MEMÓRIA 50 ANOS DA LEI 4320

SENADO 18/02/2014

Renan defende atualização da Lei Geral dos Orçamentos

18/03/2014 11:50

O presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL), defendeu nesta terça-feira (18)

a atualização da Lei nº 4.320 de 1964, conhecida como Lei Geral dos Orçamentos.

Para Renan, a lei é um “legado dos últimos dias do governo João Goulart”. O

presidente do Senado tratou do assunto em discurso na abertura do Seminário sobre

os 50 anos da Lei Geral dos Orçamentos, promovido pelo Instituto Brasiliense de

Direito Público, em Brasília. “Essa lei mostrou-se extremamente avançada para sua

época e trouxe consigo uma série de conceitos que hoje manejamos com

habitualidade”, declarou Renan Calheiros.

De acordo o senador a lei carece de revisão. Além de mais de cinco décadas, é

necessário considerar a Constituição de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal,

além da evolução tecnológica que permitiu a gestão muito mais acurada e eficiente

do orçamento público.

Renan Calheiros lembrou que já há 50 anos a Lei nº 4.320/64 trazia preceitos

básicos que conferiram estabilidade interpretativa ao sistema orçamentário, contábil,

patrimonial e financeiro que rege a ação estatal. “Tal sistema normativo, porém, só

não funciona em moldes mais adequados em virtude das naturais tensões político-

econômicas que envolvem tanto a execução orçamentária quanto a atualização da

própria Lei Geral,” argumentou o presidente do Senado.

Renan explicou que mudanças recentes na legislação geraram impacto na Lei Geral

dos Orçamentos e citou como exemplo a que foi aprovada em 2013 instituindo o

orçamento impositivo “na qual determinadas despesas decididas pelo Congresso

Nacional deverão ser necessariamente executadas”.

O senador acrescentou que para aperfeiçoar a LGO a aprovação do Projeto de Lei

Complementar do Senado nº 229/2009 é “um importante passo a ser dado”. Já

aprovado na CCJ do Senado, com parecer de texto substitutivo do senador Francisco

Dorneles (PP/RJ) a matéria está pronta para ser apreciado na Comissão de Assuntos

Econômicos do Senado, antes de ir ao Plenário da Casa.

http://bit.ly/1paCUk0

CORREIO BRAZILIENSE 18/03/2014

Orçamento é uma "peça de ficção", afirma ministro Gilmar Mendes Mendes, políticos e especialistas participaram de seminário criado

para debater modernização da lei, que completa 50 anos este ano

Publicação: 18/03/2014 12:41 Atualização: 18/03/2014 16:03

No ano em que a Lei Geral do Orçamento (LGO) completa 50 anos, políticos e economistas se reuniram para discutir a necessidade de uma

modernização da lei. O encontro ocorreu nesta terça-feira (18/3), em um

seminário organizado pelo diretor da Fundação Getúlio Vargas (FGV) Projetos, César Cunha Campos, no Instituto Brasileiro de Direito Público

(IDP). Para compor a mesa de debate estavam presentes o ministro Gilmar Mendes, o presidente do Senado, Renan Calheiros, e o presidente da Câmara

dos Deputados, Henrique Eduardo Alves.

O diretor da FGV Projetos César Cunha Campos justificou a realização do

seminário como uma forma de chamar a atenção da sociedade para a LGO.

Apesar de acreditar que o Orçamento Impositivo "engessa o Orçamento", ele espera que o seminário abra uma discussão sobre o orçamento impositivo e

autorizativo. "Hoje o orçamento é fundamental e o Brasil precisa modernizá-lo, até mesmo para a população entender onde estão alocados os recursos.

Hoje, o Orçamento é complexo, é muito técnico", argumentou Campos.

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O ministro Gilmar Mendes acredita que a LGO é vista com muito descaso. "O

Orçamento normalmente é visto como uma peça de ficção, pois não cumpre com o que é aprovado. O Brasil avançou significativamente, foi considerado

um avanço naquele momento, mas uma lei de 1964 precisa ser atualizada",

disse o ministro. Para Gilmar Mendes, a modernização da lei se tornou mais urgente após o Plano Real e, principalmente, depois da constituição de

1988, quando se tornou necessário adequar a lei orçamentária a um modelo de lei de responsabilidade fiscal.

Preocupado com os restos do Orçamento que ficam para ser pagos no ano

seguinte, Gilmar Mendes defendeu a criação do Orçamento Impositivo, como

forma de acabar com esses restos. "O orçamento é importante para que o Brasil saiba que o que estava no Orçamento será um espelho do que

realmente será feito."

Diferente de Gilmar Mendes, o presidente da Câmara, Henrique Eduardo Alves, não acredita que a LGO seja uma "peça de ficção", mas existe,

contudo, "uma necessidade de atualizar a lei. Para Alves, o Orçamento

Impositivo é uma forma que o governo tem para cumprir as emendas. Ele disse ainda que a sociedade precisa entender qual o contingenciamento

necessário e que, muitas vezes, ele muda todos os anos, pois vai "sendo inflado por emendar parlamentares". Questionado sobre as ameaças do

PMDB de tirar o apoio na Casa, Alves disse que os vetos estão sendo

analisados e que tem esperanças em encontrar uma solução positiva para o problema.

