Notas sobre Conselhos Populares, o Controle Externo da Administração Pública e o Capital Social*

Prof. Dr. Ricardo W. Caldas

* A partir dos conceitos desenvolvidos por Robert Putnam & Peter Evans

Controle externo da administração pública O controle externo de gastos públicos

insere-se no processo de democratização das instituições políticas

A constituição do Estado democrático de Direito está diretamente ligada ao controle da ação governamental, especialmente no que se refere à gestão dos recursos públicos.

Mecanismos tradicionais de planejamento e controle da ação dos administradores públicos (PPA, LDO, LOA) conferem maior transparência às contas públicas, mas não bastam para promover o exercício pleno da cidadania e o aperfeiçoamento dos serviços públicos.

Controle externo da administração pública

Capital social - Robert Putnam (Comunidade e Democracia- A Experiência da Itália)

A produção de laços de confiança e fidelidade mútua facilita a cooperação social, aumentando o desempenho e a responsabilidade dos governos e das instituições democráticas.

Sociedade dotada de redes de confiança e solidariedade horizontais produz instituições sólidas

Melhores condições na relação público-privado capazes de promover a boa governança.

Conceito de Capital Social

Putnam: “capital social refere-se a aspectos da organização social, tais como redes, normas e laços de confiança que facilitam a coordenação e cooperação para benefícios mútuos.

Uma boa combinação adequada de atuação do Estado e ação da sociedade civil organizada pode aumentar as dotações sociais latentes e reformar as instituições, ampliando a democracia e tornando mais eficiente e responsável o funcionamento das políticas públicas.

Tipos de Capital Capital físico refere-se à infra-estrutura e à objetos físicos em

geral (equipamentos, máquinas etc.);

Capital financeiro se refere à quantidade de recursos necessários a serem mobilizados;

Capital humano refere-se às habilidades, qualificações e características culturais e psicológicas dos indivíduos;

Capital social refere-se às conexões entre os indivíduos, ou seja, ao conjunto de laços e normas de confiança e reciprocidade contidos numa comunidade que facilitam a produção de capital físico e capital humano.

Base Teórica do Capital Social

Virtude cívica e seu poder;

O capital social busca recriar antigas noções de civismo;

Para Tocqueville o suporte maior da liberdade com igualdade estava na ação cívica dos cidadãos e sua participação

nos negócios públicos.

Capital Social e Cidadania

Era através da criação e desenvolvimento de organizações e associações livres que estimulavam a cidadania que se podia assegurar a manutenção o espaço da palavra e da ação comunitária.

São as associações, nos povos democráticos, que devem tomar o lugar dos particulares poderosos que a igualdade de condições fez desaparecer.

A Perspectiva de Coleman

Capital social é produtivo. É próprio da estrutura de relações entre os atores e no meio de atores.

Coleman: entre duas comunidades com a mesma quantidade de capital humano e capital físico, o que as distingue no que tange ao desempenho é a existência de capital social. Ex.: Norte e Sul da Itália

Capital Social e a Ação Coletiva

O capital social de uma associação amplia sua capacidade de ação coletiva e facilita a cooperação mútua necessária para a otimização do uso de recursos materiais e humanos.

Três funções - capital social como fonte de:

1) apoio familiar;

2) benefícios através de redes extra-familiares;

3) controle social.

Emergência da exclusão social e o descrédito das instituições representativas provoca manifestações dos mais variados segmentos da sociedade civil.

A sociedade organizada sob a forma de associações, organizações não-governamentais etc., reage à fragilização e descrédito das instituições representativas exigindo a ampliação do espaço público para maior participação popular.

Participação social

Conselhos políticos Conselhos de políticas são instituições

híbridas (Estado-sociedade civil) que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente as locais.

Estão diretamente relacionados à formulação de políticas públicas e resultam da mobilização social e dos debates públicos para a promulgação da Constituição de 1988.

“(..) espaços efetivos de decisão política acerca da gestão de determinada política pública, ou seja, suas decisões tratam da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da normatização das ações de determinada área de política pública e do controle público sobre o Estado(...).” (CUNHA e JARDIM).

Conselhos Políticos

A partir das premissas estabelecidas pela Constituição de 1988 criaram-se e instalaram-se conselhos em todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal), referentes aos diversos tipos de políticas públicas, alguns de caráter deliberativo, outros consultivo.

Os Conselhos Políticos PósConstituição de 1988

Distribuição de conselhos em municípios por tema de atuação – 2001

Tipos de conselhos %

Saúde 98Assistência Social 93

Criança e Adolescente 77Educação 73

Trabalho / Emprego 34

Meio Ambiente 29

Turismo 22

Cultura 13

Habitação 11

Pol. Urb. / Trasnp. / Orç. 16

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de População e IndicadoresSociais. Pesquisa de Informações Básicas Municipais – 2001.

