MONITORANDO E AVALIANDO POLÍTICAS

PÚBLICAS EM AMBIENTES DE GOVERNANÇA

COMPARTILHADA: LIÇÕES DA POLÍTICA

INDUSTRIAL RECENTE

JACKSON DE TONI

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Painel 18/055 Avaliação de resultados como política de governo: uma tendência

MONITORANDO E AVALIANDO POLÍTICAS PÚBLICAS EM

AMBIENTES DE GOVERNANÇA COMPARTILHADA: LIÇÕES DA POLÍTICA INDUSTRIAL RECENTE

Jackson De Toni

RESUMO

O monitoramento de políticas públicas ganha relevância ainda maior numa

conjuntura de alta complexidade onde as atribuições da produção e execução dependem do grau de maturidade dos mecanismos de coordenação institucional.

Por sua vez, quando as competências são comparti lhadas e distribuídas assimetricamente entre diversas organizações estatais, a avaliação se torna um processo intensivo de negociação, ora cooperativa, ora conflitiva. Este é o caso da

política industrial brasileira recente. A política industrial, como política pública é per si uma política complexa porque envolve o uso combinado e simultâneo de diversos

instrumentos: regulatórios, financeiros, institucionais, de capacitação, de segurança jurídica, de pesquisa e desenvolvimento tecnológico, para citar alguns. Um balanço crítico das lições aprendidas na implementação das Políticas Industriais recentes,

em especial o “Plano Brasil Maior” (e seu sistema de monitoramento) , apoiado pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, é o objeto deste artigo.

3

1 INTRODUÇÃO

Não há registro na história do desenvolvimento das nações, de trajetórias

de desenvolvimento bem sucedidas onde a industrialização e a inovação não

desempenharam um papel central. A indústria é responsável pelo aumento geral da

produtividade, pela geração de empregos qualificados e , sobretudo pela inovação e

geração de tecnologia que se transmite aos demais setores, os serviços e a

agroindústria. No Brasil a indústria de transformação representa apenas 13% do

PIB, mas responde por 30% da carga tributária. Desde 1970 o PIB cresceu acima de

4% ao ano em vinte e duas ocasiões, em treze delas foi a manufatura o motor do

crescimento. Desde o final do regime militar a política industrial foi praticamente

abolida da agenda de governo no plano federal. O final da hegemonia liberal e a

necessidade de (re)industrializar trouxe o tema de volta aos debates, mas agora de

forma renovada em relação à “velha” política industrial. A nova política, menos

dependente de investimentos diretos do Estado e mais alicerçada na combinação de

incentivos, exigiu um arranjo institucional de geometria variável, combinando

incentivos, instrumentos e organizações heterogêneas. Esta diversidade institucional

criou o que este texto chama de “governança compartilhada”, identificada no

contexto da política industrial recente como um problema de coordenação em dois

planos, intragoverno e público-privada. A conclusão é de que os problemas de

coordenação e governança compartilhada criaram restrições não previstas ao

sistema de monitoramento e avaliação de impacto da política. Monitoramento e

avaliação que por si só já determinavam uma tarefa de alta complexidade,

considerando a natureza dos seus instrumentos e o mosaico polissêmico de

mandatos institucionais não articulados. O texto divide-se em três partes, a primeira

analisa os problemas de implementação, a segunda a natureza da política industrial

e o Plano Brasil Maior, como estudo de caso. Por fim, a terceira parte os problemas

associados ao modelo de governança. Nas conclusões as lições aprendidas são

sistematizadas tendo em vista as restrições já mencionadas, em três dimensões

distintas: (a) no arranjo institucional; (b) no design da política e finalmente (c) em

relação às falhas de coordenação.

4

2 OS PROBLEMAS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS1

A implementação de uma política pública é sempre o debate em torno do

conjunto de ações, processos ou dinâmicas envolvendo indivíduos ou grupos na

esfera pública ou privada que se relacionam à execução de objetivos ou metas de

uma política ou programa governamental específico. A implementação de uma

política pública depende de um conjunto muito grande de variáveis: natureza da

política, níveis federativos envolvidos, amplitude geográfica, demanda de recursos

financeiros, relação com marcos regulatórios, etc.

As condições para implementação ideal de uma política pública sinalizam

a complexidade do escopo de investigação nesta área. Entre várias condições,

pode-se citar, por exemplo, que as circunstâncias externas à agência

implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem, que o programa

deve dispor de tempo e recursos suficientes, que não apenas não deve haver

restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da

implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente

disponível, que a política a ser implementada deve ser baseada numa teoria

adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma

solução que está sendo proposta), que esta relação entre causa e efeito deve ser

direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos ou que deve

haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para

ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência

deverá ser mínima em número e em importância.

