manual de elaboração de planos de políticas de governo · ii – comprovar a ... o programa é o...

Anexo I - IN CGM 040-2017 1

Controladoria Geral do Município

Manual de Orientação Metodológica

para Elaboração do PPA – Plano

Plurianual e demais Planos de

Políticas de Governo Aplicável ao Poder Executivo do Município de Pinhais

1ª Edição

Instrução Normativa CGM n.º040/2017

Pinhais, fevereiro de 2017.


COORDENAÇÃO GERAL

EDSON LUIZ GELINSKI DE FARIA

Controlador Geral do Município

EQUIPE TÉCNICA

Alina de Abreu

Seção de Parcerias Voluntárias

Eugênio Sartor


Francielli Ramos Aires Santos de Oliveira

Gerente de Processos e Gestão da Qualidade

Jussara A. Lelinski Cipriani

Sessão de Fiscalização de Compras e Licitações

Kethleen Kristine Trapp

Sessão de Fiscalização de Compras e Licitações

Lincoln Américo de Souza Rodrigues

Subcontrolador de Normas e Informações Gerenciais

Murillo Saba de Souza

Subcontroladoria de Normas e Informações Gerenciais

Priscila Alvina Martins Kosloski

Subcontroladora de Auditoria Geral

Rogério Ferreira Junior


Silvane Ferreira da Silva

Gerente de Auditoria e Fiscalização

Suedana Sandri Machado

Gerência de Auditoria e Fiscalização

Informações - CGM:

Fone: (41) 3912-5200

E-mail: [email protected]

Site: www.pinhais.pr.gov.br/cgm

http://www.pinhais.pr.gov.br/cgm


Sumário

1. Apresentação ...................................................................................................... 1

2. Justificativa .......................................................................................................... 3

Fundamento legal ........................................................................................................ 3

3. Objetivos .............................................................................................................. 5

Objetivo geral ............................................................................................................... 5

Objetivos específicos ................................................................................................... 5

4. Estrutura Programática ..................................................................................... 6

Programa ....................................................................................................................... 6

Ação ....................................................................................................................... 14

Formatação ................................................................................................................. 18

5. Construção de Indicadores ............................................................................. 19

Requisitos de um bom indicador ............................................................................ 20

Atributos Especificados do Indicador .................................................................... 21

Formulação de Indicadores ...................................................................................... 24

6. Etapas de Elaboração do PPA ........................................................................ 27

Elaboração da Base Estratégica ................................................................................ 27

7. Roteiro Resumido ............................................................................................. 31

8. Fluxograma do Processo de Elaboração do PPA......................................... 33

Manual de Orientação Metodológica para Elaboração

de Planos de Políticas de Governo


1. Apresentação

O Prefeito Municipal de Pinhais identificou a necessidade de aperfeiçoar

os processos internos de trabalho para fazer frente às novas perspectivas

introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101 de 2000, que

consubstanciada ao propósito do Município em proporcionar à Prefeitura de

Pinhais o reconhecimento público pela qualidade de gestão, refletem um

conjunto de iniciativas e ações para a adequação aos padrões de qualidade de

gestão dentre os quais se destaca o orçamento municipal.

O trabalho foi orientado no sentido de se pautar nos principais

referenciais normativos e instrumentos utilizados atualmente na

Administração Pública que direcionam para a introdução de melhorias com

vistas à elevação do grau de qualidade das atividades executadas e

consequentemente, dos resultados obtidos pelo setor público.

Para isso, busca-se nos Planos e Políticas de Governo instituídos,

representados pelo: Plano Diretor, Plano Municipal de Educação, Plano

Municipal de Cultura, Plano Municipal de Saúde, Plano Municipal de

Assistência Social e Plano de Governo, a integração necessária a fim de

orientar o Poder Executivo Municipal na elaboração dos Programas e Ações

que irão compor o PPA – Plano Plurianual.




Reunidos esses elementos a Controladoria Geral do Município – CGM,

apresenta o Manual de Orientação Metodológica para Elaboração do Plano

Plurianual e demais Planos de Potíticas de Governo, no âmbito do Poder

Executivo do Município, alcançando com isso o objetivo geral de aperfeiçoar a

atuação governamental, voltando-a para a qualidade, com a adoção de

processos mais eficientes e com foco em resultados, visando torná-la mais

próxima do cidadão.

Aproveitamos a oportunidade para agradecer a todos que contribuíram

para chegarmos nesse documento e, antecipadamente, agradecer, também,

àqueles que disseminarão aos demais órgãos da administração municipal os

conhecimentos aqui contidos, dando a sua insubstituível contribuição à

transformação da gestão pública.




2. Justificativa

Fundamento legal

A Constituição Federal em seu artigo 74 dispõe que:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a

execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (Grifo nosso);

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da

gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração

federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos

direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

A Constituição em seu art. 165, dispõe que:

“Art. 165. Leis de Iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I –o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

§ 1º. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de

capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração

continuada.

....”

A Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000, que instituiu a Lei

de Responsabilidade Fiscal – LRF, dispõe, no seu art. 1° o seguinte:




“Art. 1°. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para

a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo na Capítulo II do Título da

Constituição.

§ 1°. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em

que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas

públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a

obediência a limites e condições do que tange a renúncia de receita, geração de despesas

com pessoal, da seguridade social e outras, dívida consolidada e mobiliária, operações

de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantir e inscrição em

Restos a Pagar.

A Lei Municipal nº. 1.398, de 23 de maio de 2013, que dispõe sobre o

Plano Plurianual do Município de Pinhais para o período de 2014 a 2017,

dispõe, no seu Art. 12, o seguinte:

“Art. 12.A avaliação dos Programas do PPA 2014/2017 consiste na análise do

desempenho dos resultados dos programas face às políticas públicas de Governo,

fornecendo subsídios para eventuais ajustes em sua formulação e implementação (Grifo

nosso).

Parágrafo Único. O acompanhamento e monitoramento da execução dos programas do

PPA de que trata o caput deste artigo será feito com base no desempenho dos

indicadores e na realização das metas físicas e financeiras, cujas informações

serão apuradas periodicamente e terão por finalidade medir os resultados

alcançados (Grifo nosso).”

A Instrução Normativa nº. 114, de 28 de janeiro de 2016, (editada

anualmente pelo TCE-PR) que dispõe sobre a prestação de contas anuais da

administração direta e indireta, exige do Sistema de Controle Interno

Municipal a avaliação da gestão, em especial sobre a eficácia da aplicação dos

Planos e Políticas de Governo.

Para atender as normas citadas anteriormente (com base nas versões

vigentes à época), a Controladoria Geral do Município editou e publicou a

Instrução Normativa IN CGM 036/2014 estabelecendo que o acompanhamento

e monitoramento dar-se-ia em ciclos periódicos de avaliação e seria

mensurado pelas dimensões de Esforço e Resultado que compõe a Cadeia de

Valor dos 6E’s do Desempenho.




3. Objetivos

Objetivo geral

Aprimorar a atuação governamental, voltando-a para a Qualidade,

por intermédio de processos mais eficientes e com foco em

Resultados, de modo a torná-la mais próxima do Cidadão.

Objetivos específicos

Definir, com clareza, as metas e prioridades da administração bem

como os resultados esperados;

Organizar, em Programas as ações de que resulte oferta de bens ou

serviços que atendam demandas da sociedade;

Estabelecer a necessária relação entre Programas a serem

desenvolvidos e a orientação estratégica de governo;

Facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo

responsabilidade pelo monitoramento destas ações e pelos

resultados obtidos;

Integrar ações desenvolvidas pelos Órgãos da Administração;

Estimular parcerias com entidades do Estado e da União, na busca

de fontes alternativas para o financiamento dos Programas;

Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos

(índices apurados anualmente);

Institucionalizar a sistemática de Análise do Desempenho das Ações;

por intermédio do Formulário de Gestão e Mensuração.




4. Estrutura Programática

Toda ação do Governo deve estar estruturada em programas orientados

para a realização dos objetivos estratégicos definidos nos Planos que compõem

a função pública no âmbito municipal. A União, os Estados, o Distrito Federal

e os Municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas,

códigos e identificação, respeitados os conceitos e determinações nelas

contidos. Ou seja, todos os entes devem ter seus trabalhos organizados por

programas, mas cada um estabelecerá sua estrutura própria de acordo com o

MCASP – Estrutura da Despesa, de modo que a totalidade de campos aqui

apresentados pode não ser requerida no momento da estruturação de

determinado Plano.

Programa

Programa é o instrumento de organização da atuação governamental

que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um

objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no

plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada

necessidade ou demanda da sociedade.

O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento.

O plano termina no programa e o orçamento (ação) começa no programa, o

que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O Programa,

como módulo integrador, e as Ações, como instrumentos de realização dos

Programas.

A organização das Ações do governo sob a forma de Programas visa

proporcionar maior racionalidade e eficiência na Administração Pública e

ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a Sociedade,

bem como elevar a Transparência na aplicação dos Recursos Públicos.




Cada programa deve conter objetivo, indicador que quantifica a situação

que o programa tenha como finalidade modificar e os produtos (bens e

serviços) necessários para atingir o objetivo. A partir do programa são

identificadas as ações sob a forma de atividades, projetos ou operações

especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades

orçamentárias responsáveis pela realização da ação.

A cada projeto ou atividade só poderá estar associado um produto, que,

quantificado por sua unidade de medida, dará origem à meta.