Não diferente dos outros convidados à mesa de debate, Renan Calheiros

defendeu uma modernização da LGO. " A lei tem 50 anos, é necessário um aprimoramento, pois hoje ela pode permitir algumas distorções, como a

questão dos restos a pagar, que deixa parcela de despesas muito grande

para o ano seguinte. "Mesmo preocupado com os restos a pagar, o presidente do Senado acredita que o país vive um "momento econômico

bom".

Renan Calheiros também defendeu a implementação da Lei Complementar 229/3005, sugerida pelo deputado Gornalez, e que foi aprovada pelo CCJ,

mas ainda está no CAS. Para ele, essa lei pode substituir a atual LGO.

Sistema Carcerário

Para o ministro Gilmar Mendes, o orçamento para sistema carcerário brasileiro foi contingenciado e não é cumprido. Para ele é uma frustração

ver a verba ser vinculada todo ano, mas não ser cumprida. "So há 350 mil

vagas, mas existem 550 mil presos. Para resolver o problema do regime semiaberto, por outro lado, seriam necessários R$ 450 milhões para a

criação de 25 mil vagas, mas o orçamento tem sido contingenciado todos os anos. Isso deveria ser considerado um crime de responsabilidade".

Mensalão

As regalias e as transferências dos condenados da Ação Penal 470 devem ser

"avaliadas pelos juízes e varas de execuções penais", de acordo com o ministro Gilmar Mendes. Sobre o sucesso do processo, o ministro considerou

ter sido algo positivo, apesar de ter demorado dois anos. "Eu prefiro considerar como um copo cheio, muitos acreditaram que ele [o julgamento]

nem seria concluído, mas ele foi."

DIARIO DE PERNAMBUCO 19/03/2014

Lei do Orçamento virou ficção

Correio Braziliense

Publicação: 19/03/2014 08:31 Atualização:

A Lei Geral dos Orçamentos (LGO — Lei 4.320/1964) foi considerada, no

passado, um avanço e uma conquista importante para a democracia. Hoje, desatualizada e pouco acatada pela União, transforma o orçamento anual do

governo em “uma verdadeira peça de ficção”, afirmou o ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal (STF), durante seminário organizado

pela Fundação Getulio Vargas (FGV Projetos) e pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), em comemoração aos 50 anos da LGO.

“O Orçamento normalmente é visto como uma peça de ficção, já que pouco do que é aprovado é efetivamente cumprido. O Brasil avançou

significativamente. Por isso, a lei de 1964 precisa ser atualizada”, reforçou Gilmar Mendes. A modernização se tornou mais urgente após a Constituição

de 1988, o Plano Real (1994) e o surgimento da Lei de Responsabilidade

Fiscal (2000), disse o ministro. Mendes também reclamou dos “restos a pagar” — despesas aprovadas num ano, mas transferidas para o exercício

seguinte. “O Orçamento só é importante se o que está nele é um espelho do que realmente será feito. Mas o que acaba funcionando mesmo é o

contingenciamento de recursos”, assinalou.

Em contraponto a Gilmar Mendes, o presidente da Câmara, deputado

Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), defendeu mecanismos que aumentem a

transparência da LGO e tornem a peça orçamentária mais participativa, mas

discordou da avaliação de que ela é mera “peça de ficção”. Ele admitiu, porém, que o contingenciamento habitual de recursos só acontece porque,

todos os anos, o Orçamento é inflado com emendas de parlamentares.

Também presente ao seminário, o presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL) apoiou o aprimoramento da LGO e o fim de distorções como os

restos a pagar. “Temos que prever como lidar com isso agora, quando o país

vive um momento econômico bom”, disse, ao explicar que mudanças feitas pelos parlamentares, como a aprovação do orçamento impositivo, em 2013,

tiveram impactos na Lei. “A partir de agora, determinadas despesas decididas pelo Congresso deverão ser necessariamente executadas”,

lembrou. Para aperfeiçoar a LGO, Renan sugeriu a aprovação de parecer do

senador Francisco Dornelles (PP/RJ) ao Projeto de Lei Complementar do Senado (PLS 229/2009), que reorganiza a elaboração da proposta

orçamentária anual.

O diretor da FGV Projetos César Cunha Campos lembrou que o seminário é uma forma de chamar a atenção da sociedade para a LGO. “O Orçamento é

fundamental e o Brasil precisa modernizá-lo, até mesmo para a população

entender onde estão alocados os recursos.”

Engessamento

Para José Roberto Fernandes, secretário de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento (MPOG), são muitos os desafios para a atualização da LGO.

“Mas não se faz um orçamento com vinculação de receitas”, alertou.

Fernandes disse que “as pessoas reclamam dos restos a pagar, mas a origem deles surge da necessidade de cumprir meta fiscal, em um ambiente

instável, o que faz com que se tenha descasamento entre dotação e empenhos”.

Segundo o secretário, a obrigação de aplicar as emendas parlamentares pode significar uma reserva de mercado perigosa. “Se todas as receitas

estivessem vinculadas, bastaria apertar um botão e estaria feito. Mas orçamento não é isso”, criticou, ao manifestar preocupação um possível

“engessamento” de uma peça, que, na verdade, é também política.