A implementação não pode ser separada do processo de planejamento.

De fato o planejamento como um cálculo que precede e preside a ação, não pode

ser separado do “ato de gestão”, de execução de um programa ou política pública.

Particularmente no setor público a tarefa que se impõe é identificar o planejamento

estratégico como um processo politicamente contraditório e institucionalmente

inconcluso, que condensa num determinado momento histórico uma relação de

forças entre atores sociais. Ou seja, o planejamento é um campo em disputa.

1 Adaptado de De Toni (2014).

5

Cabe analisar o processo de planejamento governamental recusando todo o viés

normativista, que separa os campos da política e da técnica, como se o ato de

planejar fosse apenas resultante da aplicação da “boa técnica” , independente dos

interesses em jogo e para os quais o burocrata não pode manter-se indiferente

(MATUS, 1993).

Normalmente os estudos sobre implementação de programas começam

pelos objetivos oficiais declarados. Aqui começam os problemas, pois na maioria

dos casos os objetivos são ambíguos, genéricos ou simplesmente não guardam

coerência lógica com o conjunto do programa, suas suposições, instrumentos,

executores intermediários ou mecanismos de funcionamento. A intangibilidade dos

objetivos muitas vezes direciona o pesquisador para um “objetivo substituto”, uma

proxy do objetivo declarado. Outras vezes os objetivos do programa se confundem

com os da própria sobrevivência da organização responsável pela sua

implementação. Essa “captura” do plano por interesses autorreferenciados da

burocracia cria as conhecidas situações de “soluções em busca de problemas”.

Nos estudos de avaliação há, grosso modo, duas grandes abordagens

que organizam os trabalhos do campo. A primeira conhecida como “teoria do

programa” supõe que todo projeto tenha subjacente uma teoria, uma explicação

coerente da realidade sobre a qual pretende-se interagir. Segundo Wholey (1987), a

“teoria do programa” busca em especial identificar as cadeias causais que tornam

plausíveis a articulação entre “meios” e “fins” na dinâmica da ação governamental.

Pergunta-se em que medida as ações desencadeadas resultam nas mudanças

esperadas na realidade ou no público-alvo. Um outro enfoque, conhecido como

“teoria da implementação”, se enfatizam as condições concretas de funcionamento

do programa e alcance dos objetivos esperados, ou não. Esta abordagem não se

preocupa com a coerência teórica ou as suposições básicas do modelo conceitual,

mas com a realização dos objetivos do programa. Neste foco o que importa é a

oferta de serviços que foi criada ou aumentada. Se entendidas apenas como

ênfases diferenciadas, as duas visões não são, em tese, antagônicas, podem ser

articuladas com algumas condições.

6

Alguns autores, como Weiss (1998), combinam as duas abordagens. Para

esta autora o que importe é articular a compreensão dos mecanismos de mudança

que o programa quer implementar com a identi ficação da sua lógica causal interna.

A avaliação de implementação identificaria os pontos de convergência e divergência

na execução do programa do design originalmente criado. Para Weiss os elementos

básicos da avaliação seriam a identificação dos “inputs” do programa, das atividades

operacionais, dos resultados obtidos e esperados.

Independente da abordagem teórica a prática de avaliação de programas

traz inúmeros benefícios para a gestão de políticas públicas: (a) ajuda a qualificar o

processo decisório com maior racionalidade técnica e política; (b) contribui para

melhorar a performance das organizações, qualificando a governança e melhorando

a governabilidade; (c) ajuda a melhorar a alocação de recursos públicos e privados

na medida em que sinaliza critério de eficiência e eficácia nas ações de governo e

(d) ajuda na busca de maior transparência, accountability e participação da

sociedade civil no controle das ações públicas.

Tanto a teoria “do programa” quanto “da implementação” fornecem insights para

discutir o problema da avaliação de impacto na política industrial, como veremos

a seguir.

3 A NOVA POLÍTICA INDUSTRIAL2

Modernamente as políticas industriais visam: (a) compensar ou minorar as

falhas de mercado na otimização das principais variáveis econômicas (políticas mais

clássicas), (b) recuperar o atraso econômico em regiões deprimidas ou (c) aumentar

a competitividade das empresas via capacidade de inovação 3 , esta última

abordagem organiza as políticas públicas mais modernas.

