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Nota Técnica nº 358/2013-SFF/ANEEL

Em 17 de outubro de 2013.

Processo: 48500.005277/2010-02

Assunto: Proposição de regulamentação para o compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura no âmbito da Audiência Pública nº 41/2012, que trata da revisão da Resolução Normativa nº 334/2008

I - DO OBJETIVO 1. Apresentar uma análise das opções regulatórias para a regulamentação dos contratos de compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura entre partes relacionadas, e, com base nela, propor um encaminhamento para subsidiar a deliberação da Diretoria sobre o tema. II - DOS FATOS 2. Em de 28 de março de 2012, a SFF editou a Nota Técnica nº 137/2012-SFF/ANEEL, por meio da qual apresentou à Diretoria uma proposta de nova regulamentação para os contratos intragrupo, visando substituir a norma vigente – a Resolução Normativa nº 334/2008. 3. Em 28 de maio de 2012, na 10ª Reunião Pública Ordinária, a Diretoria aprovou, por unanimidade, o encaminhamento dessa proposta para Audiência Pública, com objetivo de “obter subsídios e informações adicionais para o aprimoramento da atualização da disciplina de anuência da Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL aos atos e negócios jurídicos realizados entre as concessionárias, permissionárias e autorizadas e suas partes relacionadas”.

4. Em seguida, em 4 de julho de 2012, a ANEEL promoveu uma sessão presencial na qual técnicos da SFF apresentaram referida proposta e, em seguida, representantes de agentes setoriais e de consultorias especializadas apresentaram suas contribuições sobre a matéria.

5. No âmbito da Audiência Pública (AP), aberta até 1º de agosto de 2012, a ANEEL recebeu 279 contribuições, de 18 (dezoito) agentes e entidades. Dentre essas, 96 (noventa e seis) versaram sobre a Seção IV do Capítulo III, que trata do compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura.

6. Finda a AP, a SFF conduziu estudos adicionais sobre o tema, além de reunir-se com agentes, com Interventores do Grupo Rede Energia e com técnicos da Superintendência da Regulação Econômica (SRE) da ANEEL bem como da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) para discutir os impactos regulatórios do compartilhamento de recursos humanos.

(Fl. 2 da Nota Técnica no 358/2013–SFF/ANEEL, de 17/10/2013)

* A Nota Técnica é um documento emitido pelas Unidades Organizacionais e destina-se a subsidiar as decisões da Agência.

III - DA ANÁLISE III.1. Introdução ao compartilhamento de recursos humanos 7. O Setor Elétrico Brasileiro (SEB) é composto por diversos grupos societários, parte deles atuando em mais de um nível da cadeia produtiva – geração, transmissão, distribuição e comercialização, estruturados por meio de pessoas jurídicas distintas sob controle comum. 8. Os empreendedores buscam aproveitar as sinergias entre seus negócios para reduzir custos de produção e despesas administrativas, e, consequentemente, maximizar o lucro. Assim, interessa-lhes otimizar a alocação dos seus recursos e aprimorar o processo de gestão das empresas, por meio de políticas e diretrizes, padronização de processos e transferência de conhecimento.

9. Uma das formas de alcançar esses objetivos é compartilhar profissionais entre as empresas do grupo, por meio de um contrato de rateio de despesas (cost-sharing agreement). O compartilhamento enseja a otimização dos processos administrativos, necessários à manutenção da empresa mas não relacionados diretamente com a prestação dos serviços regulados. Exemplos de processos de suporte são Recursos Humanos, Tecnologia da Informação, Jurídico, Contabilidade, Financeiro, Comunicação, Sustentabilidade, Gestão Tributária, Planejamento Estratégico, Regulatório etc.

10. Apesar de essas atividades serem passíveis de exploração econômica (prestação de serviços administrativos), elas não costumam ser desempenhadas com fins lucrativos no âmbito do Setor Elétrico. As geradoras, transmissoras e distribuidoras as compreendem como atividades-meio, necessárias ao desempenho das atividades-fim (geração, transmissão e distribuição de energia elétrica).

11. Desse modo, segundo entendimento apresentado pelos agentes na Audiência Pública, o contrato de compartilhamento de pessoal se distancia daquele de prestação de serviços1, daí decorrendo os seguintes reflexos societários, contábeis e tributários.

12. Sob o ponto de vista societário, referidas atividades não fazem parte do objeto social inscrito nos atos constitutivos (estatuto ou contrato social) das empresas do setor.

13. Sob o ponto de vista contábil, os gastos relacionados a essas atividades são reconhecidos como despesas administrativas. Nessa linha, o pagamento proporcional do salário do profissional compartilhado, de acordo com o critério de rateio previsto no contrato, seria reconhecido como mero reembolso pela empresa empregadora, não configurando, portanto, receita operacional.

14. Sob o ponto de vista tributário, inexistindo atividade econômica (prestação de serviço), não haveria que se falar na incidência de tributos – no caso, Imposto sobre Serviços (ISS) e PIS/COFINS. As despesas reconhecidas por cada participante seriam dedutíveis para fins de eventual base de cálculo do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).

15. A questão é polêmica, contando com diversos entendimentos, inclusive a favor da tributação, conforme manifestação nos autos de órgãos competentes.

1 O contrato de prestação de serviços está sujeito a disciplina regulatória própria, não sendo objeto de análise desta NT.



III.2. O compartilhamento de recursos humanos sob a ótica regulatória

16. Sob o ponto de vista regulatório, a Nota Técnica citada analisou preliminarmente os benefícios e os riscos do compartilhamento entre os itens 120 e 167. A discussão pauta-se, principalmente pelo trade-off entre eficiência e individualidade das outorgas. 17. A maior eficiência dos agentes econômicos, inclusive por meio da política de pessoal, é importante para o desenvolvimento do mercado, aumentando a produtividade2 e atraindo investimentos.

18. Além disso, pode se reverter em ganhos para os consumidores de duas maneiras. Primeiro, menores gastos possibilitam lances mais competitivos nos leilões de geração e transmissão de energia elétrica. Segundo, considerando que as despesas (registro contábeis) são insumos para o processo tarifário, maior eficiência pode refletir em menor tarifa concedida nas revisões de distribuidoras, assim como das geradoras e transmissoras com concessões prorrogadas pela Lei nº 12.783/2013.

19. No entanto, frise-se que maior eficiência do grupo não necessariamente significaria maior eficiência aos agentes de energia elétrica, e, mais precisamente, aos delegatários de serviço público. Há, inclusive, incentivos econômicos no sentido contrário. A própria ANEEL já identificou no setor elétrico comportamentos oportunistas visando beneficiar agentes não-regulados ou não-tarifados às custas dos delegatários de serviço público. Desse modo, o potencial de obtenção de eficiências não é um valor absoluto, sendo limitado pelo seu maior risco - o de comprometimento da individualidade das outorgas.

20. Cada concessão e permissão é, em teoria, autossustentável, atribuindo uma série de direitos (e, consequentemente, receitas) que, no olhar do empreendedor, compensam os deveres (e, consequentemente, despesas)3.

21. O princípio da individualidade das outorgas já consta do art. 27 da REN nº 334/2008, na tutela dos contratos de rateio de gastos, e já foi definido pela ANEEL, no âmbito da REN nº 484/2012, que disciplina a transferência de controle societário, como “a suficiência de recursos para corresponder à consecução do objeto de delegação de forma independente de outras atividades ou delegações”. Diante dessa noção, a individualidade de cada concessão ou permissão pode ser analisada sob duas óticas: uma econômico-financeira e uma administrativa.

