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MAESTRIA A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA

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AREA DE GERENCIA PÚBLICA Y RECURSOS HUMANOS

MÓDULO II

25 HORAS


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PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. DIRECCIÓN POR OBJETIVOS

Dª DOLORES CARRIÓN


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INDICE

0. INTRODUCCION .................................................................................................. 3

1. LA PLANIFICACIÓN: CONCEPTO Y CLASES ................................................ 5

1.1.SIGNIFICADOS DEL TÉRMINO PLANIFICACIÓN ....................................... 5

1.2.1. Tipos de planificación de acuerdo con su proyección en el tiempo............. 71.2.2. Tipos de planificación de acuerdo con la naturaleza del objetivo perseguido............................................................................................................................ 91.2.3. Tipos de planificación de acuerdo con su ámbito de aplicación. ......................................................................................................................... 12

1.3. HACIA UN CONCEPTO OPERATIVO DE PLANIFICACIÓN..................... 14

2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS................................................................................................................ 16

2.1. ORIGEN: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL SECTOR EMPRESARIAL PRIVADO .................................................................................. 16

2.2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. ........................................................................................................... 20

2.2.1. Introducción ............................................................................................. 202.2.2. El debate sobre la implantación de fórmulas de la planificación estratégica en las Administraciones Públicas ....................................................................... 232.2.3. Principios para la implantación de la Planificación Estratégica en las Administraciones Públicas. La experiencia española .......................................... 27

3. METODOLOGÍA INSCAL DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y DIRECCIÓN POR OBJETIVOS............................................................................. 31

3.1. El ENFOQUE.................................................................................................. 31

3.2. CONCEPTOS.................................................................................................. 33

3.3. ESTRUCTURA DE LA METODOLOGÍA ..................................................... 37

3.4. CONTENIDO DE LOS MÓDULOS DE LA METODOLOGÍA INSCAL DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y DPO.......................................................... 39

3.4.1. MÓDULO I: Incorporación al Objetivo.................................................... 393.4.2. MÓDULO II: Valoración y Selección de Proyectos.................................. 513.4.3. MÓDULO III: Elaboración de Proyectos.................................................. 563.4.4. MÓDULO IV. Seguimiento ..................................................................... 62


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4. GUÍA PARA IMPLANTACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA Y DIRECCION POR OBJETIVOS EN UNA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ................................................................ 66

4.1. REQUISITOS PARA LA IMPLANTACION .................................................. 66

5. CONCLUSIONES................................................................................................. 71


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0. INTRODUCCIÓN

A planificar se aprende planificando. Esta es la primera conclusión que cabe extraer de las numerosas prácticas que se han desarrollado en las Administraciones Públicas en materia de planificación. En consecuencia, el objetivo de esta ponencia no es aportar una nueva teoría sobre la planificación estratégica ni elaborar un resumen más o menos amplio de las existentes. Su finalidad es, sobre todo, la de proporcionar a los funcionarios y gestores públicos una guía útil para ensayar y realizar su propia planificación estratégica.

Se apunta para ello una metodología adaptada a las Administraciones Públicas que las organizaciones administrativas pueden aplicar con la finalidad de elaborar su Plan Estratégico. Esta metodología en modo alguno pretende ser un marco prescriptivo para el gestor público sino, al contrario, un esquema de referencia sobre el que cada organización administrativa puede construir y enfocar un proceso de planificación propio y adecuado a sus específicas necesidades de gestión. y las de sus clientes.

En este contexto, corresponde a cada organización administrativa la definición de su mejor política y su mejor estrategia para avanzar hacía en la mejora continua, teniendo en cuenta que no existen fórmulas mágicas para asegurar la excelencia de las organizaciones sino caminos que de ser recorridos pueden impulsar la creatividad y la dedicación de las personas. Son éstas y no las herramientas gerenciales, entre ellas la planificación estratégica, las que han de encontrar las mejores soluciones para obtener buenos resultados y lograr el máximo grado de satisfacción de los clientes o usuarios de los servicios.

En otras palabras, si la planificación no se enfoca de acuerdo con el principio de servicio al ciudadano y si la estrategia diseñada no tiene en cuenta los intereses de los clientes y de los grupos de interés el desarrollo de dicha metodología no servirá para caminar hacia la excelencia sino al contrario se convertirá en una nueva carga burocrática para la organización.

En esta misma línea, la planificación estratégica tampoco es tratada en esta ponencia como un sistema integral de gestión capaz de englobar la totalidad de la vida de una organización. Con ser útil y necesaria, existen otros muchos aspectos determinantes de los resultados que logra una organización. La forma en la que es ejercida el liderazgo, el modo en el que se gestionan las capacidades de las personas y los recursos económicos, tecnológicos y materiales, la manera en la que se desarrollan los procesos de trabajo y se orientan hacía los clientes, son todos ellos aspectos importantísimos de la gestión que, junto a la política y la estrategia resultante de la planificación, diferencian a una organización excelente de otra que no lo es.

Por último, la ponencia no aborda la planificación pública en su dimensión externa e intersectorial, es decir, como proceso de elaboración de políticas públicas orientadas a la satisfacción de determinadas necesidades sociales, por ser esta materia objeto de tratamiento específico en otra ponencia del área de gerencia pública. Sí se efectúan en cambio algunas referencias a este tipo de planificación para la delimitación correcta de los contenidos y elementos metodológicos relativos a la planificación estratégica en las Administraciones Públicas, concebida en su vertiente micro e interna, esto es, como


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metodología susceptible de ser aplicada por cada organización o centro gestor para la identificación de su estrategia, sus objetivos y la previsión de los programas de actuación necesarios para su logro.


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1. LA PLANIFICACIÓN: CONCEPTO Y CLASES

1.1.SIGNIFICADOS DEL TÉRMINO PLANIFICACIÓN

El término planificación suele ser utilizado con tres significados diferentes: genérico, político y gerencial.

a) Significado genérico. En esta acepción, planificar es establecer el programa detallado de una obra, acción o actividad y establecer anticipadamente el conjunto de disposiciones necesarias para llevarla a cabo.

De acuerdo con este concepto, resulta evidente que todas las personas y todas las organizaciones planifican, de forma más o menos consciente, su actividad con la finalidad de conseguir determinados objetivos o intereses. Por ejemplo, cuando un estudiante termina sus estudios de Bachillerato y decide ser abogado, establece un plan detallado de todas las actividades que debe desarrollar hasta obtener su licenciatura en derecho: elección de la Universidad en la que desea cursar estudios de derecho, inscripción y matriculación, alojamiento, forma de financiación de los estudios, adquisición de libros de texto y material didáctico, medio de desplazamiento desde su alojamiento hasta la universidad etc. Y lo mismo ocurre cuando una familia decide emprender unas vacaciones y adopta una serie de previsiones sobre el lugar de destino, el alojamiento y manutención, duración de la estancia, medio de transporte, coste y forma de pago etc..

b) Significado político. Utilizado en su acepción política, el término planificación evoca el conjunto de decisiones adoptadas por los poderes públicos para solucionar determinados problemas sociales, políticos o económicos y para satisfacer las necesidades y demandas de los ciudadanos.

Este concepto de planificación, que tiene su origen en la Ilustración, se fundamenta en la tesis de que es posible aplicar la racionalidad a la toma de decisiones públicas, de modo que éstas sean las más apropiadas para conseguir el interés general y el bienestar social.

Aunque este planteamiento se ha desarrollado de acuerdo con enfoques ideológicos diversos, el concepto político de planificación se suele asociar a una determinada visión del papel del Estado en la orientación del cambio económico, político o social. Desde esta perspectiva, la planificación es, ante todo, un instrumento de intervención de los poderes públicos para impulsar, orientar o gestionar el cambio hacia una dirección considerada social, política o económicamente positiva o beneficiosa al tiempo que una función pública cuyo resultado transciende el cumplimiento de los objetivos estrictamente corporativos de cada organización administrativa para orientarse a objetivos o metas sociales cuyo logro exige la adopción de medidas y actuaciones intersectoriales y la intervención de la pluralidad de agentes públicos y privados que actúan en una determinada área sectorial, territorial o socioeconómica.


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c) Significado Gerencial. Finalmente, existe también un concepto técnico o gerencial de planificación, de acuerdo con el cual esta se define como la práctica corporativa que permite a cada organización, mediante la prosecución de una metodología diseñada al efecto, identificar sus propios objetivos o metas generales, así como establecer el modo de alcanzarlos con unos determinados recursos humanos y materiales y en un tiempo igualmente determinado.

Cuando se emplea el término planificación en el ámbito de las organizaciones se está aludiendo por lo general al enfoque gerencial que se acaba de comentar. No obstante, cuando se trata de organizaciones públicas, suele plantearse una cierta confusión en torno al significado con el que se usa el concepto de planificación, al poder evocar el término tanto a la acción de los poderes públicos para la consecución de fines externos a la organización como a la acción de la organización para conseguir sus objetivos internos, organizacionales, corporativos o de gestión.

1.2. CLASES DE PLANIFICACIÓN

Ciertamente toda planificación expresa algún género o forma de racionalidad en la búsqueda de soluciones y en la toma de decisiones. Sin embargo, como subraya J. Friedman, han existido históricamente y aun coexisten en la actualidad formas de racionalidad muy diferentes, de modo que lo que parece racional de acuerdo con determinados criterios objetivos o subjetivos puede merecer la calificación de irracional si se parte de otras premisas o perspectivas distintas.

No es de extrañar en consecuencia que no exista una única forma de planificación sino, por el contrario, tipos diferenciados de acuerdo con el enfoque, la finalidad, el alcance, el ámbito de aplicación o la proyección en el tiempo de la planificación.

1.2.1 Tipos de planificación de acuerdo con su proyección en el tiempo.

Tradicionalmente se ha venido estableciendo una tipología de la planificación teniendo en cuenta el grado de inmediatez de las estrategias formuladas o de los objetivos establecidos y la duración de los programas y actuaciones previstas para su consecución. De acuerdo con este criterio, la teoría de la planificación distingue tres tipos de planificación: planificación a corto plazo, planificación a medio plazo y planificación a largo plazo.

a)Planificación a corto plazo.La planificación a corto plazo es aquella metodología encaminada a la identificación por la organización de su estrategia y sus objetivos inmediatos, es decir, aquellos cuyo cumplimiento requiere plazos inferiores generalmente al año. Estos objetivos se prestan a ser definidos en todos los aspectos y niveles de la organización con una especificidad y concreción tanto mayor cuanto menos distanciada está su realización en el tiempo.La utilidad de esta forma de planificación radica fundamentalmente en facilitar a las organizaciones la concreción de objetivos o metas generales que, por su naturaleza,


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representan únicamente líneas de acción que es preciso desarrollar mediante la asignación de responsabilidades y de recursos en la organización.

b)Planificación a medio plazo. La planificación a medio plazo consiste en el conjunto de decisiones y actuaciones desarrolladas por una organización para identificar su estrategia y sus objetivos no sólo inmediatos sino también aquellos cuya consecución exige tiempos superiores al años e inferiores a los tres años.

c) Planificación a largo plazo. La planificación a largo plazo es aquella orientada a la identificación de objetivos cuya consecución exige plazos superiores a los tres años. Estos objetivos, sobre todo si están proyectados para un futuro todavía lejano, suelen caracterizarse por su flexibilidad y su carácter genérico, de forma que algunos autores hacen coincidir los objetivos a largo plazo con el concepto de estrategia, entendido como la dirección que una organización debe seguir para desarrollar su misión y alcanzar su visión.

No obstante, aunque la planificación a largo plazo constituye el marco general de referencia para la definición de los objetivos a medio y a corto plazo de una organización, en un entorno caracterizado por la innovación continua es perfectamente posible que las organizaciones establezcan su estrategia no sólo a largo plazo sino también a medio y corto plazo.

En este sentido, aunque la tipología de la planificación, basada en el criterio tiempo, es una de las más conocidas, podría afirmarse que en la actualidad esta clasificación se encuentra superada por un enfoque menos rígido del proceso de planificación de acuerdo con el cual planificar correctamente implica plantearse y adoptar decisiones sobre lo que hay que hacer y cómo hacerlo tanto a corto plazo como a medio y a largo plazo, de forma que quede asegurada la excelencia y la perdurabilidad en el tiempo de los logros alcanzados.

1.2.2 Tipos de planificación de acuerdo con la naturaleza del objetivo perseguido

Teniendo en cuenta la naturaleza, pública o privada del interés y los objetivos perseguidos por la planificación, cabe distinguir entre los siguientes tipos de planificación:

a) Planificación del sector empresarial privado. Es la realizada por las organizaciones del sector privado con la finalidad de defender y promocionar su propio interés corporativo o empresarial. Esta forma de planificación se fundamenta en la tesis de que sólo mediante desarrollo de un método formalizado de análisis de la propia empresa y del entorno en la que esta opera puede llegar a formularse y a desarrollarse una estrategia corporativa que asegure una ventaja competitiva sostenible y duradera.

b) Planificación pública. Es la realizada por las organizaciones del sector público con el fin de desarrollar su misión legal de dar satisfacción a los intereses generales. En términos operativos, esta forma de planificación puede realizarse a dos niveles:


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- Interno: La planificación pública es concebida como una metodología,análoga a la aplicada por el sector empresarial privado, a disposición de cada organización administrativa o centro gestor, para establecer su estrategia, identificar sus objetivos y determinar los programas y actuaciones necesarias para su consecución.

- Externo: La planificación pública es concebida como aquel conjunto de actuaciones que permiten a los poderes públicos diseñar, establecer, e implementar un conjunto de medidas encaminadas a la satisfacción de determinadas necesidades socialmente reconocidas o a la solución de problemas socioeconómicos o políticos . Esta forma de planificación, que entronca directamente con la acepción política del término, se ha venido desarrollando históricamente de acuerdo con dos visiones diferentes del papel del Estado en la sociedad:

Enfoque corporativo o liberal. La planificación pública se basa en la hipótesis de que los individuos y las corporaciones buscan ilimitadamente su propio interés y que ello resulta beneficioso para el conjunto de la sociedad. Por ello, se considera que la finalidad de la planificación pública es potenciar desde el Estado la racionalidad económica del mercado y con ella el progreso económico y social del conjunto de la sociedad.

Enfoque social . La planificación pública se fundamenta en la hipótesis de que el libre juego del mercado genera desigualdades individuales o colectivas y desequilibrios sociales, económicos, territoriales o de otra índole que los poderes públicos deben corregir para asegurar la protección de los más desfavorecidos y el progreso del conjunto de la sociedad. La finalidad de la planificación pública es, de acuerdo con esta hipótesis, corregir los desequilibrios generados por el mercado, interviniendo en la economía y promoviendo los intereses sociales y económicos de aquellos colectivos protegidos o desfavorecidos. Se trata de anteponer la defensa de la racionalidad social frente a la racionalidad del mercado, de forma que el proceso de planificación pública se ejerza en nombre de la sociedad para que los intereses de determinados colectivos sociales puedan ser formulados y perseguidos a través de la intervención del Estado.

La planificación pública de carácter corporativo y la planificación pública de carácter social se desarrollaron en estado puro durante el Siglo XIX y primera mitad del S XX para evolucionar en las sociedades con economía de mercado hacía una tercera posición que se fue sustentando en un enfoque renovado del concepto de racionalidad social. De acuerdo con este nuevo enfoque, la planificación pública, a través de sus decisiones y actuaciones, debe potenciar la competitividad y el crecimiento económico pero también mitigar o corregir las consecuencias sociales negativas de la racionalidad del mercado a través del impulso y puesta en práctica de políticas públicas dirigidas a la corrección de los desequilibrios socioeconómicos y territoriales, a la promoción de la igualdad de oportunidades, a la protección social , la defensa del medio ambiente o cualesquiera otros fines o valores de interés social o general.