Cada programa deve conter:

a) Objetivo;

b) Valor global;

c) Prazo de conclusão;

d) Fonte de financiamento;

e) Indicadores que quantificam as situações que o programa tenha como finalidade

modificar, de acordo com as Ações propostas ao longo da vigência do Plano;

f) Metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo;

As demais informações relativas aos Programas que compõem a

elaboração dos Planos seguem a seguinte de ordem:

g) Órgão responsável

Órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o

programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão

(programa multi-setorial).

h) Unidade responsável

Unidade administrativa responsável pelo gerenciamento do programa,

mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por

mais de uma unidade.




i) Denominação

Expressa os propósitos do programa em uma palavra ou frase-síntese

de fácil compreensão pela sociedade. Não há restrição quanto ao uso

de nomes de fantasia. Por exemplo: "Abastecimento de Energia

Elétrica"; "Combate à Violência contra as Mulheres"; "Saneamento

Rural"; "Primeiro Emprego".

j) Problema ou Demanda

É uma situação indesejável declarada por uma autoridade como evitável

ou uma necessidade não atendida, identificada na sociedade. Deve ser

formulado como condição negativa, evitando-se enunciar a ausência de

alguma solução específica.

Exemplos:

“Falta de atratividade em relação a outros destinos turísticos, devido a

infraestrutura turística deficitária”.

“Índices elevados de ocupação urbana inadequada e de conflitos no

sistema viário que prejudicam a mobilidade urbana e o

desenvolvimento da cidade”.

k) Objetivo

O objetivo expressa o resultado que se deseja alcançar, ou seja, a

transformação da situação a qual o programa se propõe modificar. Deve

ser expresso de modo conciso, evitando a generalidade, dando a idéia

do que se pretende de forma clara, categórica e determinante.

Exemplo:

Programa: Acesso à Alimentação

Objetivo: Garantir à população em situação de insegurança alimentar o

acesso à alimentação digna, regular e adequada à nutrição e manutenção

da saúde humana.




l) Público-alvo

Especifica o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual(is) o programa se

destina e que se beneficia(m) direta e legitimamente com sua execução.

São os grupos de pessoas, comunidades, instituições ou setores que

serão atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definição

do público-alvo é importante para identificar e focar as ações que devem

compor o programa.

Exemplo:

Programa: Acesso à Alimentação

Público-alvo: Famílias com renda familiar per capita menor ou igual a ½

salário mínimo.

m) Justificativa

A justificativa para a criação do programa deve abordar o diagnóstico e

as causas da situação-problema para a qual o programa foi proposto;

alertar quanto às consequências da não implementação do programa; e

informar a existência de condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao

programa.

Exemplo:

“O diagnóstico do Problema considerou:

1) Os resultados apurados nos dois últimos anos nas Auditorias de

Cumprimento de Metas do PPA, que geraram Recomendações ou Ressalvas

para as Secretarias e que constam dos respectivos Relatórios do Controle

Interno (RCI) encaminhados anualmente ao TCE-PR; apontam as seguintes

causas:

* insuficiência de informações nos ciclos do planejamento municipal;

* necessidade de adequação da nomenclatura e conceitos empregados em

diversos termos, campos e conjuntos de informações que compõem os

Programas e Ações do PPA e de outros Planos e Políticas Públicas;



Anexo I - IN CGM 040-2017 10

* ausência de mecanismos formais e de práticas sistematizadas para a

avaliação e monitoramento dos indicadores e acompanhamento das

obrigações (Plano de Ações) deles decorrentes;

* presença de divergências significativas entre os responsáveis pelas etapas de

planejamento e acompanhamento nas Secretarias, tanto em nível de

entendimento sobre a agregação de valor deste trabalho ao resultado final da

Prefeitura, quanto em nível de conhecimento técnico necessário para

operacionalizar as etapas da gestão do desempenho organizacional;

* a não priorização pela Alta Direção (Prefeito e Secretários) da temática de

Planejamento, Avaliação e Monitoramento na Prefeitura.

2) A experiência recente da Prefeitura com Modelagem e Automação de

Processos, que vem se mostrando extremamente exitosa, com diversos ganhos

observados em relação à tempo, custos, integridade da informação e

conformidade legal ao longo de toda a execução dos workflows instituídos;

mostram que ainda existe um longo caminho a ser percorrido, se

considerarmos que todas as rotinas e procedimentos importantes da Prefeitura

são passíveis de serem otimizados. Nesse sentido as possíveis causas para

ainda não ter havido uma implantação massiva de processos eletrônicos na

Prefeitura podem estar relacionadas:

* a ausência de uma área (com equipe constituída) que tenha como atribuição

principal desenvolver a temática de Gestão de Processos em todas as

Secretarias;

* a limitação do número de usuários que podem simultaneamente fazer uso da

solução eletrônica de execução e gerenciamento dos processos eletrônicos;

* o baixo nível de documentação e procedimentação das rotinas da Prefeitura;

* a falta de integração entra a metodologia de gestão de competências

empregada na Prefeitura com o nível de exigência (em termos de

conhecimentos, habilidades e atitudes) que seria adequado avaliar

periodicamente junto aos servidores que exercem funções relacionadas aos

conteúdos e disciplinas (leia-se: Projetos, Riscos, Processos, Gestão da

Informação, Gestão do Conhecimento, etc...) exigidos em uma Gestão Pública

Contemporânea, baseada no princípio da Accountability.