22. No âmbito da individualidade econômico-financeira, o rateio de despesas gera o risco de contaminação de gastos. Esta é indesejada uma vez que o equilíbrio econômico-financeiro é condição para a realização dos desembolsos em expansão, operação e manutenção necessários à qualidade do serviço. Desse modo, não é admissível que a saúde de uma empresa que presta um serviço essencial à população seja comprometida em benefício de outras atividades econômicas.

23. A individualidade administrativa, por sua vez, está relacionada com a manutenção do foco na gestão das atividades reguladas, bem como na sua transparência, necessária à fiscalização pela ANEEL (tanto de gestão, quanto de conformidade).

2 Esse fator é especialmente importante para as empresas de pequeno porte, que obtêm menores ganhos de escala. 3 Caso a atividade não fosse economicamente viável, outros caminhos estariam disponíveis, como a prestação direta do serviço pelo Poder Público ou sua delegação nos termos da Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei nº 11.079, de 2004).



24. Preocupa-se especialmente com a eventual poluição dos registros contábeis de uma delegatária de serviços públicos, uma vez que, devido à assimetria de informação entre regulador e regulado, esses dados são insumos relevantes para o processo tarifário.

25. Além disso, na hipótese de sérios problemas de gestão, a individualidade administrativa é importante para propiciar as condições necessárias a uma eventual intervenção do Poder Público na empresa4, como ocorreu em 8 distribuidoras do Grupo Rede Energia em 20125.

26. Quanto maior o grau de integração da gestão da outorgada com outras empresas, inclusive por meio do compartilhamento de pessoal, maiores os obstáculos que serão enfrentados pelo interventor para identificar os problemas e as limitações para resolvê-los. Além disso, maior o risco dessa intervenção acabar afetando outras empresas, que, em muitos casos, também prestam serviços públicos.

27. O modelo legal e regulatório vigente trabalha essas questões de diversas maneiras. Nos segmentos de geração e transmissão, admite-se tanto que uma sociedade geradora detenha diversas concessões e autorizações de geração quanto que uma sociedade transmissora detenha diversas concessões de transmissão. Permite, também, a existência de delegatárias de geração e transmissão (GT). No entanto, os contratos de concessão costumam prever que a prestação do serviço público é prioritária, condicionando à anuência da ANEEL a exploração de outras atividades empresariais. 6

28. No segmento de distribuição, devido à sua estruturação tarifária, à complexidade de sua gestão e à sua maior proximidade com os usuários, a regulação é mais restritiva. A Lei nº 10.848/2004, que instituiu a segregação de atividades, determinou que as distribuidoras que atuem no Sistema Interligado Nacional (SIN) somente poderiam exercer esta atividade7. Além disso, cada concessão encontra-se delegada a uma pessoa jurídica distinta, preservando-se a individualidade administrativa.

4 O art. 5º da Lei nº 12.767, de 2012 preceitua que o poder concedente, por intermédio da ANEEL, poderá “intervir na

concessão de serviço público de energia elétrica, com o fim de assegurar sua prestação adequada e o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes”. 5 Empresa Elétrica Bragantina – EEB, processo nº 48500.004520/2012-29; Companhia Nacional de Energia Eletrica – CNEE, processo nº 48500.004517/2012-13; Empresa de Distribuição de Energia Vale Paranapanema S.A. - EDEVP, processo nº 48500.004519/2012-02; Companhia Força e Luz do Oeste - CFLO, Processo nº 48500.004518/2012-50; Caiuá Distribuição de Energia S/A - Caiuá, processo nº 48500.004498/2012-17; Empresa Energetica de Mato Grosso do Sul S.A. – ENERSUL, processo nº 48500.004496/2012-28; Companhia de Energia Elétrica do Estado do Tocantins – Celtins, processo nº 48500.00 4499/2012-61; e Centrais Elétricas Matogrossenses S.A. – Cemat, processo nº 48500.004497/2012-72. 6 os próprios financiadores costumam preferir e, em muitos casos, exigir a constituição de uma Sociedade de Propósito

Específico para segregar os fluxos de caixa, patrimônio e riscos do projeto financiado. 7 Assim dispõe o art. 4º da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, introduzido pelo art. 8º da Lei nº 10.848/2004: § 5o As concessionárias, as permissionárias e as autorizadas de serviço público de distribuição de energia elétrica que atuem no Sistema Interligado Nacional – SIN não poderão desenvolver atividades: I - de geração de energia elétrica; II - de transmissão de energia elétrica; III - de venda de energia a consumidores de que tratam os arts. 15 e 16 desta Lei, exceto às unidades consumidoras localizadas na área de concessão ou permissão da empresa distribuidora, sob as mesmas condições reguladas aplicáveis aos demais consumidores não abrangidos por aqueles artigos, inclusive tarifas e prazos; IV - de participação em outras sociedades de forma direta ou indireta, ressalvado o disposto no art. 31, inciso VIII, da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nos respectivos contratos de concessão; ou V - estranhas ao objeto da concessão, permissão ou autorização, exceto nos casos previstos em lei e nos respectivos contratos de concessão.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9074cons.htm#art4§5

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9074cons.htm#art4§5i

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9074cons.htm#art4§5iv

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29. As conclusões dessa investigação encontram-se sintetizadas na seguinte ilustração:

Ilustração #1 – Riscos e Benefícios do Compartilhamento de Recursos Humanos

III.3. A proposta submetida pela ANEEL à Audiência Pública 30. Com esses riscos e benefícios em mente, a SFF apresentou a primeira proposta de Resolução Normativa sobre o tema, que foi submetida à Audiência Pública pela Diretoria. Referida minuta reiterou, no seu artigo 2º, a regra já vigente de que qualquer contrato entre partes relacionadas deve ser estabelecido em condições usuais e estritamente comutativas, sem onerar as partes desproporcionalmente.

31. Mais especificamente, a Seção IV, do artigo 12 ao 15, tratou do “Compartilhamento de Infraestrutura e de Recursos Humanos”. Em resumo, a proposta autorizou o compartilhamento, buscando possibilitar que os agentes obtenham as eficiências dele decorrentes, ao passo que estabeleceu diversas salvaguardas para minimizar os seus riscos potenciais. 32. Nesse contexto, o art. 12 determinou que os contratos de compartilhamento de gastos administrativos devem observar a individualidade de cada outorga. Também estabeleceu diretrizes para o rateio proporcional da totalidade dos custos, de acordo com a fruição de cada participante. Instituiu, ainda, a obrigatoriedade da manutenção de um dossiê específico com a documentação comprobatória.

33. Outras regras gerais aplicáveis a qualquer compartilhamento são: (i) prazo máximo de 4 anos; (ii) a impossibilidade de requerimento de reposicionamento tarifário devido a eventuais despesas adicionais geradas pela prática; e (iii) o estabelecimento de Notas de Débito ou Ordem de Dispêndio de Reembolso (ODR) como contrapartida financeira da contratação. O art. 15 ainda determinou que o compartilhamento de infraestrutura8 com agentes dos setores de telecomunicações ou de petróleo deve seguir o rito dos regulamentos específicos. 8 De acordo com o inciso V do art. 3º da Resolução Conjunta n º 001, de 24 de novembro de 1999, infraestrutura são: “as servidões administrativas, dutos, condutos, postes e torres, de propriedade, utilizados ou controlados, direta ou indiretamente, pelos agentes que exploram os serviços públicos de energia elétrica, os serviços de telecomunicações de interesse coletivo e os serviços de transporte dutoviário de petróleo, seus derivados e gás natural, bem como cabos metálicos, coaxiais e fibras ópticas não ativados, na condição estabelecida no § 1º do art. 7º deste Regulamento”.