En este contexto más reciente, puede resultar de interés la tipología establecida por Friedman de acuerdo con la cual la planificación pública puede clasificarse,


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de acuerdo con la concreta finalidad perseguida por los poderes públicos, en planificación asignativa, planificación innovadora y planificación radical.

La planificación asignativa, que también podríamos denominar distributiva, es la desarrollada por los poderes públicos con el objetivo de asignar o distribuir recursos escasos –económicos, espaciales o territoriales, laborales o naturales- entre la pluralidad personas o colectivos que en una sociedad aspiran a ellos. Ejemplos de planificación pública asignativa, además del propio Presupuesto del Estado, son los planes urbanísticos y los planes hidrológicos.

La planificación innovadora es la realizada por los poderes públicos con la finalidad de impulsar desde el Estado cambios sociales que se consideran de interés para el conjunto de la sociedad. En España este tipo de planificación ha dado lugar a la creación de nuevas organizaciones públicas cuya razón de ser es precisamente la de promover determinados cambios sociales como el Instituto de la Mujer cuya misión es la de promover a través de los Planes de igualdad y de otras medidas la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

La planificación radical consiste en establecimiento de programas a favor de los propios ciudadanos, colectivos sociales y organizaciones no gubernamentales cuya labor es considerada de interés social en orden a las transformaciones sociales que estos actores impulsan y que no siempre, por su carácter minoritario, pueden fomentarse directamente por el Estado. Estos programas se traducen fundamentalmente en la asignación de fondos públicos a quienes representan posiciones minoritarias que impulsan el cambio de actitudes sociales.

Como sucede con el resto de las tipologías apuntadas, en la práctica las tres formas de planificación social que se acaban de describir aparecen solapadas en entre sí de forma que es frecuente que la planificación innovadora comporte algún género de planificación radical y que esta entrañe el desarrollo de la planificación asignativa y, viceversa.

c) Planificación de las organizaciones del tercer sector. Es la realizada por las Organizaciones no gubernamentales, fundaciones y otras organizaciones sociales con la finalidad de satisfacer determinadas necesidades sociales, atender a determinados colectivos o promocionar cambios de actitudes que se consideran beneficiosos de acuerdo con la misión de cada organización y los valores que sustentan el desarrollo de la misma.

1.2.3 Tipos de planificación de acuerdo con su ámbito de aplicación.

En toda organización es posible establecer una pirámide de objetivos, desde la misión o razón de ser de la misma hasta los objetivos individuales de desempeño de las personas que la integran, pasando por una multiplicidad de objetivos organizacionales y funcionales que orientan la actuación de esa organización o de cada una de sus unidades o departamentos.


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Aunque la planificación suele ser concebida en la actualidad como un proceso iterativo que debe implicar a todos los niveles orgánicos y funcionales de una organización, asegurando la coherencia entre todos los objetivos y la efectividad de lo programado, lateoría de la planificación ha distinguido convencionalmente tres tipos o niveles en la planificación de acuerdo con el alcance de la misma: estratégico, táctico y operativo.

a) Planificación estratégica.La planificación estratégica consiste en el conjunto de actividades formalmente establecidas que permiten a una organización establecer su misión, su visión y su estrategia, definida esta, como el modo en el que una organización puede obtener la excelencia y asegurar unos resultados sostenibles en el tiempo.

La planificación estratégica es, de acuerdo con este enfoque, una actividad reservada fundamentalmente a la alta dirección que es la que, de acuerdo con un sistema de información más o menos participativo, define las grandes líneas de acción de la organización, los valores y las metas generales que han de orientar su actuación.

b) Planificación táctica.La planificación táctica tiene por objeto la identificación de los objetivos específicos de la organización, la asignación de recursos económicos y materiales para su cumplimiento y el establecimiento de programas o proyectos de actuación que contribuyan al logro de los mismos. La responsabilidad de este tipo de planificación recae sobre los cuadros intermedios de la organización.

c) Planificación operativa.La planificación operativa se aplica a la implementación de los programas de actuación y consiste en la identificación de objetivos relativos al desempeño de las personas, el establecimiento de actividades y tareas , la asignación de responsabilidades y la fijación de incentivos para la consecución de los mismos.

Aunque conceptualmente puede resultar adecuada esta tipología de la planificación, la necesidad de asegurar una coherencia entre las grandes líneas de actuación, fijadas en última instancia por la dirección de la organización, y la actividad desarrollada por sus departamentos y por sus personas, ha aconsejado concebir la planificación estratégica, en la práctica, como una metodología integral que engloba no sólo las actuaciones o pasos a seguir para formular una estrategia corporativa sino también la previsión del despliegue de la misma en todos los niveles de la organización.

1.3. HACIA UN CONCEPTO OPERATIVO DE PLANIFICACIÓN

Teniendo en cuenta la diversidad de aplicaciones y finalidades de la planificación y, por tanto, la dificultad que entraña establecer un concepto ominicomprensivo de todas ellas, los expertos en planificación se han decantado abiertamente por una definición operativa del concepto de planificación. Esta definición operativa enlaza directamente con el significado gerencial del término y presenta la ventaja de resultar aplicable de forma muy flexible a cualquier tipo de organización y finalidad concreta o razón de ser de la planificación.


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De acuerdo con este enfoque operativo, la planificación es básicamente una metodología, es decir un conjunto de pasos formalmente establecidos, cuyo seguimiento permite a las organizaciones identificar sus objetivos y la forma concreta de alcanzarlos. Esta metodología incluye como regla general las siguientes actuaciones:

1. Análisis de la propia organización y el entorno en el que esta actúa o pretende actuar.

2. Identificación, de acuerdo con el análisis efectuado, de la misión, la visión, la estrategia y los objetivos de la organización para un periodo de tiempo dado.

3. Previsión de contingencias, amenazas o problemas que pueden alterar el curso de la actuación de la organización y mermar las posibilidades de lograr los objetivos organizacionales establecidos.

4. Establecimiento de procesos y de programas de actuación para el logro de los objetivos establecidos.

5. Programación de las actividades a desarrollar, su orden y los mecanismos para su coordinación con la finalidad de conseguir cada uno de los objetivos establecidos.

6. Asignación de responsabilidades a las personas y distribución de los recursos materiales y económicos, mediante la estimación de costes y el aprovechamiento del conocimiento de la organización y de sus personas.

7. Establecimiento de plazos o calendarios para el desarrollo de las actividades y la consecución de los diversos objetivos de la organización.

8. Diseño de un sistema de evaluación de los resultados obtenidos y del grado de consecución de los objetivos establecidos.

Cualquier organización, pública o privada, que desarrolle formalizadamente estas actuaciones está planificando su acción.


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2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Podría definirse la planificación estratégica en las Administraciones Públicas como aquella metodología, integrada por un conjunto de pasos o acciones formalmente establecidas, cuyo seguimiento permite a las organizaciones administrativas diseñar y desarrollar una estrategia para el desarrollo de su misión, el logro de su visión y el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo con los principios de eficiencia y calidad.

Haciendo abstracción del significado empresarial del termino, se considera Estrategia en una Organización administrativa el camino, vía o línea de dirección que permite a un centro gestor contribuir a la consecución de los objetivos deseados desde una determinada situación de partida.

2.1. ORIGEN: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL SECTOR EMPRESARIAL PRIVADO

La planificación estratégica, como otras muchas técnicas de gestión, nació y se desarrolló inicialmente en el ámbito empresarial privado como respuesta a una necesidad: la de asegurar la rentabilidad de la empresa en los entornos complejos y fuertemente competitivos característicos de los sistemas desarrollados de economía de mercado.

Con la expansión de los mercados y el incremento de la competencia, se puso de manifiesto ,ya desde la década de los 20, que el aseguramiento de la rentabilidad empresarial y su sostenibilidad exigía de la empresa algo más que una creatividad meramente ocasional. Requería , al menos, una reflexión profunda y ordenada por parte de la organización sobre sí misma y sobre el entorno en el que actúa, sobre las nuevas amenazas y oportunidades de negocio y la manera de aprovecharlas, sobre los objetivos inmediatos y sobre la metas a medio y a largo plazo que debe plantearse la organización. Obtener el éxito requería, en suma, realizar un análisis estratégico y diseñar una estrategia empresarial.

Pero aun cuando este enfoque, centrado básicamente en la utilidad del análisis estratégico para asegurar el ajuste entre la empresa y su ambiente, empezó a desarrollarse en el primer cuarto del siglo pasado como parte de los cursos de política económica de la Harvard Busisness School, no fue hasta principios de los años 70 cuando los avances en torno al concepto de estrategia en general y de estrategia competitiva en particular desembocaron en conclusión de que el desarrollo de una metodología específicamente diseñada para facilitar a una organización la formulación y desarrollo de su estrategia podía resultar de extraordinaria utilidad para la empresa.

Para establecer el modo en el que una empresa podía obtener una ventaja sostenible sobre la competencia en un entorno de creciente competitividad y diversificación de la producción no bastaba con conocer la propia empresa y sus condicionamientos de mercado. Era necesario aplicar el análisis de las fuerzas competitivas a la propia organización hasta llegar a disponer de una formulación completa de la estrategia


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diseñada, es decir, establecer el conjunto de acciones ofensivas y defensivas que permitieran a la empresa mantener su posición competitiva , mejorarla de acuerdo con una política de desarrollo o buscar una nueva posición dentro o fuera de su sector de actividad. Todo ello con la finalidad de obtener un mejor rendimiento del capital invertido.

En este contexto, la planificación estratégica se configuró como el último eslabón de una cadena encaminada a facilitar a la empresa, mediante el desarrollo de una específica metodología, la realización del análisis necesario no sólo para el diseño de una estrategia sino también para su puesta en práctica en una situación concreta y determinada.

Como toda metodología, lo que la planificación estratégica aportó al proceso de formulación estratégica es la disponibilidad de un conjunto de acciones formales para ordenar el análisis, singularmente el análisis competitivo, garantizando a las organizaciones la dedicación del tiempo y el esfuerzo necesario para asegurar el diseño y desarrollo de su estrategia .

En este sentido, aunque el objetivo de la planificación estratégica se detiene en el diseño de una estrategia y una política para su desarrollo, la práctica empresarial ha evidenciado que carece de sentido dejar al margen del proceso de planificación la implementación de la estrategia formulada .En definitiva, optar por este enfoque significa asumir que la estrategia de una organización no es en realidad lo que esta dice que va a hacer sino lo que realmente hace para mantener y mejorar su posición en el mercado.

Por ello, aunque conceptualmente sigue teniendo interés efectuar una distinción entre los niveles estratégico y táctico y operativo de la planificación y de la gestión empresarial, la planificación estratégica ha acabado planteándose como un proceso iterativo en el que la definición de la estrategia ha de tener en cuenta entre otros aspectos las posibilidades que la organización tiene de ponerla en práctica , así como el compromiso de las personas en la asunción de nuevos retos.

De acuerdo con este enfoque integral , el desarrollo de la metodología en el que consiste la planificación estratégica se ha configurado en el ámbito empresarial privado como un proceso integrado por las siguientes actuaciones:

1ª Análisis estratégico. Consiste en la identificación y análisis de los factores que determinan la formulación de la política y la estrategia de una empresa , tales como las debilidades y fortalezas de la propia organización y las de sus competidores, las oportunidades y amenazas existentes en el entorno y las demandas y expectativas de los clientes, de las personas de la organización y de otros grupos de interés.

2ª Formulación de la estrategia. Se concreta en la identificación de las estrategias posibles para asegurar una ventaja competitiva sostenible, así como en la selección de aquella que, de acuerdo con el análisis estratégico efectuado en la fase anterior, resulte más viable y al mismo tiempo más provechosa para la organización.

3ª. Diseño de la política de desarrollo de la estrategia. Consiste en el establecimiento de los objetivos generales que, de acuerdo con la misión, la visión y los valores de la


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organización, deben ser alcanzados para desarrollar a corto, medio y largo plazo la estrategia formulada.

4ª. Programación de la puesta en práctica de la estrategia. Se materializa en la previsión de los procesos o programas de actuación que la organización debe desarrollar para desarrollar su estrategia y conseguir los objetivos establecidos, teniendo en cuenta las posibles contingencias que pudieran presentarse en su ejecución.

5ª Asignación de responsabilidades. Esta fase está orientada a la asignación de los recursos humanos precisos al desarrollo de los procesos y programas de actuación establecidos, asegurando el optimo aprovechamiento del conocimiento de la organización y de sus personas, así como su máxima satisfacción.

6ª Gestión de los recursos. Asignar a los diferentes programas los medios materiales y económico-financieros necesarios para su desarrollo.

7ª Diseño del sistema de evaluación. Consiste en la definición del sistema de evaluación del desarrollo de los programas y de los resultados obtenidos, así como el grado de cumplimiento de los objetivos fijados, asegurando la flexibilidad y la retroalimentación. de la planificación.

Al resultado del proceso de planificación se le denomina Plan Estratégico.

Así definida, la planificación estratégica, como cualquier otro método que hubiera estado encaminado a facilitar el proceso de reflexión en un entorno de innovación y diversificación creciente, fue acogida en la década de los setenta con gran expectación y gozó de un éxito inmediato. Como consecuencia de ello, prácticamente todas las empresas de cierto tamaño pusieron en marcha sus sistemas y sus departamentos de planificación estratégica.

Sin embargo, esta euforia por la planificación condujo a su consideración como un fin en sí misma y, por tanto, a una serie de vicios o prácticas que terminaron por acabar con muchas de sus utilidades. Desconexión entre planificación y realidad, pérdida de tiempo o excesiva rigidez son algunos de los problemas que se produjeron como consecuencia de un enfoque incorrecto de la planificación.

Tras algunos años de decadencia de la planificación estratégica, la implantación en las empresas de sistemas de calidad total ha evidenciado nuevamente las utilidades de la planificación, no concebida como un objetivo en sí mismo sino como una herramienta que permite incorporar al proceso de diseño estratégico aspectos muy diversos de la gestión empresarial como las expectativas del personal, de los clientes y grupos de interés y de las personas de la organización. La estrategia de la organización es concebida , como un agente que, integrado son otros facilitadores, permite a las organizaciones avanzar en el camino hacia la excelencia empresarial.

Sin embargo, para no caer nuevamente en los vicios que en algún momento justificaron la evolución y la propia devaluación de la planificación, es preciso no olvidar que, como toda metodología, la planificación estratégica no prejuzga lo que ha de hacer la empresa para obtener el éxito ni lo que es todavía más difícil para asegurar su sostenibilidad. Se trata de un camino puramente formal que de ser recorrido correctamente por la


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organización puede facilitar la toma de decisiones anticipadas y la gestión del cambio, pero nunca sustituir a las decisiones ni determinarlas o enfocarlas imperativamente.

2.2 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

2.2.1. Introducción

Desde los años setenta, y muy especialmente durante la década de los ochenta, todos los países de la OCDE han coincidido en la necesidad de impulsar procesos de reforma y modernización en sus Administraciones Públicas.

