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Relatório Especial Necessidade de mais melhorias para assegurar uma aplicação eficaz do procedimento relativo aos défices excessivos
PT 2016 n.º 10
TRIBUNALDE CONTASEUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016
Print ISBN 978-92-872-4808-4 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/390383 QJ-AB-16-011-PT-CPDF ISBN 978-92-872-4864-0 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/296402 QJ-AB-16-011-PT-NEPUB ISBN 978-92-872-4817-6 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/5098 QJ-AB-16-011-PT-E
© União Europeia, 2016Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Necessidade de mais melhorias para assegurar uma aplicação eficaz do procedimento relativo aos défices excessivos
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)
Relatório Especial
PT 2016 n.º 10
02Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida-de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — presidida pelo membro do TCE Milan Martin Cvikl — especializada em auditoria nos domínios das receitas, investigação e políticas internas, governação financeira e económica, instituições e organismos da União Europeia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Milan Martin Cvikl, com a colaboração de Kathrine Henderson, chefe de gabinete, e Andreja Rovan, assessora; Zacharias Kolias, diretor; Albano Martins Dias da Silva, responsável de tarefa; Giuseppe Diana, Marko Mrkalj, Maria Isabel Quintela, Marion Schiefele, Duarte Semedo Leite e Stefano Sturaro, auditores; Thomas Everett e Marek Riha, apoio linguístico.
Da esquerda para a direita: G. Diana, M. Schiefele, A. Rovan, A. Martins Dias da Silva, Z. Kolias, M. M. Cvikl, S. Sturaro, M. I. Quintela, K. Henderson e T. Everett.
03Índice
Pontos
Abreviaturas e acrónimos
Glossário
Síntese
1 - 25 Introdução
1 - 4 Contexto da política de governação económica e orçamental na UE
5 - 25 Procedimento relativo aos défices excessivos: preservação da solidez das finanças públicas
7 - 17 Processo do PDE: assegurar a qualidade dos dados, avaliar a situação, iniciar um PDE
18 - 24 Medidas corretivas: apresentação de relatórios pelos Estados-Membros, acompanhamento e supervisão pela Comissão
25 Resultados do PDE
26 - 31 Âmbito, objetivos e método da auditoria
26 - 29 Âmbito e objetivos da auditoria
30 - 31 Método
32 - 127 Observações
32 - 84 Processo do PDE: necessidade de melhorias para reforçar a base do PDE e aumentar a objetividade das avaliações
32 - 62 Um quadro adequado às decisões, embora necessite de maior clareza
63 - 84 As avaliações da qualidade dos dados e as análises económicas são pouco transparentes; as análises são realizadas de acordo com as regras, mas centram-se mais no défice orçamental do que na dívida
04Índice
85 - 112 Medidas corretivas e de supervisão do PDE: apresentação de relatórios pelos Estados-Membros, acompanhamento e supervisão pela Comissão
85 - 87 Os relatórios dos Estados-Membros sobre as medidas corretivas podem ser melhorados
88 - 112 O acompanhamento e a supervisão por parte da Comissão devem obedecer a regras cada vez mais complexas, são pouco transparentes e proporcionam uma avaliação limitada dos efeitos das reformas estruturais
113 - 127 Resultados do PDE
113 - 127 As reformas no âmbito do PDE introduziram instrumentos de reforço da disciplina orçamental, mas o PDE não se revelou plenamente eficaz enquanto mecanismo de correção
128 - 149 Conclusões e recomendações
130 -139 Eurostat
130 - 131 Exame dos dados
132 Avaliação dos sistemas de controlo
133 - 135 Visitas de diálogo e verificação direta
136 Pontos de ação
137 Orientações
138 - 139 Resultados
140 - 149 DG Assuntos Económicos e Financeiros
140 - 141 Transparência
142 - 143 Critério da dívida
144 - 145 Reformas estruturais
146 - 147 Comunicação de informações
148 - 149 Sanções
05Índice
Anexo I — Legislação sobre o procedimento relativo aos défices excessivos
Anexo II — Exemplos de informações em falta nos documentos dos seis Estados-Membros examinados
Anexo III — Exemplos de insuficiências em matéria de classificação nos documentos dos seis Estados-Membros examinados
Anexo IV — Exemplos de pontos de ação com potencial impacto nos dados do défice e da dívida
Anexo V — Taxa anual nominal de crescimento do PIB
Anexo VI — Cumprimento das metas nominais e estruturais fixadas nas recomendações no âmbito dos PDE e prorrogações dos prazos dos PDE
Anexo VII — Diferenças entre as recomendações da Comissão e do Conselho
Anexo VIII — Execução das reformas estruturais programadas
Resposta da Comissão
06Abreviaturas e acrónimos
AMECO: base de dados macroeconómicos da Comissão Europeia
BCE: Banco Central Europeu
CEF: Comité Económico e Financeiro
DG Assuntos Económicos e Financeiros: Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros
DG Migração e Assuntos Internos: Direção-Geral da Migração e dos Assuntos Internos
ECOFIN: Conselho «Assuntos Económicos e Financeiros»
EFP: estatísticas das Finanças Públicas
Eurostat: Serviço de Estatística da União Europeia
OMP: objetivo orçamental a médio prazo
PDE: procedimento relativo aos défices excessivos
PEC: Pacto de Estabilidade e Crescimento
PEE: previsões económicas europeias
PIB: produto interno bruto
PPE: programa de parceria económica
SEC: Sistema Europeu de Contas
TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
UEM: União Económica e Monetária
VDM: visita de diálogo a montante
VDN: visita de diálogo normal
07Glossário
Administrações públicas: o SEC 95 define o setor das «administrações públicas» como «todas as unidades institucionais que são outros produtores não mercantis […] cuja produção se destina ao consumo individual e coletivo e principalmente financiadas por pagamentos obrigatórios feitos por unidades pertencentes a outros setores e/ou todas as unidades institucionais principalmente ligadas à redistribuição do rendimento e da riqueza nacional».
As administrações públicas dividem-se em quatro subsetores:
ο administração central — todos os órgãos administrativos do Estado e outros organismos centrais cuja competência abrange normalmente todo o território económico de um país, com exceção da administração dos fundos de segurança social;
ο administração estadual — unidades institucionais que exercem certas funções de administração a um nível inferior ao da administração central e superior ao da administração local, com exceção da administração dos fundos de segurança social;
ο administração local — todas as administrações públicas cuja competência respeita somente a uma parte do território económico, à exceção dos serviços locais de fundos de segurança social;
ο fundos de segurança social — unidades institucionais centrais, estaduais e locais cuja atividade principal consiste em conceder prestações sociais.
Ajustamento défice-dívida: o ajustamento défice-dívida (também designado por ajustamento dívida-fluxo) garante a coerência entre a necessidade líquida de financiamento (fluxo) e a variação no montante da dívida bruta. Abrange a acumulação de ativos financeiros, as alterações no valor da dívida expressa em divisa estrangeira e os restantes ajustamentos estatísticos.
Código de Conduta: documento estratégico com linhas diretrizes relativas à execução do Pacto de Estabilidade e Crescimento e ao conteúdo e à apresentação dos programas de estabilidade e convergência.
Comité Económico e Financeiro (CEF): anteriormente designado por Comité Monetário, o CEF é um comité do Conselho da União Europeia, instituído pelo artigo 134.º do TFUE. A sua principal missão consiste em preparar e analisar as decisões do Conselho Ecofin no que se refere às questões económicas e financeiras.
Componente cíclica do saldo orçamental: parte da alteração no saldo orçamental que decorre automaticamente de elementos cíclicos da economia, devido à reação das receitas e despesas públicas às mudanças no hiato do produto. Ver Saldo (orçamental) estrutural.
Consolidação orçamental: aperfeiçoamento do saldo orçamental através de medidas de política orçamental discricionária, especificado pelo montante desse aperfeiçoamento ou pelo período ao longo do qual o aperfeiçoamento é sustentado.
Contas públicas: demonstrações financeiras das administrações públicas (de serviços, organismos e quaisquer empresas públicas classificadas como partes integrantes das administrações públicas). Registam as receitas e despesas públicas e são a principal fonte de compilação dos dados dos PDE.
Dados primários/a montante: dados recolhidos por um instituto nacional de estatística (por exemplo, a partir de registos administrativos, inquéritos, recenseamentos) no intuito de compilar agregados (tais como operações dos PDE). São exemplos de dados primários as contas públicas de serviços e organismos públicos, etc.
Dados reais: dados históricos (não programados/previstos).
08Glossário
Défice orçamental: nível da necessidade líquida de financiamento, tal como definida no SEC 95/SEC 2010, com certos ajustamentos.
Dívida das administrações públicas: dívida total bruta, em valor nominal, existente no final do exercício e consolidada entre os diferentes setores das administrações públicas, tal como definidos no SEC 95, sendo constituída por numerário e depósitos, títulos exceto ações, excluindo derivados financeiros, e empréstimos («dívida Maastricht»).
Dívida pública: ver Dívida das administrações públicas.
Efeito de bola de neve: efeito de autorreforço da acumulação ou amortização de dívida pública, decorrente de um diferencial positivo ou negativo entre a taxa de juro paga sobre a dívida pública e a taxa de crescimento da economia nacional.
Esforço orçamental ascendente: quantificação do impacto orçamental das medidas corretivas, expressa como impacto agregado das medidas individuais. Ver Esforço orçamental descendente.
Esforço orçamental descendente: quantificação do impacto orçamental das políticas governamentais, obtida por meio de um exame das alterações globais no saldo estrutural. Pode divergir da quantificação ascendente do esforço devido à cobertura incompleta desta última abordagem, a efeitos económicos secundários ou a incoerências no pressuposto de «políticas inalteradas».
Estatísticas das finanças públicas (EFP): dados sobre as atividades económicas das administrações públicas, incluindo as receitas, despesas, défice, operações sobre ativos e sobre passivos, outros fluxos económicos e contas de património. As EFP europeias são elaboradas em conformidade com o SEC, com interpretação e orientações adicionais do Eurostat.
Hiato do produto: diferença entre o produto efetivo e o produto potencial estimado, num dado momento. Ver igualmente Componente cíclica do saldo orçamental.
Inventário das fontes e métodos no âmbito do PDE: descrição dos procedimentos (métodos) e estatísticas de base (fontes) utilizados por um Estado-Membro para elaborar estimativas para as notificações do PDE. Inclui «quadros de correspondência» que indicam a correspondência entre os elementos das contas públicas e as rubricas do SEC, bem como uma lista de unidades das administrações públicas classificadas por subsetor e indústria.
Medidas extraordinárias e temporárias: operações públicas com um efeito orçamental transitório que não conduzam a uma alteração sustentada da situação orçamental. Ver igualmente Saldo (orçamental) estrutural.
Notificações do PDE e questionários complementaresNotificações do PDEDuas vezes por ano, os Estados-Membros comunicam os seus números do défice orçamental e da dívida das administrações públicas por intermédio de notificações, constituídas por quatro grupos de quadros com informações (para todos os níveis das administrações públicas) sobre os níveis do défice/excedente orçamental e da dívida das administrações públicas, os ajustamentos efetuados ao saldo de tesouraria das contas públicas para obter o défice/excedente, os fatores que contribuem para o nível da dívida e outros dados obrigatórios.
Questionários complementaresConjunto de quadros com informações normalizadas sobre as revisões, os ajustamentos, as operações financeiras e a aplicação das decisões do Eurostat.
09Glossário
Objetivo orçamental a médio prazo (OMP): nos termos do Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto, os programas de estabilidade e os programas de convergência apresentam um objetivo a médio prazo relativamente à situação orçamental. O OMP é específico por país, a fim de ter em conta a diversidade das situações e dos desenvolvimentos económicos e orçamentais, bem como os riscos orçamentais para a sustentabilidade das finanças públicas, sendo definido em termos estruturais. Ver igualmente Saldo (orçamental) estrutural.
Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC): aprovado em 1997 e revisto em 2005 e 2011, o PEC clarifica as disposições do Tratado de Maastricht no que diz respeito à supervisão das políticas orçamentais dos Estados-Membros e ao acompanhamento dos défices orçamentais durante a terceira fase da União Económica e Monetária. O PEC é composto por dois regulamentos do Conselho, que estabelecem disposições juridicamente vinculativas a respeitar por parte das instituições europeias e dos Estados-Membros, e duas resoluções do Conselho Europeu de Amesterdão (junho de 1997).
PIB potencial: nível do PIB real num determinado exercício, coerente com uma taxa de inflação estável. Caso o produto efetivo supere o seu nível potencial, as limitações da capacidade começarão a fazer-se sentir, emergindo uma pressão inflacionista; se o produto ficar aquém do nível potencial, os recursos ficarão por explorar e a pressão inflacionista diminuirá. Ver igualmente Hiato do produto.
Programas de convergência: estratégias orçamentais e monetárias de médio prazo apresentadas pelos Estados-Membros que ainda não adotaram o euro. São atualizados todos os anos, em conformidade com as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Ver igualmente Programas de estabilidade.
Programas de estabilidade: estratégias orçamentais de médio prazo apresentadas pelos Estados-Membros que adotaram o euro. São atualizados todos os anos, em conformidade com as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Ver igualmente Programas de convergência.
Qualidade dos dados: por qualidade dos dados entende-se o cumprimento das normas de contabilidade, o caráter exaustivo, a fiabilidade, a atualidade e a coerência dos dados estatísticos (n.º 1 do artigo 8.º do Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho).
Saldo (orçamental) estrutural: saldo orçamental efetivo, líquido da componente cíclica e de medidas extraordinárias e temporárias. O saldo estrutural fornece uma medição da tendência subjacente ao saldo orçamental.
Saldo (orçamental) primário: saldo orçamental, líquido dos pagamentos de juros relativos à dívida das administrações públicas.
Saldo de tesouraria: receitas nas contas públicas menos as despesas.
Saldo orçamental: saldo entre o total das despesas e receitas públicas num determinado exercício. Um saldo positivo indica um excedente, ao passo que um saldo negativo indica um défice. No acompanhamento das situações orçamentais dos Estados-Membros, a UE utiliza os agregados das administrações públicas. Ver igualmente Saldo (orçamental) estrutural e Saldo (orçamental) primário.
SEC (SEC 95 e SEC 2010): o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais constitui o quadro contabilístico da UE, compatível a nível internacional, com o objetivo de descrever de forma sistemática e pormenorizada as economias dos Estados-Membros e regiões da UE. Em relação à maior parte do período auditado, o sistema pertinente foi o SEC 95, que foi atualizado, em setembro de 2014, no SEC 2010, refletindo os desenvolvimentos em matéria de medição das economias modernas, os avanços na investigação metodológica e as necessidades dos utilizadores.
Apesar de corresponder globalmente às definições, normas de contabilidade e classificações aplicadas pelo sistema equiparável das Nações Unidas, o SEC incorpora igualmente algumas características específicas mais consentâneas com as práticas da UE.
Semestre Europeu: ciclo anual de coordenação das políticas económicas, que decorre ao longo dos primeiros seis meses do ano. A Comissão Europeia procede a uma análise pormenorizada dos programas dos Estados-Membros em matéria de políticas económicas e estruturais, ao passo que o Conselho Europeu e o
10Glossário
Conselho de Ministros prestam aconselhamento político antes de os Estados-Membros concluírem os seus projetos de orçamento.
Sociedades financeiras/não financeirasSetor das sociedades financeiras (SEC 95, ponto 2.32)Inclui o conjunto das sociedades e quase sociedades cuja função principal consiste em fornecer serviços de intermedi-ação financeira (intermediários financeiros) e/ou em exercer atividades financeiras auxiliares (auxiliares financeiros).
Setor das sociedades não financeiras (SEC 95, ponto 2.21)Agrupa as unidades institucionais cujas operações de distribuição e financeiras são distintas das dos seus proprietários e que são produtores mercantis cuja atividade principal é a produção de bens e de serviços não financeiros.
Visita de diálogo: visita realizada pelo Eurostat a um Estado-Membro, a fim de examinar os dados reais notificados e todos os aspetos relevantes dos dados do PDE. Os Estados-Membros são visitados pelo menos de dois em dois anos. A DG Assuntos Económicos e Financeiros e o BCE atuam na qualidade de observadores.
Entre 2011 e 2013, o Eurostat realizou visitas de diálogo «normais» e «a montante», visando estas últimas avaliar a gestão e o controlo dos fluxos de dados a montante relativos a finanças públicas e dos sistemas subjacentes. Estas verificações fazem agora parte das visitas de diálogo normais.
Visita metodológica: visita de acompanhamento e controlo a título excecional, realizada pelo Eurostat a um Estado-Membro onde foram claramente detetados riscos ou problemas significativos relacionados com a qualidade dos dados.
11Síntese
IO Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estipula, como regra de base da política orçamental, que os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos. Assim, se os valores de referência do défice e da dívida forem ultrapassados, o Estado-Membro em causa pode ser sujeito a um mecanismo de correção. Este meca-nismo, designado por procedimento relativo aos défices excessivos, constitui um elemento fundamental do quadro de governação económica da União Europeia (UE).
IIA função da Comissão na aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos consiste em verificar a qua-lidade dos dados notificados por cada Estado-Membro, avaliar se os limiares de referência foram excedidos ou correm o risco de o ser e, com base nestes elementos, formular pareceres e recomendações dirigidos ao Conselho, que age em conformidade. Seguidamente, segundo as disposições do Tratado, o Conselho decide se adota ou não as recomendações da Comissão.
IIIOs Estados-Membros abrangidos por um procedimento relativo aos défices excessivos recebem recomendações no sentido de remediar a situação, incluindo um prazo dentro do qual devem corrigi-la, uma trajetória de correção e um esforço orçamental anual que deve ser assegurado. A Comissão acompanha a aplicação das medidas corre-tivas pelo Estado-Membro em causa e comunica as suas constatações ao Conselho, que, com base nas propostas da Comissão, toma as diligências adequadas (anulação do procedimento, prorrogação do prazo, fixação de novas metas ou imposição de sanções).
IVO Tribunal examinou a aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos por parte da Comissão entre 2008 e 2015, centrando-se em seis Estados-Membros. Analisou a avaliação pela Comissão da qualidade dos dados do PDE dos Estados-Membros, a qualidade dos seus próprios dados e modelos de previsão e a coerência das suas avaliações com as decisões do Conselho relativas à instauração do procedimento. Por último, aferiu o modo como a Comissão acompanhou as medidas corretivas tomadas pelos Estados-Membros sujeitos a um procedimento relativo aos défi-ces excessivos.
VO Tribunal constatou que, não obstante a existência de procedimentos e orientações pormenorizados para a maio-ria dos domínios de recolha e análise de dados pela Comissão e a sua avaliação do cumprimento das regras de disciplina orçamental, existem problemas na execução destas tarefas pela Comissão. Esta situação deve-se ao facto de a Comissão não ter utilizado plenamente os seus poderes para exigir o fornecimento de dados exaustivos e o cumprimento das recomendações de medidas corretivas, ao facto de nem sempre transmitir reações adequadas quanto aos relatórios dos Estados-Membros, bem como à afetação de recursos insuficientes dedicados à análise e comunicação de dados essenciais e a uma manutenção de registos insuficiente.
12Síntese
VIUma questão conexa prende-se com a transparência. Em geral, apesar das melhorias registadas nos últimos anos, há demasiadas informações acerca dos pressupostos e parâmetros de dados da Comissão e da sua interpretação de conceitos essenciais que continuam a não estar disponíveis. Além disso, mesmo nos casos em que a Comissão definiu regras internas claras, pode decidir afastar-se do procedimento estabelecido, o que suscita interrogações quanto à fiabilidade global das avaliações.
VIINo domínio do acompanhamento das reformas estruturais, um aspeto das medidas corretivas recentemente des-tacado pela Comissão como crucial para ultrapassar situações de défice excessivo, há indícios de que a Comissão não vai suficientemente longe, uma vez que incide sobretudo em aspetos legislativos e não na efetiva aplicação das reformas. O procedimento relativo aos défices excessivos continua a salientar excessivamente o critério do défice em detrimento da dívida.
VIIIConcluindo, o Tribunal encontra sinais muito positivos nos esforços envidados pela Comissão ao longo dos anos para adaptar e racionalizar o procedimento relativo aos défices excessivos, em resposta aos desenvolvimentos na UE. A base legislativa é sólida e em geral apoiada por regras e orientações internas claras. As lacunas que se têm verificado prendem-se com a coerência e a transparência na aplicação dessas regras; a Comissão não regista ade-quadamente os seus pressupostos subjacentes nem partilha os resultados da sua supervisão em benefício de todos os Estados-Membros. Em recentes declarações, a Comissão reconheceu estas insuficiências e indicou estar prepa-rada para proceder às melhorias necessárias.
IXAs conclusões globais do Tribunal são explicadas em pormenor no final do relatório, juntamente com várias reco-mendações específicas dirigidas à Comissão e resumidas em seguida.
Recomendações do Tribunal
a) No domínio da recolha e análise dos dados, que compete ao Eurostat, a Comissão deve:
i) reforçar os seus procedimentos de avaliação da qualidade e documentar melhor o seu trabalho;
ii) avaliar os sistemas de controlo dos Estados-Membros;
iii) tomar medidas para melhorar a eficácia das suas verificações no local;
iv) utilizar plenamente os poderes disponíveis para assegurar que os Estados-Membros aplicam os pontos de ação de acompanhamento;
v) maximizar a transparência, tornando públicos todos os conselhos e orientações transmitidos aos Estados-Membros;
vi) documentar melhor os seus procedimentos internos e critérios para a emissão de reservas ou a introdução de alterações nos dados.
13Síntese
b) Ao avaliar a situação nos Estados-Membros, que dá origem às recomendações relativas ao PDE (função da DG Assuntos Económicos e Financeiros), a Comissão deve:
i) melhorar a transparência através da aplicação de definições claras, divulgando todos os dados de cálculo e de avaliação e promovendo a participação dos conselhos orçamentais nacionais para confirmar os dados nacionais utilizados nas análises da Comissão;
ii) concentrar-se estreitamente na redução da dívida das administrações públicas, em especial nos Estados-Mem-bros fortemente endividados;
iii) reforçar o seu acompanhamento da aplicação das reformas estruturais acordadas, incluindo utilizar plena-mente os seus poderes para assegurar que os Estados-Membros satisfazem os seus compromissos;
iv) aplicar de forma mais rigorosa as regras de elaboração de relatórios pelos Estados-Membros;
v) utilizar, sempre que for adequado, a possibilidade de recomendar ao Conselho a adoção de medidas mais firmes e a imposição de sanções.
14Introdução
Contexto da política de governação económica e orçamental na UE
01 O Tratado da União Europeia, também conhecido como Tratado de Maastricht, que entrou em vigor em 1 de novembro de 1993, definiu os princípios da União Econó-mica e Monetária (UEM) e, em última instância, deu origem ao euro como moeda comum em 19 dos 28 Estados-Membros. O bom funcionamento da UEM exigia a introdução de um mecanismo que salvaguardasse a solidez das finanças públicas e diminuísse o risco de contágio por Estados-Membros que praticam políticas orça-mentais inadequadas. Este mecanismo é composto por duas vertentes, uma preven-tiva e outra corretiva. A vertente preventiva destina-se a garantir políticas orçamen-tais sólidas a médio prazo e evitar situações de défice excessivo1. A vertente corretiva diz respeito às situações de défice excessivo, sendo conhecida como o procedimento relativo aos défices excessivos (PDE). Os Estados-Membros que excedam o limite imposto ao défice orçamental ou à dívida (3% e 60% do PIB, respetivamente) podem ser sujeitos a um PDE.
02 O PDE tem como base jurídica principal o artigo 126.º do Tratado sobre o Funcio-namento da União Europeia (TFUE) e o Protocolo n.º 12 anexo a esse Tratado, que especificam as diferentes etapas do procedimento e os limiares de referência. Estas disposições são complementadas por direito derivado sob a forma do Pacto de Esta-bilidade e Crescimento (PEC), que foi introduzido em 1997 e prevê esclarecimentos operacionais quanto às circunstâncias em que deve ser instaurado um PDE.
03 O PDE foi objeto de várias reformas (em 2005, 2011 e 2013) destinadas a melhorar a sua aplicação, reforçando os requisitos de elaboração de relatórios e as sanções, e introduzindo a flexibilidade para adaptar o procedimento a um ambiente eco-nómico em evolução. A figura 1 apresenta uma síntese da evolução da política de governação económica e orçamental na UE, com as medidas relativas ao PDE assinaladas em negrito. O anexo I contém uma lista cronológica dos instrumen-tos jurídicos da UE mais relevantes para o PDE.
1 Uma situação de défice excessivo significa que o défice orçamental ou a dívida das administrações públicas, ou ambos, ultrapassam os respetivos valores de referência.
15Introdução Fi
gura
1 Evolução da política de governação económica e orçamental na UE
Nota: As medidas relativas ao PDE estão assinaladas em negrito.
Fonte: TCE.
1992
1997
2005
2011
2012
2013
Avaliação dos projetos de planos orçamentais pelos conselhos orçamentais nacionaisSupervisão reforçada dos Estados-Membros que enfrentam ou virão provavelmente a enfrentar graves dificuldades relativamente à estabilidade financeira; programas de ajustamento macroeconómico; supervisão pós-programaRoteiro de reformas estruturais: programas de parceria económicaAcompanhamento mais próximo dos Estados-Membros sujeitos a um PDE: comunicação regular(relatório sobre a execução orçamental do ano em curso)Mecanismo de alerta precoce para o risco de não correção do défice excessivo dentro do prazo do PDE: recomendações autónomas da ComissãoSanções mais rápidas
«Regra de ouro» segundo a qual o défice estrutural não deve exceder o OMP, com um mecanismo de correção nacional automático em caso de desvio. A consagrar nas constituições nacionais, competindo aos conselhos orçamentais nacionais verificar o seu cumprimento.
Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicasRequisitos mais pormenorizados quanto ao conteúdo dos programas de estabilidade e convergência; novo valor de referência para a despesa: a despesa deve crescer menos do que o PIB potencialExigência de quadros orçamentais nos Estados-MembrosProcedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos e sançõesAplicação prática do critério da dívida (redução anual média de 1/20 da dívida excessiva superior a 60% durante três anos); período de transição de três anos a contar do final do PDE nos 23 Estados-Membros sujeitos a um PDE em novembro de 2011Esforço estrutural a ajustar todos os anosRelatórios sobre as medidas tomadasSanções sob a forma de multas, a aprovar pelo Conselho
O OMP é redefinido em termos estruturais (saldo corrigido das variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias e temporárias) e convertido em objetivo específico por paísSão permitidos desvios em relação ao OMP ou à trajetória de ajustamento em caso de reformas estruturais importantesEsforço estruturalNova definição de «grave recessão económica»Lista não exaustiva de «outros fatores pertinentes», incluindo as reformas dos sistemas de pensõesProrrogação dos prazos de correção dos défices excessivos
Os Estados-Membros devem apresentar programas de estabilidade ou convergência que divulgam os seus planos orçamentais a médio prazoOs Estados-Membros devem procurar concretizar um objetivo a médio prazo (OMP) nominal em relação à sua situação orçamentalDefinição do défice excessivo temporário e excecional comparativamente a um valor de referênciaRegras destinadas a acelerar o PDESanções (aplicáveis apenas aos Estados-Membros da área do euro) sob a forma de um depósito não remuneradoStates only) in the form of a non-interest bearing deposit
Estabelece a União Económica e MonetáriaOs Estados-Membros devem coordenar as suas políticas económicas e, neste contexto,submetê-las à supervisão multilateral (artigo 121.º do TFUE)Os Estados-Membros comprometem-se a respeitar a disciplina financeira e orçamental,podendo ser sujeitos ao PDE se estiverem em situação de défice excessivo (artigo 126.º do TFUE)
Tratado de Maastricht
Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)
Reforma do PEC
«Six-pack»
Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação (Pacto Orçamental)
«Two-Pack» (apenas nos Estados-Membros da área do euro)
16Introdução
04 Mais recentemente, em 21 de outubro de 2015, a Comissão adotou uma comu-nicação2 sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária, no sentido de pôr em prática o «Relatório dos cinco presidentes»3. A comunicação e as propostas que a acompanham destinam-se a fazer avançar o processo de aprofundamento da UEM e a estimular a competitividade. O paco-te de medidas inclui ferramentas melhoradas de governação económica, nomea-damente a criação de conselhos da competitividade nacionais e de um conselho orçamental europeu com funções consultivas. A Comissão indicou que as etapas propostas são simultaneamente ambiciosas e pragmáticas e que necessitarão de uma ação concertada de todos os intervenientes.
Procedimento relativo aos défices excessivos: preservação da solidez das finanças públicas
05 Os principais intervenientes num PDE são o Estado-Membro, a Comissão (DG As-suntos Económicos e Financeiros e Eurostat) e o Conselho.
i) O Estado-Membro deve: a) transmitir dados estatísticos ao Eurostat duas vezes por ano (até 1 de abril e 1 de outubro), b) corrigir a situação de défice excessivo dentro do prazo estabelecido pelo Conselho, c) assegurar o esforço orçamental exigido na respetiva recomendação do PDE e c) apresentar um relatório sobre as medidas tomadas.
ii) O Eurostat é responsável por avaliar a qualidade dos dados reais comunica-dos pelos Estados-Membros e das contas do setor das administrações públi-cas subjacentes.
iii) A DG Assuntos Económicos e Financeiros é responsável por avaliar o cumpri-mento pelo Estado-Membro dos limites de dívida e do défice e por acompa-nhar as medidas do Estado-Membro no sentido de corrigir a situação de défi-ce excessivo.
iv) O Conselho, sob proposta da Comissão, decide instaurar, intensificar ou revo-gar o PDE.
06 A figura 2 demonstra a forma como estes intervenientes cooperam e interagem durante as várias fases do PDE.
2 COM(2015) 600 final, de 21 de outubro de 2015, sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária.
3 «Concluir a União Económica e Monetária Europeia» — relatório apresentado por Jean-Claude Juncker, em estreita cooperação com Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi e Martin Schulz, de 22 de junho de 2015.
17Introdução Fi
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2 Sinopse do PDE
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19Introdução
Processo do PDE: assegurar a qualidade dos dados, avaliar a situação, iniciar um PDE
07 A presente secção abrange a sequência das etapas do processo que leva a uma decisão.
Assegurar a qualidade dos dados utilizados no cálculo dos níveis de défice e de dívida
08 Os Estados-Membros devem compilar os dados do PDE de acordo com o Sistema Europeu de Contas (SEC4) e o manual sobre o défice orçamental e a dívida das administrações públicas (Manual on Government Deficit and Debt — MGDD), bem como as decisões e notas de orientação do Eurostat. Estes dados, comunicados por meio de quadros de «notificação» normalizados e de questionários comple-mentares, são enviados ao Eurostat juntamente com outros dados relativos às estatísticas das finanças públicas (EFP) e um inventário das fontes e métodos.
09 Cada Estado-Membro decide a forma de compilação dos dados do PDE. O instituto nacional de estatística (INE) assume a chefia das operações5 e tem a seu cargo a com-pilação dos dados reais6, ao passo que os dados programados7 são compilados pelo Ministério das Finanças. Contudo, em geral, o Ministério das Finanças e outros ser-viços públicos, bem como o banco central transmitem igualmente dados primários e, em alguns casos, são conjuntamente responsáveis pelo processo de compilação. O INE complementa as suas estimativas com outras fontes de dados (demonstrações financeiras de unidades públicas, inquéritos às empresas, etc.).
10 O Eurostat examina e avalia a qualidade tanto dos dados reais comunicados pelos Estados-Membros como das contas do setor das administrações públicas em que se baseiam. Dados de qualidade pressupõem o cumprimento das normas de contabilidade (SEC e MGDD), bem como a respetiva exaustividade, fiabilida-de, atualidade e coerência. A avaliação centra-se em aspetos especificados nos inventários do PDE, tais como a delimitação da população do setor das admi-nistrações públicas (incluindo controlos de exaustividade destinados a verificar que todas as unidades públicas estão abrangidas), a classificação de operações públicas específicas, o passivo e o registo de operações com base na especializa-ção económica8.
4 Anteriormente SEC 95, agora SEC 2010.
5 Excetuando na Bélgica, onde essa função é assumida pelo banco central.
6 «Dados reais» é o termo utilizado para designar os dados históricos. Na notificação do PDE relativa a um determinado ano N, os dados reais são apresentados em relação aos anos N-1, N-2, N-3 e N-4.
7 Os dados programados para um determinado ano N correspondem às previsões para esse mesmo ano.
8 Os fluxos são registados com base na especialização económica; isto é, quando o valor económico é criado, transformado ou extinto, ou quando se criam, transformam ou extinguem os direitos e as obrigações (ver SEC 95, ponto 1.57).
20Introdução
11 O Eurostat realiza igualmente «visitas de diálogo» aos Estados-Membros, para verificar e avaliar o processamento dos dados do PDE e o processo de elaboração de relatórios, incluindo aferir o cumprimento das normas de contabilidade. Nos casos em que sejam detetados riscos ou problemas significativos na qualidade dos dados, o Eurostat pode realizar «visitas metodológicas» (até à data, foi reali-zada apenas uma visita desta natureza, à Grécia)9.
12 No seguimento da sua avaliação da qualidade, o Eurostat envia os dados à DG As-suntos Económicos e Financeiros, para efeitos de análise económica. No entanto, sempre que existam provas de que os dados comunicados por um Estado-Membro não cumpram as normas de contabilidade, o Eurostat pode emitir uma reserva em relação à qualidade dos dados reais10 ou efetuar alterações11. Pode igualmente dar início a uma investigação relativa à manipulação de estatísticas. Nestes casos, podem ser impostas multas de um montante até 0,2% do PIB12.
Avaliar a situação
13 A DG Assuntos Económicos e Financeiros analisa os dados reais dos Estados-Mem-bros transmitidos pelo Eurostat, bem como as suas próprias previsões económicas europeias elaboradas no contexto do Semestre Europeu13, com vista a acompanhar a evolução do défice e da dívida e avaliar os planos dos Estados-Membros para a convergência com os limiares de referência. Os dados são analisados segundo um quadro de regras e orientações. A DG Assuntos Económicos e Financeiros mantém contactos regulares com os Estados-Membros ao longo deste processo, com vista a obter informações sobre os desenvolvimentos ao nível local.
14 O objetivo da análise consiste em:
i) avaliar se um Estado-Membro infringiu os critérios do défice e/ou da dívida, tomando em consideração eventuais circunstâncias particulares (grave reces-são económica, tendências e previsões recentes relativamente aos indicado-res, ajustamento em função do produto potencial, etc.);
ii) caso seja identificada uma infração do critério do défice ou do critério da dívida num Estado-Membro, elaborar um relatório no âmbito do n.º 3 do arti-go 126.º que tenha em conta de forma aprofundada vários fatores agravantes e atenuantes e avalie se deve ser instaurado um PDE; o relatório é enviado ao Comité Económico e Financeiro (CEF)14 para parecer;
iii) caso se determine a existência de uma situação de défice excessivo, infor-mar o Estado-Membro e o Conselho e recomendar que este último instaure um PDE que inclua prazos dentro dos quais o Estado-Membro deverá tomar medidas corretivas.
9 As visitas metodológicas destinam-se a controlar os processos e a verificar as contas subjacentes aos dados comunicados e a retirar conclusões sobre a qualidade desses dados. O Eurostat realiza visitas metodológicas nos casos excecionais em que sejam claramente identificados riscos ou problemas significativos no que diz respeito à qualidade dos dados.
10 Ao emitir uma reserva, o Eurostat indica que não considera que os dados em causa tenham a qualidade suficiente, divulgando publicamente essa opinião através do comunicado de imprensa associado à notificação.
11 O Eurostat pode modificar unilateralmente os dados de um Estado-Membro, se estiver em condições de estimar de forma suficientemente exata o impacto da reserva.
12 Ver o artigo 8.º do Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (JO L 306 de 23.11.2011, p. 1), bem como a Decisão Delegada 2012/678/UE da Comissão relativa às investigações e multas relacionadas com a manipulação de estatísticas (JO L 306 de 6.11.2012, p. 21).
13 A DG Assuntos Económicos e Financeiros elabora previsões económicas em nome da Comissão, que servem de base a vários procedimentos de supervisão económica, por exemplo, no contexto do Semestre Europeu, e são publicadas três vezes por ano (na primavera, no outono e no inverno).
14 O Comité Económico e Financeiro é um grupo de trabalho constituído para promover a coordenação das políticas entre os Estados-Membros, apoiando designadamente os trabalhos do Conselho Ecofin. É composto por altos funcionários das administrações nacionais e dos bancos centrais, do BCE e da Comissão. Podem encontrar-se mais informações sobre a sua organização e os seus objetivos no artigo 134.º do TFUE e em http://europa.eu/efc/index_en.htm.
21Introdução
Iniciar um PDE
15 Compete ao Conselho decidir se um Estado-Membro deve ser sujeito a um PDE. A decisão é depois devidamente comunicada ao Estado-Membro e publicada. O Conselho fixa um prazo para resolver a situação (em princípio, um ano a contar do momento em que o défice excessivo foi detetado, apesar de, em 2009, terem sido iniciados diversos PDE plurianuais devido à crise económica e financeira). O quadro 1 sintetiza todas as decisões relativas a PDE adotadas pelo Conselho até 17 de novembro de 2015.
16 Relativamente aos PDE plurianuais, o Conselho estabelece igualmente metas orçamentais anuais. Além disso, utiliza geralmente as suas recomendações para instar à elaboração e aplicação de medidas estruturais nacionais, como a reforma da despesa pública.
17 Neste momento, os Estados-Membros da área do euro que já tenham sofrido sanções referentes ao incumprimento das recomendações baseadas no n.º 4 do artigo 121.º do TFUE relativo à vertente preventiva do Pacto, ou cuja infração dos rácios do défice e da dívida seja especialmente grave, podem igualmente ter de pagar uma multa, sob a forma de um depósito não remunerado reembolsável de 0,2% do PIB.