34. A norma ainda propôs, nos arts. 12 e 13, uma disciplina específica – mais rígida - para o compartilhamento que conte com a participação de distribuidoras de energia elétrica. As distribuidoras deveriam demonstrar que, mesmo com o compartilhamento, seu quadro próprio permaneceria suficiente e adequado para o desempenho de suas atividades, sem prejuízo da prestação de serviço adequado, inclusive considerando a hipótese de extinção da concessão.

35. Além disso, às distribuidoras somente seria facultado compartilhar profissionais em nível de gestão – os chamados “gestores corporativos” e “gestores operacionais”. Os primeiros deveriam ser lotados na holding, enquanto os últimos somente poderiam ser compartilhados entre distribuidoras.

36. No que tange ao rateio de contratos envolvendo distribuidoras, ficou determinado que este deveria compreender obrigatoriamente duas variáveis, a Receita Operacional Líquida (ROL) e a quantidade de participantes no compartilhamento, ponderadas caso a caso com objetivo de que os valores rateados guardem relação semelhante à que se daria entre os preços pagos isoladamente no mercado.

37. Por fim, o total de despesas com recursos humanos compartilhados pela distribuidora não poderia ultrapassar o limite de 6% (seis por cento) de sua despesa com pessoal. III.4. As contribuições na Audiência Pública 38. As 96 contribuições recebidas na Audiência Pública sobre o compartilhamento versaram sobre diversos aspectos da proposta. Em síntese, quanto às regras gerais, os participantes demandaram:

(i) a inclusão de uma definição do contrato de compartilhamento de pessoal; (ii) o aprimoramento dos conceitos relacionados ao critério de rateio; (iii) a ampliação (e até mesmo exclusão) do limite temporal de 4 anos; (iv) uma exemplificação de quais estruturas são passíveis de compartilhamento; e, ainda, (v) o aprimoramento da regra de transição para as empresas com compartilhamento vigente.

39. Com relação às regras específicas relacionadas com o compartilhamento envolvendo distribuidoras, resumidamente, as contribuições propuseram:

(i) a flexibilização da obrigatoriedade de utilização da ROL como critério de rateio; (ii) o aumento do limite de 6% das despesas com pessoal de cada distribuidora; (iii) a exclusão da exigência de lotação dos gestores corporativos na holding; (iv) a possibilidade de compartilhamento dos gestores operacionais de uma distribuidora não

apenas com outras distribuidoras, mas com quaisquer empresas; e (v) a flexibilização do comando que permitia que as distribuidoras compartilhassem apenas

profissionais em nível de gestão, possibilitando o compartilhamento de quaisquer profissionais que atuem com processos corporativos.

III.5. A construção de uma nova proposta pela SFF 40. Esses inputs obtidos na AP, somados à troca de experiências com interventores do Grupo Rede e com técnicos da SRE/ANEEL e da CVM e aos estudos adicionais conduzidos pela SFF, permitiram um significativo avanço na compreensão da matéria com consequentes aprimoramentos na proposta.



41. Para fins didáticos, a análise aprofundada do compartilhamento será dividida em cinco dimensões, quais sejam:

Quem pode ser compartilhado? Onde os profissionais devem estar lotados? Como ratear as despesas do compartilhamento? Com quem os recursos humanos podem ser compartilhados? Até quanto compartilhamento deve ser admitido?

42. Para cada dimensão serão apresentadas as opções de tratamento regulatório e, em seguida, uma proposta de encaminhamento. 43. Ficará evidente que, em diversos momentos, elas se inter-relacionam, de modo que a regulação mais rigorosa ou flexível de uma dimensão pode ensejar compensação nas demais para a composição de uma proposta harmônica. 44. Ao fim, o pacote composto pela soma das conclusões sobre cada uma dessas cinco dimensões resultará na nova proposta da SFF para regulamentação do tema. III.5.1. Quem pode ser compartilhado?

45. Para o compartilhamento entre geradoras e/ou transmissoras, a minuta de REN não especificou quais profissionais poderiam ser compartilhados, deixando a análise para o caso concreto. 46. Já para acordos envolvendo distribuidoras, referida minuta refletiu o posicionamento tradicional da SFF no sentido de admitir o compartilhamento apenas de profissionais em cargos de liderança (gestores). O objetivo era assegurar um quadro predominantemente próprio de pessoal em cada empresa, preservando a individualidade administrativa de cada distribuidora na maior extensão possível. 47. No entanto, na Audiência Pública, diversos agentes se manifestaram no sentido de que não seria possível obter eficiências significativas compartilhando apenas os líderes. Seria necessário, também, o compartilhamento de sua equipe, incluindo assessores, analistas, secretários etc.

48. Para viabilizar a obtenção de tais sinergias, acata-se a substituição do foco no cargo dos profissionais compartilhados para nos processos a serem compartilhados. Os agentes deverão demonstrar a preservação da individualidade da concessão por processo, conforme será visto na próxima seção. Além disso, caso a ANEEL entenda, no caso concreto, que o compartilhamento de determinado processo corporativo apresenta risco à concessão, sua efetivação será indeferida.

49. Assim, a preocupação regulatória com o grau e a extensão do compartilhamento será tutelada no caso concreto e, no caso das distribuidoras, adicionalmente por meio do limite financeiro que será discutido na quinta dimensão (“até quanto compartilhamento deve ser admitido?”).



III.5.2. Onde os profissionais compartilhados devem estar lotados? 50. A proposta original foi silente sobre a alocação de profissionais compartilhados apenas entre geradoras e/ou transmissoras, deixando a análise para o caso concreto. 51. No que toca ao compartilhamento envolvendo Distribuidoras, a minuta de REN estabeleceu que os gestores corporativos deveriam estar “alocados” na holding, ou seja, que o vínculo empregatício desses profissionais seria com ela, que ratearia essa despesa com as demais participantes.

52. Na AP, o mercado alegou que essa regra acrescentaria riscos do ponto de vista tributário. Isso porque o acúmulo de uma quantidade significativa de profissionais em uma empresa não-operacional poderia ser interpretada pelo fisco como o exercício de uma atividade de prestação de serviços, o que ensejaria a incidência de ISS e PIS/COFINS, além de multas pelo não recolhimento de tributos. Além disso, eventual receita com essa atividade comporia a base de cálculo para efeitos de IRPJ e CSLL. 53. Paralelamente, a própria SFF, ao aprofundar os estudos sob o prisma jurídico, identificou que a lotação dos empregados na holding apresentaria limitações à fiscalização por parte da ANEEL, por ela não ser agente regulado.

54. Desse modo, recomenda-se conceder maior liberdade aos agentes para distribuir os profissionais conforme sua conveniência, reiterando-se a ressalva, já constante na minuta original, de que cada distribuidora deve manter um quadro próprio mínimo adequado para o desempenho de suas atividades.

55. Com o novo foco nos processos corporativos, exposto na seção anterior (“Quem pode ser Compartilhado?”), para assegurar a individualidade administrativa, passa-se a exigir a demonstração da autossuficiência por processo corporativo compartilhado, nos termos do seguinte modelo de tabela:

Planilha obrigatória para pedidos de Anuência Prévia de Compartilhamento

Processo

Corporativo

CONTRATO DISTRIBUIDORA 1 DISTRIBUIDORA 2 ...

