melhoramento de bairro na comunidade aliança - natal/rn/br

1 Bogotá, Septiembre 2012

Melhoramento de Bairro na Comunidade Aliança - Natal/RN/BR:

do habitat ao habitar

Ferreira, Glenda Dantas

Docente do Departamento de Políticas Públicas

Universidade Federal do Rio Grande do Norte/UFRN – Brasil/BR

: [email protected]

PALAVRAS-CHAVES: Projeto de Melhoramento de Bairro – Planejamento e Gestão

Urbana - Política Urbana – Política Ambiental – Segregação Sócioterritorial

1. APRESENTAÇÃO

A maioria das cidades brasileiras vem sendo palco do crescimento urbano desigual e

acelerado, em larga medida formador de periferias precariamente equipadas, onde

degradação ambiental, ilegalidade e informalidade fundiária, urbanística e social

apresentam-se como características marcantes do processo de uso e ocupação do território.

Na esteira dessa formação, verifica-se que os assentamentos precários possuem

significativo destaque no quadro das demandas reprimidas no campo das políticas de

desenvolvimento urbano (habitacionais, saneamento, mobilidade), seja no acesso a moradia,

seja no acesso a terra, em especial porque resultam, via de regra, de um amplo processo de

produção habitacional e fundiária que vem fortalecendo a construção ilegal da cidade

contemporânea.

Nesta perspectiva, os assentamentos precários se apresentam como uma marca

cristalizada desse processo, não surgindo, portanto, de forma espontânea. Pelo contrário,

eles são produzidos e fomentados pelos modelos de desenvolvimento econômico,

agravando-se em função da fragilidade das políticas de desenvolvimento urbano. A despeito

disto, o tratamento dos mesmos enquanto frações urbanas consolidadas, socialmente

legítimas e integrantes do tecido urbano vem sendo objeto de atenção do poder público

brasileiro nas duas últimas décadas. Isto deriva em parte do crescente movimento

protagonizado pela sociedade civil organizada que vem pressionando o poder público, em

todas as suas esferas, por políticas públicas contra a segregação espacial e a exclusão

social. (UFRN/FUNPEC, 2004).

Cabe registra, todavia, que encontrar soluções para a recuperação dos assentamentos

precários integrando-os à cidade formal continua sendo um grande desafio no campo da

relação Estado X Mercado X Sociedade, de forma geral. Especificamente, o setor público

brasileiro no campo das políticas públicas tem que enfrentá-lo multissetorialmente, e mais

ainda devido a crescente e complexa amplitude do processo de deterioração urbana,

mailto:[email protected]


expresso em problemáticas como inadequação ambiental, disfunções urbanas e segregação

sócio-espacial, por um lado.

Por outro, constata-se que no Brasil, historicamente, houve o predomínio de políticas

sociais concebidas com base em diagnósticos gerais e que obedeciam a lógicas setoriais

particulares e com baixo ou nenhum grau de articulação entre as ações. Conseqüentemente,

os problemas sociais eram percebidos de forma isolada e com alto grau de dissociação de

realidades sociais mais abrangentes, dinâmicas e complexas, o que resultava na busca por

soluções com baixo grau de integração intersetorial, em grande medida resultantes dos

modelos de planejamento e gestão urbana adotados.

Neste artigo, pretende-se apresentar o Projeto de Melhoramento de Bairro da

Comunidade Aliança desenvolvido pela Prefeitura do Natal/RN no âmbito do Programa

Integrado de Desenvolvimento Urbano e Inclusão Social de Natal – Natal do Futuro, o qual

foi financiado com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC-

I/PPI/Favelas. No referido projeto adotou-se o modelo de planejamento técnico e político

articulado com práticas multissetoriais, tendo aquele sido estruturado a partir das

metodologias de melhoramento de bairro (Mejoramiento Barrial - Banco Interamericano de

Desenvolvido-BID) e dos Programas de Urbanização, Regularização e Integração de

Assentamentos Precários (Ministério das Cidades/Governo Federal).

O presente artigo está estruturado em três partes, além desta apresentação. Na

primeira, fazemos algumas considerações sobre o planejamento integrado de políticas

públicas de desenvolvimento urbano como estratégia central para o enfrentamento de

problemáticas multissetoriais manifestas no espaço urbano. Na segunda parte,

apresentamos, de forma geral e breve, as principais características do processo de

crescimento da cidade do Natal/RN, para em seguida entramos na discussão sobre o

Programa Integrado de Desenvolvimento Urbano de Natal – Natal do Futuro, e mais

detidamente sobre o projeto de melhoramento de bairro da Comunidade Aliança. Na última

parte são apresentadas as considerações finais.