Por lo general, el objetivo de estos procesos no ha sido operar una modificación sustancial del concreto modelo de institución que las Constituciones de los Estados Sociales y Democráticos de Derecho denominan “Administración Pública”. Nuestro modelo de Administración , asentado firmemente sobre los principios de legalidad y de objetividad en el servicio a los intereses generales, ha demostrado su validez para seguir asegurando la gobernabilidad, de modo que no se ha producido una demanda social en favor de la sustitución del modelo institucional vigente por otro sustancialmente distinto.

Ello no obstante, es forzoso reconocer que el entorno en el que actuaban las Administraciones Públicas y el funcionamiento interno de cada una de sus organizaciones ha experimentado en las últimas décadas cambios notables. La universalización de los servicios públicos consustanciales a los valores de los modernos Estados del Bienestar y el propio proceso de desarrollo económico y social han provocado un incremento sensible de las expectativas de los ciudadanos respecto del funcionamiento de sus Administraciones Públicas. Al mismo tiempo, la necesidad de asegurar el crecimiento económico y el empleo ha llevado a muchos Gobiernos al convencimiento de que era preciso ajustar los niveles de gasto de sus Administraciones, de modo que las organizaciones administrativas se han visto ante el reto de dar respuesta a la creciente demanda social de más y mejores servicios y de hacerlo sin generar incrementos del gasto que los presupuestos de los Estados no podían soportar.

Eficacia, eficiencia y calidad se han convertido consecuentemente en las claves de todos los procesos de modernización administrativa dando lugar a una multiplicidad de iniciativas encaminadas a la mejora del funcionamiento, de la gestión y de los resultados de las organizaciones públicas. Podría afirmarse, en este sentido, que la reforma de lo público está siendo en todas las democracias avanzadas una reforma de los instrumentos para la gerencia pública y que en este enfoque del cambio se han movido y se están moviendo -todavía con ritmos ciertamente dispares- los diferentes proyectos para incrementar al mínimo coste el grado de satisfacción de los ciudadanos para con el funcionamiento de sus Administraciones Públicas.

Ello, sin embargo, no nos debería llevar a la conclusión errónea de que lo que se ha hecho y de lo que hoy continua haciéndose en este terreno carece de interés para la sociedad. Sin duda, ha habido y continúa existiendo mucho pragmatismo en las iniciativas emprendidas, pero conseguir que la máxima de la eficiencia y la calidad se


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hayan convertido en valores a que orientan la gestión pública constituye ciertamente un paso de gigante que los ciudadanos saben apreciar.

Delimitado así el alcance de los procesos de reforma, es comprensible que el debate sobre la incorporación a la gestión pública de sistemas de planificación, experimentados ampliamente en el sector privado, haya ocupado en la literatura y en la práctica administrativa de las últimas décadas un lugar destacado. En este sentido, las experiencias que se han desarrollado en los países de la OCDE ponen de manifiesto que cada Administración ,y aun más cada organización administrativa, ha encontrado su propio camino y sus propios métodos o sistemas de planificación.

Así, la expresión planificación estratégica ha encontrado más acomodo en EE.UU, Gran Bretaña y Noruega , mientras que en otros países como Suecia, Suiza, Italia la formulación más al uso ha sido la de dirección, administración o evaluación de objetivos o de resultados. Finlandia y Australia han optado, a su vez, por la implantación de planes de acción o planes de actividad. Las diferencias entre los gobiernos locales, regionales y centrales y las diferencias, incluso culturales, entre naciones excluyen la posibilidad de que exista un modelo único de planificación en las organizaciones administrativas.

Por otra parte, el concepto de estrategia se está aplicando en la actualidad tanto a lo que debe hacer el Estado para orientar el cambio o resolver determinados problemas como a lo que debe hacer cada organización administrativa singularmente considerada, siendo frecuente asimismo la utilización del término para expresar las líneas generales que definen las diversas políticas públicas.

Lo que ha quedado de este proceso, más allá de la diversidad de formulaciones y visiones concretas de la planificación estratégica, es, ante todo, un enfoque común de la gestión pública basado en su orientación hacia la consecución de resultados y, muy significativamente, de aquellos que guardan directa relación con el incremento del grado de satisfacción de los clientes o usuarios de cada organización administrativa respecto a las características y forma de prestación de sus servicios.

2.2.2 El debate sobre la implantación de fórmulas de la planificación estratégica en las Administraciones Públicas

En principio, y de acuerdo el concepto técnico o gerencial de la palabra “planificación”, nada impide afirmar que lo que se ha venido predicando en el sector privado acerca de las utilidades de la Planificación Estratégica resulta igualmente extensible al funcionamiento de las organizaciones administrativas que integran las Administraciones Públicas.

Cualquiera que conozca por dentro una organización administrativa sabe que, pese al estereotipo que asocia gestión pública y lentitud de gestión, las organizaciones administrativas no son actualmente “organizaciones tranquilas”. Al contrario, los directivos y gestores públicos actúan, como sus colegas del sector privado, bajo la presión del tiempo y de las demandas de sus clientes. Son los propios ciudadanos y los grupos sociales los que, como usuarios de los servicios y organizaciones administrativas, reclaman de las organizaciones públicas más y mejores prestaciones y


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son también los propios responsables políticos, sometidos a control parlamentario en su actuación y a procesos electorales periódicos, los que con mayor interés imponen a los funcionarios directivos la lógica de los resultados frente a la de la burocracia tradicional.

Por otra parte, aunque el concepto de competitividad no resulta aplicable a la mayoría de las organizaciones administrativas en términos estrictamente de mercado, no es menos cierto que la globalización de la información ha incidido necesariamente tanto en el funcionamiento de las Administraciones Públicas como en el comportamiento y la tendencia incremental de la demanda de los ciudadanos respecto de su funcionamiento. En un mundo caracterizado por la difuminación de las fronteras de los Estados, es posible y deseable establecer comparaciones entre los estándares de calidad en el servicio que ofrecen las distintas Administraciones, de forma que se ha generado una suerte de competencia no sólo entre organizaciones administrativas que operan en el ámbito nacional sino entre éstas y las que actúan en el ámbito regional o local.

Resulta evidente, por todo ello, que la primera ventaja que aporta la implantación de sistemas de planificación estratégica a cualquier organización administrativa es, como ocurre en el sector empresarial privado, la de ordenar e imponer a sus personas, especialmente a los directivos públicos, el desarrollo de un proceso de reflexión sobre la propia organización y sobre el entorno en el que esta actúa que el día a día no suele permitir.

Pero además, hay una segunda utilidad que merece ser destacada. La planificación estratégica reporta a las organizaciones administrativas un método para orientar su gestión a la consecución de resultados. En contra de lo que pudiera pensarse en un primer análisis, la ausencia en muchos casos de parámetros económicos que permitan medir la eficiencia de lo público en términos de mercado y de competitividad hace todavía más útil el desarrollo por las organizaciones administrativas de sistemas que permitan asociar objetivos generales o metas, que frecuentemente presentan una formulación más política o jurídica que gerencial, a un listado de resultados concretos de gestión que, por su naturaleza, resultan susceptibles en mayor medida de evaluación.

Finalmente, hay cuando menos una tercera razón para abogar por la implantación de sistemas de planificación en las organizaciones administrativas: su potencial motivador. La planificación estratégica, si se desarrolla correctamente como un proceso iterativo, no es únicamente una función directiva sino también una herramienta de mejora de la gestión de los recursos humanos al propiciar no sólo la corresponsabilización de las personas en la identificación y consecución de los objetivos organizacionales sino también posibilitar un óptimo aprovechamiento de las capacidades de las personas de cada organización.

Sin embargo, las cosas no son tan simples. Con ser indiscutibles las utilidades que para cualquier organización, sea pública o privada, puede reportar la planificación estratégica, no es menos cierto que la utilización de esta herramienta por las organizaciones administrativas ha sido objeto de un intenso debate tanto en lo relativo a su enfoque como en lo referente a la viabilidad de su aplicación en las Administraciones Públicas.

Respecto al enfoque, la primera cuestión que se ha planteado en ese debate ha sido la de dilucidar de qué se estaba hablando realmente en un medio en el que el concepto


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estrictamente gerencial de la planificación ha convivido frecuentemente con un enfoque político plenamente consolidado en la cultura de las Administraciones Públicas.

Desde principios del S XIX, las Administraciones Públicas han conocido y practicado formas de planificación cuyo objeto no era tanto asegurar la eficacia de las organizaciones administrativas como incidir desde el Estado en el funcionamiento de la economía o de la sociedad. El concepto de planificación en las Administraciones Públicas ha estado asociado tradicional e inevitablemente al debate sobre el papel de los poderes públicos y, singularmente, a aquellas posiciones ideológicas que han defendido en mayor grado el intervencionismo estatal. Como fruto a esta tendencia la visión estrictamente gerencial de la planificación en general y de la planificación estratégica en particular, ha resultado, y en muchos casos resulta todavía, además de novedosa, desconocida para una buena parte de los gestores públicos.

Las palabras son, frecuentemente, más relevantes de lo que parece, de forma que el hecho de que el concepto de estrategia pueda ser empleado tanto en la planificación de lo que es preciso hacer para asegurar la eficacia y la calidad de una organización administrativa como en el proceso de elaboración de políticas públicas no ha facilitado precisamente la clarificación del uso del término planificación.

El problema se ha solucionado en parte mediante la utilización de expresiones diferenciadas para definir en qué consiste en cada caso la planificación .Y ello hasta el punto que el término ha terminado por caer en un cierto desuso en las Administraciones Públicas. Así, en toda Europa se ha consolidado la expresión políticas públicas –originariamente asociada en los Estados Unidos a un determinado enfoque de la planificación pública- para designar el conjunto de decisiones y medidas adoptadas e impulsadas por los poderes públicos para solventar determinados problemas o para dar respuesta a necesidades socialmente reconocidas, mientras que en el ámbito micro e interno de las organizaciones administrativas se han generalizado expresiones como lasde Administración por Objetivos, Dirección Estratégica o Planes de Acción para denominar lo que en realidad han constituido formas o sistemas de planificación .

La segunda cuestión que con frecuencia se ha planteado en el debate sobre la planificación estratégica en las Administraciones Públicas es la de si era posible extrapolar al sector público elementos conceptuales y metodológicos procedentes del sector empresarial privado que chocan frontalmente con la misión y los valores constitucionales y culturales que orientan la actuación de las Administraciones Públicas.

La pretensión de asociar el concepto de estrategia a la consecución de algún género de ventaja sobre la competencia o a la rentabilidad económica de la organización, cuando no, a la máxima del beneficio empresarial ,ha servido en muchos casos para descalificar metodologías para cuya aplicación hubiera bastado una simple tarea de acomodación conceptual y terminológica. Sin embargo, la adaptación requerida no siempre se ha efectuado en el momento oportuno y, en ocasiones, la utilización mimética de algunos conceptos ha abocado al fracaso prácticas de planificación desarrolladas con cierta precipitación.

Finalmente, hay una tercera cuestión que ha estado presente en el debate sobre la utilidad de planificación en el ámbito público y que, sin embargo, no representa algo que quepa constreñir en exclusiva a la Administración: los riesgos que entraña la


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incorrecta comprensión y desarrollo de la planificación, como excesiva rigidez, desconexión de la realidad o pérdida de tiempo.

Cualquiera que haya promovido la implantación de un Plan estratégico en una organización administrativa sabe que estos son los argumentos que frecuentemente están en boca de los directores y gestores públicos. Lo estratégico no es nunca, por definición, urgente y en consecuencia, aunque se reconocen las posibles utilidades de la planificación, el día a día impone unas prioridades que no siempre fomentan la implantación del sistema. En otras palabras, la oferta de un método cuya ventaja sólo resulta evaluable a medio plazo no ha gozado siempre de generalizada aceptación, pese al esfuerzo que algunos animadores han realizado para expresar la diferencia entre una buena y una mala planificación.

Se decía en la introducción que a planificar se aprende planificando. Cabría añadir ahora que a planificar bien se aprende planificando mal y aprendiendo de los errores cometidos. La realidad demuestra que el debate sobre la planificación estratégica en las Administraciones Públicas no ha concluido. Contamos, sin embargo, con muchas más experiencias y casos en los que basarnos.

2.2.3. Principios para la implantación de la Planificación Estratégica en las Administraciones Públicas. La experiencia española

Hace algo más de una década cuando la Administración española se planteó el reto de sumarse al movimiento modernizador que se estaba desarrollando en otros muchos países de nuestro entorno, responsables políticos y funcionarios directivos tuvieron que hacer frente a cuestiones similares a los descritas en el apartado anterior.

Se planteó entonces como parte de un debate ciertamente más amplio la viabilidad y la utilidad de implantar en nuestras Administraciones Públicas sistemas de planificación estratégica que permitieran asegurar la mejora de la eficiencia y la calidad de las organizaciones administrativas en un entorno en el que la tendencia incremental de la demanda de servicios públicos de mayor calidad concurría con otra de reducción del déficit público.

Fruto del debate fue la opción de enfocar algunas de las cuestiones planteadas desde una perspectiva micro, que no tomara en consideración la gestión pública no como un todo imputable a la Administración entendida como institución, sino como actuación de cada organización administrativa en el ejercicio de las competencias que le están atribuidas.

Este enfoque micro del debate, presente ya en el modelo de política de Harvard que propugnaba el análisis en unidades estratégicas, ha sido clave en el proceso de implantación de sistemas de planificación estratégica en algunas organizaciones de la Administración española, ya que ha permitido identificar como actores y al mismo tiempo como receptores de la planificación a cada uno de los centros gestores, delimitando de este modo la frontera entre la planificación estratégica corporativa y el proceso de elaboración de políticas públicas que trasciende el marco competencial de un único centro gestor.


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Esta visión estrictamente micro de la planificación estratégica ha permitido, por otra parte, la identificación institucional de las premisas en las que podía sustentarse su implantación en las Administraciones Públicas. Así, el documento titulado “Reflexiones para la modernización de la Administración Pública” editado en 1990 por el Ministerio de Administraciones Públicas consideró como tales premisas las siguientes:

1º. Que es posible identificar y establecer objetivos en las diversas áreas de actuación administrativa, incluso sobre baremos cuantitativos, aun cuando la definición de tales objetivos resulte en general más compleja para las organizaciones administrativas que para el sector empresarial privado.

2º. Que el proceso de definición de estrategias y objetivos por las organizaciones administrativas ha de tener en cuenta la misión o razón de ser de las mismas establecida constitucional y legalmente, así como el conjunto de valores que han de orientar la actividad de los poderes públicos.

3º Que el hecho de que la mayor parte de la Administración no obtenga ingresos según los resultados de su gestión (Beneficios) sino que dependa de las asignaciones presupuestarias hace todavía más necesaria la fijación de objetivos y el establecimiento de sistemas adecuados de evaluación de los resultados obtenidos.

4º. Que los parámetros de eficiencia de la Administración variarán de acuerdo con la naturaleza de la actividad y el interés público concreto que se persiga en cada caso. No hay que olvidar que la máxima de la eficiencia no debe hacerse nunca en perjuicio del fin público, sino para conseguir dicho fin con un coste óptimo.

5º. Que detrás del término Administración existe una diversidad de organizaciones muy diferentes entre sí y a su vez notablemente próximas o alejadas según los casos del sector privado, de forma que es necesario contar con sistemas lo suficientemente abiertos y flexibles para orientar las formas de gestión de cada organización.

6º Que en el funcionamiento de las organizaciones administrativas concurren un nivel de decisión y dirección política, encomendado constitucionalmente al Gobierno, y otro de dirección y gestión administrativa concerniente a los directivos de las diversas organizaciones que integran las Administraciones Públicas.