2 Adaptado de De Toni (2014).

3 O conceito de “inovação” é trabalhado neste texto como a melhoria de produtos, processo produtivos ou serviços que são parte da estrutura econômica e resultam de trabalho permanente e

intensivo de pesquisa e desenvolvimento realizado pelas firmas, normalmente através da percepção de oportunidades do mercado, parcerias em redes de cooperação e perspectivas de retorno econômico. Conforme a conhecida definição schumpeteriana, inovação não se confunde com

“invenção”, esta última mais vinculada à pesquisa cient ífica e acadêmica (SCHUMPETER, 1982).

7

Assim uma série de medidas, por exemplo, nos subsídios a segmentos

industriais, nas isenções tributárias ou na diluição do risco privado, poderiam

eventualmente corrigir imperfeições resultantes das decisões privadas. Problemas

de assimetria no acesso às informações, externalidades inerentes a certos tipos de

negócios e condições naturais de monopólio, são alguns exemplos que justificariam

a intervenção estatal e governamental.

Esta visão do mercado como locus do equilíbrio e da otimização de

fatores decorre de uma visão particular e quase idílica de organização, o mercado

competitivo neoclássico, inviável no mundo contemporâneo. As “falhas” do mercado

antes de anomalias seriam, portanto, atributos intrínsecos à sua própria

funcionalidade4.

Outra forma de entender a política industrial é colocada por Chang (1994),

em termos de “custos de transação” e “falhas de coordenação”. Ao lado do conceito

clássico de “custo de produção” (salários, insumos, máquinas, etc.) devem-se

considerar os custos nem sempre tangíveis implícitos nas transações econômicas,

derivados da racionalidade limitada dos atores e da incerteza do comportamento dos

mercados em situações futuras.

A solução clássica para o problema das externalidades é a definição de

direitos de propriedade que, entretanto, implicam em custos de transação, os custos

de obtenção de informação também. A decisão econômica deveria ponderar sobre

qual é a melhor relação benefício/custo comparando os custos de transação na

alocação de recursos via mercado com aqueles gerados pela intervenção estatal.

Caberia ao Estado minorar os custos de transação garantindo estabilidade

econômica, por exemplo, estimulando o adensamento de cadeias produtivas onde a

escala mínima de operação não foi atingida, impulsionando o sistema educacional

ou construindo regras e espaços formais para pactuação de consensos sociais.

Como assinala Chang, a coordenação ex post do mercado pode ser ineficiente pois

falhas de coordenação que envolvem certos ativos (tecnologia) geram uma redução

líquida no montante de recursos disponíveis para todo o sistema. Por exemplo,

4 As “falhas” de mercado mais comuns assinaladas pela literatura que legitimariam a intervenção do Estado e a “correção dirigida” dos preços relativos seriam a assimetria de informação, estruturas de mercado ou condutas não competitivas, os direitos de propriedade mal definidos e os problemas

decorrentes da ação coletiva.

8

novas descobertas que aumentariam o nível de bem estar futuro podem

simplesmente não existir, pois não há sinais no mercado presente capazes de

precificar este esforço ou segurar os riscos envolvidos. A prospecção das fronteiras

tecnológicas, por exemplo, nas políticas que envolvem o uso e difusão de

nanotecnologia requerem algum tipo de coordenação extramercado, capaz de

sincronizar ex-ante as possibilidades de êxito, diante dos riscos que os cenários de

incerteza costumam carregar. No jogo de mercado essa coordenação ocorre ex

post, punindo os fracassos e recompensando os vitoriosos, integrando milhares de

decisões privadas, mas de forma imperfeita, gerando custos sociais. Os

investimentos em inovação são quase especulativos, simplesmente porque é

impossível apropriar com segurança todos os custos envolvidos nos resultados

incertos e externalidades geradas pela pesquisa básica e aplicada. Nestes casos a

política industrial deveria promover a coordenação e compensar os riscos.

O que a história dos casos de sucesso parece demonstrar exatamente é a

grande capacidade de coordenação estatal e não estatal (grandes empresas) em

áreas sensíveis (como o são aquelas da economia do conhecimento) cuja

capacidade de articulação prévia de decisões interdependentes foi fator-chave para

explicar o rápido crescimento das últimas décadas.5 Em economias com estruturas

industriais mais modernas e já consolidadas, um conjunto de políticas industriais

baseadas na capacidade de inovação tem surgido. Nestas economias, como diz

Castro (2002), não se trata de corrigir sinais de mercado (preços), para que os

agentes privados reencontrem (como na visão centrada no combate ás falhas de

mercado) a alocação ótima dos recursos existentes na economia, mas a capacidade

para introduzir variações – seja nos produtos levados ao mercado, seja na própria

forma de inserção no mercado.

Nesta perspectiva caberia ao Estado garantir algum tipo de proteção

temporária e localizada às empresas para cultivar capacidade de inovação que de

outra forma – expostas às imperfeições dos mecanismos de preços – não resultaria

em aproveitamento de todo o potencial existente nos recursos produtivos disponíveis.