Qtde. R$/ano Qtde. R$/ano Qtde. R$/ano

Jurídico

Regulatório

Financeiro

RH

...

TOTAL

III.5.3. Como ratear as despesas do compartilhamento? 56. Cada empresa participante no acordo deve pagar no rateio uma cota relativa à sua fruição dos profissionais compartilhados. A forma mais precisa de obter essa informação seria um controle por horas de trabalho (timesheets), mas essa metodologia apresenta baixa confiabilidade.



57. Desse modo, para alcançar maior segurança, é necessário fazer uso de uma proxy, isto é, uma representação da realidade - uma variável que apresente significativa correlação direta com a utilização dos profissionais compartilhados pelas empresas. 58. Com base nessa premissa, a proposta original determinou que os contratos de compartilhamento envolvendo distribuidoras deveriam ser rateados com base em duas variáveis: a receita operacional líquida (ROL) de cada participante bem como o número de participantes do rateio, com ponderação casuística. Arranjos sem distribuidoras estariam livres para utilizar outros critérios.

59. Na Audiência Pública, os agentes se posicionaram contrários a esse dispositivo, alegando, basicamente, que esse engessamento não seria adequado em vista do amplo leque de possibilidades de estruturação empresarial dos grupos econômicos, alguns desempenhando diversas atividades distintas. Inclusive, as holdings, por exemplo, sequer apuram ROL. As comercializadoras, por sua vez, registram elevada receita apesar de serem pouco intensivas na utilização de recursos humanos. A proposta do mercado foi no sentido da proposição, a cada caso concreto, de um critério customizado.

60. Os estudos adicionais conduzidos pela SFF revelaram que, de fato, o critério proposto na Audiência Pública consistiria em um engessamento excessivo. Tendo em vista a multiplicidade de estruturas societárias dos agentes, aquele critério poderia não ser aplicável e/ou não apresentar correlação satisfatória com a intensidade de uso dos recursos por cada participante. 61. Por outro lado, do ponto de vista do regulador, o caminho da proposição de um critério de rateio diferente para cada caso também não seria ideal. Primeiro, porque não permitiria a comparabilidade entre as operações e a consolidação de uma jurisprudência da SFF. Segundo porque incentivaria a proposição de critérios casuísticos que maximizassem os lucros do grupo ao invés daquele que melhor refletisse a utilização dos recursos humanos. Terceiro, em vista da assimetria de informações entre regulado e regulador, dependendo do critério poderia ser muito difícil ou até inviável uma crítica segura.

62. Diante do exposto, cumpre avançar na busca por uma nova proxy, orientada pelos seguintes princípios9:

(i) simplicidade e facilidade de cálculo; (ii) isonomia; (iii) confiabilidade, preferindo variáveis não gerenciáveis (ou, ao menos, o menos

gerenciáveis possível); (iv) passível de fiscalização adequada; e (v) sintonia com a abordagem regulatória.

63. A SFF, portanto, mapeou as diferentes estruturas de compartilhamento possíveis para, em seguida, identificar as proxies aplicáveis a cada uma delas e analisá-las à luz desses princípios.

9 Os princípios ora explicitados já haviam, implicitamente, orientado a SFF na elaboração da primeira proposta e, inclusive, se harmonizam com aqueles apresentados por agentes e respectivas consultorias.



64. Quanto mais semelhantes as atividades desenvolvidas por cada empresa participante do compartilhamento, mais possibilidades existem de rateio equitativo. De modo oposto, quanto mais diferentes elas forem entre si, mais difícil comparar a intensidade esperada do uso dos profissionais por cada empresa, e, consequentemente, encontrar uma variável que represente bem essa relação. 65. Em um compartilhamento somente entre empresas atuantes no segmento de geração de energia elétrica, a uma primeira vista, a receita poderia parecer um critério equitativo de rateio. No entanto, a composição da receita das geradoras que tiveram a concessão prorrogada nos termos da Lei nº 12.783/201310 é substancialmente diferente daquela das demais geradoras (que comercializaram energia em leilões regulados e/ou no Ambiente de Contratação Livre - ACL).

66. Diante dessa situação, identificamos três critérios de rateio relacionados com as despesas de pessoal das geradoras, quais sejam: (i) potência instalada, (ii) garantia física e (iii) valor do Ativo Imobilizado Bruto11. 67. Em um compartilhamento entre empresas atuantes no segmento de transmissão de energia elétrica, a utilização da receita como critério de rateio apresentaria a mesma distorção quando envolvesse transmissoras que tiveram a concessão prorrogada nos termos da Lei citada e outras que não passaram por esse processo. Entre elas, identifica-se que o valor do Ativo Imobilizado Bruto seria um critério equitativo de rateio.

68. Entre empresas atuantes no segmento de distribuição de energia elétrica, diversos critérios se relacionam diretamente com a necessidade de recursos humanos, tais como: (i) Receita Operacional Líquida (ROL); (ii) quantidade total de clientes (unidades consumidoras); (iii) tamanho do mercado (quantidade de energia fornecida) e (iv) valor do Ativo Imobilizado Bruto.

10 Nos seguintes termos: “Art. 15. A tarifa ou receita de que trata esta Lei deverá considerar, quando houver, a parcela dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados, não depreciados ou não indenizados pelo poder concedente, e será revisada periodicamente na forma do contrato de concessão ou termo aditivo. (...) 5o As tarifas das concessões de geração de energia hidrelétrica e as receitas das concessões de transmissão de energia elétrica, prorrogadas ou licitadas nos termos desta Lei, levarão em consideração, dentre outros, os custos de operação e manutenção, encargos, tributos e, quando couber, pagamento pelo uso dos sistemas de transmissão e distribuição.” 11 De acordo com o Pronunciamento Técnico CPC nº 27, do Comitê de Pronunciamentos Contábeis (CPC), Ativo Imobilizado é “o item tangível que: é mantido para uso na produção ou fornecimento de mercadorias ou serviços, para aluguel a outros, ou para fins administrativos; e se espera utilizar por mais de um período. Correspondem aos direitos que tenham por objeto bens corpóreos destinados à manutenção das atividades da entidade ou exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operações que transfiram a ela os benefícios, os riscos e o controle desses bens. “ A contabilização do Ativo Imobilizado por determinadas geradoras, transmissoras e distribuidoras é regida pelas regras do Manual de Contabilidade do Setor Elétrico, que abrange, além dos bens de produção (terrenos, obras civis, máquinas, móveis, veículos, benfeitorias em propriedades alugadas etc), determinados custos associados à sua instalação e colocação em operação e, eventualmente, reavaliação. O Ativo Imobilizado compreende tanto os itens antes da entrada em operação (Ativo Imobilizado em Curso – AIC) quanto aqueles já em serviço (Ativo Imobilizado em Serviço – AIS). “Bruto” significa que o seu cálculo desconsidera a depreciação acumulada. 12 Entre elas: (i) dependendo do agente, falta de abertura que parte dos gastos com pessoal são administrativas (objeto do compartilhamento) e operacional; (ii) o critério não seria aplicável a empresas recém-constituídas; (iii) inexistência de parâmetros que possibilitassem a crítica/fiscalização sobre eventual comportamento manipulação.