Atualmente, o orçamento federal é de R$ 1,1 trilhão. Após as despesas com

pessoal, previdenciárias e com o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), sobram R$ 287 bilhões, explicou Fernandes. Daí saem recursos para

investimentos, a área de ciência e tecnologia e os ministérios da Saúde, da Educação e do Desenvolvimento Social. Sobram R$ 40 bilhões para outras

necessidades e, ainda, fazer superavit primário (economia para pagar os juros). “Isso mostra como funcionam as finanças, e que a lei dificulta até a

obtenção do resultado primário. Como está, não pode ficar”, defendeu.

http://bit.ly/1paDFJN

RADIO CBN 18/03/2014

Precisamos tornar o processo do orçamento mais aberto à sociedade

Entrevista com José Roberto Afonso, economista e pesquisador da FGV.

http://glo.bo/1paBIx4

CFC - CONSELHO FEDL. CONTABILIDADE 18/03/2014 18 DE MARÇO DE 2014

Lei Geral dos Orçamentos completa 50 anos e profissionais da contabilidade defendem mudanças

POSTADO POR: COMUNICAÇÃO CFC

A presidente da Conselho Federal de Contabilidade (gestões 2006 a 2009), Maria Clara Cavalcante Bugarim, defendeu, na manhã desta terça-feira (18), que a Lei nº 4.320, conhecida como Lei Geral dos Orçamentos (LGO), criada em 1964, precisa de

“mudanças emergenciais”. O discurso foi feito durante seminário promovido pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) para discutir os rumos da legislação, que completou 50 anos em 17 de março. O evento foi realizado na sede do Instituto Brasiliense de Di reito Público (IDP), em Brasília.Com as mudanças, segundo Maria Clara, o Brasil chegará a um modelo de lei mais abrangente em matéria fiscal, de planejamento e orçamento. “É necessário estar em atenção permanente sobre a forma como a sociedade irá financia r o Estado e como este alocará esses recursos para promoção do bem-estar social”, afirmou. Bugarim sugeriu uma Lei de Política Fiscal com autoridade autônoma e independente, apoiada pelos profissionais de contabilidade. “Nosso papel é gerar informações úteis, tempestivas e fidedignas para os mais diversos usuários e, no setor público, possibilitar o controle social”.

Ela lembrou que a LGO é uma das mais bem construídas no período republicano e trouxe inegáveis contribuições ao orçamento do País. Por outro lado, segundo ela, o

texto não reflete os anseios da sociedade em questões como transparência, eficiência e qualidade do gasto público. “A partir da Constituição de 1988, várias questões foram alteradas, entre elas a importância do planejamento público e de seus instrumentos, aprimorados com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Conseguimos viver com essa realidade até hoje, mas a necessidade e evolução da sociedade e do setor público exigem um modelo mais abrangente e a definição de um marco lega l mais adequado em matéria fiscal”, enfatizou.

Políticos também defendem mudanças

Segundo o ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal (STF), que mediou a mesa-redonda, a Lei também precisa de mudanças. “O Orçamento é visto como uma ‘peça de ficção’, já que não cumpre o que é aprovado e no início do ano muda tudo, de acordo com o novo governo. Uma lei de 1964 precisa ser atualizada”, disse o ministro. O presidente do Senado, Renan Calheiros, e o presidente da Câmara dos Deputados, Henrique Eduardo Alves, também defenderam a modernização da LGO. “É necessário um aprimoramento na lei. Hoje ela pode permitir algumas distorções, como a questão dos restos a pagar, que deixa parcela muito grande de despesas para o ano seguinte”, destacou Calheiros.

http://bit.ly/1paAS3j

VALOR PRO 17/03/2014

CASA DAS CALDEIRAS: Orçamento em primeiro plano

Angela Bittencourt

São Paulo Nos últimos meses de 2013 e início de 2014 muito se falou do Orçamento da União. O

combustível dos debates foi o risco – ainda não afastado – de novo rebaixamento do Brasil ser imposto por uma agência internacional de análise de risco de crédito. Em meados de 2013, a perspectiva da Standard and Poor’s (S&P) sobre o Brasil passou de ‘estável para

‘negativa’. A agência alertava para os gastos do governo e para a perspectiva de baixo crescimento. Na semana passada, a analista responsável pela avaliação do nosso risco, Lisa Schineller, e mais dois economistas auxiliares, estavam no país, colhendo impressões de

toda ordem para montar o dossiê Brasil que se será analisado pelo board da agência e que poderá resultar em reavaliação da nota.

A mobilização de especialistas no governo e fora dele continua tendo como referência o Orçamento da União que é regulado pela Lei 4.320, que hoje completa 50 anos e regula o processo orçamentário, contábil e a administração financeira e patrimonial dos governos do

país. A Lei do Orçamento sofreu atropelamentos de toda ordem e foi aplicada raramente sem

grande esforço, até por usar camisa de força. Na versão pós Constituição de 1988, o orçamento passou a ter 90% das receitas com destinação específica e 10% para gastos discricionários.

E o evento mais esperado e comemorado anualmente pelos mercados e quase um não evento. Não trata exatamente da construção do Orçamento e sim da sua redução, do seu

corte. Claudia Safatle, do Valor, lembra que hoje o governo elabora propostas, o Congresso

inventa novas projeções de arrecadação para abrigar as milhares de emendas parlamentares, e o governo responde com o contingenciamento do gasto e poda as emendas parlamentares. Forma-se, assim, um guichê de negócios entre governo e

parlamento, onde o primeiro libera as verbas para o segundo cada vez que precisa da

aprovação de algum projeto. Um campo propício para a proliferação de práticas de corrupção.