5 Mazzucato (2011) demonstrou que a intervenção do Estado é fundamental para garantir o avanço tecnológico, inclusive em grandes empresas como a Microsoft ou a Google, que no seu início

tiveram apoio maciço de instituições públicas estatais.

9

Nesta vertente de políticas ganha relevância maior aquelas que souberem

desenvolver o potencial de diversidade de processos, ritmos e enfoques

empresariais. É por isso que os formuladores devem trabalhar simultaneamente em

diversos planos, fiscal, tributário, marcos regulatórios, desenvolvimento de pessoas,

parcerias público-privado, etc., num ciclo sem fim de decisões interconexas. Se

antes o foco das políticas era estimular grandes plataformas de produção industrial

padronizável, comercializáveis no mercado externo, a baixo custo e preço

competitivo, agora se trata de estimular novos nichos, novos mercados com maior

liderança dinâmica, para empresas intensivas em conhecimento.

As categorias centrais atualmente parecem se organizar em torno dos

conceitos de coordenação de atores (criação de sinergias), seletividade e

horizontalidade dos instrumentos regulatórios (novas institucionalidades) e

modernização dos incentivos para os setores mais sensíveis, particularmente as

áreas estratégicas e portadoras de futuro (redução de risco). As políticas industriais

no Brasil tem dialogado com estas dimensões, como foi o Plano Brasil Maior, a

política industrial do primeiro governo Dilma Rousseff.

O “Plano Brasil Maior” (PBM), lançado em Agosto de 2011, continuou o

esforço de coordenação governamental, mas foi implementado num ambiente

claramente adverso. Não atingiu nenhuma das dez macrometas fixadas. Diferente

do boom exportador que iniciava em 2004 e da PDP6 anunciada antes da crise de

2008, a atual política veio num momento de mais incertezas internacionais. A

instabilidade externa só aumentou o potencial negativo de problemas conhecidos:

duas décadas de apreciação cambial, infraestrutura física e humana precária e lento

progresso tecnológico da indústria de transformação, entre outros problemas. A

política organizava-se em duas dimensões, como o modelo clássico de política

industrial: um corte setorial ou vertical com medidas específicas para setores

prioritários (competitivos acima da média ou vulneráveis) e um corte horizontal, com

medidas transversais e pervasivas. Na dimensão horizontal aparecem medidas

como o incremento da defesa comercial contra práticas desleais, o reforço dos

6 “Política de Desenvolvimento Produtivo”, anunciada em 2008, foi a política industrial do segundo

governo Lula.

10

recursos destinados à inovação (em especial da FINEP7), a formação e qualificação

profissional, a produção sustentável e o reforço aos mecanismos de incentivo ao

investimento, entre outros. Já nas políticas setoriais a proposta identificou as várias

cadeias produtivas conforme a natureza do impacto das medidas. Assim, no primeiro

bloco, por exemplo, temos as cadeias do petróleo e gás e indústria naval, do

complexo de saúde, do setor automotivo, da indústria aeronáutica e espacial, de

bens de capital, das tecnologias de informação e comunicação e do complexo de

defesa. Este bloco seria o de maior coeficiente de arrasto sobre o tecido econômico,

produzindo mais “transbordamentos” sobre os demais setores em cada real

investido ou incentivado. Os demais blocos são classificados em “intensivos em

escala”, “sistemas intensivos em trabalho”, “agroindústria” e assim por diante. A nova

política industrial apresentou diversas “diretrizes estruturantes”: fortalecimento das

cadeias produtivas, ampliação de competências tecnológicas e de negócios,

desenvolvimento da cadeia de suprimentos em energia, diversificação exportadora e

internacionalização e crescimento sustentável. Tanto estas medidas ditas

“estruturantes” quanto aquelas de natureza dita “sistêmica” ou “horizontal” o

reorientaram a formulação de um cem número de iniciativas (as Agendas Setoriais),

ações e projetos que deverão ser monitorados e avaliados para produzirem efeitos

concretos e irem além da retórica das boas intenções.8

Na prática o PBM demonstrou ser, como a PDP, mais uma política

anticíclica de curto prazo para manutenção da demanda do que uma política

industrial capaz de induzir mudanças estruturais no padrão de organização

industrial ou alterar a inserção nacional nas cadeias globais de valor. A

predominância de medidas de natureza fiscal como a desoneração da folha de

pagamentos, que gerou uma renúncia fiscal de aproximadamente R$ 42 bi lhões,

reforça esta conclusão.9 Mesmo o projeto “InovarAuto” (Decreto 7.819/2012) que

estabeleceu um mecanismo de incentivo fiscal condicionado ao aumento da

7 Financiadora de Estudos e Projetos, é uma autarquia que gerencia recursos de fomento à inovação (Fundos Setoriais), vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.