69. Para imaginar um compartilhamento entre essas atividades (interatividade), seria necessário encontrar uma mesma variável que se correlacione com as despesas de pessoal em cada uma das atividades desempenhadas pelas empresas participantes. 70. Do exposto, o Ativo Imobilizado Bruto faria sentido como proxy em um rateio entre G, T e D, ponderado por um fator de utilização de recursos humanos por capital investido, expressivamente superior na distribuição.

Geração

Transmissão Distribuição

Potência Instalada

Garantia Física

AIB

RAP*

Receita*

ROL

Clientes

Mercado

71. Em termos de confiabilidade, a sua contabilização é norteada pelos princípios gerais de contabilidade, normas societárias e, para determinadas geradoras, transmissoras e distribuidoras, deve, inclusive, seguir o Manual de Contabilidade do Setor Elétrico (MCSE), sob pena de sanções. A necessidade de utilização de um fator de utilização reduz o nível de segurança do critério. Este risco poderia ser mitigado por meio da adoção de um fator regulatório, ao custo de uma menor precisão. 72. No caso de geração e transmissão, a variação do Imobilizado é relativamente pequena ao longo da concessão, enquanto na Distribuição, apesar de significativa, ela já é fiscalizada por ocasião das revisões tarifárias. Em conclusão, apesar de o AIB ser gerenciável pelas empresas, não se vislumbram incentivos para sua manipulação apenas com objetivo de distorcer o rateio do compartilhamento.

73. Note-se que essa proxy – Ativo Imobilizado Bruto – não apresenta correlação significativa com as despesas de pessoal de holdings não-operacionais nem de comercializadoras. O mesmo vale para uma série de outras atividades econômicas não intensivas em capital que poderiam ser desempenhadas pelas empresas do mesmo grupo econômico.

74. Parece, inclusive, intransponível o desafio de encontrar um critério seguro que se relacione com a utilização de pessoal por empresas que exerçam atividades econômicas substancialmente distintas, por exemplo, geradoras, transmissoras, distribuidoras, comercializadoras, prestadoras de serviço, empresas de telecomunicações, hotéis, etc.

75. O único critério identificado para tantas atividades seriam as despesas históricas com pessoal, ou, mais precisamente, despesas históricas com recursos humanos em áreas administrativas.



76. No entanto, tal critério apresenta baixa confiabilidade, posto que é altamente gerenciável/manipulável, além de esbarrar em outras limitações12.

77. Além da maior dificuldade (e, dependendo do caso, até inviabilidade) para o estabelecimento de um critério justo de rateio entre diversas atividades distintas, especialmente envolvendo empresas não-reguladas, outros riscos emergem do compartilhamento interatividades, conforme será visto na próxima seção.

78. Propõe-se que, de acordo com a equalização da dimensão discutida pelo próximo tópico (“Com quem os recursos humanos podem ser compartilhados?”) e com base nas conclusões desse capítulo, estabeleça-se um critério regulatório, como regra geral, salvo se demonstrado que no caso concreto outro critério apresenta maior segurança e precisão.

III.5.4. Com quem os recursos humanos podem ser compartilhados? 79. A minuta de Resolução Normativa submetida a Audiência Pública não estabeleceu restrições relativas a com quais empresas as geradoras e as transmissoras poderiam compartilhar recursos humanos. 80. Com relação às distribuidoras, a minuta não estabeleceu restrição dessa natureza ao compartilhamento de gestores corporativos, mas o de gestores operacionais somente foi admitido entre agentes do segmento de distribuição. 81. Essa limitação, respaldada principalmente na individualidade administrativa da concessão, foi questionada pelos agentes na AP, que demandaram que não houvesse restrições ao compartilhamento de gestores operacionais com quaisquer empresas para que maiores eficiências fossem propiciadas.

82. A SFF, em seus estudos adicionais, apurou que a dimensão “com quem” é uma variável-chave na disciplina regulatória do compartilhamento de geradoras com receita regulada, transmissoras e distribuidoras, uma vez que impacta (i) no potencial de eficiência do compartilhamento para o grupo; (ii) na segurança do critério de rateio de despesas; (iii) na viabilidade e eficiência da fiscalização do contrato e (iv) nas condições para uma eventual intervenção administrativa, conforme exposto a seguir.

(i) Potencial de Eficiência da Gestão de Pessoal do Grupo

83. A subseção III.2. - O compartilhamento de recursos humanos sob a ótica regulatória examinou os benefícios da eficiência do grupo que podem – ou não – reverter ao interesse público.

(ii) Segurança do rateio

84. A subseção III.2. - O compartilhamento de recursos humanos sob a ótica regulatória expôs a importância da individualidade econômico-financeira das empresas prestadoras de serviços públicos.

12 Entre elas: (i) dependendo do agente, falta de abertura que parte dos gastos com pessoal são administrativas (objeto do compartilhamento) e operacional; (ii) o critério não seria aplicável a empresas recém-constituídas; (iii) inexistência de parâmetros que possibilitassem a crítica/fiscalização sobre eventual comportamento manipulação.



85. Por seu turno, a seção anterior (“Como ratear as despesas do compartilhamento?”) demonstrou que há uma maior segurança e praticidade na utilização de critérios dentro da mesma atividade econômica – compartilhamento de G com G, T com T e D com D. 86. Quanto mais diversas as atividades, menor o leque de critérios aplicáveis bem como a segurança de sua aplicação. Especialmente envolvendo atividades não reguladas, sobre as quais a ANEEL não detém conhecimento aprofundado.

(iii) Fiscalização 87. A ANEEL, por força de lei, apenas tem poderes para fiscalizar os agentes do setor elétrico13. 88. Desse modo, caso agentes não regulados participassem do rateio, tais como holdings, prestadoras de serviços, empresas de telecomunicações, instituições financeiras etc, a ANEEL não teria poderes para inspecioná-los in loco, nem exigir prestação de informações ou regras contábeis relacionadas à abertura de suas demonstrações contábeis.

89. Quão mais segregadas as atividades de geração, transmissão e distribuição, maior a transparência para fiscalização da gestão em diversos processos. (iv) Condições para intervenção 90. A subseção III.2. - O compartilhamento de recursos humanos sob a ótica regulatória discorreu sobre a importância da segregação de atividades bem como da individualidade administrativa das concessões, inclusive no que diz respeito às condições necessárias para uma eventual intervenção. 91. Além do quantitativo de profissionais envolvido no compartilhamento e do número de empresas envolvidas, quanto mais atividades diferentes realizadas pelas empresas participantes, maior a dificuldade para intervir. E também o possível impacto em outras atividades econômicas.

92. Por exemplo, imagine-se uma distribuidora em dificuldades cujos advogados e contadores estejam dividindo seu tempo com atividades de geradoras, transmissoras, holding, prestadora de serviços etc. Se a gestão dessas atividades estiver integrada, uma eventual intervenção em uma distribuidora poderia afetar geradoras, transmissoras e até agentes não regulados, ao passo que uma solução pontual para o problema seria dificultada, possivelmente exigindo a intervenção em todas essas empresas.

93. No outro extremo, a ausência de compartilhamento garantiria ao interventor as condições mais favoráveis possíveis, uma vez que ele possuiria total ingerência sobre seus recursos humanos. Lembre-se, entretanto, que esse caminho levaria à perda das eficiências incrementais dessa prática.

13 Nos termos do art. 2º da lei de criação da ANEEL (Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996): “Art, 2o A Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal.”