2. PLANEJAMENTO INTEGRADO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: breves considerações

A existência de cidades marcadas pela fragmentação do espaço urbano e pela

irregularidade urbanística, social, ambiental e fundiária coloca ao poder público o desafio de

implementar modelos de planejamento e gestão do espaço urbano que tenham como

objetivo geral a garantia do direito à cidade e que permitam a construção da

sustentabilidade, a qual passa, necessariamente, pelo enfrentamento dos conflitos entre as

esferas social, econômica e ambiental e pelo reconhecimento das diversas formas de

apropriação do espaço, nem sempre compatíveis com modelos, lógicas e instrumentais de

ordenamento urbanístico; e também pela emergência de novos atores na construção da

sustentabilidade e na definição de novos marcos regulatórios e legais que propõem

estratégias para se alcançar a sustentabilidade.


Nessa linha, cabe destacar que ao longo dos últimos anos os processos de

planejamento e gestão do espaço urbano vêm ganhando cada vez mais centralidade, fato

que pode ser explicado pelo aumento da importância dos municípios a partir da Constituição

de 1988 e pela maior identificação dos cidadãos com tais processos na esfera local de

poder. Planejar é, em larga medida, preparar para a gestão, e por assim ser, planejamento e

gestão, embora distintos, são indissociáveis. Na realidade, o ato de planejar se apresenta

como sinônimo de condução consciente de um determinado processo. (SOUZA, 2010).

Entende-se, portanto, que o planejamento é um elemento central na produção do espaço

social, ou seja, de um espaço que é produto e produtor de relações sociais.

Para Souza (2010),

“... a cidade, produto dos processos sócioespaciais que

refletem a interação entre várias escalas geográficas, deve

aparecer não como uma massa passivamente modelável ou

como uma máquina perfeitamente controlável pelo Estado

(tecnicamente instruído por planejadores racionalistas e

tecnonocráticos), mas como um fenômeno gerado pela

interação complexa, jamais plenamente previsível ou

manipulável, de uma miríade de agentes modeladores do

espaço” (p. 52).

Em suma, a construção teórico-analítica desenvolvida aqui está alicerçada na idéia de

que não há separação entre sociedade e espaço, o que permite conformar a noção de

formações sócioespaciais, primeiro. Segundo, a dimensão espacial é de fundamental

importância no desenvolvimento de políticas públicas e na construção de pactos. Por fim, o

espaço é capaz de ligar entre si as noções de ambiental, social e urbano. Nesse sentido, o

planejamento deverá, portanto, dar conta da amplitude e da complexidade dos quadros

sócioespaciais do espaço urbano, de forma que incorpore não apenas o ambiente

institucional (Estado e administração pública), mas também a sociedade como ator

importante na produção e reprodução do espaço social.

Nesse contexto, o padrão centralizado de planejamento, formulação e

operacionalização de políticas pública tende a perde espaço para o padrão descentralizado

(gestão do desenvolvimento), caracterizado pela horizontalidade na relação Estado-

Sociedade; pela seletividade espacial e integração das políticas públicas; e pela interação

dos atores sociais. Como evidência disso, verificam-se mudanças no modelo de organização

e gerenciamento da cidade pelo poder local, que cada vez mais busca produzir resultados

eficientes no atendimento às demandas da sociedade, o que ocorre, na maioria das vezes,

através do fortalecimento de práticas participativas de gestão pública e do crescente uso de

ferramentas gerenciais que apoiam o desenvolvimento da gestão. Parece existir, contudo,

um certo consenso acerca das limitações do poder público em conceber arranjos político-

institucionais e operacionais mais flexíveis gerencialmente e que também agreguem


elementos participativos, sem que tenham que deixar de lado o compromisso com as

prioridades estratégicas do governo, de acordo com uma visão integral e de médio e longo

prazo.

Além disso, vem sendo verificado, nos últimos anos, a necessidade de dotar a

administração municipal de um instrumento formal de planejamento que reúna diretrizes dos

diversos planos setoriais e expresse, de forma sintética, políticas e estratégias orientadoras

do processo de desenvolvimento sócio-econômico, ambiental e territorial das nossas

cidades. Enfim, há um esforço para alterar práticas e processos de produção do espaço pelo

poder público, sendo necessário, para tanto, o estabelecimento de pactos Estado-

Sociedade, Estado-Estado (nos seus diferentes níveis) e no interior das próprias

administrações públicas na forma de relacionamento entre os diversos órgãos as compõem.

Nesta linha, a interdisciplinaridade, a intersetorialidade e o trabalho em rede ganham

evidência, sobretudo se adotarmos como referência o Movimento por Cidades Saudáveis.

Por meio deste, busca-se, em linhas gerais: i) passar de um trabalho individual e

compartimentado para um trabalho coletivo (multiplicidade de olhares/visões) considerando,

sobretudo, a reciprocidade das relações; ii) base de sustentação é um modelo de

planejamento geral, diferente do tradicional (forte caráter setorial), a partir do qual estrutura

governamental, de acordo com a lógica intersetorial, supõe a articulação de planos e o

compartilhamento de informações, e apresenta-se, sobretudo, mais permeável à participação

do cidadão, tanto no planejamento quanto na avaliação; e iii) o trabalho em rede na busca

pela construção da URBE, ou seja, de um espaço coletivo aonde as coisas acontecem e se

interrelacionam, tendo o Estado o papel de ator mediador e não centralizador do processo de

desenvolvimento.