8 A íntegra das medidas do Plano está no site http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/.

9 A despeito da desoneração ter gerado empregos e aumentos da massa salarial, ainda que o custo fiscal de compensação da Previdência Social não esteja computado no modelo, em Scherer, C.

(2015).

11

eficiência energética, dispêndio de 0,5% em P&D e nacionalização progressiva de

65%, – o arranjo institucional mais avançado do PBM – teve efeitos limitados. Além

dos problemas já conhecidos relacionados à condução da política econômica, em

especial a política cambial desindustrializante e a política monetária inibidora do

investimento, o modelo de governança do PBM limitou sua eficácia. De um lado a

persistência dos conhecidos problemas de coordenação intragovernamental, do

outro, a perda de foco na multiplicidade de fóruns pouco prestigiados 10 e na

fragilidade das arenas público-privada de alto nível.11

4 GOVERNANÇA COMPARTILHADA E A DINÂMICA DE MONITORAMENTO & AVALIAÇÃO

O conceito de governança tem origem no setor privado, a partir das

regulamentações da US Securities and Exchange Comission, em 1934,

estabelecendo normas para garantir e proteger a segurança dos investidores e a

eficiência dos mercados, num período em que a propriedade das empresas se

distanciava dos seus administradores. A partir das crises envolvendo fraudes

comerciais e contábeis nos anos noventa nos Estados Unidos, em especial, várias

organizações como o FMI e a OCDE adotaram códigos e recomendações de boas

práticas de conduta, isto é, de boa governança. No setor privado brasileiro destaca-

se a atuação do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC)12 que definiu

os quatro princípios básicos como transparência, equidade, prestação de contas e

responsabilidade corporativa.

No setor público a governança foi sendo moldada por um conjunto de

normas e marcos regulatórios, entre os quais cabe citar o Código de Ética

Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, de 1994, a Lei de

Responsabilidade Fiscal, de 2000, o Programa nacional de Gestão Pública e

10

O exemplo mais eloquente da perda de foco foi a definição, desde 2011 de mais de mil medidas

distribuídas por 19 setores “prioritários”. 11

O balanço oficial do Plano pode ser encontrado em http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/images/data/201411/ f97a72083144d28b26013b7261e7e06b.pdf

12 http://www.ibgc.org.br/index.php

12

Desburocratização13, de 2005, e a Lei de Acesso à Informação14, de 2011, entre

outros dispositivos. Há uma profusão de conceitos e nuances diferenciadas sobre a

extensão do significado de governança pública, na maioria dos casos, usada como

termo equivalente a “fazer um bom governo”. Há conceitos amplos como o utilizado

pelo Banco Mundial (2007) onde governança aparece como: (a) as estruturas

democráticas; (b) os processos pelos quais os governos são selecionados,

monitorados e substituídos; (c) a organização do Estado e a divisão de poder e de

autoridade entre as instituições; (d) o comportamento ético dos governantes eleitos;

(e) os instrumentos institucionais de controle; e (f) o respeito dos cidadãos às

instituições que governam a economia e o Estado. Um outro conceito, mais restrito e

focado na capacidade de governo pode ser encontrado em Rhodes (1996). Para

este autor a governança trata da: (a) coordenação de ações; (b) do exercício do

controle em situações em que várias organizações estão envolvidas; (c) das

estruturas de autoridade; (d) da divisão de poder e responsabilidade entre atores; (e)

da alocação tempestiva e suficiente de recursos e (f) da capacidade do governo

coordenar a ação dos atores.

O sentido de governança aqui inclina-se para a segunda definição:

governança como capacidade de governar. Isto é, a “boa” governança seria a de um

“Estado ativador” (KISSLER e HEIDEMANN, 2006) cuja coordenação é capaz de

mobilizar recursos públicos e privados para execução de determinadas políticas. Na

literatura o conceito de coordenação, como materialização da boa governança

pública está associado à busca da eficiência administrativa e organizacional,

implicando na racionalização de métodos e processos, no compartilhamento de

objetivos e resultados e na otimização do uso de recursos (OCTAVIO, 2006; CUNILL

GRAU, 2005 e LINDBLOM, 2009). A capacidade de coordenação governamental

influencia diretamente os níveis de cooperação entre os atores e impacta na

probabilidade de sucesso das políticas, como assinala Stein et alii (2006):

