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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 3a REGIÃO

Gabinete do Procurador Regional da República

Ofício 877/2019 São Paulo, 25 de abril de 2019 PRR3a - 00011312/2019

Protocolo: 009581/2019 Dt cnaçAo: 30/04/19 14:11

Tipo doc.: Oficio Nr. doc.: -Processo vinculado: -Assunto: desmonte da area de serviço social do inss (PA 1.00.000.022026/2018-91)

Assunto: DESMONTE DA ÁREA DE SERVIÇO SOCIAL NO INSS (PA 1.00.000.022026/2018-91) .

Excelentíssima Senhora Conselheira Presidente do Conselho Federal de Serviço Social - CFESS, Dra. J OSIANE SOARES SANTOS,

Volto a me reportar a Vossa Excelência para acusar o recebimento

do Ofício CFESS N° 358/2018, datado de 2 de abril último, que encaminha a Nota Técnica - CFESS em defesa das atribuições profissionais da/ o assistente social do INSS, do trabalho com autonomia profissional e com garantia das condições técnicas e éticas, bem como do Parecer Jurídico 29/2018-E- Atribuições do cargo de Analista do Seguro Social com formação em Serviço Social, exercício profissional de assistente social e redução do tempo para a realização de avaliação social para a concessão de benefícios no âmbito do INSS.

Aproveito para enviar a Vossa excelência cópia da Recomendação N. 19/2019, emitida pela Procuradora Federal dos Cidadão - PFDC e pela Procuradora Regional dos Direitos do Cidadão no Distrito Federal , para que o INSS e o Ministério da Economia promovam, no âmbito das suas esferas de poder, os atos necessários à reposição da força de trabalho da autarquia em quantitativo não inferior às vagas/ cargos em aberto acusados pelo Instituto, bem como cópia da Nota Técnica n° 06/2019-

PFDC, de 22 de abril de 2019, relativa a inconstitucionalidades da Medida Provisória 871/2019.

Estimo- lhe, Exce/entíssima Senhora Conselheira Presidente, votos de consideração e estima.

PROCURADOR REGIONAL DA REPÚBLICA Coordenador do Grupo de Trabalho Direito à Previdência e à Assistência Sociai/PFDC

Excelentíssima Senhora Dra. JOSIANE SOARES SANTOS DD. Conselheira Presidente do CONSELHO FEDERAL DE SERVIÇO SOCIAL SHS - Quadra 6 - Complexo Brasil 21 - Bloco E - Sala 2001 , Cep 70322-915 - BRASILIA (DF)

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PFDC MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROCURADORIA FEDERAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO

PGR-00194555/2019

No ta Técnica n° 06/20 19-PFDC, de 22 de abril de 20 19

A Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, por intermédio do Grupo de Trabalho

Direito à Previdência e à Assistência Social, considera que a Medida Provisória 871 , de 18 de

janeiro de 2019 (que dispõe sobre o enfrentamento de irregularidades na concessão de

beneficios previdenciários e assistenciais), atinge indevidamente diversos direitos

fundamentais.

Quanto aos mecanismos de fiscalização, a MP 871 cna dois programas com o

"objetivo de analisar processos que apresentem indícios de irregularidade e potencial risco de

realização de gastos indevidos na concessão de beneficios administrados pelo INSS": o

Programa Especial para Análise de Beneficios com Indícios de Irregularidade (art. 1°, I, e art.

8°) e o Programa de Revisão de Beneficios por Incapacidade (art. 1 o li), este para os

beneficios por incapacidade do INSS e "outros beneficios de natureza previdenciária,

assistencial, trabalhista ou tributária". São instituídas gratificações para o desempenho dessas ·

atividades (art. 2°): o Bônus de Desempenho Institucional por Análise de Beneficios com

Indícios de Irregularidade do Monitoramento Operacional de Beneficios- BMOB (pago "aos

ocupantes dos cargos de Analista do Seguro Social e de Técnico do Seguro Social da Carreira

do Seguro Social": art. 3°) e o Bônus de Desempenho Institucional por Perícia Médica em

Beneficios por Incapacidade - BPMBI (pago aos ocupantes dos cargos de Perito Médico

Federal, de Perito Médico da Previdência Social e de Supervisor Médico-Pericial: art. 10).

Em que pese ser lícito e desejável que o Estado crie mecanismos para prevenir e

reprimir irregularidades em políticas públicas, é inadmissível que beneficios assistenciais e

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previdenciários sejam tratados sob a ótica da fraude, pois a imensa maioria dos benefícios

concedidos é lícita.

Neste sentido, levantamento do INSS, citado na própria exposição de motivos da MP

871, demonstra que em apenas 16% dos 1.315.080 processos referentes a beneficios com

indícios de irregularidade, analisados entre os anos de 201 O e 2016, foram encontradas

irregularidades que resultaram na cessação dos beneficios. Ou seja, mesmo dentre os

beneficios selecionados por possuírem indício de irregularidade, na grande maioria de 84% a

fraude não foi comprovada.

Por essa razão, e considerando que os beneficios assistenciais e previdenciários por

incapacidade são destinados a pessoas em situação de vulnerabilidade, as fiscalizações que

podem resultar na cessação dos beneficios devem possuir critérios claros e objetivos, e serem

executadas sem qualquer tipo de presunção de fraude.