22Introdução
Procedimentos relativos aos défices excessivos instaurados até à data
Encerrados Em curso
Decisão do Conselho de instauração do PDE
Decisão do Conselho de revogação do PDE
Decisão do Conselho de instauração do PDE Atual prazo de correção
Bélgica2.12.2009
201520.6.2014
20151 — —
Bulgária 13.7.2010 22.6.2012 — —
República Checa5.7.2004
2.12.20093.6.2008
20.6.2014— —
Dinamarca 13.7.2010 20.6.2014 — —
Alemanha21.1.20032.12.2009
5.6.200722.6.2012
— —
Irlanda — — 27.4.2009 2015
Grécia 5.7.2004 5.6.2007 27.4.2009 2016
Espanha — — 27.4.2009 2016
França 3.6.2003 30.1.2007 27.4.2009 2017
Croácia — — 21.1.2014 2016
Itália28.7.20052.12.2009
3.6.200821.6.2013
— —
Chipre 5.7.2004 11.7.2006 13.7.2010 2016
Letónia 7.7.2009 21.6.2013 — —
Hungria 5.7.2004 21.6.2013 — —
Lituânia 7.7.2009 21.6.2013 — —
Luxemburgo 2010 20101 — —
Malta
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7.7.200921.6.2013
5.6.200720091
4.12.201219.6.2015
— —
Países Baixos2.6.20042.12.2009
7.6.200520.6.2014
— —
Áustria 2.12.2009 20.6.2014 — —
Polónia5.7.20047.7.2009
8.7.200819.6.2015
— —
Portugal5.11.200220.9.2005
11.5.20043.6.2008
2.12.2009 2015
Roménia 7.7.2009 21.6.2013 — —
Eslovénia — — 2.12.2009 2015
Eslováquia5.7.2004
2.12.20093.6.2008
20.6.2014— —
Finlândia 13.7.2010 12.7.2011 — —
Reino Unido2004
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9.10.20078.7.2008
Exercício financeiro de 2016/2017
Qua
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1
1 A Comissão publicou um relatório no âmbito do n.º 3 do artigo 126.º, que não deu origem a uma decisão do Conselho.Fonte: sítio Internet da DG Assuntos Económicos e Financeiros (em 17 de novembro de 2015).
23Introdução
Medidas corretivas: apresentação de relatórios pelos Estados-Membros, acompanhamento e supervisão pela Comissão
18 A presente secção descreve a forma como as medidas corretivas são comunica-das à Comissão e acompanhadas por esta.
Apresentação de relatórios pelos Estados-Membros
19 Os Estados-Membros são responsáveis por elaborar e aplicar medidas corretivas destinadas a restabelecer a estabilidade orçamental, em conformidade com as re-comendações do Conselho.
20 Estão obrigados a manter a DG Assuntos Económicos e Financeiros informada das medidas previstas e/ou adotadas e dos desenvolvimentos da sua situação orça-mental e económica15. Devem apresentar um relatório sobre as medidas tomadas e divulgar as informações pertinentes para o PDE nos seus programas de estabi-lidade ou convergência16 e nos programas nacionais de reformas17, elaborados no contexto do Semestre Europeu. Antes do «six-pack» (2011), os Estados-Membros não tinham a obrigação jurídica de apresentar um relatório sobre as medidas tomadas. O «two-pack» introduziu requisitos adicionais de elaboração de relató-rios para os Estados-Membros da área do euro (ver figura 1 e figura 7), com vista a reforçar o acompanhamento e a supervisão pela Comissão.
Acompanhamento e supervisão pela Comissão
21 A DG Assuntos Económicos e Financeiros é responsável por aferir se um Estado-Mem-bro cumpriu as recomendações do Conselho, acompanhar a aplicação das medidas corretivas no âmbito do PDE e propor medidas adicionais.
15 Os Estados-Membros devem apresentar relatórios dentro dos prazos fixados pelo Conselho nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do Regulamento (UE) n.º 1177/2011 do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.º 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (JO L 306 de 23.11.2011, p. 33) para cumprimento das recomendações (de três a seis meses, dependendo da gravidade da situação).
16 No âmbito do PEC, os programas de estabilidade (Estados-Membros da área do euro) e de convergência (Estados-Membros não pertencentes à área do euro) são apresentados uma vez por ano. Estipulam o plano orçamental do Estado-Membro para os três ou quatro anos seguintes.
17 Um documento que apresenta as políticas e medidas do país no sentido de apoiar o crescimento e o emprego e de atingir as metas da estratégia «Europa 2020». É apresentado paralelamente a cada programa de estabilidade ou convergência.
24Introdução
22 A DG Assuntos Económicos e Financeiros realiza avaliações das medidas tomadas por cada Estado-Membro sujeito a um PDE:
i) entre três a seis meses a contar da instauração do procedimento, com base no relatório do Estado-Membro sobre as medidas tomadas em resposta às recomendações do Conselho;
ii) acompanhamento regular coincidente com cada previsão, tendo igualmente em conta as informações divulgadas pelo Estado-Membro no seu programa de estabilidade ou convergência e, no caso dos países da área do euro, no seu projeto de plano orçamental;
iii) após o final do prazo, exceto se o procedimento for revogado.
23 Mais concretamente, a DG Assuntos Económicos e Financeiros avalia se o Estado-Mem-bro anunciou ou tomou medidas que se afigurem adequadas para garantir progressos suficientes na correção do défice excessivo, dentro dos prazos definidos pelo Conselho.
24 Em função da avaliação realizada, a DG Assuntos Económicos e Financeiros pro-põe diferentes medidas ao Conselho:
i) se a Comissão considerar que o Estado-Membro cumpriu as recomendações e que há boas hipóteses de as exigências do PDE serem cumpridas, o proce-dimento «será suspenso»18;
ii) se as medidas tiverem sido eficazes19, mas tiverem ocorrido «acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas»20, pode ser proposta uma recomendação revista. A reco-mendação revista pode prorrogar o prazo para a correção do défice, geralmente por um ano, ou definir novas metas nominais e estruturais associadas a um novo cenário macroeconómico subjacente, sem prorrogar o prazo;
iii) se não tiverem sido tomadas medidas eficazes e o Estado-Membro perten-cer à área do euro, o PDE pode ser «intensificado». O Conselho emitirá uma notificação para convidar o Estado-Membro a tomar medidas específicas e a apresentar relatórios dentro dos prazos estabelecidos, podendo impor san-ções caso o Estado-Membro não cumpra a notificação21. Quando necessário, o Conselho pode decidir suspender os pagamentos ao abrigo do Fundo de Coesão e, com efeitos a partir do período de programação de 2014-2020, dos fundos europeus estruturais e de investimento.
18 Artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (JO L 209 de 2.8.1997, p. 6). Enquanto um procedimento está suspenso, o Conselho e a Comissão acompanham regularmente o cumprimento das recomendações pelo Estado-Membro. Dependendo das conclusões do acompanhamento, o procedimento pode ser revogado ou retomado.
19 Os Estados-Membros que tenham assegurado um esforço orçamental em conformidade com as recomendações são avaliados como tendo tomado medidas eficazes.
20 N.º 5 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho.
21 Conforme previsto nos artigos 126.º e 139.º do TFUE e no artigo 10.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, alterado.
25Introdução
Resultados do PDE
25 O resultado esperado da decisão relativa a um PDE e das medidas corretivas é que o Estado-Membro reponha a disciplina orçamental e, portanto, a sustenta-bilidade das suas finanças públicas, corrigindo o défice excessivo dentro de um prazo razoável. A decisão relativa a um PDE visa igualmente fomentar a aplicação de reformas estruturais no Estado-Membro, que contribuam para a estabilidade das finanças públicas no médio/longo prazo.
26Âmbito, objetivos e método da auditoria
Âmbito e objetivos da auditoria
26 O Tribunal avaliou se a Comissão está a gerir adequadamente a execução dos PDE. Para o efeito, examinou os procedimentos aplicados a Chipre, à Repúbli-ca Checa, a França, à Alemanha, a Itália e a Malta22 entre abril de 2009 e maio de 201523. Quanto à qualidade dos dados, o Tribunal examinou o período de 2008-2014 e, quando necessário, recuou mesmo a 2005.
27 Contudo, não obstante a análise de alguns dos pormenores subjacentes à deter-minação dos limiares dos PDE, o Tribunal não avaliou a adequação desses valores nem a qualidade das medidas tomadas pelos Estados-Membros para aplicar o procedimento.
28 Mais especificamente, o Tribunal examinou:
i) a avaliação pela Comissão da qualidade dos dados estatísticos dos Estados-Mem-bros (Eurostat) e a sua interpretação desses dados (DG Assuntos Económicos e Financeiros), que sustentam as recomendações do Conselho sobre a instaura-ção ou a adoção de medidas adicionais em relação aos PDE;
ii) as tarefas de acompanhamento e supervisão da Comissão;
iii) os resultados do procedimento.
29 Os principais critérios de auditoria foram obtidos a partir de:
i) requisitos regulamentares (por exemplo, regulamentos, decisões, diretivas e conclusões do Conselho);
ii) procedimentos e regras internos da Comissão (por exemplo, instruções e orientações).
22 Em Malta, foram instaurados dois procedimentos distintos neste período.
23 A amostra foi retirada de uma lista restrita de Estados-Membros, que exclui os países que i) estão atualmente abrangidos por outras tarefas de auditoria do Tribunal no domínio da governação financeira e económica (Hungria, Irlanda, Letónia, Portugal, Roménia e Grécia), ii) nunca foram sujeitos a um PDE (Estónia, Suécia e Luxemburgo), iii) beneficiam de condições especiais ou únicas em relação aos PDE (Reino Unido) ou iv) aderiram recentemente à União Europeia (Croácia). Entre os restantes Estados- -Membros, a seleção procurou obter uma amostra representativa de países de grande e pequena dimensão, dentro e fora da área do euro, e, tanto quanto possível, de procedimentos iniciados após 2008 e que, desde aí, tenham sido, ou pudessem ter sido, encerrados.
27Âmbito, objetivos e método da auditoria
Método
30 O Tribunal examinou a documentação respeitante aos vários PDE. Além disso, entrevistou funcionários do Eurostat e da DG Assuntos Económicos e Financeiros e representantes das instituições que intervêm no procedimento em cada um dos Estados-Membros selecionados para a auditoria. O quadro 2 enumera as entida-des visitadas em cada Estado-Membro.
31 Por último, o Tribunal debateu questões sobre os PDE com representantes de diversas organizações cujas opiniões eram pertinentes para a auditoria (incluindo representantes do FMI e do Gabinete de Responsabilidade Orçamental do Reino Unido). Em relação aos aspetos mais complexos no plano técnico, o Tribunal recorreu a competências especializadas internas e externas.
Qua
dro
2 Visitas às autoridades e outras entidades dos Estados-Membros
Instituição Superior
de Controlo
Instituto nacional
de estatística
Ministério das Finanças
Conselho Orçamental
Banco central Outras
República Checa √ √ √
Alemanha √ √ √
França √ √
Itália √ √ √ √ √Conselheiro económico da Presidência do Conse-
lho de Ministros
Chipre √ √ √ √ √Representante residente da DG Assuntos
Económicos e Financeiros
Malta √ √ √ √
Fonte: TCE.
28Observações
Processo do PDE: necessidade de melhorias para reforçar a base do PDE e aumentar a objetividade das avaliações
Um quadro adequado às decisões, embora necessite de maior clareza
32 A presente secção examina o procedimento através do qual a Comissão analisa os dados e avalia a conformidade antes de recomendar uma decisão.
A Comissão efetua um exame aprofundado da qualidade dos dados estatísticos…
33 O Eurostat é responsável pela avaliação da qualidade dos dados estatísticos utili-zados no processo do PDE. A sua função nesta tarefa evoluiu significativamente desde 1993, especialmente através da criação de novos instrumentos e novos poderes discricionários (a figura 3 demonstra a forma como o quadro jurídico principal evoluiu desde o Tratado de Maastricht).
29Observações Fi
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3 Evolução do principal quadro jurídico que rege a avaliação da qualidade das estatísticas do PDE pelo Eurostat
Fonte: TCE.
Aplicação do SEC 2010 na compilação dos dados dos PDE, com efeitos a partir de setembro de 2014.(Regulamento da Comissão, de 7 de março de 2014, que altera o Regulamento (CE) n.º 479/2009)
Possibilidade de impor multas caso as estatísticas tenham sido manipuladas.(Regulamento (CE) n.º 1173/2011 do Conselho; Decisão Delegada da Comissão,de 29 de junho de 2012)
O Eurostat dispõe de acesso aos INE e a todas as fontes de dados num Estado-Membro e de competência para decidir sobre questões de interpretação. Uma lista indicativa de casos suscetíveis de dar origem a uma visita metodológica. (Regulamento (CE) n.º 479/2009, alterado; Regulamento (CE) n.º 223/2009)
Os Estados-Membros têm de enviar as novas informações (dívida programada e informações adicionais, incluindo um inventário) dentro dos novos prazos de elaboração de relatórios dos PDE, divulgar os dados dos PDE, comunicar as revisões importantes e consultar o Eurostat sobre as questões difíceis. O Eurostat deve avaliar periodicamente a qualidade dos dados e apresentar o correspondente relatório no prazo de três semanas, efetuar visitas de diálogo e, se necessário, visitas metodoló-gicas. O Eurostat tem a possibilidade de manifestar reservas relativas à qualidade dos dados reais ou de realizar alterações.(Regulamento (CE) n.º 2103/2005 que altera o Regulamento (CE) n.º 3605/93)
Definição das funções e responsabilidades do Eurostat (analisar dados estatísticos, prestar aconselhamento e apoio aos Estados-Membros, promover a cooperação e desenvolver métodos estatísticos).(Decisão da Comissão, de 21 de abril de 1997)
Definição dos dados (défice programado e défice e dívida reais) a fornecer pelos Estados-Membros, bem como a periodicidade e os prazos.(Regulamento (CE) n.º 3605/93)
1993
1997
2005
2009
2011
2014
30Observações
Figu
ra 4 Avaliação da qualidade dos dados pelo Eurostat (principais melhorias desde 2011)
34 O próprio Eurostat envidou esforços adicionais significativos para desenvolver a sua abordagem e melhorar o processo de avaliação da qualidade. Entre 2008 e 2014, introduziu um grande número de novas medidas. Sobretudo, em 2011, depois de ter revisto as suas estruturas e processos de avaliação da qualidade dos dados relativos aos PDE, o Eurostat procedeu a alterações nos seus recursos e procedimentos. Por exemplo, foram iniciadas visitas a montante para avaliar a qualidade dos sistemas de produção dos dados primários. Para mais pormeno-res, ver a figura 4.
Fonte: TCE, com base em informações do Eurostat.
Direção específica para as estatísticas das finanças públicas
afetação de cerca de 50 funcionários às tarefas dos PDE(o triplo dos afetados alguns anos antes)
criação de uma equipa de responsáveis geográficos, cabendo a cada um, no máximo, dois Estados-Membros
criação de uma equipa de metodólogos que participam igualmente nas missões
introdução de procedimentose agendas normalizados nas visitas de diálogo no âmbito dos PDE
estabelecimento interno de avaliações anuais dos riscos dos países
introdução de procedimentos normalizados de fornecimentode orientações (de forma bilaterale sobre questões complexas)
introdução de análisesaprofundadas das notificações dos PDE e dos questionários complementares, permitindo um exame mais pormenorizado do défice e da dívida
introdução das visitas de diálogo «a montante»
atribuição de poderes acrescidos para aceder a todos os dados dos PDE subjacentes ao processo de compilação
competência para recomendar sanções financeiras em caso de declarações deliberadamente incorretas ou de negligência grave na comunicação de estatísticas sobre os PDE
ControloProcedimentosRecursos
31Observações
… com base em regras e orientações internas abrangentes e amplamente divulgadas…
35 As recomendações da Comissão quanto à instauração de um PDE assentam nos resultados das análises específicas realizadas pela DG Assuntos Económicos e Financeiros. Por sua vez, estas análises baseiam-se num conjunto de regras, instruções e orientações internas, que explicam a forma como devem ser execu-tadas e descrevem os conceitos subjacentes mais relevantes.
36 A maioria destas regras, instruções e orientações internas encontra-se num vade-mécum sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento (disponível ao público24) e nas espe-cificações relativas à execução do Pacto de Estabilidade e Crescimento (também conhecidas como «Código de Conduta»25). Estes dois documentos abordam as questões mais relevantes.
37 Além disso, atendendo à importância intrínseca das regras, instruções e orienta-ções para as propostas da Comissão relativas à instauração de um PDE, a DG As-suntos Económicos e Financeiros elabora regularmente notas analíticas e opera-cionais destinadas ao CEF, a fim de explicar aos Estados-Membros o seu método de interpretação e execução do PEC.
… aplicando uma metodologia generalizada de elaboração de previsões…
38 As previsões económicas europeias realizadas periodicamente pela Comissão (na primavera, no outono e no inverno) são outro elemento importante das suas análises que estão na origem de uma decisão de propor ou não a instauração de um PDE. A elaboração de previsões combina elementos ao nível nacional, elabo-rados pelos gabinetes nacionais da DG Assuntos Económicos e Financeiros, com elementos centralizados produzidos pela unidade horizontal (ver caixa 1). Ao todo, participam no processo cerca de 150 funcionários de diferentes unidades da DG Assuntos Económicos e Financeiros.
24 Vade mecum on the Stability and Growth Pact, Occasional Papers 151, DG Assuntos Económicos e Financeiros, maio de 2013.
25 Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes (Especificações relativas à execução do Pacto de Estabilidade e Crescimento e linhas diretrizes respeitantes ao conteúdo e à apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência), de 3 de setembro de 2012.
32Observações
39 O processo de elaboração de previsões da Comissão é complexo. No entanto, está estruturado de forma semelhante ao de outras organizações internacionais (por exemplo, FMI, OCDE, BCE), sendo composto por uma combinação de ele-mentos descendentes e ascendentes. Esta configuração permite que as previsões por país sejam adaptadas às suas características específicas, sem afetar a supervi-são central. Além disso, no que toca à sua exatidão global, as previsões económi-cas da Comissão não se afastam substancialmente das previsões elaboradas por organizações congéneres26.
40 Em comparação com as previsões das suas congéneres, as previsões por país elabo-radas pela Comissão dependem mais de apreciações de peritos e menos de aborda-gens econométricas, o que suscita dificuldades na avaliação da sua validade.
26 Foram realizados diversos estudos sobre esta matéria. Entre os mais recentes estão os referidos na p. 27 do documento de trabalho n.º 1107 do Departamento de Economia da OCDE (2014), disponível em http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/economics/oecd-forecasts-during-and-after-the-financial-crisis_5jz73l1qw1s1-en e no documento económico 476 da Comissão, de dezembro de 2012, disponível em http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/ecp476_en.htm (trata-se de uma análise comparativa da exatidão das previsões económicas da Comissão Europeia, do FMI e da OCDE).
Elaboração das previsões económicas europeias
Dois meses antes da data prevista de publicação, a DG Assuntos Económicos e Financeiros elabora uma posi-ção escrita em que traça os pressupostos gerais. As previsões baseiam-se depois num processo iterativo com verificação cruzada, para garantir a coerência entre as previsões ao nível nacional e as previsões centrais.
Cada gabinete nacional elabora previsões macroeconómicas e orçamentais específicas do país. Para o efeito, utiliza uma ferramenta de folha de cálculo baseada num modelo gerido ao nível central, bem como ferramentas adicio-nais ajustadas às características de cada país, como a disponibilidade dos dados e a estrutura económica.
A unidade horizontal junta cálculos de acompanhamento baseados nas projeções dos gabinetes nacionais (por exemplo, o hiato do produto e números orçamentais corrigidos das variações cíclicas) e executa controlos de qualidade, incluindo:
ο garantir a utilização de um conjunto comum de pressupostos externos;
ο verificar a coerência numérica e económica entre as previsões dos gabinetes nacionais;
ο verificar a coerência das projeções de fluxos comerciais dos gabinetes nacionais.
Caix
a 1
33Observações
… que continuam pouco transparentes
41 Algumas autoridades nacionais entrevistadas entendem que falta transparência ao processo de elaboração de previsões, em especial relativamente aos pres-supostos pormenorizados específicos por país efetuados para os indicadores orçamentais. Caso surjam diferenças entre as projeções da Comissão e as proje-ções realizadas ao nível nacional, os Estados-Membros consideram ser impossível avaliá-las, uma vez que a Comissão não divulga pormenores suficientes sobre os seus pressupostos durante o diálogo que mantém com as autoridades nacionais.
42 Esta opinião é coerente com a experiência do Tribunal durante o exame das previsões. As discrepâncias entre as previsões da Comissão e as previsões elabo-radas pelos Estados-Membros podem explicar-se pelos diferentes pressupostos subjacentes. No entanto, a identificação dos pressupostos responsáveis por essas discrepâncias não é tarefa fácil, atendendo à multiplicidade de folhas de cálculo e pareceres de peritos. Além disso, não há uma síntese normalizada (por exemplo, sob a forma de um quadro de harmonização) que apresente claramente as diferenças entre as estimativas da Comissão e dos Estados-Membros para os indicadores orçamentais que servem de base às recomendações da Comissão.
43 Esta situação deve ser entendida à luz das regras aplicáveis, nos termos das quais «[a] Comissão torna públicas as metodologias, os pressupostos e os parâmetros relevantes, subjacentes às suas previsões macroeconómicas e orçamentais»27. Contudo, as autoridades dos Estados-Membros indicaram igualmente que a di-vulgação de informações pela Comissão melhorou significativamente ao longo dos anos.
44 As mudanças ocorridas nos conhecimentos económicos e na estrutura da eco-nomia exigem melhorias constantes do processo de elaboração de previsões. Nos últimos anos, a Comissão tomou várias medidas para reforçar esse processo. A título de exemplo, reformulou o principal modelo de elaboração de previsões, aumentou o grau de pormenor relativamente a alguns setores económicos e in-troduziu uma nova ferramenta sofisticada para detetar outras incoerências dos dados. Além disso, A Comissão está a desenvolver um modelo de previsão piloto, inicialmente para a área do euro no seu conjunto, com módulos específicos por país, que pretende utilizar para realizar controlos de qualidade que complemen-tem as suas previsões baseadas na apreciação de peritos28.
27 N.º 2 do artigo 4.º da Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros (JO L 306 de 23.11.2011, p. 41).
28 Ver a resposta da Comissão à recomendação 2 no Relatório Especial n.º 18/2015, «Assistência financeira prestada a países em dificuldades» (http://eca.europa.eu).
34Observações
45 São necessárias mais melhorias. A Comissão publica os pressupostos de previsão externos relevantes e outros pressupostos técnicos, mas os pressupostos espe-cíficos por país implícitos não são descritos, tendo sido muito difíceis de inferir a partir das folhas de cálculo. Além disso, a DG Assuntos Económicos e Financei-ros considera que as folhas de cálculo são documentos internos, que não devem ser partilhados fora da Comissão.
Continua a ser necessário colmatar as lacunas no processo de exame dos dados estatísticos…
46 O exame dos dados estatísticos pelo Eurostat inclui verificações realizadas tanto internamente (avaliações da qualidade dos dados) como no local (visitas de diá-logo). Estes controlos são complementados por orientações formuladas bilate-ralmente (a pedido de um Estado-Membro) ou, por iniciativa do Eurostat, sobre questões particularmente complexas.
Avaliação da qualidade dos dados
47 O Eurostat efetua uma análise aprofundada dos dados estatísticos transmitidos pelos Estados-Membros e das respostas destes aos pedidos de esclarecimentos no prazo de três semanas após cada uma das duas notificações de PDE do ano (ver ponto 10). Fora desse período, o Eurostat realiza igualmente verificações in-ternas de questões metodológicas e outras relativas aos dados, complementadas por visitas de diálogo aos Estados-Membros.
48 É possível documentar o processo de verificação interna de forma mais exausti-va. Atualmente, pode ser difícil apreciar a forma como as avaliações individuais da qualidade foram realizadas e, por conseguinte, entender as razões para as avaliações. Pode ser igualmente mais difícil demonstrar que as avaliações foram executadas de forma coerente. A caixa 2 apresenta alguns exemplos de docu-mentação insuficiente.
35Observações
49 Além disso, os dados fornecidos pelos Estados-Membros nem sempre estão com-pletos. É o caso tanto dos dados obrigatórios como dos dados voluntários, que também são frequentemente utilizados nas avaliações do Eurostat. O anexo II apresenta alguns exemplos de informações em falta.
50 A maior parte do processo de avaliação da qualidade rege-se por orientações e procedimentos escritos internos que determinam a forma de analisar os dados. No entanto, é possível tornar mais explícita a forma de aplicar as regras e orien-tações existentes (SEC e MGDD) num domínio essencial: a classificação (delimi-tação) das unidades institucionais públicas no setor das administrações públicas (ou seja, as entidades/organismos que devem ser incluídos no cálculo da dívida das administrações públicas e do défice orçamental). Estes esclarecimentos po-deriam melhorar a abrangência e a coerência da avaliação (ver anexo III).
Exemplos de documentação insuficiente pelo Eurostat
Nos seis Estados-Membros visitados, havia casos em que as autoridades eram questionadas sobre o facto de aplicarem os critérios necessários, mas não eram obrigadas a fundamentar as suas respostas. Os exemplos incluíam o registo das privatizações e dos dividendos.
Um Estado-Membro enviou dados sobre juros e demonstrações financeiras, mas a avaliação realizada pelo Eu-rostat não estava bem documentada.
Sem qualquer fundamentação adicional, um Estado-Membro limitou-se a confirmar, tão resumidamente quanto possível, que os juros foram calculados com base na especialização económica.
Não há provas da realização pelo Eurostat de uma análise sistemática ou pormenorizada das informações nos quadros de correspondência29. O Eurostat nunca apresentou comentários aos Estados-Membros sobre a quali-dade dos quadros de correspondência.
29 Estes quadros indicam a correspondência entre os elementos nas contas públicas e as classificações do SEC.
Caix
a 2
36Observações
51 O Tribunal examinou a classificação de várias unidades institucionais públicas nos seis Estados-Membros constantes da amostra e verificou que, em alguns casos, as regras do SEC 95 aplicáveis à classificação das unidades30 deveriam ter sido analisadas em mais pormenor. O Tribunal verificou ainda que os seis Estados-Membros aplica-ram períodos de tempo diferentes à análise e classificação das unidades públicas (ver exemplos na caixa 3).
30 De acordo com as normas de contabilidade, para determinar a população do setor das administrações públicas, cada unidade institucional deve ser analisada em termos de principal atividade, natureza e disposições de controlo. Se a principal atividade de uma unidade for a distribuição de riqueza, deve ser incluída nas administrações públicas. As unidades que participam na intermediação financeira devem ser classificadas no setor das sociedades financeiras. As unidades não sujeitas ao controlo das administrações públicas devem ser classificadas fora das administrações públicas. Em relação à sua natureza, as unidades sujeitas ao controlo das administrações públicas devem ser classificadas no setor das administrações públicas, se constituírem unidades não mercantis após a aplicação do critério dos 50%, que estipula que uma unidade é «mercantil» se o rácio entre as vendas e os custos de produção for superior a 50% e «não mercantil» se for inferior a 50%. As vendas abrangem as vendas de bens e serviços, excluindo os impostos sobre produtos mas incluindo todos os subsídios aos produtos (todos os pagamentos ligados ao volume ou ao valor da produção), mas excluem-se os pagamentos efetuados para cobrir um défice geral.
Exemplos de insuficiências em matéria de classificação nos documentos dos seis Estados-Membros examinados
ο casos não totalmente conformes com o SEC 95, mas aceites pelo Eurostat (designadamente a exaustivida-de, as diferentes abordagens), na classificação das unidades;
ο as principais insuficiências detetadas na classificação das unidades institucionais públicas;
ο as insuficiências em relação aos procedimentos e prazos de análise e (re)classificação das unidades dentro/fora do setor das administrações públicas.
Ver mais pormenores no anexo III.
Caix
a 3
37Observações
Visitas de diálogo
52 O Eurostat tem realizado dois tipos de visitas aos Estados-Membros para verificar os dados utilizados no processo do PDE. O primeiro tipo consiste nas visitas de diálogo normais (VDN), utilizadas para analisar os dados, examinar questões metodológicas e avaliar o cumprimento das normas de contabilidade pelo INE. As VDN são realizadas a cada Estado-Membro pelo menos de dois em dois anos. O segundo tipo consiste nas visitas de diálogo «a montante» (VDM), que o Eurostat também efetuou entre 2011 e 2013 como forma de avaliar a gestão e o controlo dos fluxos de dados a montante relativos a finanças públicas e dos sistemas subjacentes desde os diversos fornecedores de dados estatísticos do PDE até ao INE, que os utiliza para compilar as estatísticas do défice e da dívida. O objetivo destas visitas era identificar, avaliar e controlar os riscos ou problemas significativos, com vista a tomar medidas corretivas. As VDM foram incor-poradas nas VDN a partir de 2014. O quadro 3 apresenta as datas das visitas de diálogo realizadas durante o período auditado.
Qua
dro
3 Visitas de diálogo realizadas no período de 2008-2014
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
República ChecaAgosto (VDN)
Maio (VDN)
Maio (VDM) Novembro (VDN)
Novembro (VDN)
AlemanhaMaio
(VDN)Maio
(VDN)Junho (VDM)
Outubro (VDM)Fevereiro
(VDN)
FrançaJunho (VDN)
Novembro (VDN) Novembro (VDN)Junho (VDN)
ItáliaMarço (VDN)
Junho (VDN)
Novembro (VDM) Fevereiro (VDN)
Chipre Dezembro (VDN) Dezembro (VDN) Setembro (VDN) Setembro (VDN)
MaltaJaneiro (VDN)
Julho (VDN)
Maio (VDN)
Maio (VDN)
Fonte: TCE, com base em informações do Eurostat.
38Observações
53 O Eurostat utiliza um modelo de análise dos riscos para identificar os riscos associados à recolha e compilação das estatísticas do PDE num Estado-Membro. A avaliação dos riscos é efetuada uma vez por ano e por Estado-Membro. Trata-se de um modelo abrangente e bem estruturado, que cobre todos os aspetos do processo de compilação (ver figura 5). A análise dos riscos foi principalmente uti-lizada para hierarquizar os Estados-Membros aos quais deveria ser realizada uma VDM, mas poderia ter sido mais bem documentada. A título de exemplo, nem sempre foi possível encontrar explicações escritas sobre as modificações de um ano para o outro da probabilidade e/ou do impacto dos riscos avaliados. Também não existiam provas da seleção de questões de alto risco para as visitas.
Figu
ra 5 Modelo de análise dos riscos
Fonte: TCE, com base em informações do Eurostat.
ambiente jurídico e institucional do INE e de outras autoridades estatísticasacesso aos dadosrecursosprofissionalismoindependência e imparcialidadeinventário do PDEtransparência e capacidade de resposta
solidez metodológicaquestões relativas ao SEC 95/MGDDrevisões
respeitante ao INE/outra autoridade responsável pelos relatóriosrespeitante às entidades a montante que fornecem os dados sobre os PDE
Ambiente de controlo do PDE
Riscos inerentes
Riscos associados ao ambiente institucional
39Observações
54 Entre 2006 e 2014, a duração média das VDN e das VDM nos seis Estados-Mem-bros selecionados foi de 1,7 e 3,5 dias, respetivamente. O número de temas co-bertos variou entre três e dez para as VDN e entre quatro e sete para as VDM. Re-gra geral, a agenda de uma visita de diálogo inclui cinco pontos habituais31 e um conjunto de questões especialmente selecionadas. Excecionalmente, nos casos em que o país é visitado mais frequentemente ou em que o objetivo passa por analisar um pequeno número de questões, a agenda pode conter menos pontos. Uma vez que a equipa conta com três a quatro funcionários, é pouco provável que o tempo passado no local seja suficiente para tratar de todos os assuntos de uma forma devidamente aprofundada, pelo que as questões relativas à qualidade dos dados podem não ser adequadamente examinadas.
55 A avaliação da qualidade dos dados do PDE pelo Eurostat depende dos siste-mas estatísticos dos Estados-Membros. Consequentemente, o Eurostat deve ter garantias de que os dados do PDE cumprem as normas do SEC e de que, não obstante os seus diferentes sistemas estatísticos, os Estados-Membros aplicam uma abordagem coerente à compilação dos dados. Durante o período examina-do, as visitas do Eurostat abrangeram as disposições institucionais em vigor nos Estados-Membros, nomeadamente a existência de acordos formais que vinculam as autoridades nacionais no âmbito de um PDE. Embora recomendado, esse vín-culo não é uma obrigação jurídica. No decurso das suas VDM, o Eurostat analisou igualmente a qualidade dos sistemas relativos aos PDE, principalmente no que diz respeito aos dados a montante. O Eurostat não dispõe de regras escritas formais nesta matéria e o Tribunal não encontrou provas de que os responsáveis geográficos avaliam os sistemas de supervisão e de controlo dos Estados-Mem-bros. Não existindo muita documentação acerca dos sistemas de supervisão e de controlo criados para a compilação dos dados, não é possível aplicar um método baseado na análise dos sistemas para examinar a qualidade dos dados recebidos.
56 Em relação aos Estados-Membros examinados, foram publicados relatórios entre nove e 52 semanas após as visitas correspondentes (ver figura 6). Os controlos no local podem desencadear «pontos de ação» a pôr em prática pelo Estado-Membro para colmatar as insuficiências detetadas no decurso dos controlos. Os pontos de ação não são obrigatórios e é frequente demorarem muito tempo a resolver. Nos seis Estados-Membros, cerca de um terço dos pontos de ação não foram resolvidos dentro do prazo estipulado pelo Eurostat. Porém, não foram encontrados casos na amostra em que o facto de os pontos de ação não terem sido resolvidos dentro do prazo tenha sido tomado em consideração na avaliação da qualidade dos dados apresentados, muito embora se tratasse, por vezes, de questões importantes, que poderiam ter impacto nos dados.
31 Questões de capacidade estatística (disposições institucionais e fontes de dados, estado dos inventários); acompanhamento de visitas de diálogo anteriores; acompanhamento dos relatórios mais recentes — análise dos quadros do PDE e dos questionários complementares; questões metodológicas e registo de operações públicas específicas (delimitação das administrações públicas, aplicação da regra dos 50% nas contas nacionais, aplicação do princípio da especialização dos exercícios e registo de operações públicas específicas); outras questões (operações previstas no futuro, transmissão dos dados das EFP, etc.).
40Observações
Figu
ra 6 Tempo decorrido até à publicação dos relatórios das visitas (em semanas)
Fonte: TCE, com base em informações do Eurostat.
ChipreRepública ChecaFrançaAlemanhaItáliaMalta
6050403020100
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
41Observações
Orientações
57 Para garantir um método harmonizado, o Eurostat transmite aos Estados-Mem-bros orientações metodológicas sobre a forma de registar questões específicas das administrações públicas. Estas orientações podem surgir de duas formas:
a) os Estados-Membros podem pedir ao Eurostat aconselhamento sobre ques-tões complexas;
b) durante os seus trabalhos de avaliação da qualidade, o Eurostat pode encon-trar questões metodológicas que necessitem de ser interpretadas. Caso estas questões digam respeito a mais do que um Estado-Membro, constitui um grupo de trabalho ou organiza uma consulta de peritos do Comité de Estatís-ticas Monetárias, Financeiras e de Balanças de Pagamentos.
58 O Eurostat fornece orientações bilaterais ao nível dos serviços, se for solicitado por um Estado-Membro. Em questões particularmente complexas, também toma, por vezes, a iniciativa de emitir orientações. Ainda que sejam vinculativas, as orientações bilaterais nem sempre são transmitidas ao CEF nem tornadas públicas, por motivos de confidencialidade solicitada pelos Estados-Membros. As orientações fornecidas a três dos seis Estados-Membros (sob a forma de aconselhamento ex ante ou ex post) não foram transmitidas ao CEF nem publicadas no sítio Internet do Eurostat. Em 2014 e 2015, o Eurostat recebeu 36 pedidos formais de aconselhamento ex ante ou ex post, dos quais apenas 23 foram tornados públicos. A publicação deste tipo de orientações poderia contribuir para o intercâmbio de práticas entre os Estados-Membros e me-lhorar a comparabilidade e a transparência.
… e aspetos essenciais do processo de avaliação necessitam de mais esclarecimentos
59 Alguns aspetos essenciais do processo de avaliação são pouco claros, por exem-plo, a identificação das medidas extraordinárias e temporárias e a quantifica-ção do respetivo impacto estimado. Estas medidas podem fazer a diferença na decisão de sujeitar ou não um Estado-Membro a um PDE ou de prorrogar o pra-zo concedido para corrigir uma situação de défice excessivo (ver igualmente o ponto 80).
42Observações
60 A definição dessas medidas é vaga e presta-se, portanto, a várias interpretações. Estão definidas como medidas com um efeito orçamental transitório que não conduz a uma alteração sustentada da situação orçamental intertemporal32 ou como medidas não recorrentes cujo impacto no saldo das administrações públi-cas se concentra num ano ou num número muito reduzido de anos33. Porém, não existe uma metodologia pormenorizada para a sua identificação. A lista indica-tiva constante da caixa 4 foi retirada do relatório sobre as finanças públicas na UEM em 2006 e fornece alguns exemplos de medidas consideradas extraordiná-rias e temporárias.
32 Código de Conduta.
33 Public finances in EMU 2006 («Finanças públicas na UEM em 2006»), parte II, secção 4.2. O relatório foi publicado com o n.º 3/2006 da série European Economy.
Finanças públicas na UEM em 2006 (extrato)
Medidas de redução do défice
Amnistias fiscais que impliquem um pagamento fiscal extraordinário. O exemplo mais comum é a concessão de um perdão fiscal por um governo, a fim de repatriar capital do estrangeiro. Esta amnistia pode implicar um pagamento fiscal extraordinário, potencialmente avultado.
Venda de ativos não financeiros (património imobiliário, licenças e concessões estatais). O exemplo mais célebre é a venda de licenças UMTS em 2000 (e durante os anos seguintes em alguns países).
Alterações legislativas temporárias no período aplicável às despesas ou às receitas com impacto posi-tivo no saldo das administrações públicas. Trata-se, entre outras, de alterações nas taxas fiscais que sejam claramente anunciadas como medidas provisórias, bem como de alterações temporárias nos períodos de despesa e cobrança das receitas.
Receitas excecionais decorrentes da transferência de obrigações em matéria de pensões. Estas receitas correspondem ao pagamento realizado por uma empresa às administrações públicas, em troca da transferên-cia da responsabilidade pelo futuro pagamento das pensões dos seus trabalhadores. A dimensão do paga-mento extraordinário depende do valor dos compromissos em matéria de pensões assumidos pelas adminis-trações públicas, sendo potencialmente considerável.
Alterações nas receitas ou despesas resultantes de acórdãos dos Tribunais ou de outras autoridades. Estas medidas incluem, por exemplo, os reembolsos dos subsídios às administrações públicas decididos pela Comissão.
Operações de titularização com impacto positivo no saldo das administrações públicas.
Receitas excecionais de empresas públicas.
Medidas de aumento do défice
Custos de emergência a curto prazo associados a grandes catástrofes naturais ou a outros aconteci-mentos extraordinários (por exemplo, ações militares e outras). A experiência revela que a excecionalidade destes custos depende em larga medida da dimensão do país.
Alterações nas receitas ou despesas resultantes de acórdãos dos Tribunais ou de decisões da Comissão.
Caix
a 4
43Observações
61 Outro aspeto essencial que exige uma clarificação prende-se com a questão dos «acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavo-rável significativo nas finanças públicas» (ver ponto 24). Apesar de existir uma definição de «impacto desfavorável significativo nas finanças públicas» para fins internos, o conceito de «acontecimentos económicos adversos e imprevistos» nunca foi definido34.
