manual de direito constitucional v_jorge miranda

8/21/2019 Manual de Direito Constitucional V_Jorge Miranda

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1. ANO

DIREITO CONSTITUCIONAL

Alciano da graa


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MANUAL DE

DIREITO CONSTITUCIONAL

TOMO V


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DO AUTOR

Livros e monograrias

-Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968;- Poder paternal e assistncia social, Lisboa, 1969;

-Notas para uma introduo ao Direito Constitucional Comparado, Lisboa, 1970;

- Chefe do Estado, Coimbra, 1970;- Conselho de Estado, Coimbra, 1970; -Decreto, Coimbra, 1974-,

- Deputado, Coimbra, 1974;

-A Revoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa, 1975; -A Constituio de 1976 - Formao, estrutura, princpiosjundamen tais, Lisboa, 1978;

-Manual de Direito Constitucional, 1. tomo, 6 edies, Coimbra, 1981,1982, 1985, 1990, 1996 e 1997; 2.> tomo, 3 edies, Coimbra, 1981, 1983 e 1991, reimp. 1996; 3.` tomo, 3 edies, Coimbra, 1983, 1987 e 1994, reimp. 1996; 4. tomo, 2 edies, Coimbra, 1988 e 1993;

-As associaes pblicas no Direito portugus, Lisboa, 1985;

- Relatrio com o programa, o contedo e os mtodos do ensino de Direitos Fundamentais, Lisboa, 1986;

- Estudos de Direito Eleitoral, Lisboa, 1995;

- Escritos vrios sobre a Universidade, Lisboa, 1995.

Lies policopiadas

Cincia Poltica - Formas de Governo, 4 edies, Lisboa, 1981, 1983-1984,1992 e 1996;

-Direito da Economia, Lisboa, 1983;

- Funes, rgos e Actos do Estado, 3 edies, Lisboa, 1984, 1986 e 1990; -Direito Internacional Pblico- 1, 2 edies, Lisboa, 1991e 1995.

Principais artigos

- Relevncia da agricultura no Direito Constitucional Portugus, in Rivista di Diritto Agrario, 1965, e in Scientia luridica, 1966;

- Notas para um conceito de assistncia social, in Informao Social, 1968;- Colgio eleitoral, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, ii,1969;

- A igualdade de sufrgio poltico da mulher, in Scietilia Iuridica, 1970;- Liberdade de reunio, in Scientia Iuridica, 197 1;

- Sobre a noo de povo em Direito Constitucional, in Estudos de Direito Pblico em honra do Professor Marcello Caetano, Lisboa,1973;

- Inviolabilidade do domiclio, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1974;- Inconstitucionalidade por omisso, in Estudos sobre a Constituio, 1, Lisboa, 1977;

- 0 Direito eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, 11, 1978; -Aspects institutionneIs de Vadhsion du Portugal IaCominunaut conomique Europenne, in Une Conimunaut Douze? Ulmpact

du Nouvel largissement sur les Conimunauis Europennes, Bruges,1978;

- 0 regime dos direitos, liberdades e garantias, in Estudos sobre a Constuio, iii, Lisboa, 1979-,

-A ratificao no Direito Constitucional Portugus, in Estudos sobre a Constituio, iii, Lisboa, 1979;

Os Ministros da Repblica para as Regies Autnomas, in Direito e Justia, 1980;


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-Aposio constitucional do Primeiro-Ministro, in Boletim do M .inistrio da Justia, n. 334;

Autorizaes legislat ivas, in Revista de Direito Pblico, 1986;- glises ei tat au Portugal, in Conscience el libert, 1986;

- Propriedade e Constituio (a propsito da lei da propriedade da farmcia), in 0 Direito, 1974-1987;

-A Administrao Pblica nas Consti tuies Portuguesas, in 0 Direito, 1988;

- Tratados de delimitao de fronteiras e Constituio de 1933, in Estado e Direito, 1989;

- 0 programa do Governo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, 1994;

-Resoluo, ibidem, vii, 1996;

- 0 Patrimnio Cultural e a Constituio - Tpicos, in Direito do Patrimnio Cultural, obra colectiva, 1996;

- Les candidatures, in Annuaire International de Justice Constitutionnelle, 1996;- Vesperienza portoghese di sistema semipresidenziale, in Democrazia e forme di governo - Modelli stranieri e riforma costituzionale,obra colectiva, 1997;

- Sobre a reserva constitucional da fino legislativa, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obracolectiva, 1997.

IV Colectneas de textos

-Anteriores Constituies Portuguesas, Lisboa, 1975;

- Constituies de Diversos Pases, 3 edies, Lisboa, 1975, 1979 e 1986-- 1987;

- As Constituies Portuguesas, 4 edies, Lisboa, 1976, 1984, 1991 e 1997;-A Declarao Universal e os Pactos Internacionais de Direitos do Homem, Lisboa, 1977;

- Fontes e trabalhos preparatrios da Constituio, Lisboa, 1978;- Direitos do Homem, 2 edies, Lisboa, 1979 e 1989;

- Textos Histricos do Direito Constitucional, 2 edies, Lisboa, 1980 e 1990; -Jurisprudncia constitucional escolhida, 3 volumes,1996 e 1997.

V - Obras polticas

- Um projecto de Constituio, Braga, 1975;- Constituio e Democracia, Lisboa, 1976;

- Uni projecto de reviso constitucional, Coimbra, 1980;- Reviso Constitucional e Democracia, Lisboa, 1983;

-Anteprojecto de Constituio da Repblica de So Toin e Prncipe, 1990;- Um anteprojecto de proposta de lei do regime do referendo, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1991;

- Ideias para uma reviso constitucional em 1996, Lisboa, 1996.


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Nenhuma pane desta publicao pode ser reproduzida por qualquer processo electrnico, mecnico ou fotogrfico. incluindo fotocpia. xerocpia ou gravao, sem autoriuo prviado editor. Exceptua-se a transcrio de curtas passagens para efeitos de apresentao, crtica ou discusso das ideias e opinies contidas no livro. Esta excepo no pode, porm. serinterpretada como permitindo a transcrio de t extos em recolhas antolgicas ou similares, da qual possa resultar prejuzo para o interesse pela obra. Os infractores so passveis de~edimento judicial.