O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o maior número de conselhos de política em funcionamento, seria composto pelos Conselhos de Saúde e Assistência Social presentes em mais de 90% dos municípios.

Segundo o IBGE, esses conselhos possuem, em sua maior parte, composição paritária como devido e as reuniões realizadas pelos mesmos têm periodicidade “muito freqüente”.

Distribuição de Conselhos por Tema (I)

O segundo grupo seria composto por Conselhos voltados para as áreas de Educação e Direitos da Criança e do Adolescente, presentes apenas em 70% a 80% dos municípios brasileiros.

Segundo o IBGE, na maioria dos municípios as reuniões tiveram periodicidade” muito freqüente”, apresentando-se um percentual um pouco mais elevado de municípios cujas reuniões ocorreram com periodicidade “irregular”.

Distribuição de Conselhos por Tema (II)

No terceiro grupo estariam os demais Conselhos. Com ocorrência em percentuais variados de municípios (entre 5%e 33%), este conjunto, entretanto, se caracteriza por ser composto por Conselhos cuja periodicidade irregular ultrapassa 20% em todas as áreas pesquisadas.

Distribuição de Conselhos por Tema (III)

A Região Sul apresenta maior concentração de conselhos, enquanto as Regiões Norte e Nordeste, as menores.

Correlação positiva entre indicadores sociais e participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas: quanto maior o nível de desenvolvimento econômico e social de uma região, maior a cultura cívica e a disposição de seus cidadãos para participar da vida política.

Distribuição de Conselhos por Região

Conselhos de Saúde parecem estar constituídos para cumprir o dispositivo legal obrigatório de descentralização das políticas de Saúde, no âmbito da Reforma Sanitária, ocorrida a partir da década de 1990.

Conselhos de Saúde

Conselhos de Assistência Social responde aos estímulos e obrigações das disposições legais neste setor de governo, como a instituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, em 1993.

Conselhos de Assistência Social

Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente, desde sua promulgação por dispor que a gestão das políticas de defesa dos direitos das crianças e adolescentes seria baseada em municipalização do atendimento; criação de Conselhos, nas três esferas de governo, de caráter deliberativo e paritário, em relação à participação popular e criação de Fundos Especiais nas três esferas de governo.

Conselhos para

os Direitos da Criança e do Adolescente

Conselhos de Educação são voltados para programas específicos do Setor de Ensino, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e o programa de Merenda/Alimentação Escolar que exigem a formação de Conselhos Municipais para o repasse de recursos.

Conselhos para Educação

Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano

só foram sido instituídos em 6%dos municípios brasileiros e concentram-se nos municípios de maior porte populacional. O Estatuto da Cidade (2003), que regula as questões de política ou desenvolvimento urbano e prevê a criação de “órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal”, só foi regulamentado em 2001.

Os Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano

Conselhos de Trabalho/Emprego são criados como condição para os municípios receberem recursos para os programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhado – FAT.

Conselhos de Meio Ambiente, embora o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA tenha sido criado em 1983.

Os Conselhos de Trababalho/Emprego E Conselhos de Meio Ambiente

Os demais setores (Transportes, Habitação, Cultura e Turismo) não possuem nenhuma lei que os torne obrigatórios, mas a pesquisa demonstra que quando existem seus Conselhos tendem a ser predominantemente paritários, abrindo espaço à participação da sociedade civil. De qualquer forma, esta tende a ser baixa devido Argila necessidade de conhecimentos mais especializados.

Os Conselhos nos Setores TécnicosTécnicos ou FuncionaisFuncionais

Existem evidências insuficientes para indicar que a participação da sociedade civil nas políticas públicas das gestões locais é valorizada.

Há uma Necessidade de estudos e pesquisas qualitativas, junto aos conselheiros, em escalas geográficas mais abrangentes, com o objetivo de verificar a efetividade do caráter deliberativo dos Conselhos e a representatividade real dos membros da sociedade civil que os compõem.

Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil

Em geral, na visão de Pinheiro a atuação dos Conselhos não tem se revelado eficaz.

Não estimulam a Participação Social e inibem o Controle Social;

A composição do Conselho não é adequada; O usuário não controla o serviço; Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos,

o que não impede que possa haver consenso. Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade,

sua representação e sua capacidade de expressar demandas significativas e propor políticas alternativas.

Balanço da Atuação dos Conselhosna Área de Gastos Públicos (Leice Garcia)

Área de Geração de Trabalho e Renda (Arno Vogel & Silvia Yannoulas)

Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos: infra-estrutura e respaldo político das decisões;

A ausência de infra-estrutura é constante; A Secretarias executivas não funcionam a contento; Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais; O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído; A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs; As reuniões foram consideradas muito burocráticas; Não possuem uma agenda substantiva; Não atendem as expectativas dos Conselheiros; Não há circulação de Informações; Não há informações sobre o Mercado de Trabalho; Não há memória institucional (ex.: Arquivos).