94. Apesar de a intervenção ser uma medida extraordinária, de frequência rara, a tutela do compartilhamento não pode olvidá-la. Busca-se, portanto, um modelo intermediário, que permita a obtenção das eficiências sem comprometer seriamente a efetivação de uma eventual intervenção.

95. Diante dessas considerações, a SFF desenhou seis arranjos possíveis para a dimensão “com quem” e analisou cada um sob o prisma dessas quatro variáveis.

Arranjo #1 – Compartilhamento Vedado 96. O primeiro arranjo estudado foi o de vedação ao compartilhamento. Nesse modelo, cada grupo deveria, portanto, manter uma gestão independente de pessoal para cada geradora, transmissora e distribuidora, além de outra para a holding, comercializadora e demais empresas 97. De um lado, seriam perdidas as sinergias relacionadas aos recursos humanos das empresas do mesmo grupo, limitando a produtividade do setor elétrico com repercussão nos processos tarifário e licitatório.

98. De outro, a ausência de compartilhamento e, consequentemente, rateio dessas despesas reduziria a chance de contaminação de despesas e de poluição de dados contábeis.

99. Além da segregação entre as atividades de geração, transmissão e distribuição, esse elevado grau de individualidade das outorgas, e, consequentemente, transparência, favoreceria a eficácia da fiscalização em diversos processos. Adicionalmente, uma eventual intervenção, se necessária, seria facilitada, pois o gestor de cada agente teria sob seu total domínio todo o quadro de profissionais.

Análise do Arranjo #1 – Compartilhamento Vedado14

Eficiência da Gestão

de Pessoal do Grupo

Segurança do Rateio

Fiscalização

Condições para Intervenção

Arranjo #2 – Compartilhamento intra-atividade

14 Os gráficos constantes desse capítulo são meramente ilustrativos, com base nos conceitos expressos nos parágrafos anteriores.



100. O segundo arranjo estudado permitiria apenas o compartilhamento intra-atividade, isto é, de geradoras com receitas reguladas com outras geradoras, de transmissoras com transmissoras e de distribuidoras com distribuidoras15. 101. Seriam, portanto, obtidas as eficiências intra-atividade mas não aquelas interatividade, uma vez que os grupo econômicos deveriam manter uma gestão de pessoal para cada segmento – G, T e D, além de outra para sua holding, comercializadora e demais empresas não reguladas.

102. Como as participantes desempenham a mesma atividade econômica, estaria mitigado o risco de contaminação econômica ou financeira interatividades. E, em termos da confiabilidade do rateio, diversos critérios apresentariam correlação com as despesas de pessoal de cada empresa, conforme exposto na seção anterior (“Como ratear as despesas do compartilhamento?”).

103. As geradoras, transmissoras e distribuidoras estão submetidas por lei à fiscalização da ANEEL, não havendo óbices nesse sentido. Além disso, a segregação das atividades de geração, transmissão e distribuição, e, consequente, transparência, favorece a eficácia da fiscalização da ANEEL. 104. Por fim, uma eventual intervenção teria que lidar com a gestão em algum grau integrada com outras empresas, sem impactar, entretanto, em outros segmentos do Setor Elétrico.

Síntese do Arranjo #2 – Compartilhamento Intra-Atividade

Holding

TT

prorrogada

Holding

D D

Holding

PIE APG

prorrogada

Eficiência da Gestão de Pessoal do Grupo


Fiscalização


Arranjo #3 – Compartilhamento intra-atividade flexível 105. O terceiro arranjo, denominado intra-atividade flexível, mantém a blindagem às distribuidoras, autorizadas a compartilhar recursos humanos apenas com outras distribuidoras. Mas proporciona maior liberdade às geradoras e às transmissoras, que poderiam compartilhar recursos humanos entre essas duas atividades.

15 Note-se que as concessionárias de Geração e Transmissão (GTs), por exercerem as duas atividades, poderiam compartilhar recursos humanos tanto com geradoras quanto com transmissoras.



106. Logo, o potencial para eficiências para grupos que atuem com geração e transmissão é superior ao existente no modelo intra-atividade.

107. Com relação à segurança do rateio, em comparação ao modelo intra-atividade (Arranjo #1), para distribuidoras nada muda. Em relação às transmissoras e geradoras, ao permitir o compartilhamento entre essas duas atividades, determinados critérios deixam de ser aplicáveis (potência instalada, garantia física...). O Ativo Imobilizado Bruto foi identificado como critério de rateio que guarda simultaneamente, para as duas atividades, relação similar com as despesas de pessoal.

108. Com relação aos poderes fiscalizatórios, as geradoras, as transmissoras e as distribuidoras estão submetidas por lei à fiscalização da ANEEL, não havendo óbices nesse sentido.

109. No entanto, o menor grau de segregação entre as atividades de geração e transmissão, dependendo do grau do compartilhamento, poderia comprometer a transparência da gestão dessas atividades, além de eventualmente trazer prejuízos em caso de intervenção.

110. Em outras palavras, uma intervenção em uma geradora poderia trazer algum prejuízo a transmissoras e vice-versa. Na eventualidade de uma intervenção em uma distribuidora, valem as anotações do modelo intra-atividade.

Síntese do Arranjo #3 – Compartilhamento Intra-Atividade Flexível

Holding

PIEG

prorrogadaT

T prorrogada

GT

Holding

D D

Eficiência da Gestão de Pessoal do Grupo


Fiscalização


Intra-Atividade Flexível

Arranjo #4 – Compartilhamento intratarifados 111. O quarto arranjo, denominado intratarifados, compreende as geradoras que são remuneradas por meio da Receita Anual de Geração (RAG), ou seja, aquelas cujas concessões foram prorrogadas nos termos da Lei nº 12.783/2013; as transmissoras e as distribuidoras. Desse modo, demandaria uma gestão de pessoal para os intratarifados e outra para as geradoras não-tarifadas, holding, comercializadora e demais empresas não-reguladas.



112. Em comparação ao compartilhamento intra-atividade flexível (Arranjo #2), esse modelo poderia permitir maiores eficiências para um grupo que atue não somente com geração, mas também com transmissão e/ou distribuição (eficiências interatividade). No entanto, poderiam ser alcançadas menores eficiências a um grupo focado em geração, uma vez que ficariam de fora desse compartilhamento as geradoras sem tarifa regulada, ou seja, as (normalmente antigas) geradoras destinadas ao serviço público de distribuição, os produtores independentes, os autoprodutores e as pequenas geradoras sob registro.

113. Quanto ao rateio, conforme exposto na seção anterior (“Como ratear as despesas do compartilhamento?”), o Ativo Imobilizado Bruto foi identificado como critério aplicável a essas três atividades, desde que ponderado por um índice que represente as despesas com pessoal por capital investido na atividade. Devido à necessidade desse índice, apesar de viável, este critério de rateio se revela menos seguro que os critérios específicos das atividades, expostos nos arranjos anteriores.

114. No mais, como os agentes dessas três categorias possuem tarifa regulada e, consequentemente, direito ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato perante o Poder Concedente, não haveria o risco de imputação de ônus de atividades não-tarifadas às tarifadas.

115. Com relação aos poderes fiscalizatórios, as geradoras, as transmissoras e as distribuidoras estão submetidos por lei à fiscalização da ANEEL, não havendo óbices formais nesse sentido. No entanto, o menor nível de segregação entre as atividades reduz o grau de transparência da gestão para fiscalização pelo regulador. 116. E, dependendo do grau do compartilhamento, uma eventual intervenção em uma geradora poderia impactar de alguma forma transmissoras e/ou distribuidoras. E vice-versa.