7º Que es necesario acomodar los elementos conceptuales y metodológicos de la planificación estratégica y la dirección por objetivos para asegurar el cumplimiento de las premisas anteriores.

En el marco y con los límites que se ha apuntado, el mencionado documento consideró que podía resultar extraordinariamente útil para impulsar la modernización de las Administraciones Públicas la progresiva incorporación de un sistema integrado de dirección y gestión por objetivos.

Respecto a esta opción, cabe subrayar que si bien la DPO surgió inicialmente como una filosofía de gestión para desembocar posteriormente en enfoques diversos, en la práctica la mayoría de las organizaciones administrativas han utilizado la metodología propuesta hace una década como un sistema de planificación corporativa de carácter estratégico.


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El propio documento de “Reflexiones para la modernización” integró en los principios metodológicos del sistema propuesto un concepto propio de estrategia, definiendo un esquema compuesto por las siguientes actuaciones o pasos :

1º. Identificación y priorización de necesidades y definición de los Objetivos encaminados a su satisfacción.

2º Formulación de Estrategias para el cumplimiento de los Objetivos generales: Plan de Acción.

3º. Establecimiento de programas de actuación con asignación de recursos y responsabilidades.

4ª. Ejecución de las actividades y tareas previstas en los programas.

5º. Diseño de un sistema de seguimiento del cumplimiento de los programas y de evaluación de los resultados en relación con los objetivos establecidos.

6º. Establecimiento de un sistema de incentivación del adecuado desarrollo de los programas.

De acuerdo con las premisas y principios metodológicos expuestos, la Inspección General de Servicios de la Administración Pública, hoy Dirección General de Inspección, Simplificación y Calidad de los Servicios (INSCAL), asumió la tarea de elaborar una metodología con la finalidad de facilitar a los directores y gestores públicos la puesta en marcha en sus respectivos centros gestores de sistemas de planificación estratégica y dirección por objetivos.

La metodología INSCAL, caracterizada por su flexibilidad, ha demostrado su validez como sistema de planificación estratégica tanto en grandes organizaciones administrativas - por ejemplo un Ministerio- como en organizaciones más pequeñas como una Dirección General, ya que, por su estructura modular, puede ser utilizada como herramienta en sus niveles estratégicos o meramente tácticos y operativos en aquellos casos en los que no se considere conveniente o no sea posible su aplicación para la formulación de estrategias.


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3. METODOLOGÍA INSCAL DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y DIRECCIÓN POR OBJETIVOS.

3.1 El ENFOQUE

La Metodología INSCAL de Planificación Estratégica y Dirección por Objetivos adaptada a la Administración Pública constituye un método específico e integral que sistematiza las actividades de una organización para el logro de sus objetivos, con criterios de eficiencia y de calidad.

De esta definición cabe subrayar los siguientes elementos:

a) La metodología INSCAL de planificación estratégica y DPO constituye un método específico de planificación, acomodado a las Administraciones Públicas. Sus elementos conceptuales y metodológicos se adaptan a las características y singularidades de las organizaciones públicas y en particular:

Al necesario respeto por las organizaciones administrativas de la misión constitucional que compete a todas las Administraciones Públicas de “servicio a los intereses generales”. Esto significa que en la formulación de estrategias y en el establecimiento de objetivos cada organización ha de ponderar todos los intereses en juego, sin que el criterio de la eficiencia pueda realizarse en perjuicio del fin público sino para conseguir dicho fin a un coste óptimo. En el marco de la misión que concierne al conjunto de las Administraciones Públicas, cada organización ha de definir claramente su misión esencial en el servicio a los ciudadanos.

A la exigencia de dar estricto cumplimiento del principio de legalidad positivo. A diferencia de una empresa privada las organizaciones administrativas sólo pueden hacer aquello para lo que están legalmente habilitadas. De esta forma tanto las estrategias como los objetivos y actuaciones concretas deben ajustarse a la legalidad vigente .

A la concurrencia en su funcionamiento y actividad de dos niveles decisorios y de actuación: el de dirección política de la Administración atribuido al Gobierno y el de desarrollo o ejecución de dichas directrices encomendado a las organizaciones administrativas.

La limitación de la autonomía económico-financiera de las organizaciones administrativas a la disponibilidad de los créditos que les hayan sido asignados por las Leyes de Presupuestos.

La menor flexibilidad en la gestión de recursos humanos que se deriva de la existencia, constitucionalmente requerida, de un régimen estatutario para los funcionarios públicos.

b) La metodología INSCAL es un método de planificación integral porque engloba los tres niveles –estratégico, táctico y operativo- de la misma, mediante el establecimiento de una serie de actividades formalizadas y sucesivas cuyo desarrollo debe permitir a cualquier organización administrativa la formulación de estrategias,


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la identificación de objetivos y proyectos , la programación de las actividades asociadas a los mismos y la evaluación de los resultados obtenidos.

c) Se trata además de un método pensado para a su aplicación interna por cada organización administrativa, de forma que su desarrollo se enmarca en el ámbito competencial que la organización tiene atribuido normativamente para el cumplimiento de su misión pública. No es, por tanto, objeto de la metodología abordar el proceso de elaboración de políticas públicas que suele exceder el marco competencial de un solo centro gestor, aunque sí lo es en cambio la formulación de estrategias, proyectos y actuaciones relativas a dichas políticas en aquellos de sus Objetivos sectoriales cuya consecución exija el ejercicio de competencias por parte de la organización que realiza la planificación.

d) La finalidad de la metodología es facilitar a cada organización administrativa la tarea de identificar el mejor modo de asegurar el cumplimiento de sus objetivos con criterios de eficiencia y de calidad, esto es, al mínimo coste posible y obteniendo el máximo nivel de satisfacción de los usuarios de los servicios prestados y de los ciudadanos en general.

3.2 CONCEPTOS

La metodología INSCAL de Planificación Estratégica y DPO aporta a las organizaciones administrativas una definición operativa y propia de conceptos, adaptados a los elementos que singularizan a dichas organizaciones respecto de las que operan en el sector privado.

Estos conceptos no guardan correspondencia exacta con las definiciones más usuales recogidas en los manuales de dirección y planificación estratégica destinados a directivos del sector empresarial privado, como tampoco con algunas definiciones apuntadas con carácter genérico por la Ciencia de la Administración. Responden al conocimiento desde su interior de las organizaciones administrativas, así como del entorno externo e interno en el que éstas actúan y se desenvuelven.

La convención conceptual a la que se ha llegado es la siguiente:

1. MISIÓN. Es la razón de ser de cada centro gestor o unidad administrativa, la que justifica su existencia.

2. VISIÓN. Es la imagen de la realidad futura, deseable y alcanzable, del centro gestor o de la unidad Administrativa.

3. OBJETIVO POLÍTICO: Se denomina Objetivo Político a la formulación concisa, de índole política, que expresa una meta o situación que el Gobierno o los responsables Políticos del Ministerio o área Sectorial pretenden conseguir. Los Objetivos Políticos se caracterizan por los siguientes elementos:

a) Son formulaciones de carácter político porque emanan de los órganos a quienes concierne la dirección de la Administración. Desde esta perspectiva, el calificativo “político” va encaminado a evitar la posible confusión entre


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las grandes metas que el Gobierno se propone alcanzar en una determinada área sectorial en el ejercicio de su misión de dirección de la Administración Pública y los objetivos tácticos y operativos que cada organización administrativa o centro gestor debe identificar y conseguir para contribuir al logro de los primeros.

b) Son formulaciones concisas y al mismo tiempo de gran amplitud, es decir, suelen expresar en pocas palabras metas de carácter genérico en relación con determinados compromisos asumidos por el Gobierno ante el Parlamento o ante los ciudadanos. Por ejemplo, pueden tener la consideración de Objetivos Políticos formulaciones como las de mejorar la calidad de los servicios públicos, reducir la contaminación ambiental, promocionar la formación profesional. etc.

c) Pese a su amplitud, los objetivos políticos que, en unos casos serán explícitamente comunicados y en otros implícitamente formulados, no deben ser confundidos con la misión de cada organización o en otras palabras con su razón de ser que, por lo general, estará determinada aunque no totalmente definida legal o normativamente. Se trata, por el contrario, de metas que el órgano de dirección política pretende conseguir como consecuencia de su acción de gobierno en un periodo determinado y que constituyen un reto para las organizaciones administrativas con competencia en el área sectorial correspondiente.

d) Aunque existen excepciones que cabe ubicar fundamentalmente en el área económica, los Objetivos Políticos suelen expresar metas de carácter cualitativo que expresan una determinada mejora respecto de una situación de partida. El carácter fundamentalmente cualitativo de los objetivos políticos no significa que no sea posible, sino al contrario necesaria, la evaluación mediante indicadores directos o de percepción, de su grado de cumplimiento.

e) Finalmente, los Objetivos Políticos suelen expresar metas estables a medio plazo, ya que se derivan de programas de gobierno que se mantienen, salvo en casos de elecciones anticipadas, al menos durante una legislatura.

4. ESTRATEGIAS. Son las líneas genéricas de acción, vías o caminos alternativos que cada organización administrativa puede desarrollar en el ejercicio de sus competencias para la consecución total o parcial de un determinado Objetivo Político. La formulación de estrategias es responsabilidad de los Centros Gestores o de las organizaciones administrativas adscritas a los Departamentos Ministeriales.

Las estrategias en la metodología INSCAL se caracterizan por los siguientes elementos:

a) Deben orientarse al logro total o parcial del Objetivo Político identificado para una determinada área sectorial, dibujando el mejor camino entre otros alternativos para asegurar su consecución.


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b) Deben ser complementarias con las que desarrollen en cada área sectorial por otras organizaciones públicas con competencias concurrentes o compartidas de forma que quede asegurada mediante el desarrollo de todas ellas la consecución del Objetivo Político establecido.

c) Han de expresar líneas de acción amplias que permitan a las unidades que integran cada organización o centro gestor el diseño y la programación varios proyectos.

d) Deben tener en cuenta la información procedente de los clientes o usuarios, de los grupos de interés y del personal.

A título de ejemplo, pueden ser Estrategias para conseguir el Objetivo político de mejorar la calidad de los servicios públicos las siguientes:

- Promocionar la implantación en las unidades administrativas del modelo europeo de gestión de calidad.

- Promover la elaboración de cartas de servicios.

- Ejercer programas de inspección externa de los servicios.

- Establecer un sistema de incentivos a la calidad.

- Desarrollar la evaluación externa mediante indicadores de calidad.

5. PROYECTOS: Son conjuntos coordinados de actividades, asociados a una estrategia, encaminados a la consecución de un objetivo específico que debe contribuir al logro parcial del Objetivo Político establecido.

Los objetivos perseguidos por los Proyectos se definen como el resultado concreto y comprobable que se pretende alcanzar mediante el desarrollo del conjunto de actividades en que éstos consisten.

Los Proyectos en la Metodología INSCAL se caracterizan por los siguientes elementos:

a) Están asociados a una determinada Estrategia, es decir, guardan una relación directa con ella y suponen una especificación o concreción táctica de la misma en el ámbito de las competencias de cada unidad, centro gestor u organización administrativa .

b) Son conjuntos coordinados de actividades a los que cada unidad o departamento administrativo asigna los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución. Estos recursos han de ser suficientes para asegurar su desarrollo con éxito.

c) Deben prever un calendario preciso, tanto por lo que se refiere a las fechas de inicio y de finalización del proyecto como en lo que concierne al comienzo y terminación de cada una de las actividades que lo integran.


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d) Exigen un seguimiento o evaluación mediante indicadores tanto del cumplimiento del calendario previsto como del grado de consecución de sus objetivos.

Los Proyectos deben ser viables, de forma que en su programación han de ser tenidas en cuenta tanto las competencias atribuidas a la correspondiente unidad administrativa como los recursos y medios materiales disponibles. Al mismo tiempo, deben constituir una acción de mejora para la organización, potenciar la corresponsabilización de las personas y ser flexibles y adaptables a los cambios que puedan producirse en el seno decada organización y de su entorno.

Ejemplo:. La realización de una autoevaluación conforme al Modelo EFQM en la Dirección Provincial X de Educación es un Proyecto asociado a la Estrategia de Implantación del Modelo Europeo de Excelencia que pretende contribuir al logro del Objetivo Político de mejorar la calidad de los servicios públicos.

6. ACTIVIDAD. Se denomina Actividad a cada uno de los pasos o conjuntos de tareas que deben ser dados para conseguir el objetivo de un proyecto. Como consecuencia de la realización de cada actividad debe obtenerse un producto o elemento material.

7. RESULTADO. Se denomina Resultado al efecto concreto o logro que se alcanza como consecuencia de la realización del conjunto del proyecto. Los resultados se evalúan mediante indicadores o factores que permiten su medición.

3.3. ESTRUCTURA DE LA METODOLOGÍA

La Metodología de Planificación Estratégica y Dirección por Objetivos de la INSCAL, adaptada a organizaciones públicas, se estructura en cuatro fases o módulos:

1. MODULO I: INCORPORACIÓN AL OBJETIVO POLÍTICO. Este módulo contiene los pasos necesarios para que las organizaciones administrativas analicen el Objetivo Político establecido para la correspondiente área sectorial por el órgano de dirección política competente e identifiquen , de acuerdo con su misión y sus competencias, así como de sus debilidades y fortalezas internas y externas, las posibles Estrategias o caminos alternativos para asegurar su consecución, seleccionando la que resulte más adecuada y proponiendo un listado de posibles proyectos para su desarrollo.

2. MÓDULO II: VALORACIÓN Y SELECCIÓN DE PROYECTOS. Este módulo comprende el conjunto de actividades que la organización y las unidades que la integran pueden desarrollar con la finalidad de definir los objetivos específicos de los Proyectos propuestos, proceder a su análisis y a su valoración y seleccionar aquellos que se consideren prioritarios o más apropiados para contribuir a la consecución del Objetivo Político establecido.

3. MÓDULO III: ELABORACIÓN DE PROYECTOS: Este módulo incluye el conjunto de actividades que las unidades que integran la organización pueden desarrollar para programar el contenido de los Proyectos de su competencia,


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determinando su calendario de realización y sus actividades, asignandoresponsabilidades y medios materiales y estableciendo los resultados esperados y los indicadores que permitirán su medición.

4. MÓDULO IV SEGUIMIENTO. Este módulo contiene los pasos que los responsables de la coordinación de cada proyecto, así como los directivos de la organización y los responsables políticos del área sectorial en la que ésta se integra, pueden desarrollar para evaluar el grado de ejecución de los proyectos y el grado de cumplimiento de los objetivos de los mismos.

3.4. CONTENIDO DE LOS MÓDULOS DE LA METODOLOGÍA INSCAL DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y DPO

3.4.1.MÓDULO I: Incorporación al Objetivo

Como se ha indicado anteriormente, la metodología de Planificación Estratégica y Dirección por Objetivos adaptada a la Administración Pública parte de la concurrencia de en el proceso de planificación de dos niveles decisorios: un nivel de decisión política, encomendado constitucionalmente al Gobierno y a sus miembros, y un nivel de decisión administrativa atribuido a los Directores Generales o máximos responsables de cada órgano administrativo.

El cuadro o listado de Objetivos Políticos establecidos por el Gobierno o por el responsable político del área sectorial en la que se integra una determinada organización administrativa resulta, por tanto, indisponible para el directivo público, de tal forma que el proceso de planificación interna se encuentra condicionado por la preexistencia de ciertas metas que le vienen dadas a la organización administrativa y cuyo alcance, frecuentemente, ha de ser concretado por los responsables de cada centro gestor en desarrollo de su misión y en el ejercicio de las funciones o competencias que las normas atribuyen a la misma.