62 Embora não seja possível definir exaustivamente o conjunto de circunstâncias espe-cíficas de cada país a que este conceito pode aplicar-se, especialmente porque esses acontecimentos são, por natureza, imprevisíveis, são necessários critérios com vista à formulação de orientações. Perante a inexistência de definições e orientações, ao examinar o caso francês em 2013, a Comissão classificou o crescimento económico inesperadamente baixo como um «acontecimento adverso e imprevisto», mas é difí-cil perceber de que forma esta decisão pode ser justificada.
As avaliações da qualidade dos dados e as análises económicas são pouco transparentes; as análises são realizadas de acordo com as regras, mas centram-se mais no défice orçamental do que na dívida
63 A presente secção toma em consideração a transparência, a objetividade e a exe-quibilidade das reservas e recomendações da Comissão.
Os critérios aplicáveis às reservas e alterações dos dados pelo Eurostat não são suficientemente transparentes e objetivos
64 O Eurostat pode emitir reservas ou efetuar alterações se considerar que a quali-dade dos dados está comprometida. Durante o período de 2008-2014, o Euros-tat emitiu doze reservas e alterou dados em dez casos, nenhum dos quais dizia respeito aos Estados-Membros auditados. Tendo em conta o elevado número de pontos de ação, o Eurostat emitiu reservas de forma bastante pontual.
34 De acordo com a versão interna do vade-mécum sobre o PEC da DG Assuntos Económicos e Financeiros.
44Observações
65 O Eurostat não definiu explicitamente critérios para a emissão de reservas ou a alteração dos dados dos Estados-Membros, estando o procedimento assente no juízo profissional. Em alguns dos casos em que o Eurostat assinalou proble-mas metodológicos, os motivos para não emitir uma reserva não estavam bem documentados, incluindo o potencial impacto nos dados do défice e da dívida. A caixa 5 descreve alguns desses casos.
Exemplos de casos com potencial impacto nos dados do défice e da dívida que não foram bem documentados
República Checa
ο A aplicação do teste «mercantil/não mercantil» foi pontual e um grande número de unidades públicas (sociedades) não foi testado.
França
ο Montante recebido por uma unidade das administrações públicas, pelo facto de ter assumido os custos da desativação de instalações nucleares (1,6 mil milhões de euros em 2004, ou seja, 0,1% do PIB);
ο não exaustividade do setor da administração local.
Alemanha
ο As unidades não mercantis não estão classificadas no setor das administrações públicas desde o primeiro ano do seu estatuto não mercantil;
ο indisponibilidade de dados pormenorizados relativos às análises das injeções de capital, dos derivados financeiros e das distribuições.
Malta
ο Classificação do projeto «Malita and City Gate».
Itália
ο A formação bruta de capital fixo não é registada com base na especialização económica no caso dos gran-des montantes de investimento.
O anexo IV apresenta mais pormenores.
Caix
a 5
45Observações
As análises da DG Assuntos Económicos e Financeiros são efetuadas em conformidade com as regras…
66 Ao ser instaurado um PDE, a DG Assuntos Económicos e Financeiros efetua análises, que servem de base às subsequentes decisões relativas ao PDE, e emite recomenda-ções. Quando está em curso um procedimento, toma estas diligências no seguimen-to das suas avaliações periódicas da adoção de medidas eficazes (ver ponto 22). Para os novos procedimentos, os resultados destas análises são apresentados no relatório exigido nos termos do n.º 3 do artigo 126.º do TFUE ou, para os procedimentos em curso, num documento de trabalho interno da Comissão.
67 Em conformidade com o disposto no TFUE35, um PDE é iniciado após o exame pela Comissão do cumprimento da disciplina orçamental por parte do Estado-Membro, com base nos critérios do défice e da dívida. Para o efeito, a DG Assuntos Económicos e Financeiros acompanha a evolução da situação orçamental e do montante da dívida das administrações públicas em cada Estado-Membro com base nos dados reais, nos planos constantes do programa de estabilidade ou de convergência do Estado-Mem-bro e nas previsões da Comissão. Um incumprimento dos limiares definidos no Proto-colo n.º 12 anexo ao TFUE não desencadeia automaticamente um PDE, uma vez que é necessário ter em conta outros fatores pertinentes, constituídos por uma lista não definitiva de indicadores económicos agrupados nas rubricas da situação económica, da situação orçamental e da situação da dívida das administrações públicas a médio prazo36, bem como por outros fatores considerados pertinentes e invocados pelo Es-tado-Membro. Os relatórios no âmbito do n.º 3 do artigo 126.º analisados abrangiam todos os aspetos referidos.
… no entanto, até à data, o PDE tem incidido mais no défice orçamental do que na dívida
68 O critério da dívida apenas passou a ser aplicável em 2012, ainda está a ser gra-dualmente introduzido e não será aplicável a todos os Estados-Membros antes de 2020. Os PDE iniciados antes de novembro de 2011 deverão ser revogados apenas com base no critério do défice, seguindo-se uma disposição transitória de três anos em relação à dívida. A caixa 6 demonstra a forma como o critério da dívida evoluiu desde o Tratado de Maastricht.
35 N.º 2 do artigo 126.º
36 Ver uma lista completa no n.º 3 do artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97.
46Observações
69 A regra aplicável desde 2011 dita que o rácio dívida das administrações públicas/PIB cumpre o critério da dívida se não exceder o valor de referência (60% do PIB) ou se o diferencial relativamente ao valor de referência tiver tido uma redução média ao longo de três anos de um vigésimo por ano numa base retrospetiva, prospetiva ou ciclicamente ajustada.
70 O ritmo de redução aceitável no rácio dívida/PIB corresponde aproximadamente ao ritmo que se aplicaria, independentemente do nível de dívida inicial, a um défice público de 3% do PIB e a uma taxa anual nominal de crescimento de 5%. Uma vez que o crescimento nominal tem constantemente ficado aquém dos 5% desde 2008, o défice público terá de ser diminuído para menos de 3% do PIB para respeitar o valor de referência da dívida — os casos em que forem considerados níveis de dívida iniciais mais elevados terão metas do défice ainda mais exigen-tes. Deste modo, os critérios de convergência tornam-se particularmente exigen-tes para os Estados-Membros fortemente endividados.
Evolução do critério da dívida
O Protocolo n.º 12 anexo ao Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht em 1992, fixou um limite de 3% do PIB para o défice público e de 60% do PIB para a dívida, ou uma relação que esteja «em diminuição significativa» e a aproximar-se, «de forma satisfatória, do valor de referência».
Pressupondo uma taxa anual nominal de crescimento do PIB de 5%, um défice de 3% do PIB acabará por estabilizar o rácio dívida/PIB em 60%. Se o rácio for superior a 60%, um défice de 3% provocará uma redução anual no rácio da dívida de um vigésimo do diferencial no que respeita ao valor de referência de 60%. Por ou-tras palavras, a concentração no défice era considerada suficiente para assegurar a redução estável da dívida e, durante muitos anos, não se sentiu necessidade de definir de forma mais precisa o ritmo de convergência com o valor de referência.
A partir da crise de 2008, o pressuposto de uma taxa anual nominal de crescimento do PIB de 5% tornou-se clara-mente irrealista (ver anexo V). Por conseguinte, um défice de 3% do PIB já não implica automaticamente uma con-vergência com o rácio dívida/PIB de 60% (por exemplo, com uma taxa anual nominal de crescimento de 3% e um défice de 3%, o rácio dívida/PIB estabilizaria nos 100%). Por este motivo, o critério da dívida foi ajustado.
Uma definição mais precisa surgiu no n.º 2, alínea b), do artigo 1.º do Regulamento (UE) n.º 1177/2011, de 8 de novembro de 2011: «considera-se que [o rácio dívida/PIB] se encontra em diminuição significativa e se está a apro-ximar, de forma satisfatória, do valor de referência […] se, nos três anos anteriores, o diferencial relativamente ao valor de referência tiver tido uma redução média de um vigésimo por ano como padrão de referência […]».
No entanto, os 23 Estados-Membros já abrangidos por um PDE em novembro de 2011 estão sujeitos a uma re-gra transitória durante um período de três anos após a revogação do respetivo PDE. Assim, o novo critério da dívida não será universalmente aplicável a todos os Estados-Membros antes de 2020, pelo menos (ver igual-mente o quadro 1).
Caix
a 6
47Observações
71 No quadro 4 utilizam-se os dados e as projeções da Comissão37 relativamente ao rá-cio dívida/PIB entre 2013 e 2020 para calcular o rácio anual resultante do cumprimen-to do valor de referência da dívida em cinco países da amostra38. Apenas a Alemanha e Malta, onde a dívida ronda 70% do PIB, demonstram ter cumprido o critério da dívida no período analisado. As previsões indicam que Chipre, que foi sujeito a um programa de assistência financeira em abril de 2013, deverá respeitar o valor de refe-rência da dívida em 2018. França, que foi sujeita a um PDE em abril de 2009 e se es-pera que saia do procedimento até ao final de 2017, deve cumprir o critério da dívida no termo de um período de transição de três anos a contar da revogação do PDE (ou seja, em 2020). No entanto, com um rácio dívida/PIB de 96,5% em 2015, não se espera que França consiga cumprir o critério da dívida até 2020. Como acontece com França, a Comissão prevê também que, em relação à totalidade do período, o rácio dívida/PIB de Itália exceda o máximo aceitável para efeitos de cumprimento do valor de referência. Admitindo o cenário projetado pela Comissão, Itália, com um rácio dívida/PIB de 133,0% em 2015, não conseguirá, portanto, respeitar o valor de referência da dívida até ao horizonte de previsões de 2020, não cumprindo assim, à primeira vista, o critério da dívida.
37 Os dados relativos a Alemanha, Itália, França e Malta foram retirados do Relatório de Sustentabilidade Orçamental de 2015 da Comissão, cenário de base. A Comissão não inclui dados relativos a Chipre, uma vez que se trata de um país sujeito a um programa de assistência financeira. Assim, os dados relativos a Chipre foram retirados do relatório do FMI ao abrigo do artigo IV sobre Chipre (Relatório do FMI por país n.º 14/313, de outubro de 2014).
38 Excetuando a República Checa, onde o rácio dívida/PIB é inferior ao limiar de 60%.
Qua
dro
4 Evolução da dívida no cenário de base da Comissão comparativamente ao valor de referência da dívida (todos os valores expressos em percentagem)
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
ALEMANHAdívida/PIB (CE) 77,4 74,9 71,4 68,5 65,6 63,0 60,6 58,2
dívida/PIB (referência) 73,1 70,4 67,6 65,1 62,7
FRANÇAdívida/PIB (CE) 92,3 95,6 96,5 97,1 97,4 97,8 97,8 97,4
dívida/PIB (referência) 91,5 92,9 93,4 93,8 94,0
ITÁLIAdívida/PIB (CE) 128,8 132,3 133,0 132,2 130,0 128,2 126,0 123,5
dívida/PIB (referência) 124,5 125,5 124,7 123,3 121,4
CHIPREdívida/PIB (CE) 111,5 117,4 126,0 122,5 116,4 111,1 106,5 102,6
dívida/PIB (referência) 112,9 116,1 115,5 111,0 106,2
MALTAdívida/PIB (CE) 69,6 68,3 65,9 63,2 61,0 59,2 58,1 57,4
dívida/PIB (referência) 67,1 65,2 63,0 61,0 59,4
Fonte: simulação do TCE com base em dados da Comissão. As células em amarelo indicam a previsão de, nesse ano, o Estado-Membro respeitar o valor de referência da dívida.
48Observações
É difícil dar seguimento às análises da Comissão…
72 O número de fatores pertinentes (ver alínea ii) do ponto 14) que a Comissão pode ter em conta na sua análise é potencialmente ilimitado. Aliás, uma vez que não existe um quadro metodológico para medir o impacto destes fatores na avalia-ção, todas as conclusões ficam sujeitas à apreciação económica da Comissão. Apesar de alguns casos poderem exigir uma abordagem mais qualitativa, basea-da em conhecimentos especializados, é difícil perceber a forma como as capaci-dades de apreciação económica da Comissão se aplicam a outros fatores.
73 Em quatro dos nove relatórios no âmbito do n.º 3 do artigo 126.º examinados, a Comissão concluiu que os fatores pertinentes apresentam ou parecem apresen-tar um «cenário misto»39, e em três outros relatórios concluiu que os fatores perti-nentes parecem apresentar uma situação favorável ou relativamente favorável40. Todavia, o raciocínio subjacente a estas conclusões não é claro, à semelhança do impacto dessa análise sobre a decisão final de sujeitar ou não um Estado-Mem-bro a um PDE ou de prorrogar o prazo do PDE.
… sem acesso a todos os dados utilizados, não é possível reproduzir os cálculos subjacentes…
74 As informações relativas aos dados utilizados pela Comissão nos seus cálculos não estavam muitas vezes facilmente acessíveis. Esta constatação foi corroborada pelos representantes das autoridades nacionais de alguns dos Estados-Membros visitados.
75 No caso das recomendações revistas, por exemplo, as informações constantes do do-cumento de trabalho pertinente da Comissão não eram suficientes para reproduzir o cálculo do esforço orçamental e de outras variáveis essenciais para avaliar o cumpri-mento das recomendações originais por parte dos Estados-Membros. Neste contex-to, o documento de trabalho subjacente à recomendação da Comissão de prorrogar o prazo do PDE de França em fevereiro de 2015 não continha dados que apoiassem o cenário de referência41 nem pormenores sobre as medidas discricionárias adicionais do lado da receita, apesar de esses dados serem essenciais para reproduzir a avalia-ção da adoção de medidas eficazes que esteve na origem da prorrogação.
39 República Checa (7.10.2009), Itália (7.10.2009), Chipre (12.5.2010) e Malta (13.5.2009).
40 Alemanha (7.10.2009), França (18.2.2009) e Malta (18.2.2009).
41 O cenário de referência teve por base as previsões da primavera de 2013 subjacentes às recomendações sobre os PDE de 2013.
49Observações
… e as decisões nem sempre assentam em argumentos suficientemente objetivos
76 O Tribunal examinou as análises da Comissão que serviram de base às decisões e recomendações do Conselho sobre os PDE em relação aos Estados-Membros da amostra. O quadro jurídico aplicável às decisões e recomendações sobre os PDE permite um nível de flexibilidade relativamente elevado na interpretação e aplicação, conforme se observa na avaliação da situação orçamental italiana no relatório no âmbito do n.º 3 do artigo 126.º de 27 de fevereiro de 2015, cujas con-clusões consideravam o critério da dívida cumprido. A caixa 7 sintetiza a análise deste caso efetuada pelo Tribunal.
Cumprimento do critério da dívida – Itália
Itália foi sujeita a um PDE em novembro de 2009 que foi encerrado em maio de 2013. Desde essa data, Itália tem de cumprir a regra transitória de três anos relativa ao critério da dívida. Em fevereiro de 2015, a Comissão efetuou uma avaliação e concluiu que o Estado-Membro não estava, à primeira vista, a cumprir esse critério.
Contudo, após ter considerado os fatores pertinentes, e não obstante o facto de o rácio dívida/PIB continuar a aumentar, a avaliação da Comissão considerou que Itália respeitava o critério da dívida. A decisão referiu três principais fatores pertinentes, descritos a seguir.
i) A situação económica atualmente desfavorável, caracterizada por uma inflação muito baixa, que torna particularmente difícil o cumprimento da regra relativa à dívida.
Análise do Tribunal: o valor de referência do ajustamento da dívida já tem em conta a influência do ciclo económico no ritmo de redução da dívida. As regras aplicáveis a este procedimento estão definidas numa nota enviada aos membros suplentes do Comité Económico e Financeiro, intitulada «Operationalising the debt criterion in the Excessive Deficit Procedure» («Operacionalização do critério da dívida no procedimento relativo aos défices excessivos»). Este documento esclarece que o ajustamento da dívida ao ciclo tem igualmente em conta a evolução dos preços, que se reflete no deflacionador dos preços do PIB.
ii) Adesão ao objetivo orçamental a médio prazo (OMP) ou trajetória de ajustamento nesse sentido. Se-gundo a DG Assuntos Económicos e Financeiros, o cumprimento rigoroso ou a convergência com o OMP implica, em circunstâncias macroeconómicas normais, o cumprimento do critério da dívida a médio prazo e uma dívida sustentável.
Análise do Tribunal: com base nas PEE do inverno de 2015, Itália cumpriu o OMP em 2014 (na medida em que, com uma economia em recessão, não tinha de realizar nenhum ajustamento em direção ao OMP – na verdade, o saldo estrutural deteriorou-se 0,2%) e estava previsto cumpri-lo em 2015. Contudo, apesar de as PEE do inverno de 2015 abrangerem igualmente 2016, a avaliação toma apenas em consideração 2014 e 2015. De acordo com a previsão da Comissão, Itália não vai seguir a trajetória de ajustamento em direção ao OMP em 2016 (esforço estrutural previsto de -0,2%, em vez dos +0,5% exigidos). Deste modo, não se previa que Itália preenchesse o requisito de cumprir rigorosamente o ajustamento necessário no sentido do OMP.
Caix
a 7
50Observações
77 O Tribunal centrou-se no caso de Itália por ser o único dos Estados-Membros da amostra que não tinha sido sujeito a um PDE, apesar de o país não ter cumprido o valor de referência da dívida; a decisão foi condicionada por considerações basea-das nas análises de outros fatores pertinentes. Nos cinco restantes Estados-Mem-bros, o rácio dívida/PIB da República Checa é inferior ao limiar e a Alemanha está atualmente a respeitar o valor de referência da dívida. Malta foi objeto de um PDE entre 2013, altura em que não cumpriu o critério da dívida, e 2015, quando conseguiu igualmente cumprir os requisitos relativos ao défice e à dívida. As regras relativas à supervisão aplicáveis a Chipre são diferentes, visto que o país foi sujeito a um programa de assistência financeira em 2013. Por último, no caso de França, abrangida por um PDE desde 2009, segundo o Regulamento (CE) n.º 1467/97 o critério da dívida só se aplicará quando o Estado-Membro sair do PDE, ou seja, nunca antes de 2018.
iii) Reformas estruturais: numa comunicação de janeiro de 201542, a Comissão esclareceu que os fatores pertinentes a ter em conta sempre que se decida não instaurar um PDE incluem as reformas estruturais importantes cuja execução tenha efeitos orçamentais positivos diretos a longo prazo e cujo planeamento pelo Estado-Membro seja suficientemente pormenorizado. Na opinião da DG Assuntos Económicos e Fi-nanceiros, Itália registou progressos na aplicação de uma extensa agenda de reformas com medidas cuja aplicação terá previsivelmente um impacto positivo no crescimento e, por conseguinte, na sustentabilida-de das finanças públicas.
Análise do Tribunal: a comunicação não quantifica os termos «impacto positivo importante no crescimento» e «incidência orçamental positiva a longo prazo». A própria Itália quantificou o impacto previsto das reformas no crescimento, mas não o impacto orçamental a longo prazo. Além disso, a Comissão não partilhou alguns dos pressupostos subjacentes à estimativa da Itália de um impacto positivo no crescimento, limitando-se a referir que os resultados não tinham sido aprovados por uma instituição nacional independente e pareciam sobrestimar o impacto das reformas. Por último, não existe um quadro metodológico que explique a forma como os custos orçamentais das reformas devem ser estimados e contabilizados na avaliação do cumprimen-to do critério da dívida.
42 COM(2015) 12 final, de 13 de janeiro de 2015, «Otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento».
Caix
a 7
51Observações
78 No caso de Itália, a Comissão utilizou a opção de invocar fatores pertinentes para evitar a aplicação do PDE a um Estado-Membro que muito dificilmente respeita-ria o valor de referência da dívida. Por outras palavras, em vez de tratar as causas profundas que tornaram o cumprimento do valor de referência muito exigente (por exemplo, pelo facto de não ter em conta o nível de dívida inicial), a Comissão adiou o problema, salientando fatores pertinentes, o que fez do rigoroso cumpri-mento do valor de referência uma questão secundária.
79 Em três dos seis Estados-Membros da amostra, o prazo do PDE foi prorrogado, tendo sido formuladas recomendações revistas (ver quadro 5).
Qua
dro
5 Recomendações revistas
Recomendações originais Recomendações revistas
Data Prazo Esforço orçamental anual médio
Data da avaliação da Comissão
Data da recomendação
Prorroga-ção Prazo Esforço orçamen-
tal anual médio
FrançaAbril
de 20092012
Pelo menos 1% do PIB a partir de 2010
Novembro de 2009
Novembro de 2009 1 ano 2013Superior a 1% do
PIB no período de 2010-2013
Maio de 2013 Junho de 2013 2 anos 20151,3% do PIB em 2013, 0,8% do PIB em 2014, 0,8% do PIB em 2015
Fevereiro de 2015 Março de 2015 2 anos2017, o mais
tardar
0,5% do PIB em 2015, 0,8% do PIB em 2016, 0,9% do PIB em 2017
ChipreJulho
de 20102012
Pelo menos 1,5% do PIB no período
de 2011-2012Maio de 2013 Maio de 2013 4 anos 2016 Não especificado
MaltaJulho
de 20092010 Não especificado Fevereiro de 2010 Fevereiro de 2010 1 ano 2011 0,75% do PIB em 2011
Fonte: TCE.
52Observações
80 O Tribunal considera que a análise subjacente à prorrogação de março de 2015 do PDE francês, com base nas previsões do inverno de 2015, não era totalmente transparente. Em especial, a recomendação revista assentou numa avaliação ascendente que referia que, globalmente, as provas disponíveis não permitiam concluir que o esforço recomendado não tinha sido realizado em 2013-201443, não obstante o facto de o cálculo do esforço estrutural ter incluído os efeitos de uma medida discricionária em matéria de receitas44 que, sendo temporária (impacto financeiro de 2014 a 2016), não deveria ter sido considerada. A medida em causa representava 0,1% do PIB e, na sua ausência, o esforço estrutural teria ficado aquém dos 1,1% necessários para justificar a prorrogação do prazo do PDE.
81 Além disso, a Comissão considerou que França estava retroativamente em con-formidade e invocou essa conformidade para justificar a prorrogação do prazo, com vista a reduzir o défice para valores inferiores ao limiar a um ritmo menos intenso. Contudo, esta avaliação baseou-se apenas em dados de 2013 e 2014. As previsões disponíveis para 2015, que demonstravam que França não iria cumprir as suas metas, não foram tomadas em consideração na avaliação da Comissão (ver anexo VI).
82 De acordo com o vade-mécum sobre o PEC, a avaliação da adoção de medidas eficazes deve ser antecipada se houver um risco de os dados relativos aos resul-tados no termo do prazo virem a demonstrar que a meta do défice nominal não foi cumprida. O objetivo desta recomendação é evitar eventuais conflitos entre o n.º 3 do artigo 10.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, que exige uma intensifi-cação imediata do PDE caso, de acordo com os dados relativos aos resultados, a meta nominal não seja cumprida, e o n.º 5 do artigo 3.º do mesmo regulamen-to, que permite uma prorrogação do prazo, desde que tenham sido tomadas medidas eficazes (ou seja, desde que o Estado-Membro tenha realizado o esforço orçamental exigido, avaliado mediante indicadores descendentes e/ou ascen-dentes). Porém, de acordo com as informações disponíveis à data da avaliação, França não estava em vias de cumprir nenhum indicador nominal ou estrutural no termo do prazo, em finais de 2015. Em vez de prorrogar o prazo, a Comissão deveria, portanto, ter emitido um alerta precoce (através de uma recomendação autónoma) ou intensificado o procedimento.
43 SWD(2015) 19 final, de 27 de fevereiro de 2015, p. 18.
44 Subida de 5% para 10,7% na taxa da contribuição excecional para o imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas («Contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les societés»). A medida foi introduzida em 29 de dezembro de 2013 e expira em 30 de dezembro de 2016.
53Observações
83 A Comissão utilizou o elevado grau de flexibilidade e discricionariedade propor-cionadas pelas regras do PEC nas suas avaliações de Itália e de França.
Além disso, existiam diferenças não explicadas entre as decisões e recomendações sobre os PDE adotadas pelo Conselho e as que foram propostas pela Comissão
84 O Tribunal comparou as decisões e recomendações sobre os PDE na versão final adotada pelo Conselho com a versão proposta pela Comissão, tendo detetado várias diferenças cujos motivos subjacentes não constavam dos registos disponí-veis. Por exemplo, no caso de Chipre (6.7.2010), a Comissão recomendou 1,75% do PIB no período de 2010-2012. Este valor foi alterado na recomendação do Conse-lho para 1,5% do PIB no período de 2011-2012. As discrepâncias mais relevantes são apresentadas no anexo VII.
54Observações
Medidas corretivas e de supervisão do PDE: apresentação de relatórios pelos Estados-Membros, acompanhamento e supervisão pela Comissão
Os relatórios dos Estados-Membros sobre as medidas corretivas podem ser melhorados
Os relatórios dos Estados-Membros sobre as medidas corretivas do PDE não fornecem à Comissão uma base suficientemente ampla e sólida para a execução das suas tarefas de acompanhamento e supervisão
85 O «six-pack» e o «two-pack» introduziram novos requisitos de elaboração de relatórios, com o intuito de reforçar a supervisão do PDE (ver figura 7). Contudo, nenhuma disposição jurídica garante que os Estados-Membros cumprem esses requisitos. Consequentemente, a Comissão não adota medidas relativamente aos Estados-Membros que não fornecem as informações exigidas. Além disso, a aná-lise do Tribunal revelou que a Comissão não chamou a atenção do Parlamento Europeu e do Conselho para esta questão na sua análise de novembro de 2014 da governação económica e da aplicação do «six-pack» e do «two-pack». Os Esta-dos-Membros da amostra abrangidos pelos novos requisitos de elaboração de relatórios45 nem sempre os cumpriram (ver exemplos na figura 8).
45 França e Malta.
Figu
ra 7 Novos requisitos de elaboração de relatórios introduzidos pelo «six-pack»
e pelosix-pack«two-pack»
Relatório sobre as medidas tomadas (em resposta às recomendações/ notificações do Conselho)
Programa de parceria económicaRelatório sobre a execução orçamental no ano em cursoRelatório sobre as medidas tomadas(em resposta às recomendações autónomas da Comissão)
«Six-pack»(novembro de 2011)
«Two-pack»(maio de 2013)
Fonte: TCE.
55Observações Fi
gura
8 Exemplos de incumprimentos dos requisitos de elaboração de relatórios por parte dos Estados-Membros
Fonte: TCE.
Malta enviou ambos os documentos, mas os relatórios não forneceram os dados exigidos quanto ao impacto orçamental no ano em curso das medidas discricionárias relativas a 2014.
Em 2014, França e Malta tiveram de enviar os seguintes relatórios:
Malta: dois relatórios sobre a execução orçamental no ano em curso
França: relatório sobre as medidas tomadas
França: dois relatórios sobre a execução orçamental no ano em curso
França não apresentou os documentos.
A Comissão exigiu que França comunicasse apenas sobre as medidas tomadas no seu programa de estabilidade seguinte (para 2014) e não, conforme estipulado pelo Regulamento (UE) n.º 473/2013, num relatório sobre as medidas tomadas.O Estado-Membro transmitiu, de facto, algumas informações no seu programa de estabilidadede 2014, mas este não teve o grau de pormenor exigido pelo regulamento.
ConstataçãoDocumento a apresentar em 2014
iii) Programa de parceria económica
ii) Relatório sobre as medidas tomadas
i) Relatório sobre a execução orçamental no ano em curso França não enviou este documento à Comissão.
França apresentou um excerto do seu projeto de orçamento de 2014, que visava substituiro relatório sobre as medidas tomadase o programa de parceria económica. No entanto, o excerto não é coerente com o formatoe o conteúdo exigidos num programa de parceria económica; além disso, não divulga informações suficientes sobre as medidas corretivas nos últimos anos do período, conforme exigido parao relatório sobre as medidas tomadas.
ConstataçãoDocumento a enviar por França em 2013
Em outubro de 2013, França teve de apresentar três documentos sobre o PDE:
56Observações
86 Com exceção de Chipre (depois de ter aceitado um programa de assistência financeira em 2013), as medidas corretivas não foram suficientemente pormeno-rizadas e/ou o seu impacto orçamental não estava identificado ou explicado de forma suficientemente clara (ver caixa 8), impedindo a Comissão de exercer uma supervisão eficaz.
87 Além disso, os prazos fixados para a produção das previsões económicas eu-ropeias não estão harmonizados com os prazos orçamentais nacionais, o que resulta em discrepâncias frequentes entre as previsões da Comissão e as previ-sões orçamentais nacionais e, por conseguinte, entre as metas orçamentais e as trajetórias de ajustamento exigidas nos PDE.
Exemplos de pormenores insuficientes sobre as medidas corretivas
ο O programa nacional de reformas checo (2012) continha uma lista de medidas, tanto programadas como postas em prática, bem como medidas aplicadas com um impacto financeiro previsto em 2013 e 2014. Con-tudo, o programa não incluía estimativas do impacto orçamental destas medidas.
ο O programa de convergência checo (2012) incluía um quadro que especificava o impacto orçamental das medidas previstas para 2013-2015. Contudo, não foi possível conciliar os dados que figuravam no texto com as informações do quadro. Além disso, verificou-se um caso em que não se indicavam pormenores sobre as medidas corretivas propostas.
ο O relatório maltês sobre as medidas tomadas (2013) especificava as medidas corretivas para 2013, mas era vago em relação a 2014. Em vez de fornecer pormenores, o relatório limitava-se a referir o futuro orçamen-to. Por conseguinte, a avaliação da Comissão46 não incorporou as medidas previstas (só seriam incluídas nas previsões do inverno), o que diminuiu a base de um acompanhamento e supervisão eficazes.
ο Os programas de estabilidade franceses para o período de 2010 a 2014 não descreviam as medidas correti-vas relativas a cada ano com o grau de pormenor exigido47. Consequentemente, a Comissão não dispôs de uma base adequada para uma supervisão ou tomada de decisões eficazes.
46 Publicada em 5 de novembro de 2013 e baseada nas previsões do outono.
47 Cada programa de estabilidade sucessivo cobre um período de três anos. França forneceu sistematicamente pormenores exaustivos relativos ao primeiro ano, mas não ao segundo e ao terceiro.
Caix
a 8
57Observações
O acompanhamento e a supervisão por parte da Comissão devem obedecer a regras cada vez mais complexas, são pouco transparentes e proporcionam uma avaliação limitada dos efeitos das reformas estruturais
88 A presente secção descreve as regras e o procedimento aplicáveis à avaliação da adoção de medidas eficazes, examina a qualidade das avaliações da Comissão e observa o impacto das recentes alterações.
89 As regras aplicáveis à avaliação da adoção de medidas eficazes evoluíram em resultado:
i) das reformas do PEC em 2005 e 2011, que complementaram o valor de refe-rência inicial do défice (3% no PEC de 1997) com uma abordagem descenden-te assente no saldo estrutural;
ii) de orientações interpretativas adicionais, aprovadas pelo Conselho em 2014, que incluíam uma metodologia de avaliação ascendente.
90 O cumprimento das recomendações no âmbito dos PDE é verificado avaliando se, com base em dados reais e nas previsões da Comissão, o Estado-Membro cum-pre as metas anuais do défice. Em caso de incumprimento pelo Estado-Membro, é realizada uma avaliação da adoção de medidas eficazes mediante as aborda-gens descendente e ascendente (ver caixa 9).
58Observações
Avaliação da adoção de medidas eficazes
Abordagem descendente
Caso as metas anuais do défice não sejam cumpridas, é utilizada a abordagem descendente para avaliar se o Estado-Membro alcançou as melhorias do saldo estrutural («esforço orçamental recomendado»: R) exigidas nas recomendações no âmbito dos PDE.
Para o efeito, R é comparado com a alteração observada ou prevista no saldo estrutural («esforço orçamen-tal observado»: ΔS) e com a alteração no saldo estrutural ajustado em função do impacto: a) das revisões do crescimento do produto potencial; b) das revisões da composição do crescimento económico ou de outros aumentos ou diminuições extraordinários das receitas; e c) de outros acontecimentos inesperados («esforço orçamental ajustado»: ΔS*).
Se ΔS e ΔS* forem iguais ou superiores a R, considera-se que o Estado-Membro tomou medidas eficazes e o PDE é suspenso. Nos restantes casos, a avaliação deverá ser confirmada por uma análise minuciosa, efetuada com recurso às abordagens descendente e ascendente.
Abordagem ascendente
A abordagem ascendente visa avaliar o esforço orçamental, fornecendo uma estimativa direta do impacto no orçamento das novas medidas orçamentais aplicadas pelo Estado-Membro desde a emissão da recomenda-ção relativa ao PDE ou desde a última avaliação do cumprimento dessa recomendação.
O esforço orçamental é calculado somando: a) o impacto orçamental estimado das medidas discricionárias adicionais do lado da receita; e b) a evolução das despesas nominais em comparação com um cenário de refe-rência previamente projetado pela Comissão com base num pressuposto de políticas inalteradas.
Caix
a 9
59Observações
As regras aplicáveis à avaliação da adoção de medidas eficazes tornaram-se cada vez mais complexas
91 A introdução das abordagens descendente e ascendente tornaram mais comple-xas as regras aplicáveis à avaliação da adoção de medidas eficazes.
92 Abordagem descendente: o esforço estrutural depende de uma estimativa do hiato do produto, que constitui a diferença entre o produto efetivo e o produto potencial. O produto potencial é definido como o nível máximo de produto que pode ser obtido sem gerar pressão inflacionista. Trata-se de uma variável não observável e o seu cálculo implica muitas incertezas (ver caixa 10).
Produto potencial
Desde a reforma de 2005, o produto potencial tem vindo a desempenhar um papel crucial nos PDE. Este con-ceito teórico não é observável, mesmo retroativamente, tendo de ser estimado.
Existem vários métodos de estimar o produto potencial. Apesar de alguns peritos considerarem que qualquer estimativa do hiato do produto está envolta em grande incerteza e que seria pouco prudente basear uma avaliação das perspetivas económicas num único método48, o Conselho Ecofin adotou, de facto, apenas uma abordagem: a metodologia da função de produção.
Esta metodologia recorre a uma fórmula funcional predefinida para a função de produção e estima o produto potencial através da combinação, depois de eliminada a sua componente cíclica, das existências de capital, da mão de obra e da produtividade total dos fatores. Aplica-se a mesma função de produção a todos os Estados-Mem-bros: uma função de Cobb-Douglas com uma elasticidade de produto do trabalho igual a 0,65 e uma elasticidade de produto do capital igual a 0,35. Estes valores foram obtidos recorrendo à proporção média dos salários na UE-15 ao longo do período de 1960-2003, que serviu de estimativa da elasticidade de produto do trabalho, resultando num valor de 0,63 e, por definição, 0,37 para a elasticidade de produto do capital. No entanto, estando estes valores próximos dos valores médios convencionais de 0,65 e 0,35, estes últimos são impostos ao conjunto dos países49.
As revisões das estimativas do produto potencial decorrem do ajustamento dos dados anteriores e da utiliza-ção de novos dados sobre o produto e o produto esperado, mas também de outras questões técnicas e hipó-teses subjacentes — tais como as alterações previstas na inflação.
48 Gabinete de Responsabilidade Orçamental do Reino Unido (que constitui o conselho orçamental nesse país), Briefing paper n.º 2, intitulado Estimating the output gap («Estimar o hiato do produto»), abril de 2011.
49 The Production Function Methodology for Calculating Potential Output Growth Rates & Output Gaps («A metodologia da função de produção para o cálculo das taxas de crescimento do produto potencial e dos hiatos do produto»), Occasional Papers — Economic Papers 535, novembro de 2014.
Caix
a 10
60Observações
93 Por este motivo, as estimativas do produto potencial são objeto de revisões fre-quentes e possivelmente significativas, que podem igualmente afetar as estima-tivas anteriores. Os valores do produto efetivo (tanto históricos como previstos) podem igualmente ser objeto de uma revisão substancial. Em resultado destes fatores, o hiato do produto é muitas vezes revisto, podendo registar flutuações muito significativas — em alguns casos, a dimensão da revisão é superior à pró-pria estimativa anterior do hiato do produto. A figura 9 ilustra esta volatilidade. Por exemplo, o hiato do produto de 2013 em Chipre foi inicialmente estimado, nas previsões de 2011, em -1,32%; diminuiu para -6,16% nas previsões da primave-ra de 2013 e subiu para -4,1% nas previsões da primavera de 2014.
Figu
ra 9 Exemplos de volatilidade do hiato do produto nas previsões da Comissão
Nota: O=outono, P=primavera, I=inverno
Fonte: base de dados macroeconómicos anuais da Comissão (AMECO).
SWASWASASASA
Alemanha 2011Itália 2012Chipre 2013
0,00%
1,00%
2,00%
- 1,00%
- 2,00%
- 3,00%
- 4,00%
- 5,00%
- 6,00%
- 7,00%
2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2013 2014 2014
61Observações
94 A abordagem ascendente apresenta igualmente uma certa complexidade, sobretudo porque é difícil determinar o impacto das medidas do lado da receita e porque a avaliação das medidas governamentais é avaliada relativamente a um cenário de «políticas inalteradas». O controlo e/ou a certificação pela Comissão do impacto orçamental estimado das medidas orçamentais depende inevita-velmente das informações e dos valores facultados pelas autoridades nacionais. É impossível a Comissão avaliar adequadamente a exatidão desses valores com os recursos que disponibiliza para essa tarefa.
As análises por parte da Comissão do impacto das medidas orçamentais são pouco transparentes…
95 A maior complexidade das regras aplicáveis à avaliação da adoção de medidas eficazes alargou a margem de interpretação e discricionariedade da Comissão, o que resultou numa menor transparência das suas análises.
96 Em relação à abordagem descendente, não é possível voltar a calcular o esforço estrutural sem acesso a determinados dados essenciais, que não foram inte-gralmente partilhados com os Estados-Membros até às previsões da primavera de 2015 e ainda não foram tornados públicos (ver pontos 74 e 75).
97 A Comissão utilizou a abordagem ascendente para França em maio de 2013. Esta metodologia permitiu à Comissão considerar que França tinha tomado medidas eficazes e prorrogar o prazo do seu PDE. Todavia, a metodologia só foi aprovada pelo Conselho em junho de 2014. Acresce que a avaliação do impacto das medi-das do lado da receita constitui uma projeção, e não uma avaliação ex post, pelo que poderá ser demasiado otimista em comparação com os resultados efetivos. Além disso, o impacto das medidas do lado da despesa é avaliado em função de uma base de referência identificada pela Comissão no âmbito do pressuposto de «políticas inalteradas», sendo uma matéria sujeita à apreciação de peritos.