A pretexto de combater fraudes em beneficios mantidos pelo INSS, a MP 871 busca,

primordialmente, maximizar a economia aos cofres públicos. Segundo a exposição de

motivos, em um ano "a economia com a cessação de pagamentos indevidos supera[ ria] R$ 7,6

bilhões, já descontando o valor do pagamento do BMOB". Ou seja, a prioridade do resultado

econômico, em vez da identificação de irregularidades, tende a fazer com que os programas

de revisão sejam executados com incentivo à cessação de beneficios, colocando em risco até

pedidos que preenchem os requisitos legais.

Importa destacar que, ao invés de centrar esforços administrativos para dar vazão à

demanda reprimida de requerimentos legítimos de concessão e revisão de beneficios

previdenciários e assistenciais, no atendimento dos direitos fundamentais de seguridade socia l

por meio de uma adequada prestação do serviço público, a MP 871 atém-se à fiscalização dos

"processos que apresentem indícios de irregularidade", mais preocupada com os desvios (a

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minoria dos processos irregulares) e menos com a normalidade dos beneficios legítimos. Esse

desvirtuamento de enfoque, que despreza a presumida boa fé dos beneficiários e compromete

o atendimento do INSS, revela atentados aos princípios da moralidade e da eficiência, que

devem reger a administração pública (Constituição, art. 37).

A preocupação com irregularidades mais do que com o bom funcionamento do serviço

público, por parte do INSS, está revelada em levantamento realizado pelo Tribunal de Contas

da União (TC 022.354/2017-4), que aponta os excessos da judicialização, seus impactos

operacionais e financeiros inclusive para o sistema de Justiça, os "custos da perícias judiciais .

e das multas aplicadas ao INSS" e os "inadequados incentivos processuais à litigância".

O critério biopsicossocial deve prevalecer na avaliação da concessão de beneficios, a

partir de uma perspectiva multiprofissional, como abandono definitivo de uma avaliação

exclusiva ou preponderantemente médica em sentido estrito. Nesse sentido, é equivocada a

atribuição conferida ao Perito Médico Federal (carreira criada pelo art. 18 da MP 871 ), ao

Perito Médico da Previdência Social e, supletivamente, ao Supervisor Médico-Pericial, de

"emissão de parecer conclusivo quanto à incapacidade laboral" (art. 29 da MP 871, que dá

nova redação à Lei 11.907/2009, art. 30, § 3°, I, "a"), pois a conclusão deve advir justamente

de uma avaliação biopsicossocial realizada por equipe multidisciplinar.

A indevida atribuição de emissão de parecer conclusivo ao Perito Médico Federal é

incoerente com outro dispositivo expresso da própria MP 871 , que estabelece "a

caracterização do impedimento físico, mental , intelectual ou sensorial da pessoa com

deficiência, por meio da integração de equipes multiprofissionais e interdisciplinares, para

fins de reconhecimento de direitos previstos em lei, em especial na Lei n° 13.146, de 6 de

julho de 2015 - Estatuto da Pessoa com Deficiência" (art. 29, que dá nova redação à Lei

11.907/2009, art. 30, § 3°, V) . Ademais, há inconstitucionalidade por afronta à Convenção

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Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo

(Nova Iorque, 2007) - aprovada como emenda constitucional pelo Decreto Legislativo

186/2008 e promulgada pelo Decreto 6.949/2009 -, cujo preâmbulo (alínea "e") estabelece

que "a deficiência é um conceito em evolução e que a deficiência resulta da interação entre

pessoas com deficiência e as barreiras devidas às atitudes e ao ambiente que impedem a plena

e efetiva participação dessas pessoas na sociedade em igualdade de oportunidades com as

demais pessoas".

A reforma da Previdência apresentada pelo Governo por meio da PEC 6/20 19 segue

tal parâmetro normativo de ava liação biopsicossocial por equipe multidisciplinar ao explicitar

que o beneficio assistencial será devido à "pessoa com deficiência, previamente submetida à

avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar" (proposta

de redação para o art. 203, V, da Constituição).

Os fatores sociais devem ser levados em conta no reconhecimento da deficiência, de

modo que uma pessoa considerada deficiente em determinada região pode não ser em outra, a

depender do nível de acessibi lidade existente, da qualidade dos serviços públicos prestados e

da efetividade das políticas públicas destinadas a assegurar maior igualdade de oportunidades

para pessoas com deficiência. Ao conferir ao profissional médico a atribuição de

emissão de parecer conclusivo quanto à incapacidade, de forma isolada, os fatores ambientais

tendem a não ser levados em conta, resultando em indeferimento indevido de beneficios. Essa

situação já foi observada pelo TCU em pesquisa realizada no processo TC

022.354/2017-4, na qual "os magistrados relatam fragilidade na perícia do rNSS" como

uma das causas da judicialização excessiva.

A MP 871 prevê a instituição de uma "Força-Tarefa Previdenciária, composta pelo

Ministério Público Federal, pela Policia Federal e pela Secretaria Especial de Previdência e

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Trabalho do Ministério da Economia" (art. 8°, IIT; destacamos). Ocorre que, no tocante ao

Ministério Público Federal, as funções institucionais estão estabelecidas na própria

Constituição, admitindo-se " outras funções que Lhe forem conferidas, desde que compatíveis

com sua finalidade" (CR, art. 129, IX), contanto que sejam previstas em lei complementar

(CR, art. 12g, § 5°). Portanto, não é dado à medida provisória impor uma atribuição ao

Ministério Público Federal, o que não impede a criação de força-tarefa e o convite para que o

Ministério Público Federal dela participe.