Sin duda, la fijación por el Gobierno o por el órgano político correspondiente de uno o varios objetivos para cada área sectorial puede constituir un auténtico proceso de toma de decisión que puede o no responder a un modelo de planificación racional deductivo. En este sentido, los objetivos políticos son frecuentemente decisiones adoptadas de acuerdo con un enfoque inductivo en el que la existencia de determinados problemas sociales es la desencadenante del proceso de toma de decisión, pero también puede ser el resultado del proceso inverso, en el que son las expectativas de los ciudadanos las que determinan una concreta visión de lo que hay que hacer y para qué.

En todo caso, la resolución del conflicto o la generación del consenso respecto a la definición de una determinada política y estrategia gubernamental no es una cuestión que deba ser resuelta por el órgano administrativo competente, sino por quienes ostentan la responsabilidad de dirigir la Administración.

En realidad, aunque ambos procesos, el de diseño de estrategias políticas y el de formulación de estrategias administrativas, pueden confundirse o solaparse por la intervención en algún punto del recorrido del primero de una o varias organizaciones


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administrativas, se trata de procesos diferentes que, a su vez, tienen propietarios asimismo distintos.

La metodología INSCAL no aborda el proceso que debe conducir al establecimiento de determinados objetivos políticos, se limita a asumir su resultado como el desencadenante de otro cuya razón de ser es, de algún modo, la puesta en práctica del primero.

Una vez establecido el listado de objetivos políticos por el Ministro o los Secretarios de Estado, es conveniente que éstos sean comunicados expresamente por el responsable político correspondiente a los directivos de cada una de las organizaciones bajo su dependencia. Una comunicación fluida entre uno y otro nivel de decisión pública constituye una de las claves no sólo para orientar adecuadamente el proceso de planificación estratégica sino también para asegurar un ejercicio del liderazgo que contribuya a la obtención de resultados y al cumplimiento de los objetivos.

Pero, con ser deseable que los objetivos políticos sean comunicados expresamente, puede ocurrir, sin embargo, que no se produzca esa comunicación explícita, en cuyo caso cada centro gestor deberá extraer el listado de metas políticas de documentos o declaraciones realizadas por el correspondiente responsable político. Los programas de gobierno y las comparecencias parlamentarias pueden constituir, en ausencia de comunicación explícita, un buen marco de referencia para iniciar la planificación.

Comunicados o detectados los Objetivos Políticos o grandes metas que el Gobierno se propone alcanzar, el Módulo I de la metodología pretende proporcionar a cada organización administrativa un esquema sencillo para que sus directivos identifiquen, seleccionen y formulen, en el ámbito de sus competencias, las estrategias o líneas generales de actuación más apropiadas para contribuir a la consecución de dichos Objetivos Políticos.

Para ello, el Módulo I propone el desarrollo de 4 fases :

1º. Análisis Estratégico. Como se ha señalado el objetivo de las estrategias es proporcionar caminos alternativos de acción para la consecución del Objetivo Político. Por ello, más allá del tenor literal de éste, es conveniente que el equipo directivo de la organización analice el Objetivo Político, determinado su alcance y contenido a la luz de su misión y de sus funciones o competencias, así como de otras circunstancias, antecedentes o experiencias con las que dicho Objetivo guarde relación.

Analizado el Objetivo político, los fundamentos de la planificación estratégica obligan en primer lugar a tener en consideración la existencia de un entorno interno y externo dinámico que puede condicionar la identificación de una o varias estrategias alternativas así como su definitiva formulación.

Con esta finalidad, la metodología propone la realización de un análisis estratégico de la propia organización y del entorno en la que esta actúa. Este análisis se acomoda a un esquema sencillo de detección y profundización en los factores internos y externos que

I......Análisis Estratégico

II.... Identificación de estrategias

III. ..........Valoración y Selección de estratégicas

IV. Desglose en proyectos


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pueden condicionar y orientar la creatividad de la organización, así como el contenido y alcance de las estrategias. Este esquema es el siguiente:

a) Identificación de factores internos que afectan a la organización. En este apartado hay que considerar todos aquellos aspectos relacionados con el tipo de organización, su estructura, liderazgo, gestión de recursos humanos, sistema de coordinación o cooperación con otras organizaciones, planificación anterior, competencias, procesos de trabajo y resultados anteriormente conseguidos.

b) Identificación de factores externos del entorno en el que actúa la organización. Aunque en este apartado suelen considerarse todos aquellos aspectos o elementos de carácter político, económico, social o tecnológico que son decisivos para la actuación de la organización, hay algunos que merecen ser destacados por su relevancia para la Administración como la evolución de la demanda social y las expectativas de los usuarios o clientes de cada uno de los servicios que presta el centro gestor, así como las características del sector en el que se quiere intervenir, la existencia de organizaciones sociales, empresariales o sindicales que pueden verse afectadas, el grado de consenso político sobre el objetivo, las necesidades de coordinación y cooperación, la preexistencia de prácticas o la existencia de experiencias de referencia etc.

Una vez identificados estos factores internos y externos es necesario realizar un diagnóstico para identificar aquellos aspectos que constituyen puntos fuertes u oportunidades para la organización y aquellos otros que son debilidades, amenazas o áreas susceptibles de mejora. Para ello, la metodología propone una matriz simplificada del esquema TOWS que se estructura, como es sabido en torno a los cuatro elementos antes citados : Amenazas, Debilidades, Oportunidades y Fuerzas.

Esta matriz simplificada resume las Amenazas y Debilidades en una única variable, denominada Puntos Débiles, trasladando este mismo criterio a las Oportunidades y Fortalezas, que se subsumen en la variable “Puntos Fuertes”. El modelo INSCAL parte del análisis, de un lado, de los factores internos y , de otro, de los factores externos hasta llegar a identificar aquellos que constituyen puntos fuertes para la organización y aquellos otros que tienen la consideración de debilidades.

FACTORES ESTRATEGICOS P. FUERTES P. DEBILESFactores InternosFactores Externos

Lógicamente, el análisis estratégico no debe ser realizado en el vacío, sino a la luz del Objetivo Político que se pretende conseguir. En este sentido, aunque la matriz de Koontz, parte del análisis de las Amenazas porque se considera que la organización establece a menudo su planificación estratégica como resultado de la existencia de problemas, la presencia de una crisis o una perspectiva de cambio, la metodología INSCAL otorga la misma relevancia a los puntos fuertes que a las debilidades, eliminando la práctica común de sobrestimar las amenazas en el proceso de diseñoestratégico.

La finalidad de la técnica de análisis propuesta es únicamente la de proporcionar a la organización un esquema conceptual para ordenar el proceso de reflexión, de forma que es perfectamente posible sustituir este DAFO simplificado por otras herramientas de


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diagnóstico de la organización que pueden desarrollarse con idéntica finalidad. En este sentido, una alternativa más compleja a la matriz incorporada por la metodología es contar con una autoevaluación de la excelencia de la organización por comparación a un modelo de referencia, como por ejemplo, el modelo EFQM de Excelencia adaptado a la Administración Pública que permite identificar para cada uno de los nueve criterios que lo componen la situación de la organización y sus puntos fuertes y áreas de mejora.

En las organizaciones administrativas se consideran puntos fuertes internos la disponibilidad de recursos humanos suficientes, la disposición de créditos presupuestarios, la experiencia del personal o su motivación, mientras que estos mismos elementos pueden ser debilidades o amenazas cuando la organización no cuenta con efectivos o medios suficientes, cuando carece de una estructura adecuada, cuando no tiene competencias en relación con el objetivo planteado o cuando la cualificación de su personal es insuficiente o existe una alta conflictividad o falta de motivación de las personas.

En lo que respecta al entorno, suelen ser fortalezas aspectos tales como la existencia de una demanda social acusada y coincidente con el objetivo establecido, el apoyo de los agentes económicos y sociales o la existencia de buenas prácticas de referencia en relación con el Objetivo Político establecido. Al contrario, suelen tener la consideración de puntos débiles la ausencia de una demanda social clara, la falta de apoyo o el rechazo de los agentes y grupos de interés involucrados, el impacto social o medioambiental negativo, el insuficiente consenso político o el fracaso de experiencias acometidas por otras organizaciones.

2º.Identificación de Estrategias.

La aplicación de técnicas de análisis o diagnóstico de la organización y de su entorno está encaminada a estimular el proceso de identificación y formulación de varias estrategias o líneas generales de acción, entre las cuales, cada centro gestor ha de seleccionar aquella o aquellas que resulten más ventajosas o que conduzcan de una forma más evidente al cumplimiento del Objetivo Político.

No existe ninguna metodología o técnica que permita asegurar que las Estrategias identificadas son las mejores para el cumplimiento del Objetivo Político establecido. En definitiva, la identificación y la formulación de estrategias son consecuencia de la creatividad de las personas de la organización en relación con el análisis estratégico efectuado.

Ello no obstante, con la finalidad de estimular el proceso creativo, la metodología INSCAL apunta un esquema lógico en el que es preciso describir en primer lugar la situación de partida respecto del Objetivo Político establecido para proceder a continuación a la definición de la situación deseada que, lógicamente, constituye el óptimo que la organización considera conveniente conseguir.

Para asegurar la fiabilidad de la definición de la situación de partida, la organización debe basarse en evidencias, esto es en datos e indicadores objetivos que permitan establecer con certeza un diagnóstico de aquella. En cuanto a la situación deseada el proceso de reflexión que ha de conducir a su explicitación deberá tener en cuenta, además del contenido y alcance del Objetivo Político establecido, las posibles


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expectativas y demandas de los usuarios o clientes de los servicios prestados por la organización y las de los llamados grupos de interés, como por ejemplo, otras organizaciones u Administraciones con competencias concurrentes o compartidas.

Realizada la doble tarea de identificación de la situación de partida y de la situación que se pretende alcanzar respecto del objetivo planteado, ha desarrollarse el proceso creativo de formulación de Estrategias que representarán los diversos caminos, alternativas o vías que puede recorrer la organización para acortar o anular la distancia entre el diagnóstico actual y la situación deseada.

La identificación de Estrategias puede realizarse por consenso o mediante la aplicación de otras herramientas como la Tormenta de Ideas o la Técnica del Grupo Nominal que permiten hacer aflorar en un espacio corto de tiempo el mayor número de ideas posibles.

Para garantizar la fiabilidad del proceso de identificación de Estrategias es necesario:

a) Establecer un equipo de trabajo plural integrado por personas que representen los niveles superiores e intermedios de la organización, la pirámide de edad y sexo u otros aspectos como la experiencia profesional o el grado de creatividad o iniciativa personal.

b) Tener presente el análisis estratégico efectuado en la fase anterior. En este sentido, aunque las mejores prácticas de otras organizaciones y el desarrollo de estrategias anteriormente formuladas por la organización pueden constituir un marco de referencia, el equipo de trabajo debe estar orientado hacia la innovación de forma que sea posible apartarse de las rutinas establecidas a favor de estrategias basadas en el cambio y en la mejora continua.

c) Considerar las diversas posibilidades y enfoques que, de acuerdo con el análisis estratégico realizado, pueden desplegarse configurando escenarios igualmente diferentes.

3º Valoración y Selección de Estrategias.

El proceso de formulación de Estrategias desarrollado en la fase anterior culmina con un listado de Estrategias posibles que expresan diversos enfoques alternativos entre los cuales es preciso establecer prioridades antes de proceder a la formulación de la Estrategia más apropiada para la consecución total o parcial del Objetivo Político, con el mayor grado de satisfacción de los clientes y usuarios del servicio y al mínimo coste posible.

Para facilitar esta tarea, la metodología INCAL propone un sistema de valoración o evaluación de las Estrategias posibles. Este sistema consiste fundamentalmente en enfrentar cada Estrategia a un cierto número de criterios de valoración prefijados por el equipo de planificación.

Los criterios de valoración han de ser establecidos mediante consenso teniendo en cuenta el alcance y contenido del Objetivo Político y el diagnóstico interno y externo de la organización y otros aspectos que resulten de interés para la misma. Una vez fijados


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los criterios que han de servir de parámetro para la valoración, se procede a la ponderación de los mismos, asignándole a cada criterio un valor entre 1 y 10, de acuerdo con su mayor o menor relevancia o impacto en la consecución del Objetivo Político.

El establecimiento de los criterios de evaluación y la ponderación de los mismos debe realizarse con rigor, dedicando el tiempo y el análisis necesario para su formulación, ya que dichos criterios constituyen el marco de referencia para la definición de la estrategia ideal con las que se confrontarán todas y cada una de las estrategias posibles hasta llegar a su evaluación y priorización.

Una vez establecidos y ponderados los criterios de evaluación, hay que proceder a la determinación de la Estrategia ideal de referencia y a la valoración de cada una de las estrategias identificada.

a) Determinación de la Estrategia Ideal. Para establecer la estrategia ideal basta con multiplicar por 10 el factor de ponderación asignado a cada uno de los criterios de evaluación determinados y proceder a continuación a la suma de los resultados obtenidos. Supongamos, por ejemplo, que los criterios de evaluación establecidos, una vez ponderados han sido los siguientes:

CRITERIOS FACTOR DE PONDERACIONMenor coste 7Impacto en el Objetivo 10Menor tiempo de implantación 6Satisfacción expectativas de los usuarios 9Autonomía para la aplicación 6

La Estrategia ideal sería aquella que consiguiera una puntuación de 10 en todos los criterios establecidos, esto es:

CRITERIOS ESTRATEGIA IDEALMenor coste 7*10= 70 Impacto en el Objetivo Político 10*10= 100Menor tiempo de Implantación 6*10= 60Satisfacción expectativas de los usuarios 9*10= 90Autonomía de aplicación 5*10= 50

Puntuación total : 70+100+60+90+50= 370. La estrategia ideal tendría un valor de 370 puntos.

b) Para proceder a la valoración de cada una de las Estrategias identificadas basta con evaluar su grado de idoneidad desde el punto de vista de cada uno de los criterios de evaluación establecidos, asignándole un valor x ,empleando la misma escala de 1 a 10. Una vez efectuada esta operación se procede , como en el caso anterior, a multiplicar el valor asignado a la Estrategia en cada criterio por el valor de ponderación otorgado al criterio correspondiente. Realizados estos productos, se procede a la suma de los resultados obtenidos. Tomando como referencia los criterios apuntados en el ejemplo


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del apartado a), la valoración de una serie de Estrategias que denominaremos genéricamente como Estrategia Nº1, Nº2, Nº·3 y Nº4 se ajustaría al siguiente ejemplo:

CRITERIOS DE PONDERACIÓN- Menor coste = 7- Impacto en el Objetivo:10- Menor tiempo de implantación:6- Satisfacción expectativas de los usuarios:9- Autonomía para la aplicación:5

VALORACIÓN DE LA ESTRATEGIA Nº1- Menor coste: El coste de esta Estrategia es muy alto teniendo en cuenta los recursos

de la organización, por lo que se le asigna únicamente un valor =2

- Impacto en el Objetivo: Su impacto en el objetivo es alto, por lo que se le asigna un valor = 8

- Menor tiempo de implantación: Tardaría más de una legislatura en implantarse por lo que evaluada de acuerdo con este criterio se le asigna un valor = 2

- Satisfacción expectativas de los usuarios: Esta estrategia resulta apropiada para dar satisfacción a las expectativas de los ciudadanos a largo plazo, pero no a corto plazo por los que se le asigna un valor = 5

- Autonomía para la aplicación: La estrategia puede ser desarrollada autónomamente por la organización, sin necesidad de colaboración con otras organizaciones. Se le atribuye por ello un valor de =8

PUNTUACIÓN OBTENIDA POR LA ESTRATEGIA Nº1Multiplicando el valor asignado a la Estrategia para cada uno de los criterios establecidos por el valor de ponderación del correspondiente criterio se obtiene lo siguiente:

CRITERIOS PUNTUACION ESTRAGEGIA Nº 1Menor coste 2*7= 14Impacto en el Objetivo 8*10= 80Menor tiempo de implantación 2*6= 12Satisfacción expectativas de los usuarios 5*9= 45Autonomía para la aplicación 8*5= 40

Puntuación obtenida por la Estrategia Nº1: 14+80+12+45+40= 181


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Desarrollando los mismos pasos con la Estrategia Nº2, resulta la siguiente evaluación:

CRITERIOS PUNTUACION ESTRAGEGIA Nº 2Menor coste 7*7= 49Impacto en el Objetivo 7*10= 70Menor tiempo de implantación 5*6= 30Satisfacción expectativas de los usuarios 7*9= 63Autonomía para la aplicación 8*5= 40

Puntuación obtenida por la Estrategia Nº2: 49+70+30+63+40= 252 PUNTOS

En el ejemplo que acabamos de desarrollar, aunque la Estrategia Nª2 resulta aparentemente menos adecuada por su menor impacto den el Objetivo Político, el proceso de valoración ha permitido establecer su mayor idoneidad, en la medida que la puntuación obtenida por la misma –252 puntos- se acerca mucho más a la que obtendría la estrategia ideal –370 puntos -. A su vez la Estrategia Nº1, pese a su aparente idoneidad desde el punto de vista de su impacto en el Objetivo, no sólo ha obtenido una puntuación muy por debajo de la Nº2 sino que en sí misma no es una buena Estrategia por comparación a la Estrategia ideal cuya puntuación viene a doblar prácticamente a la obtenida por dicha Estrategia Nº1.