JORGE MIRANDA

Professor Catedrtico das Faculdades de Direito

da Universidade de Lisboa e da Universidade Catlica Portuguesa

MANUAL DE

DIREITO CONSTITUCIONALTOMO V

ACTIVIDADE CONSTITUCIONAL DO ESTADO

COIMBRA EDITORA

1997

W. =,? , PETRONY, m.%

RUA DA ASSUNO, 90


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C

omposio e impresso oimbra Editora, Limitada

ISBN 972-32-0419-3 (obra completa) ISBN 972-32-0803-2 (Tomo V)

Depsito Legal n., 116 116197

Dezembro de 1997

PARTE V

ACTIVIDADE CONSTITUCIONAL DO ESTADO

TTULO 1

FUNES, RGOS E ACTOS EM GERAL

CAPTULO 1

FUNES DO ESTADO

1. Os dois sentidos de funo

1 - So dois os sentidos possveis defuno do Estado (1): como fim, tarefa ou incumbncia, correspondente a certanecessidade colec-

(1) V., entre tantos, JUSTINO DE FREiTAs,Ensaio sobre as Instituies de Direito Administrativo Portugus, Coimbra,1859, pgs. 5 1 e segs., 65 e 69 e segs.; C. F. VON GERBER, Grundzige des deutschen Staatsrecht (1880), trad. italiana

Diritto Pubblico, Milo, 197 1, pgs. 118 e segs.; MANUEL EmiDio GARCIA,Plano desenvolvido de um curso de CinciaPoltica e Direito Poltico, 3. ed., Lisboa, 1885, pgs. 33 e segs.; GEORG JELLINEK,Allgemeine Staatslehre, trad. castelhanaTeoria General del Estado, Buenos Aires, 1954, pgs. 450 e segs.-, ROCHA SARAIVA, Construo Jurdicado Estado, ii, Coimbra,1912, pgs. 45 e segs.; RAL CARmo,Distino das funesdo Estado, Coimbra, 1914; CARR DE MALBERG, Contribution Ia ThorieGnrale de 1tat, i, Paris, 1920, pgs. 259 e segs.; LON DUGUIT, Trait de Droit Constitutionnel, 3. ed., ii, Paris,1928, pgs. 151 e segs.; HANs KELsEN,Allgemeine Staatslehre, trad. castelhana Teoria General del Estado, Madrid, 1934,

pgs. 300 e segs., e 11 primato del Parlamento, trad., Milo, 1982, pgs. 79 e segs.; GEORGES BURDEAU,Remarques sur laclassification des fonctions tatiques, in Revue du droit public, 1945,pgs. 202 e seg&.; QUEIRoz LIMA, Teoria do

Estado, 8. ed., Rio de Janeiro, 1957, pgs. 297 e segs., KARL I-OEWENSTEIN, Verfassungsrecht, trad. castelhana Teoria de Ia Constitucin, Barcelona,1964, pgs. 62 e segs.; FRANCO MODUGNo,Funzione, in Enci-


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Manual de Direito Constitucional

tiva ou a certa zona da vida social; e como actividade com caractersticas prprias, passagem a aco, modelode comportamento.

No primeiro sentido, a funo traduz um determinado enlace entre stado assim como um princpio (ou uma

tentativa) de a sociedade e o E rescente complexidade das funes legitimao do exerccio do poder. A cassumidas pelo Estado - da garantia da segurana perante o exterior, da justia e da paz civil promoo do

bem-estar, da cultura e da defesa do ambiente - decorre do alargamento das necessidades humanas, daspretenses de interveno dos govemantes e dos meios de que se podem dotar, e ainda uma maneira de oEstado ou os governantes em concreto justificarem a sua existncia ou a sua permanncia no poder.

No segundo sentido, a funo - agora no tanto algo de pensado quanto algo de realizado - entronca nos actose actividades que o Estado constantemente, repetida e repetivelmente, vai desenvolvendo, de harmonia corrias regras que o condicionam e conformam;

clopedia del Diritto, xvIII, 1969, pgs. 301 e segs.; FRANco BASSI, Contributo allo studio delle funzionidello Stato, Milo, 1969; M. C. J. VILE, Constitution and lhe Separation of Powers, Oxnia, 1969, pgs. 326

e segs.;COSTANTINO MORTATI,IStituzioni

di Diritto Pubblico, 9. ed., i, Pdua, 1975, pgs. 295e segs.; AFONSOQUEIR6,Lies de Direito administrativo,poiicopiadas, Coimbra, 1976, pgs. 9 e segs.; MARCELLO CAETANO,Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1977, 1, pgs. 187 e segs.; ANTONIO RUWERi, Gerarcha, competenza equalit nel sistema costituzionale delle fonti normative, Milo, 1977, pgs. 16 e segs. e 61 e segs.; MARCELOREBELO DE SOUSA,Direito Constitucional, Braga, 1979, pgs. 247 e segs., e Lies de Direito Administrativo,

policopiado, Lisboa, 1994-1995, pgs. 8 e segs.; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA,Direito Administrativo, i, Lisboa,1980, pgs. 10 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos e a funo jurdica dos Supremos Tribunais,Coimbra, 1983, pgs. 315 e segs., 429 e segs. e 475 e segs.;

984, pgs. 26 e se-s. OLIVEIRA BARACHO,Processo Constitucional, Rio de Janeiro, 1 t-1 e 61 e segs.; FELICIANoBENVENUTI, Seniantica di funzione, in Jus, 1985, pgs. 3 e SegS.; CELSO BASTOS, Curso de Direito Constitucional,10. a ed., S. Paulo, 1988, pgs. 135 e segs.; BARBOSA DE MELO, Sobre o problema da competncia para assen-

-de lar, policopiado, Coimbra, 1988, pgs. 18 e segs.; NUNOPIARRA,A separao

poderes como doutrina e princpio constitucional, Coimbra, 1989, maximepgs. 247 e segs.; PAULO FERREIRADA CUNHA,Pensar o Direito - Do realismo clssico anlise mtica, Coimbra, 1990, pgs. 238 e segs.; GOMESCANOTILHO,Direito Constitucional, 6. ed., Coimbra, 1993, pgs. 682 e segs., 753 e segs. e 758 e segs.; FREI-

o imbra, 1994, pgs. 45 TAS Do AMARAL, Curso de Direito Adivinistrativo, 1, 2. ed., Co

e segs., IRIS DE PINTO TAVARES, 0 Conceito de funo e de rgo de exerccio do poder, in Revista Brasileirade Estudos Polticos, Julho de 1995, pgs. 77 e segs.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado

define-se atravs das estruturas e das fortrias desses actos e actividades; e revela-se indissocivel dapluralidade de processos e procedimentos, de sujeitos e de resultados de toda a dinmica Jurdico-pblica.

No primeiro sentido, a funo no tem apenas que ver com o Estado enquanto poder; tem tambm que vercom o Estado enquanto comunidade (1) (2). Tanto pode ser prosseguida s pelos seus rgos constitucionalou legalmente competentes e por outras entidades pbliZ,

cas como ser realizada por grupos e entidades da sociedade civil, em formas variaves de complementaridadee subsidiariedade (tudo dependendo das concepes dominantes e da inteno global do ordenamento).


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No segundo sentido, a funo no outra coisa seno uma manifestao especfica do poder poltico, ummodo tipicizado de exerccio do poder (3), e carece de ser apreendida numa trplice perspectiva-material,formal e orgnica.

Il - Numa e noutra acepes, exibe-se um elemento finals~ tico: directamente, na funo como tarefa;indirectamente, na funo como actividade (4).

A tarefa mais no que um fim do Estado concretizado em certa poca histrica, em certa situao poltico-constitucional, em certo regime ou Constituio material. Por seu turno, a funo

(1) Cfr. esteManual ..., 111, 3.ed., Coimbra, 1994, pgs. 21 e segs.

(2) Cfr. a interveno do Deputado Antnio Vitorino, inDirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 2.sesso legislativa, 2. srie, n. 61-RC, acta n. 59, pgs. 1910-1911.

(3) FRANco BASSI, Op. Cit., PgS. 134 e segs.