Em síntese, as reflexões acerca do planejamento e gestão integrada e participativa

foram tomadas como referência para a elaboração do Projeto de Melhoramento de Bairro da

Comunidade Aliança. Tomou-se como referência normativa, institucional e legal o Estatuto

das Cidades (Lei Federal nº 10.257 de 10 de junho de 2001) e o Sistema Nacional de

Habitação de Interesse Social (Lei Federal nº 11.124 de 16 de junho de 2005).

3. O NATAL DO FUTURO E O PROJETO DE MELHORAMENTO DE BAIRRO DA

COMUNIDADE ALIANÇA

3.1. O processo de urbanização de Natal e a formação da periferia urbana:

breves notas

O início do processo de urbanização de Natal data da década de 1940, quando a

cidade passou por um crescimento populacional vertiginoso por ocasião da instalação de

militares brasileiros e norte-americanos durante a II Guerra Mundial.


Figura 01: Mapa do Brasil com a Localização de Natal. Elaborado por LIMA, Huda.

Esse acontecimento histórico teve um efeito transformador no ritmo de expansão

urbana de Natal: redefiniu a ocupação do solo urbano a partir dos usos da cidade pelos

militares; redesenhou a malha viária; incrementou o setor de serviços e o comércio; e

intensificou a especulação imobiliária, originando a compartimentação da cidade em áreas

elitizadas e periféricas. Como conseqüência, a segregação sócio-espacial entendida, via de

regra, como a separação de populações urbanas em bairros específicos marcados pela

questão da renda, baixo acesso a infraestrutura e dificuldade de acesso por meio dos

transportes coletivos, foi se cristalizando e sendo reforçada.

Em Natal, enquanto no eixo centro-sul a implantação de infraestrutura urbana se deu

com maior vigor em função das atividades dos militares verificou-se a multiplicação de

bairros de elite; no eixo centro-oeste, os bairros populares tornavam-se cada vez mais

adensados. A década de 1960, por sua vez, marca o início da construção de conjuntos

habitacionais voltados para uma população de baixa renda na Região Oeste de Natal,

particularmente no bairro da Cidade da Esperança. A Política Habitacional do Governo Militar

brasileiro dá continuidade a um padrão segregador, quando, nos anos de 1970, a

Companhia de Habitação Popular do Rio Grande do Norte (COHAB) e o Instituto de

Orientação às Cooperativas Habitacionais do Rio Grande do Norte (INOCOOP) construíram

milhares de unidades habitacionais em áreas com baixa valorização da terra, onde inexistia

infraestrutura urbana adequada.

A Região Administrativa Norte (RA Norte) da cidade era uma área até então quase

desabitada, tendo sido escolhida, nesse contexto, para abrigar, com maior intensidade, a

população de baixa renda de Natal. Aquela acabou se transformando em um reduto urbano

periférico com profundas deficiências em infraestrutura, serviços e equipamentos públicos,

uma vez que essas condições não foram garantidas em sua totalidade juntamente com as

moradias. Mesmo sendo atendida somente com uma infraestrutura mínima (de água,

energia elétrica e transporte coletivo), de 1970 a 1991, das 50.380 unidades habitacionais

construídas em Natal pela COHAB e pelo INOCOOP, 22.671 foram construídas na Região

Norte, concentrando 45% das novas habitações da cidade, consolidando um padrão sul-rico

e norte-pobre. (Silva, 2004)

Essa realidade dos conjuntos habitacionais da RA Norte complexificou-se com a

intensificação do uso desordenado do seu solo urbano por loteadores que passaram a

parcelar as terras, em especial com a implantação de loteamentos irregulares (sem registro

no Cartório de Imóveis e/ou qualquer planejamento urbano prévio), dando continuidade à

expansão de uma área deficiente. Ainda nos anos 80, o desaquecimento, senão paralisação,

da indústria da construção civil em Natal ocorreu quando o BNH entrou em processo de

desativação, com a retração dos investimentos. Porém as quase duas décadas de atividades

imobiliárias, com a participação estatal, capitalizou o empresariado natalense permitindo-lhes


investir no decorrer dos anos 80 e 90 na construção de unidades destinadas aos estratos

médios e altos da população local.

No caso específico da RA Norte, além da construção de conjuntos habitacionais,

ocorreu o reparcelamento do solo. Conseqüentemente, os lotes menores passaram a ser

cada vez mais compatíveis com poder aquisitivo da população local. Na época houve o

aumento da quantidade de lotes nos bairros, tendo sido o reparcelamento marcado pelo

desrespeito à legislação federal (Lei 6.766/79) e à municipal (Plano Diretor de 1984). Uma

das conseqüências diretas disso foi a produção do espaço através da ocupação de áreas

irregulares do ponto de vista fundiário, ambiental e urbanístico, as únicas que eram

compatíveis com o poder aquisitivo da população. (Silva, 2004). Esse processo mais geral

pode ser considerado como central no surgimento e na cristalização das três principais

problemáticas que, como veremos adiante, foram alvo das estratégias de ação do PMBCA,

quais sejam: disfunções urbanas, inadequação ambiental e segregação sócio-esapcial.