62Observações
98 A Comissão tem envidado esforços no sentido de promover a transparência. De forma parcial desde as previsões da primavera de 2014, e de forma integral desde as previsões da primavera de 2015, partilha com os Estados-Membros as infor-mações de que necessitam para reproduzirem o seu cálculo das medidas efica-zes. Porém, tendo em conta que a maioria destas informações pormenorizadas não são tornadas públicas, um terceiro interessado não conseguiria reproduzir a avaliação.
99 À semelhança dos documentos de comunicação de informações no âmbito dos PDE apresentados pelas autoridades nacionais (ver ponto 86), as avaliações da Comissão analisadas pelo Tribunal não continham uma avaliação ex post porme-norizada (medida a medida) ou quantificada das medidas corretivas aplicadas pelos Estados-Membros.
… e as suas conclusões nem sempre são suficientemente claras ou bem fundamentadas
100 Com a entrada em vigor do «six-pack», os Estados-Membros sujeitos a um PDE ou com um prazo prorrogado passaram a ter de elaborar um relatório, num prazo de seis meses, sobre as medidas corretivas tomadas (ver figura 7 no ponto 85). Dois Estados-Membros da amostra foram sujeitos a essa obrigação (Malta e França, em outubro de 2013). Em ambos os casos, o Tribunal detetou que as conclusões da avaliação da Comissão assentavam em dados incompletos, mais concretamente:
i) a Comissão salientou que Malta (prazo do PDE até ao final de 2014) não cum-priu os requisitos do PDE relativos a 2014, tanto em termos nominais como estruturais, e que nem o relatório sobre as medidas tomadas nem o projeto de plano orçamental forneciam pormenores suficientes sobre as medidas discricionárias subjacentes às metas orçamentais;
ii) a avaliação descendente da Comissão indicou que, em França (prazo do PDE prorrogado até ao final de 2015), o esforço estrutural foi insuficiente quer em 2013 quer em 2014, mas o esforço estrutural ajustado cumpria a meta. Em conformidade com as regras, foi igualmente realizada uma análise ascenden-te para confirmar se o Estado-Membro tinha tomado medidas eficazes. No entanto, a segunda análise revelou que, para os dois anos, o esforço estrutural ficou aquém das recomendações do Conselho (ou seja, o impacto orçamental das novas medidas discricionárias foi insuficiente). Em relação a 2015 (último ano do período do PDE), a Comissão alertou que seria necessário um conjunto significativo de medidas para além das já especificadas para assegurar o cum-primento da meta para 2015. De facto, França não cumpriu essa meta.
Não obstante estas observações sobre Malta e França, a Comissão concluiu, relati-vamente aos dois relatórios sobre as medidas tomadas, que o Estado-Membro tinha tomado medidas eficazes e que não eram nesse momento necessárias novas medi-das no âmbito do procedimento.
63Observações
101 A Comissão argumentou que a avaliação do relatório sobre as medidas tomadas é retroativa. Todavia, não está em conformidade com as regras estabelecidas no vade-mécum sobre o PEC (no ponto 232 afirma-se que a Comissão exami-na o relatório do Estado-Membro sobre as medidas tomadas para verificar se o Estado-Membro cumpriu as recomendações no âmbito do n.º 7 do artigo 126.º Para o efeito, avalia se está previsto o Estado-Membro cumprir todas as metas nominais, segundo as previsões da Comissão). Significa também que a definição de metas pouco ambiciosas para o primeiro ano de um PDE (período a que deve corresponder o relatório) pode transformar a avaliação do relatório sobre as medidas tomadas numa mera formalidade, que não proporciona qualquer valor acrescentado. A este respeito, o Tribunal assinala, por exemplo, que as recomen-dações do Conselho emitidas em junho de 2013 exigiam que França alcanças-se, nesse ano, um défice nominal equivalente às previsões para 2013 incluídas nas PEE subjacentes às recomendações no âmbito do PDE. Além disso, exigiam apenas as medidas discricionárias que o Estado-Membro já tinha aprovado no orçamento mais recente. Por último, o esforço estrutural exigido foi simplesmen-te obtido a partir da meta orçamental nominal.
102 A avaliação da adoção de medidas eficazes deve permitir uma intensificação do procedimento se o Estado-Membro não cumprir, ou esteja previsto não cumprir, todas as metas (défice nominal, esforço estrutural, esforço estrutural ajustado e metas ascendentes). No entanto, o Tribunal observou que tal não sucedeu com as avaliações contínuas («acompanhamento regular») efetuadas em relação a França50 por ocasião das previsões da primavera e do outono de 2014: ainda que França estivesse a falhar todas as suas metas, o procedimento não foi intensifica-do (ver anexo VI).
103 A análise do Tribunal à avaliação realizada pela Comissão no termo do prazo apli-cável às recomendações revistas (Malta em 2010 e França em 2009, 2013 e 2015) é apresentada nos pontos 79 e seguintes.
50 Como indica o anexo VI, França é o único Estado- -Membro da amostra a que se aplica esta insuficiência na avaliação contínua.
64Observações
104 No que toca à questão da dívida, o Tribunal verificou que, globalmente, mesmo após a aplicação do critério da dívida, a análise da dinâmica do rácio da dívida é inconclusiva em relação aos Estados-Membros abrangidos por um PDE que já existia em novembro de 2011. A análise descreve em traços gerais as tendências históricas e previstas do rácio dívida/PIB e alerta para o facto de as projeções dos Estados-Membros poderem subestimar a taxa de crescimento da dívida e de as medidas previstas nos seus programas de estabilidade poderem não ser sufi-cientes para reduzir o rácio dívida/PIB. Contudo, as conclusões não equacionam sequer um eventual incumprimento do critério da dívida. A Comissão realçou que uma conclusão desta natureza só seria pertinente após a revogação do PDE. A este respeito, o Tribunal observa igualmente que, de acordo com a versão in-terna do vade-mécum sobre o PEC, os PDE que estavam em aberto em novembro de 2011 só podem ser revogados com base no critério do défice.
Ainda assim, a introdução de metas orçamentais anuais nas recomendações do PDE a partir de 2011 proporciona um claro ponto de referência para a avaliação contínua da adoção de medidas eficazes nos PDE plurianuais
105 Em princípio, um PDE deve estar encerrado no final do ano seguinte ao ano em que foi iniciado. As metas fixadas pelas recomendações dos PDE têm, portanto, uma perspetiva anual.
106 No entanto, em 2009, foram instaurados diversos PDE com um prazo plurianual. Uma meta de défice orçamental foi estabelecida para o conjunto do período, com, para esse efeito, um esforço orçamental médio calculado para o período (ver as células amarelas do anexo VI). O inconveniente foi que esta situação per-mitiu aos Estados-Membros adiarem grande parte das medidas corretivas para o último ano do período. Nesse momento, a amplitude das correções necessárias tornava-as irrealistas, obrigando o Conselho a prorrogar o prazo.
107 Para colmatar esta insuficiência, as recomendações no âmbito dos PDE incluem, desde 2011, metas orçamentais anuais relativas aos PDE plurianuais, tanto em ter-mos nominais como estruturais, recuperando assim o ponto de referência anual de avaliação das medidas corretivas, como sucedia antes de 2009.
65Observações
As reformas estruturais passaram igualmente a ser consideradas na avaliação global das medidas tomadas no âmbito dos PDE…
108 Os défices orçamentais excessivos podem ser causados, pelo menos em parte, por insuficiências estruturais. As reformas estruturais corrigem essas insuficiên-cias e eliminam os obstáculos aos motores fundamentais de crescimento, por exemplo, ao liberalizarem os mercados de trabalho, produtos e serviços, o que, por sua vez, estimula a criação de emprego e o investimento e melhora a produ-tividade. Por conseguinte, as reformas estruturais podem melhorar a competi-tividade, fomentar o crescimento e, a médio e longo prazo, contribuir para uma correção duradoura do défice.
109 Desde maio de 2013, a Comissão tem igualmente em conta as reformas estrutu-rais na avaliação global das medidas no âmbito dos PDE, designadamente através da avaliação dos programas de parceria económica (PPE). Com a entrada em vigor do «two-pack», os Estados-Membros da área do euro sujeitos a um PDE pas-saram a ter de apresentar PPE (uma espécie de roteiros das reformas estruturais previstas), juntamente com os seus relatórios sobre as medidas tomadas. Além disso, desde fevereiro de 2015, a Comissão entende que as reformas estruturais previstas com um grau de pormenor suficiente são um fator pertinente para não instaurar um PDE ou para prorrogar um prazo plurianual51.
… embora as análises realizadas sobre esta matéria continuem limitadas e não tenham suficientemente em conta a importância das reformas estruturais no contexto do PDE
110 As avaliações dos PPE constituem um exercício pontual e a Comissão não acompanha sistematicamente as insuficiências identificadas. Por exemplo, no seu parecer sobre os PPE apresentados por Malta em outubro de 2013, o Conselho concluiu que todas as reformas constituíam medidas inacabadas e que a sua aplicação continuava sujeita a riscos. Além disso, algumas recomendações específicas por país ainda não tinham sido totalmente postas em prática. Por conseguinte, convidou Malta a fornecer infor-mações adicionais sobre a execução das reformas previstas nos próximos programa nacional de reformas e programa de estabilidade, ao mesmo tempo que deveria ponderar a adoção de medidas adicionais para garantir a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Contudo, apesar de Malta não ter conseguido dar resposta a todos os aspetos do Parecer do Conselho relativamente a várias reformas, a Comissão não mencionou os pormenores em falta na sua avaliação do programa nacional de reformas em causa.
51 COM(2015) 12 final.
66Observações
111 Com exceção dos Estados-Membros sujeitos a um programa de assistência financeira (por exemplo, Chipre), o acompanhamento da execução das reformas estruturais pelos Estados-Membros abrangidos por um PDE é feito unicamente no contexto do Semestre Europeu (acompanhamento da execução das recomen-dações específicas por país), não sendo mais rigoroso do que o acompanhamen-to relativo aos restantes Estados-Membros.
112 Além disso, o acompanhamento das recomendações específicas por país nem sempre é extensivo à efetiva aplicação das reformas ou à avaliação da sua eficá-cia. Incide principalmente nos progressos realizados no sentido de incorporar na legislação as medidas propostas (ver caixa 11). O Tribunal considera que um acompanhamento insuficiente pode comprometer o impacto da recente decisão da Comissão de ter mais em conta a aplicação das reformas estruturais.
Avaliação pela Comissão das reformas estruturais aplicadas em Itália
A título de ilustração da abordagem da Comissão à avaliação das reformas estruturais, faz-se referência a três reformas consideradas prioritárias tanto por Itália como pela Comissão:
ο revisão da despesa: nos seus programas nacionais de reformas de 2013 e 2014, as autoridades italianas salientaram a nomeação de um comissário encarregado de supervisionar a revisão da despesa. Contudo, o comissário nomeado em outubro de 2013 demitiu-se em outubro de 2014 (dois anos antes do termo do seu mandato) depois de ter apresentado um plano de revisão da despesa. Na sua avaliação [COM(2015) 113 final], a Comissão mencionou apenas que, embora a revisão da despesa tivesse sido orientada pela escolha de uma maior apropriação política, apenas alguns instrumentos estavam já totalmente operacionais. Não avaliou os progressos (ou a sua ausência) registados por Itália na execução das propostas do comissário. Apenas foi nomeado um novo comissário para a revisão da despesa cinco meses depois.
ο luta contra a corrupção: na avaliação que fez da autoridade anticorrupção, a DG Assuntos Económicos e Finan-ceiros não detetou nenhuma insuficiência que prejudicasse a sua eficácia. Estas insuficiências só foram assina-ladas em junho de 2014, depois de um relatório da DG Migração e Assuntos Internos ter identificado vários pro-blemas (fevereiro de 2014) e de um grande escândalo de corrupção ter rebentado em Itália (em abril de 2014, relativamente à EXPO 2015 em Milão). Surgiram no mesmo ano outros dois importantes casos de corrupção (o projeto Mose em Veneza, em junho, e o caso «Mafia Capitale» em Roma, em dezembro).
ο combate à evasão fiscal: na sua avaliação, a Comissão não examinou os valores divulgados por Itália como resultados das medidas aplicadas ao abrigo desta rubrica no programa de estabilidade e no progra-ma nacional de reformas.
Caix
a 11
67Observações
Resultados do PDE
As reformas no âmbito do PDE introduziram instrumentos de reforço da disciplina orçamental, mas o PDE não se revelou plenamente eficaz enquanto mecanismo de correção
113 A presente secção resume o que tem sido feito no sentido de continuar a melho-rar a disciplina orçamental e examina a eficácia do PDE enquanto mecanismo de correção e de reformas estruturais.
As sucessivas reformas no âmbito do PDE introduziram instrumentos de reforço da disciplina orçamental nos Estados-Membros…
114 As recentes reformas do quadro orçamental da UE (o «six-pack» em 2011 e o «two-pack» em 2013 – ver figura 1) foram realizadas com o objetivo de obter e preservar a solidez das finanças públicas. No contexto do PDE, as reformas in-troduziram regras complementares, um mecanismo de alerta precoce e um leque de novos instrumentos de acompanhamento e supervisão. Reforçaram igualmen-te as sanções e simplificaram as condições para as impor.
… mas o PDE não se revelou plenamente eficaz enquanto mecanismo de correção
115 O saldo orçamental e o rácio dívida/PIB são os dois indicadores do Tratado uti-lizados para avaliar a situação orçamental de um Estado-Membro (ver ponto 1). A reforma do PEC de 2005 complementou estes dois indicadores com a introdu-ção do saldo estrutural52 como uma das metas que os Estados-Membros sujeitos a um PDE devem cumprir para corrigir uma situação de défice excessivo.
116 Dos 23 Estados-Membros sujeitos a um PDE em novembro de 2011, 15 já não estavam nesse procedimento em finais de 2015 (ver quadro 1). Todos os Estados-Membros examinados melhoraram o seu saldo orçamental e o seu saldo estrutural durante o período auditado (ver figura 1053). A República Checa, a Alemanha, Itália e Malta conseguiram sair do procedimento. Chipre aceitou um programa de assistência financeira e França permanece abrangida por um PDE após três prorrogações do prazo. França é o único Estado-Membro da amostra com um défice que continua superior ao limiar de 3% em 2015.
52 O saldo estrutural corresponde ao saldo orçamental, líquido da componente cíclica e de outras medidas extraordinárias e temporárias.
53 Os dados fornecidos dizem respeito ao período em análise, ou seja, 2008-2015. Todavia, os dados relativos ao saldo estrutural só estão disponíveis na base de dados AMECO desde 2010.
68Observações
Figu
ra 1
0
Fonte: TCE, com base na AMECO (última atualização em 5 de maio de 2015).
Saldo orçamental (2008-2015) e saldo estrutural (2010-2015) das administrações públicas
- 10
- 8
- 6
- 4
- 2
2
0
Capacidade (+)/necessidade (-) líquida de financiamento das administraçõespúblicas em percentagem do PIB
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Alemanha França Itália Chipre Malta República Checa
2010 2011 2012 2013 2014 2015
- 6
- 5
- 4
- 3
- 2
- 1
0
1
2
Saldo estrutural das administrações públicas em percentagem do PIB potencial
Alemanha França Itália Chipre Malta República Checa
69Observações
117 O rácio dívida/PIB de todos os Estados-Membros da amostra foi mais elevado em 2015 do que em 2008 (ver figura 11). Como fator atenuante, importa reco-nhecer que os PDE examinados foram introduzidos em pleno período de grave crise financeira, o que contribuiu para um rápido aumento do nível da dívida por meio de diversos canais, como, por exemplo, as injeções de capital nos bancos e o crescimento nominal reduzido ou negativo. Em média, o rácio dívida/PIB na UE aumentou mais de 24% do PIB entre 2008 e 2012, tendo sido afetados todos os Estados-Membros.
Figu
ra 1
1 Rácio dívida/PIB (em percentagem) no período de 2008-2015
Fonte: TCE, com base na AMECO (última atualização em 5 de maio de 2015).
140
120
100
80
60
40
20
Alemanha França Itália Chipre Malta República Checa
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
70Observações
118 Na Alemanha, em Malta e na República Checa (onde se mantém abaixo do limiar), o aumento ao longo do período de 2008-2015 foi moderado (4,4 pontos percen-tuais em Malta, 6,4 pontos percentuais na Alemanha e 12,8 pontos percentuais na República Checa) e o rácio está agora numa tendência descendente. Chipre teve de enfrentar uma crise sem precedentes do setor bancário e registou um aumen-to de 61,4 pontos percentuais do seu rácio dívida/PIB entre 2008 e 2015, tendo a subida mais acentuada ocorrido entre 2008 e 2013 (de 45,3% para 102,2%). No entanto, a partir de 2013, quando o país foi sujeito a um programa de assistência financeira, a dinâmica da dívida abrandou e o rácio estabilizou em 2014 (107,5%) e 2015 (106,7%). Por último, tanto França como Itália registaram um aumento contínuo de cerca de 30 pontos percentuais do seu rácio dívida/PIB ao longo do período de 2008-2015.
119 Os impulsionadores da dinâmica da dívida são o saldo primário54, o efeito de bola de neve55 e o ajustamento défice-dívida56. Assim, a evolução do rácio dívida/PIB pode ser dividida de acordo com o respetivo impacto desses três impulsionadores. A figu-ra 12 apresenta esta divisão e a caixa 12 fornece uma análise mais aprofundada da divisão e da dinâmica da dívida nos Estados-Membros da amostra.
120 A análise anterior indicia que o quadro dos PDE pode ser eficaz na prevenção do au-mento da dívida. No entanto, um elevado nível inicial de dívida (como em Itália) pode comprometer a eficácia do procedimento em manter o rácio dívida/PIB sob controlo, tal como a relutância de um Estado-Membro (por exemplo, França) em aplicar as recomendações relativas ao PDE e assegurar a disciplina orçamental.
121 A dívida italiana continuou a aumentar, apesar dos esforços de disciplina orça-mental (conforme demonstrado por um saldo primário anual positivo de +1,1% em média no período em causa), o que se deveu a um efeito de bola de neve significativo, resultante de uma combinação de um elevado montante inicial da dívida, uma taxa nominal de crescimento do PIB reduzida ou negativa e episó-dios de taxas de juro elevadas. Não obstante um nível inicial moderado, o rácio dívida/PIB de França aumentou, em virtude da falta de disciplina orçamental, como demonstram as melhorias insuficientes nos indicadores orçamentais (ver figura 10) e o saldo primário consideravelmente negativo (-2,7% em média no período em causa).
54 O saldo primário corresponde ao saldo orçamental, líquido dos pagamentos de juros relativos à dívida das administrações públicas. O saldo primário indica o montante (positivo ou negativo) da nova dívida criada pelas administrações públicas, pelo que pode ser considerado um indicador de disciplina orçamental.
55 O efeito de bola de neve corresponde ao efeito sobre a acumulação de dívida pública decorrente do diferencial entre os juros pagos sobre a dívida pública e a taxa nominal de crescimento do PIB. Se a taxa de juro for superior à taxa nominal de crescimento do PIB, o efeito de bola de neve implicará um aumento do rácio dívida/PIB. Em princípio, para estabilizar o rácio dívida/PIB, as administrações públicas têm de obter um saldo primário que compense o efeito de bola de neve.
56 O ajustamento défice-dívida agrupa todas as alterações na dívida pública que não podem ser explicadas pelo défice. Abrange as alterações (acumulação e vendas) nos ativos financeiros, as alterações no valor da dívida expressa em divisa estrangeira e os ajustamentos estatísticos diversos.
71Observações Fi
gura
12 Decomposição do crescimento da dívida pública (em pontos percentuais)
no período de 2008-2015
Fonte: TCE, com base na AMECO (última atualização em 5 de maio de 2015).
0,3 5,8-1,7
- 4,3
12,5
4,6
4,4
12,8
61,4
16,6
26,4
18,4
- 8,8
2,6
6,4
12,519,2
0,8 28,330,8
6,9
8,3
- 7,8
8,3
31,7
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
Saldo primário Efeito de bola de neve Ajustamento défice-dívida Variação dívida/PIB
Itália França Alemanha Chipre República Checa Malta
72Observações
Análise da evolução da dívida pública no período de 2008 a 2015
No início da crise financeira de 2008, a dívida pública italiana era de 102,3% do PIB. Entre 2009 e 2015, Itália teve de enfrentar uma situação económica difícil, que se repercutiu num hiato do produto fortemente negati-vo (-3,3% em média) e numa taxa anual nominal média de crescimento de 0,0%. Embora o país tenha melho-rado o seu saldo estrutural a partir de 2009 (ver figura 10), o rácio dívida/PIB subiu 30,8 pontos percentuais. A dinâmica da dívida foi essencialmente impulsionada por um forte efeito de bola de neve, uma vez que o sal-do primário compensou globalmente o ajustamento défice-dívida (ver figura 12). O efeito de bola de neve pode explicar-se pelo elevado montante da dívida, pelo fraco crescimento nominal e pelo impacto da crise da dívida soberana sobre as taxas de juro.
O rácio dívida/PIB de França era de 68,1% em 2008. Durante o período de 2009-2015, França passou por uma recessão económica menos grave do que Itália, com uma taxa anual nominal de crescimento de +1,3% e um hiato do produto médio de -1,6%. Não obstante um nível de dívida inicial mais reduzido e condições cíclicas mais favoráveis, França registou nesse período um aumento comparável do rácio dívida/PIB (28,3 pontos per-centuais). O aumento deveu-se sobretudo (cerca de dois terços) à falta de disciplina orçamental: durante esse período, o défice primário anual de França ascendeu a 2,7%. O outro terço do aumento pode ser explicado pelo efeito de bola de neve.
Na Alemanha, o rácio dívida/PIB situava-se em 65,1% em 2008. Ao longo do período de 2009-2015, o país be-neficiou de uma taxa anual nominal de crescimento mais elevada (2,4%) do que França e Itália, bem como de um hiato do produto menos negativo (-1,1% em média), e registou uma subida de 6,4 pontos percentuais do seu rácio dívida/PIB. A sua situação pode ser explicada pelas condições cíclicas mais favoráveis, combinadas com um período prolongado de consolidação orçamental. No entanto, o excedente primário só compensou parcialmente os ajustamentos défice-dívida, que constituíam o principal impulsionador do aumento da dívi-da – o efeito de bola de neve também desempenhou um papel pouco significativo.
Em 2008, Chipre tinha um rácio dívida/PIB de 45,3%. Ao longo do período em causa, Chipre enfrentou uma crise profunda, com uma taxa nominal de crescimento média negativa (-1,0%) e um hiato do produto de -2,1%. O aumento de 61,4 pontos percentuais (de 45,3% em 2008 para 106,7% em 2015) no seu rácio dívida/PIB pode ser explicado pelo impacto negativo de todos os impulsionadores: saldo primário (-18,4 pontos percentuais), efeito de bola de neve (-26,4 pontos percentuais) e ajustamento défice-dívida (-16,6 pontos percentuais).
O rácio dívida/PIB da República Checa cresceu de 28,7% para 41,5% entre 2008 e 2015, mantendo-se assim abaixo do limiar. Num ambiente económico caracterizado por uma taxa nominal média de crescimento de 1,5% e por um hiato do produto de -1,5%, o aumento na dívida (+12,8 pontos percentuais) pode explicar-se principalmente pelo défice primário (-12,5 pontos percentuais), com o ajustamento défice-dívida a compensar o efeito de bola de neve.
Em 2008, Malta tinha um rácio dívida/PIB de 62,7%. Ao longo do período de 2009-2015, o país registou uma taxa nominal média de crescimento de 4,6% e um défice nominal médio de -2,8%. Consequentemente, o seu rácio dívida/PIB manteve-se essencialmente estável, com um aumento de 4,4 pontos percentuais que pode explicar-se sobretudo pelo ajustamento défice-dívida.
Caix
a 12
73Observações
122 O PDE prevê a possibilidade de aplicar sanções aos Estados-Membros da área do euro que tenham uma fraca disciplina orçamental. Essa aplicação pode consis-tir numa intensificação do procedimento sempre que a avaliação da Comissão demonstre que um Estado-Membro não adotou medidas eficazes para corrigir o seu défice excessivo oportunamente. As sanções podem igualmente traduzir-se na imposição de uma multa num montante até 0,5% do PIB.
123 No entanto, desde a sua criação, o PDE foi apenas intensificado numa ocasião, relativamente à Bélgica, não tendo sido aplicadas sanções até à data. Na opinião do Tribunal, existe, desta forma, um risco de os Estados-Membros considerarem pouco provável a imposição de sanções. Esta perceção prejudicaria a eficácia e a credibilidade do PDE. Na verdade, apesar de a imposição de sanções não ser o objetivo em si, um sistema desprovido de sanções limita-se a um efeito de persuasão moral. Nestes casos, a menos que a Comissão obtenha uma efetiva cooperação dos Estados-Membros, o PDE não conseguirá ser eficaz.
O procedimento teve igualmente um impacto limitado na garantia da aplicação das reformas estruturais recomendadas
124 As reformas estruturais não são vinculativas nem têm força executória, pelo que é provável que os Estados-Membros as subordinem à agenda política dos respe-tivos governos. A Comissão não tem capacidade para influenciar ou instigar a sua aplicação. Por conseguinte, a maioria dos Estados-Membros da amostra alcançou apenas progressos parciais ou reduzidos na concretização dos seus objetivos de reforma (ver anexo VIII). O resultado do acompanhamento da aplicação de refor-mas estruturais no âmbito do PDE limitou-se, em muitos casos, a uma repetição ano após ano das recomendações específicas por país formuladas pelo Conselho.
125 Entre os países da amostra, apenas Chipre realizou progressos significativos na aplicação de reformas estruturais, após ter aceitado um programa de assistência financeira (abril de 2013). A mais recente avaliação disponível mostra que Chi-pre executou integralmente a maioria das medidas acordadas, ainda que com alguns atrasos. O programa sujeitou Chipre a um acompanhamento mais estreito e exaustivo e a regras de execução mais rigorosas.
74Observações
Sinais positivos — e um desafio — para o futuro
126 Ao apresentar as suas propostas de execução do «Relatório dos cinco presiden-tes» (ver ponto 4), a Comissão reconheceu que «[a]o longo dos últimos anos, assistiu-se ao aprofundamento e ao alargamento do âmbito do quadro de gover-nação económica e, simultaneamente, ao aumento da sua complexidade»57 e que uma primeira revisão do quadro reforçado «identificou algumas áreas suscetíveis de melhoria, nomeadamente no que diz respeito à transparência, à complexi-dade e à previsibilidade da formulação das políticas, que são relevantes para a eficácia dos instrumentos»58. A Comissão comprometeu-se então a prosseguir «uma aplicação plena e transparente dos instrumentos e recursos disponíveis» e a aumentar a clareza e reduzir a complexidade, com o objetivo último de melhorar a eficácia das regras em vigor.
127 O Tribunal considera que as propostas constituem um desenvolvimento positivo e insta a Comissão a honrar os seus compromissos com determinação.
57 Comunicado de imprensa disponível em http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5874_pt.htm.
58 COM(2015) 600 final.
75Conclusões e recomendações
128 A Comissão tomou medidas significativas no sentido de racionalizar e simplifi-car a sua utilização do procedimento relativo aos défices excessivos enquanto ferramenta de governação económica melhorada em toda a UE, num contexto de crescente complexidade. Mais recentemente, declarou o seu compromisso de proceder a modificações nos domínios em que o Tribunal detetou problemas durante o período auditado: a necessidade de adotar uma perspetiva abrangente e de aumentar a clareza e a transparência, por forma a maximizar a eficácia de regras e orientações extensivas. As regras estão em vigor e a execução dos PDE está no bom caminho, mas vai beneficiar consideravelmente do compromisso da Comissão em introduzir melhorias adicionais.
129 Apresentam-se em seguida conclusões mais pormenorizadas sobre os domínios de execução abrangidos pela auditoria, acompanhadas de recomendações específicas.
Eurostat
Exame dos dados
130 A Comissão (Eurostat) melhorou os seus processos de avaliação da qualidade desde 2011, tanto ao nível dos recursos como dos procedimentos. A normaliza-ção dos pedidos de informação e o aumento do seu número possibilitaram uma análise mais ampla dos dados dos PDE.
131 O Tribunal constatou que o processo de exame dos dados estatísticos não é su-ficientemente bem documentado para permitir a fácil compreensão da análise subjacente às avaliações da qualidade e baseia-se em dados que nem sempre estão completos. Também é possível tornar mais explícita a forma de aplicar as regras e orientações existentes (ver pontos 47-51).
76Conclusões e recomendações
Recomendação 1
A Comissão (Eurostat) deve documentar melhor o seu trabalho relativamente às verificações internas e aumentar a respetiva transparência. Esta medida daria à gestão e a outros responsáveis geográficos uma visão global mais nítida do conteúdo das análises.
A Comissão (Eurostat) deve criar procedimentos escritos internos que orientem o trabalho analítico na avaliação da qualidade e avaliar e documentar melhor as suas verificações internas dos dados em domínios como a delimitação do setor das administrações públicas e as operações públicas específicas.
Avaliação dos sistemas de controlo
132 A Comissão (Eurostat) não avalia adequadamente os sistemas de controlo dos Estados-Membros com vista a assegurar que, apesar de disporem de diferentes sistemas estatísticos, aplicam uma abordagem coerente à compilação dos dados. Devido à ausência generalizada de documentação acerca dos sistemas de super-visão e de controlo criados para a compilação de dados, não é possível aplicar um método baseado na análise dos sistemas para examinar a qualidade dos dados recebidos (ver ponto 55).
Recomendação 2
A Comissão (Eurostat) deve reforçar as suas avaliações da qualidade, integrando um exame dos sistemas de supervisão e de controlo existentes nos Estados-Membros, e documentar claramente as suas análises. Devem ser elaborados e aplicados proce-dimentos escritos para garantir a coerência.
Visitas de diálogo e verificação direta
133 Entre 2011 e 2013, a Comissão (Eurostat) complementou as suas visitas de diálogo «normais» (VDN) com a introdução das visitas de diálogo «a montante» (VDM) para analisar a gestão e o controlo dos dados a montante. As VDM revelaram-se muito úteis para as tarefas de avaliação da qualidade respeitantes à identificação, avaliação e acompanhamento dos riscos e problemas. Em 2014, as VDM foram agrupadas com as VDN, com as consequentes visitas a prolongarem-se por dois dias cada. Tendo em conta o grande número de pontos inscritos nas agendas das visitas, a sua duração é insuficiente para um exame adequado de questões importantes relativas à qualidade dos dados (ver pontos 52 e 54).
77Conclusões e recomendações
134 O Eurostat executa verificações diretas limitadas durante as suas visitas no local. Foi introduzida uma análise dos riscos bem estruturada, que não é, contudo, utilizada para a pré-seleção das questões de alto risco a abordar nas visitas. Os elementos da análise dos riscos utilizados para determinar os Estados-Membros que devem receber uma visita de diálogo, bem como os temas a debater durante essas visitas, podem ser mais bem documentados (ver ponto 53).
135 Os relatórios das visitas de diálogo do Eurostat são publicados entre nove e 52 se-manas após as visitas em causa. Os atrasos na publicação significam que os Estados-Membros não conseguem partilhar boas práticas, podendo impedir que outros intervenientes/utilizadores reconheçam em tempo oportuno a existência de determinados problemas num Estado-Membro (ver ponto 56).
Recomendação 3
A Comissão (Eurostat) deve adaptar a duração das suas visitas de diálogo aos Estados-Membros ou realizar um maior número de visitas, para garantir uma maior abrangência.
A Comissão (Eurostat) deve reforçar as suas verificações diretas no âmbito das visitas no local.
A Comissão (Eurostat) deve reduzir ainda mais o tempo necessário para publicar os relatórios das suas visitas.
Pontos de ação
136 Muitas vezes, os pontos de ação não são resolvidos dentro do prazo recomenda-do, o que acarreta o risco de os problemas relativos às questões importantes não serem devidamente tidos em conta nas avaliações da qualidade realizadas pelo Eurostat (ver ponto 56).
Recomendação 4
A Comissão (Eurostat) deve utilizar plenamente os seus poderes para fazer cum-prir as medidas nos domínios da exaustividade, da responsabilidade metodológi-ca e da elaboração de documentos.
78Conclusões e recomendações
Orientações
137 Sempre que lhe seja pedido por motivos de confidencialidade, o Eurostat não transmite ao CEF nem torna públicos todos os conselhos ex ante ou ex post que fornece aos Estados-Membros de forma bilateral. Esta prática compromete a transparência e a comparabilidade (ver pontos 57 e 58).
Recomendação 5
A fim de promover a transparência, a Comissão (Eurostat) deve transmitir ao CEF e tornar públicos todos os conselhos que presta sobre questões metodológicas. Nos casos em que as questões de confidencialidade impeçam a publicação de um documento na íntegra, deve ser facultada pelo menos uma síntese.
Resultados
138 Os motivos das reservas e alterações dos dados pelo Eurostat podem ser mais transparentes (ver ponto 65).
139 O Eurostat não definiu explicitamente procedimentos escritos internos para a emissão de reservas relativas à qualidade dos dados ou a realização de altera-ções (ver ponto 65).
Recomendação 6
A Comissão (Eurostat) deve documentar melhor os seus procedimentos e critérios internos aplicáveis à emissão de reservas ou à realização de alterações dos dados, com vista a demonstrar uma resolução coerente de todos os problemas meto-dológicos com um impacto potencial/efetivo na capacidade/necessidade líquida de financiamento.
79Conclusões e recomendações
DG Assuntos Económicos e Financeiros
Transparência
140 Em geral, as análises subjacentes às propostas da Comissão relativas às decisões e recomendações no âmbito dos PDE são pouco transparentes e, em determina-dos aspetos essenciais, baseadas em definições vagas. Além disso, as reformas subsequentes do PDE aumentaram a complexidade do processo analítico. O con-junto destes fatores dificulta, em alguns casos, o estabelecimento de uma clara ligação entre as análises efetuadas e as conclusões extraídas (ver pontos 59-62, 72-83, 91-97 e 100-104).
141 Por conseguinte, é necessário equilibrar a maior complexidade e o âmbito mais alargado da apreciação económica, reforçando a transparência e facilitando, assim, o controlo público. Nos últimos anos, a Comissão envidou esforços me-ritórios para melhorar a transparência. Contudo, esses esforços não são ainda suficientes e devem ser prosseguidos (ver ponto 98).
Recomendação 7
A Comissão (DG Assuntos Económicos e Financeiros) deve continuar a reforçar a transparência e a clareza do PDE nos seguintes domínios:
ο processo de avaliação: a Comissão deve ser mais transparente no que respei-ta aos aspetos essenciais das suas análises. Para o efeito, pode, por exemplo, conceber uma metodologia destinada a identificar e quantificar o impacto das medidas extraordinárias e temporárias, facultar explicações suficien-temente pormenorizadas sobre as suas avaliações e conclusões em docu-mentos específicos por país — nomeadamente sobre o conceito de «acon-tecimentos económicos adversos e imprevistos» quando avalia a adoção de medidas eficazes — e criar um quadro metodológico para medir o impacto dos fatores pertinentes que toma em consideração nas suas avaliações;
ο acessibilidade dos dados: a Comissão deve tornar públicas todas as informa-ções pormenorizadas necessárias para realizar os cálculos que servem de base às suas análises, permitindo, assim, que eventuais terceiros interessados possam reproduzir as avaliações;
ο avaliação ascendente: os conselhos orçamentais nacionais devem participar no processo de avaliação, sendo convidados a efetuar um controlo indepen-dente da fiabilidade dos valores e informações fornecidos pelos ministérios das Finanças e utilizados pela Comissão nas suas análises;
ο solidez das análises: a Comissão deve utilizar de forma coerente todas as informa-ções pertinentes disponibilizadas nas suas previsões, respeitar as metodologias pertinentes e divulgá-las da forma mais abrangente e oportuna possível.
80Conclusões e recomendações
Critério da dívida
142 Até ao momento, o PDE tem incidido mais no défice orçamental do que na dívi-da. O critério da dívida apenas passou a ser aplicável em 2012, ainda está a ser gradualmente introduzido e não será aplicável a todos os Estados-Membros an-tes de 2020. A avaliação da dinâmica da dívida dos Estados-Membros abrangidos por um PDE iniciado antes de novembro de 2011 é inconclusiva: estes PDE devem ser revogados apenas com base no critério do défice, seguindo-se um regime transitório de três anos em relação à dívida (ver pontos 68-69 e 104).
143 A flexibilidade acrescida dos PDE significa que, em períodos de conjuntura eco-nómica desfavorável, é possível reconhecer o cumprimento dos requisitos mes-mo que o rácio dívida/PIB aumente. Esta situação pode prejudicar a credibilidade do processo e pôr em risco a sustentabilidade da dívida pública, especialmente durante períodos de recessão prolongados (em que a dívida pode aumentar mesmo que o critério da dívida seja cumprido). Em última análise, independen-temente de o critério da dívida ser ou não cumprido, importa fundamentalmen-te reembolsar ou refinanciar de modo sustentável o montante real da dívida (ver pontos 76-78).
Recomendação 8
A Comissão deve concentrar-se atentamente na evolução da dívida, sobretudo nos Estados-Membros fortemente endividados, para evitar que a mesma acumu-le níveis insustentáveis.
Se o limiar de 60% da dívida for ultrapassado e o Estado-Membro em causa for sujeito a um PDE, a Comissão deve assegurar que os ajustamentos exigidos proporcionam uma trajetória de convergência realista e credível, que conduza ao cumprimento da regra relativa à dívida, especialmente tendo em conta o nível inicial da dívida.
Nas suas recomendações no âmbito dos PDE dos Estados-Membros que excedam o limiar da dívida, a Comissão deve, ao fixar as metas anuais do défice, especificar igualmente os níveis anuais de dívida em relação ao PIB que sejam coerentes com essas metas.
81Conclusões e recomendações
Reformas estruturais
144 Os défices públicos excessivos podem dever-se, pelo menos em parte, a insu-ficiências estruturais. A aplicação de reformas estruturais orientadas pode, por conseguinte, ajudar a produzir correções do défice duradouras. Desde maio de 2013, as reformas estruturais têm vindo a ganhar importância enquanto fator considerado nas avaliações dos PDE pela Comissão. Todavia, ainda não têm força executória e a Comissão não é mais cuidadosa no acompanhamento da sua execução do que no caso dos Estados-Membros não sujeitos a um PDE (ver pontos 108-111).
145 Além disso, o acompanhamento das recomendações específicas por país nem sempre abrange a efetiva aplicação das reformas e a sua eficácia. Esta situação pode comprometer o impacto da recente decisão da Comissão de ter mais em conta a aplicação das reformas estruturais (ver ponto 112).
Recomendação 9
Em conjunção com o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómi-cos, a Comissão (DG Assuntos Económicos e Financeiros) deve tirar o máximo partido do Semestre Europeu no acompanhamento da aplicação das reformas estruturais pelos Estados-Membros sujeitos a um PDE, especialmente nos casos em que as reformas estruturais orçamentais fazem parte de um programa de par-ceria económica. Além de incidir nos aspetos legislativos, deve procurar avaliar a eficácia das reformas executadas.