(4) Ck BLUNTSCI-1LI, Thorie Gnrale de ltat, trad., 3. ed., Paris, 189 1,pgs. 276 e segs.; G. JELLINEK, Op. Cit., Pg5.171 e segs.; AFONSO QUEIR, Os fins do Estado: um problema de filosofia poltica, 1938 (sep. doBoletim daFaculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. XV); MARCELLO CAETANO, Op. Cit., 1,pgs. 181 C SegS.; MARCELoREBELO DE SOUSA,Direito Constitucional, cit., pgs. 229 e segs.; GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente evinculao do legislador Coimbra,1982, pgs. 166 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs. 474 e segs.;FREITAS Do AMARAL,Estado, in Polis, ir, 1984, pgs. 1140 e segs.; CHRISTIAN STARCK,Pace e disobbedienza civile, inDiritto e Societ, 1986, pgs. 435 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO,Lies de Introduo ao Direito Publico, inObras Dispersas, ii, Braga, 1993, pg. 403; PAULO OTERO, 0poder de substituio em Direito Adminstraiivo,Lisboa, 1995, 11, pgs. 591 e segs.


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enquanto actividade (a descobrir por via de uma anlise espectral da obra do Estado, dos seus rgos, agentese servios) no vem a ser seno um meio para atingir esse fim, qualificado sob certo aspecto; e, se a tarefa

implica a adstrio de um comportamento (positivo), to pouco a actividade existe por si mesma.111 - Das tarefas fundamentais do Estado se ocupa o art. 9. da Constituio portuguesa de 1976 (alteradonas revises constitucionais de 1982, de 1989 e de 1997): assegurar a independncia nacional, garantir asliberdades, promover a efectivao dos direitos econmicos, sociais e culturais, preservar o ambiente,defender a lngua portuguesa, etc. E seria interessante confront-lo com o art. 6. da Constituio de 1933,sobre os fins do Estado.

Completam o art. 9.0 as normas relativas aos diversos direitos econmicos, sociais e culturais em especial(arts. 58. e segs.) (1), o art. 81. (incumbncia do Estado na vida econmica e social) (2) o art- 229.(cooperao do Estado e das regies autnomas) e outros preceitos.

Sobre as funes-activ idades versam, naturalmente, as normas de organizao do poder poltico, sobretudo as

que estabelecem as competncias dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local e asrelativas aos seus processos e procedimentos de agir (tais como os arts. 1.61.0, 164., 197.0, 198.0, 199.,227.0, 237. e 239.).

As tarefas que o Estado se prope prosseguir so postas em prtica por meio das funes - das diferentesfunes, e no de uma s por cada tarefa - previstas na Constituio.

IV - 0 estudo da funo como tarefa insere-se no estudo das experincias e dos sistemas constitucionais, dosdireitos fundamen~ tais e da Constituio econmica, da histria e do Direito comparado, e ainda da Cincia

poltica, da Cincia financeira e de outras disciplinas.

(1) Cfr. Manual ..., iv, 2. ed., Coimbra, 1993, pgs. 344 e 345.

(2) Cfr. o nossoDireito da Economia,policopiado, Lisboa, 1983, pgs. 214 e 220 e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado

Pelo contrrio, no mbito do presente volume entra de pleno o estudo da funo como actividade.

2. A funo no sentido de actividade

1 - A funo no sent 1do de actividade pode definir~se como um complexo ordenado de actos(interdependentes oulaparentempernsteindependendentes uns em relao aos outros), destinados secuao deum fim ou de vrios fins conexos, por forma prpria. Consiste na actividade (1) que o Estado desenvolve,mediante os seus rgos e agentes, com vista realizao das tarefas e incumbncias que, constitucional oulegalmente, lhe cabem.

Cada funo ou actividade oferece, assim, trs caractersticas:

a) especfica ou diferenciada, pelos seus elementos materiais - as respectivas causas e os resultados queproduz- formais - os trmites e as formalidades que exige - e rgamcos - os orgos ou agentes por onde corre;

b) E duradoura - prolonga-se indefinidamente, ainda que se desdobre em actos localizados no tempo queenvolvem pessoas e situaes diversas (2);


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C) , consequentemente, globalizada tem de ser encarada como um conjunto, e no como uma serie de actosavulsos.

II -A priori, nenhuma funo vem a ser ou deixa de ser, por

natureza, funo do Estado. So os fins do Estado, permanentes ou conjunturais, que determinam o tipo e a

feio das actividades dos seus rgos e agentes, e so as normas jurdico-pblicas que as qualificam comoactividades do Estado.

Ora, se as funes do Estado dependem das normas (e, antes de mais, das normas constitucionais) que asregem, ento todas as fun-

() Cfr. ROGRIO SOARES,Actividade administrativa, inDicionrio Jurdico da Administrao Pblica, 1, 1965, pgs. 111 e segs.

(2) Assim, a funo legislativa ou a funo jurisdicional vm a durar sem limites de tempo, mas nelas vm a individualizar-se qualquer lei feita ou qualquersentena proferida - a lei A ou B, a sentena X ou Y - no seu exerccio.


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es do Estado e todos os actos em que se desdobram no podem deixar de ser funes jurdicas e todos os actos jurdico-pblicos. Noh actividade do Estado margem do Direito 0.

111 - Enunciam-se correntemente como funes do Estado a strativa e ainda a legislativa, a govemativa, a jurisdicional, a admini

tcnica (2). Importa, porm, distinguir.

0 Estado tem ou tende a ter o monoplio dos trs primeiros e s com seu consentimento ou por sua delegao outras colectividades ouentidades do corpo a actos cuja natureza se reconduza a uma ou outra dessas funes. Ao invs, no que concerne funoadministrativa e chamada funo tcnica, o Estado no seno um (embora, ainda hoje, o de maior peso e volume) dos sujeitos que as

podem promover. Ao lado do Estado, outras pessoas colectivas pblicas - ou mesmo privadas - desempenham tambm funoadministrativa (3), havendo ento que harmonizar os diferentes interesses por elas prosseguidos.

Isso a nvel interno. Porque, a nvel internacional, observa-se uma cada vez maior interveno das organizaes especializadas dasNaes Unidas e de entidades como as Comunidades Europeias, devido Complexidade dos problemas econmicos, sociais e culturais, sua planetarizao e formao de grandes espaos. E a exercem-se funes horrilogas quelas funes estaduais, e no sem efeitosna reduo dos fins e das actividades dos Estados.

3. A elaborao terica das funes do Estado

1 - A fori-nulao ex professo de teorias acerca das funes do Estado remonta a algo mais que 100 anos- No entanto, de forma explcitaou implicita, o problema vem de h muito, conexo (como,

J nesse sentido o nosso Contributo para unia teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968, pga. 224, nota.

(2) Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, Op. Cil., PgS. 198 C SCgS.

(3) Por isso, se fala tanto em administrao pblica quanto em administrao privada.


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de resto, continua a estar) com os problemas das caractersticas, dos fins e dos poderes do Estado.

Recordem-se, a este propsito, as teorias das partes ou das faculdades da soberania - de ARISTTELES a BODIN, a GRCIO e a

PUFFENDORF - e, sobretudo, as teorias ou doutrinas de separao dos poderes de LoCKE e MONTESQUIEU.

Designadamente, os trs poderes referidos por MONTESQUIEU1

legislativo, executivo e jurisdicional - correspondem a funes; e tambm a distino, em cada poder, de umafacult de statuer e de umafacult dempcher prefigura algumas das anlises mais Z_

recentes sobre funo de fiscalizao ou controlo (1).