Área de Meio AmbienteA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS COMITES DE BACIA HIDROGRAFICA

UMA COMPARAÇÃO ENTRE OS COMITES DE BACIA DO LITORAL NORTE/SP E SANTA MARIA/RS

– RAQUELJOYCE ARAUJO DA SILVA SALGADO

Os dados demonstram que ambos os comitês utilizaram mais de cinqüenta por cento do espaço decisório para a discussão de assuntos referentes a organização do Comitê, demonstra também que para os assuntos referentes aos problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do espaço decisório.

Em ambos os comitês, a demanda por gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos. Contudo há de se destacar que o Comitê de Bacia Hidrográfica do Santa Maria voltou-se para os problemas substantivos que o dobro, em porcentagem, do que foi realizado pelo Litoral Norte, o que seria um indicativo de que aquele comitê tem discutido mais os problemas concretos que envolvem a sua Bacia.

No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do poder público. A sociedade civil, nesse comitê, no macrotema organização do comitê, segue a tendência do comitê como um todo, ou seja, tem demandado principalmente pelos mesmos assuntos que são grupos de trabalho, questões administrativas, anúncios e recursos.

Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema problemas substantivos, sendo essa categoria muito importante para a região que sofre principalmente com problemas de escassez de água, qualidade da água e ocupação desordenada do solo. Neste caso, é evidenciada uma ausência da sociedade civil na discussão de assuntos socioeconômicos importantes, o que pode ser um indício de que os fatores socioeconômicos não são determinantes para a participação da sociedade civil nesse comitê.

Nesse comitê, no macrotema gestão já há uma maior participação da sociedade civil, ela é a única que tratou do tema enquadramento, contudo não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água. Esse segmento demandou, principalmente, por programas e projetos públicos de bacia, plano diretor, relação com o governo estadual, estudos de bacia, mas as participações em cada tema foi inferior a cinqüenta por cento da demanda geral.

Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil; A cultura patrimonialista e clientelista permanece; Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização. Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para

evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro). Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das

instituições e dos Programas e Políticas Públicas. Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação. Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência. Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele, mas

pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor. Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability), nem

pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracia

Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil

Conclusões

Apesar das limitações de informação, o quadro geral revelado exibe um movimento de aproximação entre sociedade civil e o Estado, em direção ao aprofundamento da democratização da gestão de políticas públicas.

A instituição de conselhos como instrumentos de controle da administração pública nas mais diversas áreas que sinaliza para a complementaridade das democracias representativa e participativa.

Recomendações: Ação Conjunta TCU - Sebrae

Cursos De Políticas Públicas para A Sociedade Civil e Atores Públicos como Prefeitos e Vereadores (Sebrae);

Cursos de Qualificação dos Conselheiros; Avaliação dos Conselhos em Funcionamento

para Aprender como reforçá-los e torná-los um instrumento eficaz de Políticas Públicas;

Maior Divulgação e integração das Ações das Prefeituras e dos Conselhos para que haja maior sinergia entre ambos.

Capital Social Evans e seus colaboradores sustentam a idéia do papel central

das instituições na formação de capital social, através de uma sinergia na relação entre Estado e sociedade civil, quando na implementação de programas de desenvolvimento social.

A autonomia inserida para o Estado em ação representa a existência da combinação da burocracia weberiana com uma intensa conexão com a estrutura social circundante.

A autonomia está inserida num conjunto concreto de laços e redes sociais que comprometem e provêm canais institucionais para negociação e renegociação de metas e políticas.

A Criação de Capital Social: Os Conselhos Evans ao caracterizar esta relação de sinergia capaz de produzir

capital social define dois tipos de sinergia:

complementaridade;

Inserção.

Complementaridade e inserção não são excludentes e devem ser combinadas.

Outra questão levantada: relação entre dotes sociais e construção. As tentativas de sinergia dependem do regime político.

Um contexto político de igualdade e competitividade, não autocrático, representa um requisito mínimo que facilita a sinergia.

O Estado e o Capital Social Outro aspecto importante que Evans destaca é a atitude do setor público

em incorporar a construção de civismo comunitário como elemento do seu trabalho

O capital social é algo diverso e depende do contexto político em que as forças sociais estão dispostas.

É também algo contingente (pode ser produzido ou destruído).

Não se deve prescindir da ação do governo na produção de capital social.

Cusack: “instituições trabalham melhor quando imersas numa cultura de cooperação”.

Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou capital social - nenhuma parte poderá prescindir da outra.