3.2. Nossa Senhora da Apresentação e o Projeto de Melhoramento de Bairro da

Comunidade Aliança

O Bairro de Nossa Senhora da Apresentação localiza-se na RA Norte, de acordo com

o macrozoneamento definido no Plano Diretor (PD), Lei Complementar nº 07/94. O bairro é o

terceiro maior de Natal, possuindo uma área de 1.024,79 hectares. O nome do bairro é uma

homenagem a padroeira de Natal. Na época em que o Projeto foi elaborado, o bairro tinha

uma população de 72.357 habitantes e 13.948 domicílios, população superior ao município

de Caicó que é o quarto mais populoso do RN. Atualmente, tem 62.679 habitantes e 15.650

domicílios. (Anuário SEMURB, 2010).

Figura 2: Mapa de Natal com a indicação do Bairro Nossa Senhora da Apresentação -

Fonte: Plano Diretor de Natal (2007), CAERN (2006), adaptado por LIMA, Huda.

O bairro teve seus limites definidos e foi oficializado através da Lei nº. 4.328, de 05 de

abril de 1993, publicada no Diário Oficial do Estado em 07 de setembro de 1994. Em termos

geográficos, limita-se ao norte com o município de Extremoz; ao sul com os bairros Potengi e

Igapó; ao leste com o bairro Lagoa Azul e ao oeste com o município de São Gonçalo do

Amarante.

O bairro de Nossa Senhora teve o seu processo de ocupação intensificado nos anos

80 em função da construção de conjuntos habitacionais e loteamentos. Ressalta-se que em

paralelo a essa construção ocorreu a ocupação irregular tanto de áreas privadas quanto de

públicas, fato diretamente responsável pela emergência das problemáticas supracitadas A

sua consolidação se deu a partir da construção de conjuntos habitacionais e loteamentos no

início da década de 90, como o Alameda das Fronteiras (1992), Planície das Mangueiras e


Alvorada IV (ambos em 1991) e Parque dos Coqueiros (1990). Estes encontam-se

assentados em uma planície lacustre aprisionada em tabuleiro costeiro, estando, por

conseguinte, a todo o inverno submetidos a situações de umidade e alagamentos por longos

períodos.

No ano de 2005, a exemplo dos outros, as chuvas ocorridas provocaram impactos

negativos na qualidade de vida da população, principalmente em áreas periféricas da Região

Norte, com destaque para os loteamentos Jardim Progresso, Primavera, Aliança, Vale

Dourado e José Sarney (bairro de Lagoa Azul).

Nesta linha, é importante registrar que o processo de uso e ocupação do solo sem o

adequado controle do poder público levou à ocupação irregular dentro de bacias naturais (e

em outras áreas de risco), na qual inexiste tratamento adequado de drenagem.

Consequentemente, imagens de ruas alagadas e esburacadas, água invadindo as casas e

causando estragos, tornam-se bastante recorrentes. Associado a isso está a emergência de

doenças de veicula hídrica; o desabrigo temporário de famílias; perda de bens materiais e à

interferência no quadro escolar quando da ocupação dos prédios, sazonalmente, pelos

desabrigados. Em resumo, o bairro apresentava, portanto, três problemáticas centrais:

Segregação Sócio-espacial: separação de populações urbanas em bairros

específicos marcados pela questão da renda, baixo acesso a infra-estrutura e

dificuldade de acesso por meio dos transportes coletivos;

Inadequação Ambiental: problemas de drenagem urbana, saneamento básico,

manejo de resíduos sólidos e ocupação de áreas de risco, conformando ausência de

habitabilidade;

Disfunções Urbanas: áreas que apresentam uma alta demanda por equipamentos

sociais (escola, posto de saúde, quadras de esporte, atividades culturais, lazer, etc.),

mas apresentam baixo acesso a estes equipamentos, causando uma contínua

“migração pendular” em direção a outros bairros, sobrecarregando a rede de

atendimento social existente e encarecendo o atendimento.

Figura 03: Fotos da área antes do PMBCA ilustrando as problemáticas

Diante dessa complexa problemática e da dificuldade de resolvê-la apenas em âmbito

local, a população-alvo, por meio de algumas lideranças comunitárias, empreendeu um

movimento de sensibilização do poder público frente à grave situação dos moradores. O

objetivo era encontrar uma solução definitiva para o problema, desde muito aguardada pela

população. À época a Prefeitura do Natal dispunha um de um projeto de drenagem para a

área, orçado em R$ 60 milhões (Sessenta Milhões de Reais), porém não contava com

recursos financeiros suficientes para executá-lo, colocando, portanto, a necessidade de

captar recursos. Não havia, no âmbito do Governo Federal, nenhum programa a partir do


qual se pudesse pleitear aqueles recursos, o que fez com que a Prefeitura do Natal

buscasse alternativas de captação de recursos junto a financiadores externos, como o Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID que na ocasião estava formatando o Programa

Pró-Cidades a ser implementado no Brasil, cujo foco principal era promover o

desenvolvimento urbano e viabilizar a inclusão social e produtiva da população.