13

http://www.gespublica.gov.br/ folder_rngp 14

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm

13

La capacidad de los actores políticos para cooperar a lo largo del tiempo es

un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas públicas. Son múltiples los actores —como políticos, administradores y grupos de interés— que operan em diferentes momentos ... Si estos participantes

pueden cooperar entre ellos para concertar acuerdos y mantenerlos en el transcurso del tiempo, es probable que se desarrollen mejores políticas. En sistemas que alientan la cooperación es más probable que

surja un consenso en cuanto a la orientación de las políticas y los programas de reforma estructural, y que los gobiernos sucesivos consoliden lo que han logrado sus predecessores. (STEIN, et alii,p. 9, grifo meu)

15

No caso da política industrial brasileira recente o processo de

coordenação sofreu influência direta de duas dimensões. A primeira delas

relacionada ao funcionamento de instâncias colegiadas, de natureza consultiva,

como arenas discursivas de formação de consensos (DE TONI, 2013). A segunda

dimensão é presença marcante de empreendedores políticos que atuam no espaço

criado pela fragilidade institucional para conectar problemas e soluções modelando a

agenda política.16

O sistema de gestão – que abrigou o sistema de monitoramento &

avaliação – do “Plano Brasil Maior” foi profícuo na proliferação de instâncias, fóruns

e empreendedores políticos. Entre 2011 e 2012 foram construídas 38 diferentes

instâncias, entre Conselhos diretivos, conselhos setoriais e sistêmicos (com

natureza mista público-privada), envolvendo a participação de 700 pessoas entre

gestores públicos, representantes empresariais e trabalhistas, além de consultores

acadêmicos.17 A tarefa de monitorar as dezenas de medidas setoriais (relativas ao

apoio às cadeias produtivas selecionadas) e sistêmicas (relativas a temas

transversais como as políticas de inovação ou qualificação da força de trabalho)

ficaram a cargo da Agência Brasi leira de Desenvolvimento Industrial, ABDI.

15

“A capacidade dos atores políticos para cooperar ao longo do tempo é um fator determinante e crucial de qualidade das políticas públicas. São múltiplos os atores – como políticos,

administradores e grupos de interesse – que operam em diferentes momentos... Se estes participantes podem cooperar entre eles para concertar acordos e mantê -los no transcurso do tempo, é provável que se desenvolvam melhores políticas. Em sistemas que alimentam a

cooperação é mais provável que surja um consenso quanto à orientação das políticas e programas de reforma estrutural, e que os governos sucessivos consolidem o que tenham conquistado seus predecessores” [tradução livre, do autor].

16 Conforme Kingdon (2011) o empreendedor político assume riscos para conectar os fluxos decisórios, aproveitando e/ou criando janelas de oportunidade para reposicionar temas na agenda de governo.

17 Conforme De Toni e Pedreira (2015).

14

A ABDI criou inclusive um sistema informatizado denominado “Sistema de

Acompanhamento da Política Industrial” (SAPI), acessível aos stakeholders do plano,

para gestão das informações relativas ao monitoramento da política. 18 A instância

diretiva da política, denominada “Grupo Executivo”, foi composta por cinco

ministérios (MDIC, Casa Civil, MP, MCTI e MF), um banco público (BNDES) e uma

fundação (FINEP). O próximo quadro i lustra o organograma básico do plano e as

relações hierárquicas entre as diversas instâncias de coordenação e direção.

Quadro 1: Esquema geral de governança do PBM

Fonte: www.brasilmaior.mdic.gov.br

A coordenação da política, cujo arranjo institucional estava previsto

legalmente, reunião em tese todas as condições para a prática de uma boa

governança: (a) a coordenação era feita pelo ministério dotado de mandato e

competência constitucional, o MDIC; (b) todos os principais ministérios detentores de

18

A ABDI foi criada para apoiar a execução da Política Industrial (Lei nº 11.080/04 e Decreto nº 5.352/05) e o Decreto 7.540 de 02.08.2011 atribuiu funções específicas em relação ao Plano Brasil

Maior. Os relatórios de monitoramento do Plano estão disponíveis em www.brasilmaior.mdic.gov.br.