Ao permitir a penhorabilidade do bem de família por dívida para com o INSS,

"para cobrança de crédito constituído pela Procuradoria-Geral Federal em decorrência de

benefício previdenciário ou assistencial recebido indevidamente por dolo, fraude ou coação,

inclusive por terceiro que sabia ou deveria saber da origem ilícita dos recursos" (art. 22, que

dá nova redação à Lei 8.009/ 1990, art. 3°, VIU), a MP 871 traça uma extensão indevida, pois

viola o direito fundamental à moradia (CR. art. 6°) e compromete a proteção constitucional da

família (CR, art. 226).

Ocorre que a Lei 8.009/ 1990 já prevê exceções à impenhorabilidade em hipóteses

restritas (tributos relacionados à própria moradia e "por ter sido adquirido [o imóvel) com

produto de crime ou para execução de sentença penal condenatória a ressarcimento,

indenização ou perdimento de bens": art. 3°, IV e VI), que não se coadunam com a nova

hipótese aventada, de objetivo meramente arrecadatório. Esse tratamento exageradamente

severo estabelece uma preferência indevida pelo aspecto patrimonial da dívida com o INSS

em detrimento do direito fundamental de moradia.

A desproporcionalidade dessa exceção à impenhorabilidade do bem de família fica

ainda mais evidente quando se observa que outras dívidas da Fazenda Pública, como as

decorrentes de sonegação tributária, mesmo quando em valor exorbitante, não possuem o

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mesmo tratamento. Ou seja, a MP 871, ao permitir a penhora do imóvel destinado à residência

familiar para pagamento de dívida decorrente de benefício previdenciário ou assistencial

recebido indevidamente, confere tratamento mais rigoroso a pessoas geralmente de baixa

renda, em comparação com outros devedores da Fazenda Pública, em afronta ao princípio da

isonomia e ao critério da proporcionalidade.

A MP 87 1 estabelece o prazo de 180 dias para o requerimento de pensão por

morte feito em nome de menor de 16 anos , para que o início da concessão retroaja à data do

óbito; senão, a concessão dar-se-á apenas a partir do requerimento (art. 23, que dá nova

redação à Lei 8.112/ 1990, art. 219; art. 25, que dá nova redação à Lei 8.213/ 1991, art. 74, I).

Ocorre que os menores de 16 anos são absolutamente incapazes (Código Civil, art. 3°) e

contra eles não corre prescrição (Código Civil, art. 198, 1), o que é reconhecido pelo Superior

Tribunal de Justiça (por exemplo: REsp 1.700.071/PE, Rei. Min. Herman Benjamin, 2a T.,

03/05/2018, DJe 23/ 11/20 18). Ao pretender estabelecer um prazo para o requerimento de

pensão por morte em favor de menores de 16 anos, a MP 871 viola a protecão prioritária

concedida às crianças e adolescentes pela Constituição (art. 227).

A vedação absoluta de pagamento da cota de pensão por morte antes do trânsito

em julgado, quando tiver sido proposta "ação judicial para o reconhecimento da condição de

dependente" e este houver requerido "sua habilitação provisória ao benefício de pensão por

morte", produzirá efeito "exclusivamente para fins de rateio dos valores com outros

dependentes", diz a MP 871 (art. 23, que confere nova redação à Lei 8.112/ 1990, art. 219, §

2°; art. 25, que confere nova redação à Lei 8.21311991 , art. 74, § 3°). Porém, ao vedar

expressamente "o pagamento da respectiva cota até o trânsito em julgado da decisão judicial

que reconhecer a qualidade de dependente do autor da ação", a MP 871 impede o pagamento

provisório da cota de pensão por morte ainda que o dependente - frequentemente filho menor

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e/ou companheira( o) do segurado falecido - comprove suficientemente sua condição e

necessite do benefício para sobreviver.

Mais uma vez, os destinatários dos beneficios previdenciários são tratados com

presunção de má-fé. E, ao condicionar o pagamento da cota de pensão por morte ao trânsito

em julgado da ação judicial, que pode demorar anos, a MP 871 retira do Poder Judiciário a

possibilidade de analisar, em cada caso concreto, a necessidade da tutela de urgência, em

razão do perigo de dano, o que é especialmente grave em se tratando de verbas de natureza

alimentar, destinadas à manutenção do destinatário e de sua família. Fica maculado o direito

fundamental de apreciação judicial (universalidade da jurisdição: CR, art. 5°, XXXV), o

devido processo legal (CR, art. 5°, LIV) e o princípio da razoável duração do processo (CR,

art. 5°, LXXVIII).

O auXIlio reclusão, que antes não tinha prazo de carência, passa a ser um beneficio

condicionado a que o beneficiário tenha vertido no mínimo vinte e quatro contribuições

mensais (art. 25 da MP 871, que inclui na Lei 8.21311991 o inciso IV ao art. 25) . A condição

altera profundamente esse beneficio, que se destina "aos dependentes dos segurados de baixa

renda" (Constituição, art. 20 I, IV). Insere-se assim, indevidamente, mais um requisito, sendo

que os únicos condicionamentos admissíveis estão expressos na própria Constituição e dizem

respeito à condição do segurado (de baixa renda) e aos destinatários (seus dependentes).