A Comissão deve utilizar plenamente os seus poderes para assegurar que os Estados-Membros sujeitos a um PDE satisfazem os seus compromissos relativos às reformas estruturais.
82Conclusões e recomendações
Comunicação de informações
146 O «six-pack» e o «two-pack» introduziram novos requisitos de elaboração de relatórios aplicáveis aos Estados-Membros, com o intuito de reforçar a supervi-são dos PDE por parte da Comissão. No entanto, estes requisitos não têm força executória, na medida em que não existem disposições legislativas que assegu-rem o seu cumprimento por parte dos Estados-Membros, nem sanções para os Estados-Membros em caso de incumprimento. Portanto, a eficácia da supervisão pela Comissão depende da cooperação ativa dos Estados-Membros. O Tribunal detetou um caso em que o Estado-Membro não tinha enviado os documentos de informação solicitados. No entanto, a Comissão não tornou público este facto nas suas avaliações correspondentes (ver pontos 85-86).
147 Mesmo quando recebe a documentação na íntegra, a Comissão nem sempre avalia ou acompanha as informações fornecidas, o que suscita a preocupação de não estar a utilizar da melhor forma os relatórios dos Estados-Membros ou de os Estados-Membros estarem a ser sobrecarregados com uma exigência burocrática desnecessária (ver pontos 99 e 110).
Recomendação 10
A Comissão (DG Assuntos Económicos e Financeiros) deve sempre indicar de forma clara nas suas avaliações se os Estados-Membros cumpriram os respetivos requisitos de elaboração de relatórios.
A Comissão deve explorar a possibilidade de instaurar processos por infração quando os Estados-Membros não cumpram as suas obrigações de elaboração de relatórios.
Sanções
148 As sucessivas reformas no âmbito dos PDE reforçaram as sanções contra os Esta-dos-Membros que não cumprem as recomendações e simplificaram as condições para as impor. Desde a criação do PDE, nunca foram aplicadas sanções (ver pon-tos 114 e 122).
83Conclusões e recomendações
149 Ainda que as sanções possam ser igualmente úteis pelo seu efeito dissuasor, a sua não aplicação nos casos em que os Estados-Membros não respeitam os seus compromissos relativos à disciplina orçamental acarreta o risco de virem a ser encaradas como um instrumento cuja utilização é pouco provável. Esta perceção prejudicaria a credibilidade e eficácia das sanções e, logo, do PDE no seu todo.
Recomendação 11
Em conformidade com a legislação em vigor, a Comissão (DG Assuntos Econó-micos e Financeiros) deve recomendar ao Conselho que intensifique o procedi-mento e aplique sanções sempre que existam provas de que um Estado-Membro não cumpriu as recomendações dos PDE e, por conseguinte, não respeitou o seu compromisso relativo à disciplina orçamental no âmbito do Tratado.
O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Milan Martin CVIKL, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de fevereiro de 2016.
Pelo Tribunal de Contas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente
84AnexosA
nexo
I Legislação sobre o procedimento relativo aos défices excessivos
— Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho, de 22 de novembro de 1993, relativo à aplicação do protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Euro-peia, alterado pelo:
√ Regulamento (CE) n.º 475/2000 do Conselho, de 28 de fevereiro de 2000. Atualizou o quadro conceptual que subordina o PDE ao SEC 95;
√ Regulamento (CE) n.º 351/2002 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2002. Clarificou as referências ao SEC 95 no contexto do PDE, ao substituir os códigos «B.9» e «D.41» por «DPE B.9» e «DPE D.41», respetivamente;
√ Regulamento (CE) nº 2103/2005 do Conselho, de 12 de dezembro de 2005, no que respeita à qualidade dos dados estatísticos no contexto do PDE.
— Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (substituiu o Regulamento (CE) n.º 3605/93 alterado), alterado pelo:
√ Regulamento (UE) n.º 679/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que altera o Regulamento (CE) n.º 479/2009 no que respeita à qualidade dos dados estatísticos no contexto do procedimento relativo aos défices excessivos.
— Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos, com a redação que lhe foi dada pelo Conselho.
— Regulamento (CE) n.º 1056/2005, de 27 de junho de 2005, e Regulamento (UE) n.º 1177/2011, de 8 de no-vembro de 2011 — a vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
— Integrados no «six-pack»:
√ Regulamento (UE) n.º 1177/2011 do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.º 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos;
√ Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro.
— Integrado no «two-pack»:
√ Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabe-lece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro.
— Tratado intergovernamental sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Mone-tária (Pacto Orçamental) — 2 de março de 2012.
85Anexos A
nexo
II Exemplos de informações em falta nos documentos dos seis Estados-Membros examinados
Informações em falta nas notificações de abril de 2012, 2013 e 2014
Em relação ao ano N-1:
— num Estado-Membro:
i) alguns dados pormenorizados relativos ao subsetor dos fundos de segurança social e da administração local (incluindo o saldo de tesouraria) estavam em falta quanto a entidades não integradas na administração local e a outros ajustamentos aos dados da administração local;
ii) não foram fornecidos dados sobre o contributo dos empréstimos de longo prazo para o nível da dívida (aumento e redução) em relação a todos os níveis das administrações públicas (somente abril de 2012) ou sobre a repartição das ações e outras participações em relação à administração estadual e local;
— noutro Estado-Membro, não foram fornecidos dados em relação a alguns subsetores (saldo de tesouraria, operações financeiras incluídas no saldo de tesouraria e «outros ajustamentos» à administração estadual, administração local e fundos de segurança social). Para todos os níveis das administra-ções públicas, estava em falta a maioria dos pormenores não obrigatórios solicitados.
Dados em falta sobre créditos comerciais e adiantamentos (AF.71 L) no quadro 4
Num Estado-Membro, não foram fornecidos dados até ao exercício de 2009 e, noutro Estado-Membro, até 2011.
Dados em falta nos questionários dos PDE
Cinco dos seis Estados-Membros entregaram questionários dos PDE com campos de preenchimento obrigatório incompletos. Exemplos de informações incompletas:
i) quatro Estados-Membros enviaram dados incompletos sobre as injeções de capital, ou não enviaram de todos esses dados, em relação a todos os anos e, no caso de um Estado-Membro, ao ano N-1;
ii) três Estados-Membros enviaram um quadro 4 incompleto (Repartição de outros débitos e créditos, transmitida nos quadros do PDE);
iii) embora a exaustividade tenha melhorado, dois Estados-Membros enviaram quadros 5 (Impostos e contribuições sociais: outros débitos e crédi-tos das administrações públicas), 8 (Créditos da dívida pública, anulação da dívida) e 9 (Garantias) incompletos.
Outras informações
Durante o período de 2008-2014, um Estado-Membro não enviou os quadros de correspondência1 e o inventário, conforme solicitado, e três Estados-Membros fizeram-no depois de terminado o prazo. Os inventários do PDE deviam ter sido apresentados até dezembro de 2013, mas dois Estados-Membros enviaram-nos após o prazo - um em abril e o outro em novembro de 2014.
1 Estes quadros indicam a correspondência entre os elementos nas contas públicas e as classificações do SEC.
Fonte: TCE, com base em informações do Eurostat.
86Anexos
Ane
xo II
I Exemplos de insuficiências em matéria de classificação nos documentos dos seis Estados-Membros examinados
Principais casos não totalmente conformes com o SEC 95, mas aceites pelo Eurostat:
ο em três Estados-Membros, o registo estatístico das unidades públicas não assegurou uma cobertura exaustiva, principalmente ao nível da adminis-tração local;
ο um Estado-Membro adotou uma abordagem prudente, isto é: afetou automaticamente ao setor das administrações públicas — enquanto unidades auxiliares — todas as unidades públicas em que as vendas às administrações públicas representaram mais de 80% das receitas totais; e aplicou o cri-tério dos 50% às restantes unidades públicas. A abordagem prudente constitui um critério automático que não toma em consideração a atividade da unidade (tipo de serviço prestado) ou outras condições, como os concursos e o mercado. As normas de contabilidade não especificam o que deve ser feito nesses casos. Além disso, algumas unidades foram classificadas em grupos (por exemplo, hospitais) e não individualmente, consoante a sua natureza mercantil/não mercantil;
ο um Estado-Membro adotou uma abordagem prudente, mas apenas para unidades de dimensão inferior a determinado limite; para essas unidades o critério dos 50% foi aplicado de forma a excluir das vendas a rubrica «outros rendimentos» e a incluir todos os tipos de impostos nos custos de pro-dução. Esta opção deveu-se ao facto de o Estado-Membro não conseguir identificar os subsídios a deduzir das vendas. Contudo, apesar de todos os impostos serem incluídos nos custos, segundo as normas de contabilidade apenas os «outros impostos sobre a produção» deveriam ter sido incluídos.
Principais insuficiências na classificação das unidades institucionais públicas:
ο um Estado-Membro classificou a unidade de supervisão dos mercados financeiros, que constitui uma unidade institucional, no setor das adminis-trações públicas. De acordo com o SEC 95, as unidades deste tipo devem ser classificadas fora das administrações públicas (nomeadamente como auxiliares financeiros no setor das sociedades financeiras). Outros Estados-Membros classificaram corretamente estas unidades institucionais fora das administrações públicas;
ο num Estado-Membro, o Tribunal examinou unidades públicas que eram não mercantis e tinham sido reclassificadas em outubro de 2014, na sequência da revisão dos critérios de referência do SEC 2010. O Estado-Membro tinha reclassificado um total de 158 unidades públicas no setor das administrações públicas, 20 em virtude das novas regras do SEC 2010 e as restantes 138 no âmbito de uma revisão normal de critérios de referência. Este segundo grupo teria sido reclassificado no setor público se anteriormente as unidades tivessem sido corretamente analisadas.
Outras insuficiências
ο Em relação aos procedimentos e prazos de análise e (re)classificação das unidades dentro/fora do setor das administrações públicas, o Tribunal observou diferentes métodos nos seis Estados-Membros:
i. dois Estados-Membros analisam e (re)classificam as unidades de cinco em cinco anos, ao abrigo das sucessivas revisões de critérios de referência, mas acompanham as novas unidades anualmente. No entanto, em 2011, um destes Estados-Membros tinha um ponto de ação que recomendava que o critério dos 50% não excedesse um período de 3-4 anos, ao passo que o segundo tinha um ponto de ação que recomendava testes anuais da natureza mercantil/não mercantil de todas as unidades públicas;
ii. três Estados-Membros analisam as unidades todos os anos e reclassificam-nas caso a sua natureza (mercantil/não mercantil) seja diferente em três anos consecutivos;
iii. um Estado-Membro analisa as unidades duas vezes por ano, ou quando mudam as condições de financiamento, e reclassifica-as quando a sua natureza se altera.
Fonte: TCE, com base em informações do Eurostat e em documentos dos seis Estados-Membros examinados.
87Anexos A
nexo
IV Exemplos de pontos de ação com potencial impacto nos dados do défice e da dívida
República Checa
A aplicação do teste «mercantil/não mercantil» foi pontual e um grande número de unidades públicas (sociedades) não foi testado
Durante a sua visita, em 2009, o Eurostat verificou que as unidades com estatuto «comercial» (por exemplo, as sociedades por ações, sociedades por quotas) não tinham sido testadas até à data, tendo estabelecido um correspondente ponto de ação. Durante a VDN de 2012, o Eurostat estabeleceu um ponto de ação, uma vez que o «teste de controlo público» das grandes empresas com participação estatal inferior a 50% não era aplicado, pelo que estas unidades não eram analisadas. Apesar do potencial impacto, não foram emitidas reservas.
Alemanha
Reclassificação das unidades não mercantis no setor das administrações públicas desde o primeiro ano do seu estatuto não mercantil
Na sua visita de fevereiro de 2014, o Eurostat detetou o problema e fixou um prazo para o cumprimento até maio de 2014. O assun-to foi considerado encerrado em julho de 2014. Os esclarecimentos enviados em outubro de 2014 indicavam que o INE tinha apenas aplicado o ponto de ação às unidades classificadas depois de fevereiro de 2014. Apesar do potencial impacto (desconhecido), não foram emitidas reservas.
Indisponibilidade de dados pormenorizados relativos à análise das injeções de capital, dos derivados financeiros e das distribuições
O Eurostat levantou pela primeira vez o problema dos dados indisponíveis na sequência da sua visita de 2007. A visita de 2009 apurou que a situação tinha melhorado em relação às permutas financeiras e aos dividendos da administração central. O Eurostat detetou alguns problemas, mas não estabeleceu um ponto de ação e a questão dos dividendos não foi analisada em pormenor. Foram estabelecidos pontos de ação em 2011 e 2013. Em 2011, o Eurostat verificou que não estavam disponíveis dados pormenori-zados para uma análise adequada das injeções de capital e das distribuições e que não estavam disponíveis dados da administração local em relação às permutas financeiras, mas não foi estabelecido nenhum ponto de ação. A VDM de 2013, por seu lado, resultou no estabelecimento de pontos de ação, mas o problema mantém-se. Apesar do potencial impacto (desconhecido), não foram emitidas reservas.
França
Desativação de instalações nucleares — Marcoule (1,6 mil milhões de euros em 2004, ou seja, 0,1% do PIB)
Este ponto de ação foi analisado pela primeira vez durante a visita de 2006, mas, devido ao desacordo com o INE quanto à clas-sificação correta, o Eurostat adiou a decisão. O caso prendia-se com o registo de um pagamento de montante fixo recebido por uma unidade das administrações públicas, que assumia os custos de desativação, ficando o cumprimento de todas as restantes obrigações à responsabilidade do operador. Em 2005, o Eurostat prestara aconselhamento sobre esta operação, tendo sugerido que fosse classificada como um pagamento antecipado pela compra de serviços. Porem, o INE discordou, tendo antes registado uma transferência de capital, o que melhorou os valores da capacidade/necessidade líquida de financiamento. Em 2008, a questão foi novamente analisada, mas não foram tomadas medidas adicionais. Apesar do impacto conhecido, não foram emitidas reservas.
Delimitação dos setores
Após a sua visita em 2012, o Eurostat estabeleceu um ponto de ação associado ao facto de o setor das administrações públicas estar incompleto, uma vez que não incluía as empresas públicas pertencentes/controladas pela administração local. No final de 2014, o INE ainda não tinha facultado uma lista exaustiva. Apesar do potencial impacto (desconhecido), não foram emitidas reservas.
88Anexos
Ane
xo IV
Itália
Registo da formação bruta de capital fixo com base na especialização económica
Nas suas VDM de 2012, o Eurostat estabeleceu um ponto de ação associado ao facto de grandes montantes de investimento serem registados nas contas com base na contabilidade de caixa e não na especialização económica. Foi concedido ao INE um prazo até 2014 para calcular os montantes corretos. Em 2013, foi estabelecido um ponto de ação que solicitava um relatório sobre os progressos. O INE corrigiu os montantes na notificação do PDE de outubro de 2014. Apesar do potencial impacto (desconhecido), não foram emitidas reservas.
Malta
Projeto «Malita and City Gate»
O Eurostat detetou um problema na sua análise das revisões na notificação do PDE de outubro de 2011. Em 2012, estabeleceu um ponto de ação para dar seguimento às questões examinadas: o INE foi instado a enviar rapidamente ao Eurostat uma descrição dos aspetos estatisticamente relevantes do projeto «Malita and City Gate», juntamente com a sua opinião sobre o registo estatístico das operações. Este ponto foi analisado pelo Eurostat no âmbito das orientações bilaterais; foi acordado em agosto de 2012 e executado em outubro do mesmo ano. O impacto no défice elevou-se a 0,4% do PIB. Não foram emitidas reservas em abril de 2012.
Fonte: TCE, com base nos relatórios do Eurostat sobre as visitas aos seis Estados-Membros examinados.
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91Anexos
Cumprimento das metas nominais e estruturais fixadas nas recomendações no âmbito dos PDE e prorrogações dos prazos dos PDE
O anexo VI ilustra a evolução dos PDE estabelecidos para os Estados-Membros da amostra. Para cada caso, as células azuis indicam o ano do prazo do PDE, com setas azuis que apontam para as prorrogações, caso existam. As restantes cores mostram se o Estado-Membro cumpriu (verde) ou não (vermelho) as metas fixadas nas reco-mendações do Conselho sobre os PDE em relação aos indicadores em causa (défice nominal, esforço estrutural e, para as recomendações emitidas após a entrada em vigor do «six-pack», défice estrutural ajustado e indicador ascendente). O primeiro número de uma célula representa a meta e o segundo corresponde ao valor efetiva-mente alcançado. Por último, as células amarelas indicam que não foi fixada nenhuma meta anual no ano em causa, as células pretas indicam que o indicador específico não era aplicável (ainda não estava em vigor) e as células cinzentas indicam que, apesar de os dados estarem disponíveis, a Comissão não os teve em conta na sua avaliação da adoção de medidas eficazes.
Fonte: TCE, com base nas decisões e recomendações do Conselho sobre os PDE, nos relatórios no âmbito do n.º 3 do artigo 126.º e documentos de trabalho dos serviços da Comissão subjacentes às avaliações dos programas de estabilidade e convergência, nos projetos de planos orçamen-tais e nas 4.ª, 6.ª e 7.ª revisões do programa de ajustamento económico de Chipre.
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% →
- 3,
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0,7
%
0,8%
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→ 1
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1,
3% →
1,2
%
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→ 1
%
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1% >
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→ 0
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%
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%
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→ 0
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%
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→ 1
%
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1% >
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%
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0,8
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- 4,
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nmf →
- 4,
8%
nmf →
- 4,
5%
nmf →
- 4,
8%nm
f → -
5,3%
nmf →
1,5
%nm
f → 1
,5%
nmf →
- 1,
5%nm
f → -
0,75
%
nmf →
- 7,
1%
nmf →
- 5,
2%
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nmf →
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- 8,
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nmf
nmf
nmf →
- 5,
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nmf →
- 7,
7%nm
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→
> 1%
> 1%
> - 3
% →
>
1% →
94Anexos
Ane
xo V
I ALEMANHA
LEGENDA:
PRAZO DO PDE
2013201220112010Avaliação
PE 2010 (31.03.2010)Prazo do PDE
Aval. de medidas e�cazes(15.06.2010)Prazo do PDE
PE 2011 (07.06.2011) Prazo do PDE
PE 2012 (30.05.2012)Prazo do PDE
nmf → - 5,7%nmf → - 1,7%
nmf → - 5,7%0,5% → 0,1%
nmf →0,5% → 0,1%
> - 3% →0,5% →
nmf → - 3,3%nmf → 0,0%
nmf → - 2,0%0,5% → 0,5%
nmf → - 1,2% 0,5% → 0,6%
> - 3% →0,5% →
nmf → - 1,0%0,5% → 1,1%
nmf → - 0,9% 0,5% → 0,4%
> - 3% → - 0,7%0,5% → 0,1%
nmf → - 5,7%nmf → 0,5%
nmf → - 5,7%0,5% → 0,0%
nmf →0,5% →
> - 3% →0,5% →
S:\PUB\4 REPORTS\3_Reports and Opinions not published\RS\SR-10-2016 EDP\4_PAO\AnnexVI_FR.xlsxAnnex VI DE
PDE iniciado em 30 de novembro de 2009
PDE revogado em22 de junho de 2012
CUMPRIMENTO DA METANÃO CUMPRIMENTO DA METANENHUMA META FIXADA (nmf)NÃO APLICÁVEL (n/a)DADOS NÃO DISPONÍVEISDADOS DISPONÍVEIS, MAS NÃO TIDOS EM CONTA PELA COMISSÃO
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
95Anexos A
nexo
VI CHIPRE
LEGENDA:
PRAZO DO PDE
PRORROGAÇÃO DO PRAZO DO PDE
6102510241023102210211020102Avaliação
Aval. de medidas e�cazes(27.01.2011)Prazo do PDE
PE 2011 (07.06.2011)Prazo do PDE
Aval. de medidas e�cazes(11.01.2012)Prazo do PDE
PE 2012 (30.05.2012)Prazo do PDE
Aval. de medidas e�cazes(07.05.2013)Prazo do PDE
Aval. de medidas e�cazes(06.09.2013)Prazo do PDE
4ª revisão do programa(data-limite: 20 de maio de 2014)Prazo do PDE
6ª revisão do programa (data-limite: 15 de maio de 2015)Prazo do PDE
7ª revisão do programa (data-limite: 24 de julho de 2015)Prazo do PDE
S:\PUB\4 REPORTS\3_Reports and Opinions not published\RS\SR-10-2016 EDP\4_PAO\AnnexVI_FR.xlsxAnnex VI CY
CUMPRIMENTO DA METANÃO CUMPRIMENTO DA METANENHUMA META FIXADA (nmf)NÃO APLICÁVEL (n/a)DADOS NÃO DISPONÍVEISDADOS DISPONÍVEIS, MAS NÃO TIDOS EM CONTA PELA COMISSÃO
- 6% →- 5,9%
- 6% →- 5,3%
nmf → - 5,7%
nmf → - 5,1%
nmf → - 6,7%
nmf → - 5,3% nmf → - 6,3%nmf → + 0,8%
nmf → - 6,3%
- 6,5% → - 8,4%
+ 4,75% → + 4,5%
+ 1,3% (min 0,5%) → + 1,2%+ 1,3% (min 0,5%) → + 0,9%
- 6,5% → - 5,4%
+ 4,75% →%
+ 1,3% (min 0,5%) → + 3,0%+ 1,3% (min 0,5%) →%
- 8,4% → - 8,4%
+ 1,75% → + 2,5%
+ 0,3% (min 0,5%) → + 0,1%+ 0,3% (min 0,5%) → + 0,7%
- 8,4% → - 5,3%
+ 1,75% →%
+ 0,3% (min 0,5%) → - 0,2%+ 0,3% (min 0,5%) →%
- 6,3% →%+ 0,7% (min 0,5%) →%+ 0,3% (min 0,5%) →%
- 6,3% → - 5,1%+ 0,7% (min 0,5%) → + 0,2%+ 0,7% (min 0,5%) →%
- 2,9% →+ 1,8% (min 0,5%) →%+ 1,8% (min 0,5%) →%
- 2,9% → - 2,4%+ 1,8% (min 0,5%) → + 1,7%+ 1,8% (min 0,5%) →%
- 6,5% → - 5,4%
+ 4,75% →%
+ 1,3% (min 0,5%) → + 3,0%+ 1,3% (min 0,5%) →%
- 8,4% → - 5,3%
+ 1,75% →%
+ 0,3% (min 0,5%) → - 0,2%+ 0,3% (min 0,5%) →%
- 6,3% → - 5,1%+ 0,7% (min 0,5%) → + 0,2%+ 0,7% (min 0,5%) →%
- 2,9% → - 2,4%+ 1,8% (min 0,5%) → + 1,7%+ 1,8% (min 0,5%) →%
- 6,5% → - 4,9%
+ 4,75% →%
+ 1,3% (min 0,5%) → + 4,3%+ 1,3% (min 0,5%) →%
- 8,4% → - 0,2%
+ 1,75% →%
+ 0,3% (min 0,5%) → - 0,7%+ 0,3% (min 0,5%) →%
- 6,3% → - 1,5%+ 0,7% (min 0,5%) → + 1,4%+ 0,7% (min 0,5%) →%
- 2,9% → - 0,1%+ 1,8% (min 0,5%) → + 0,1%+ 1,8% (min 0,5%) →%
- 6,5% → - 4,9%
+ 4,75% →%
+ 1,3% (min 0,5%) → + 4,4%+ 1,3% (min 0,5%) →%
- 8,4% → - 8,8%
+ 1,75% →%
+ 0,3% (min 0,5%) → + 3,9%+ 0,3% (min 0,5%) →%
- 6,3% → - 0,9%+ 0,7% (min 0,5%) → - 1,6%+ 0,7% (min 0,5%) →%
- 2,9% → - 0,1%+ 1,8% (min 0,5%) → + 0,0%+ 1,8% (min 0,5%) →%
> 1% → - 0,4%
> 1% → - 0,9%> 1% → + 2,2%> 1% → + 1,5%
> - 3% →
> - 3% → - 4,9%
> - 3% → - 2,7%
> 1% → + 2,9%> - 3% → - 3,4%
> - 3% → - 6,3%> 1% → - 0,1%> 1% → + 2,4%
> 1% → + 4,25%
> - 3% → - 1,8%
> 1% → + 1,0%> - 3% → - 2,5%
nmf → 0,0%
nmf → + 0,7%
1,5% → + 0,7%
1,5% → + 0,5%
1,5% → - 0,2%1,5% → - 0,2%
1,5% →%
1,5% → - 0,2%
acum. 1,5% → + 0,7%acum. 1,5% → + 0,8%
Estado-Membro sujeito a um programa de assistência �nanceira
em 2 de abril de 2013
PDE suspenso
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável signi�cativo nas �nanças públicas
PDE iniciado em 6 de julho de 2010
96Anexos
Ane
xo V
I
ITÁLIA
LEGENDA:
PRAZO DO PDE
Avaliação 201520142013201220112010
PE 2010 (31.03.2010)Prazo do PDE
Aval. de medidas e�cazes(15.06.2010)Prazo do PDE
PE 2011 (07.06.2011)Prazo do PDE
PE 2012 (30.05.2012)Prazo do PDE
PE 2013 (29.05.2013)Prazo do PDE
S:\PUB\4 REPORTS\3_Reports and Opinions not published\RS\SR-10-2016 EDP\4_PAO\AnnexVI_FR.xlsxAnnex VI IT
CUMPRIMENTO DA METANÃO CUMPRIMENTO DA METANENHUMA META FIXADA (nmf)NÃO APLICÁVEL (n/a)DADOS NÃO DISPONÍVEISDADOS DISPONÍVEIS, MAS NÃO TIDOS EM CONTA PELA COMISSÃO
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
0,5% → 0,0%nmf → - 5,3%
0,5% → 0,0%nmf → - 5,1%
0,5% →> - 3% →
+ 0,5% → - 0,5%nmf → - 5,7%
+ 0,5% → 0,0%nmf → - 5,7%
0,5% →> - 3% →
+ 0,5% → + 2,3%nmf → - 4,6%
+ 0,5% → + 0,4%nmf → - 4,0%
+ 0,5% → + 0,4%> - 3% → - 3,2%
+ 0,5% → - 0,9%nmf → - 3,9%
+ 0,5% → - 0,6%> - 3% → - 2,0% > - 3% → - 1,1%
+ 0,5% → + 2,2%> - 3% → - 3,0% > - 3% → - 2,9% > - 3% → - 2,5%
PDE revogado em21 de junho de 2013
PDE iniciado em 30 de novembro de 2009
97Anexos A
nexo
VI REPÚBLICA CHECA
LEGENDA:
PRAZO DO PDE
2010 2011 2012 2013 2014 2015Avaliação
PE 2010 (31.03.2010)Prazo do PDE
Aval. de medidas eficazes(15.06.2010)Prazo do PDE
PE 2011 (07.06.2011)Prazo do PDE
PE 2012 (30.05.2012)Prazo do PDE
PE 2013 (29.05.2013)Prazo do PDE
PE 2014 (02.06.2014)Prazo do PDE
nmf →% - 5,5%1% →% + 1,4%
nmf →% - 5,7% nmf →% > - 3% →1% →%1% →%1% →% - 0,2%
nmf → - 5,7%1% → 0,5%
nmf → - 5,7% nmf →% > - 3% →1% →1% →1% → 0%
nmf → - 4,7%→ + 2,2%
nmf → - 4,4% nmf → - 4,1% > - 3% →1% →1% → -0,1%1% → + 0,6%
nmf → - 3,1% nmf → - 2,9% > - 3% → - 2,6%1% → + 0,3%1% → + 0,2%1% → + 1,5%
nmf → - 4,4% > -3% → - 2,9% > - 3% → - 3,0%1% → + 0,1%1% → + 0,9%
> - 3% → - 1,5% > -3% → - 1,9% > - 3% → - 2,4%1% → + 1,5%
S:\PUB\4 REPORTS\3_Reports and Opinions not published\RS\SR-10-2016 EDP\4_PAO\AnnexVI_FR.xlsxAnnex VI CZ
CUMPRIMENTO DA METANÃO CUMPRIMENTO DA METANENHUMA META FIXADA (nmf)NÃO APLICÁVEL (n/a)DADOS NÃO DISPONÍVEISDADOS DISPONÍVEIS, MAS NÃO TIDOS EM CONTA PELA COMISSÃO
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
Dé�ce nominalEsforço estruturalEsforço estrutural ajustadoAbordagem ascendente
PDE iniciado em 30 de novembro de 2009
PDE revogado em20 de junho de 2014
98Anexos
Ane
xo V
I
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A:
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0,1
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0,3
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- 3,4
% →
- 3,
4%- 2
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→ -
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+ 0
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- 2,
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- 3,
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0,7
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II Diferenças entre as recomendações da Comissão e do Conselho
Recomendação da Comissão Recomendação do Conselho
Chipre6.7.2010
as autoridades cipriotas devem assegurar um esforço orçamental anual médio de pelo menos 1,75% do PIB ao longo do período de 2010-2012
as autoridades cipriotas devem assegurar um esforço orça-mental anual médio de pelo menos 1,5% do PIB ao longo do período de 2011-2012
República Checa30.11.2009
o Conselho convida as autoridades checas a prosseguirem as necessárias reformas em matéria de pensões e cuidados de saúde, as reformas destinadas a aumentar a oferta de mão-de-obra e de qualificações e as reformas promotoras da quantidade e eficácia da I&D pública
o Conselho convida as autoridades checas a prosseguirem as necessárias reformas em matéria de pensões e cuidados de saúde
França6.4.2009
as autoridades francesas devem estar preparadas para envidar os esforços anuais necessários para lá dos previstos nos anos subsequentes do período de correção, a fim de assegurar o cumprimento das metas anuais e de diminuir o défice para níveis inferiores ao valor de referência até 2012, mesmo na even-tualidade de se confirmarem os riscos de revisão em baixa das metas orçamentais
as autoridades francesas devem envidar os esforços necessá-rios com vista a diminuir o défice para níveis inferiores ao valor de referência até 2012
França30.11.2009
as autoridades francesas devem assegurar um ajustamento orça-mental estrutural anual médio de 1,25% do PIB ao longo do período de 2010-2013
as autoridades francesas devem assegurar um ajustamento orçamental anual médio superior a 1% do PIB ao longo do período de 2010-2013
França deve melhorar o quadro geral da concorrência, com especial ênfase nas indústrias de rede, reformar o sistema de pensões, modernizar a proteção do emprego e promover a aprendizagem ao longo da vida, a fim de melhorar o cresci-mento potencial do PIB
França deve reformar o sistema de pensões, conforme pre-visto, o que contribuiria para a sustentabilidade orçamental a longo prazo
França18.6.2013
as autoridades francesas devem comunicar os progressos realizados na aplicação destas recomendações pelo menos de seis em seis meses, bem como num capítulo específico sobre os programas de estabilidade, até ser obtida a correção integral do défice excessivo
Nenhuma
Alemanha30.11.2009
o Conselho convida as autoridades alemãs a aplicarem reformas tendentes a aumentar o crescimento potencial do PIB. Entre estas incluem-se [ ] reformas destinadas a melhorar o quadro da concorrência nos serviços e a promover a inserção dos desem-pregados de longa duração e pouco qualificados no mercado de trabalho, através de uma abordagem de flexissegurança que combine um melhor acesso às qualificações com incenti-vos laborais mais adequados
o Conselho convida as autoridades alemãs a aplicarem refor-mas tendentes a aumentar o crescimento potencial do PIB
Itália30.11.2009
as autoridades italianas devem assegurar um esforço orçamental anual médio de 0,5 pontos percentuais do PIB ao longo do período de 2010-2012
as autoridades italianas devem assegurar um esforço orça-mental anual médio de pelo menos 0,5 pontos percentuais do PIB ao longo do período de 2010-2012
as autoridades italianas são igualmente convidadas a intensi-ficar esforços no sentido de reforçar a concorrência nos merca-dos de produtos e serviços, simplificar a legislação, reduzir os encargos administrativos em todos os níveis das administra-ções públicas e, numa abordagem de «flexissegurança» e com vista a reduzir as disparidades regionais, melhorar o funcio-namento do mercado de trabalho e a eficiência, os resultados e os padrões do sistema de ensino
Nenhuma
Fonte: TCE, com base na AMECO.
101Anexos A
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VIII Execução das reformas estruturais programadas
2011 2012 2013
FRANÇA
REP1 Executada parcialmente Alguns progressos Alguns progressos/progressos limitados/ /alguns progressos
REP2 Executada parcialmente Alguns progressos Alguns progressos/alguns progressos/ /alguns progressos
REP3 Executada parcialmente Alguns progressos Alguns progressos/alguns progressos/ /alguns progressos
REP4 Executada parcialmente Progressos substanciais Progressos limitados/progressos limitados/ /alguns progressos
REP5 Executada parcialmente Progressos limitados Nenhum progresso/nenhum progresso/ /alguns progressos
ITÁLIAREP1 Executada parcialmente Alguns progressos Progressos limitados
REP2 Executada parcialmente Totalmente aplicada/alguns progressos Progressos limitados
REP3 Executada parcialmente Alguns progressos Alguns progressos
REP4 Executada parcialmente Alguns progressos Progressos limitados
REP5 Executada parcialmente Progressos limitados Progressos limitados
REP6 Executada parcialmente Alguns progressos Progressos limitados
MALTAREP1 Executada parcialmente Não executada Alguns progressos
REP2 Não executada Nenhum progresso Progressos limitados
REP3 Executada parcialmente Alguns progressos Alguns progressos
REP4 Não executada Nenhum progresso Progressos limitados
REP5 Executada parcialmente Progressos limitados Alguns progressos
REP6 Alguns progressos
ALEMANHAREP1 Executada parcialmente
REP2 Executada parcialmente
REP3 Executada parcialmente
REP4 Executada parcialmente
102Anexos
Ane
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III 2011 2012 2013
CHIPREREP1 Executada parcialmente Executada parcialmente
REP2 Executada parcialmente Executada parcialmente
REP3 Executada parcialmente Executada parcialmente
REP4 Executada parcialmente Executada parcialmente
REP5 Executada parcialmente Executada parcialmente
REP6 Executada parcialmente Executada parcialmente
REP7 Executada parcialmente Executada parcialmente
REPÚBLICA CHECAREP1 Executada totalmente/
/não totalmente aplicadaAlguns progressos Alguns progressos
REP2 Executada parcialmente Nenhum progresso Progressos limitados
REP3 Executada parcialmente Progressos limitados Nenhum progresso
REP4 Executada parcialmente Alguns progressos Progressos limitados
REP5 Executada parcialmente Alguns progressos Progressos limitados
REP6 Executada parcialmente Progressos limitados Progressos limitados
REP7 Progressos limitados
Fonte: TCE, com base nas avaliações realizadas pela Comissão dos programas de estabilidade/programas nacionais de reformas.
103Respostas da Comissão
Síntese
VForam criados orientações e procedimentos pormenorizados em matéria de avaliação da qualidade dos dados, bem como no que respeita à análise e avaliação do cumprimento das regras orçamentais. A Comissão gostaria de sublinhar que a comunicação de dados dos PDE pelos Estados-Membros foi substancialmente aperfeiçoada desde 2005. Os ques-tionários do PDE, providos de uma grande quantidade de dados e informações adicionais pormenorizados, complemen-tam a comunicação obrigatória dos Estados-Membros no âmbito do PDE e apoiam a avaliação da qualidade dos dados pela Comissão.
A Comissão não partilha as conclusões de retorno inadequado de informações e de manutenção de registos insuficiente, uma vez que foram devidamente avaliadas informações importantes e a documentação melhorou significativamente nos últimos anos.
As recomendações e decisões do Conselho que dão execução ao Pacto de Estabilidade e Crescimento são elaboradas pelo Comité Económico e Financeiro (CEF). A Comissão apresenta sistematicamente ao CEF relatórios relativos à execução do PEC, em especial o PDE. Para além dos relatórios da Comissão apresentados ao CEF, os textos jurídicos e os documen-tos de trabalho dos serviços da Comissão que os acompanham, que estão disponíveis ao público, contêm amplas infor-mações adicionais e esclarecimentos sobre decisões relacionadas com o PDE. O CEF é composto por representantes de todos os Estados-Membros, da Comissão Europeia e do Banco Central Europeu. É elaborada uma ata de cada reunião do CEF, a fim de registar os trabalhos do Comité, para efeitos de consulta presente e futura. A ata resume a troca de opiniões entre os membros e regista as decisões tomadas. O Secretariado elabora o projeto de ata após cada reunião e transmite-o aos membros, para que formulem as respetivas observações. A ata é aprovada na reunião seguinte do CEF. Os membros podem tomar notas para uso pessoal durante as reuniões, não obstante a divulgação não autorizada de informações não públicas seja proibida.
Após a aprovação pelo CEF dos projetos de documentos do Conselho que dão execução ao PEC, o Secretariado do CEF transmite os projetos de documentos ao Secretariado do Conselho. As recomendações e decisões do Conselho são adotadas pelo Conselho Assuntos Económicos e Financeiros (Ecofin). O Comissário Europeu competente participa nas reuniões do Ecofin. É igualmente elaborada uma ata de cada reunião do Ecofin.
VIA Comissão considera que a transparência melhorou significativamente recentemente. No entanto, a Comissão não con-corda que as informações estivessem, de um modo geral, indisponíveis.
Pelo contrário, a Comissão está plenamente empenhada na promoção da transparência. No domínio estatístico, a Comissão publica aconselhamento metodológico e orientações, desde que tal não viole a confidencialidade estatística consagrada no Regulamento n.º 479/2009 do Conselho. Com o Sistema Europeu de Contas, a abordagem adotada pela Comissão é clara-mente baseada em normas e a Comissão não se afasta dos procedimentos estabelecidos. A aplicação de decisões bem fun-damentadas, em conformidade com as normas, em vez de uma abordagem puramente mecânica constitui, no entanto, uma missão essencial da Comissão e a única forma de refletir devidamente a diversidade dos Estados-Membros e das questões em causa.
Nos últimos anos, o quadro orçamental da UE foi objeto de várias alterações, a fim de introduzir regras complementares, reforçar os mecanismos de controlo da conformidade e aumentar a apropriação nacional.
Respostas da Comissão 104
As alterações legislativas introduzidas tiveram de ser tecnicamente colocadas em prática. Para esse efeito, houve que adaptar as metodologias e classificações utilizadas para avaliar a observância do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Este processo realizou-se através de debates aprofundados realizados no Comité Económico e Financeiro (CEF) e em outras instâncias competentes do Conselho. Estes debates foram facilitados através de um conjunto de notas explicativas. A maior complexidade do quadro de supervisão exigiu explicações suplementares, num espírito de transparência.