Síntese do Arranjo #4 – Compartilhamento Intratarifados

Holding

G

prorrogadaT

T

prorrogadaD


de Pessoal do Grupo


Fiscalização




Arranjo #5 – Compartilhamento intrassetor elétrico + holding 117. O quinto arranjo contempla o compartilhamento intrassetor elétrico brasileiro – todas geradoras, transmissoras, distribuidoras e comercializadoras - mais a holding de Energia que controla esses agentes. 118. As eficiências potenciais para o grupo são elevadas, ficando de fora desse contrato apenas outros agentes não regulados como prestadores de serviços, construtoras, empresas de telecomunicação, instituição financeira etc.

119. Não se identificou um critério seguro de rateio que se correlacione diretamente com as despesas de pessoais de atividades tão distintas – geração, transmissão, distribuição, comercialização e holding, conforme exposto na seção anterior (“Como ratear as despesas do compartilhamento?”). Tanto a comercializadora quanto a holding não registram ativo imobilizado significativo. Outra particularidade é que a comercializadora apresenta elevada receita apesar de ser pouco intensiva em despesas com pessoal, ao passo que a holding pura, por sua vez, sequer reconhece receita operacional.

120. A eficácia da fiscalização pelo regulador pode ser comprometida devido à integração da gestão das atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização. Outra fragilidade é que a ANEEL não detém poderes fiscalizatórios, nem contábeis nem de inspeção in loco, sobre a holding pura.

121. Quanto a uma eventual intervenção pontual, caso o grupo atue em todos os segmentos do setor elétrico, dependendo do grau do compartilhamento, uma intervenção em uma geradora poderia impactar de alguma forma transmissoras e/ou distribuidoras. E vice-versa.

Síntese do Arranjo #5 – Compartilhamento Intrassetor + holding

Holding

PIEG

prorrogadaT

T

prorrogadaD C


de Pessoal do Grupo


Fiscalização




Arranjo #6 – Compartilhamento ilimitado 122. Por fim, o sexto e último arranjo é o ilimitado, que permitiria o máximo de eficiências para os grupos econômicos. Além de geradoras, transmissoras, distribuidoras e comercializadoras, poderia envolver a holding, prestadora de serviços, hotel, instituição financeira, empresa de telecomunicações etc. 123. A criação de um critério justo de rateio para tantas atividades distintas poderia se revelar, no caso concreto, uma missão impossível, conforme exposto na seção anterior (“Como ratear as despesas do compartilhamento?”).

124. A assimetria de informação também seria uma questão relevante, pois o regulador não conhece outros setores com profundidade, comprometendo sua avaliação da intensidade do uso de pessoal por elas para criticar o critério de rateio proposto. Haveria, por fim, incentivos econômicos para a oneração excessiva dos delegatários de serviço púbico em benefício dos agentes não-regulados.

125. Em termos de fiscalização, a redução da segregação entre as atividades implica nas mesmas considerações expostas no Arranjo anterior (Compartilhamento intrassetor elétrico + holding). Esta opção apresenta outra fragilidade, uma vez que a ANEEL não tem poderes para fiscalizar os agentes não-regulados, nem contabilmente nem in loco. 126. Com relação à ocorrência de uma eventual intervenção, também seria o cenário mais complicado, uma vez que a gestão de pessoal das delegatárias de serviço público estaria, em algum grau, mesclada com diversas outras empresas, que desempenhariam diversas outras atividades econômicas.

Síntese do Arranjo #6 – Compartilhamento ilimitado

Energia

PIEG

prorrogadaT

T

prorrogadaD C

Prestadora de Serviços

HotelTime de Futebol


de Pessoal do Grupo


Fiscalização




127. Em suma, foram analisadas seis opções regulatórias para a variável “com quem”. Para cada uma, foram identificados seus benefícios e seus riscos regulatórios, que refletem o trade-off entre eficiência e individualidade das outorgas (apresentado na subseção III.2.).

Síntese dos 6 arranjos mapeados

128. Em conclusão, os estudos conduzidos pela SFF não identificaram viabilidade de adoção dos modelos Intrassetorial + holding ou Ilimitado, devido à aparente inexistência de um critério seguro de rateio aplicável, bem como à existência de limitações aos poderes fiscalizatórios da ANEEL. 129. Entre os três cenários restantes, considerando que os riscos ao interesse público envolvidos são significativos – tanto tarifários quanto de desequilíbrio econômico-financeiro de concessões -, a SFF entende que a posição do regulador, nesse momento de inovação, deve focar na segurança. 130. Recomenda-se, portanto, o modelo Intra-Atividade, que, ao mesmo tempo que propicia parte das eficiências desejadas pelas empresas, consiste no modelo mais seguro entre os analisados, harmonizando-se com o espírito da segregação de atividades e blindando os agentes de geração, transmissão e distribuição dos riscos de outras atividades econômicas, inclusive daquelas não-reguladas.

III.5.5. Qual o limite para o compartilhamento? 131. A proposta original não estabeleceu limites prévios para o compartilhamento entre geradoras e/ou entre transmissoras. Por outro lado, com base em estudos internos conduzidos pela SFF, estabeleceu o limite de 6% (seis por cento) das despesas com pessoal de cada distribuidora participante. 132. Essa restrição buscava mitigar basicamente dois riscos: de contaminação, devido à insegurança quanto aos critérios de rateio, e de comprometimento da individualidade administrativa das distribuidoras, que poderia se verificar em um grau elevado de compartilhamento.

133. No que tange à individualidade administrativa, como visto na subseção III.2. – O compartilhamento sob a ótica regulatória, cada concessão de distribuição foi concedida a uma pessoa jurídica própria, sendo importante que a admissão do compartilhamento não desvirtue esta blindagem.



134. Na Audiência Pública, os agentes se manifestaram pela insuficiência desse limite às suas necessidades, propondo seu aumento para 20% (vinte por cento). 135. Considerando as novas restrições propostas pela SFF na variável “com quem”, e, consequentemente, à maior segurança obtida na variável “como ratear”, o aumento desse limite pode ser concedido com um risco menor.

136. Desse modo, cada distribuidora teria, ao menos, 80% (oitenta por cento) de sua despesa com pessoal alocada diretamente, preservando considerável independência administrativa. O percentual deve, entretanto, ser reavaliado se houver flexibilização em alguma das demais dimensões.

137. Encerrada a análise da quinta e última dimensão, passa-se a analisar outras questões suscitadas pelos agentes na Audiência Pública. III.5.6. Prazo máximo do compartilhamento e revisão programada da Norma 138. A admissão do compartilhamento, nos moldes ora estudados, é uma inovação significativa na disciplina dos contratos entre partes relacionadas. Seus aspectos positivos e negativos deverão ser monitorados com atenção pelo regulador, que, com base na experiência acumulada nos primeiros anos de sua aplicação, tanto nas fiscalizações prévias quanto a posteriori, terá elementos para aprimorar esta regulamentação, se necessário. 139. Nesse sentido, para possibilitar a futura revisão dessas regras sem afetar direitos adquiridos pelos agentes, o art. 14 da minuta de REN submetida à Audiência Pública estabelece que o prazo desses contratos não poderá ser superior a 48 (quarenta e oito) meses.