Comércio Exterior

Investimento

Inovação

Formação e qualificação

profissional

Produção sustentável

Competitividade de

pequenos negócios

Ações especiais em

desenvolvimento regional

Bem-estar do consumidor

Comitês

Executivos

Conselhos de

competitividade

setorial

CNDI

Coordenação: Presidência da República

Co

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Comitê Gestor

Casa Civil, MDIC, MF, MCT, MP

Coordenação: MDIC

Grupo Executivo

Casa Civil, MDIC, MP, MF, MCT, ABDI, BNDES e FINEP

Coordenação: MDIC

Aconselhamento

superior

Gerenciamento e

deliberação

Articulação e

formulação

15

mandatos e/ou instrumentos legais para implementação da política participavam do

órgão diretivo; (c) havia sistemas de apoio na gestão da informação e do

conhecimento necessários para o monitoramento & avaliação de impacto da política

(ABDI e sistemas de apoio), (d) um conjunto de fóruns setoriais forneciam

capilaridade e legitimidade na medida em que formalizavam os compromissos do

setor privado, a um só tempo protagonista e principal beneficiário da política

industrial e por fim (e) o design da política possuía os requisitos mínimos de

avaliabilidade tais como a definição de macrometas, metas setoriais, medidas

setoriais e transversais, cronogramas de execução, indicadores e responsáveis.

Na prática, de fato, estas condições não garantiram o funcionamento

desejável do sistema de monitoramento & avaliação. A hipótese sustentada neste

artigo é a de que as condições de governança compartilhada, impuseram restrições

metodológicas, políticas e institucionais severas a este processo. O problema de

avaliação de políticas industriais é comum em toda América Latina e está

relacionado não só aos problemas de design, mas ao baixo grau coordenação das

mesmas. Conforme alertam PERES & PRIMI (2009):

The situation in terms of policy evaluation is also unsatisfactory. Although there are assessments of a number of specific programs, such as those supporting SME in Chile, together with general assessments of what

happened after policy implementation, these studies generally do not analyze cause-consequence mechanisms. Lack of information frequently hampers policy evaluation; in addition, the instruments seldom explicitly

establish the criteria and mechanisms for follow up and evaluation. Also, there is a lack of consensus on how to evaluate policies with multiple targets, objectives and lines of action. Even though the discussion usually

focuses on the lack of evaluation of past and ongoing programs, policies seldom reach the stage in which they need to be evaluated. Countries dispose of policies which have been formulated, approved and announced,

but which are not always implemented. (p.38)

As lições aprendidas deste processo certamente fazem parte do processo

de aprendizagem institucional necessário e inevitável, ainda mais tratando-se de

políticas relativamente novas na agenda governamental, ainda não consolidadas

institucionalmente.

16

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: AS LIÇÕES APRENDIDAS

O processo de implementação da política industrial em países na periferia

do centro dinâmico do capitalismo globalizado é sempre um processo de

autodescoberta, isto é de “tentativa e erro” (RODRIK, 2004). A presença maciça de

indústrias transnacionais, cujo centro decisório estratégico não está no Brasil, e o

ambiente democrático, com inúmeros atores com poder de veto, fazem da política

industrial uma grande aposta, sujeita a grandes incertezas. Neste quadro o modelo

de governança é necessariamente exigente em coordenação dos atores, sejam eles

públicos ou privados. A experiência brasileira recente foi profícua em ensinamentos

sobre o processo de monitoramento e avaliação da política no contexto de uma

governança compartilhada. Elencamos a seguir, a título de conclusão, as principais

lições aprendidas. Elas estão divididas em três grandes dimensões: (1) o arranjo

institucional; (2) o desenho da política; (3) as falhas de coordenação.

5.1 O arranjo institucional.

As políticas industriais contemporâneas por definição implicam no uso

combinado de múltiplos instrumentos (uso do poder de compra do Estado e

financiamentos dos bancos públicos, por exemplo). O uso efetivo dos mesmos

implica articular diferentes organizações, mandatos institucionais e lógicas

organizacionais distintas. A experiência brasileira recente demonstrou que a

autoridade político-institucional é a variável-chave para articulação de diferentes

instituições. O aspecto mais importante da autoridade política é sua capacidade

resolutiva e decisória, ainda mais importante num quadro fragmentado com dezenas

de instâncias e atores políticos buscando hegemonia de interesses num jogo

frequentemente difuso e pouco transparente. Duas características do governo

federal contribuíram para que o arranjo institucional dificultasse o processo de

monitoramento e avaliação: a quantidade de organizações públicas envolvidas no

mesmo nível hierárquico e a paralisia decisória decorrente dos custos de negociação

interna. Como vimos por definição a política industrial envolve múltiplos instrumentos

17

o que demanda negociação permanente. Por exemplo, programas de formação e

qualificação da força de trabalho devem se orientar pela demanda identificada no

setor produtivo. Este nem sempre é o critério das organizações encarregadas dos

instrumentos de capacitação. Os problemas do processo decisório (excessiva

morosidade, ação de veto players, informação assimétrica, ausência de feedback,

etc.), estiveram provavelmente relacionados ao escasso funcionamento do Conselho

Nacional de Desenvolvimento Industrial, o CNDI, (que reuniu em apenas duas

oportunidades) e à inefetividade do próprio “Comitê Gestor” do PBM, composto só

por Ministérios.