Entretanto, por razes bvias, de seguida, aludir-se- apenas a algumas das classificaes doutrinais dos ltimos cem anos: as deJELLINEK, DUGuiT, KELSEN, BURDEAU, LOEWENSTEIN, M. C. VILE e MARCELLO CAETANO.

11 - Na perspectiva de JELLINEK, os critrios fundamentais so os fins do Estado (jurdico e cultural) e os meios (abstractos econcretos). Donde, a funo legislativa (realizao de qualquer dos fins por meio de

regras abstractas), a funo jurisdicional (realizao do fim jurdico por actos concretos) e a funo administrativa (realizao do fimcultural por actos concretos); e os actos legislativos e jurisdicionais como actos de imprio.

Mas considera a existncia ainda, ao lado destas funes, de funes extraordinrias, bem como, em cada funo, de uma actividadelivre e de uma actividade vinculada (2).

III - Na anlise de DUGUIT, o critrio fundamental o dos actos; e da vai para as funes (jurdicas), distinguindo actos -regra, actos-condio (aplicao de regras abstractas a um indivduo) e actos subjectivos (criao de situaes subjectivas no impostas pornenhuma regra abstracta anterior).

Donde, a funo legislativa (feitura de actos-regra), a funo administrativa (prtica de actos condio, de actos subjectivos ou de actosmate-


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0 Cfr., por ltimo, entre ns, PAULO OTERO, op. cit.,pgs. 24 e segs.; e a nossa Cincia Poltica - Formas de Governo, Lisboa, 1996,

pgs. 97 e segs., e autores citados.

(2) OP- cit.,pgs. 461 e segs.


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riais, para assegurar o funcionamento de um servio pblico) e a funo juris(2).

dicional (resoluo de questes de direito) (1)

IV - Para HANs KELSEN, porque o Estado se identifica com a ordem jurdica ou com a sua unidade, as funes do Estado so apenasfunes jurgraus ou modos de realizao dicas e a funo corresponde a cada um dos

da ordem jurdica.

H dois tipos de sistemas de normas, o esttico e o dinmico C). A ordem jurdica tem essencialmente um carcter dinmico: umanorma jurdica no vale porque tem um determinado contedo, quer dizer, porque o seu contedo pode ser deduzido pela via de umraciocnio lgico de uma norma fundamental pressuposta, mas porque criada por uma forma determinada (4). A norma fundamental daordem jurdica a instaurao do facto fundamental da criao jurdica e pode ser designada corno Constituio no sentido lgico-

jurdico para a distinguir da Constituio em sentido jurdico-positivo. Ela o ponto de partida de um processo: do processo de criaodo Direito positivo (5). do Direito. desaA aplicao do Direito simultaneamente produo

certado distinguir entre actos de criao e actos de aplicao do Direito. Com efeito, se deixarmos de lado os casos-limite - apressuposio da norma fundamental e a execuo do acto coercivo - entre os quais se desenvolve o processo jurdico, todo o actojurdico simultaneamente aplicao de uma norma superior e produo, regulada por esta norma, de urna norma inferior. Seconsiderarmos a ordem jurdica estadual sem ter em conta um direito internacional que lhe esteja supra-ordenado, ento a norma

fundamental determina, de facto, a criao da Constituio, sem que ela prpria seja, ao mesmo tempo, aplicao de uma normasuperior. Mas a criao da Constituiao realiza-se por aplicao da norma fundamental. Por aplicao da Constituio, opera-se acriao das normas jurdicas gerais atravs da legis-

(i) Op. cit., n,pgs. 151 e segs.

(2) Cfr., na linha da escola realista francesa, a classificao dos actos jurdicos proposta por FEZAS VITAL (Do Acto Jurdico,Coirribra, 1914, pgs. 86 e segs.) segundo um critrio de contedo e efeitos jurdicos; actos legislativos; actos jurdicosstricto sensu,criadores de situaes jurdicas subjectivas; actos-condio; e actos jurisdicionais. V. -ainda do mesmo autorA situao dos

funcionrios, Coimbra, 1915, pgs. 37 e segs.

(3) Reine Rechtslehre, 2.1 ed. portuguesa; Teoria Pura do Direito, Coimbra,1962, ti, pg. 5.

(4) Ibideni, pg. 10. (5) Ibideni,pg. 12.


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lao e do costume; e, em aplicao destas normas gerais, realiza-se a cria~ o das normas individuais atravs das decises judiciais edas resolues administrativas. Somente a execuo do acto coercivo estatudo por estas normas individuais - o ltimo acto do processode produo jurdica - se opera em aplicao das normas individuais que a determinam sem que seja, ela prpria, criao de uma norma(1).

Criao e aplicao do Direito devem ser distinguidas

da observncia do Direito. Observncia do Direito a conduta que corresponde, como conduta oposta, quela a que o acto coercitivo dasano ligado. antes de tudo a conduta que evita a sano, o cumprimento do dever jurdico constitudo atravs da sano. Criaodo Direito, aplicao do Direito e observncia do Direito so funes jurdicas no sentido mais amplo. Tambm o uso de uma permisso

positiva pode ser designado como observncia do Direito. Porm, s a criao e a aplicao do Direito so designadas como funesjurdicas num sentido estrito especfico (2).

V - Em GEORGEs BURDEAu, as funes definem-se no tanto pela natureza quanto pelo objecto dos actos.

So duas as funes fundamentais: a governamental e a administrativa, sendo aquela incondicionada, criadora e autnoma. Por seuturno, a funo governamental divide-se em legislativa e governamental e a funo administrativa em administrativa propriamente dita,

jurisdicional e regulamentar.

A nota mais importante desta viso a colocao da lei na funo governamental, tendo em conta a unidade da aco governamentalatravs de vrios orgos associados entre Si (3).

VI - Uma anlise em plano diferente vem a ser a de KARL LOEWENSTEIN.


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Procede agora a uma tripartio: deciso poltica conformadora ou fundamental; execuo da deciso poltica fundamental atravs delegislao, administrao e jurisdio; e fiscalizao poltica.

A novidade est nesta actividade fiscalizadora, elevada a funo autnoma do Estado, quer tenha dimenso horizontal (fiscalizao oucontrolos

(1) Ibideni,pgs. 87-88. (2) Ibidem,pg. 90.

(3) Renzarques ..., cit., loc. cit.,pgs. 209, 216 e segs. e 222 e segs. No se trata, porm, acrescenta BURDEAU, de concentrar todo opoder num s rgo, mas de criar ao lado de qualquer titular de poder de deciso uma autoridade encarregada de fiscalizao.


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16

Manual de Dir eito Constitucional

intra e interorgnicos) quer tenha dimenso vertical (federalismo, liberdades individuais, pluralismo Social) (i) (2)_

V11 - M. J. C. VILE, distinguindo embora funo legislativa, poltica, administrativa e judicial (3), salienta no poder dar-se umaseparao rgida entre elas e sustenta que quaisquer actos do Estado envolvem as diversas funes. Depois, numa linha mais

politolgica do que jurdica, fala numa funo de controlo e numa funo de coor denao (4).

A funo de controlo requer, de certa Maneira, uma noo de equilbrio, seja dentro da mquina governamental, seja entrepovo e govemantes, seja entre os prprios meios de controlo (5). A funo de coordenao tira

xx, toda a sua importncia do aumento das funes do Estado no sculo xx, a funo por excelncia dos sistemas polticos actuaisdo Ocidente (6).