O prazo de carência para o auxilio reclusão - que, sendo de 24 meses, é ma10r,

inclusive, que os prazos de carência previstos para outros benefícios que não as

aposentadorias por idade, por tempo de serviço e especial: 12 contribuições mensais para o

auxílio-doença e a aposentadoria por invalidez, e I O contribuições mensais para o salário

maternidade -dificulta muito o acesso a esse benefício e viola frontalmente tanto o princípio

da pessoalidade da pena (Constituição, art. 5°, XLV) - na medida em que transfere aos

dependentes previdenciários o ônus econômico da privação de liberdade do segurado recluso

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-, quanto a proteção especial que o Estado deve à família (Constit11íção, art. 226) e, com

abso luta prioridade, a proteção devida às crianças, adolescentes e jovens (Constituição, art.

227) . Num país que ostenta os primeiros lugares em população presidiária e condições

carcerárias deploráveis, ficam ao desamparo os dependentes - frequentemente menores e

mulheres de baixa renda - dos segurados presos. O auxílio-reclusão paga em média R$

1.296,87 (próximo do valor mínimo, que é de R$ 998,00) e corresponde a ínfimos 0.31% do

total de beneficios previdenciários pagos pelo regime geral', ou seja, sequer sob o prisma

orçamentário a restrição se justifica.

Num dispositivo de natureza processual, a MP 871 exige, para a comprovação de

união estável e de dependência econômica, "início de prova material contemporânea dos

fatos, não admitida a prova exclusivamente testemunhal, exceto na ocorrência de motivo de

força maior e ou caso fortuito, conforme disposto no Regulamento" (art. 25, que dá nova

redação à Lei 8.213/ 1991, art. 16, § 5°).

Essa exigência é descabida, pois a restrição aos meios de prova é excepcional em face

do direito fundamental segundo o qual "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,

e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e

recursos a ela inerentes" (art. 5°, LV). Na jurisprudência, "o STJ entende que a prova

testemunhal é suficiente para demonstrar a dependência econômica entre a companheira e o

de cujus" (REsp 1.741.050/SP, Rei. Min. Herman Benjamin, 2a T., 07/06/2018, DJe

28/11120 18). Nem a legislação civil, nem a processual exigem - c nem poderiam - início de

prova material para a comprovação da união estável e da dependência econômica. Essas são

s ituações familiares corriqueiras, frequentemente caracterizadas pela informalidade. Seria de

extrema dificuldade, especialmente para as pessoas mais simples (quem precisa comprovar a

1 Dados de fevereiro de 2019: valor total dos benefícios previdenciários: R$ 446.488.361 milhões; valor total do aUXIlio-reclusão: R$ 1.364.309 milhões. In: http://sa.previdencia.gov.br/site/2019/03/beps19.01c.pdf. Acesso em 12/04/2019.

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união estável e a dependência econômica costuma ser a companheira e/ou os fi lhos e netos

menores ou com deficiência, ou os pais já idosos) a comprovação apenas com início de prova

material e ainda contemporânea dos fatos. A demonstração pelos diversos meios de prova

admitidos e a convicção do julgador devem advir de todo o conjunto probatório disponível.

Dispõe a MP 871 que "(o] requerimento, a concessão e a revisão do benefício

(assistencial] ficam condicionados à autorização do requerente p ara acesso aos seus dados

bancários, nos termos do disposto no inciso V do § 3° do art. 1 o da Lei Complementar n° I 05 ,

de 10 de janeiro de 2001" (art. 26, que dá nova redação à Lei 8.74211993, art. 20, § 13). Este

requisito viola escancaradamente a privacidade (CR, art. 5°, X) do requerente de beneficio

assistencial, pois exige que ele se submeta à devassa de seus dados bancários. Não se ignora a

possibilidade de fraude e a eventual necessidade de investigar as reais condições econômicas

dos requerentes de beneficio assistencial, o que pode ensejar uma investigação patrimonial.

Essa hipótese não autoriza, contudo, que se inverta radicalmente a presunção de veracidade

das alegações do requerente.

Esse requisito é descabido, sendo que exigência semelhante não é feita - nem poderia

sê-lo - dos requerentes de beneficios previdenciários em geral. A propósito, a MP 871/2019,

no art. 24, apenas autoriza o INSS, desde que "preservada a integridade dos dados e o sigilo

eventualmente existente", a (I) ter "acesso a todos os dados biométricos mantidos e

administrados pelos órgãos públicos federais" e (li) ter acesso, por meio de convênio, aos

dados biométricos da Justiça Eleitoral e de outros entes federativos (nova redação do art. 69, §

14, da Lei 8.21211991).

A desproporcionalidade, falta de razoabilidade e insensibilidade é manifesta, eis que a

exigência de acesso aos dados bancários é feita a pessoas em situação de extrema

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vulnerabilidade (pessoas com deficiência e idosos), supostamente miseráveis, que talvez nem

conta bancária tenham.