140. Na AP, alguns agentes contribuíram no sentido de que, caso o compartilhamento abranja exclusivamente agentes sem tarifas ou receitas reguladas, não haveria necessidade do estabelecimento desse prazo máximo. De fato, a observação procede. A nova minuta especifica que o prazo citado é aplicável apenas aos contratos envolvendo delegatários de serviço público.

141. No mais, diversos agentes demandaram na AP a possibilidade de prorrogação desse prazo de 4 (quatro) anos, com objetivo de simplificar o processo, uma vez que, “mantidas as condições contratuais, torna-se desnecessário sobrecarregar a Agência com o início de uma análise de um novo processo de anuência”.

142. De fato, a prorrogação é um procedimento mais ágil, motivo pelo qual a contribuição deve ser acolhida, mas com a ressalva de que é a prorrogação se dá a critério da ANEEL, isto é, segundo critérios de oportunidade e conveniência. Assim, caso o regulamento seja aperfeiçoado nesse meio-tempo, a ANEEL poderá exigir, como condição para prorrogação, a observância de eventuais novos requisitos. III.5.7. Transição do Modelo Atual de Compartilhamento de Recursos Humanos



143. Determinados grupos econômicos, que passaram pelo processo de segregação de atividades estabelecida pela Lei nº 10.848, de 2004, possuem, com a anuência da ANEEL, contratos vigentes de compartilhamento de gastos administrativos relacionados com compartilhamento de pessoal, nos termos do art. 27 da REN nº 334/2008. Nos termos da redação dada pela REN nº 489/2012, a validade desta anuência está limitada à entrada em vigor da nova Resolução Normativa sobre o tema. 144. Caso referidos agentes tenham interesse em seguir com a prática do compartilhamento após a entrada em vigor da nova REN, tais contratos deverão ser ajustados às novas regras. E, para evitar desperdício de recursos e/ou descontinuidade, faz-se necessária uma regra de transição.

145. Nesse sentido, o art. 32 da minuta de REN submetida à Audiência Pública admitiu a prorrogação da vigência deles por mais 120 (cento e vinte) dias. A ideia deste prazo era de conceder aos agentes 30 (trinta) dias para elaborar sua nova proposta de compartilhamento e 90 (noventa) dias à ANEEL para analisar o pedido, com as eventuais interações e negociações necessárias com a requerente.

146. Em vista da contribuição de diversos agentes na AP, infere-se que o intuito desse dispositivo não havia ficado claro. Adicionalmente, diversos agentes expressaram sua preocupação com o prazo para implementação do novo modelo de compartilhamento.

147. Nesse contexto, propõe-se a seguinte estrutura:

(i) Prorrogação da validade da anuência por mais 60 (sessenta) dias para todos os agentes que possuem contratos vigentes de compartilhamento anuídos pela ANEEL, prazo suficiente para o desenho de um novo arranjo de compartilhamento aderente à nova regulamentação, caso haja interesse;

(ii) Na hipótese de protocolo de pedido de compartilhamento nesse prazo, prorrogação da anuência ao contrato vigente até a manifestação da ANEEL (deferimento ou indeferimento); e

(iii) estabelecimento, na REN, de que o despacho decisorial concederá prazo não superior a 180 (cento e oitenta) dias para implementação dos ajustes necessários na política de pessoal.

III.5.8. Exemplificação de quais estruturas são passíveis de compartilhamento 148. O capítulo sobre compartilhamento de infraestrutura não se dedica à discussão do compartilhamento de bens vinculados aos serviços de eletricidade, mas sim às instalações físicas da adminsitração das empresas. 149. Refere-se, portanto, a instalações diversas que possam ser compartilhadas entre vários agentes, tais como edificações, terrenos e bens móveis. IV - DO FUNDAMENTO LEGAL 150. Esta Nota Técnica fundamenta-se nos incisos I e XIII do art. 3° da Lei n° 9.427, de 26 de dezembro de 1996; na Lei nº 12.767, de 27 de dezembro de 2012 e na Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004.



V - DA CONCLUSÃO 151. Diante dos benefícios e dos riscos ao interesse público emergentes do compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura, há diversas formas de disciplinar a matéria. Classificando suas características em cinco dimensões, a presente NT buscou avaliar as possibilidades existentes e, em seguida, propor um encaminhamento seguro para cada uma delas. 152. Em síntese, a SFF propõe que sejam admitidos, mediante anuência prévia, contratos de compartilhamento de profissionais envolvidos com processos corporativos, com duração de até quatro anos, prorrogáveis por igual período a critério da ANEEL, celebrados entre geradoras, rateados pela potência instalada, entre transmissoras, rateados pelo Ativo Imobilizado Bruto, assim como entre distribuidoras, rateados pela Receita Operacional Líquida (ROL). O compartilhamento entre distribuidoras está limitado a 20% (vinte por cento) das despesas com pessoal de cada participante, bem como à demonstração de manutenção de quadro próprio mínimo por processo compartilhado.

153. Por fim, destaque-se que, em paralelo a esta NT específica, a SFF encontra-se analisando as demais contribuições dos agentes na Audiência Pública para a reforma global da REN nº 334/2008.

VI - DA RECOMENDAÇÃO 154. Recomenda-se a submissão da proposta inscrita na nova minuta de Resolução Normativa anexa em Consulta Pública, no sítio eletrônico da ANEEL, por trinta dias, para discussão final da presente proposta de regulamentação do compartilhamento de recursos humanos. 155. Recomenda-se, adicionalmente, após a publicação da nova regulamentação, o agendamento da revisão desta regulamentação em 3 (três) anos, em harmonia aos princípios de Análise de Impacto Regulatório (AIR).

GABRIEL MOREIRA PINTO Especialista em Regulação

De acordo:

EDUARDO JÚLIO DE FREITAS DONALD Superintendente de Fiscalização Econômica e Financeira Substituto



ANEXO I – RESUMO DE ALTERAÇÕES NA PROPOSTA ORIGINAL

Proposta ANEEL na AP 41/2012

Contribuição dos agentes

Proposta final da SFF

Quem pode ser compartilhado?

Apenas Gestores Corporativos e Operacionais, quando o compartilhamento envolver Distribuidoras.

Profissionais envolvidos com processos

corporativos

Profissionais envolvidos com

processos corporativos de

grupo

Com que pessoas jurídicas o profissional pode ser compartilhado?

Os Gestores Operacionais só podem ser compartilhados entre Distribuidoras.

Sem restrições.

Intra-atividade (G com G, T com T e D

com D)

Onde os profissionais compartilhados devem ser lotados?

Os Gestores Corporativos devem estar alocados na holding, se o compartilhamento envolver Distribuidoras.

Sem restrições Sem restrições, desde que cada

distribuidora demonstre a

manutenção de quadro próprio suficiente por

processo compartilhado.

Como ratear? ROL + número de participantes, ponderados no

caso concreto

Critério customizado submetido pelos agentes a cada pedido com base

no caso concreto

Geradoras com Geradoras –

Potência Instalada

Transmissoras com Transmissoras – Ativo Imobilizado

Bruto

Distribuidoras com Distribuidoras - ROL

Até que limite? 6% das despesas com pessoal de cada distribuidora participante no rateio

20% das despesas com pessoal de cada

distribuidora participante

20% das despesas com pessoal de

cada distribuidora participante

Por quanto tempo? Até 4 anos 8 anos (4 anos prorrogáveis por

mais 4)

Até 4 anos, prorrogáveis por igual período, a

critério da ANEEL

nota técnica nº 358/2013-sff/aneel tecnica_sff...13. sob o ponto de vista contábil, os gastos...

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