Por conseguinte, todas as abordagens para a execução do quadro revisto foram resumidas no vade-mécum sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que está disponível no sítio web da Comissão. O vade-mécum será agora atualizado anual-mente, em consonância com um compromisso assumido na Comunicação da Comissão, de 21 de outubro de 2015, sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária.
A fim de aumentar ainda mais a transparência, desde a primavera de 2014, a Comissão concordou em fornecer aos Estados-Membros todas as informações necessárias para a reprodução dos cálculos subjacentes relativos à avaliação da conformidade com as vertentes preventiva e corretiva, incluindo folhas de cálculo Excel pormenorizadas que fornecem os cálculos passo a passo. No que respeita a medidas discricionárias, a Comissão publicou integralmente as séries de dados agregados sobre o impacto de medidas discricionárias e o nível de medidas pontuais desde a primavera de 2014 e, em harmonia com as conclusões do Conselho Ecofin de junho de 2014, realizou novos progressos através da partilha, com os Estados-Membros, do resultado das principais medidas fiscais individuais integradas na abordagem ascendente para países sujeitos ao PDE a partir da primavera de 2015.
Além disso, a Comissão disponibilizou informações pormenorizadas sobre as principais medidas nos documentos de tra-balho dos serviços da Comissão que acompanham as novas recomendações do PDE, incluindo as previsões das principais variáveis para o cálculo do esforço orçamental de acordo com o cenário de referência (por exemplo, o ponto de referên-cia a que serão comparadas futuras previsões a fim de calcular tanto a abordagem descendente como a ascendente).
VIINo que respeita à execução das reformas estruturais, a Comissão gostaria de esclarecer que, embora as reformas estru-turais adequadas possam desempenhar um papel fundamental na eliminação de défices excessivos, a sua execução não constitui uma componente juridicamente relevante no encerramento de um PDE.
Em termos de execução, a legislação que rege o PDE centra-se nos resultados orçamentais e, por conseguinte, a legisla-ção relevante não prevê disposições específicas no sentido de assegurar a execução de reformas estruturais. Com efeito, importa reafirmar que a avaliação da eficácia das medidas no âmbito de um PDE centra-se na consecução do ajusta-mento orçamental necessário e não é afetada pela avaliação de reformas estruturais. A execução das reformas estruturais, incluindo as realizadas ao abrigo de um programa de parceria económica (PPE), é objeto de acompanhamento no con-texto do Semestre Europeu, nomeadamente, no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Todavia, o artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 473/2013, de 21 de maio de 2013, não prevê medidas específicas nos casos em que a execução de reformas estruturais fica aquém do recomendado na análise do PPE. Em relação a países sujeitos a acompanhamento específico devido à presença de desequilíbrios excessivos, a execução das reformas é acompanhada no âmbito do procedimento por desequilíbrio excessivo.
No entanto, quando examina a necessidade de lançar um PDE relativamente a um dado Estado-Membro, a Comissão analisa cuidadosamente toda a evolução relevante a médio prazo no que diz respeito à situação económica, orçamental e em termos da dívida. Estes «fatores relevantes» incluem a execução de reformas estruturais no contexto do Semestre Europeu, por exemplo, no âmbito do procedimento por desequilíbrio excessivo. A Comissão considera que a não execu-ção de reformas estruturais constitui um fator relevante agravante.
Respostas da Comissão 105
A Comissão não concorda com a afirmação de que o PDE dá demasiada importância à dimensão do défice em detrimento da dívida. Nomeadamente, desde a reforma legislativa de 2011 denominada «six-pack», a violação do limite da dívida de 60% do PIB passou a ser considerada como o fator de desencadeamento do PDE. A Comissão lançou em 2013 um PDE baseado na dívida (e no défice) em relação a Malta, que terminou com êxito o procedimento em 2015. Simultaneamente, o conceito de diminuição da dívida a um ritmo satisfatório foi colocado em prática através do valor de referência de redução da dívida e é atualmente avaliado no quadro do acompanhamento regular da situação orçamental dos Estados-Membros efetuado pela Comissão.
VIIIA Comissão está empenhada em assegurar a igualdade de tratamento dos Estados-Membros. Sempre que foram identifi-cadas deficiências neste domínio, a Comissão tomou medidas para garantir a aplicação coerente das regras e continuará a fazê-lo.
A Comissão aumentou significativamente a transparência desde 2005. No domínio dos dados do PDE e das questões meto-dológicas, a Comissão publica todos os relatórios de missão, aconselhamentos bilaterais prestados aos Estados-Membros e outras informações relevantes.
Embora a Comissão reconheça que houve falta de transparência no tocante ao processo de supervisão orçamental até há alguns anos, a Comissão salienta que estas deficiências foram definitivamente resolvidas nos últimos anos através das medidas acima referidas (ver resposta da Comissão ao ponto VI), nomeadamente, o fornecimento de informações mais pormenorizadas, bem como a codificação prévia dos conceitos-chave e metodologias.
IX (a)A Comissão aceita recomendações semelhantes (embora não sejam totalmente equivalentes) emitidas na secção «Con-clusões e recomendações» do relatório (recomendações 1 a 4).
IX (a) (i)A Comissão considera adequados os atuais procedimentos de avaliação da qualidade. Continuará a esforçar-se por docu-mentar melhor estes trabalhos.
IX (a) (ii)A Comissão considera que os sistemas de controlo são avaliados nas visitas de diálogo e nos questionários específicos.
IX (a) (iii)A Comissão considera que as verificações no local são eficazes (adequadas à sua finalidade) e gostaria de recordar que tam-bém é efetuada internamente uma verificação exaustiva. A presente recomendação não seria neutra em termos de recursos.
IX (b) (i)A Comissão aceita apenas parcialmente a recomendação. Graças aos resultados significativos e eficazes obtidos nos últimos anos na codificação de conceitos e metodologias utilizados na avaliação da observância do PDE, bem como na disponibilização aos Estados-Membros de todos os cálculos subjacentes às respetivas avaliações, a transparência já regis-tou melhorias. O processo de verificação independente será reforçado através do Conselho Orçamental Europeu, recen-temente criado como um organismo funcionalmente independente composto por cinco peritos, incumbido de avaliar a coerência horizontal das decisões e da execução da supervisão orçamental.
Respostas da Comissão 106
IX (b) (ii)A Comissão aceita a recomendação. No que diz respeito à resposta da Comissão ao ponto VII, tem-se registado, desde a reforma legislativa de 2011 denominada «six-pack», uma incidência operacional muito maior nos níveis de dívida. Com efeito, a violação do limite da dívida de 60% passou a ser considerada como o fator de desencadeamento do PDE. Mais concretamente, a Comissão lançou em 2013 um PDE baseado na dívida (e no défice) em relação a Malta, que terminou o procedimento com êxito em 2015. Simultaneamente, o conceito de diminuição da dívida a um ritmo satisfatório foi colocado em prática através do valor de referência de redução da dívida e é atualmente avaliado no quadro do acompa-nhamento regular da situação orçamental dos Estados-Membros efetuado pela Comissão.
IX (b) (iii)A Comissão aceita parcialmente a recomendação. No que diz respeito à resposta ao ponto VII, a execução das reformas estruturais, incluindo as realizadas ao abrigo de um programa de parceria económica (PPE), é objeto de acompanha-mento no contexto do Semestre Europeu, nomeadamente no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Todavia, o artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 473/2013, de 21 de maio de 2013, não prevê medidas específicas nos casos em que a execução das reformas estruturais fica aquém do recomendado na análise do PPE. Em relação a países sujeitos a acompanhamento específico devido à presença de desequilíbrios excessivos, a execução das reformas é acompanhada no âmbito do procedimento por desequilíbrio excessivo. A Comissão considera que já explora plenamente todos os poderes de que dispõe ao abrigo da legislação.
IX (b) (iv)A Comissão aceita parcialmente a recomendação relativa às suas obrigações no que respeita à comunicação de relatórios pelos Estados-Membros, uma vez que o recurso ao procedimento por infração deve ser avaliado em função dos requisi-tos do PDE.
IX (b) (v)A Comissão não aceita a recomendação, uma vez que o reforço do PDE e a imposição de sanções são regidos por normas jurídicas e procedimentos claros que a Comissão é obrigada a respeitar. A Comissão continuará a recomendar ao Conse-lho a imposição de sanções sempre que adequado e em conformidade com a legislação.
Introdução
10A descrição das avaliações do Eurostat é, de facto, mais complexa. As avaliações do Eurostat incluem também outros ins-trumentos e medidas, como controlos de coerência interna e de plausibilidade (tanto no âmbito dos dados do PDE como entre dados do PDE e das EFP), controlos dos dados trimestrais, etc.
16O Conselho define objetivos orçamentais para PDE plurianuais, embora a Comissão possa formular recomendações a esse respeito. Em termos de medidas orçamentais estruturais, o «six-pack» e o «two-pack» contêm requisitos específicos relativos ao planeamento orçamental a médio prazo. Em especial, a diretiva relativa aos quadros orçamentais (parte do «six-pack»), estabe-lece (no capítulo V) requisitos em matéria de quadros orçamentais a médio prazo, incluindo procedimentos para a definição de objetivos plurianuais para agregados orçamentais, projeções políticas de médio prazo e avaliação de impactos a longo prazo, garantindo simultaneamente a coerência entre os orçamentos anuais e os valores plurianuais. O «two-pack» exige igualmente a apresentação de planos orçamentais nacionais a médio prazo baseados em previsões independentes.
Respostas da Comissão 107
20A Comissão observa que os Estados-Membros são também obrigados a apresentar relatórios sobre as medidas planeadas e/ou adotadas, bem como sobre a evolução da respetiva situação orçamental e económica.
Observações
Resposta à rubrica que precede o ponto 32O quadro orçamental foi objeto de várias alterações nos últimos anos, a fim de melhorar a qualidade dos dados do PDE, introduzir regras complementares, reforçar os mecanismos de controlo da conformidade e aumentar a apropriação nacional. O sistema de supervisão orçamental na UE tornou-se, por conseguinte, mais complexo. Esta complexidade decorreu, em parte, de uma vontade de captar melhor a realidade económica.
As alterações legislativas introduzidas tiveram de ser tecnicamente colocadas em prática. Para esse efeito, houve que adaptar as metodologias e classificações utilizadas para avaliar a observância do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Este processo realizou-se através de debates aprofundados realizados no Comité Económico e Financeiro (CEF) e em outras instâncias competentes do Conselho. Estes debates foram facilitados através de um conjunto de notas explicativas. A maior complexidade do quadro de supervisão exigiu explicações suplementares, num espírito de transparência.
Por conseguinte, todas as abordagens para a execução do quadro revisto foram resumidas no vade-mécum sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, à disposição do público no sítio web da Comissão. O vade-mécum será agora atualizado anualmente, em consonância com um compromisso assumido na comunicação da Comissão, de 21 de outubro de 2015, sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária.
A fim de aumentar ainda mais a transparência, desde a primavera de 2014, a Comissão concordou em fornecer aos Estados-Membros todas as informações necessárias para a reprodução dos cálculos subjacentes relativos à avaliação da conformidade com as vertentes preventiva e corretiva, incluindo folhas de cálculo Excel pormenorizadas que fornecem os cálculos passo a passo. No que respeita a medidas discricionárias, a Comissão publicou integralmente as séries de dados agregados sobre o impacto de medidas discricionárias e o nível de medidas pontuais desde a primavera de 2014 e, em harmonia com as conclusões do Conselho Ecofin de junho de 2014, realizou novos progressos através da partilha, com os Estados-Membros, do resultado das principais medidas fiscais individuais integradas na abordagem ascendente para países sujeitos ao PDE a partir da primavera de 2015.
Além disso, a Comissão disponibilizou informações pormenorizadas sobre as principais medidas nos documentos de tra-balho dos serviços da Comissão que acompanham as novas recomendações do PDE, incluindo as previsões das principais variáveis para o cálculo do esforço orçamental de acordo com o cenário de referência (por exemplo, o ponto de referên-cia a que serão comparadas futuras previsões a fim de calcular tanto a abordagem descendente como a ascendente).
Respostas da Comissão 108
35A Comissão gostaria de salientar que todos os documentos relevantes, incluindo o código de conduta e o vade-mécum sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento e o código de conduta, bem como outros documentos explicativos relevan-tes relativos ao funcionamento do Pacto de Estabilidade e Crescimento, estão disponíveis no sítio web da DG ECFIN http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.
41A Comissão salienta que o processo já é plenamente transparente em relação a todos os Estados-Membros envolvidos. Os serviços da Comissão fornecem os pormenores necessários sobre os pressupostos das previsões.
42Embora a documentação, nomeadamente no que respeita aos pressupostos dos responsáveis geográficos (distintos dos pressupostos externos comuns referidos supra), seja sem dúvida complexa, registou melhorias significativas nos últimos anos e está em conformidade com as boas práticas.
45A Comissão sublinha que os pressupostos subjacentes às previsões são descritos no documento de posição elaborado no início de cada ronda de previsões. Os pressupostos são atualizados antes da subsequente armazenagem das previsões e publicados em cada previsão. São realizadas várias reuniões durante a elaboração das previsões regulares da Comissão, onde se reúnem os responsáveis geográficos, peritos de unidades horizontais e dirigentes. A discussão dos pressupostos subjacentes às previsões é um elemento fundamental dessas reuniões.
48O Eurostat considera que as avaliações de qualidade devem ser realizadas de forma coerente. A verificação interna é apoiada pelo SEC 2010 e pelo manual sobre o défice orçamental e a dívida pública.
Além disso, a coerência das avaliações do Eurostat é assegurada através de procedimentos internos explícitos e altamente centralizados. Tal inclui procedimentos destinados a analisar e decidir questões metodológicas, incluindo reuniões meto-dológicas internas, pareceres oficiais ou conclusões da visita realizada no âmbito do PDE.
Caixa 2 — Primeiro travessãoA Comissão efetua sempre e sistematicamente a sua avaliação com base em elementos de prova. Esses elementos de prova podem assumir diversas formas, como documentação completa sobre uma questão específica fornecida pelos Estados-Membros, debates realizados durante as visitas de diálogo e explicações adicionais trocadas de forma regular e contínua com os Estados-Membros. Além disso, as questões importantes são documentadas no inventário do PDE. Em termos globais, as questões de classificação são clarificadas no processo de avaliação exaustiva.
Caixa 2 — Quarto travessãoO Eurostat não efetua uma análise sistemática ou pormenorizada dos quadros de correspondência para efeitos do PDE. Os quadros de correspondência especificam todas as operações no âmbito das EFP comunicadas no programa de trans-missão do SEC e, geralmente, não são relevantes para os dados do PDE. Sempre que tal se afigure importante, o Eurostat pode consultar um quadro de correspondência, num intuito de clarificação.
Respostas da Comissão 109
49A Comissão recebe, efetivamente, dados obrigatórios, que considera necessários para efeitos da sua avaliação da qua-lidade. Por razões de ordem técnica, os dados constantes dos quadros relativos ao PDE são suscetíveis de não estar totalmente completos, facto que normalmente se deve às fontes de dados e ao sistema de recolha de dados do país em questão, descritos no inventário do PDE. Por exemplo, na notificação da primavera, são comunicados pela primeira vez os dados relativos ao ano n-1, mas é possível que nem todas as fontes de dados estejam disponíveis nessa altura, sendo necessário efetuar estimativas.
50A Comissão aplica sistematicamente as regras e orientações em todos os Estados-Membros. A Comissão salienta que a delimitação das administrações públicas está consagrada no quadro jurídico. O SEC, sustentado pelo manual sobre o défice orçamental e a dívida pública, especifica os critérios de classificação sectorial, incluindo uma árvore de decisão muito pormenorizada (que é sistematicamente aplicada).
Além disso, para fins de verificação da delimitação da administração pública, o Eurostat dispõe do registo das entidades públicas, do inventário do PDE, do questionário sobre entidades controladas pela administração pública classificadas fora da administração pública (disponível desde 2011) e de documentos sobre reclassificações solicitadas antes das visitas no âmbito do PDE.
Por outro lado, a questão da delimitação da administração pública é um dos temas centrais de cada visita realizada no âmbito do PDE e, por conseguinte, incluída nas conclusões das missões.
Por último, os referidos registos estão atualizados, uma vez que todos os Estados-Membros são obrigados a comunicar, numa base anual, a lista das entidades controladas pela administração pública, incluindo informações sobre a respetiva classificação NACE, responsabilidades e, em relação às entidades com as dívidas mais elevadas, os resultados dos testes mercantis/não mercantis mais recentes.
As observações relativas ao anexo III são apresentadas mais abaixo.
51A Comissão assegura efetivamente que o SEC é aplicado pelos Estados-Membros. Para o efeito, e a fim de assegurar um tratamento coerente em relação a todos casos e Estados-Membros, bem como para colmatar eventuais lacunas de interpretação, o Eurostat tem fornecido orientações através do manual sobre o défice orçamental e a dívida pública. A Comissão gostaria de esclarecer que o Eurostat e o respetivo diretor-geral são os responsáveis exclusivos pelas decisões estatísticas nos termos do Regulamento n.º 223/2009.
No que diz respeito aos prazos utilizados para a análise e classificação de unidades públicas, a Comissão considera as dife-renças não só legítimas mas também necessárias, uma vez que refletem diferentes disposições jurídicas, administrativas ou comerciais.
Respostas da Comissão 110
Caixa 3 — Primeiro travessãoNo que diz respeito à exaustividade dos registos e à análise de cada uma das entidades, o Eurostat aceitou, a título excecional, que nos Estados-Membros que tenham milhares (ou dezenas de milhares) de entidades de menor dimensão a nível da administração local, o teste mercantil/não mercantil possa ser realizado a nível de grupo. Em relação a unidades de grande dimensão e complexas, é efetuada uma análise pormenorizada a nível da unidade (e não a nível de grupo). O Eurostat aceitou também a adoção de uma abordagem prudente em relação a outro Estado-Membro. Trata-se da abor-dagem economicamente mais vantajosa num contexto de recursos limitados a nível dos INE e do Eurostat.
O Eurostat não tem capacidade para verificar individualmente cada unidade nos Estados-Membros. O Eurostat verifica anualmente as informações fornecidas no questionário de entidades controladas pela administração pública classificadas fora da administração pública e em outros documentos eventualmente existentes.
Além disso, o Eurostat aceita que sejam efetuadas reclassificações nas revisões dos critérios de referência, desde que o impacto sobre os dados do défice orçamental e da dívida pública seja nulo ou insignificante.
Caixa 3 — Segundo travessãoA Comissão considera que as regras do SEC 95 foram respeitadas nos exemplos apresentados.
Tomando apenas o primeiro exemplo constante nesta secção (aplica-se a todos os exemplos, apenas por razões de eficá-cia), no anexo III afirma-se que:
«um Estado-Membro classificou a unidade de supervisão dos mercados financeiros, que é uma unidade institucional, no setor das administrações públicas. Nos termos do SEC 95, as unidades desta natureza devem ser classificadas fora do setor das administrações públicas (designadamente, como auxiliares financeiros no setor das sociedades financeiras). Outros Estados-Membros classificaram corretamente estas unidades institucionais fora das administrações públicas.»
Todavia, as unidades de supervisão dos mercados financeiros podem ser classificadas nas administrações públicas. Além disso, coloca em causa o tratamento metodológico definido por peritos dos Estados-Membros e do Eurostat.
Caixa 3 — Terceiro travessãoO Eurostat recomenda que os Estados-Membros analisem e reclassifiquem as unidades todos os anos. É o que acontece atualmente com todas as unidades com uma dívida superior a 0,01% do PIB e todos os Estados-Membros estão a avançar para um calendário de reclassificação anual mais frequente igualmente no que respeita a unidades de menor dimensão.
A Comissão recolhe anualmente o questionário sobre entidades controladas pela administração pública e procede à res-petiva análise, a fim de verificar se todas as unidades continuam a satisfazer as exigências do teste de 50%.
Respostas da Comissão 111
53A Comissão utiliza a sua análise de risco para a seleção dos Estados-Membros e dos temas das suas visitas de diálogo. Os temas relativos a riscos elevados sempre foram incluídos na ordem de trabalhos quer das visitas de diálogo a montante (VDM), quer das visitas de diálogo normais (VDN) (independentemente de serem provenientes da avaliação dos riscos ou de outras fontes). Para além das questões gerais relativas a riscos elevados que integram sempre a ordem de trabalhos da missão, são também incluídas questões específicas baseadas em riscos. Após a inclusão das VDM nas VDN, os resultados foram utilizados para a identificação das áreas de risco, que foram seguidamente tratadas durante uma visita de diálogo. O Eurostat considera que abordou questões de riscos elevados numa visita (por exemplo, no caso da Itália, em que os debates sobre o registo da FBCF com base em fluxos de caixa resultou da avaliação dos riscos de 2012).
Ao passo que no passado não havia justificação para assinalar uma alteração, sob a forma de uma observação, esta prá-tica já foi alterada e as observações passaram a ser obrigatórias.
Embora o exercício de avaliação dos riscos no âmbito do PDE esteja devidamente documentado, ao longo do processo anual, a apresentação de observações específicas sobre cada dimensão do exercício de avaliação dos riscos tem tido um caráter voluntário. O Eurostat concorda que as alterações do nível de risco exigem uma fundamentação mais aprofun-dada e que as observações devem ser escritas.
54O Eurostat considera que a duração das visitas é suficiente para analisar adequadamente as questões relativas à quali-dade dos dados. Se necessário, o Eurostat pode prolongar as visitas ou realizar visitas de seguimento. A Comissão consi-dera que o «número de temas» é um critério, mas que a complexidade de uma questão e/ou o eventual impacto sobre os dados do PDE são igualmente importantes.
A Comissão sublinha que a visita de diálogo não é um instrumento independente para analisar questões relativas à qua-lidade dos dados. A visita de diálogo destina-se, pelo contrário, a detetar riscos ou potenciais problemas relativamente à qualidade dos dados declarados (Regulamento n.º 479/2009 do Conselho), embora os dados sejam avaliados duas vezes por ano, em abril e em outubro. Todas as visitas de diálogo são seguidas e complementadas com os trabalhos de avalia-ção regular e vice-versa.
55As disposições institucionais e os sistemas de supervisão e controlo têm constituído parte integrante das ordens de tra-balhos quer das VDM quer das VDN, existindo uma secção em todas as ordens de trabalhos de visitas destinada a abordar estas questões. Além disso, em 2012 foi lançado um questionário específico sobre estas questões. Por último, são forneci-das informações adicionais sobre as disposições institucionais através do exercício de «avaliação interpares» realizado em relação aos INE, aos inventários do PDE e aos memorandos de entendimento celebrados pelas instituições nacionais no âmbito do PDE.
A Comissão aceita analisar de que modo esta questão pode ser melhor documentada no futuro.
Respostas da Comissão 112
56Importa referir que esta observação é calculada utilizando os casos mais extremos, em vez de médias, o que seria mais adequado (figura 6). A maioria dos «casos extremos» tem justificação: por exemplo, no caso da Alemanha, a visita de diálogo a montante no âmbito do PDE de 2013 foi constituída por duas reuniões do Eurostat com as autoridades nacio-nais. Após cada uma das reuniões, foram elaboradas conclusões e linhas de ação provisórias, mas o relatório final comum com as principais conclusões e recomendações foi elaborado após a conclusão integral das duas partes da visita, ou seja, a seguir à segunda reunião. Aplica-se o mesmo raciocínio relativamente à República Checa: em 2012 a VDM foi enviada após 14 semanas, mas apenas foi publicada passadas 25 semanas, juntamente com as conclusões da VDN.
As linhas de ação são acordadas entre o Eurostat e os Estados-Membros aquando e após a visita de diálogo e são trans-mitidas ao Estado-Membro na semana seguinte à visita (pelo que são extremamente pontuais). Os Estados-Membros comprometem-se ao cumprimento do convencionado com o Eurostat em termos de conteúdo e de prazo. Em função da natureza da ação e do eventual impacto sobre os dados do défice e da dívida, os prazos são definidos e acompanhados de perto antes de cada notificação do PDE. A lista de ações pendentes é revista aquando de cada visita. Existem algumas linhas de ação que, devido a disposições institucionais necessárias no país ou à necessidade de introdução de novos sis-temas de recolha de dados, levam mais tempo a executar. Além disso, as linhas de ação integram os relatórios das visitas, que estão acessíveis ao público no sítio web do Eurostat.
As ações com impacto sobre os dados comunicados relativos à dívida e ao défice são tidas em conta na avaliação da qua-lidade. As ações que ainda se encontram em aberto relativas a questões com um impacto significativo sobre o défice e a dívida são igualmente suscetíveis de conduzir a uma reserva.
57 (b)As questões metodológicas são debatidas regularmente com os peritos dos Estados-Membros no grupo de trabalho sobre estatísticas no âmbito do PDE, duas vezes por ano.
Além disso, o Eurostat presidiu nos últimos anos um grupo de missão do manual sobre o défice orçamental e a dívida pública, que se reúne entre duas a três vezes por ano com vista à adoção de uma versão atualizada do manual.
58O Eurostat tem como política a publicação de todos os pareceres formulados aos Estados-Membros. Todavia, caso um Estado-Membro se oponha à publicação por razões de confidencialidade (por exemplo, por conter orientações com informações comerciais sensíveis, como ocorre frequentemente em casos específicos, ou porque a operação não será realizada após as orientações), o Eurostat aceita esta objeção.
O Eurostat concorda com esta observação e, neste contexto, está disposto a debater com os Estados-Membros de que forma deverá o parecer formulado ser comunicado sem violar a confidencialidade. O Eurostat já deu início a este pro-cesso, ao incluir informações sobre os pareceres formulados no último relatório apresentado ao CEF.
Respostas da Comissão 113
59A capacidade de identificar corretamente as medidas «pontuais» de acordo com a definição do Pacto de Estabilidade e Crescimento é fundamental para a realização da supervisão orçamental. As orientações específicas, incluindo uma lista indicativa e aberta de medidas «pontuais» foram desenvolvidas na sequência da reforma de 2005 do Pacto de Estabili-dade e Crescimento e publicadas no relatório de 2006 sobre as finanças públicas na UEM (ver o relatório de 2006 relativo às finanças públicas na UEM: «Definition and identification of one-off and temporary measures» (Definição e identificação de medidas pontuais e temporárias), secção II. 4.2, disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publi-cation423_en.pdf). A Comissão tem utilizado desde então estas orientações como um ponto de referência para as suas atividades de supervisão. As orientações de 2006 foram recentemente ampliadas com o estabelecimento de «princípios orientadores» e a atualização da lista de exemplos «típicos». Estas orientações reformuladas foram publicadas no relatório de 2015 sobre as finanças públicas na UEM: «One-off measures — classification principles used in fiscal surveillance» (Medi-das pontuais — princípios de classificação utilizados na supervisão orçamental), secção II.3 (publicado em dezembro de 2015), disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip014_en.pdf).
60No relatório de 2006 sobre finanças públicas na UEM, foi publicada uma definição de medidas pontuais, bem como uma lista indicativa e aberta de casos «típicos»: «Definition and identification of one-off and temporary measures» (Defi-nição e identificação de medidas pontuais e temporárias) na parte II, secção 4.2., disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication423_en.pdf.
A Comissão recorda que recentemente alargou as orientações e publicou os princípios de classificação utilizados na iden-tificação de medidas «pontuais», bem como uma lista indicativa de casos «normais» no relatório de 2015 sobre as finanças públicas na UEM: «One-off measures – classification principles used in fiscal surveillance» (Medidas pontuais — princípios de classificação utilizados na supervisão orçamental), secção II.3 (publicado em dezembro de 2015), disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip014_en.pdf).
Importa salientar, todavia, que é sempre necessário o parecer de peritos, uma vez que as características de cada medida individual têm de ser cuidadosamente analisadas, com base nos princípios de classificação aplicados pela Comissão.
Caixa 4De acordo com a lista atualizada em dezembro de 2015 (posterior à auditoria do Tribunal) de casos «normais» de medidas «pontuais», conforme publicada no relatório de 2015 sobre as finanças públicas na UEM: «One-off measures — classifica-tion principles used in fiscal surveillance» (Medidas pontuais — princípios de classificação utilizados na supervisão orça-mental), secção II.3, a Caixa n.º 4 não reflete a situação atual.
Medidas com efeito de aumento do déficeA Comissão salienta que os custos orçamentais destes casos excecionais tendem a ser superiores relativamente à dimen-são da economia nos países de menor dimensão.
Respostas da Comissão 114
61A Comissão recorda que, a fim de poder refletir melhor a realidade económica, as regras adotadas de comum acordo no âmbito do PEC contêm disposições destinadas a dar resposta e a ter em conta desenvolvimentos imprevistos e aconte-cimentos inesperados. A respetiva aplicação prática foi definida na nota dirigida aos suplentes do Comité Económico e Financeiro: «Improving the assessment of effective action in the context of the Excessive Deficit Procedure — a specification of the methodology» (Melhorar a avaliação da eficácia das medidas tomadas no âmbito do Procedimento relativo aos défices excessivos — definição da metodologia), de 12 de junho de 2014.
62A Comissão reconhece que o conceito de «acontecimentos económicos adversos e imprevistos» não foi previamente definido de forma definitiva. Todavia, a metodologia de avaliação da eficácia das medidas descrita na nota dirigida aos suplentes do Comité Económico e Financeiro: «Improving the assessment of effective action in the context of the Excessive Deficit Procedure — a specification of the methodology» (Melhorar a avaliação da eficácia das medidas tomadas no âmbito do Procedimento relativo aos défices excessivos — definição da metodologia), de 12 de junho de 2014, deixou claro que um crescimento inferior ao constante das previsões subjacentes à recomendação do PDE normalmente representa um caso de um «acontecimento económico adverso inesperado».
Por conseguinte, a Comissão não concorda com a observação do Tribunal no que respeita à França1.
O Conselho lançou o PDE relativo à França em 27 de abril de 2009 com um prazo inicial para 2012. Este prazo foi prorro-gado para 2013 em 2 de dezembro de 2009 e para 2015 em 21 de junho de 2013, com base na constatação de que tinham sido tomadas medidas eficazes, mas que tinham ocorrido acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas.
A Comissão aplicou o quadro jurídico existente, tal como explicado nas recomendações de 2009, 2013 e 2015 e nos respe-tivos documentos de trabalho dos serviços da Comissão.
Resposta à rubrica que precede o ponto 63:A Comissão gostaria de sublinhar que a base para a avaliação da qualidade dos dados melhorou significativamente, uma vez que a comunicação de dados relativos ao PDE efetuada pelos Estados-Membros foi substancialmente aperfeiçoada desde 2005 e complementada por dados adicionais pormenorizados.
Embora a Comissão concorde que, na execução do PEC, a atenção era tradicionalmente mais centrada no défice do que na dívida, a Comissão sublinha que a dívida pública bruta e a sua sustentabilidade sempre foram tidas em conta como um fator relevante nos relatórios elaborados nos termos do artigo 126.º, n.º 3.
Desde a reforma legislativa de 2011 denominada «six-pack», tem-se registado uma incidência operacional muito maior sobre os níveis da dívida. A violação do limite da dívida de 60% do PIB passou a ser considerada como o fator de desen-cadeamento do PDE e o conceito de diminuição da dívida a um ritmo satisfatório foi colocado em prática através do valor de referência de redução da dívida e é atualmente avaliado no quadro do acompanhamento regular da situação orça-mental dos Estados-Membros efetuado pela Comissão.
1 http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm
Respostas da Comissão 115
64O Regulamento n.º 479/2009 do Conselho estabelece o quadro geral para a manifestação de reservas em relação à qua-lidade dos dados reais e a alteração dos dados reais notificados pelos Estados-Membros. Nos termos do referido regu-lamento, o Eurostat pode utilizar esses poderes sempre que, comprovadamente, os dados efetivos notificados pelos Estados-Membros não cumpram as normas contabilísticas e, em especial, a metodologia do PDE.
As reservas são manifestadas pelo Eurostat apenas em casos excecionais e só se justificam em determinadas condições. O Eurostat usa o seu juízo profissional para a apreciação desta matéria. Todavia, a ausência de uma alteração ou reserva específica não implica a inexistência de questões pendentes a resolver com o Estado-Membro, mas sim que o Eurostat considera que as questões em causa não têm um impacto significativo no défice e na dívida Maastricht. A alternativa con-sistiria na emissão de reservas relativas a todos os países em cada exercício de notificação, o que seria desproporcionado e não serviria os objetivos das reservas.
Além disso, é muito frequente que os Estados-Membros adaptem os respetivos dados na sequência de questões suscita-das pelo Eurostat durante o período de esclarecimentos. Essas adaptações não são visíveis no comunicado de imprensa final, uma vez que o Eurostat não emite quaisquer reservas ou efetua qualquer alteração.
65O Eurostat dispõe de um procedimento que especifica as medidas, o calendário e o papel de cada um dos intervenientes durante a análise das notificações previamente ao comunicado de imprensa. Este procedimento inclui a realização de reuniões regulares com os quadros superiores e o diretor-geral, que age na qualidade de responsável pelas estatísticas da União Europeia.
As reservas ou alterações em matéria de dados assentam no juízo profissional, com base nas informações qualitativas e quantitativas existentes antes e durante o processo de esclarecimentos, e são objeto de uma reflexão cuidadosa, conforme mencionado anteriormente. Este processo é realizado apenas numa base estatística, com recurso à autoridade estatística conferida ao Eurostat para o efeito e sem qualquer interferência de outros serviços da Comissão ou de qual-quer outro organismo externo.
As revisões subsequentes dos dados revelaram, no essencial, que a abordagem do Eurostat em matéria de reservas é eficiente e eficaz: «sem grandes surpresas», ou seja, quando foi identificado um problema mas o Eurostat decidiu não se justificar a emissão de uma reserva, não foram necessárias revisões significativas dos dados relativos ao défice ou à dívida.
Caixa 5República Checa — Primeiro travessãoDesde 2010, o teste mercantil/não mercantil é efetuado todos os anos a sociedades não financeiras públicas e a institui-ções sem fins lucrativos classificadas no setor S. 15. Os resultados do teste são apresentados ao Eurostat no questionário sobre entidades controladas pela administração pública classificadas fora da administração pública ou numa lista de unidades das administrações públicas que é solicitada previamente à visita de diálogo no âmbito do PDE.
Respostas da Comissão 116
França — Primeiro travessãoO tratamento do desmantelamento de instalações nucleares e eventuais pagamentos conexos de montantes fixos encon-tra-se ainda em discussão (ainda no âmbito do SEC 2010). Enquanto não for alcançado um acordo, atualmente não existem diretrizes específicas para o tratamento do desmantelamento nuclear e dos pagamentos de montantes fixos conexos.
França — Segundo travessãoDevido ao elevado número de unidades de administrações públicas em França (mais de 80 000 unidades no setor S. 13 e mais de 8 000 entidades controladas pela administração pública classificadas fora da administração pública), o Eurostat aceitou que as unidades fossem agrupadas ao nível da administração pública local.
O Eurostat não pode emitir reservas relativas a questões em relação às quais o SEC ou o manual sobre o défice orçamen-tal e a dívida pública não preveja regras.
Alemanha — Primeiro travessãoEntre 2011 e 2013, não ocorreram quaisquer reclassificações significativas e regulares de unidades com um impacto signifi-cativo nos rácios do défice e da dívida (ou seja, próximo ou acima de 0,1% do PIB). Por conseguinte, a dimensão das revisões conexas não teria tido repercussões nos rácios do défice e da dívida compilados para efeitos da supervisão orçamental.
Relativamente a todas as reclassificações efetuadas no âmbito: 1) de revisões metodológicas extraordinárias, 2) da revisão dos critérios de referência de 2011 das contas nacionais alemãs e 3) da passagem para o SEC 2010, cujos impactos nos valores do défice orçamental e da dívida pública foram substanciais (próximos ou acima de 0,1% do PIB), os dados relati-vos à totalidade do período de referência do PDE foram devidamente revistos.
Alemanha — Segundo travessãoA matéria em apreço constitui um risco para a qualidade dos dados e, conforme previsto no Regulamento n.º 479/2009 do Conselho, depois de ter sido detetada, foi tratada pelo Eurostat, que adotou uma abordagem gradual devido à com-plexidade do sistema estatístico alemão e à dimensão do setor das administrações públicas da Alemanha.
A Comissão não tem conhecimento de que o risco em causa se tenha concretizado. O Eurostat não detetou quaisquer problemas de qualidade conexos com base na avaliação dos dados.
No quadro do complexo sistema estatístico da Alemanha, com um mandato legal que sustenta a recolha regular de dados estatísticos, bem como recursos limitados, o processo de execução dos procedimentos necessários para operações individuais pendentes — pequenas em termos de dimensão — a nível estatal e local exige uma solução estrutural.
Tendo em conta a dimensão das operações e o facto de nesta fase não ser possível retirar conclusões sobre os resultados da análise, a Comissão não considera que deveria ter sido emitida uma reserva relativa aos dados sobre o défice alemão com base nestes motivos.
Malta — Primeiro travessãoO acordo de novação para a transferência da propriedade legal do projeto para a Malita foi celebrado em 28 de dezem-bro de 2011 (alterado em fevereiro de 2012), ou seja, posteriormente à notificação do PDE de outubro de 2011. Do mesmo modo, os acordos de locação foram celebrados em 26 de junho de 2012, também estes bem posteriores à notificação do PDE de outubro de 2011.
Na notificação do PDE de abril de 2012, o Instituto Nacional de Estatística de Malta tinha tratado corretamente todos os pontos relevantes. Na sua carta de agosto de 2012, o Eurostat confirmou, após uma análise aprofundada, que a Malita deveria ser classificada no setor das sociedades não financeiras.
A Comissão considera, por conseguinte, que não era necessária a emissão de qualquer reserva.
Respostas da Comissão 117
Itália — Primeiro travessãoA Comissão (Eurostat) tem seguido de perto os progressos nesta matéria. A Itália adotou uma abordagem por etapas, incluindo a criação de novas fontes de dados e a elaboração de estimativas.
Caixa 6O Tribunal refere os pressupostos macroeconómicos de base subjacentes aos limiares do défice e da dívida estipulados no Tratado. Embora o ambiente macroeconómico esteja sujeito a mudanças, a Comissão continua obrigada a atuar em conformidade com o disposto no Tratado e na legislação derivada subjacente.
O quadro orçamental geral evoluiu significativamente, sobretudo em resultado das reformas introduzidas através dos pacotes legislativos «six-pack» e «two-pack» nos últimos anos, com o objetivo de elaborar «regras inteligentes» que per-mitam reagir às realidades económicas prevalecentes e integrá-las melhor.
Embora na execução do PEC a atenção se tenha centrado tradicionalmente mais no défice do que na dívida, a Comissão salienta que o quadro abordou de forma coerente a questão da dívida. Nomeadamente, importa recordar que a com-ponente do objetivo orçamental de médio prazo relacionada com passivos implícitos e a dívida (OMPPID) contém um elemento integrado que representa o saldo orçamental que estabilizaria o rácio da dívida em 60% do PIB e uma compo-nente complementar que representa o saldo orçamental adicional necessário para países com uma dívida superior a 60% do PIB.