VIII - A teoria. integral das funes do Estado de MARCELLO CAETANO pretende (como o nome indica) abranger todas ascategorias de funes e de actos, a partir da distino entre funes jurdicas e no jurdicas.

So funes jurdicas as de criao e execuo do Direito - e compreendem a funo legislativa (criao do Direito estadual) e aexecutiva, esta com duas modalidades - jurisdicional (caracterizada pela imparcialidade e pela passividade) e administrativa(caracterizada pela parcialidade e pela iniciativa).

tm contedo jurdico, e desdoSo funes no jurdicas as que no

(1) op. cit.,pgs. 62 e segs. em RAL CARMO (Op. Cit., (2) Cfr., entre nos, de certo modo um antecedente

pgs. 70 e segs.), ao considerar uma funo inspectiva a par da funo deliberativa e da funo executiva, e que consistiria nacomparao dos actos de execuo com as normas de deliberao e destas com o direito, impondo a sua reforma quando vo alm dasua rbita; e, mais recentemente, LUCAS PIRES (Teoria da Constituio de 1976 - A transio dualista, Coimbra, 1988, pgs. 226 esegs.) parece contrapor a direco e a execuo poltica funo de controlo.

Tambm ns j aludimos a uma autnoma funo de garantia, reportada, porm, garantia da Constituio (Contributo ..., cit., py.222).

V. ainda as referncias a LoEWENSTEIN em PEDRo BACELAR DE VASCONCELOS, Teoria Geral do Controlo Jurdico do PoderPblico, Lisboa, 1996, pgs. 87 e seggs. (3) Op. cit.,p-s. 315 e segs. Emprega as expresses ruie-nzaking, discrelionaryfunction, rule-application e rule-interpretation.

(4)Ibidem,pgs. 329 e segs. e 319 e segs. (5) Ibidem,pg. 333.

(6) Ibident,pg. 334.


17

bram-se em funo poltica (de conservao da sociedade poltica e de definio e prossecuo do interesse geral) e em funo tcnica(produo debens e prestao de servios) (1).

IX - Deste rpido excurso por alguns autores retiram-se as seguintes ilaes ou verificaes:

a) Aparecimento, em todas as classificaes, de uma funao legislativa, de uma funo administrativa ou executiva strictosensu ede uma funo jurisdicional, ainda que com diferentes relacionamentos; aoes

b) Correlao ou dependncia das classificaes das orient terica globais perfilhadas pelos autores; da expec) Relatividadehistrica ou dependncia tambm

rincia histrica e da situao concreta do Estado;

d) Reconhecimento de que, a par das classifi(coaudees tdipeofunees, se procede a classificaes de actos

actos) jurdico-pblicos.

4. As funes do Estado nas Constituies Portuguesas

1 - Em todas as Constituies portuguesas


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encontram-se, em consonncia com os seus principios e os seus sistemas internos, referncias,explcitas ou implcitas,s funes do Estado.

No se justificaria sustentar um quadro classificatrio, exclusiva ou principalmente, nesta ou naquela Constituio, porque nocabe ao legislador constituinte (sempre preocupado com factores Polticos) fazer obra doutrinria. No entanto, por certo, ostextos constitucionais podem (ou no) fornecer elementos teis de reflexo e at pistas de soluo ou traves de apoio para aconstruo dogmtica.

Il As quatro Constituies liberais - de 1822, 1826, 18381

e 1911 assentes no princpio da separao de poderes, pressu-

OP- cit.,p,as. 196 e se.gs.

2 - Manual de Direito Constitucional, v


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pem, por essa via, indirectamente pelo menos, uma viso das funes, porventura mais organico-formal do que material. ssantes defiAConstituio de 1822 contm ainda duas intere

nies: de lei como vontade dos cidados declarada pela unanimidade ou pluralidade dos votos dos seus representantes juntos em

Cortes, precedendo discusso pblica (art. 104.); e de poder

cutar as leis executivo, ligado autoridade do Rei de fazer exe

e de prover a tudo o que for concemente segurana interna e externa do Estado (art. 122.). As Constituies seguintes no encerramnormas homlogas ou sobre quaisquer outros actos ou funes.

Tambm a doutrina trabalharia, no sobre o conceito de funo, mas sim sobre o de poder, embora tivesse tido conscincia de que ospoderes eram poderes para o exerccio de actividades e tivesse distinguido no poder executivo um podergovernamental e um poderadministrativo (1).

Como escrevia LoPES PRAA (seguindo SILVESTRE PINHEIRo-FERREIRA), o poder legislativo era a autoridade de fazer as leisnecessrias ao bem geral do Estado; o poder judicial tinha por objecto decidir quaisquer causas cveis e criminais por via de tribunaisrevestidos de jurisdio contenciosa ou voluntria e cuja organizao devia ser regulada por lei; o poder executivo consistia na faculdadede dispor das foras da comunidade a bem do cumprimento das legtimas decises dos diversos poderes do Estado (2) e se, como poder

(1) Cfr. JUSTINO DE FREITAS, op. cit.,pags. 69 e 70; JOAQUim Toms LOBODVILA, Estudos de Administrao, Coimbra,1874, pgs. 61-62; LoPES PRAA,Estudos sobre a Carta Constitucional e o Acto Adicional de 1852, li, Coimbra,1880, pgs. 5 e segs., 18 e segs., 79 e 80; MANUEL EMDIO GARCIA, Qp. cit.,pgs. 33 e segs.; ALBERTO Dos REIS, Cincia

Poltica e Direito Constitucional, Coimbra,1908, pgs. 157 e segs.; JOS TAVARES, Cincia do Direito Polico, Coimbra, 1909, p-s. 68 e segs.; MARNOCO E SOUSA,

Direito Poltico - Poderes do Estado, Coimo

bra, 1910, pgs. 53 e segs.; ROCHA SARAivA,Apontamentos de Direito Constitucional,Lisboa, 193 1, pgs. 72 e segs.

Para uma crtica diviso formal dos poderes e dos actos, v. MARNOCO EEDUSA, Constituio Poltica da Repblica Portuguesa -Comentrio, Coimbra,1913, pgs. 222-223.

(2) Estudos ..., li, cit., pg, 79 (naturalmente, refere-se ainda ao poder moderador).


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governamental gozava de ampla liberdade na escolha dos meios e modos de aco, j como poder administrativo executava e faziaexecutar as leis segundo a direco superior expressa pelo governo do Estado (1).

111 - A Constituio autoritria de 1933 distancia-se das anteriores, desde logo por afastar a concepo de separao de poderes. Umaprimeira noo de funo administrativa decorre da com-

petncia do Governo (autoriomizado frente ao Presidente da Repblica) no s para elaborar os decretos, regulamentos e instruespara a boa execuo das leis (art- 108.0, ri. 3) mas tambm para supentender no conjunto da administrao pblica, fazendoexecutar as leis e resolues da Assembleia Nacional (n. 4). E, igualmente pela primeira vez, fala-se em funo judicial (art. 115.) e,aps a reviso operada pela Lei n. 1885, de 23 de Maro de 1935, em funo legislativa (art. 134., n. 4, ou, na ltima verso daConstituio, art. 138-0, n. 2) (2).