Diante disso, o município deu início a elaboração de um programa de

Desenvolvimento Urbano que pudesse ser enquadrado no Pró-Cidades, o qual foi

denominado Programa Integrado de Desenvolvimento e Inclusão Social de Natal – Natal do

Futuro. O principal objetivo do Natal do Futuro era promover a redução das desigualdades

sócio-espaciais através da melhoria das condições urbanísticas, ambientais, infraestruturais,

socioeconômicas e fundiárias de 04 bairros do município de Natal (Nossa Senhora da

Apresentação, Lagoa Azul, Capim Macio e Planalto), e ao mesmo tempo possibilitar o

acesso da população destas a equipamentos e serviços públicos, infraestrutura e emprego e

renda.

Metodologicamente, para a definição das áreas que foram enquadradas no âmbito do

Programa Natal do Futuro, elaborou-se um mapeamento social, urbano e ambiental de todas

as regiões do município, a partir da análise de variáveis como: Renda, Déficit Habitacional,

Densidade demográfica, Renda e Informalidade da Terra. Após a análise dos dados do

Déficit Habitacional, Densidade demográfica, Renda e presença de Terra Informal. Em

seguida, estruturou-se uma matriz de relações que colocava cada um destes itens a partir

de um critério de Alta, Média ou Baixa adequação habitacional, face à realidade sócio-

econômica e infra-estrutural de cada bairro da cidade. Nesse sentido, os dados apontaram

que as Regiões Administrativas Norte e Oeste apresentavam Baixa Adequação

Habitacional (fraca presença de infra-estrutura e alto déficit habitacional), Média Densidade

demográfica (embora em alguns setores isolados esta densidade seja muitas vezes

superior ao bairro), Média-Alta presença de terra informal (seguindo uma tendência de

35% a 40% da informalidade urbana do município como um todo. A Região Norte, por

exemplo, se destacou com quase 85% dos loteamentos irregulares ou clandestinos).

Quanto à variável Renda verificou-se que a mesma era (e ainda é) baixa nas Regiões Norte

e Oeste em oposição a Sul e Leste.

Nesse sentido, as Regiões Oeste e Norte configuraram um quadro de precariedade nos

níveis de habitabilidade, problemas fundiários e de renda e precariedade da infra-estrutura

existente. Um quadro de déficits estruturais que necessitam de políticas públicas

integradas, posto que a variação de apenas um índice dessa matriz não se apresenta

suficiente para modificar o quadro em curto prazo. Depois da escolha das Regiões-alvo,

passou por uma outra hierarquização e priorização a partir da qual se identificaria quais as

áreas prioritárias para intervenção e qual deveria ser a natureza desta.

Assim, utilizando a mesma metodologia e trabalhando os bancos de dados existentes,

a equipe do Natal do Futuro, identificou claramente que na Região Norte o bairro que

apresentava o pior desempenho era o bairro de N.Sra. da Apresentação: Baixa Adequação,

Média Densidade, Alta Terra Informal e Baixa Renda. Embora o bairro de Lagoa Azul


seguisse de perto estes índices, a forte presença de uma área de proteção ambiental e de

conjuntos habitacionais, faz com que esta área não possua um contingente populacional tão

expressivo, a despeito de apresentar graves problemas de inadequação ambiental, sofrendo

com situações de alagamento, em especial o loteamento José Sarney.

Por fim, a metodologia escolhida pelo Programa Natal do Futuro passou para uma

terceira escolha que foi a definição de qual área deveria ser demarcada como Melhoria de

Bairro. O conceito de Melhoria de Bairro é derivado de uma metodologia consolidada pelo

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em diversos documentos (Cf. Brakarz,

2002 e demais), área de análise deste artigo. O mapa abaixo ilustra a área-alvo do melhoria

de bairro, definida como Comunidade Aliança, ou seja, uma fração do bairro de Nossa

Senhora.

Figura 4: Mapa do bairro Nossa Senhora da Apresentação com a indicação da

Comunidade Aliança – Elaborado pela Equipe Técnica do Natal do Futuro, Prefeitura do

Natal, 2005.

De acordo com BRAKARZ (2002: 27), “os programas de melhoramento de bairros

(PMB’s) estão se tornando uma das estratégias preferidas dos governos locais para atacar

os complexos problemas de pobreza urbana”. O PMBC, conforme visto, foi inicialmente

planejado no âmbito do Pró-Cidades/BID, porém ele foi consolidado e financiado com

recursos do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC I, tendo sido o primeiro do

município do Natal inserido nesse programa.