5.2 O desenho da política

O desenho da política está relacionado ao processo de planejamento e

desenho da estratégia de implementação. A capacidade de governo depende

diretamente da qualidade deste processo. Isso implica que o modelo de governança

deve criar incentivos e mecanismos de compromisso institucional de todos os

envolvidos, do contrário, não haverá eficiência no processo executivo (AZEVEDO;

ANASTASIA, 2002). Por exemplo, se a política industrial estabelece um conjunto de

condicionalidades em troca de benefícios fiscais para a indústria, será preciso que o

design desta iniciativa resolva previamente os problemas de acesso a dados e

monitoramento, de enforcement legal para o cumprimento de metas e assim por

diante. Esses atributos não estavam garantidos a priori no desenho das políticas,

fator responsável pela elevação do custo político de sua obtenção após a execução

das medidas, sobretudo quando a meta não tinha sido atingida. Outro problema para

implementar a avaliação de impacto foi a debilidade ou ausência de estratégias

claras de implementação, com a previsão de cenários e a antecipação de condutas

estratégicas de aliados e oponentes. Esta debilidade pesa especialmente quando se

trata de avaliar porque determinada ação ou medida, apesar de sua aparente

racionalidade técnica, não logrou viabilidade política comprometendo seu êxito.

18

5.3 As falhas de coordenação

A coordenação de políticas de governança comparti lhada é um grande

desafio institucional. Os sistemas de gestão do conhecimento e informação são

necessários, mas não são suficientes. A experiência recente tem demonstrado que o

acesso das diversas organizações governamentais envolvidas tem do problema e do

objeto da política é absolutamente assimétrico e diacrônico. Os sintomas mais

visíveis deste problema são: (a) diretrizes, objetivos, metas e ações da política são

valoradas e ponderadas por diferentes critérios e pesos entre os participantes; (b)

diferentes níveis de prioridade política convivem de forma conflitiva na dinâmica

decisória; (c) o grau de responsabilização sobre os resultados (responsiveness) é

muito heterogêneo, afetando o comprometimento coletivo e (d) esses fatores

resultam na progressiva queda de governabilidade sobre as “entregas” da política,

que dependem cada vez mais de fatores exógenos (conjuntura externa, condução

da política econômica, etc.) reduzindo sua efetividade e comprometendo sua

legitimidade a curto e médio prazo.

A diversidade de instrumentos presentes na política permite inferir a

quantidade de partes interessadas e as dificuldades de coordenação inerentes ao

planejamento e execução das diversas medidas.

19

Quadro 2: Instrumentos da Política Industrial e método de avaliação

Fonte: De Toni e Pedreira, 2015

20

O Estado brasileiro retomou recentemente a agenda de política industrial.

Evidentemente que a política não foi implementada nas condições ideais que a

literatura internacional sugere. O boom de commodities, os problemas de

especialização regressiva da pauta exportadora e a necessidade de responder à

crise internacional de 2008 criaram restrições não triviais ao desenho inicial,

restringindo muitas vezes as medidas da política às iniciativas contracíclicas para

manutenção da demanda agregada da economia. Além disso, a estrutura estatal

está longe de ser funcional às demandas de diálogo e interação entre o setor público

e privado, que não sejam aquelas já conhecidas práticas que favoreceram no

passado ao rentismo privado e à captura da burocracia por interesses não

republicanos.

Nosso modelo de governança ainda está longe de associar virtuosamente

participação, transparência e accountability com eficiência, eficácia e efetividade. Os

problemas não resolvidos de coordenação são sintomas inequívocos da baixa

maturidade do modelo de governança e da baixa governabilidade na execução das

políticas públicas, em especial da política industrial. Parte insubstituível do processo

de crescimento institucional é identificar, sistemati zar e refletir sobre as falhas do

processo. Qualquer governo poderá cometer equívocos na condução de políticas

públicas. Ainda mais quando elas requerem uma (re)construção de capacidades

estatais inexistentes, como é o caso da política industrial. O que não seria tolerável

supor nem razoável imaginar, num Estado democrático, é a indiferença e a

incapacidade em transformar estes mesmos erros em lições para o futuro.

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6 REFERÊNCIAS

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AUTORIA

Jackson De Toni – Economista, Mestre em Planejamento Regional e Urbano (UFRGS), Doutor em Ciência Política (UnB) e Gerente de Planejamento da Agência Brasileira de Desenvolvimento

Industrial (ABDI) – www.abdi.com.br.

Endereço eletrônico: jackson.detoni@abdi.com.br