IV - Na Constituio de 1976 (de que iremos citar o texto actual, com a enumerao de artigos resultante da ltima reviso) a despeito deuma maior elaborao do seu texto, inexiste igualmente um tratamento sistemtico das funes do Estado.

0 art. 22 declara que o Estado e as demais entidades pblicas so civilmente responsveis, em forma solidria com os titulares dos seusrgos, funcionrios e agentes, por aces ou omisses praticadas no exerccio das suasfunes e por causa desse exerccio de queresulte violao de direitos, liberdades e garantias ou prejuzo para outrem.

0 art. 111 ., proclamando o princpio da separao e da inter-

() Ibidem,pgs. 6-7.

(2) Cf. FEZAS VITAL,Direito Constitucional, apontamentos recolhidos por Joo Rui P. Mendes de Almeida e Jos Agostinho deoliveira, Lisboa, 1936 e 1937, pgs. 177 e segs. e 307 e segs.; JOS CARLOS MOREIRA,Lies de Direito Constitucional, Coimbra,


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1957, pg. 85; MIGUEL GALVO lk-LF-S,Direito Constitucional Porlugus Vigente - Sumrios Desenvolvidos, Lisboa, 197 1, pgs.70 e SCg5.; MARCELLO CAETANO,Manual de Cincia Polt ica e Direito Constitucional, li, 6. ed., Lisboa,1972, pgs. 600 e segs., 651 e segs. e 663 e segs.; JORGE MIRANDA,Decreto, Coimbra,1974, pgs. 8, 10 e 122 e segs.


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Manual de Di reito Constitucional

e soberania (1), implica, segundo GOMES dependncia dos rgos d

CANOTILHO, a articulao dos rgos e funes do Estado, sendo erenciado e funlcitofalar-se de umprincpio organicamente refi4

cionalmente orientado (2). 0 que sejam, contudo, essa articulao e essa referncia de rgos e funes cabeao intrprete descobrir, com base em preceitos avulsos de sentido nem sempre inequvoco. de dificuldades

pode aqui partir-se da fun-

Por ordem crescente ta para a legiso jurisdicional para a administrativa e, depois, des

lativa e a governativa.

A funo jurisdicional recebe uma definio expressa no art. 202., ri.


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legislativa distinta da competncia poltica e da adm inistrativa (arts. 161.0, 198. e 228.), fala nas leis e nosdemais actnos do Estado, das regies autnomas e do poder local (art. 3., 3), divide os actos normativos emactos legi slativos e em regulamentos (art. 112.0) e contm (2) numerosos preceitos de reserva de lei (v. g.,arts. 4.0, 18.0, n.o 3, 87.0, ri. 2, e 102.0). Voltaremos ao assunto adiante.

F almnenotes,equreacnotorta pO;ex0 polticastricto sensu ou governativa a cin cluso de partes (3) - a

sua noo h-de encontrar-se na sntese das competncias dos rgos polticos de soberania e das regiesautnomas [arts. 133., 134., 135., 167.0,162.0, 163., 197.0 e 227., n.o 1, alneas r) a x)] (4).

V - Seria interessante comparar o constitucional ismo portugus com o de outros pases.

No caso do Brasil, por exemplo, verifica-se que a sua actual Constituio, de 1988, mantm a consideraoclssica dos trs poderes do Estado legislativo, executivo e judicirio (arts. 44. e segs., 76.` e segs. e 92.

(1) Cfr., neste sentido, quanto alnea g), Rui MEDEIROS,Estrutura e mbito da aco para o reconhecimento de um direito ou i nteresse legalmente protegido, in Revista de Direitoe Estudos Sociais, 1989, pg. 64.

(2) De resto, tal como as Constituies anteriores.

(3) Recorde-se ainda o direito de cidados de tomar parte na direco de assentos pblicos do pas (art. 48.>, ri. 1).

(4) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 254 e segs.


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e segs.) - e que s, incidental mente, alude a funo (a funo jurisdicional no art. 127.`).

S. Ciass e funes iricao adoptada: funes fundamentais complementares, acessrias e atpicas

i - Na esteira da maior parte dos autores, assentamos (1) numa diviso tricotmica das funes do Estado - funopoltica, funo administrativa e funo jurisdicional (2). E subdistinguimos na primeira a funo legislativa (legislatio) ea funo govemativa ou polticastricto sensu (gubernatio) consoante se traduz em actos normativos (directa ouindirectamente, explcita ou implicitamente) e em actos de contedo no normativo.

Para tanto, sempre sem laivos de originalidade, consideramos quer critrios materiais quer critrios formais e orgnicos.Ou seja: caracterizamos as funes em razo dos fins ou do objecto dos actos por que se desenvolvem, em razo dos seusmodos e formas de manifestao e em razo dos rgos e das instituies atravs das quais so praticados esses actos.

Mas esta tripartio no esgota, nos nossos dias, as actividades do Estado ou no as reflecte com suficiente clareza ehomogenei-1

dade. E mister ter em conta zonas de fronteira entre aquelas trsfunes fundamentais e at funes complementares,

acessrias ou atpicas.

(1) Desde o estudo Chefe de Estado, Coimbra, 1970, pg. 24, nota.

Como se v, seguimos de perto BURDEAU (e, mais remotamente, LoCKE), (2)

mas autonomizando a funo jurisdicional (como bem parece indispensvel).

Cfr., na doutrina portuguesa, ROCHA SARAIVA, Construo jurdica ..., li, cit., pg. 49; ARMANDO MARQUFs GUEDES,As funes doEstado contemporneo e os pri .no

cpios fundamentais da reforma administrativa, Lisboa, 1968, pg. 6; AFONSO QUEIR,A funo administrativa, inRevista de Direito e Estudos Sociais, 1977,pg. 2; MARCELO REBELO DE SOUSA,Direito Constitucional, cit., pgs. 247 e segs.,e Estado, in Dicionrio Jurdico da Adininistrao Pblica, iv, pgs. 217 e seus. (este Autor agrupa a funo poltica e a

legislativa na rubrica de furies independentes e dominantes e a funo jurisdicional e a administrativa na de funesdependentes ou subordinadas).


23

II - Eis o quadro classificatrio fundamental:

FUNES

CRITRIOS

CRITRIOS

CRITRIOS

ORGNICOS

MATERIAIS

FORMAIS

Funo poltica

Definio prim-

Liberdade ou dis-

rgos (polticos


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(legislativa e gover-

ria e global do inte-

cricionariedade

ou governativos) e

nativa ou poltica

resse pblico; inter-

mxima, o que no

colgios em conexo

Stricto SeILVU)

pretao dos fins do

si.-nifica n,orassubor-

directa com a forma

Estado e escolha dos

dinao a re- jur-

e o sistema de

meios adequados

icas (s da Consti-

- vemo go

para os atingir;

tuio, desde logo);