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Condicionantes favoráveis ao Programa:

* a inserção no Plano de Governo 2017-2020 da temática do Governo Cidadão

com foco na melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos, efetuada

pela Prefeita Marly;

* a implantação da Norma ABNT NBR ISO 18091:2014, que visa estabelecer

um patamar mínimo de qualidade a ser alcançado pela Prefeitura;

* a utilização de referenciais teóricos e normativos de excelência, produzidos e

divulgados pelo Ministério do Planejamento, Fundação Nacional da

Qualidade e ABNT;

* a ausência de novos custos com aquisições de soluções de TI.

Condicionantes desfavoráveis ao Programa:

* a baixa interação entre as áreas visando um resultado global em termos de

Prefeitura (seja a elaboração de uma Carta de Serviços ao Cidadão, um

Relatório de Gestão, um Portfólio de Práticas de Gestão, um Banco de

Talentos, a execução de um Plano Integrado de Ações, etc...);

*a dificuldade de alocação dos recursos financeiros e humanos para a

constituição de uma ou mais áreas que tenham a responsabilidade pelo

planejamento, avaliação da gestão e desenvolvimento institucional da

Prefeitura.

Consequências da não implementação do Programa:

*Descumprimento do Plano de Governo;

*Perda da credibilidade junto à população.”



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n) Tipos de programa

Os Programas são classificados em dois tipos:

‐ Temáticos: Os Programas Temáticos organizam as agendas de

governo pelos temas das Políticas Públicas, dos quais resultam bens

ou serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados

sejam passíveis de mensuração;

‐ Gestão, Manutenção e Serviços ao Município: Os Programas de

Gestão, Manutenção e Serviços ao Município são programas

voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à

formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao

controle dos programas temáticos, resultando em bens ou serviços

ofertados ao próprio Município, podendo ser composto inclusive por

despesas de natureza tipicamente administrativas.

o) Horizonte temporal

Estabelece o período de vigência do programa, podendo ser contínuo ou

temporário. Um programa pode ser de natureza contínua mesmo que

parte de suas ações seja de natureza temporária. No caso de programa

temporário, serão informados o mês e ano de início e de término

previstos, e o seu valor global estimado. O término previsto a ser

considerado é o do programa, ainda que se situe aquém ou além do

período de vigência do PPA.

p) Estratégia de implementação do programa

Indica como serão conduzidas as ações, quais os instrumentos

disponíveis ou a serem constituídos, e a forma de execução (direta,

descentralizada para Estados, Distrito Federal e Municípios e

transferências) para atingir os resultados pretendidos pelo programa.

Deve-se considerar, também, na descrição da estratégia de

implementação:

a) aspectos como critérios de elegibilidade para acesso aos bens e

serviços ofertados pelo programa;



Anexo I - IN CGM 040-2017 13

b) responsabilidades no gerenciamento e na execução das ações

(Órgãos e Unidades Administrativas);

c) a forma de implementação das ações, explicitando os agentes e

parceiros (federal, estadual, municipal e privado) envolvidos, e a

contribuição de cada um para o sucesso do programa;

d) os mecanismos (sistemas) utilizados no monitoramento da execução

das ações do programa; e

e) a divulgação periódica dos índices alcançados anualmente.



Anexo I - IN CGM 040-2017 14

Ação

As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços),

que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também

no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes

da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções,

auxílios, contribuições, doações, entre outros, e os financiamentos.

As ações, conforme suas características podem ser classificadas como

atividades, projetos ou operações especiais.

Atividade

É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de

um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam

de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou

serviço necessário à manutenção da ação de Governo.

Exemplo: “Fiscalização e Monitoramento das Operadoras de Planos e

Seguros Privados de Assistência à Saúde”.

Projeto

É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de

um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no

tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o

aperfeiçoamento da ação de Governo. Exemplo: “Implantação da rede

nacional de bancos de leite humano”.

Operação Especial

Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou

aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um

produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou

serviços.



Anexo I - IN CGM 040-2017 15

Cada ação deve conter:

a) Demanda identificada em sua totalidade junto ao respectivo público-alvo,

b) Público-Alvo quantificado para ser atendido ao longo da sua vigência no Plano;

c) Meta Física anual para o Produto;

d) Função e Subfunção de Governo relacionadas;

e) Indicadores que quantificam as situações que a Ação tenha como finalidade

modificar, de acordo com o Programa especificado no Plano;

f) Metas anuais correspondentes aos Indicadores necessários para atingir a finalidade

da Ação e gerar os resultados esperados;

As demais informações relativas às Ações que compõem a elaboração

dos Planos seguem a seguinte de ordem:

g) Título

Forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será

apresentada no PPA, LDO’s e LOA’s. Expressa, em linguagem clara, o

objeto da ação.

Exemplos: "Aquisição de Equipamentos para a Rede Federal de

Educação Profissional Agrícola" e "Distribuição de Alimentos a Grupos

Populacionais Específicos."