Diversos dispositivos da Medida Provisória 871 /2019 tratam de matéria processual

civil, conforme apontado exemplificativamente pela Confederação Nacional dos

Trabalhadores na Indústria na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.096: o art. 22 da MP

871 trata de execução e penhora (exceções à impenhorabilidade do bem de famí lia); o art. 25

da MP 87 1, quando altera o art. 16, §5°, da Lei 8.213/1991, trata de prova em relação à união

estável à dependência econômica; o art. 25 da MP 871, quando altera o art. 55, § 3°, da Lei

8.213/ 1991 , trata da prova do tempo de serviço; o art. 25 da MP 871, quando altera o art. 38-B

da Lei 8.213/ 1991, trata de prova em relação à atividade rural; o art. 25 da MP 871, quando

altera o art. 115 da Lei 8.213/1991 , trata de inscrição de débito previdenciário em dívida ativa

(execução). Ocorre que medida provisória não pode tratar de matéria processual civil,

conforme limitação material expressa no art. 62, § 1°, I, "b", da Constituição.

A MP 871 também não apresenta a urgência minimamente necessária à sua edição,

pois alterações no regime previdenciário e assistencial exigem estabilidade, visto que regulam

relações continuativas, de relevância patrimonial essencial para os segurados. A concessão,

revisão ou indeferimento de beneficios previdenciários e assistenciais não suporta a

instabilidade própria das medidas provisórias, que podem não apenas deixar de ser aprovadas

pelo Congresso Nacional , como ter a perda de sua eficácia (art. 62, § 3°, da Constituição). A

flagrante inconstitucionalidade formal é reforçada, assim, pela violação ao princípio da

segurança jurídica dos segurados e beneficiários da seguridade social.

Ao invés de se preocupar prioritariamente com o bom funcionamento do serviço

público prestado pelo INSS, diante das graves deficiências de atendimento, a MP 87112019,

sob o pretexto de focar irregularidades na concessão de beneficios previdenciários e

assistenciais, acaba por violar frontalmente diversos direitos fundamentais. Afasta-se do

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caráter indelevelmente solidarístico da seguridade social, que compõe uma ordem social cujo

objetivo é "o bem-estar e a justiça sociais" (Constituição, art. 193), em consonância com os

objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3°), cujo descumprimento

representa uma quebra da espinha dorsal do Estado Democrático de Direito.

Brasil ia, 22 de abril de 2019.

DEBORAH DUPRAT Procuradora Federal dos Direitos do Cidadão

WALTER CLAUDIUS ROTHENBURG Coordenador do Grupo de Trabalho Direito à Previdência e à Assistência

Social/PFDC

ELIANA PIRES ROCHA Procuradora da República (PR/DF)

FABIANO DE MORAES Procurador da República ( PRM/Caxias do Sul/RS)

GABRIEL PIMENTA ALVES Procurador da República ( PRMillhéus/BA)

RAPHAEL LUIS PEREIRA BEVILAQUA Procurador da República (PR/RO)

SAF Sul, Quadra 04 - Conjunto "C" - Lt. 03 Bloco "B"- Salas 303/304 CEP: 70.050-900 - Brasília/DF Tcl.: (6 1) 3 105-6001 Fax.: (61) 3 105-6 106 E-rnail: pfac@ mpf.mp.br

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Assinatura/Certificação do documento PGR-00194555/2019 NOTA TÉCNICA o0 6-2019

Signatário( a): GABRIEL PIMENTA ALVES Data e Hora: 23/04/2019 20:55:13

Assinado com Jogin e senha

Signatário( a): RAPHAEL LUIS PEREIRA BEVILAQUA Data e Hora: 24/04/2019 13:37:48

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Signatário(a): FABIANO DE MORAES Data e Hora: 23/04/2019 21:25:56


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PR-DF-00030813/2019

• MINISTÉRlO PÚBLICO FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO

PROCURADORIA REGIONAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO/DF

Inquérito Civil n. 1.16.000.000126/2017-15

RECOMENDAÇÃO N. 19/2019

O Ministério Público Federal, por suas agentes, vem expo~ considerar e recomendar o que segue:

Inúmeras ações judiciais e denúncias recebidas no Ministério Público atestam a incapacidade do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) de dar vazão à demanda de requerimentos formulada pela população, gerando atrasos no agendamento de serviços, na análise de processos administrativos previdenciários e assistenciais e, consequentemente, no deferimento de benefícios.

A mora na resolução dos processos administrativos, que não raro ultrapassa 01 (um) ano de espera, atinge especialmente pessoas idosas, pessoas com deficiência e mulheres em licença maternidade, inviabilizando a concessão ou a manutenção tempestiva do direito à aposentadoria, ao auxílio ou ao benefício assistencial a que fazem jus.

Consta que o atraso na resolução das demandas em curso no INSS deriva do crescente esvaziamento do seu corpo de servidores, cujas vacâncias não vêm sendo sanadas ao longo dos anos.

Em resposta à progressiva diminuição do seu quadro de pessoal, a autarquia estabeleceu, por meio da Instrução Normativa n. 96/PRES/INSS 1 de 2018, que os seus serviços "passarão a ser realizados somente após requerimento prévio efetuado pelo cidadão. preferencialmente por meio de Canais Remotos (Central 135. Internet e outros). com definição de data e hora para atendimento e solicitação." Quer dizer, o propósito é que toda a solicitação de serviço seja feita mediante prévio agendamento, por tel efone ou pela Internet, sem a assistência direta e presencial dos servidores da autarquia.