Desde a reforma legislativa de 2011 denominada «six-pack», tem-se registado uma incidência operacional muito maior sobre os níveis da dívida. A violação do limite da dívida de 60% do PIB passou a ser considerada como o fator de desen-cadeamento do PDE e o conceito de diminuição da dívida a um ritmo satisfatório foi colocado em prática através do valor de referência de redução da dívida, sendo atualmente avaliado no quadro do acompanhamento regular da situação orçamental dos Estados-Membros efetuado pela Comissão.
70A Comissão recorda que o nível inicial de dívida integra a definição do valor de referência de redução da dívida através do diferencial em relação ao limite de 60%.
Relativamente aos Estados-Membros com uma dívida superior a 60% do PIB, a trajetória de ajustamento recomendada deve ter em conta o facto de que a dívida tem de cumprir, no mínimo, o valor de referência da dívida a longo prazo no final do período de correção. Consequentemente, o nível do défice recomendado para o último ano poderá ser inferior a 3% do PIB e, no que respeita a Estados-Membros altamente endividados, o prazo de correção pode ser superior, uma vez que a dimensão do ajustamento estrutural a realizar tem de ser ponderado em função da sua viabilidade num deter-minado número de anos.
O facto de o défice público ter de ser reduzido para um valor inferior a 3% do PIB a fim de cumprir o valor de referência relativo à dívida foi refletido nas recomendações do PDE formuladas até ao momento com base na violação do critério da dívida.
71A Comissão observa que as projeções apresentadas foram realizadas na base de que as políticas se manteriam inaltera-das. Pressupondo um cenário em que os Estados-Membros cumprem integralmente as obrigações que lhes incumbem ao abrigo do PEC, os resultados serão mais positivos.
Designadamente, num cenário de plena observância do PEC, a Itália cumpriria o valor de referência de redução da dívida (variante a longo prazo) em 2019 e a França em 2018. Os dados do FMI utilizados para Chipre apresentam uma discrepân-cia significativa em relação aos utilizados pela Comissão.
Respostas da Comissão 118
72A análise dos fatores pertinentes é realizada em conformidade com os requisitos estabelecidos no Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho.
Com efeito, a legislação contém uma vasta lista de fatores pertinentes possíveis, que não é exaustiva, já que exige que a Comissão tenha igualmente em conta fatores considerados pertinentes pelo Estado-Membro em causa.
A Comissão especifica e, na medida do possível, quantifica, o efeito dos vários fatores pertinentes. Não existe uma fór-mula para a ponderação de todos os diferentes fatores que conduza a uma conclusão automática. A Comissão publica a sua análise aprofundada nos documentos de trabalho dos serviços da Comissão.
73A Comissão não concorda com a afirmação de que a argumentação subjacente às suas conclusões não é clara. A aná-lise dos fatores pertinentes está prevista na legislação (Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho), nos termos da qual a Comissão deve tomar em consideração todos os fatores pertinentes na medida em que afetem significativamente a avaliação do cumprimento dos critérios do défice e da dívida. Além disso, a legislação exige que a Comissão tenha igualmente em conta fatores considerados pertinentes pelo Estado-Membro em causa. Tal visa garantir uma avaliação económica adequada da situação antes de decidir do lançamento de um PEC.
No caso de violação do critério do défice, a legislação prevê uma ampla lista de fatores pertinentes possíveis, embora não seja exaustiva nem faça referência a qualquer tipo de definição de prioridades. Se a dívida pública se situar acima de 60% do PIB, os fatores pertinentes apenas serão tomados em consideração na decisão relativa à questão de saber se o PDE deverá ser lançado caso o défice se mantenha próximo do valor de referência e a violação seja considerada temporária.
No caso de violação dos critérios da dívida, podem ser tomados em consideração todos os fatores pertinentes, indepen-dentemente do nível do défice.
Em conformidade com as disposições acima descritas, aquando da elaboração de um relatório nos termos do artigo 126.º, n.º 3, a Comissão especifica e, na medida do possível, calcula, o efeito dos diferentes fatores pertinentes.
A Comissão salienta que, a este respeito, nos relatórios elaborados nos termos do artigo 126.º, n.º 3, em relação à Itália, à Bélgica (fevereiro de 2015) e à Finlândia (fevereiro, maio e novembro de 2015) foram envidados esforços significativos a fim de tornar a análise dos fatores pertinentes muito mais alargada e transparente do que no passado.
Simultaneamente, e em consonância com o espírito da legislação, não existe uma fórmula para a ponderação de todos os diferentes fatores conducente a uma conclusão automática.
74A Comissão esforça-se por trabalhar em estreita colaboração com os Estados-Membros no processo de execução do Pacto de Estabilidade e Crescimento em curso, incluindo o PDE. Um elemento fundamental desta abordagem coope-rativa consiste na interação e na realização de debates, facilitados pelos comités económicos competentes, nomea-damente, o Comité Económico e Financeiro de Suplentes (CEF-S). A Comissão elabora regularmente notas analíticas e operacionais destinadas ao CEF-S, a fim de explicar aos Estados-Membros a abordagem que adota para a interpretação e execução do PEC e receber os respetivos contributos para a fundamentação da lógica da Comissão.
Respostas da Comissão 119
A fim de aumentar a transparência, a Comissão fornece aos Estados-Membros, desde a primavera de 2014, todas as informações necessárias para que reproduzam integralmente os cálculos da avaliação da eficácia das medidas, incluindo, para o efeito, folhas de cálculo Excel pormenorizadas que fornecem cálculos passo a passo das abordagens descendente e ascendente. Para além disso, são fornecidos aos Estados-Membros todos os dados e cálculos relativos à conformidade com o valor de referência de redução da dívida e com o ajustamento estrutural linear mínimo. No entanto, com base num pedido específico dos Estados-Membros, os dados não estão acessíveis ao público em geral, sendo antes partilhados através de uma plataforma comum denominada CIRCA, à qual apenas é conferido o acesso aos membros do CEF e aos respetivos suplentes.
75A Comissão reconhece que os documentos de trabalho dos serviços da Comissão publicados antes de fevereiro de 2015 poderiam ter sido mais transparentes no que respeita aos dados constantes do cenário de referência subjacente às reco-mendações do PDE. Todavia, a Comissão salienta que essas informações constavam, desde a primavera de 2014, da folha de cálculo pormenorizada que apresentava o cálculo passo a passo da avaliação da conformidade realizada pela Comis-são, tendo sido divulgadas aos Estados-Membros através da plataforma CIRCA. Por conseguinte, os Estados-Membros tinham pleno acesso ao conjunto de dados necessários para a reprodução dos cálculos dos esforços orçamentais e das demais variáveis subjacentes à avaliação do cumprimento das recomendações no âmbito do PDE, como o caso da França, em fevereiro de 2015. Além disso, desde fevereiro de 2015, as informações relevantes são fornecidas nos ficheiros relativos a previsões publicados na versão pública da base de dados AMECO e estão acessíveis ao público em geral.
As informações constantes nos referidos ficheiros são suficientes para reproduzir os cálculos do esforço ascendente calculado pela Comissão. Incluem, nomeadamente, o total das medidas discricionárias do lado da receita (incluindo e excluindo as medidas pontuais), a evolução da despesa, a evolução das taxas de juro e dados sobre o desemprego. Estes são os únicos parâmetros necessários para calcular o cenário de referência. Além disso, o documento de trabalho dos serviços da Comissão explica claramente de que forma é criado o cenário de referência.
76A Comissão salienta que no caso de violação dos critérios da dívida, o regulamento estabelece que devem ser tomados em consideração todos os fatores pertinentes, independentemente do nível do défice.
Caixa 7 (i)A Comissão considera que o valor de referência de redução da dívida corrigido das variações cíclicas não reflete o impacto de uma inflação muito reduzida durante longos períodos. Embora o nível de dívida corrigido das variações cíclicas seja elaborado com o objetivo de excluir a influência do ciclo económico na avaliação do cumprimento da regra relativa à dívida, importa sublinhar que o ajustamento apenas corrige a diferença na taxa potencial e real de cresci-mento do PIB durante três anos. Por conseguinte, o fraco crescimento prolongado do PIB nominal registado por diversos Estados-Membros nos últimos anos pode, ainda assim, ter impacto no cumprimento da regra relativa à dívida, mesmo quando avaliado com base no nível da dívida corrigido das variações cíclicas. Além disso, o valor de referência relativo à dívida não controla a evolução dos preços. O nível de dívida corrigido das variações cíclicas utiliza os resultados efetivos do deflator do PIB, ou seja, não há qualquer correção decorrente de uma inflação inesperadamente reduzida. No entanto, para vários países, a baixa inesperada da inflação levou a um aumento significativo dos custos reais de financiamento da dívida. O aumento da diferença entre os custos reais de financiamento e a taxa real de crescimento do PIB teve um impacto negativo substancial na evolução da dívida em diversos países.
Respostas da Comissão 120
Caixa 7 (ii)No que respeita ao cumprimento, pela Itália, do valor de referência de redução da dívida, a Comissão salienta que ainda não podia realizar uma avaliação respeitante a 2016 quando o relatório nos termos do artigo 126.º, n.º 3, foi elaborado no início de 2015.
Antes de proceder a uma avaliação relativa ao ano seguinte, tem de ser definido um requisito do Conselho legalmente admissível. As recomendações do Conselho são formuladas na primavera. Em relação aos Estados-Membros na vertente preventiva do PEC, estes requisitos são estabelecidos com base na situação cíclica da economia do Estado-Membro em causa (medida pelo hiato do produto) e nos respetivos riscos de sustentabilidade (para informações mais pormenori-zadas, consultar a comunicação da Comissão sobre flexibilidade, de janeiro de 2015, disponível em http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/2015-01-13_communication_sgp_flexibility_guidelines_en.pdf
A primeira avaliação de conformidade relativa a 2016 foi realizada na primavera de 2015 e indicou um amplo cumpri-mento dos requisitos. Para informações mais pormenorizadas, consultar os documentos de trabalho dos serviços da Comissão relevantes, disponíveis em http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/italy_en.htm.
Caixa 7 (iii)A Comissão sublinha que numa nota fornecida aos Estados-Membros através do CEF-S em fevereiro de 2015, foi traçado um quadro metodológico para a avaliação do impacto das reformas estruturais sobre a sustentabilidade orçamental. Na avaliação do Programa de Estabilidade de Itália realizada em maio de 2015, a Comissão declarou que tinha realizado uma avaliação do potencial impacto na sustentabilidade das finanças públicas do plano de reformas estruturais apresentado pelas autoridades e que, atendendo aos métodos utilizados para a simulação dos respetivos efeitos (nomeadamente o QUEST), a Comissão avaliou o impacto quantificado das reformas como plausível.
78A Comissão agiu em plena conformidade com as regras. A obrigação (e não a possibilidade) de tomar em consideração fatores pertinentes é explicitamente mencionada no regulamento, que refere listas não exaustivas de fatores a tomar em consideração. São explicitamente mencionados, entre outros fatores, o ajustamento com vista à consecução do OMP, a introdução de políticas de prevenção e correção de desequilíbrios e a introdução de políticas no contexto da estratégia de crescimento comum da União.
A regra relativa à dívida não implica automaticamente que um Estado-Membro seja sujeito ao PDE quando os objetivos quantificados não forem atingidos. Este caráter de não automaticidade está explicitamente previsto no regulamento.
80A Comissão considera que a medida em causa não deve ser considerada como pontual, em harmonia com os princí-pios orientadores atualizados no relatório de 2015 sobre as finanças públicas na UEM, a fim de garantir a sua aplicação homogénea. Nos termos destas orientações, a sobrecarga não tinha, intrinsecamente, um caráter temporário nem não recorrente — previa-se que tivesse um impacto duradouro (de 2012 a 2017) - e, por conseguinte, não poderia ter sido con-siderada como uma medida pontual. O relatório de 2015 sobre as finanças públicas está disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/public_finances_emu_en.htm
Respostas da Comissão 121
81Em 10 de março de 2015, o Conselho considerou que os elementos de prova disponíveis não permitiam concluir a ausên-cia de medidas eficazes, uma vez que o esforço orçamental acumulado foi considerado conforme ao nível exigido pelo Conselho (com base na metodologia ascendente, sendo a descendente influenciada pela baixa inflação) e que, por conse-guinte, se justificava a prorrogação do prazo para a correção. Além disso, os dados relativos aos resultados (bem como as previsões da Comissão da primavera de 2015 relativas ao saldo global para 2015) excederam as expetativas da Comissão em março de 2015.
82A Comissão discorda desta observação, uma vez que, segundo as informações existentes aquando da avaliação, já não se afigurava exequível a realização de uma correção atempada até 2015. Nessas circunstâncias, no âmbito do quadro jurídico do PEC, afigura-se adequado: i) investigar as causas subjacentes a esta situação, conducentes à conclusão de que «em termos globais, os elementos de prova disponíveis não permitem concluir que o esforço recomendado não foi realizado em 2013-2014», e ii) apresentar uma nova trajetória de ajustamento válida, a fim de proporcionar ao país em causa uma orientação política adequada.
83A Comissão recorda a obrigação de tomar em consideração os fatores pertinentes, que lhe incumbe nos termos do regu-lamento. A legislação contém uma lista não exaustiva de fatores a tomar em consideração. São explicitamente menciona-dos, entre outros fatores, o ajustamento com vista à consecução do OMP, a introdução de políticas de prevenção e corre-ção de desequilíbrios e a introdução de políticas no contexto da estratégia de crescimento comum da União.
Os documentos relevantes respeitantes ao raciocínio aplicado nos casos específicos estão disponíveis em http://ec.eu-ropa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm (caso de França) http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/italy_en.htm (caso de Itália).
84A Comissão salienta que nos termos do quadro jurídico, o Conselho é a instituição decisória. Por conseguinte, pode anular a recomendação formulada pela Comissão no âmbito do PDE e não responde perante a Comissão.
A notificação sobre medidas corretivas efetuada pelos Estados-Membros pode ser melhoradaA Comissão considera que as disposições e/ou orientações existentes em matéria de conteúdo dos documentos de supervi-são orçamental, nomeadamente no que se refere à notificação sobre medidas corretivas no âmbito do PDE, proporcionam uma base sólida para que a Comissão realize eficazmente a supervisão e fiscalização orçamentais, se os Estados-Membros as respeitarem devidamente. Por conseguinte, a Comissão não vê qualquer necessidade específica de alterar a legislação em vigor com vista a impor aos Estados-Membros obrigações de notificação acrescidas.
Respostas da Comissão 122
85Para assegurar o respeito dos requisitos de notificação, a possibilidade de sanções no âmbito do PDE é limitada ao incum-primento dos objetivos orçamentais estabelecidos no PDE. No entanto, a ausência de notificações adequadas é suscetí-vel de ter repercussões negativas para o Estado-Membro em causa, uma vez que a não disponibilização à Comissão de informações suficientemente pormenorizadas em matéria de medidas tomadas e evolução orçamental é suscetível de acarretar o reforço do PDE, caso tal leve a concluir que os objetivos do PDE não foram cumpridos.
De qualquer modo, a Comissão exerce um acompanhamento contínuo das situações orçamentais dos Estados-Membros, através dos responsáveis geográficos competentes, que realizam missões de supervisão regulares nos Estados-Mem-bros. No que diz respeito à apresentação de relatórios com uma maior periodicidade, como a introduzida no âmbito dos pacotes legislativos «six-pack» e «two-pack» através dos programas de estabilidade na primavera e dos projetos de planos orçamentais no outono, estão estabelecidos requisitos pormenorizados quanto ao que o Estado-Membro é obri-gado a comunicar. Nos termos do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 473/2013, nos casos em que a Comissão considere que um projeto de plano orçamental de um Estado-Membro não demonstra de forma adequada que os seus planos orçamentais cumprem o seu requisito, a Comissão pode solicitar ao Estado-Membro que apresente um projeto de plano orçamental revisto. Todavia, se o Estado-Membro não cumprir os requisitos de informação de caráter mais geral, é um facto que as opções da Comissão em matéria de execução são limitadas, nomeadamente no que diz respeito aos progra-mas de estabilidade.
86Os documentos de supervisão orçamental (como os programas de estabilidade e convergência ou os projetos de planos orçamentais), incluindo os relatórios sobre o cumprimento das recomendações do Conselho (relatórios sobre as medidas tomadas), podem, por vezes, não conter informações concretas sobre medidas corretivas, nomeadamente no que res-peita aos últimos anos. Tal reflete-se nas previsões da Comissão, que constituem a base das avaliações do risco dos planos dos Estados-Membros. Com efeito, nos casos em que se considere que as medidas corretivas não são suficientemente especificadas, estas não são tomadas em consideração nas previsões. Além disso, se a falta de informações pesar sobre o conjunto dos fatores de incerteza, os riscos são sempre claramente mencionados nas avaliações da Comissão.
Caixa 8 — Primeiro travessãoA lista de medidas com impacto orçamental é parte integrante do programa de convergência e não primordial do pro-grama nacional de reformas.
Caixa 8 — Segundo travessãoA Comissão sublinha que o programa de convergência de 2012 apresenta o impacto das medidas em três quadros separados — o primeiro na perspetiva da reforma dos impostos diretos (medidas do lado da receita), o segundo apre-senta uma repartição pormenorizada das medidas de consolidação previstas com um impacto sobre o défice e o terceiro resume pequenas alterações em vigor desde 2012 (apenas do lado da despesa). Embora nem todas as medidas sejam descritas no texto de acompanhamento, os respetivos títulos são suficientemente discriminados e compreensíveis.
Respostas da Comissão 123
Resposta à rubrica que precede o ponto 88:A Comissão não concorda que exista falta de transparência nas ações de acompanhamento e supervisão que efetua. O quadro orçamental da UE foi objeto de várias alterações nos últimos anos, a fim de introduzir regras complementares, reforçar os mecanismos de controlo da conformidade e aumentar a apropriação nacional. A Comissão considera que este fator representa uma evolução positiva.
As alterações legislativas introduzidas tiveram de ser tecnicamente colocadas em prática. Para esse efeito, houve que adaptar as metodologias e classificações utilizadas para avaliar a observância do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Este processo realizou-se através de debates aprofundados realizados no Comité Económico e Financeiro (CEF) e em outras instâncias competentes do Conselho. Estes debates foram facilitados através de um conjunto de notas explicativas. A maior complexidade do quadro de supervisão exigiu explicações suplementares, num espírito de transparência.
Por conseguinte, todas as abordagens para a execução do quadro revisto foram resumidas no vade-mécum sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que está disponível no sítio web da Comissão. O vade-mécum será agora atualizado anual-mente, em consonância com um compromisso assumido na comunicação da Comissão, de 21 de outubro de 2015, sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária.
A fim de aumentar ainda mais a transparência, desde a primavera de 2014, a Comissão concordou em fornecer aos Estados-Membros todas as informações necessárias para a reprodução dos cálculos subjacentes relativos à avaliação da conformidade com as vertentes preventiva e corretiva, incluindo folhas de cálculo Excel pormenorizadas que contêm cálculos passo a passo. No que respeita a medidas discricionárias, a Comissão publicou integralmente as séries de dados agregados sobre o impacto de medidas discricionárias e o nível de medidas pontuais desde a primavera de 2014 e, em harmonia com as conclusões do Conselho Ecofin de junho de 2014, realizou novos progressos através da partilha, com os Estados-Membros, do resultado das principais medidas fiscais individuais integradas na abordagem ascendente para países sujeitos ao PDE a partir da primavera de 2015.
Além disso, a Comissão disponibilizou informações pormenorizadas sobre as principais medidas nos documentos de tra-balho dos serviços da Comissão que acompanham as novas recomendações do PDE, incluindo as previsões das principais variáveis para o cálculo do esforço orçamental de acordo com o cenário de referência (por exemplo, o ponto de referên-cia a que serão comparadas futuras previsões a fim de calcular tanto a abordagem descendente como a ascendente).
O quadro metodológico para avaliação do impacto das reformas estruturais sobre a sustentabilidade orçamental foi apre-sentado numa nota fornecida aos Estados-Membros através do CEF-S em fevereiro de 2015.
89 (ii)Em relação à observação n.º 89 do Tribunal, a Comissão gostaria de esclarecer que a metodologia relativa eficácia das medidas, que foi aprovada pelo Conselho em 2014, é mais abrangente do que a simples metodologia ascendente, incluindo também uma abordagem descendente para avaliar se foram tomadas medidas eficazes. Esta metodologia é explicada na parte II.1. do relatório de 2014 sobre as finanças públicas.
Respostas da Comissão 124
90O cumprimento das recomendações do PDE é controlado, em última análise, com recurso aos dados reais, verificados pelo Eurostat, e não às previsões da Comissão. Além disso, é realizada uma avaliação da eficácia das medidas, deno-minada análise aprofundada, caso o Estado-Membro não cumpra os seus objetivos respeitantes ao défice nominal ou a necessária melhoria do saldo estrutural.
Caixa 9 — Sexto travessãoA Comissão concorda em larga medida que a avaliação da eficácia das medidas tornou-se cada vez mais complexa. Tem em maior consideração situações económicas mais complexas, além de proporcionar novos elementos de supervisão adicionais, garantindo a igualdade de tratamento entre os países e o tempo necessário para a execução transparente das normas (ver resposta da Comissão ao ponto 89).
91As abordagens descendente e ascendente refletem a necessidade de apreender melhor as situações económicas exis-tentes. A nota que revê a metodologia de avaliação da eficácia das medidas, incluindo a aplicação prática da abordagem ascendente («Revisão da metodologia de avaliação da eficácia das medidas») foi debatida pela primeira vez em 26 de fevereiro de 2014 no CEF-S, aprovada pelo CEF em 12 de junho de 2014 e adotada pelo Conselho Ecofin em 20 de junho de 2014.
A Comissão reconhece existir uma correlação natural entre, por um lado, definir o mais possível a abordagem adotada em termos de apreensão da situação macroeconómica e evolução subjacentes e, por outro, o grau de complexidade do sistema de regras.
A fim de aumentar a transparência, a Comissão concordou em fornecer aos Estados-Membros todas as informações necessárias para que reproduzam os cálculos da avaliação da eficácia das medidas, incluindo folhas de cálculo Excel por-menorizadas que fornecem cálculos passo a passo da abordagem descendente e da abordagem ascendente. No entanto, na sequência de um pedido específico dos Estados-Membros, estes dados não estão acessíveis ao público em geral, sendo antes partilhados através de uma plataforma comum denominada CIRCA, à qual apenas é conferido o acesso aos membros do CEF e aos respetivos suplentes nos ministérios.
92A avaliação do esforço orçamental tem como eixo principal o saldo estrutural desde as reformas de 2005 do PEC, que visa melhor ter em conta o efeito do ciclo económico sobre as situações orçamentais dos Estados-Membros. É um facto que o saldo estrutural está intrinsecamente ligado às estimativas de crescimento potencial, que constitui uma variável não observável. Tal reflete os limites da macroeconomia e não pode ser ignorado enquanto o saldo estrutural for um ele-mento-chave da medição orçamental, conforme estipulado no regulamento.
Através do há muito existente grupo de trabalho sobre o hiato do produto, foi acordada com os Estados-Membros uma abordagem comum pormenorizada para estimar o produto potencial, que foi aprovada pelo Conselho.
Respostas da Comissão 125
94O código de conduta sugere que uma estimativa «ascendente» do esforço orçamental (ou seja, uma que normalmente incide sobre o impacto orçamental estimado das medidas orçamentais discricionárias) deverá complementar a estima-tiva do esforço orçamental gerado pela variação do saldo estrutural (ou abordagem «descendente»). A nota que revê a metodologia de avaliação da eficácia das medidas, incluindo a aplicação prática da abordagem ascendente («Revisão da metodologia de avaliação da eficácia das medidas») foi debatida pela primeira vez em 26 de fevereiro de 2014 no CEF-S, aprovada pelo CEF em 12 de junho de 2014 e adotada pelo Conselho Ecofin em 20 de junho de 2014.
Esta metodologia tem como base o impacto orçamental estimado das medidas discricionárias do lado da receita e tem em conta as medidas explícitas e implícitas do lado da despesa.
Em termos de medidas discricionárias, a Comissão assegurou um seguimento concreto dos seus compromissos de trans-parência através da i) disponibilização, a todos os países, de informações sobre o impacto das medidas discricionárias (receitas correntes/receitas de capital, bem como despesas correntes/despesas de capital) e o nível das medidas pontuais na base de dados AMECO em linha (ou seja, na base de dados da Comissão acessível ao público em geral) desde a prima-vera de 2014 ii) partilha com os Estados-Membros, através da plataforma CIRCA, das principais medidas fiscais discricioná-rias incluídas na abordagem ascendente para os países sujeitos ao PDE a partir da primavera de 2015.
Além disso, a Comissão disponibilizou informações pormenorizadas sobre as principais medidas nos documentos de tra-balho dos serviços da Comissão que acompanham as novas recomendações do PDE, incluindo as previsões das principais variáveis para o cálculo do esforço orçamental de acordo com o cenário de referência (por exemplo, o ponto de referên-cia a que serão comparadas futuras previsões a fim de calcular tanto a abordagem descendente como a ascendente).
95A Comissão não concorda com a afirmação de que a sua análise se tenha tornado menos transparente.
O quadro orçamental da UE foi objeto de várias alterações nos últimos anos, a fim de introduzir regras complementares, reforçar os mecanismos de controlo da conformidade e aumentar a apropriação nacional. As regras também foram torna-das mais aptas para lidar com diferentes condições económicas.
As alterações legislativas tiveram de ser tecnicamente colocadas em prática. Para esse efeito, houve que adaptar as meto-dologias e classificações utilizadas para avaliar a observância do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Este processo realizou-se através de debates aprofundados realizados no Comité Económico e Financeiro (CEF) e em outras instâncias competentes do Conselho. Estes debates foram facilitados através de um conjunto de notas explicativas. A maior comple-xidade do quadro de supervisão exigiu explicações suplementares, num espírito de transparência.
Por conseguinte, todas as abordagens para a execução do quadro revisto foram resumidas no vade-mécum sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que está disponível no sítio web da Comissão. O vade-mécum será agora atualizado anual-mente, em consonância com um compromisso assumido na comunicação da Comissão, de 21 de outubro de 2015, sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária (ver respostas da Comissão aos pontos 88 a 94).
Respostas da Comissão 126
96No que se refere à abordagem descendente, apesar de os dados necessários para reproduzir os cálculos da Comissão não estarem sistematicamente disponíveis fora da Comissão até 2014, a Comissão envidou esforços consideráveis para corrigir este facto e visa agora garantir a total transparência, dando acesso aos Estados-Membros a todos os dados relevantes. Para esse feito, a Comissão disponibilizou informações pormenorizadas sobre as principais medidas nos documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham as novas recomendações do PDE, incluindo as previsões das principais variáveis para o cálculo do esforço orçamental de acordo com o cenário de referência (por exemplo, o ponto de referência a que serão comparadas futuras previsões a fim de calcular tanto a abordagem descendente como a ascen-dente). Além disso, após cada ronda de previsões (desde as previsões da Comissão da primavera de 2014), a Comissão fornece aos Estados-Membros uma ferramenta de folha de cálculo Excel com todos os dados de cálculo relevantes, para que possam reproduzir com exatidão os cálculos da Comissão.
97A Comissão gostaria de esclarecer que uma quantificação ascendente das medidas no âmbito da análise aprofundada necessária de efetuar nos casos de insuficiência na consecução dos objetivos orçamentais recomendados, foi proposta pela primeira vez numa nota da Comissão sobre a «avaliação da eficácia das medidas» apresentada aos membros suplentes do Comité Económico e Financeiro (a instância competente do Conselho) em dezembro de 2012 e, desde então, realizada como um indicador complementar do esforço orçamental na análise aprofundada, nomeadamente, nos documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham as recomendações do PDE ou nas notas relati-vas à supervisão orçamental regularmente discutidas com os Estados-Membros. Com o intuito de proporcionar uma maior transparência sobre as metodologias utilizadas para a avaliação do cumprimento das recomendações do PDE, foi apresentada pela primeira vez uma nota que revê a metodologia e discrimina a aplicação prática da abordagem ascen-dente (intitulada «Revisão da metodologia de avaliação da eficácia das medidas») em 26 de fevereiro de 2014, no CEF-S. O Comité Económico e Financeiro (CEF, o Comité principal) aprovou a nota em 12 de junho de 2014, que foi adotada pelo Conselho Ecofin em 20 de junho de 2014.
A Comissão considerou que os objetivos orçamentais estruturais deveriam ser alcançados pela França de acordo com a metodologia acordada em comum e decidiu suspender o procedimento. A fundamentação desta decisão é descrita em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão disponível em http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/communication_to_the_council/2015-07-01_fr_communication_swd_en.pdf
98A Comissão concordou em fornecer aos Estados-Membros todas as informações necessárias para que reproduzam os cálculos da avaliação da eficácia das medidas, incluindo, nomeadamente, folhas de cálculo Excel pormenorizadas que fornecem cálculos passo a passo da abordagem descendente e da abordagem ascendente. No entanto, em conformi-dade com um pedido específico dos Estados-Membros, os dados não estão acessíveis ao público em geral, sendo antes partilhados através de uma plataforma comum denominada CIRCA, à qual apenas é conferido o acesso aos membros do CEF e aos respetivos suplentes nos ministérios.
Respostas da Comissão 127
99A avaliação ex post do impacto das medidas individuais é suscetível de não produzir resultados conclusivos. Com efeito, este tipo de impacto pode ser difícil de calcular devido à dificuldade de isolar o efeito da medida de fatores mais amplos das alterações na receita e na despesa, como o ambiente económico, em comparação com a tendência de políticas inalteradas que teria prevalecido. De um modo geral, a eficácia das medidas orçamentais discricionárias ex post reflete-se essencialmente na execução orçamental e no cumprimento (ou incumprimento) dos objetivos orçamentais que tenham sido definidos. A Comissão avalia se o Estado-Membro tomou medidas políticas suficientes para o cumprimento dos objetivos orçamentais recomendados com base em dois instrumentos complementares, por exemplo, as abordagens descendente e ascendente, para a avaliação da eficácia das medidas.
A Comissão (e os Estados-Membros) acompanham igualmente o resultado das medidas discricionárias orçamentais indi-viduais. As séries agregadas estão disponíveis na base de dados AMECO. Os resultados são estimados ex ante e revistos quando necessário durante a execução (por exemplo, no caso em que a conceção das medidas é alterada, se estas forem aplicadas apenas parcialmente, se houver motivo para a revisão dos pressupostos subjacentes, entre outros).
100 (i)No caso de Malta, o relatório sobre as medidas tomadas foi apresentado em 1 de outubro de 2013 (três meses após a reco-mendação do Conselho de 21 de junho de 2013). Este relatório discriminava as medidas relativas a 2013, mantendo-se vago relativamente a 2014. Nomeadamente, o relatório anunciava medidas expansionistas do lado da despesa, compensadas por aumentos nos impostos indiretos e restrições ao recrutamento, mas no tocante aos pormenores, apenas se referia ao futuro orçamento.
A ausência de dados pormenorizados decorreu do facto de, em Malta, o processo orçamental não estar alinhado com o calendário europeu. Em especial, não foi possível às autoridades maltesas revelar as medidas orçamentais nem no relatório sobre as medidas tomadas nem no projeto de plano orçamental, os quais, por conseguinte, não forneceram informações suficientes sobre as medidas discricionárias subjacentes aos objetivos orçamentais. A totalidade dos dados necessários apenas foi disponibilizada após a apresentação do orçamento de 2014 (que foi apresentado ao Parlamento em 4 de novembro de 2013 e adotado em 21 de novembro de 2013). A avaliação da Comissão, que se baseou nas previ-sões de outono publicadas em 5 de novembro, não inclui as medidas anunciadas para 2014. Estas medidas foram final-mente incluídas nas previsões de inverno seguintes.
100 (ii)O relatório sobre as medidas tomadas apresentado pela França em outubro de 2013 foi, na verdade, incorporado no «Rapport économique social et financier» (RESF), que fornece regularmente uma avaliação sobre as finanças públicas no âmbito da elaboração do projeto de orçamento. Na sua análise do projeto de plano orçamental, a Comissão considerou que o documento em questão não violava os requisitos de notificação formal, mas sim que, nessa fase, as medidas descri-tas eram consideradas insuficientes para a redução do défice para 3%. Tratando-se de uma correção plurianual, a avalia-ção centrou-se em 2013 e em 2014, conforme exigido no código de conduta. Todavia, os riscos inerentes à ausência de informações relativamente aos últimos anos foram devidamente assinalados no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o documento, disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/dbp/fr_2013-11-15_swd_en.pdf
A Comissão reavaliou a situação em Malta aquando das previsões de inverno seguintes publicadas em fevereiro de 2014. De acordo com estas novas previsões de défice, que incluíram as medidas anunciadas com o orçamento de 2014, os requisitos do PDE relativos a 2014 foram cumpridos em termos nominais.
Respostas da Comissão 128
101A Comissão não concorda com esta observação, uma vez que a avaliação das medidas tomadas é simultaneamente retrospetiva e prospetiva, na medida em que envolve uma análise do cumprimento dos objetivos do PDE em relação aos últimos anos (com base em resultados), ao ano em curso e aos próximos anos (com base em previsões), nomeada-mente, através da avaliação da adequação e credibilidade das medidas previstas pelo Estado-Membro em causa para a consecução dos futuros objetivos do PDE. Esta é a abordagem geralmente utilizada em todos os documentos conexos da Comissão, como a comunicação sobre as medidas tomadas, o documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a avaliação do programa de estabilidade e convergência, ou o parecer da Comissão sobre o projeto de plano orçamental, incluindo nas notas relativas a implicações das previsões da Comissão na supervisão orçamental («Implica-tions of the Commission forecast for budgetary surveillance») que fornecem regulamente uma visão geral do cumpri-mento dos requisitos do PEC em relação a todos os Estados-Membros após cada ronda de previsões e são debatidos com a instância competente do Conselho.
Todavia, uma vez que as medidas processuais no âmbito do PDE no caso de medidas não eficazes em resposta à reco-mendação do Conselho têm de basear-se num conjunto sólido de elementos de prova, estas foram tomadas, em grande medida, com base em dados observados. A Comissão considera que a avaliação inicial do cumprimento na sequência do relatório sobre as medidas tomadas referido no vade-mécum tem um carácter preliminar que reflete anúncios do governo, conforme também explicado no código de conduta.
Além disso, a Comissão gostaria de recordar que, no seguimento da entrada em vigor do pacote legislativo «six-pack», a con-formidade com as vertentes preventiva e corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento está agora sujeita a um acompa-nhamento contínuo. As previsões da Comissão, que são emitidas três vezes por ano — inverno, primavera e outono — cons-tituem os marcos principais dessas avaliações orçamentais regulares, nomeadamente a avaliação da eficácia das medidas relativamente aos Estados-Membros cujo PDE está suspenso. Caso a avaliação da Comissão conclua que as recomendações do PDE não foram cumpridas, tal conduzirá a um reforço do PDE. Por conseguinte, as implicações decorrentes de objetivos demasiado flexíveis para o primeiro ano não são significativas para a avaliação da eficácia das medidas.
102A recomendação de recomendação do Conselho, emitida pela Comissão em 2 de junho de 2014, relativa ao programa nacional de reformas e ao programa de estabilidade, incluía a recomendação de «reforçar a estratégia orçamental, incluindo mediante a especificação das medidas subjacentes, para o ano de 2014 e mais além, a fim de assegurar a cor-reção da situação de défice excessivo de forma sustentável até 2015, através da realização do esforço de ajustamento estrutural especificado na recomendação do Conselho no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos». Além disso, a Comissão adotou o seu parecer sobre o projeto de plano orçamental e publicou, em 28 de novembro de 2014, um documento de trabalho dos serviços da Comissão. Em termos gerais, a posição da Comissão, baseada nas suas previsões, era de que a França apresentava um risco de incumprimento do disposto no Pacto de Estabilidade e Crescimento, uma vez que se previa que o défice nominal e o ajustamento do saldo estrutural ficariam aquém da recomendação de 2013. A Comissão convidou as autoridades francesas a adotarem as medidas necessárias no âmbito do procedimento orçamen-tal nacional para assegurar a conformidade do orçamento de 2015 com o Pacto de Estabilidade e Crescimento.
106Sempre que as recomendações foram formuladas em termos de valores médios anuais, a Comissão observou que, fre-quentemente, tal resultou numa ausência de medidas eficazes nos primeiros anos, o que não conduziu a um reforço do PDE. Por este motivo, a Comissão decidiu rever as suas práticas no que respeita à forma de elaboração das recomenda-ções do PDE, o que explica a razão pela qual, a partir de 2011, todas as novas recomendações no âmbito do artigo 126.º, n.º 7, contêm objetivos nominais e estruturais anuais durante um período plurianual.
Respostas da Comissão 129
Resposta comum da Comissão aos pontos 108 e 109:A Comissão gostaria de esclarecer o papel das reformas estruturais no âmbito de um PDE.
A Comissão salienta que a execução de reformas estruturais favoráveis ao crescimento sustentável que, em última análise, são suscetíveis de melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, constitui um fator pertinente a tomar em consideração ao decidir sobre o lançamento ou prorrogação de um PDE. A este respeito, importa observar que nos termos do artigo 2.º do Regulamento n.º 1467/97, a Comissão é obrigada a tomar em consideração esses fatores pertinen-tes aquando da formulação das recomendações. No entanto, em termos de execução, a legislação que rege o PDE centra-se nos resultados orçamentais e, por conseguinte, a legislação relevante não prevê disposições específicas no sentido de assegurar a execução de reformas estruturais. Com efeito, importa reafirmar que a avaliação da eficácia das medidas no âmbito de um PDE centra-se na consecução do ajustamento orçamental necessário e não é afetada pela avaliação de reformas estruturais. A execução das reformas estruturais, nomeadamente as realizadas ao abrigo de um programa de parceria económica (PPE), é objeto de acompanhamento no contexto do Semestre Europeu, nomeadamente através do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos.
110No seu parecer sobre o PPE de dezembro de 2013, embora reconhecendo que todas as reformas estavam em curso, o Conselho frisou a necessidade de responder plenamente a determinadas REP, nomeadamente, a questão das distor-ções fiscais que favorecem o endividamento das empresas, constante da REP 1, bem como a questão da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, constante da REP 2.
Com efeito, o documento de trabalho dos serviços da Comissão avalia os progressos realizados pelas autoridades na execução das recomendações específicas por país do ano anterior adotadas pelo Conselho. A regulamentação não prevê um seguimento específico a dar ao parecer do Conselho sobre o PPE, quer pela Comissão, quer pelo Estado-Membro. Conforme solicitado por todos os Estados-Membros, no anexo ao Programa Nacional de Reforma de 2014 foram forneci-das informações adicionais sobre as medidas planeadas e executadas após a publicação das REP do ano anterior. A qua-lidade e credibilidade das informações fornecidas foi integralmente refletida na avaliação da execução e na proposta da Comissão de novas REP.