No caso de projetos de grande vulto, a individualização do projeto em

título específico é obrigatória.

h) Detalhamento da Ação: Finalidade

Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja, o porquê do

desenvolvimento dessa ação. Por exemplo, para o título "Atendimento à

População com Medicamentos para Tratamento dos Portadores de

HIV/AIDS e outras Doenças Sexualmente Transmissíveis" a finalidade é

"Garantir à população acesso aos medicamentos para tratamento dos

portadores da Síndrome da Imunodeficiência Adquirida – HIV/AIDS e



Anexo I - IN CGM 040-2017 16

das doenças sexualmente transmissíveis – DST, visando o aumento da

sobrevida e a interrupção do ciclo de doenças".

i) Detalhamento da Ação: Descrição

Expressa, de forma sucinta, o que é efetivamente feito no âmbito da

ação, seu escopo e delimitações. Por exemplo, para o título

"Atendimento à População com Medicamentos para Tratamento dos

Portadores de HIV/AIDS e outras Doenças Sexualmente Transmissíveis"

a descrição é "Aquisição, acondicionamento, conservação, transporte e

distribuição de medicamentos para o tratamento ambulatorial e

domiciliar dos casos positivos da doença; manutenção das

empilhadeiras hidráulicas; locação de câmaras frigoríficas; transporte de

cargas e encomendas; despesas com o despachante aduaneiro, bem

como as despesas com o agente financeiro".

j) Produto

Bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao público-alvo ou o

investimento para a produção deste bem ou serviço. Cada ação deve ter

um único produto. Em situações especiais, expressa a quantidade de

beneficiários atendidos pela ação. Exemplos: "Servidor treinado" e

"Estrada construída". Para fins de lançamento no SIM-AM (TCE-PR), um

campo adicional para Produto e Unidade de Medida será requerido

visando a associação com a lista padrão do Tribunal de Contas.

k) Unidade de medida

Padrão selecionado para mensurar a produção do bem ou serviço.

l) Duração do projeto

Atributo específico dos projetos e ações de caráter temporário, que se

refere às datas de início e previsão de término do projeto.

m) Origem da ação

Identifica qual o normativo originou a ação: projeto de lei orçamentária,

projeto de lei de crédito especial, projeto de lei do Plano Plurianual ou

emenda parlamentar.



Anexo I - IN CGM 040-2017 17

n) Unidade responsável

É a entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou parceiro

(Estado, Município, Distrito Federal ou Setor Privado) responsável pela

execução da ação.

o) Relacionamento com os demais Planos

Todas as Ações (Atividades ou Projetos) que compõem o Plano

Plurianual, têm na sua essência a finalidade de contribuir para a

resolução de problemas ou atendimento à demandas apresentadas

anteriormente em diversos outros instrumentos de planejamento a que o

Município se submete para bem cumprir com o seu papel de oferecer

produtos e serviços que atendam as necessidades de seus munícipes.

Segundo esse raciocínio e sendo o PPA o único instrumento que

consegue relacionar demandas com orçamento em um dado horizonte

temporal, é imprescindível que na formulação das suas Ações, sejam

considerados os outros Planos que já geraram compromissos para a

Prefeitura (desde que ainda vigentes ou que continuem válidos ao longo

da vigência do próximo PPA).

Então, de acordo com esta premissa, é natural que uma Ação do PPA

seja relacionada com diversas outras Ações constantes de diferentes

Planos elaborados anteriormente, respeitando-se o grau de aderência

entre elas ou o potencial de contribuição desta Ação para o atendimento

daquelas demandas que já representam um compromisso ou obrigação

para o Município, na área de atuação do Órgão proponente.

p) ODS – Objetivo de Desenvolvimento Sustentável

Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) representam a

materialização de uma Agenda Global que deve ser implementada por

todos os países até o ano de 2030.

Sendo um compromisso que será avaliado por instâncias de controle

externas à Prefeitura, os 17 Objetivos deverão ser relacionados com

todas as Ações do PPA, permitindo-se a seleção de um único ODS para

cada Ação, visando aferir com maior exatidão o alcance do Objetivo

selecionado.



Anexo I - IN CGM 040-2017 18

Formatação

Dimensão de Programas

Dimensão de Ações

Programas (Nome)

Problema Objetivo

Público-alvo Justificativa Tipo de

Programa

Horizonte Temporal

Estratégia de Implem.

Título Finalidade Descrição

Produto Unidade de

Medida Tipo de Ação

Fonte de Recurso

Unidade Responsável



Anexo I - IN CGM 040-2017 19

5. Construção de Indicadores

Do ponto de vista de políticas públicas, os indicadores são instrumentos

que permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado

conceito, fenômeno, problema ou resultado de uma intervenção na realidade.

A principal finalidade de um indicador é traduzir, de forma mensurável,

determinado aspecto de uma realidade dada (situação social) ou construída

(ação de governo), de modo a tornar operacional a sua observação e avaliação.