A nova orientação se insere especialmente no Projeto INSS Digital que, segundo consta, visa facilitar o acesso aos serviços do Instituto, otimizar a força de

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trabalho, conferir celeridade e economicidade ao atendimento por meio do incentivo ao uso de processos elet rônicos, teletrabalho, autoatendimento, distribuição de demandas entre as unidades, além do fomento à celebração de acordos de cooperação técnica com entidades representativas.

As ferramentas remotas e virtuais justificaram, portanto, a redução do atendimento presencial e imediato feito por meio de servidores nas Agências da Previdência Social, que terão sua atividade direcionada para a análise de processos. Exceção a isso diz respeito à entrega de documentos a terceiros procuradores, representantes legais etc, que recebem pronto atendimento na Agência e independentemente de prévio agendamento.

DIANTE DISSO e

CONSIDERANDO que são direitos sociais fundamentais a saúde, a previdência social, a proteção à maternidade e a assistência aos desamparados (art. 6º da CF);

CONSID ERANDO que o INSS é autarquia federal responsável pela operacionalização do sistema previdenciário;

CONSIDERANDO que a renda transferida pela Previdência Social tem por fina lidade substituir a renda do trabalhador e da trabalhadora contribuinte em situação de perda da capacidade de trabalho, seja pela doença, invalidez, idade avançada, morte e desemprego involuntário, reclusão e maternidade, o que denota a situação de vulnerabilidade do beneficiário;

CONSIDERANDO que a assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social que provê os mínimos sociais realizada por meio de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade para garantir o atendimento às necessidades básicas, o que denota a situação de hipossuficiência do beneficiário;

CONSIDERANDO que em 2014 o Tribunal de Contas da União (Acórdão n. 1795/2014) recomendou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e ao INSS que

"9.1.1. elaborem plano de continuidade de negócios que estabeleça procedimentos a serem efetuados em um cenário de aposentadorias em massa no INSS, no sentido de mitigar danos e permitir que o INSS mantenha suas atividades críticas em um nível aceitável (item 4.1deste relatório); 9.1.2. elaborem plano de reposição dos servidores em condições de aposentadoria, principalmente para as unidades com maiores índices de servidores recebendo abono permanência (item 4.1 deste relatório); 9.1.3. elaborem estudo no sentido de flexibilizar as regras de cálculo da gratificação de desempenho nos proventos dos servidores aposentados do INSS, de maneira a permitir que os servidores em abono permanência possam se aposentar gradativamente (item 4.1 deste relatório); [ ... ]"

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CONSIDERANDO que, segundo a Nota Técnica n. 01 de 2015, do INSS, havia nesse ano um déficit de 2.297 cargos de Técnico do Seguro Social e que somente a sua reposição poderia garantir um mínimo de eficiência no atendimento, evitando um iminente colapso na prestação dos serviços aos cidadãos;

CONSIDERANDO que, desde então, foi realizado um único concurso público no ano de 2015, o qual deu provimento a um número inexpressivo de cargos - 950 - frente às necessidades então existentes;

CONSIDERANDO que, a despeito das recomendações do TCU e de Notas consecutivas emitidas pelo INSS desde 2015 em favor da recomposição do número de servidores, o déficit alcança, na atualidade, cerca de 10 mil vagas, o que inviabiliza a concessão ou a manutenção regular e tempestiva dos direitos fundamentais à previdência e à assistência social;

CONSIDERANDO que, além do déficit de cerca de 10 mil vagas, há em torno de 9 mil servidores em Abono de Permanência que podem, portanto, se aposentar a qualquer tempo;

CONSIDERANDO que, segundo dados colhidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no ano de 2016, durante a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD Contínua}, 17,8% dos pesquisados do Sudeste do país não utilizam a Internet em contraposição a 39% do Nordeste; 84,5% dos pesquisados na zona urbana do Sudeste utilizam a Internet, contra 23,3 dos residentes na zona rural do norte do país;

CONSIDERANDO que, entre os motivos para a Não Utilização da Internet por Residente, 36,1% disseram que "o serviço de acesso à Internet era caro", 14,6% que "nenhum morador sabia usar a Internet"; 4,5% que "o equipamento eletrônico para acessar a Internet era caro", 11,3% que "o serviço de Internet não estava disponível da área do domicílio";

CO NSIDERANDO que, segundo números de fevereiro de 2018 apresentados pelo próprio INSS, 67,11°/o dos seus benefkiários recebe o valor de até 01 salário-mínimo e que cerca de 56°/o dos benefícios são destinados a uma população com 60 ou mais anos de idade, sendo que 13.733.000 beneficiários são, no mínimo, septuagenários;

CONSIDERANDO que, à luz da conjugação dos dados do IBGE e do INSS, mais da metade dos milhões de beneficiários da Previdência é composta por pessoas pobres e de idade avançada, circunstância que, associada a uma presumível formação educacional deficiente, indica que pouca ou nenhuma chance possuem de tirar suficiente proveito da moderna ferramenta virtual - o MEU INSS - e inclusive do teleatendimento, ambos introduzidos pela autarquia em substituição ao atendimento imediato e presencial;