Em síntese, as problemáticas verificadas no bairro Nossa Senhora da Apresentação

foram enquadradas no “sub-programa” do PAC descrito a seguir:

- PPI/Favelas – cujo foco eram as ações de urbanização integrada em assentamentos

precários, contemplando metas de infraestrutura (água,esgoto, drenagem e pavimentação),

construção de equipamentos comunitários (escolas, creches, centro culturais, unidades de

saúde, etc), ações de desenvolvimento comunitário e regularização fundiária. Cabe ressaltar

que o princípio (lógica, metodologia) adotado pelo Governo Federal no âmbito do

PPI/Favelas é compatível com a desenvolvida nos Programas de Melhoramento de Bairros -

BID.

Quadro 01: Informações Gerais sobre a intervenção no bairro de Nossa Senhora

da Apresentação


Figura 5: PAC/PPI-Favelas no bairro de Nossa Senhora da Apresentação. Status: Em

Obras. Fonte: Acervo do Ministério das Cidades/Governo Federal. Relatório Balanço do PAC

I, 2010.

Com o PAC as ações de urbanização de assentamentos precários ganha amplitude e

projeção nos investimentos do Governo Federal num contexto de tentativa de estruturação e

fortalecimento da política nacional de habitação e dos programas de urbanização e

regularização de assentamentos precários. A inserção daquelas ações no PAC foi

considerado inédito na trajetória da política urbana no brasil, ou seja, o tema da urbanização

de assentamentos precários estruturado como um eixo fundamental para o processo de

desenvolvimento econômico e social que o país intentava alcançar mediante a

implementação do PAC.

Na realidade, todo esse processo representa uma nova leitura da problemática

urbana no Brasil que tenta avançar na percepção da precariedade das nossas cidades a

partir de marcos regulatórios, instrumentos e análises multissetoriais buscando romper com

modelos tradicionais de planejamento setorial para o tratamento de questões

multidimensionais. Para tanto, foram previstos recursos da ordem de R$ 17 bilhões, o que

representa cerca de 3,37% do total. O projeto de melhoria de bairro da Comunidade Aliança

alcançou o valor de R$ 108,3 milhões.

No âmbito local, as ações do Projeto de Melhoria de Bairro da Comunidade Aliança

contribuíram para melhorar a qualidade de vida da população com a implantação de

infraestutura urbana que equacionou o grave problema de alagamento na área, fazendo com

que a população passasse a ter melhores condições de mobilidade e de acesso ao território.

Figura 06: Fotos das Ruas antes e depois do projeto. Crédito: Empresa EIT-

Relatório de Fotográfico de Acompanhamento da Obra entregue à Secretaria de

Planejamento e Orçamento Participativo, 2008.

Em síntese, o Projeto de Melhoramento de Bairro da Comunidade

Aliança se configurou enquanto uma estratégia de intervenção do poder público local para o

enfrentamento de irregularidades de ordem fundiária, urbanística, ambiental e social, as

quais geraram problemáticas como inadequação ambiental, disfunções urbanas e

segregação sócio-espacial. O referido projeto foi resultado de um processo de planejamento

operacional e estratégico que definiu áreas prioritárias de intervenção no âmbito do

Programa Natal do Futuro.

De forma prática, o foco principal do projeto era realização de ações combinadas de

implantação de infra-estrutura urbana, construção de equipamentos sociais urbanos,

estímulo à organização social, regularização fundiária e urbanística e educação sócio-

ambiental. Uma das premissas básicas do projeto de melhoramento de bairro era aproveitar


os efeitos da inserção social gerada a partir do acesso da população as condições

adequadas de habitabilidade como forma de estabelecer uma situação que possibilitasse a

inclusão social e produtiva daquela. Isso resulta do fato de que no projeto adotou-se a idéia

de que moradia digna é um conceito de cidadania que passa pelo direito à propriedade, pela

urbanização e regularização plena, assim como pela promoção de ações de

desenvolvimento comunitário. Cabe destacar que todos esses elementos encontram-se

presentes no projeto de melhoramento de bairro da Comunidade Aliança.

Por fim, aponta-se que projetos dessa natureza colocam as ações sociais no mesmo

nível de importância das obras de engenharia, o que implica, necessariamente, na

necessidade de adequação das práticas e dos instrumentos de planejamento e gestão

urbana, de maneira que os mesmos dêem conta de ações e estratégias integradas e

multissetoriais, de um lado. De outro, a elaboração, a execução, o monitoramento e a

avaliação dos projetos de melhoria de bairro ainda representam um desafio que precisa ser

enfrentado pelo poder público nas suas diferentes escalas e de forma pactuada com a

sociedade civil organizada, sobretudo quando se coloca a necessidade, a urgência e a

importância de se integrar e aproximar cada vez mais o planejamento e a gestão da política

urbana com a política ambiental no enfrentamento da pobreza urbana e na integração da

cidade ilegal a cidade legal.