Deve ser passível de aferição, coerente com o objetivo estabelecido,

sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. O

indicador permite, conforme o caso, mensurar a eficácia, eficiência ou

efetividade alcançada com a execução do programa.

Exemplo:

Objetivo: "Reduzir o analfabetismo no País"

Indicador: "Taxa de analfabetismo" (relação percentual entre a

população não-alfabetizada e a população total).



Anexo I - IN CGM 040-2017 20

Requisitos de um bom indicador

Tema Objetivo

Relevância para a

formulação de

políticas públicas

Representatividade;

Simplicidade;

Sensível a mudanças;

Possibilita comparações em nível municipal;

Possui escopo abrangente;

Possui valores de referência.

Adequação à

análise

Fundamento cientificamente;

Baseado em padrões nacionais e possui consenso sobre a sua

validade;

Utilizável em modelos econômicos, de previsão e em sistemas

de informação.

Mensurabilidade Viável em termos de Tempo e Recursos;

Adequadamente documentado;

Atualizado Periodicamente.



Anexo I - IN CGM 040-2017 21

Atributos Especificados do Indicador

Denominação

Forma pela qual o indicador será apresentado à sociedade.

Unidade de medida

Padrão escolhido para mensuração da relação adotada como indicador.

Por exemplo, para o indicador "taxa de analfabetismo" a unidade de medida

seria "porcentagem", e para o indicador "taxa de mortalidade infantil" a

unidade de medida seria "1/1000" (1 óbito para cada 1000 nascimentos).

Índice de referência

Situação mais recente do problema/demanda e sua respectiva data de

apuração. Consiste na aferição de um indicador em um dado momento,

mensurado com a unidade de medida escolhida, que servirá de base para

projeção do indicador ao longo do PPA.

Índices esperados ao longo do PPA

Situação que se deseja atingir com a execução do programa, expresso

pelo indicador, ao longo de cada ano do período de vigência do PPA.

Fonte de Informações

Órgão responsável pelo registro ou produção das informações

necessárias para a apuração do indicador e divulgação periódica dos índices.

As informações utilizadas na construção dos indicadores poderão ser

produzidas pelos próprios órgãos executores dos programas ou outros

integrantes da estrutura do Ministério responsável. Estes deverão manter

sistemas de coleta e tratamento de informações com esta finalidade. Em

muitos casos, entretanto, as informações serão buscadas junto a outras fontes

que podem ser instituições oficiais ou mesmo privadas, quando de



Anexo I - IN CGM 040-2017 22

reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV, Banco Central, DIEESE, ANBID,

entre outras.

Periodicidade

Frequência com a qual o indicador é apurado. Por exemplo: anual

(apurado uma vez ao ano); mensal (apurado uma vez ao mês); bienal (apurado

a cada dois anos).

Fórmula de cálculo

Demonstra, de forma sucinta e por meio de expressões matemáticas, o

algoritmo que permite calcular o valor do indicador. Por exemplo, para o

indicador "Espaço aéreo monitorado", a fórmula de cálculo poderia ser

"Relação percentual entre o espaço aéreo monitorado e o espaço aéreo sob

jurisdição do Brasil", assim como para o indicador "Incidência do tétano

neonatal" a fórmula de cálculo poderia ser "Relação percentual entre o número

de casos novos de tétano neonatal e o total da população menor de um ano de

idade".

Para construir um bom indicador é necessário ter respostas claras para

as seguintes questões:

O que medir?

O indicador busca concretizar o conceito inserido nas finalidades do

trabalho; assim, ele não é exatamente a transformação que se espera com as

ações, mas permite verificar se ocorrem variações significativas. Por isso, é tão

importante ter bastante claro o que se pretende alcançar. É o primeiro passo;

não só par poder captar os avanços, como especialmente, para definir as

atividades que devem ser feitas.

Por que medir?

Esta pergunta possibilita verificar a consistência da resposta à pergunta

anterior, apontando se haverá alguma utilidade prática naquilo que se está



Anexo I - IN CGM 040-2017 23

pretendendo fazer. Ou seja, não basta ter uma ideia interessante, ela precisa

ser relevante e viável.

Como medir?

Com as respostas anteriores, será perfeitamente viável escolher um

indicador capaz de expressar variações qualitativas e quantitativas e, portanto,

medir se as ações realizadas provocam as mudanças desejadas. Poderão ser

utilizadas unidades de medida como números de pessoas, percentuais,

volume de recursos, pesquisa de opinião, entre outros.

Onde e quando coletar?

Mesmo tendo escolhido um bom indicador, é necessário saber se

existem fontes disponíveis contendo dados e informações para alimentá-lo.

Em caso negativo, verificar as possibilidades e viabilidade de realizar pesquisa

de campo diretamente, em tempo e regularidade suficientes para permitir as

avaliações desejadas. Não havendo, deve-se escolher outro indicador.

Como interpretar?

Depois dos passos anteriores, será possível alcançar a principal razão de

se estabelecer: analisar e interpretar as informações obtidas, comparando-as

com os objetivos e metas estabelecidos, além de outros parâmetros julgados

relevantes, de forma verificar o sucesso e identificar as necessidades de

redirecionamento.