CONSIDERANDO que os canais remotos, especialmente o MEU INSS, ao tempo em que mascaram a precarização dos serviços da autarquia previdenciária e do seu quadro funcional, obstaculizam o acesso de milhões de pessoas a direitos

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que lhes assistem e propiCiam, paralelamente, a proliferação de terceiros prestadores de serviços - seja pessoa física, seja pessoa jurídica - que cobram dos segurados e assistidos para obter a "facilidade" que é a eles negada;

CONSIDERANDO que a maioria dos municípios do país depende economicamente dos pagamentos previdenciários devidos à população local;

CONSIDERANDO que, segundo o Painel de Monito ramento do INSS relativos aos meses de março de 2018 a abril de 2019. foram formulados nesse período 6.468.036 (seis milhões, quatrocentos e sessenta e oito mil e trinta e seis) requerimentosj"tarefas"1 à autarquia previdenciária e que, em 16 de abril de 2019, 2.137.652 (dois milhões, cento e trinta e sete mil, seiscentos e cinquenta e dois) 2 pendiam de análise;

CONSIDERANDO que a mora da autarquia também foi detectada pela Controladoria-Geral da União (CGU), conforme acusado no Relatório de Avaliação do Exercício de 2017:

"[ ... ] a implantação do INSS Digital surtiu efeito positivo em relação ao tempo de espera dos atendimentos ativos, contribuindo para a melhoria do indicador TMAA (Tempo Médio de Agendamento Ativo]. Porém, não se observou melhoria do indicador IMAGDASS [Idade Média do Acervo], verificando-se a situação inversa, pois a maioria das agências que implantaram o projeto até agosto de 2017 tiveram uma piora no indicador maior do que a piora que aconteceu em todas as Agências de Previdência Social do INSS . considerando o comparativo do período de setembro de 2016 com o de 2017.

CONSIDERANDO que as novas tecnologias de informação não garantem o deferimento do benefício em prazo RAZOÁVEL, visto que o pedido requer análise técnica individualizada e específica por parte do agente da autarquia;

CONSIDERANDO que a instituição de gratificações e bônus em favor dos servidores do INSS NÃO saneia os déftcits apontados dada a incapacidade de sua precarizada e, consequentemente, sobrecarregada força de trabalho absorver a demanda existente;

CONSIDERANDO que constitui Assédio Moral Organizacional gestões administrativas reiteradas visando ao aumento da produtividade e à diminuição do custo do trabalho por meio de pressões e sujeição de servidores a metas abusivas;

CONSIDERANDO que a situação crítica da prestação dos serviços da Previdência vem desaguar no Poder judiciário, visto que 57,9% dos novos processos acionados na Justiça Federal em 2016 versaram sobre direito previdenciário, segundo as Tomadas de Constas n. 029.48/.2016-8 e n. 029.485/2016-9 do TCU;

1 Requerimentos relativos a Aposentadorias, Benefício de Prestação Continuada, SalárioMaternidade, Pensão por Morte e Auxílio-Reclusão. 2 Não estão incluídos os requerimentos que ainda não tiveram "tarefa" distribuída, não estando, portanto, computados no sistema;

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CONSIDERANDO que, para a instrução dos processos judiciais de natureza previdenciária são utilizadas estruturas da Justiça Federal, da Procuradoria-Geral da Fazenda, do INSS e da Defensoria Pública da União, o que demandou dos cofres públicos cerca de R$ 4,6 bilhõ es em 2016, a maior parte alocada na Justiça Federal - R$ 3,3 bilhões;

CONSIDERANDO que, segundo dados do ano de 2016, enquanto um processo administrativo previdenciário custou, em média, cerca de R$ 894,00, um processo judicial previdenciário de 1ª instância custou R$ 3 .734,00; enquanto a perícia administrativa previdenciária custou cerca de R$ 158,55, a perícia judicial previdenciária, realizada nas Justiças Federal e Estadual, custou entre R$ 205,93 e R$ 658,61, acrescidos de 20% dos honorários referentes aos encargos previdenciários, o que implica, portanto, redobradas despesas à conta do patrimônio público:

CONSIDERANDO que as deficiências da Previdência também se estendem aos processos judiciais, gerando multas em desfavor do INSS em razão da demora no cumprimento de obrigações impostas judicialmente;

CONSIDERANDO que a judicialização dos direitos previdenciários em virtude da ineficiência do INSS gera evidente lesão aos cofres públicos;

CONSIDERANDO que a Previdência Social "tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente" (art. 1º da Lei n. 8.213/1991);

CONSIDERANDO que a Assistência Social rege-se pelo respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, a igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais (art. 34º da Lei n. 8.742/1993);

CONSIDERANDO que a cobertura devida pela Previdência representa a contrapartida do sistema contributivo, cuja parcela da contribuição é compulsoriamente recolhida pelo beneficiário (art. 149);

CONSIDERANDO que a todos deve ser assegurado, independentemente do pagamento de taxas, a obtenção de certidões em repartições públicas para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5º, XXXIV, b, da CF);

CONSIDERANDO o dever da boa administração que deriva do Princípio da Eficiência, a exigir resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento às necessidades da população;