Para sintetizar y hacer más sencillo el proceso de valoración de estrategias, la metodología INSCAL propone una matriz en la que es posible recoger los criterios de ponderación establecidos, su ponderación y los valores y puntos obtenidos por cada Estrategia para cada uno de los criterios

A. B. C. D. E. F.CRITERIOS DE VALORACION

VALOR ASIGNADO A CADA CRITRERIO

ESTRATEGIA IDEAL(B*10)

ESTRATEGIA Nº1(B*D)

ESTRATEGIA Nº2(B*E)

ESTRATEGIA Nº3(B*F)

TOTAL

Para asegurar la fiabilidad del proceso de elaboración de Estrategias es conveniente que:

a) El equipo de trabajo tenga en cuenta conjuntamente el contenido y alcance del Objetivo Político y el análisis estratégico de la organización y del entorno en la determinación de los criterios de valoración y en su ponderación.

b) La ponderación de cada una de las Estrategias en cada uno de los criterios establecidos se fundamente en datos e indicadores, elaborando, cuando sea necesario, los estudios pertinentes, como estimación de costes, estudio de cuentas o informes o evaluación de la información procedente de los clientes.

c) Las decisiones se adopten por consenso de todos los miembros del equipo de planificación.


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d) El equipo de trabajo sea capaz de volver a la fase anterior cuando se constate que ninguna de las Estrategias alcanza la mitad de la puntuación obtenida por la “Estrategia ideal”, ya que esto significaría que el proceso creativo no ha dado los frutos esperados y que ninguna de las estrategias identificadas resulta viable.

4ª. Desglose en Proyectos

El Módulo I de la Metodología INCAL de Planificación Estratégica y DPO concluye con un desglose de las Estrategias seleccionadas en posibles Proyectos. Se trata de un avance o aproximación que cabe efectuar teniendo en cuenta el análisis estratégico efectuado en las fases 1ª y 2ª de este mismo Módulo, una vez que la organización conoce cuál o cuales van a ser sus Estrategias para la consecución del Objetivo Político.

Para facilitar el proceso creativo que debe conducir al listado de proyectos posibles asociados a la Estrategia seleccionada, la metodología incorpora una matriz cuya finalidad es analizar las experiencias y prácticas anteriores, tanto propias como externas a la organización, valorando los resultados obtenidos

ESTRATEGIA:EXPERIENCIAS PROPIAS

EXPERIENCIAS EXTERNAS NACIONALES

EXPERIENCIAS EXTERNAS INTERNACIONALES

MEJORES PRACTICAS

Lo que la metodología persigue con esta matriz es generar ideas precisas, a partir de las cuales sea posible mediante tormenta de ideas o mediante consenso apuntar posibles proyectos asociados a la estrategia formulada por la organización.

3.4.2. MÓDULO II: Valoración y Selección de Proyectos

El Módulo I de Incorporación al objetivo culmina, como se aprecia en el apartado 3.4.1 ,con un listado de Proyectos posibles asociados a la Estrategia seleccionada por la organización para conseguir el Objetivo Político establecido. Lógicamente del proceso de análisis desarrollado en dicho módulo no cabe concluir si los Proyectos avanzados son realmente viables y menos todavía proceder a su definición y selección de los que


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realmente resulten más apropiados para contribuir parcialmente al logro del Objetivo Político de referencia.

El Módulo II que se explicará a continuación persigue facilitar estas tareas, de forma que se asegure la operatividad del proceso de formulación de Estrategias, mediante una la concreción de lo que en realidad va a hacer la organización y las unidades que la integran y con qué objetivo concreto. Para ello, la metodología propone un proceso compuesto de cuatro fases: Definición de Proyectos, Relaciones entre Proyectos, Valoración y selección de Proyectos y propuesta de Proyectos.

1ª Definición de Proyectos

Esta fase de la metodología tiene por objeto definir con mayor precisión los Proyectos posibles asociados a la Estrategia formulada por la organización, mediante la concreción del objetivo específico que se pretende conseguir con el desarrollo de cada uno de ellos. Se trata, por tanto, de una fase clave no sólo para poder establecer prioridades y seleccionar aquellos que resulten más apropiados sino también para proceder a la programación de los mismos. En este sentido, baste recordar el concepto de Proyecto avanzado por la metodología que asocia directamente la previsión de un conjunto de actividades coordinadas al cumplimiento de un objetivo concreto, específico y susceptible de evaluación que debe contribuir al desarrollo de la Estrategia y al logro parcial del Objetivo Político de referencia.

Para establecer el objetivo de cada Proyecto la metodología INSCAL aporta las siguientes recomendaciones:

- El equipo de planificación debe nutrirse de una representación de los directivos de la unidad competente en el área sectorial al que el mismo se refiere, así como de todos los niveles jerárquicos intermedios de la misma. A este respecto, hay que tener en cuenta que el proceso de formulación de objetivos, cuando afecte a Proyectos a desarrollar por diversas unidades o áreas sectoriales, debe desarrollarse en paralelo por varios equipos de planificación .

- Hay que distinguir entre la denominación de cada Proyecto y el objetivo del mismo. El nombre resulta irrelevante desde el punto de vista sustantivo y puede responder a criterios de publicidad o comunicación, mientras que el objetivo del Proyecto es el que resulta realmente significativo para su definición. Cuanto más concreto resulte el objetivo más fácil será su valoración y más fácil será también la posterior determinación de los resultados esperados y de los indicadores para su evaluación.

- El objetivo de cada Proyecto debe ser específico, de forma que no se solape ni con el Objetivo Político ni con la Estrategia formulada. Para establecer el objetivo de los

I. Definición de Proyectos

II. Relaciones entre Proyectos

III. Valoración y selección deProyectos

IV. Propuesta de Proyectos


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Proyectos la unidad debe preguntarse qué va a hacer a corto plazo para desarrollar la Estrategia establecida.

- Los objetivos deben expresarse con claridad, utilizando cuando sea posible, formulaciones cuantitativas o, en su defecto, expresiones cualitativas que resulten susceptibles de evaluación o medición. En otras palabras, la forma de expresión utilizada no debe lugar a vaguedad o confusión de quienes van a ejecutarlo. Por el contrario, debe resultar comprensible para el equipo de desarrollo del proyecto y para el conjunto de la organización.

- Los objetivos deben expresar los resultados que la unidad pretende lograr, así como otros aspectos de interés para la valoración de los proyectos posibles y el posterior diseño de los proyectos considerados apropiados y, en particular:

a) La acción que se va a emprenderb) Aquello sobre lo que se va a incidirc) El marco temporal de consecución del mismo

- Finalmente, los objetivos deben significar una mejora o innovación para la unidad y, en este sentido, deben constituir un reto y expresar un compromiso de las personas en su consecución.

2Identificación de Relaciones entre Proyectos

Como se ha venido señalando, la Estrategia formulada debe dar lugar a varios Proyectos posibles que, en muchas ocasiones, expresan actuaciones alternativas que pueden resultar en la práctica incompatibles o, al contrario, complementarias. Para asegurar la coherencia y la complementariedad de todos los Proyectos que se implementen, de forma que todos ellos contribuyan al desarrollo integral de la Estrategia formulada, la metodología INSCAL propone, como paso previo a la valoración de Proyectos, un análisis de las relaciones existentes entre la totalidad de Proyectos posibles, de modo que pueda operase una preselección u ordenación de los mismos.

Para realizar este análisis deben ser tomados en consideración todos los Proyectos posibles asociados a todas las Estrategias formuladas por cada centro gestor, estableciendo mediante una matriz la relación existente entre cada Proyecto y todos y cada uno de los restantes, de acuerdo con la siguiente formulación:

a) Incompatibilidad: Se considera que un Proyecto es incompatible con otro cuando sus objetivos son contradictorios.

b) Equivalencia. Un Proyecto es equivalente a otro cuando ambos poseen el mismo objetivo específico.

c) Inclusión. Un Proyecto está incluido en otro cuando el análisis de sus respectivos objetivos revela que el objetivo del primero puede considerarse una parte o actividad del segundo.


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d) Dependencia temporal. Dos Proyectos mantienen una relación de dependencia temporal cuando el desarrollo de uno de ellos es requisito indispensable para poder iniciar la ejecución de las actividades del otro.

3ªValoración de proyectos

Con la finalidad de operar una selección definitiva de los Proyectos a realizar, el equipo de planificación de cada organización o centro directivo debe proceder a una evaluación y priorización de los mismos, de forma que la propuesta resultante incluya aquellos que se consideran más apropiados para el desarrollo de la Estrategia o Estrategias formuladas y para la consecución en última instancia del Objetivo Político.

Para efectuar esta valoración de los Proyectos posibles hay que tener en cuenta los siguientes criterios metodológicos:

- Sólo se tomarán en consideración los Proyectos incompatibles, los complementarios y, cuando exista relación de dependencia, bien por inclusión bien por ejecución en el tiempo, los Proyectos considerados dominantes es decir, aquellos que deban ser realizados en primer lugar para desarrollar después los Proyectos dependientes de los mismos.

- Se establecerá por consenso del equipo de planificación un listado de criterios de valoración, de acuerdo con los resultados del análisis estratégico realizado y el cuadro de experiencias internas y prácticas externas de referencia, así como de la Estrategia a la que estén asociados los Proyectos y el Objetivo Político de referencia.

- El equipo de planificación efectuará la valoración de acuerdo con la misma metodología utilizada para la valoración y selección de estrategias consistente en :

a) Determinar el peso específico de cada uno de los criterios de valoración de Proyectos, mediante su ponderación en una escala de 1 a 10.

b) Valorar cada Proyecto estableciendo su idoneidad de acuerdo con cada uno de los criterios establecidos. Para ello, se asignará a cada Proyecto una puntuación entre 1 y 10 en cada uno de los criterios y se procederá a multiplicar la puntuación asignada por el factor de ponderación global atribuido al criterio correspondiente. Por último, se realizará la suma de los resultados obtenidos por esa Estrategia en cada criterio.

4ª. Propuesta de Proyectos

La 4ª fase del Módulo II de la metodología recoge el listado de Proyectos que, de acuerdo con las relaciones identificadas y la valoración efectuada, resultan más apropiados para el desarrollo de la Estrategia y la consecución del Objetivo Político. Esta jerarquía de Proyectos se completa con la asignación de las responsabilidades de coordinación de los mismos así como con un primer avance, meramente aproximativo, de la correspondiente fecha de inicio y de terminación.


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Este listado será, en su caso, remitido a los responsables políticos del área sectorial o Ministerio al que esté adscrita cada organización para su aprobación definitiva.

3.4.3. MÓDULO III: Elaboración de Proyectos

Como se señalaba en el apartado relativo a la planificación estratégica, aunque, conceptualmente podría sostenerse que esta forma de planificación culmina con la formulación por la organización de su Estrategia, en la práctica es necesario concebir la planificación como un proceso iterativo e integral en el que no sólo se establece el camino genérico para alcanzar el éxito sino también la forma en la que cada departamento o área de la organización y cada un de las personas que la integran asumen objetivos concretos y realizan actividades coordinadas para alcanzarlos.

Esta es, precisamente, la razón de ser del Modulo III de la metodología: garantizar la cohesión entre lo que la organización se propone hacer genéricamente y lo que la organización hará en realidad. Para ello se parte del cuadro de Proyectos aprobados con sus respectivos objetivos, para diseñar tanto su implementación por la organización como el sistema de evaluación que permitirá a los responsables de cada Proyecto y al conjunto de la organización conocer cuál es el grado de cumplimiento de los resultados y objetivos establecidos.

Las fases que integran este Módulo III de elaboración de Proyectos son las siguientes:

1ª Identificación del Proyecto: En esta fase se identifican aquellos recursos humanos, materiales y económicos de los que dispone la organización que se consideren necesarios para la consecución del objetivo del Proyecto, así como el marco temporal en el que se encuadra su ejecución.

2ª. Determinación de Resultados e Indicadores. Esta fase se concreta en la especificación de los concretos resultados o logros que se pretende conseguir con el desarrollo del Proyecto, así como de los indicadores que permitirán efectuar el seguimiento de su grado de cumplimiento.

3ª. Análisis de contingencias. Consiste en la identificación de aquellos hechos o circunstancias motivados por un determinado agente que pudieran interferir en el desarrollo del Proyecto, así como en la previsión de las posibles acciones correctoras que pueden ser adoptadas para evitar su impacto negativo en el mismo.

4ª Desglose del Proyecto en actividades. Esta fase se centra en el establecimiento de las actividades coordinadas que se consideren necesarias para obtener los resultados previstos.

1ª. Identificación del Proyecto.La fase de identificación del proyecto persigue establecer aquellos elementos que es preciso tomar en consideración para proceder a la programación. Estos elementos son los siguientes:


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a) El responsable del Proyecto. Como se ha venido señalando, una de las utilidades principales de la planificación estratégica, entendida como sistema integral que abarca no sólo la formulación de una Estrategia sino también la previsión de la forma en que esta va a ser implementada por la organización, es la generación de compromisos personales respecto a la consecución de determinados objetivos tácticos y operativos. Por ello, en la metodología INSCAL la responsabilidad de ejecución y coordinación de cada Proyecto recae siempre sobre una persona de la organización de la que se debe conocer no sólo su identidad sino también el puesto de trabajo que desempeña.