Anexo I - IN CGM 040-2017 24

Formulação de Indicadores

A formulação de indicadores pode ser realizada por um conjunto de

passos necessários para assegurar que os princípios da qualidade e do sistema

de medição do desempenho estejam em conformidade com o desejado pela

Prefeitura. Os passos são:

Identificação do nível, dimensão, subdimensão e objetos de

mensuração;

Estabelecimento dos indicadores de desempenho;

Validação preliminar dos indicadores com as partes interessadas;

Construção de fórmulas, estabelecimento de metas e notas;

Definição de responsáveis;

Geração de sistemas de coleta de dados;

Ponderação e validação final dos indicadores com as partes

interessadas;

Mensuração dos resultados;

Análise e interpretação dos indicadores; e

Comunicação do desempenho e gerir mudança.

O processo de construção de indicadores de desempenho não possui um

procedimento único ou uma metodologia padrão. No entanto, a partir da

revisão das principais experiências de construção de indicadores para o setor

público e privado, sugere-se um conjunto de etapas que asseguram a coerência

da formulação e implementação do conjunto de indicadores que se planeja

construir.



Anexo I - IN CGM 040-2017 25

Etapas de medição e os 10 passos para a construção de indicadores

O que mensurar?

Como mensurar?

Coleta de informações

Mensuração

Análise dos dados

Comunicação

Passo 1 – Identificação do

nível, dimensão,

subdimensão e objetos de

mensuração

Passo 2 –

Estabelecimentos

de indicadores de

desempenho

Passo 3 – Análise e

Validação

intermediária dos

indicadores com as

partes envolvidas

Passo 4 -

Construção de

fórmulas, métricas

e estabelecimento

de metas

Passo 5- Definição

de responsáveis

Passo 6 - Geração de

sistema de coleta de dados Passo 7 – Ponderação e

Validação final dos indicadores

com as partes envolvidas

Passo 8 –

Mensuração dos

resultados

Passo 9 –

Análise e

interpretação

dos

indicadores

Passo 10 – Comunicação

dos resultados



Anexo I - IN CGM 040-2017 26

Os 10 passos para a construção de indicadores



Anexo I - IN CGM 040-2017 27

6. Etapas de Elaboração do PPA

Elaboração da Base Estratégica

A elaboração da base estratégica, compreende:

Avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal sobre a

cidade, baseada em estudo dos problemas e das potencialidades da

cidade, bem como das possibilidades de cooperação com o setor privado

e de ações inseridas em planejamento territorial integrado, em que o

município trabalha junto com o Estado, a União e outros municípios, de

forma a articular políticas de desenvolvimento local e nacional.

Levantamento, pelos dirigentes municipais, das ações em andamento

em sua área e das demandas da população por novas ações. Os

dirigentes deverão explorar as possibilidades de compartilhamento de

responsabilidades com o Estado e com a União e de ação conjunta com

outros municípios para a resolução de problemas comuns.

Participação popular, que acontece em paralelo com a avaliação da

situação atual, e será conduzida de acordo com a orientação política de

cada Prefeitura.

Avaliação de restrições legais ao planejamento orçamentário:

vinculações de receitas, limite de gastos e outras;

Orientação estratégica do Prefeito e definição dos macro objetivos da

administração municipal (Plano de Governo).

Definição dos recursos disponíveis por órgão/entidade.



Anexo I - IN CGM 040-2017 28

Definição de Programas:

A definição dos Programas que integrarão o PPA se inicia na fase

anterior, de estruturação da Base estratégica, com o levantamento

preliminar, por órgão/entidade, das ações em andamento e das novas

ações propostas, servindo como um dos insumos para que o Prefeito

possa definir sua orientação estratégica. A proposta dos órgãos quanto

aos Programas a serem incluídos no PPA seguirá portanto orientações

dos dirigentes dos órgãos/entidades, consoante a orientação estratégica

do Prefeito, as suas perspectivas unidades responsáveis pelas propostas

setoriais.

Definição dos Programas pelos órgãos/entidades, adequando-os aos

recursos disponíveis e à orientação estratégica dos dirigentes de

órgãos/entidades (a cargo das unidades setoriais).

A definição dos Programas que integrarão o PPA se encerra com a

consolidação e validação dos Programas finais que comporão o Plano,

apresentada ao Prefeito para ajustes finais. A seguir, encontram-se orientações

gerais sobre as etapas de elaboração do PPA.

Além disso, orientações de ordem política podem indicar a necessidade

de adaptação no roteiro apresentado. O importante é que, ao final de sua

elaboração, o PPA indique com clareza a orientação do governo, de forma a

preservar sua compatibilidade com o LDO e LOA.

As macro fases importantes para o processo de elaboração do PPA a

partir de uma Base Estratégica são apresentadas a seguir.