- Havendo plu-

direco do Estado

liberdade de escolha,

ralidade de rgos,

seno quanto ao con-

ausncia de hierar-

tedo, pelo menos

quia e apenas rela-

quanto ao tempo e

es de responsabi-

s circunstncias, ou

lidade poltica

no havendo esta

(v- 9-, promulgao


23/421

obrigatria), ausn-

cia de sanes jur-

dicas especficas

Funo adminis-

Satisfao cons-

- Iniciativa (indo

Dependncia

trativa

tante e quotidiana

ao encontro das

funcional, com

das necessidades

necessidades)

sujeio, no interior

colectivas; prestao

- Parcialidade

de cada sistema ou

de bens e servios

(na prossecuo do

aparelho de rgos

interesse pblico), o

e servios, a ordens

que no impede

e instrues (hierar-

imparcialidade no

quia descendente) e

tratamento dos par-

a recurso hierrquico

ticulares (1)

(hierarquia ascen-

dente)


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- Coordenao e

subordinao, com

mais ou menos cen-

tralizao e concen-

trao ou descentra-

lizao e desconcen-

trao

(1) Imparcialidade significa que a Administrao, porque prossegue o interesse pblico, no apoia, no favorece, noauxilia nenhum interesse particular, assim como no tem de se lhe opor por razes diversas do bem comum (Manual ...,iv, ciL, pg. 223, e autores citados; cfr., recentemente, MARIA 7_--RESA DE MELO RIBEIRO,0 princpio da imparcialidade da Administrao Pblica, Coimbra, 1996).


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FUNES

CRITRIOS MATERIAIS

CRITRIOS FORMAIS

CRITRIOS ORGNICOS

Funo jurisdicional

Declarao do direito; deciso de

- Passividade (implicando necessi-

- Indeperidncia de cada rgo, sem rejuzo de

questes jurdicas, seja em concreto

dade de pedido de outra entidade, defi-

recurso P

para rgos superio(hierarquia

perante situaes de vida, seja em abstracto

nio do objecto do pro cesso atravs do pedido e necessi-

aperes

nas ascendente)- Em princpio,

dade de deciso)

atribuio a rgos

- Imparciali-

especficos, os tri-

dade (posiosuper

bunais, formados juizes (1)

partes)

por

111 As funes correspondem os seguintes grandes tipos de actos do Estado, deactos ju rdico-pbli cos:

Funo

Leis Constitucionais - Actos constituintes e leis de reviso

legislativa de

constitucional

- Actos

contedo

1

De eficcia externa - Leis Stricto

normativo Leis

Leis Infraconstitu-

Semw

-

cionais

De eficcia interna - Regimentos de

o ,o

11:

rgos polticos


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. w_

f unao

o

,o U

,o

C>

poltica

Funo vernativa ou90

stricto sensu

Actos do povo activo

Eleies Referendos

Actos de Direito Interno

- Actos de

Actos

contedo no normativo -- Actos

Actos dos rgos governativos

Actos polticos Stricto Sensu ou de Governo

de Direito Internacional

Polticos

(1) V. a sntese dada no acrdo ri. 33196 do Tribunal Constitucional, de 17 de Janeiro de 1996, in Dirio daRepblica, 2. srie, ri. 102, de 2 de Maio de 1996: tribunal o rgo de que titular um juiz ou um colgiode juizes que, a requerio

mento de pessoa singular ou colectiva, atravs de um procedimento imparcial e independente, decide, comfora obrigatria para os interessados, os factos integradoresdos respectivos direitos e obrigaes, ou quefundamentam a acusao penal, aplicando-lhes o direito pertinente.


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Funo admini.- trativa

Actos de contedo normativo

Actos de contedo no normativo

Funo jurisdicional

- Actos Jurisdicionais ou SentenasLatissimo Se,,?,yu

Actos externos - Regulamentos

Actos internos - Instrues, est atutos, regimentos de r-o s administrativos, regulamentos internos de servios

Uni .laterais (por imposio de auto ridade) - Actos administrativos, outros actos da Administrao

Bilaterais (convencionais) - Contratos administrativos (ou, mais amplamente, contrato s pblicos)

Actos de contedo no rmativo - declaraes de inconstitucionalidade e de ilegalidade (e at h pouco tempo assentos)

Actos de contedo no normativo - SentenasMedio SerLvu (sentenas e acrdos) e decises interlocutrias

IV - Olhando para o esquema de actos jurdico-pblicos acabado de apresentar, Verifica-se que no exercciode qualquer das trs Z:I


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orandes funes do Estado Se Praticam actos nor-mativos. Eles no SC reduzem s leis, nem sequer aosregulamentos.

0 que deve, Porm, entender-se Por acto normativo ou por norma jurdica (que o Contedo ou o resultado doacto normativo)?

Em estrito plano doutrinal - Porque, COMO se mostrar na altura1 .

propria, outra pode ser a perspectiva funcional Ou juspositiva parece prevalecer a tendncia no sentido denorma significar regra, critrio, prescrio (como se queira) com caractersticas de generalidade e, na maior

parte das vezes, de abstraco. No entanto, Ml_ tiplas so as divergncias, reais ou aparentes, acerca do quesejam essas caractersticas (2).

Generalidade equivale a Pluralidade de destinatrios? A pluralidade indefinida? A indeterminao ou aindeterminabil idade? A mera no individualizao? Refere-se a uma categoria de pessoas? Consiste, afinal,em abstraco? E, por seu turno, reconduz-se abstraco a

() Tambm Possvel inserir aqui convnios ou protocolos entre entidades administrativas, pois tudo correainda no interior da Administrao,

Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, op. cit., 1, pgS. 199 e segs.


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indeterminao de facto ou de situaes a regular? Ou a tipicidade, ou a hipoteticidade, ou a futurabilidade,etc.?

No cabe no escopo do presente manual a anlise de to intrincada problemtica, mais do foro da TeoriaGeral do Direito do que do Direito constitucional. Toma-se indispensvel, apesar disso, aduzir uma, opinio,definir um entendimento que sirva de pressuposto de subsequentes consideraoes.

Ora, tambm para ns, acto normativo , em princpio, acto de contedo geral, se bem que a generalidadeno seja dele exclusiva e se depare, outrossim, no acto administrativo geral (1) e, porventura, at em certosactos polticos ou de governo.

No acto normativo, os destinatrios so indefinidos, indeterminados ou indeterminveis, e recortam-se emabstracto, sem acepo de pessoas. J no acto administrativo geral (v. g_ a abertura de um concurso, o annciode uma hasta pblica, talvez um plano de urbanizao), por mais alargados que sejam os destinatrios, elescircunscrevem~se e so sempre determinveis a posteriori,pois no momento da execuo do acto procede-se

sua individualizao, tendo em conta os respectivos interesses mais ou menos diferenciados(2) (3).

A generalidade inerente norma liga-se a no instantane idade, a repetitividade, a uma dimenso temporal, auma pretenso imanente de durao (FORSTHOFF),a uma vigncia sucessiva (GOMES CANOTILHO). A norma aplica-se um nmero indefinido de vezes a uma pluralidade de pes-

(1) Curiosamente no contemplado no conceito de acto administrativo do art. 120. do Cdigo doProcedimento Administrativo.