Habitualmente, los responsables de los Proyectos en una unidad administrativa suelen ser las personas que ostentan la jefatura de las mismas, aunque es perfectamente posible y deseable que otras personas titulares de puestos predirectivos ostenten la responsabilidad de coordinación de los proyectos.

b) La duración del Proyecto, es decir, las fechas de inicio y finalización del mismo.

c) Los recursos humanos disponibles. Para planificar correctamente el Proyecto es necesario conocer cuántas personas ,de las que dispone la organización o puede disponer de forma inmediata, son precisas para la constitución del equipo ejecutor del Proyecto, así como sus puestos de trabajo y nivel de cualificación o experiencia profesional.

d) Los recursos materiales. Resulta asimismo necesario cuantificar los recursos materiales precisos para el desarrollo del correspondiente Proyecto, así como verificar su disponibilidad.

e) Los recursos económico-financieros. Antes de proceder a la planificación del Proyecto es necesario realizar una estimación de costes del mismo, así como verificar que la unidad dispone de los créditos presupuestarios necesarios para efectuar el correspondiente gasto.

f) Disponibilidad de colaboraciones externas. Si se considera necesario y posible contar con algún tipo de colaboración externa a la unidad para la ejecución del Proyecto es conveniente establecer la organización u organizaciones colaboradoras, su grado de participación y la finalidad de la misma.

2ª. Determinación de indicadores.Esta fase se orienta a la definición del sistema de evaluación que ha de permitir conocer el grado de cumplimiento del objetivo del Proyecto. En este sentido, la metodología INSCAL propone tres tipos de actuaciones:

a) Determinación de los resultados previstos. Consiste en el desglose en resultados o logros previstos del objetivo del Proyecto.

b) Establecimiento de los indicadores necesarios para evaluar el grado de consecución de cada uno de los resultados previstos y, en última instancia, del grado de cumplimiento del objetivo del Proyecto.


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Los indicadores son elementos de evaluación o medición de los resultados previstos. Pueden ser objetivos, cuando expresan una medición directa de un determinado resultado, o subjetivos o de percepción cuando evalúan el grado de satisfacción de los usuarios de los servicios o de los ciudadanos respecto a la prestación o imagen de los mismos. Para su determinación el equipo de planificación de cada Proyecto deberá tener en cuenta que los indicadores han de estar directamente relacionados con el resultado que se persigue evaluar y a ser posible únicamente con él, de forma que otros factores que pudieran influir en dichos resultados sean despreciables Además, un buen indicador ha se ser fiable y significativo, de modo que la información que proporcione sea realmente relevante para verificar el grado de cumplimiento de los resultados.

A este respecto, se considera que la fiabilidad de un indicador es alta cuando tiene carácter cuantitativo y está directamente relacionado con el resultado previsto.

c) Calendario de evaluación. Consiste en el establecimiento de la fecha de verificación o fecha en la que se procederá a la evaluación de cada resultado mediante el indicador seleccionado.

3ª. Análisis de contingencias.

El análisis de contingencias resulta consustancial a la planificación estratégica no sólo en todo lo relativo a la selección y formulación de Estrategias sino también en la programación de la puesta en práctica de las mismas mediante el diseño y ejecución de Proyectos.

Las contingencias son aquellas situaciones, acciones, problemas o necesidades que pueden sobrevenir al momento de planificación del Proyecto y que constituyen una posible amenaza para el adecuado desarrollo del mismo.

La metodología INSCAL entiende que el análisis de estos problemas o accidentes posibles puede resultar de gran utilidad en la planificación del Proyecto, al permitir la previsión de las posibles acciones correctoras que neutralizarían ,en el caso de quedichas contingencias se produjeran, su impacto negativo en el desenvolvimiento de aquel.

Para facilitar el desarrollo de este proceso de identificación de contingencias, se proponen las siguientes actuaciones:

a) Identificación de los agentes que pueden provocar efectos adversos o no deseables.Los agentes pueden ser personas o colectivos que pueden incidir en el desarrollo del proyecto, aunque también pueden ser situaciones o hechos que pueden repercutir en el desarrollo de las actividades o en el enfoque del objetivo de cada proyecto.

b) Previsión de las reacciones derivadas. Consiste en la determinación para cada uno de los agentes identificados de los posibles efectos negativos o reacciones que pueden desencadenar en relación con el desarrollo del Proyecto.

c) Establecimiento de acciones correctoras. Para cada agente, debe establecerse aquellas acciones que permiten evitar el desencadenamiento del efecto o reacción


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negativa previsto en el apartado anterior, con la finalidad de impedir que dicha reacción se produzca incidiendo en el proyecto.

ANALISIS DE CONTINGENCIASDENOMINACION DEL PROYECTO:AGENTE REACCION /IMPACTO ACCION CORRECTORA

PREVISTA

4ª. Desglose en actividades

Tomando en consideración la información obtenida en las fases anteriores, el equipo de planificación está en condiciones de establecer las actividades necesarias para asegurar el desarrollo del Proyecto y el cumplimiento de sus objetivos.

Sin actividades no hay Proyecto, por lo que puede afirmarse que esta cuarta fase constituye el eje central de su diseño e implementación.

Convencionalmente, la metodología INSCAL define las actividades como aquellas fases o pasos en los que necesariamente debe articularse un Proyecto para conseguir el objetivo específico del mismo. Cada actividad debe dar lugar a un producto o elemento material resultante del desarrollo de la misma. Por ejemplo, elaborar un informe es una actividad cuyo producto es un documento denominado ”informe”.

Sobre estas bases conceptuales, la dificultad para la definición de las actividades radica en la diferenciación entre lo que constituyen meras tareas y lo que constituyen auténticas actividades. Lo normal es que una actividad esté compuesta por varias tareas. Por ejemplo, si quisiéramos desglosar la actividad “elaborar informe” en tareas, podrían identificarse las de estudio, redacción, mecanografiado e impresión.

De acuerdo con este enfoque, el proceso de desglose de un Proyecto en actividades se puede descomponer en las siguientes actuaciones:

a) Definición del conjunto o cadena de actividades necesarias para el desarrollo del Proyecto, así como su ordenación en el tiempo, de forma que resulte un programa secuencial.

b) Determinación, de acuerdo con las fechas de inicio y finalización del Proyecto, de los tiempos de desarrollo previsto de cada una de las actividades establecidas con especificación de la fecha de comienzo y la fecha de terminación de las mismas.

c) Asignación a cada actividad un responsable que asegure su ejecución en el tiempo establecido.

d) Establecimiento del producto, a efectos de seguimiento de la ejecución del Proyecto, que se espera obtener de cada actividad.


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3.4.4.MÓDULO IV. Seguimiento

La metodología INSCAL de Planificación Estratégica y Dirección por Objetivos se cierra con un módulo de evaluación de los diversos Proyectos asociados a la Estrategia formulada.

Este módulo de evaluación responde a un doble enfoque:

a) La necesidad de realizar un seguimiento del desarrollo en el tiempo de cada Proyecto, de modo que cada responsable tenga información puntual de la marcha de sus proyectos.

b) El aseguramiento de la retroalimentación del sistema de planificación, mediante la evaluación del grado de cumplimiento de los objetivos específicos de cada proyecto y la introducción, cuando sea necesario, de las correcciones oportunas en la programación de Proyectos o en la definición de Estrategias.

En otras palabras, el objetivo del Módulo IV de seguimiento no es únicamente proporcionar a los responsables de cada Proyecto y a sus superiores jerárquicos información útil sobre la realización en los plazos establecidos de las actividades que conforman el mismo, sino también establecer un flujo permanente de información desde la fase de implementación a las fases de diseño estratégico y programación.

De acuerdo con este planteamiento, el Módulo de Seguimiento no está concebido como una fórmula de evaluación del desempeño del puesto de trabajo. Una utilización para estos fines exigiría un enfoque diferente en el que habría que considerar, además de los resultados derivados de los Proyectos, otros factores como el estilo de liderazgo, las actitudes del personal o la comunicación interpersonal

Por otra parte, aún cuando se decidiera emplear el seguimiento como fórmula para evaluar el desempeño individual, resulta evidente que ello sólo sería posible cuando se diera una integración significativa entre los objetivos organizacional y las necesidades y grado de motivación de cada persona de la organización.

Finalmente, es preciso poner de relieve que el Seguimiento tampoco se plantea como medio de control administrativo. La metodología de Planificación Estratégica y DPO da por supuesto la existencia de tales controles, especialmente en todo lo relativo al cumplimiento de la legalidad por las personas y por las organizaciones, de forma que el núcleo de interés no recae en la adecuación a la actividad administrativa a determinadas normas sino en impacto que esa actividad necesariamente a de producir en el cumplimiento de los objetivos

De acuerdo con los criterios expuestos, el Módulo IV de Seguimiento se estructura en dos fases:

1ª. Seguimiento de la ejecución de actividades.

2ª. Seguimiento de los resultados.

1ª. Seguimiento de la Ejecución de Actividades


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En el Módulo III de elaboración de Proyectos se establecieron las fechas de inicio y finalización de cada una de las actividades que integran el Proyecto. De acuerdo con esta programación, la fase de seguimiento de la ejecución de actividades se centra en la verificación o comprobación de las posibles desviaciones que se hayan podido producir en la realización de dichas actividades en el plazo previsto, así como en la valoración de las causas que hayan originado dichas desviaciones.

Para efectuar esta operación, la metodología propone los siguientes pasos:

a) Tomar como referencia la fecha de inicio prevista para cada actividad y la fecha de comienzo real de la misma.

b) Verificar, mediante el cálculo de la diferencia entre ambas fechas de referencia, prevista y real, si se ha producido desviación positiva o negativa.

c) Establecer, en su caso, una nueva estimación de fecha de finalización de cada actividad cuando la desviación registrada respecto al inicio de la misma o de otras anteriores determine una modificación de la fecha programada de finalización.

d) Tomar como referencia a continuación la fecha prevista de finalización de cada actividad o, en su caso, la nueva estimación realizada y la fecha real de terminación de la misma.

e) Verificar las posibles desviaciones que se hayan producido en la terminación de cada una de las actividades, mediante el cálculo de la diferencia entre las fechas prevista o estimada y la fecha real de finalización.

f) Establecer, cuando sea pertinente, las causas por las que se han producido desviaciones en la ejecución de una determinada actividad.

2ª. Seguimiento de resultados

Esta fase consiste básicamente en la evaluación periódica del grado de cumplimiento del objetivo de cada Proyecto, mediante el seguimiento de la evolución de los indicadores de resultados establecidos en el diseño del mismo.

Para ello, la metodología propone las siguientes actuaciones:

a) Tomar como referencia el valor de cada indicador antes de la ejecución del Proyecto para establecer un parámetro que permita evaluar su impacto.

b) Comprobar como han variado los indicadores de resultados en los distintos periodos establecidos para su verificación, mediante la comparación entre el valor programado y el valor alcanzado en cada uno de los indicadores.

c) Registrar, en su caso, las desviaciones que entre ambos valores se hayan producido, así como las causas, y si resultara pertinente, las consecuencias de la desviación manifestadas.


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d) Introducir las correcciones oportunas en el diseño del Proyecto o en la redefinición de sus objetivos y resultados cuando resulte necesario, mediante una nueva estimación


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4. GUÍA PARA IMPLANTACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA Y DIRECCION POR OBJETIVOS EN UNA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Una vez expuestos los conceptos y contenido de los módulos de la metodología INSCAL de Planificación Estratégica y Dirección por Objetivos, es necesario establecer los criterios de implantación de la misma en una organización administrativa.

4.1 REQUISITOS PARA LA IMPLANTACIÓN

Las Administraciones Públicas están conformadas por un conjunto muy diverso de organizaciones administrativas. No obstante, a pesar de sus diferencias tanto en lo que respecta a su dimensión como a sus funciones, estructura y funcionamiento es posible identificar una serie de características comunes a todas ellas que permiten afirmar que la metodología de Planificación Estratégica y Dirección por Objetivos puede ser implantada por cualquier centro gestor.

Son centros gestores, a estos efectos, todas aquellas divisiones de las Administraciones Públicas con competencias y responsabilidades propias dotadas de un grado suficiente de autonomía en la gestión.

Delimitado el ámbito de posible implantación del sistema de planificación, es preciso tomar en consideración los siguientes principios:

a) Delimitación de los niveles político y administrativo. Teniendo en cuenta que todos los centros gestores dependen o se encuentran adscritos a un determinado Ministerio o Departamento, es imprescindible delimitar claramente los órganos políticos a los que corresponde la dirección política de cada organización y los órganos o niveles administrativos, integrados por los diferentes centros gestores a los que corresponde el ejercicio de un núcleo homogéneo de competencias.

Esta delimitación resulta esencial para poner en marcha la planificación de acuerdo con la metodología apuntada, ya que corresponderá al nivel político el establecimiento del Objetivo u Objetivos Políticos, así como la aprobación del conjunto de Estrategias propuestas por uno o varios centros gestores.

b) Compromiso de la Dirección. Para asegurar el éxito de la implantación de la planificación estratégica es imprescindible que los directivos y los líderes de cada centro gestor se impliquen, con sus actitudes y sus decisiones , en el impulso y la realización de la planificación, de forma que no solo se enfoque ésta como una función directiva sino también como un instrumento de corresponsabilización de las personas en la toma de decisiones.

c) Asunción por el conjunto de la organización. Antes de proceder a la implantación del sistema de planificación estratégica es necesario proporcionar a las personas de la organización información sobre la decisión adoptada, así como verificar el grado de aceptación del enfoque y metodología para la planificación.


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La información facilitada tanto a los directivos como al resto del personal debe ser veraz e incluir tanto las utilidades de la planificación como los posibles problemas que pudieran plantearse. Es conveniente generar un debate interno y extraer del mismo las sugerencias y las propuestas de las personas respecto de la implantación.

d) Formación en la metodología y adaptación a las necesidades de la organización.Para garantizar la eficacia de la planificación es preciso formar a las personas de todos los niveles orgánicos en el manejo de la metodología, de forma que tanto los conceptos como el proceso de reflexión y decisión resulten conocidos y utilizados con soltura por todas las personas de la organización.

La formación debe ser predominantemente práctica y puede realizarse en cadena, mediante la realización de un curso inicial destinado a un pequeño número de personas de la organización que posteriormente se pueden responsabilizar de la formación del resto de las personas de la organización. Todos los directivos han de recibir la formación para el manejo de la metodología.

Una vez formado el personal, puede resultar útil acomodar algunos aspectos de la metodología a los valores o prácticas de cada organización. Esta responsabilidad debe ser asumida por un grupo de trabajo integrado por directivos, cuadros intermedios, personas conocedoras de los procesos de trabajo y, en su caso, personal de frontera en la atención y servicio al ciudadano.

Adaptada la metodología a las singularidades de cada organización, es conveniente realizar un test de verificación entre una muestra de la organización para evaluar su viabilidad e incorporar en su caso las sugerencias recibidas.

e) Desarrollo asistido del proceso planificación. Cuando una organización carece de experiencia en la planificación se suelen presentar, pese a la formación recibida por el personal, problemas prácticos de comprensión conceptual en torno a lo que son Estrategias y lo que son Proyectos. Asimismo la identificación de los objetivos específicos de cada Proyecto y el establecimiento de resultados e indicadores puede resultar una operación de excesiva complejidad para quienes nunca han realizado la planificación. Es conveniente, por ello, que en cada Departamento Ministerial ( si se ha adoptado por implantar el sistema en todo el departamento) o en cada centro gestor se encomiende a una persona experta la asistencia a cada organización para la resolución de las dudas o problemas que pudieran plantearse en la aplicación real de la metodología.