Anexo I - IN CGM 040-2017 29

A CidadeSituação Atual x Futuro desejado• Direção da mudança• Papel do Governo Municipal• Parcerias possíveis

Orientação Estratégica do

Prefeito (Plano de Governo)

Definição dos Temas

Estratégicos

Planejamento territorial Integrado• Regionalização de metas e

prioridades• Ação articulada - União, estados

e Municípios

Levantamento das ações setoriais• Ações em andamento• Propostas de novas ações• Parcerias possíveis

Participação Popular• Demandas da população

Condicionantes do Planejamento Municipal

• Projeções das Receitas• Restrições Legais• Condicionantes das Despesas

Definição de recursos por

Órgão

Orientação Estratégica dos Secretários dos

Órgãos

Proposta de Programas Setoriais

Validação e Consolidação pelo

DEPOR

DEFINIÇÃO DE

PROGRAMASBASE ESTRATÉGICA

PPA Documento Final



Anexo I - IN CGM 040-2017 30



Anexo I - IN CGM 040-2017 31

7. Roteiro Resumido

Macro Objetivos (Plano de Governo)

Temas Estratégicos

Objetivos Estratégicos

Indicadores / Metas (Estratégicas)

Iniciativas Estratégicas (Plano de Ações)

Ações

Indicadores / Metas (Operacionais)

Resultados



Anexo I - IN CGM 040-2017 32

Importante destacar que um planejamento voltado para a realidade

pública deve ter medidas de desempenho que meçam a satisfação do cidadão /

sociedade (efetividade) com os serviços prestados pelos Ógãos Público. Além

disso, este modelo deve verificar se a ação pública atende com qualidade o

cliente que usufrui deste serviço (eficácia) e se há uma otimização dos

recursos públicos despendidos no cumprimento desta ação (eficiência).

Nesse sentido, conforme ilustrado anteriormente, o Resultado

produzido ao término da execução precisa ser avaliado objetivamente

supondo a existência de uma sistemática de Análise do Desempenho das

Ações.

Diante disso, para além do compromisso de se gerar periodicamente os

Relatórios padronizados exigidos pela legislação para fins de publicidade

legal, este Manual institui o Formulário de Gestão e Mensuração, conforme já

antecipado aos órgãos da Prefeitura, sendo este o principal instrumento de

suporte às atividades de avaliação, visando a prestação de contas ao controle

externo e à sociedade em geral.

O Formulário de Gestão e Mensuração do Desempenho foi instituído

pelo Anexo II da IN CGM 040/2017.



Anexo I - IN CGM 040-2017 33

8. Fluxograma do Processo de Elaboração do PPA

A atividade de planejamento se desenvolve de forma contínua, cada fase

se constituindo em fonte de orientação para os passos seguintes. O ciclo de

gestão do PPA compreende, além da elaboração do Plano, a implantação dos

Programas que o constituem e seu monitoramento, bem como a avaliação e

revisão do Plano.

Aprovado o Plano, inicia-se sua implantação. É fundamental que, desde

a elaboração, se tenha claro o modelo de gestão deste Plano.

Elaboração: processo de construção da base estratégica e de

definição dos Programas e ações, através dos quais se materializará a

ação do Governo;

Implantação: é a operacionalização do Plano aprovado, através de

seus Programas, onde a disponibilização de recursos, através dos

orçamentos anuais, tem caráter fundamental.

Monitoramento: processo de acompanhamento da execução das

ações dos Programas, visando a obtenção de informações para

subsidiar decisões, bem como a identificação e a correção de

problemas.

Avaliação: é o acompanhamento dos resultados pretendidos com o

PPA e do processo utilizado para alcançá-los. A avaliação do Plano

buscará aferir até que ponto as estratégias adotadas e as políticas

públicas desenvolvidas atendem as demandas da sociedade, que

nortearam a elaboração do Programas integrantes do PPA.

Revisão: processo de adequação do Plano às mudanças internas e

externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da



Anexo I - IN CGM 040-2017 34

alteração, exclusão ou inclusão de Programas. A revisão do PPA

resulta dos processos de monitoramento e avaliação.

Conforme consta da apresentação, este Manual tem por objetivo orientar

a etapa de elaboração do Plano Plurianual, tendo em vista os Temas

Estratégicos definidos no Plano de Governo. É fundamental no entanto, que

cada Órgão, ao elaborar seu PPA, já defina normas para a Gestão do Plano e

atribua responsabilidades para isto. O monitoramento e a avaliação do Plano,

bem como suas eventuais revisões constituem um aprendizado precioso para a

elaboração dos Planos Subsequentes.

O processo de elaboração do PPA foi automatizado, sendo composto

pelo respectivo workflkow e formulários eletrônicos que são apresentados a

seguir.



Anexo I - IN CGM 040-2017 35



Anexo I - IN CGM 040-2017 36



Anexo I - IN CGM 040-2017 37



Anexo I - IN CGM 040-2017 38



Anexo I - IN CGM 040-2017 39



Anexo I - IN CGM 040-2017 40

manual de elaboração de planos de políticas de governo · ii – comprovar a ... o programa é o...

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