Todos os aspectos que envolvem a elaboração do Orçamento serão discutidos em seminário que será realizado amanhã, dia 18, em Brasília, organizado pela Fundação Getulio Vargas

(FGV) e Instituto de Direito Público (IDP). O ministro Gilmar Mendes faz a abertura do evento que poderá ser acompanhado em tempo real pela internet no endereço http://eventos.idp.edu.br/lei4320/

http://www.valor.com.br/valor-investe/casa-das-caldeiras/3482380/orcamento-em-primeiro-plano

CONJUR – CONSULTOR JURÍDICO 17/03/2014 LEGADO NORMATIVO

Lei dos orçamentos públicos completa 50

anos de vigência Por José Mauricio Conti e Élida Graziane Pinto

Mais revisitado hoje pelo que não conseguiu fazer — implantar as “reformas de base”, o Plano Trienal, entre outros — o o presidente João Goulart é pouco lembrado pelo que conseguiu fazer. E o melhor exemplo disto é a Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que hoje completa 50 anos, e quase nada está se falando no assunto.

Sua origem remonta ao Projeto de Lei 201, que fora apresentado em 4 de maio de 1950 pelo Deputado Berto Conde (PTB-SP) e rapidamente aprovado na Câmara. Mas, após encaminhada ao Senado, lá a matéria aguardou por uma década até ter sua discussão retomada em 1962, já no governo João Goulart, transformando-se em lei há exatos 50 anos.

Poucos dias depois de aprovada a Lei 4.320, João Goulart foi deposto e o regime militar

que se seguiu perdurou por 20 anos, até a redemocratização, permanecendo nossa aniversariante Lei vigente ao longo de todo esse período. Recepcionada como lei complementar pela Constituição de 1988, ela se mostra amplamente aplicável até os dias atuais, evidenciando a qualidade técnica de seu texto, bastante avançado para a época.

Tudo isso se soma para celebrarmos a Lei 4320 como documento da mais alta relevância para o País, pois regula, até hoje, a elaboração e execução dos orçamentos públicos. Vale lembrar, por oportuno, que a lei orçamentária é “a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição”, nas incisivas e felizes palavras do Ministro Carlos Ayres Britto (STF, ADI-MC 4048-1/DF, j. 14.5.2008, p. 92).

Ao longo desses 50 anos de vigência, contudo, a relevância das leis orçamentárias e, por conseguinte, da Lei 4.320/1964, não é amplamente reconhecida, nem as consequências da sua (boa ou má) aplicação são suficientemente observadas pela comunidade jurídica e pela sociedade em geral.

A firme assertiva do Ministro Ayres Britto, à época do julgamento da ADI 4048,

pretendeu lançar luzes sobre a opacidade existente nessa seara, em que se observa uma falta de controle de efetividade sobre a gestão dos recursos públicos.

Muito embora saibamos que ambas, Constituição e lei orçamentária, definem substantiva e pragmaticamente as prioridades político-institucionais da nação, dedicamo-nos muito pouco à transição da teoria para a prática e à materialização da norma constitucional no seio da execução orçamentária. Como controlar bem o cumprimento dos ditames constitucionais (como, por exemplo, os deveres do Estado de prover saúde pública, educação básica obrigatória e segurança pública), sem se observar o ciclo orçamentário onde tais deveres deveriam se revelar concretamente? Eis uma pergunta pertinente e necessária para o balanço de 50 anos da Lei em comento...

Soa repetitivo repisar, mas é preciso retomar que nada se faz, rigorosamente nenhuma ação governamental é empreendida, tampouco qualquer planejamento público se materializa sem que as despesas tenham sido legalmente autorizadas e sem que elas estejam respaldadas em receitas arrecadadas conforme estimativa da lei de orçamento.

O desconhecimento e a relativa falta de prestígio dos orçamentos públicos e da Lei 4.320/1964 militam em favor da permanência e até do agravamento de alguns dos nossos impasses jurídicos mais complexos. Exemplos disso são a longa espera dos credores estatais pelo pagamento de precatórios e a falta de progressividade das políticas públicas garantidoras dos direitos sociais, donde decorre a sua judicialização em demandas individuais volumosas, mas pouco capazes de corrigir a contumaz

omissão governamental. A quem aproveitam os aludidos impasses e o conflito distributivo que eles encerram? Nova pergunta deixada em aberto para o balanço da nossa Lei aniversariante.

Diante desse cenário historicamente tão enviesado, não é de se estranhar que esta Lei (que, juntamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal, complementa a Constituição no que tange ao Direito Financeiro) receba tão pouca atenção, pois o Direito Financeiro ainda é um grande esquecido e desconhecido.

Aparentemente paradoxal é o fato de que, publicada sob a égide do texto da Constituição de 1946, a Lei 4.320 sobreviveu, sem maiores alterações ou percalços, às Constituições de 1967, 1969, de 1988 (com a qual agora convive) e às dezenas de

emendas que as alteraram. Como verdadeiro “Estatuto das Finanças Públicas” no Brasil, ela permanece íntegra e vigente em sua maior parte.