Caixa 11 — Primeiro travessão — Revisão da despesaTodos os documentos recentemente emitidos pela Comissão relativos às finanças públicas da Itália, por exemplo, o rela-tório de fevereiro de 2015 elaborado nos termos do artigo 126.º, n.º 3, os pareceres sobre o PPO de 2015 e de 2016, refe-rem a necessidade de integrar a revisão das despesas no processo orçamental a todos os níveis da administração pública.
Caixa 11 — Segundo travessão — Luta contra a corrupçãoA Comissão não concorda com a observação do Tribunal constante na caixa 11, uma vez que todas as avaliações elabora-das pela Comissão desde a criação da autoridade italiana de luta contra a corrupção (ANAC), instituída pela lei anticorrup-ção de novembro de 2012, salientaram os desafios, quer processuais quer substanciais, que prejudicam a eficácia opera-cional da nova instituição.
O documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2013) 362 final, de maio de 2013, já salientava que, no tocante à lei anticorrupção recentemente aprovada, «a lei não só necessita ainda de atos de execução, mas também não resolve algumas questões fundamentais». Após a aprovação de diversos decretos de aplicação da lei anticorrupção, o documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD (2014) 413 final, de junho de 2014, salientava que: «a Autoridade Nacional de Luta contra a Corrupção e para a Avaliação e a Transparência das Administrações Públicas (ANAC), responsável pela coor-denação das políticas preventivas contra a corrupção a nível nacional, cujo número de membros aumentou de três para cinco em 2013, conta com um número limitado de pessoal e não dispõe de poderes sancionatórios». Além disso, desde 2012, altura em que foi emitida pela primeira vez uma recomendação específica por país sobre esta matéria em relação à Itália, a Comissão tem-se centrado sistematicamente na necessidade de a Itália proceder a uma revisão da situação das prescrições, a fim de aumentar a eficácia na repressão da corrupção.
Respostas da Comissão 130
Caixa 11 — Terceiro travessão — Combate à fraude fiscalA Comissão não concorda com qualquer alegação de que não presta atenção suficiente à questão da evasão fiscal em Itália na análise de todos dados relevantes tomados em consideração na avaliação mais exaustiva da Comissão. Por exem-plo, o relatório de 2015 relativo à Itália abordou amplamente a dimensão do desafio que a evasão fiscal em Itália repre-senta. Sublinhou, nomeadamente, que o «cumprimento das obrigações fiscais continua reduzido e moroso, o que é sus-cetível de comprometer as condições equitativas e a equidade social» (páginas 70 e seguintes). Além disso, a «avaliação técnica do Programa de Estabilidade de 2015» apresenta uma avaliação crítica pela Comissão sobre a eficácia — também em termos de receita esperada — das medidas aplicadas pelo governo italiano a fim de intensificar a luta contra a fraude e a evasão fiscais (ver página 10): «medidas destinadas a melhorar o cumprimento através de comunicações da adminis-tração fiscal aos contribuintes baseadas na verificação cruzada das bases de dados (incluindo o chamado «spesometro») e a possibilidade de, posteriormente, os contribuintes reverem autonomamente a própria declaração de imposto muito antes da fase contenciosa (denominada «adempimento volontario»). Embora esta medida, se devidamente aplicada em conformidade com o previsto, se afigure promissora, as previsões da Comissão não incluem as receitas esperadas conexas daí decorrentes, tendo em conta que a execução está ainda na fase inicial».
Resposta à rubrica que precede o ponto 113:Em relação à eficácia do PDE, a Comissão observa que, dos 23 Estados-Membros sujeitos a um PDE em novembro de 2011, 15 deixaram de estar sujeitos ao procedimento até final de 2015 e todos os Estados-Membros analisados registaram melho-rias tanto a nível de saldo orçamental como de saldo estrutural. De acordo com as previsões do inverno de 2016 da Comis-são, para além da Grécia, só a Espanha, França e Finlândia registaram em 2015 um défice ainda superior ao limite de 3 %.
118Em França, a dívida pública aumentou em linha com o ainda relativamente elevado défice orçamental num contexto de fraco crescimento nominal.
Em Itália, o rácio da dívida aumentou, em média, 4,7 pontos percentuais por ano em relação ao PIB durante o período de crise de 2008-2014, elevando o rácio dívida/PIB para um pouco acima de 132% em 2014, desde o nível mais baixo ante-rior à crise (2007) de cerca de 100%. Este aumento substancial deve-se sobretudo ao impacto do agravamento da dívida, decorrente da grande diferença entre as taxas de juro implícitas bastante elevadas pagas sobre a dívida (4,2% em média) e a taxa anual nominal de crescimento do PIB quase nula (-1,3% real e +1,4% deflator), ou seja, o chamado «efeito bola-de-neve». Em contrapartida, o saldo primário manteve-se, em média, excedentário (1,2% do PIB), continuando a contribuir para a diminuição da dívida. Esta foi, todavia, compensada pelo considerável ajustamento défice-dívida, devido sobretudo ao apoio financeiro aos países da área do euro sujeitos a um programa e à acumulação de liquidez durante esses anos.
Na Alemanha, em Malta e na República Checa (em que permanece abaixo do limiar), o aumento durante o período de 2008-2015 foi moderado (1,3% em Malta, 6,6% na Alemanha e 12,3% na República Checa) e o rácio está atualmente numa trajetória descendente. Chipre teve de enfrentar uma crise bancária sem precedentes e registou um aumento de 63,3% no seu rácio dívida/PIB entre 2008 e 2015, verificando-se a subida mais acentuada entre 2008 e 2013 (de 45,1% para 102,5%). Todavia, desde 2013, quando foi colocado ao abrigo de um programa de assistência financeira, a dinâmica da dívida começou a mudar e o rácio estabilizou em 2014 (108,2%) e em 2015 (108,4%). Por último, a França e a Itália regista-ram um aumento contínuo de cerca de 30% no respetivo rácio dívida/PIB ao longo do período de 2008-2015.
Caixa 12Em relação à caixa 12, a Comissão gostaria de salientar que os dados estatisticamente validados relativos aos resultados de 2015 só estarão disponíveis em abril de 2016.
Respostas da Comissão 131
120A Comissão considera que apesar dos elevados níveis da dívida em Itália terem prejudicado a eficácia do PDE italiano, a recomendação do PDE de 2009 relativa à Itália fixou o ano de 2012 como prazo para correção, o que foi cumprido, levando à revogação do PDE em 2013. Este fator contribuiu para a redução do prémio de risco sobre a dívida pública elevada, facilitando, assim, a sua redução.
123A Comissão está plenamente empenhada em aplicar sanções quando adequado e previsto em conformidade com as regras.
124Tradicionalmente, o PDE tem uma incidência orçamental e não foi criado em função da execução das reformas estruturais. Com efeito, a possibilidade de sanções é limitada ao não cumprimento dos objetivos orçamentais do PDE.
As medidas políticas com um potencial efeito orçamental e um impacto considerável sobre áreas estruturais específicas são acompanhadas no quadro do Semestre Europeu. Todavia, no caso de países sujeitos a acompanhamento específico devido à presença de desequilíbrios excessivos, a execução das reformas é objeto de acompanhamento ao abrigo deste processo específico no âmbito do procedimento global relativo a desequilíbrios macroeconómicos (PDM). Existem dife-rentes possibilidades de execução em relação ao PEC e ao PDM:
Política orçamental: medidas de execução, tanto no âmbito da vertente preventiva como no âmbito da vertente corre-tiva do PEC
Desequilíbrios macroeconómicos: medidas de execução no âmbito da vertente corretiva (ou seja, procedimento por desequilíbrio excessivo)
A Comissão concorda que o grau de execução não é adequado e deve ser melhorado. Para este efeito, foram tomadas as medidas seguintes:
A Comissão apoia um diálogo regular com os Estados-Membros (ou seja, através de reuniões bilaterais), parceiros sociais e partes interessadas a todos os níveis, a fim de assegurar um estreito acompanhamento e seguimento, bem como analisar o desempenho e apoiar o intercâmbio de experiências. No ciclo do Semestre Europeu do ano passado, a Comissão intensi-ficou o contacto com os Estados-Membros em matéria de recomendações. Além disso, a Comissão reforçou a sua presença nos Estados-Membros e intensificou contactos políticos, nomeadamente com os parlamentos nacionais e os parceiros sociais.
O novo processo racionalizado seguido para o ciclo do Semestre Europeu do ano passado permite mais tempo para analisar e debater as orientações da UE destinadas aos Estados-Membros. As análises específicas por país relativas a cada Estado-Membro (ou seja, os relatórios por país) estão disponíveis dois meses e meio antes das REP, juntamente com os relatórios aprofundados que decorrem do relatório sobre o mecanismo de alerta. Tal permite uma maior transparência e o retorno de informação por parte dos Estados-Membros antes da adoção das REP, deverá reforçar a participação e, em última análise, a aplicação eficaz das recomendações.
A Comissão certifica-se também de que o financiamento da UE é canalizado para as prioridades da UE e nacionais. Os Fundos Estruturais e de Investimento da UE constituem os principais instrumentos de investimento a nível da UE para a consecução dos objetivos da estratégia «Europa 2020» e das REP. O novo Plano de Investimento para a Europa e a criação de um Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos também contribuirão para este fim. Os fundos da UE serão destinados principalmente a investimentos que estimulem o crescimento, como os identificados nas REP, e que permitam à UE cumprir os objetivos da estratégia «Europa 2020». Além disso, a Comissão só celebra acordos de parceria com os Estados-Membros em relação a estes fundos se estas condições estiverem preenchidas. Se necessário, a Comissão pode solicitar aos Estados-Membros que alterem os respetivos planos a fim de apoiar as principais reformas estruturais e pode suspender o financiamento em caso de violação reiterada e grave das recomendações.
Por último, a fim de promover a aplicação eficaz das reformas (REP) e utilizar da melhor forma os fundos estruturais, a Comissão pode também prestar assistência técnica a todos os Estados-Membros, mediante pedido.
Respostas da Comissão 132
127A Comissão recorda os planos destinados a melhorar o quadro de governação económica definidos no «Relatório dos cinco presidentes».
Conclusões e recomendações
128A Comissão salienta os progressos muito significativos realizados na melhoria do PDE enquanto instrumento de governa-ção económica.
Desde a primavera de 2014, a Comissão disponibilizou aos Estados-Membros o acesso a todos os dados, indicadores e fer-ramentas relevantes para o cálculo dos indicadores relevantes aplicados no processo de supervisão orçamental. Nesta base, os Estados-Membros são capazes de reproduzir plenamente os cálculos da Comissão. A fim de reforçar ainda mais a transparência no PDE, desde as previsões da primavera de 2015, a Comissão partilha igualmente com os Estados-Mem-bros o resultado das principais medidas fiscais discricionárias individuais relativas aos Estados-Membros sujeitos a um PDE aos quais se aplica a abordagem ascendente.
131A análise dos dados estatísticos é documentada numa série de documentos internos e externos, que descrevem os pro-cessos de verificação das notificações e questionários no âmbito do PDE, bem como diretrizes de missão.
A base para a delimitação das administrações públicas é descrita em pormenor no SEC 2010 e no manual do Eurostat sobre o défice orçamental e a dívida pública, incluindo uma árvore de decisão. Para fins de verificação da delimitação das administrações públicas, o Eurostat dispõe também do registo das entidades públicas, de parte do inventário do PDE, do questionário sobre entidades controladas pela administração pública classificadas fora da administração pública, dispo-nível desde 2011, e de documentos sobre reclassificações solicitadas antes das visitas no âmbito do PDE. A questão da delimitação das administrações públicas é um dos principais temas de cada visita no âmbito do PDE.
Recomendação 1 — Primeiro parágrafoA Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 1 — Segundo parágrafoA Comissão aceita a recomendação.
A Comissão dispõe de procedimentos internos adequados que orientam os seus trabalhos de avaliação da qualidade. Estes são estabelecidos por documentos internos e adequados à sua finalidade.
Todavia, a Comissão irá rever os seus procedimentos nestes domínios e envidará todos os esforços para melhorá-los sempre que necessário.
132A Comissão avalia os sistemas de controlo nos Estados-Membros durante as visitas que realiza e através de questionários no âmbito do PDE, de avaliações interpares, de questionários e outros instrumentos. Por exemplo, promoveu a assinatura de memo-randos de entendimento entre as principais instituições responsáveis pelos dados dos PDE, ainda que tal não constitua uma obrigação legal. Por conseguinte, o sistema do Eurostat, composto por vários elementos, é adequado à sua finalidade.
A Comissão pode reforçar a documentação relativa aos elementos identificados pelo Tribunal, se for caso disso (sistemas de supervisão e controlo nos Estados-Membros).
Respostas da Comissão 133
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 59.
Recomendação 2A Comissão aceita a recomendação.
As disposições institucionais e os sistemas de supervisão e controlo integram as ordens de trabalhos quer das visitas de diálogo a montante quer das visitas normais. A Comissão irá analisar de que forma esta questão pode ser melhor docu-mentada no futuro.
133A Comissão considera que a duração das visitas é suficiente para analisar adequadamente as questões relativas à qualidade dos dados. Se necessário, o Eurostat pode realizar visitas mais longas ou mais frequentes. Além disso, o Eurostat conseguiu sempre adaptar os pontos da ordem de trabalhos no decorrer das missões e, em caso contrário, dar seguimento aos pontos em questão após a missão. A tecnologia informática disponível torna esta ação seja cada vez mais eficaz.
Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 52 e 54.
O número, a duração e o âmbito dessas visitas varia em função da disponibilidade de recursos humanos e financeiros.
134A verificação direta em relação a algumas questões é realizada durante as visitas (mas não só durante as visitas: por exem-plo, quando os funcionários do Eurostat analisam internamente contratos de parcerias público-privadas (PPP)).
Os temas relativos a riscos elevados foram incluídos na ordem de trabalhos das visitas de diálogo a montante e nas visitas de diálogo normais. Para além das questões gerais relativas a riscos elevados que integram sempre a ordem de trabalhos da missão, são também incluídas questões específicas baseadas nos riscos.
Ver igualmente as respostas da Comissão ao ponto 53.
135A Comissão irá assegurar que a publicação dos relatórios finais das visitas de diálogo é efetuada num prazo razoável. Todavia, a partilha de boas práticas não depende da data de publicação do relatório da missão, uma vez que os Esta-dos-Membros e a Comissão dispõem de várias instâncias para o efeito (por exemplo, o grupo de trabalho para o PDE, o grupo de missão sobre metodologia, etc.).
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 56.
Respostas da Comissão 134
Recomendação 3 — Primeiro parágrafoA Comissão aceita a recomendação.
A Comissão considera que a duração das suas visitas de diálogo é adequada.
A realização de visitas mais frequentes teria implicações a nível de recursos, tanto em termos humanos como financeiros. A Comissão irá comparar os custos e o mérito desta recomendação.
Recomendação 3 — Segundo parágrafoA Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 3 — Terceiro parágrafoA Comissão aceita a recomendação.
A Comissão irá assegurar que a publicação dos relatórios finais das visitas de diálogo é efetuada num prazo razoável.
136Se uma linha de ação for relativa a uma questão importante, a Comissão dá-lhe sempre seguimento. Por vezes, alguns prazos têm de ser prorrogados por razões pragmáticas ou de organização.
As avaliações da qualidade pelo Eurostat incluem todas as questões importantes e materiais tratadas por linhas de ação.
Ver a resposta da Comissão ao ponto 56.
Recomendação 4A Comissão aceita a recomendação.
A Comissão irá investigar se, e em que domínios, deve exercer mais plenamente os seus poderes.
137O Eurostat só publica pareceres mediante acordo dos Estados-Membros. Dando mais um passo para aumentar a transpa-rência, o Eurostat passou a incluir informações ao CEF relativas a pareceres não publicados.
Ver as respostas da Comissão aos pontos 57 e 58.
Respostas da Comissão 135
Recomendação 5A Comissão aceita a recomendação.
138O Eurostat dispõe de um procedimento que especifica as medidas, o calendário e o papel de cada um dos intervenien-tes na avaliação dos dados notificados relativos ao PDE. Este procedimento inclui reuniões regulares com os quadros superiores e com o diretor-geral. Alguns dias antes do comunicado de imprensa, o diretor-geral, agindo na qualidade de responsável pelas estatísticas da União Europeia, avalia a situação de cada Estado-Membro e decide sobre as reservas e alterações.
As reservas ou alterações em matéria de dados assentam no juízo profissional, com base nas informações qualitativas e quantitativas existentes antes e durante o processo de esclarecimento. Este processo é realizado exclusivamente numa base estatística, no exercício da autoridade estatística do Eurostat concedida para o efeito e consagrada na legislação.
Ver a resposta da Comissão ao ponto 65.
139O Eurostat dispõe de um procedimento que especifica as medidas, o calendário e o papel de cada um dos intervenien-tes na avaliação dos dados notificados relativos ao PDE. Este procedimento inclui reuniões regulares com os quadros superiores e com o diretor-geral. Alguns dias antes do comunicado de imprensa, o diretor-geral, agindo na qualidade de responsável pelas estatísticas da União Europeia, avalia a situação de cada Estado-Membro e decide sobre as reservas e alterações.
As reservas ou alterações em matéria de dados assentam no juízo profissional, com base nas informações qualitativas e quantitativas existentes antes e durante o processo de esclarecimento. Este processo é realizado exclusivamente numa base estatística, no exercício da autoridade estatística concedida ao Eurostat para o efeito.
Ver a resposta da Comissão ao ponto 65.
Recomendação 6A Comissão aceita a recomendação.
A Comissão assegura que todos os problemas metodológicos com um impacto potencial/real sobre a capacidade/neces-sidade líquida de financiamento são tratados de forma coerente. Todavia, quando necessário, a Comissão irá complemen-tar a documentação interna escrita em matéria de emissão de reservas ou alteração de dados.
140A Comissão não concorda com a observação de que a análise subjacente às suas recomendações no contexto do PDE carece de transparência. A transparência das avaliações efetuadas pela Comissão e das recomendações subsequentes aumentou significativamente ao longo dos últimos anos.
O quadro orçamental da UE foi objeto de várias alterações nos últimos anos, a fim de introduzir regras complementares, reforçar os mecanismos de controlo da conformidade e aumentar a apropriação nacional. As alterações legislativas tive-ram de ser tecnicamente colocadas em prática e as metodologias tiveram de ser adaptadas.
Respostas da Comissão 136
Tal implicou a definição, por parte da Comissão, das metodologias que utiliza para a avaliação da observância do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) — como a metodologia de tomada de medidas eficazes para a avaliação da confor-midade no contexto do PDE e os princípios de classificação em matéria de medidas pontuais publicados no relatório de 2015 sobre as finanças públicas na UEM — e foi principalmente facilitado através de um conjunto de notas explicativas apresentadas às instâncias competentes do Conselho, cujo conteúdo encontra-se resumido no vade-mécum, disponí-vel ao público no sítio web da Comissão. O vade-mécum será agora atualizado anualmente, em consonância com um compromisso assumido na comunicação da Comissão, de 21 de outubro de 2015, sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária.
A fim de aumentar ainda mais a transparência, desde a primavera de 2014, a Comissão concordou em fornecer aos Estados-Membros todas as informações necessárias para a reprodução dos cálculos subjacentes relativos à avaliação da conformidade com as vertentes preventiva e corretiva, incluindo folhas de cálculo Excel pormenorizadas que fornecem os cálculos passo a passo. No que respeita a medidas discricionárias, a Comissão publicou integralmente as séries de dados agregados sobre o impacto de medidas discricionárias e o nível de medidas pontuais desde a primavera de 2014 e, em harmonia com as conclusões do Conselho Ecofin de junho de 2014, realizou novos progressos através da partilha, com os Estados-Membros, do resultado das principais medidas fiscais individuais integradas na abordagem ascendente para países sujeitos ao PDE a partir da primavera de 2015.
Além disso, a Comissão disponibilizou informações pormenorizadas sobre as principais medidas nos documentos de tra-balho dos serviços da Comissão que acompanham as novas recomendações do PDE, incluindo as previsões das principais variáveis para o cálculo do esforço orçamental de acordo com o cenário de referência (por exemplo, o ponto de referên-cia a que serão comparadas futuras previsões a fim de calcular tanto a abordagem descendente como a ascendente).
A Comissão reconhece que a complexidade do quadro de supervisão aumentou. Com efeito, existe uma correlação natu-ral entre, por um lado, definir o mais possível as regras e as abordagens adotadas em termos de apreensão da situação macroeconómica e evolução subjacentes e, por outro, o grau de complexidade da totalidade do sistema. A codificação transparente e a publicação das metodologias reduziram as margens de discricionariedade e de interpretação no sistema.
Tal como indicado na sua comunicação de 21 de outubro de 2015, a Comissão tenciona desenvolver esforços suplemen-tares para, na medida do possível, melhorar a clareza e reduzir a complexidade do quadro existente, em cooperação com os Estados-Membros, no âmbito do quadro legislativo atual. A Comissão procurará racionalizar a metodologia de avalia-ção da observância do PEC.
141A crescente complexidade referida pelo Tribunal resultou, em grande medida, da tentativa de proporcionar uma maior transparência. Simultaneamente, a maior complexidade do quadro de supervisão exigiu explicações pormenorizadas, num espírito de transparência.
A Comissão considera que a transparência aumentou significativamente nos últimos tempos e, embora reconhecendo existir margem para melhorias, não concorda com a afirmação de que os esforços realizados até ao momento foram insu-ficientes. Com efeito, a Comissão está plenamente empenhada nos princípios da transparência. No domínio estatístico, a Comissão publica aconselhamento metodológico e orientações, desde que tal não viole a confidencialidade estatística consagrada no Regulamento n.º 479/2009 do Conselho. Com o Sistema Europeu de Contas, a abordagem adotada pela Comissão é claramente baseada em normas e a Comissão não se afasta dos procedimentos estabelecidos. A aplicação de decisões bem fundamentadas, em conformidade com as normas, em vez de uma abordagem puramente mecânica consti-tui, no entanto, uma missão essencial da Comissão e a única forma de refletir devidamente a diversidade dos Estados-Mem-bros e das questões em causa.
Respostas da Comissão 137
Além disso, foi necessário colocar tecnicamente em prática as alterações legislativas introduzidas nos últimos anos no quadro orçamental da UE. Para esse efeito, houve que adaptar as metodologias e classificações utilizadas para avaliar a observância do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Este processo realizou-se através de debates aprofunda-dos realizados no Comité Económico e Financeiro (CEF) e em outras instâncias competentes do Conselho. Estes debates foram facilitados através de um conjunto de notas explicativas. A maior complexidade do quadro de supervisão exigiu explicações suplementares, num espírito de transparência.
Por conseguinte, todas as abordagens para a execução do quadro revisto foram resumidas no vade-mécum sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, à disposição do público no sítio web da Comissão. O vade-mécum será agora atualizado anualmente, em consonância com um compromisso assumido na Comunicação da Comissão, de 21 de outubro de 2015, sobre as medidas a adotar com vista à conclusão da União Económica e Monetária.
No entanto, a formalização destas metodologias tende a reduzir a discricionariedade e a margem de interpretação no sistema, devido à obrigatoriedade de respeitar a metodologia publicada.
A fim de aumentar ainda mais a transparência, desde a primavera de 2014, a Comissão concordou em fornecer aos Estados-Membros todas as informações necessárias para a reprodução dos cálculos subjacentes relativos à avaliação da conformidade com as vertentes preventiva e corretiva, incluindo folhas de cálculo Excel pormenorizadas que fornecem os cálculos passo a passo. No que respeita a medidas discricionárias, a Comissão publicou integralmente as séries de dados agregados sobre o impacto de medidas discricionárias e o nível de medidas pontuais desde a primavera de 2014 e, em harmonia com as conclusões do Conselho Ecofin de junho de 2014, realizou novos progressos através da partilha, com os Estados-Membros, do resultado das principais medidas fiscais individuais integradas na abordagem ascendente para países sujeitos ao PDE a partir da primavera de 2015.
Além disso, a Comissão disponibilizou informações pormenorizadas sobre as principais medidas nos documentos de tra-balho dos serviços da Comissão que acompanham as novas recomendações do PDE, incluindo as previsões das principais variáveis para o cálculo do esforço orçamental de acordo com o cenário de referência (por exemplo, o ponto de referên-cia a que serão comparadas futuras previsões a fim de calcular tanto a abordagem descendente como a ascendente).
Recomendação 7 — Primeiro travessão — Processo de avaliaçãoA Comissão aceita parcialmente a recomendação, atendendo aos progressos muito substanciais realizados para propor-cionar maior transparência às análises que efetua.
Em relação a medidas pontuais e temporárias, o código de conduta especifica que as medidas pontuais e temporárias consistem em medidas com um efeito orçamental transitório que não conduzem a uma alteração sustentada da situação orçamental intemporal e apresenta ainda vários exemplos. No entanto, devido à grande variedade de especificidades de cada país, é perfeitamente possível que surjam medidas que não se enquadrem em nenhuma das categorias ante-riormente encontradas e, nesses casos, é altamente desejável que a Comissão disponha de margem de manobra para aplicação da sua apreciação económica. A este respeito, a Comissão publicou trabalhos em relatórios anteriores sobre finanças públicas que estabelecem a abordagem analítica e a lógica seguida e têm sido desenvolvidos trabalhos internos para atualizar este material. A nível externo, no relatório de 2015 sobre as finanças públicas foram publicadas orientações internas mais pormenorizadas e atualizadas (nomeadamente, vários princípios orientadores e casos típicos) sobre medi-das pontuais.
Do mesmo modo, o conceito de «acontecimentos económicos adversos e imprevistos» não foi previamente definido de forma definitiva, em virtude de não ser possível definir exaustivamente o conjunto de circunstâncias individuais de cada país a que este se pode aplicar ex ante, especialmente tendo em conta que estes acontecimentos são, por natureza, imprevistos. No entanto, a Comissão considera que a metodologia acordada para a avaliação da eficácia das medidas proporciona uma abordagem abrangente sobre esta matéria.
Respostas da Comissão 138
A Comissão fornece a análise dos fatores pertinentes conforme exigido pelo Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, tomando em consideração os fatores enumerados diretamente na legislação, bem como os considerados pertinentes pelo Estado-Membro em causa.
O regulamento estabelece que quando um critério relativo ao défice for violado e a dívida pública se situar acima de 60% do PIB, os fatores pertinentes apenas serão tomados em consideração na decisão relativa à questão de saber se o PDE deverá ser lançado caso o défice se mantenha próximo do valor de referência e a violação seja considerada temporária.
Com efeito, a legislação contém uma vasta lista de fatores pertinentes possíveis, que não é exaustiva, já que exige que a Comissão tenha igualmente em conta fatores considerados pertinentes pelo Estado-Membro em causa. Trata-se de um elemento fundamental para a contabilização das circunstâncias subjacentes específicas de cada país, que variam de um país para o outro em termos de natureza e gravidade, e que podem nem sempre ser quantificáveis.
Além disso, a avaliação da eficácia das medidas com base na abordagem descendente também permite corrigir o impacto de acontecimentos imprevistos.
Recomendação 7 — Segundo travessão — Acessibilidade dos dadosA Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 7 — Terceiro travessão — Avaliação ascendenteA Comissão não aceita a recomendação, uma vez que a Comissão não tem competência jurídica para recorrer aos servi-ços dos conselhos orçamentais nacionais independentes.
Recomendação 7 — Quarto travessão — Solidez da análiseA Comissão aceita a recomendação.
142A afirmação do Tribunal de que tradicionalmente o PDE se centra mais nos défices orçamentais do que na dívida tem fun-damento. Antes da entrada em vigor do pacote legislativo «six-pack», a componente da dívida do PEC não era suficiente-mente ativa em termos de processos de supervisão regulares. Por este motivo, uma das principais reformas incluídas no «six-pack» consistiu na aplicação prática da regra relativa à dívida, nomeadamente, passando a considerar a violação do limite da dívida de 60% do PIB como o fator de desencadeamento do PDE e definindo o que constitui dívida numa traje-tória descendente a um ritmo satisfatório para a redução do endividamento, conforme estabelecido no regulamento.
Os países que se encontravam sujeitos a um PDE à data da adoção das alterações previstas no «six-pack» em relação ao PEC — ou seja, a 8 de novembro de 2011 — estão abrangidos pelas disposições transitórias durante os três anos subse-quentes à correção do respetivo défice excessivo. Durante esses três anos, o cumprimento do critério da dívida é avaliado em função da realização de progressos suficientes nesse sentido pelo Estado-Membro em causa.
Respostas da Comissão 139
Esta disposição representa um reconhecimento prático do facto de que os Estados-Membros que já se encontravam sujeitos a um PDE aquando da adoção do «six-pack» já tinham trajetórias de consolidação orçamental acordadas, que não estavam necessariamente em consonância com os requisitos da regra relativa à dívida recentemente colocada em prática. Por conseguinte, teria havido uma incoerência entre os PDE em curso e os requisitos da regra relativa à dívida. O período de transição é, por conseguinte, um reconhecimento necessário de que esses Estados-Membros necessitam de tempo para adaptarem os respetivos ajustamentos estruturais ao nível necessário para cumprir o novo valor de referên-cia. Importa salientar que os países continuam a necessitar de avançar no sentido do cumprimento durante este período e sujeitam-se a eventuais consequências processuais em caso de incumprimento; não se pode considerar que o requisito de dívida não é de todo aplicável durante a transição. Além disso, embora a definição da duração do período de transição seja de três anos, ao longo do último ano os Estados-Membros têm de demonstrar o cumprimento do critério relativo à dívida, pelo que, na realidade, as disposições transitórias apenas diferem do valor de referência habitual de redução da dívida durante os primeiros dois anos.
143A Comissão não concorda que a comunicação «Otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento» tenha de alguma forma desvirtuado o processo ou colocado em risco a sustentabilidade da dívida. Com efeito, a comunicação não representou um afastamento do cenário pré-existente, uma vez que não alargou o conceito de fatores a tomar em consideração na decisão de não lançar um PDE. O artigo 2.º do Regulamento n.º 1467/97, que trata do lançamento de um PDE, estabelece claramente que para efeitos da elaboração do relatório nos termos do artigo 126.º, n.º 3, a Comissão deve tomar em consideração todos os fatores pertinentes, na medida em que afetem significativamente a avaliação do cumprimento dos critérios do défice e da dívida — incluindo a evolução do crescimento potencial a médio prazo, a introdução de políticas no contexto da prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos excessivos e a introdução de políticas no contexto da estratégia de crescimento comum da União.
A regra relativa à dívida (tanto a integral como a transitória) não implica automaticamente que um Estado-Membro seja sujeito a um PDE quando os objetivos quantificados não forem atingidos. Este caráter não automático está explicita-mente previsto no regulamento e é economicamente justificado, dado que a evolução da dívida (mais do que a evolução do défice) não está totalmente sob o controlo da administração pública. Com efeito, o rácio dívida/PIB depende espe-cialmente da evolução real do PIB e da inflação. Além disso, diz igualmente respeito ao ajustamento défice-dívida, que é influenciado, entre outros fatores, por taxas de câmbio e reclassificações estatísticas.
Recomendação 8A Comissão aceita a recomendação.
Os objetivos realistas e credíveis do PDE devem debruçar-se sobre a necessidade de prudência ao considerar os objetivos da dívida/PIB como uma componente das recomendações do PDE.
Os governos não exercem o mesmo nível de controlo sobre a evolução dos rácios dívida/PIB que o que exercem em relação ao défice. Nomeadamente, as operações financeiras não relacionadas com o défice (chamadas ajustamentos défice-dívida) são suscetíveis de ter um impacto significativo sobre os rácios da dívida num determinado ano. Uma vez que a natureza da dinâmica da dívida de um ano baseia-se no anterior, estas ocorrências extraordinárias podem ter reper-cussões nos anos subsequentes suscetíveis de criar uma incoerência entre os objetivos baseados no défice e os baseados na dívida.
Respostas da Comissão 140
144Em termos de execução, a legislação que rege o PDE centra-se nos resultados orçamentais e, por conseguinte, a legis-lação relevante não prevê disposições específicas no sentido de assegurar a execução de reformas estruturais. Com efeito, a avaliação da eficácia das medidas no âmbito de um PDE centra-se na consecução do ajustamento orçamental necessário e não é afetada pela avaliação das reformas estruturais. A execução das reformas estruturais, nomeadamente as realizadas ao abrigo de um programa de parceria económica (PPE), é objeto de acompanhamento no contexto do Semestre Europeu. No entanto, o regulamento não prevê medidas específicas nos casos em que as medidas estruturais não são suficientes em comparação com o recomendado na análise do PPE. Em relação a países sujeitos a acompanha-mento específico devido à presença de desequilíbrios excessivos, a execução das reformas é acompanhada no âmbito do procedimento por desequilíbrio excessivo.
145A necessidade de evitar duplicações e procedimentos de supervisão desnecessariamente complicados explica por que motivo não é efetuado o acompanhamento nos documentos relacionados com o PDE.
Este tipo de acompanhamento justifica-se durante o Semestre Europeu, que foi criado com vista a assegurar que a política económica e orçamental são tratadas de forma integrada, tomando em consideração as suas interações e interdependências.
As alterações introduzidas pela Comissão ao Semestre Europeu de 2015 visavam aumentar a apropriação a nível nacional e a responsabilidade da tomada de decisões a nível europeu e nacional.
No âmbito do Semestre Europeu reforçado, desde 2015 é elaborado em fevereiro de cada ano um relatório nacional relativo a cada um dos Estados-Membros e à área do euro, que identifica os desafios específicos por país, nomeadamente relacionados com o processo de reforma, bem como os progressos realizados na resolução dos problemas identificados nas recomendações específicas por país. Estas avaliações pormenorizadas informam sobre a formulação da próxima ronda de REP.
Além disso, no que respeita aos países sujeitos a acompanhamento específico devido à presença de desequilíbrios exces-sivos, a execução das reformas é acompanhada ao abrigo deste processo específico no âmbito do procedimento global relativo a desequilíbrios macroeconómicos (PDM).
No que diz respeito à recente decisão da Comissão de conferir uma maior atenção à execução das reformas estruturais, importa salientar que tal não afeta a avaliação da eficácia das medidas no âmbito do PDE.
Recomendação 9 — Primeiro parágrafoA Comissão aceita a recomendação.
A introdução de um programa de parceria económica (PPE) baseia-se no facto de os défices públicos excessivos serem suscetíveis de decorrer — pelo menos parcialmente — de deficiências estruturais. Se estas deficiências não forem dire-tamente resolvidas, as medidas orçamentais podem ser insuficientes para produzir uma correção duradoura do défice. Em contrapartida, é provável que a resolução de deficiências subjacentes seja eficaz e mais eficiente do ponto de vista económico, a médio e a longo prazos. Desde a entrada em vigor do «two-pack», os Estados-Membros que se encontra-vam sujeitos a um PDE ou cujo prazo do PDE tinha sido revisto na sequência de medidas eficazes devem apresentar um PPE simultaneamente ao relatório sobre as medidas tomadas, num prazo de 3 a 6 meses desde a tomada de medidas no âmbito do PDE.
Os PPE são documentos extraordinários, que se destinam a servir de roteiro para as reformas orçamentais estruturais que os Estados-Membros consideram necessárias para garantir uma correção eficaz e duradoura da sua situação de défice excessivo. No respetivo PPE, os Estados-Membros devem identificar e selecionar as respetivas prioridades em termos de competitividade e crescimento sustentável a longo prazo, bem como abordar as suas deficiências estruturais. O PPE destina-se a complementar as medidas orçamentais tomadas ao longo de um PDE, com uma estratégia mais alargada que vise evitar a ocorrência de défices excessivos. Todavia, a sua natureza extraordinária não implica a inexistência de
Respostas da Comissão 141
qualquer seguimento. A Comissão e o Conselho acompanham a aplicação das reformas orçamentais estruturais no con-texto do Semestre Europeu. A este respeito, há que ter em conta a necessidade de evitar duplicações e procedimentos de supervisão desnecessariamente complicados.
Recomendação 9 — Segundo parágrafoA Comissão não aceita a recomendação, uma vez que considera que já usa plenamente todos os poderes que lhe são conferidos nos termos da legislação e salientou publicamente por várias vezes a necessidade de os Estados-Membros realizarem reformas estruturais necessárias.
146No que respeita aos novos requisitos em matéria de comunicação de relatórios, não existem disposições legislativas (explícitas) destinadas a assegurar o cumprimento dos mesmos pelos Estados-Membros, nem sanções em caso de incum-primento. Todavia, uma vez que se trata de uma obrigação decorrente de um regulamento, estes requisitos poderão ter força executória, atendendo à possibilidade de a Comissão iniciar um procedimento por infração em caso de incumpri-mento. A eficácia desta medida deve ser avaliada em função dos requisitos do PDE.
147Tal como na resposta à recomendação b, subalínea iv), o regulamento nem sempre prevê que uma avaliação/um retorno de informação seja tornado público pela Comissão. A comunicação de informações adicionais é plenamente tomada em consideração pela Comissão na sua supervisão regular (ou seja, em cada ronda de previsões; geralmente, é fornecida uma avaliação sucinta na secção específica por país das notas relativas às implicações das previsões para a supervisão orçamental («Implications of the forecast for budgetary surveillance») desde as previsões do outono de 2013). Apenas nos casos de incumprimento dos requisitos tal deverá ser claramente assinalado e salientado num documento da Comissão adequado (em função da situação específica, pode consistir numa nota específica ou ser incluído nos documentos de avaliação do programa de estabilidade e convergência do PPO). Pode ser iniciado um processo por infração em caso de incumprimento dos requisitos.
Recomendação 10 — Primeiro parágrafoA Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 10 — Segundo parágrafoA Comissão não aceita a recomendação, uma vez que a eficácia desta medida deve ser avaliada em função dos requisitos do PDE.
149A Comissão reafirma o seu compromisso de aplicação de sanções, se for caso disso, em conformidade com o disposto no «six-pack».
Recomendação 11A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão sempre agiu em conformidade com o Tratado. A Comissão continuará a recomendar ao Conselho a intensifi-cação do procedimento e a imposição de sanções, sempre que adequado, em conformidade com a legislação.
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O procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) constitui um elemento fundamental da governação económica da União Europeia, sendo utilizado, quando necessário, para corrigir a trajetória do défice e da dívida nos Estados-Membros. Na presente auditoria, o Tribunal examinou a qualidade do PDE no difícil clima económico recente, desde os dados subjacentes às decisões de instaurar o procedimento até aos resultados finais. O Tribunal constatou que ainda não foi plenamente alcançada uma execução eficaz, mas que a Comissão se comprometeu a continuar a introduzir as melhorias necessárias.
TRIBUNALDE CONTASEUROPEU