Para tanto, e a experiência do Projeto de Melhoria de Bairro da Comunidade Aliança

serve de exemplo - mesmo que pontualmente, assim como tantas outras, como é o caso do

Programa Favela Bairro no Rio de Janeiro - para reforçar a necessidade, urgência e

indispensabilidade de que se realizem esforços no sentindo de integrar as políticas públicas

para exploração dos recursos naturais, assim como para a redefinição do papel do Estado e

dos novos atores no tratamento prático de políticas ambientais e de modelos participativos

de gestão territorial e do meio ambiente, primeiro. Segundo, o processo de recuperação e a

qualificação ambiental das áreas ocupadas por moradias precárias, deve ser incorporado

enquanto prática urbanística numa perspectiva de política pública. Ou seja, esta deve

contemplar objetivos e padrões de qualidade urbana e de qualidade ambiental passíveis de

universalização.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Constituição de 88 e posteriormente o Estatuto das Cidades, embora apresente

um desenho confuso em relação às competências federativas, introduziram elementos

inovadores no que se refere “às relações de poder sobre a base fundiária e imobiliária

urbana”. A Constituição de 88 define como competência do município ações de saneamento

ambiental, transporte urbano e o controle sobre o uso e a ocupação do solo urbano.

Ao que tudo indica há uma dificuldade de aplicação dos instrumentos urbanísticos

trazido com a Constituição e o Estatuto quando se intenta implementar um processo de

reestruturação do quadro habitacional de maneira que se contenha a ocupação ilegal e


predatória devido a ausência de alternativas em termos de planos, políticas e projetos na

área de habitação. Essa dificuldade tem um grau de correlação bastante elevado com a

questão do fator terra, não apenas para a provisão de moradias, mas também para a

regularização fundiária.

A introdução da idéia de habitar, manifesta no conceito de habitabilidade, no âmbito

dos programas/projetos habitacionais de interesse social tem contribuído para a melhoria da

qualidade urbanística, ambiental, social e fundiária dos assentamentos precários, uma vez

que tende a desenvolver soluções que equacionem o problema da informalidade e

irregularidade nos processos de uso e ocupação do solo urbano; permite, ainda, introduzir

elementos que integram as políticas de desenvolvimento urbano, assim como permite o

fortalecimento de práticas e ações de participação comunitária. A busca pelo habitar tem

permitido o acesso de famílias que moram em condições de precariedade ao território; tem

reduzido a segregação sócioterritoral e contribuído para a consolidação da cidadania.

Cabe registrar, ainda, que as ações direcionadas para a garantia de melhores

condições de habitabilidade demandam a implementação de instrumentos de planejamento e

gestão urbanas, assim como o estabelecimento de mecanismos e canais de cooperação

entre as diversas esferas de poder (federal, estadual e municipal) dado que se busca por

meio dos programas de urbanização integrada enfrentar problemas estruturais dos

assentamentos precários, como a segregação sócioterritorial, as disfunções urbanas e os

problemas de inadequação ambiental, ou seja, problemas que não se restringem à dimensão

urbanística, envolvendo outras. Isso coloca, claramente, a necessidade de se consolidar

uma política fundiária, sobretudo porque a habitação e a terra ocupam lugar central na

questão urbana.

Ademais, o reconhecimento de novos direitos coletivos pela Constituição Federal de

88, quais sejam: direito à participação população da gestão das cidades; o direito ao meio

ambiente equilibrado, e o direito ao planejamento das cidades, ainda se colocam como

desafios a serem superados não apenas do ponto de vista legal (jurídico), mas também

como prática do Estado na tentativa de cumprir a função ambiental e social da cidade e da

propriedade.

Por fim, os projetos de melhoramento de bairro (urbanização integrada) enquanto

representantes legítimos de uma “nova geração de políticas habitacionais” representam um

avanço na transição da noção de habitat para a de habitar. A busca pela consolidação do

habitar é um desafio que precisa ser enfrentado de maneira multidisciplinar dada a existência

de problemas de ordens diversas (social, ambiental, urbanístico e fundiário) que vêm sendo

cristalizados nas cidades brasileiras, em especial nos assentamentos precários. Na

realidade, a recuperação e a qualificação ambiental das áreas ocupadas por moradias

precárias, devem ser incorporadas enquanto prática urbanística numa perspectiva de política

pública, sendo que estas devem contemplar objetivos e padrões de qualidade urbana e de

qualidade ambiental passíveis de universalização. Soma-se a isso a necessidade de se

implementar a regularização plena integrada ao processo de gestão urbana e ambiental.