O pretenso paradoxo da longevidade se desfaz quando nos lembramos de que, na Administração Pública, quando algo funciona razoavelmente, simplesmente não se ouve falar a respeito, já que o silêncio acaba operando como elogio implícito e garantindo sua continuidade.

Em alguma medida, essa é a sina inercial da Lei 4.320. Atualmente sua aplicação vem sendo feita discreta e rotineiramente por meio de sistemas de informação (nos moldes do SIAFI) em todos os entes públicos e controlada pelas Cortes de Contas competentes, a despeito das dificuldades e impasses que rondam os orçamentos públicos.

Justiça seja feita: nossa quinquagenária Lei trouxe preceitos básicos que dão relativa estabilidade interpretativa ao sistema orçamentário, contábil, patrimonial e financeiro que rege a ação estatal. Tal sistema normativo, porém, só não funciona em moldes mais

adequados porque as leis complementares reclamadas pela Constituição de 1988 e a sua própria atualização (à nova modelagem constitucional e à evolução conceitual da Contabilidade Pública) sofrem tensões e omissões político-econômicas.

Enquanto o Congresso Nacional e o Executivo federal se furtam a esse debate, as lacunas e demandas por uniformização federativa são mal equacionadas do ponto de

vista infralegal pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) e pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (SOF/MPOG). Tudo isso se sucede em detrimento até mesmo do fórum de debates entre todos os entes da Federação, previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal no seu art. 67 e nunca efetivamente instituído: o Conselho de Gestão Fiscal.

A difícil tramitação legislativa e a longa espera não são dados novos, já que, como já dito desde o início, também não foi trivial e simples gestar a Lei 4.320. Mas indubitável é que foi ela, como uma espécie de “Estatuto das Finanças Públicas”, que introduziu em nossa legislação o conceito de orçamento-programa, em consonância com os avanços na administração e contabilidade públicas experimentadas no período pós-guerra em

todo o mundo.

Adicional e ilustrativamente, citamos como legados normativos da Lei 4.320/1964: (1) a positivação dos princípios da anualidade, universalidade, unidade, orçamento bruto, exclusividade, discriminação, unidade de tesouraria e evidenciação contábil, dentre outros; (2) a classificação econômica das receitas e despesas (subdivididas entre correntes e de capital); (3) a delegação à unidade orçamentária e, dentro dessa, ao agente público que detenha competência de “ordenador de despesa” da autonomia e da responsabilidade decisória pela realização da despesa, sem prejuízo do dever de equilíbrio com o fluxo de ingresso da receita; (4) balizas para transferências de recursos à iniciativa privada, com ou sem fins lucrativos, na forma de subvenções e auxílios; (5)

formulação da lógica essencial de que programas pressupõem correlação finalística entre dotação de valores para atingir metas quantitativamente mensuradas em unidades de serviços e obras a serem alcançadas; (6) adoção explícita do regime de caixa para a receita e regime de competência para a despesa pública, em hibridismo típico da Contabilidade Pública; (7) definição das etapas de execução da despesa, que foi tripartida em empenho, liquidação e pagamento; (8) definição do conceito de restos a pagar; (9) fixação do regime jurídico dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários), em aderência ao princípio da legalidade e sua coexistência com a necessária flexibilidade orçamentária; (10) conceituação e balizas nucleares sobre o funcionamento dos fundos especiais; (11) competências e interfaces dos controles

interno e externo e (12) previsão de balanços obrigatórios, dentre outros comandos de relevo.

Mas o mundo muda, as instituições se modernizam, e a legislação deve acompanhar esse avanço.

A Constituição de 1988, entre inúmeros avanços, aperfeiçoou o sistema de planejamento governamental, institucionalizando, no âmbito orçamentário, além do orçamento, duas outras leis que se coordenam para essa finalidade: o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, substituindo o antigo “Quadro de recursos e de Aplicação de Capital” que a lei regulava[1]. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, destacou-se por dar ênfase às normas voltadas à gestão fiscal responsável,

especialmente no que tange à fixação de metas garantidoras de equilíbrio entre receitas e despesas, o controle da renúncia de receitas, as limitações da despesa pública e da dívida pública (inclusive por meio de porcentuais máximos e sanções caso ultrapassados) e a transparência.

A Administração Pública avança em direção a aperfeiçoar-se, e atualmente isto se concentra na busca de maiores eficiência e efetividade, o que, obviamente, passa pela qualidade do gasto público e pelos resultados da ação governamental.

Enfim, são muitas as inovações, e que precisam ser contempladas.

A Constituição de 1988, em seu artigo 165, § 9º, prevê lei complementar para “dispor

sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”, e “estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos”. Esta lei ainda não chegou a ser editada, e a Lei 4320 vem cumprindo esse papel há mais de 20 anos.

Evidentemente há lacunas, como a inexistência de normas específicas para o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, dentre tantas outras. Como já dito, a STN e a SOF substituem o legislador complementar, assim como as próprias diretrizes orçamentárias têm assumido pretensões normativas de balizamento universal precário e

instável, porquanto ad hoc e contingente, do ciclo orçamentário federal.