La persona a la que se encomiende la asistencia a los directivos y a sus equipos para la planificación debe reunir, además de los conocimientos necesarios, ciertas habilidades sociales como capacidad de liderazgo, empatía, facilidad de comunicación, disponibilidad y accesibilidad.

f) Implicación de las personas en el proceso de planificación. Las experiencias y prácticas desarrolladas en materia de planificación estratégica ponen en evidencia que no es pertinente atribuir a una unidad o persona la realización de la planificación de acuerdo con la información que pudieran suministrarle las personas encargadas de la dirección y de la gestión ordinaria. La única forma que existe de evitar que se produzca una posible desconexión entre planificación y realidad es implicar a todas


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las personas de la organización en el proceso de planificación de forma que se establezca y asegure el compromiso de cada una de ellas en el desarrollo de la Estrategia y en la ejecución de los Proyectos derivados de la misma.

En este sentido, aunque la formulación de la Estrategia es una función directiva, es aconsejable que el Director de cada centro gestor cuente en el análisis estratégico y en la identificación y diseño de la estrategia con todo el personal directivo así como con una representación tanto de los cuadros intermedios como de los gestores y personal de atención al ciudadano. Son ellos los que, como consecuencia de su trabajo, conocen la situación real de la organización y las expectativas tanto del personal como de los ciudadanos clientes.

En el diseño de los Proyectos deben participar asimismo todas aquellas personas a las que pueda afectar su realización.

g) Utilización de las nuevas tecnologías de la información. Lógicamente tanto el proceso de aplicación de la metodología como el seguimiento de los proyectos pueden realizarse manualmente. En definitiva, lo que permite la metodología es facilitar un proceso de reflexión y decisión que puede desarrollarse a través de soportes muy diversos. No obstante, la disponibilidad de una aplicación informática, adecuada tanto para el diseño de Proyectos como para el seguimiento de éstos, puede facilitar considerablemente la implantación del sistema, al eliminar el costo que para la organización puede representar el flujo de papeles o formularios necesarios para la realización de la planificación .

En el mercado existen aplicaciones que, con pequeñas modificaciones, pueden ser utilizadas para el desarrollo de la metodología de Planificación y Dirección por Objetivos de la INSCAL. Estos paquetes suelen incluir, por otra parte, aplicaciones auxiliares de técnicas de programación (PERT y GANT) de actividades que pueden resultar útiles para la elaboración de proyectos.

h) Flexibilidad y retroalimentación. La planificación estratégica no está concebida como un sistema de control sobre las personas sino como una metodología para facilitar el diseño y desarrollo de una estrategia corporativa encaminada al logro de determinados objetivos. Por ello, el Plan Estratégico resultante del proceso de planificación no puede consistir en un documento que exprese con rigidez lo que debe hacer una organización. Más allá de cual sea el soporte elegido, el resultado de la planificación no es sólo el deber ser sino lo que la organización hace en realidad. La retroalimentación del sistema, derivada de la evaluación de los Proyectos, es consecuentemente esencial para asegurar que no se produce una desconexión entre el Plan Estratégico y la gestión real, así como para mejorar el propio sistema de planificación.

i) Incentivación de resultados. La metodología propuesta no está concebida como un instrumento para la evaluación del desempeño sino como una herramienta e mejora de los resultados de cada centro gestor en relación con el Objetivo Político establecido. Sin embargo, es imprescindible acompañar la implantación con un adecuado sistema de motivación de las personas en el logro de los objetivos de forma que su compromiso, esfuerzo y dedicación se vean reconocidos y recompensados.


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5.CONCLUSIONES

El primer requisito para que funcione una organización consiste en la existencia de un objetivo general o misión corporativa. Esta misión o razón de ser de la organización puede desarrollarse a través de una cascada de objetivos o subobjetivos cuyo logro es necesario para la realización de una determinada visión de futuro que, cabe referir al conjunto de la propia organización pero también a un situación o posición que se desea conseguir en un área o sector determinado.

Las organizaciones administrativas no son en este aspecto diferentes a la empresa privada, ni tampoco a una organización del denominado tercer sector. A menudo, son las normas jurídicas las que definen, más o menos prescriptivamente, la misión o razón de ser de las primeras como una especificación de la misión que concierne en los Estados de Derecho a la Administración Pública de servicio objetivo a los intereses generales.

Sin embargo, aunque podemos encontrar en las normas que regulan la estructura y competencias de una organización administrativa los elementos que conforman la gestión, nada suele decirnos el ordenamiento jurídico ni de la visión ni de los diversos objetivos que es preciso lograr para ir acercándose a esta. A esto hay que añadir que, en el funcionamiento de cualquier organización administrativa concurren, como hemos visto, dos niveles de decisión. Al primero de ellos, atribuido constitucionalmente al Gobierno, le corresponde constitucionalmente la función de dirección política de la Administración, mientras que al segundo, encomendado a las organizaciones que integran la Administración, le concierne una función de ejecución con sujeción tanto a la legalidad como a las directrices gubernamentales.

Estas singularidades no hacen innecesaria ni mucho menos impertinente la planificación estratégica. Por el contrario, podría afirmarse que la facilitan y la hacen más conveniente. Lo que cualquier empresa debe hacer para iniciar su planificación estratégica de algún modo le viene ya dado a las organizaciones administrativas y esto es algo que, a menudo, no se suele valorar. Es, por tanto, en el proceso de diseño estratégico donde dichas organizaciones pueden y deben aportar su propio enfoque del modo en el que su misión legal puede desarrollarse y de la forma en la que es posible alcanzar una concreta visión.

Lo estratégico es, por definición, algo dinámico. Adoptar un concepto rígido de estrategia supondría, para cualquier organización pública o privada, un grave error. Del análisis estratégico, tal y como lo concibieron los economistas de la escuela de Harvard, al análisis competitivo propuesto por Porter como base para la formulación de una estrategia hay notables diferencias y no existe tampoco razón alguna para pensar que el concepto de estrategia aplicada a la Administración Pública debe mimetizar el enfoque al uso en cada momento en el sector empresarial privado. Menos todavía hay que hacer coincidir lo estratégico con lo político. Habrá sin duda un concepto político de estrategia como puede haberlo también en el ámbito de gestión de cada organización administrativa. El hecho de que se produzcan interferencias entre uno u otro enfoque no justifica la confusión metodológica entre los procesos de diseño estratégico que cada nivel de decisión –político y administrativo- puede y debe desarrollar. Establecer


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complejas metodologías para integrar en un único proceso de planificación lo público con lo administrativo conduce, en la práctica, a la inaplicación del modelo establecido.

La metodología de Planificación Estratégica y DPO propuesta en esta ponencia ha acomodado los conceptos de Objetivo y Estrategia para ajustarlos al marco jurídico-político en el que se desenvuelve la organización y actividad de las Administraciones Públicas. No se pretende impulsar una suerte de nuevo debate en torno a la viabilidad de aplicación de conceptos heredados del mundo empresarial, sino aportar un enfoque propio de los mismos que permita a las organizaciones públicas orientar su gestión hacia la consecución de resultados.

En este enfoque tiene, por otra parte, una relevancia cada vez mayor el valor de servicio a los ciudadanos, expresado en el principio de máxima satisfacción de las expectativas y necesidades de los clientes o usuarios de los servicios públicos. El análisis estratégico de la propia organización y de su entorno está menos condicionado en las organizaciones administrativas por el principio de competencia y más por este principio de calidad en el servicio, como parte esencial de la propia misión que concierne a la Administración Pública.

La planificación estratégica es, simplemente, una metodología. Aplicarla es, por tanto, una opción que cada organización puede adoptar para mejorar sus resultados. Se trata, en todo caso, de una opción posible y útil para las organizaciones muy diversas que integran las Administraciones Públicas que, en la actualidad, hay que integrar en un esquema más amplio de la gestión en términos de calidad. En este sentido, lo que define a una organización, entre otros criterios, es su política, su estrategia y sus procesos y no la herramienta que permite su identificación.


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BIBLIOGRAFÍA

1. BIBLIOGRAFIA DE LECTURA OBLIGATORIA

Andrea Zerilli, Fundamentos de Organización y Dirección General. DEUSTO Ediciones. Cap. 6 y 7. Es una obra clásica, imprescindible para profundizar en el concepto de objetivo y en la programación.

Anthony P.Raia, Manual de dirección por objetivos, ed.Trillas. Cap. 6. Aunque todo el libro es de interés, el Cap. 6 contiene un artículo de Bill Reddin sobre los diferentes sistemas de dirección por objetivos y su opcional aplicación como sistema de planificación.

José Carlos Jarrillo, Dirección Estratégica, ed. McGraw-Hill, Cap.12. Aporta una nota resumen de gran sencillez sobre la planificación estratégica en el sector empresarial privado.

Guía para la autoevaluación de unidades administrativas de acuerdo con el Modelo EFQM de Excelencia 2000. Ministerio de Administraciones Públicas. Ed. Por el BOE. Se puede consultar en la WWW. IGSAP.MAP.es . Este documento proporciona una visión actual del concepto de Estrategia en el marco más amplio de la gestión de calidad aplicada a centros gestores.

2. BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA.

Libro blanco para la mejora de los servicios públicos. Ministerio de Administraciones Públicas . Ed. Ministerio de Administraciones Públicas. Recoge las Políticas y Estrategias diseñadas con el objetivo de mejorar los servicios públicos así como el listado de proyectos o acciones que el MAP está realizando.

Reflexiones para la Modernización de la Administración Pública. Ministerio de Administraciones Públicas. Ed. MAP. Contiene el enfoque inicial del proceso de modernización en 1990 y aporta la visión de la planificación, de acuerdo con el sistema de DPO.

Anthony P.Raia, Manual de dirección por objetivos, ed.Trillas. Conjunto de artículo sobre los distintos enfoques de la Dirección por Objetivos.

Enrique López González, Técnicas de control de ejecución en la dirección estratégica de la Administración Pública, ed. INAP Serie Administración General. Capítulo III. La Dirección Estratégica en la Administración Pública. Puede ilustrar sobre los distintos enfoques de la planificación y dirección estratégica y aporta una modelo propio de formulación e implementación y evaluación de estrategias


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Michel Porter. Ser competitivo. Deusto ediciones. Contiene el pensamiento más reciente sobre los conceptos de estrategia y competencia en el sector empresarial privado.

Ervin Osbin Amministrazione e cambiamento: l’esemplo americano di planificazione strategica, en Problemi di Amministrazione PubblicaNAPOLES Núm. Revista: XIX.

Werner Hopper. Planificación, en Documentación Administrativa(Madrid) Núm. Revista: 235-236 Páginas: 163-247El articulo ofrece aspectos teóricos y dogmáticos acerca del fenómeno de la planificación. Asimismo, analiza la planificación en el marco de las funciones estatales, los fundamentos y limites jurídico-constitucionales, el control judicial de la planificación, así como los sistemas de planificación de la antigua Republica Federal Alemana.

Ervin Osbin. Administration et changement: l’exemple americain de la planificationStrategique, en Revue Internationale des Sciences AdministrativesNúm. Revista: 58,4 (Bruselas) Páginas: 469-485

Frances Stokes Berry. Innovation in public management: the adoption of strategic planning, en Public Administration Review. WASHINGTON. Núm. Revista: 54,4Páginas: 322-330

Isabel Bazaga Fernández. El planeamiento estratégico en el ámbito publico, en La nueva Administración Publica / Rafael bañon y Ernesto Carrillo. Ed. Alianza, D.L. páginas: 105-123

Enrique Galvez-Canero. La planificación estratégica de la empresa, en Dirección y Progreso Núm. Revista: 71. Páginas: 29-34

Henry Mintzberg. Cómo modelar la estrategia, en Harvard Deusto Business Review. Bilbao. Núm. revista: ESPECIAL 100.Páginas: 96-106

C.K. Prahalad. La estrategia como objeto de estudio: ¿por qué buscar un nuevo paradigma?, en Harvard Deusto Business Review. Bilbao.Núm. revista: ESPECIAL 100. Bilbao Núm. Revista: ESPECIAL 100. Páginas: 108-117.

John Friedman. Planificación en el ámbito público. Ed. INAP. Aporta una visión amplia de la planificación pública en su dimensión externa, así como de las diversas escuelas y enfoques, especialmente en EE.UU.

Ángel Guillen y Elvira Ramírez Núñez de Prado. Administración por Objetivos, en Documentación Administrativa. Núm. Revista 223. Páginas 139-204. INAP. Este artículo recoge la metodología INSCAL que, con algunas novedades y modificaciones derivadas del enfoque actual, se expone en la Ponencia.

Alberto Barciela. La técnica PERT en la programación y control de proyectos, enDocumentación administrativa. Núm. Revista 223. Página 205. INAP


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CUETIONARIO DE AUTOEVALUACIÓN

Caso práctico

El Ministro de Economía de su País ha establecido como Objetivo Político para la presente legislatura en el área de turismo el de “ Incrementar notablemente los ingresos derivados del Turismo Exterior”.

La Dirección General de Turismo, órgano administrativo adscrito al Ministerio de Economía con competencias en materia promoción del turismo interior y exterior, debe formular una Estrategia que posibilite la consecución total o parcial del Objetivo Político fijado por el Ministro.

La citada Dirección General, en la que usted trabaja como Subdirector General de Promoción Turística, dispone de personal altamente cualificado, aunque debido a restricciones presupuestarías, debe hacer frente al Objetivo Político sin incrementar el presupuesto consignado para la Dirección General en el presente ejercicio.

Por otra parte, debe usted tener en cuenta que las Empresas del sector turístico vienen demandando de la Administración de su país una política más activa respecto a la promoción del turismo, si bien algunas organizaciones sindicales representativas en el sector se oponen radicalmente a cualquier medida que no vaya acompañada de mejoras en las condiciones laborales de los trabajadores de dicho sector. Así se ha puesto de manifiesto en las recientes huelgas que se han convocado en el sector de la hostelería en demanda de mejoras en la jornada laboral y en los salarios percibidos por los trabajadores.

Mediante una encuesta realizada recientemente se ha detectado que los atractivos naturales y culturales de su País son poco conocidos en el Exterior en comparación a la imagen que tienen otros países de la zona. Este desconocimiento constituye lógicamente un obstáculo para la promoción turística, al tiempo que un freno a la iniciativa privada, particularmente, en lo referente al incremento de la oferta de plazas hoteleras que, actualmente, sería insuficiente para absorber un crecimiento inesperado de la demanda..

Teniendo en cuenta este escenario, reflexione sobre las siguientes cuestiones:

1. Análisis el Objetivo Político establecido.

2. Análisis de la organización en la que usted trabaja y de su entorno: identificación de puntos fuertes y puntos débiles, externos e internos.

3. Identificación de posibles estrategias para llegar desde la situación actual a la situación que usted considere deseada.

4. Selección de la Estrategia que, de acuerdo con todo lo anterior, resulte más ventajosa.


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5. Formulación de un listado de posibles proyectos asociados a la Estrategia seleccionada por usted.

Para reflexionar sobre estas cuestiones puede usted utilizar las fichas correspondientes al Módulo I “ Incorporación al Objetivo” de la Metodología de Planificación estratégica y Dirección por Objetivos contenidas en la Presentación, así como las explicaciones conceptuales apuntadas en la Ponencia.


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mÓdulo ii - uned...que, junto a la política y la estrategia resultante de la planificación,...

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