Isso não é uma demanda técnica de Estado, é uma disputa política, econômica e

social que envolve interesses diversos e em sua maioria conflitantes, na medida em que se

disputa o espaço como valor de uso e valor de troca, e por assim ser constitui um desafio

que precisa ser superado de forma pactuada entre Estado, Mercado e Sociedade. Essa

pactuação, em tese, permitirá que a linha de orientação do investimento público urbano não

seja largamente orientada para a valorização imobiliária pautada pelos interesses do capital

imobiliário; nem pela lógica da cidade mercado (marketing urbano) cujo objetivo é tornar a

cidade cada vez mais visível, o que permite vendê-la com mais facilidade para os

investidores, muitos dos quais representam o capital imobiliário; nem também pela lógica

clientelista que orienta o investimento muito mais em função de variáveis políticas (relação

de troca), e menos para orientações estruturadas a partir de modelos de planejamento e

gestão urbano.

Ao se conseguir superar essas três lógicas (ou tratá-las de forma mais equilibrada)

será possível implementar estratégias, políticas, planos, programas e projetos que permitam

a população o acesso a terra regularizada e urbanizada, e à superação da segregação

território, da imobilidade e da pobreza urbana. É fundamental, ainda, discutir a necessidade

de o Estado compreender a lógica de atuação dos diferentes agentes sobre o espaço e o

desenvolvimento urbano, de forma que o Estado ou os planejadores e gestores urbanos

compreendam essa lógica, pois a partir daí se dará a convergência ou divergência na

produção do espaço urbano. Mais uma vez, isso não é uma demanda técnica, é uma disputa

de poder que tem por trás o conflito de classes que precisa ser enfrentado adequadamente

como condição fundamental a garantia do direito à cidade, o que pressupõe, também, a

transição do habitat ao habitar.

Além disso, é preciso reforçar que dar conta da pobreza urbana e promover a

integração da cidade ilegal a cidade legal através da implementação de programas/projetos

de urbanização integrada exige não apenas mudanças na administração pública no seu

processo de planejamento e gestão do espaço urbano, sendo também necessário e

fundamental que se busque promover uma articulação entre a agenda da política ambiental

com a agenda da política urbana e que o planejamento se dê de forma multissetorial e em

rede devido ao fato de que as problemáticas que afetam, sobretudo os assentamentos

precários, são de várias ordens (econômica, social, ambiental, urbanística e fundiária).

Por fim, o Projeto de Melhoramento de Bairro foi resultado de um modelo de

planejamento ainda pouco implementado em muitas cidades brasileiras, as quais, via de

regra, planejam de forma tradicional, centralizada, setorializada e pouco participativa.

Aquele modelo foi compatível com lógicas de planejamento e gestão de políticas públicas

desenvolvida em outras esferas de governo (Federal), o que permitiu o reforço dos canais de

articulação e pactuação intergovernamentais, considerando instrumentos e recursos

financeiros. Ademais, o referido PMB expressou a oportunidade de redução da

vulnerabilidade, de superação da exclusão, da (re)inclusão, do fortalecimento da cidadania,

da garantia das condições de habitabilidade e do fortalecimento da gestão democrática das

cidades, uma vez que o programa teve o seu embrião no movimento organizado de


lideranças comunitárias e parte da população residente na Comunidade Aliança e no seu

entorno.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Natal. Natal.


ANEXOS


Figura 01 - Mapa Brasil-Natal


Figura 02 - Mapa Natal - NSra


Figura 03 fotos antes do PMBCA


Figura 04 - Mapa com a localização da Comunidade Aliança


Figura 05 - Obras - Relatório PAC


Figura 06 - Fotos antes e depois


Quadro 01: Informações Gerais sobre a intervenção no bairro de Nossa

Senhora da Apresentação

VARIÁVEIS DESCRIÇÃO

Investimento R$ 108,3 milhões

Fonte de Recursos Orçamento Geral da União (OGU) e Fundo de Garantira por Tempo de

Serviço (FGTS)

Proponente Prefeitura do Natal

Famílias Beneficiadas 22 mil

Principais Serviços Produção de 32 unidades habitacionais; Melhorias em 23 unidades habitacionais; Infraestrutura compreendendo drenagem pluvial, pavimentação e obras viárias; Equipamentos comunitários: 05 Escolas e quadra de esportes.

Caracterização Geral Batizado com o nome da padroeira da cidade de Natal, o bairro Nossa Senhora da Apresentação está localizado em uma região composta por micro bacias fechadas com depressões interiores, apresentando afloramento do lençol freático nos locais mais baixos. Nos períodos de grandes precipitações, formam-se grandes lagoas que, sem possibilidade de infiltração imediata, transbordam alagando os imóveis da localidade. A ocupação desses imóveis se deu de forma irregular, por população de baixa renda, e de modo bastante acelerado. A ação de urbanização Integrada nesta localidade envolve, além da produção e melhoria de unidades habitacionais, construção de equipamentos de esporte e de educação, esgotamento sanitário, drenagem incluindo lagoas de contenção, pavimentação e regularização fundiária, beneficiando de forma direta 22.000 famílias.

Fonte: Mcidades, 2010

melhoramento de bairro na comunidade aliança - natal/rn/br

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