Projetos em tramitação no Congresso Nacional já há muito são discutidos com vistas a substituí-la, aperfeiçoando seu texto à luz da nova Constituição, da Lei de Responsabilidade Fiscal e das mais recentes técnicas de planejamento, gestão, orçamentação e contabilização das contas públicas. Projetos que criam a “Lei de Qualidade Fiscal” e “Lei de Responsabilidade Orçamentária” [2]pretendem trazer nova regulamentação aos orçamentos públicos, modernizando-os, de modo a suprir as lacunas existentes e introduzindo as modificações que se fazem necessárias para os novos tempos, como já houve a oportunidade de fazer referência em coluna publicada no dia 12 de março de 2013[3].

Os desafios abertos para a sociedade não são falhas específicas da Lei 4.320, mas originam-se, isso sim, das tensas e controvertidas relações entre Legislativo e Executivo, nos três níveis da Federação e até mesmo entre os níveis central e subnacionais. É preciso pensar e repensar a inserção e a execução de emendas parlamentares, assim como a natureza mais ou menos impositiva ou autorizativa das leis orçamentár ias.

O frágil equilíbrio entre os Poderes representativos e a dificuldade de o Judiciário saber como intervir (em casos de ação ou omissão lesivas ao ordenamento) são os pontos que merecem reflexão crítica e amadurecimento em matéria orçamentária. Quiçá esse nó górdio seja a terceira das perguntas deixadas em aberto como desafio democrático e republicano de bem distribuir e aplicar os recursos públicos.

A despeito de tudo isso, a Lei 4320 foi, e ainda é, de extrema relevância para a Administração Pública. Cumpre um papel fundamental para o desenvolvimento social e econômico do país. Aos 50 anos de idade, chega a hora de entrar para a história com todos os elogios e homenagens.

Haverá debates sobre o aniversário da Lei nesta terça-feira (18/3) no Instituto Brasiliense de Direito Público e no dia 7 de abril na Faculdade de Direito da USP.

[1] Sobre esse ponto, vide CONTI, José Mauricio (coord.), Orçamentos públicos: a lei 4320/1964 comentada, 2ª ed., Revista dos Tribunais, 2010, p. 100-102.

[2] Vide TOLLINI, Hélio e AFONSO, José Roberto, A Lei 4320 e a responsabilidade

orçamentária, inCONTI, José Mauricio e SCAFF, Fernando F., Orçamentos públicos e Direito Financeiro, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2011, p. 491-511.

[3] CONTI, José Mauricio. Responsabilidade orçamentária precisa de melhorias.

José Mauricio Conti é juiz de Direito em São Paulo, professor associado da Faculdade de

Direito da USP, doutor e livre-docente em Direito Financeiro pela USP.

Élida Graziane Pinto É procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo,

Pós-Doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de

Empresas da Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela

UFMG.

Revista Consultor Jurídico, 17 de março de 2014

http://bit.ly/1gyqmlC

CORREIO BRAZILIENSE 17/03/2014

IDP comemora os 50 anos da Lei Geral dos Orçamentos com debates Ministros, juristas, autoridades e especialistas participarão de debates sobre o que avançou desde a edição da lei Publicação: 17/03/2014 08:20 Atualização:

A FGV Projetos e o Instituto Brasileiro de Direito Público — IDP promovem,

amanhã, um evento para comemorar os 50 anos da Lei Geral dos

Orçamentos (Lei 4.320). Ministros, juristas, autoridades e especialistas participarão de debates sobre o que avançou desde a edição da lei, que

normatiza o processo de orçamento, contabilidade e administração financeira e patrimonial, e o que pode ser modernizado. Estarão presentes

Cesar Cunha Campos, Gilmar Mendes, José Roberto Afonso, Weder de

Oliveira, Renan Calheiros, José Roberto Fernandes, Vicente Cândido, Renato Villela, entre outros. As inscrições podem ser feitas no site de eventos.

http://bit.ly/1gypwFt

O GLOBO 16/03/2014 - Coluna MERVAL PEREIRA Pag. 4

O nosso dinheiro

MERVAL PEREIRA16.03.2014 11h27m No momento em que a Polícia Civil de Brasília prendeu o economista e ex-chefe da Assessoria de Orçamento do Senado Federal, José Carlos Alves dos Santos,

exatos 21 anos depois de ter vindo à tona o escândalo dos Anões do Orçamento, outra data serve para abrir um debate sobre o próprio Orçamento:

na terça-feira o Instituto de Direito Público, presidido pelo ministro do Supremo

Gilmar Mendes, organizará uma série de palestras com especialistas e autoridades de várias áreas para marcar os 50 anos da Lei 4320, que promoveu

uma reforma modernizadora nesse processo.

Na ocasião será distribuído o livro “Orçamentos: Por que Desinteresse?”, de

Fernando Rezende e Armando Cunha, da Fundação Getulio Vargas. O orçamento público é lei básica da democracia moderna, e historicamente foi a

origem do Parlamento, pela necessidade de definir o financiamento das obras

públicas e as prioridades de um governo.

O que é prioridade nos parlamentos das democracias desenvolvidas do mundo,

não passa de um detalhe da atividade parlamentar brasileira. A partir da ditadura militar, o orçamento passou a ser tratado como um decreto lei, o Congresso só

podia aprová-lo ou rejeitá-lo, sem emendá-lo emendá-lo.

A Constituição de 1988 retomou o espírito da de 1946, com a capacidade de

emenda do Congresso. Mas no governo Collor surgem os “anões do orçamento”, com o ex-deputado João Alves – que “ganhou” várias vezes na loteria – de

relator, manipulando o orçamento a favor de um pequeno grupo, em todos os

sentidos, com a ajuda do José Carlos Alves dos Santos citado acima.