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CONSIDERANDO a proibição de interrupção total ou parcial de atividades do serviço público prestado à população por força do Princípio da Continuidade desses serviços;

CONSIDERANDO que nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios "da atuação conforme a lei e o Direito" e da "adequação entre os meios e os fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público" (art. 2º, VI, da Lei n. 9.784/1999);

CONSIDERANDO que a todos, no âmbito administrativo, deve ser assegurada a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF);

CONSIDERANDO que, "concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir; salvo prorrogação por igual período expressamente motivada" (art. 49 da Lei n. 9.474/1999);

CONSIDERANDO que, dentre as obrigações do Poder Público com o idoso, incumbe-lhe assegurar, com absoluta prioridade. a efetivação do direito à vida, à saúde, à cidadania, à dignidade e ao respeito, o que compreende atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos órgãos públicos e privados prestadores de serviços à população; preferência na formulação e na execução de políticas sociais públicas específicas (art. 3º da Lei n. 10.741/2003);

CONSIDERANDO que nenhum idoso pode ser "objeto de qualquer tipo de negligência, discriminação, violência, crueldade ou opressão e todo atentado aos seus direitos, por ação ou omissão, será punido na forma da lei" (art. 4º da Lei 10.741/2003);

CONSIDERANDO que "é obrigação do Estado garantir à pessoa idosa a proteção à vida e à saúde, mediante efetivação de políticas sociais públicas que permitam um envelhecimento saudável e em condições de dignidade" (art. 9º da Lei 10.741/2003);

CONSIDERANDO que o salário-maternidade é devido à segurada da Previdência Social durante cento e vinte dias, com início vinte e oito dias antes e término noventa e um dias depois do parto (art. 71 da Lei n. 8.213/1991), provendo o sustento familiar e do nascituro durante o período em que a genitora está impossibilitada de trabalhar;

CONSIDERANDO que a pessoa com deficiência deve ser protegida de toda forma de negligência, exploração, crueldade, opressão e tratamento desumano ou degradante (art. 5º da Lei n. 13.146/2015);

CONSIDERANDO que é dever do Estado assegurar à pessoa com deficiência, com prioridade, a efetivação dos direitos referentes à previdência social (art. 8º da Lei n. 13.146/2015;

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CONSIDERANDO que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial de autarquia federal (art. 10 da Lei n. 8.492/1992);

CONSIDERANDO que constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de legalidade e, notadamente, praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência; retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício (art. 11 da Lei n. 8.429 /1992);

CONSIDERANDO que incumbe ao Ministério da Economia autorizar a realização de processo seletivo para o recrutamento de agentes e provimento de cargos públicos federais;

CONSIDERANDO que são funções institucionais do Mi nistério Público a defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis (art. 5º, I, h, da LC n. 75/93);

CONSIDERANDO que é função do Ministério Público zelar pela observância dos princípios constitucionais relativos à seguridade social (art. 5º, 11, d, da LC n. 75/93);

CONSIDERANDO que é função do Ministério Público zelar pelo efetivo respeito dos serviços de relevância pública;

com a finalidade de sanear irregularidades e prevenir responsabilidades por atos ilícitos, o Ministério Público Federal, com base no art. 6º, XX, da Lei Complementar n. 75/1993, RECOMENDA aos titulares do Ministério da Economia e do Instituto Nacional do Seguro Social que:

1) a fim de imprimir, em REGIME DE URGÊNCIA, prazo RAZOÁVEL na resolução dos processos administrativos de competência da autarquia previdenciária, que o Ministério da Economia e o INSS PROMOVAM, no âmbito das suas esferas de poder, os atos necessários à REPOSIÇÃO da força de trabalho da autarquia em quantitativo não inferior às vagas/cargos em aberto acusados pelo Instituto:

2) que o Ministério da Economia AUTORIZE, em prazo não superior a 30 dias, a realização de concurso público para a REPOSIÇÃO da força de trabalho da autarquia em quantitativo não inferior às vagas/cargos em aberto e para a formação de Cadastro de Reserva destinado ao preenchimento de vagas/cargos surgidos ao longo da validade do certame, inclusive resultantes da aposentadoria dos servidores que se encontram em abono de permanência;

3) autorizado o concurso público pelo Ministério da Economia, que o INSS ELABORE cronograma para a realização do certame cujo prazo processual até a posse dos aprovados NÃO ultrapasse 180 dias;

4) que o Ministério da Economia, em conjunto com o INSS, REALIZE estudos para quantificar o número ideal de vagas/cargos, além daqueles já apontados e

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projetados pelo TCU no Acórdão nº 1795/2014, para posterior provimento, a fim de garantir a prestação dos serviços da autarquia em prazo razoável;

Fixa-se o prazo de 30 dias úteis para que seja informado ao MPF quais foram as providências adotadas pelo Ministério da Economia em cumprimento à presente Recomendação e encaminhadas cópias dos atos delas resultantes ou as razões para o seu não acatamento.

Fixa-se o prazo de 30 dias para que, tão logo autorizado o concurso público, o INSS encaminhe ao MPF cópia do cronograma estabelecido para a realização do certame, bem como informe quais foram as fases já observadas.

Deborah Macedo Duprat PROCURADORA FEDERAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO

Eliana Pires Rocha PROCURADORA REGIONAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO/DF

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