O Executivo voltou então a centralizar as decisões sobre o Orçamento, que

passou a ser autorizativo, isto é, o governo central pode contingenciar determinadas verbas. O orçamento impositivo aprovado pelo Congresso diz

respeito apenas às emendas dos parlamentares.

Coordenador dos debates no IDP em Brasília, o economista José Roberto

Afonso diz que na prática o orçamento “ainda é um caixa preta, ignorada por muitos, e, o pior, sempre que há um escândalo de corrupção, no fim da meada

está o orçamento”. Ele diz que não há dúvida de que precisa ser remodelado

todo o processo, “mas ninguém quer tratar do assunto”. A mais recente tentativa foi aprovar na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado um projeto

originário do ex-senador Tasso Jereissati relatado por Francisco Dornelles. O

governo manobrou e enviou-o para outra comissão.

Nos EUA, o Orçamento obedece ao princípio secular de que não pode haver tributação sem representação, a célebre máxima “no taxation without

representation”, que marcou a revolta das colônias americanas contra o

Congresso inglês, que assumia uma representação virtual das colônias e se

sentia autorizado a definir seus impostos.

O economista da Fundação Getulio Vargas Fernando Rezende, co-autor do livro

que dá base ao seminário de Brasília, nota que nos últimos anos o peso dos impostos que recaem nas costas de todos os brasileiros é tema de debate

permanente, “mas o mesmo não ocorre com respeito à forma como os recursos oriundos desses impostos são utilizados”.

O orçamento, formado com o dinheiro que o governo extrai compulsoriamente dos cidadãos por meio de uma grande variedade de tributos, não é motivo de

igual interesse, estranha ele, para lembrar que a indignação com a má qualidade

dos serviços públicos deveria levar a uma preocupação maior com a maneira como é feito o orçamento, que está por trás dessa situação. “É preciso provocar

um debate sobre prioridades, beneficiários, desequilíbrios, resultados e desperdícios envolvidos nas decisões sobre o uso dos recursos públicos”, diz

ele.

As regras que comandam a elaboração e a execução do orçamento pressupõem

que a sociedade deveria participar das decisões sobre o uso dos recursos que

compõem o orçamento durante a tramitação da proposta que o governo elabora e envia ao Congresso para ser discutida e votada. Mas, ressalta Fernando

Rezende, “afora a mobilização de alguns setores que buscam preservar seu

espaço no orçamento, a sociedade brasileira não se envolve nesse debate”.

O orçamento público é muito importante para ser ignorado, lamenta Rezende: “Ele repercute no cotidiano dos cidadãos, afeta o comportamento da inflação, é

fundamental para proporcionar iguais oportunidades de ascensão social para

uma parcela expressiva da população e para melhorar as condições necessárias ao desenvolvimento do país”.

Em suma, precisa ser conhecido e respeitado. http://glo.bo/1eIBNTK

O POVO 16/03/2014 Artigo Alexandre Cialdini ANÁLISE ECONÔMICA 16/03/2014

50 anos da Lei Geral dos Orçamentos e Balanços Públicos

ALei 4.320/64, que faz amanhã 50 anos, define o marco regulatório para a

elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados,

Municípios e o Distrito Federal. A Lei está para a Contabilidade Aplicada à

Administração Pública, assim como a Lei das Sociedades por Ações - Lei

6.404/76, está para a Contabilidade aplicada à atividade empresarial.

Adotou-se com esta legislação o orçamento-programa no Brasil definindo-se

também um sistema de classificação da despesa bastante avançado para

época– ou seja, uma classificação orçamentária que combina as vertentes:

institucional (por órgãos) ao nível de unidades orçamentárias, a econômica,

a funcional, por programas e por objeto ao nível de elementos,

possibilitando ir até ao nível subelemento e item.

O Orçamento-Programa surgiu nos Estados Unidos, na década de 50, com o

nome de Planning-Programming Budgeting System – PPBS. No Brasil, essa

metodologia foi sistematizada originalmente pela Organização das Nações

Unidas (ONU), com a aplicação dos procedimentos realizados pela

Comissão Econômica para América Latina e o Caribe-CEPAL, cuja

concepção básica foi extraída dessa experiência federal americana, obtida

com a implantação do Orçamento de Desempenho (Performance Budget).

A técnica do Orçamento-Programa tem ênfase nos objetivos e resultados e

representa uma condicionante importante ao exercício do planejamento

governamental. Consideramos a classificação programática como um

elemento-chave em todas as etapas do processo de administração

orçamentária, pois no programa se relacionam os meios e recursos em

função de objetivos e metas específicos a atingir num período determinado.

A deficiência principal no Orçamento-Programa está na falta de

quantificação das metas, nos programas, projetos e atividades, bem como

uma adequação ao modelo de financiamento do gasto, que passa também

por metodologias de predição da receita, fundamentalmente quando

Municípios são muito dependentes de recursos provenientes de outras fontes

de receita. O sistema de Orçamento-Programa baseia sua operação no

cálculo de custos. Para tanto, é uma técnica que está constantemente

olhando através da ótica dos resultados. Essa condição traz a necessidade de

adaptação à contabilidade pública. Assim, a implantação da técnica

orçamentária por programas obriga a mudar o enfoque da contabilidade

governamental, com ênfase na contabilidade de custos e a contabilidade

gerencial. Esse sistema proporcionaria instrumentos para avaliação da

administração, através da auditoria operacional e de gestão.

Entretanto, esse modelo hoje está obsoleto e, na realidade, apenas serve ao

cumprimento de um exercício orçamentário estático, gerado também pela

falta de convergência temporal da legislação em curso- ou seja: a Lei 4.320,

de 1964; A Constituição de 1988, com seu Capítulo – das Finanças Públicas

e a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000.

Desde o final da década de 1990 surgiu a necessidade de aumento da

compatibilidade dos padrões contábeis produzidos pelo Internacional

Accounting Standards Board (IASB) e Financial Accounting Standards

Board (FASB), sob a perspectiva de um alto nível de qualidade da

informação. O principal objetivo desse processo é reduzir as consequências

negativas da diversidade contábil: dificuldade na consolidação das

demonstrações contábeis, no acesso a mercados de capitais estrangeiros e

falta de comparabilidade entre demonstrações contábeis de organizações

sediadas em países distintos.

Entretanto, essa discussão é muito mais profunda e, como diz nosso ilustre

Professor Fernando Rezende- esta é uma “reforma esquecida”, pois a

questão de fundo está na destruição do orçamento na situação vigente. A

quase totalidade da receita está vinculada e comprometida com o selo das

despesas obrigatórias estabelecidos pela Constituição de 1988, sem critérios,

objetivos e metas, em contraposição ao marco teórico apregoado na origem

matricial da Lei4.320/64.

Nesse contexto, acertam o Instituto Brasiliense de Direito Público- IDP e

Fundação Getúlio Vargas-FGV , que promovem dia 18, terça-feira, o

Seminário: 50 anos da Lei Geral dos Orçamentos - A Lei 4320/64. O evento

poderá ser acompanhado ao vivo pelo link e a apresentações ficarão

disponíveis para acesso http://eventos.idp.edu.br/lei4320/ .

Alexandre Cialdini

auditor fiscal da Sefaz-CE, Secretário de Finanças de São Bernardo do

Campo- SP e articulista do O POVO

http://bit.ly/1gyqhOX

VALOR PRO 14/03/2014 Claudia Safatle

ANÁLISE: 50 anos de maus tratos à lei do Orçamento.

Claudia Safatle De Brasília Completa 50 anos, nesta segunda feira, a vigência da Lei 4.320, do Orçamento da União. Após quinze anos de tramitação no Congresso Nacional, a lei foi promulgada regulando o processo orçamentário, contábil e a administraç ão financeira e patrimonial dos governos do país. A história da lei é cravada de maus tratos. Primeiro, logo após entrar em vigor houve o golpe milit ar e os governos dos generais não tiveram muito respeito pela legislação. O Orçamento Geral da União era apenas uma pequena parte do gasto público. Convivia com o Orçamento Monetário e com a conta movimento do governo no Banco do Brasil, que financiavam as despesas sem que suas prioridades tivessem a chancela do parlamento. Em meados dos anos 80, o país começou a montar uma nova estrutura de contabilidade pública mediante a extinção da conta movimento e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional. A Constituição de 88, paralelamente a isso, tentou resgatar a histórica dívida social que envergonh ava o Brasil. Ao compatibilizar as demandas da constituição com as receitas de impostos e contribuições, porém, o Congresso engessou o orçamento de tal forma que hoje mais de 90% das receitas tem destinação específica, por determinação legal, sobrando menos de 10% para os gastos discricionários. Associado a uma política fiscal de geração de superávits primários, o que de veria ser o ponto de partida para a gestão pública tornou-se uma peça de ficção. O projeto de lei orçamentária que o governo envia ao Congresso todos os meses de agosto guarda pouca relação com a execução das políticas públicas. O que vale, mesmo, é o decreto de contingenciamento que o governo edita em fevereiro. Houve uma tentativa de mudança com a tramitação do projeto de Lei de Responsabilidade Orçamentária, que se encontrava na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), mas foi retirado por iniciativa do senador Romero Jucá (PMDB-Roraima) e retornou para a Comissão de Constituição e Justica, numa clara ação de desinteresse do governo federal. Essa proposta pretendia revolucionar o processo de elaboração dos orçamentos públicos - da União, dos Estados e dos municípios -, aproximar os procedimentos contábeis das práticas do setor privado e dar um novo giro nos torniquetes da Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), para fechar brechas que se revelaram perigosas. É preciso uma reforma radical na forma como se conduz o orçamento no Executivo e no Legislativo. Hoje o governo elabora as propostas, o Congresso inventa novas projeções de arrecadação para abrigar as milhares de emendas parlamentares, o governo responde com o contingenciamento do gasto e poda as emendas parlamentares. Forma-se, assim, um guichê de negócios entre governo e parlamento, onde o primeiro libera as verbas para o segundo cada vez que precisa da aprovação de algum projeto. Um campo propício para a proliferação de práticas de corrupção. Enquanto continuar essa prática, haverá pouco a comemorar. O economista José Roberto Afonso, especialista em finanças públicas, está organizando para o dia 18, em Brasília, um debate sobre esses 50 anos no Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). 14/03/2014 18:12:19