(2) Cfr., entre ns, MARCELLO CAETANO,Manual de Direito Administrativo, 1,10. ed., Lisboa, 1973, pg. 437; AFONSO QUEIR,Lies.---pgs. 410 e segs., e7oria dos Regulanientos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1980, pgs. 2 e 3; ROGRIO SOARES,DireitoAdministrativo, Coimbra, 1978, pgs. 81 e segs.; ALVES CORREIA, 0plano de urbaniZao e o princpio daigualdade, Coimbra, 1990, pgs. 233 e segs.; GOMES CANOTILHO, anotao ao acrdo do Supremo Tribunal

Administrativo (1. Seco) de 11 de Maio de 1989, inRevista de Legislao e de Jurisprudncia, n. 3790,pg. 19. Noutros pases, cfr., por todos, ALDo SANDULU, Sugh atti aniministravi generali a contenuto nonnorniativo, in Scritti giuridici in niernoria di V E. Oriando, obra colectiva, ii, Pdua, 1957, pgs. 449 e seggs.

(3) Diferente o acto administrativo de eficcia em relao a terceiros: cfr. VASCO PEREIRA DA SiLvA,Em buscado acto administravo perdido, Lisboa, 1995, pgs. 450 e seggs.


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soas, o acto administrativo geral uma S Vez (MICHEL FRomoNT). A execuo da norma no a esgota, nema consome; afirma-a (GARCIA DE ENTERRA). Pelo contrrio, o acto administrativo geral esgota-se numa

nica aplicao o

(ou com uma nica aplicao a cada um dos destinatrios). E mutatis mutandis isso ainda que acontece comactos polticos de eficcia geral (como a marcao de eleies) ou de execuo diferida como o programa doGoverno (arts. 188.`, 189.` e 192.), que se vai cumprindo e, portanto esgotando, enquanto se vo realizandoas medidas que contm (1).

A norma envolve a distino entre o momento da sua emanao, e o momento do seu cumprimento (2); umpadro de comportamento e de soluo, um quadro de referncia que, estabelecido agora, se projecta no


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tempo (em geral, no tempo futuro), mais ou menos distante ou imediato; e, precisamente por isso, uma normapode dirigir-se a um nico destinatrio de cada vez (como sucede com qualquer norma sobre um rgosingular ou sobre o seu titular).

Resta sublinhar as notas peculiares do acto legislativo, no confronto dos demais actos normatvos. Emconsequncia da sua insero na funo poltica, s o acto legislativo compreende - sem embargo de alguns

limites - livre iniciativa, livre escolhaZ> 1 do objecto, livre conformao do contedo e livre modlficab 1lidade (3) (e da implicaes na prpriageneralidade, para quem aceite esta nota).

Quanto abstraco como caracterstica do objecto ou do contedo do acto normativo, ninguem contesta serincindvel do regulamento. gerais No da lei, porque h, a par das leis gerais e abstractas, certas leis

e concretas - as chamadas leis-medidas, as leis de amnistias, as leis oramentrias, a que iremos aludir numprximo captulo.

6. A funo poltica

1 - Porque se trata de funes do Estado, a configurao de cada uma das funes acabadas de esquematizarem qualquer Estado em

Cfr. infra.

(2) Estamos raciocinando no mbito dos actos do Estado, A norma de origem consuetudinria justificaria outrasreflexes.

(3) Cfr. BARBOSA DE MELO, op. cit.,pgs. 28 e segs.


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28


concreto relaciona-se com a forma - unitria ou complexa - de enlace de povo, poder poltico eterritrio e com a ideia de Direito a dominante, com a sua Constituio. Para l de tudo quanto seencontre de comum, observam-se iniludveis variaes e inflexes de pas para pas, e em cada pasao longo dos tempos; observam-se quanto aos fins e estrutura dos actos e quanto aos rgoscompetentes para os emanar.

Mais ainda, o especfico da funo poltica reside na sua incindibilidade total da forma e do sistemade governo (1). .Se os rgos administrativos e os jurisdicionais se aproximam, mais ou menos,por toda a parte, j as instituies polticas so apenas aquelas que a Constituio cria - e aConstituio tem, necessariamente, de as criar e regular, sob pena de sua inefectividade - e, emcada caso, em sintonia com a forma e o sistema de governo constitucionalmente consagrados.

E oposta a organizao poltica em monarquia absoluta e em democracia representativa, e nesta eem governo leninista ou em governo fascista. 0 povo activo ou eleitorado somente adquire

relevncia (ou relevncia plena) em democracia representativa. E no menos sensveis vm a ser asdiferenas de papel e de poderes de Parlamento, Presidente da Repblica e Governo em sistemaparlamentar, em sistema -presidencial e em sistema sem,- presidencial.

11 - Reconhecemos o risco de, com a associao das funes legislativa e govemativa, se afectar osentido mais tradicional de lei (que a liga a racionalidade e a permanncia) ou se vir ainstrumentaliz-la ao servio desta ou daquela ideologia (2).

Entretanto, seguro que a lei sempre esteve inserida, directa ou indirectamente, consciente ouinconscientemente, nas referncias

(1) Sobre estes conceitos, v.Manual ..., iii, cit., pgs. 254 e 255, e Cincia Poltica - Formas de

Governo, Lisboa, 1996, p-. 35.(2) Cfr., por exemplo, CASTANHEIRA NEVES,A reduo poltica do pensantentometodolgico-juridico,Coimbra, 1993, pg. 3.


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e nas opoes fundamentais da vida colectiva e que, sobretudo no sculo xx, sofre o impacto dasvariveis conjunturas polticas (1) (2). De resto, a lei no se confunde com o Direito; ela apenas,em cada instante, uma das suas expresses e o Direito envolve-a e ultrapassa-a (3).

Por outro lado, a funo govemativa participa dos mesmos valores e do mesmo enquadramentoinstitucional da funo legislativa. Nenhuma das decises em que se desdobra pode aperceber-se oudeixar de ser apreciada sua margem (4).

7. A funo administrativa e a funo jurisdicional

I - Atravs da funo administrativa realiza-se a prossecuo dos interesses pblicoscorrespondentes s necessidades colectivas1


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prescritas pela lei, sejam esses interesses da comunidade poltica como um todo ou com eles searticulem relevantes interesses sociais diferenciados (5)

Na funo jurisdicional define-se o Direito (juris dictio) em concreto, perante situaes da vida(litgios entre particulares, entre entidades pblicas e entre particulares e entidades pblicas, e

aplicao de sanes), e em abstracto, na apreciao da con s ttuc ional idade e da legalidade denormas jurdicas.

(1) Neste sentido, entre tantos, CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., PAF90. 487; NUNO PIARRA, Aseparao .... cit., pgs. 254 e segs.; OU MANUEL

NSO VAZ,Lei e reserva da lei - A causa da lei na Constituio portuguesa de 1976, Porto, 1992,pgs. 499 e segs.

(2) Uma lei aprovada por certa maioria parlamentar ter certa orientao; se fosse aprovada poroutra maioria, poderia ter um sentido completamente diverso.

(3) Assim, ARevoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa,1975, pgs. 19-20.

(4) Ck CRISTINA QUEIROZ, Os Actos Polticos no Estado de Direito, Coimbra,

1990, pgs. 65 e segs., 107 e segs. e 146 e segs.

() No primeiro termo trata-se de administrao do Estado, directa ou indirecta; no segundo, deadministrao autnoma (autarquias locais, associaes pblicas, universidades pblicas). V.Manual ..., 111, cit., pgs. 207 e segs.

(6) Cfr- j JUSTINO DE FREITAS, op. cit.,pg. 3 1.


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Donde:

-0 interesse pblico como causa dos actos da funo adrni-

nistrativa; e o cumprimento das normas jurdicas como causa dos actos da funo jurisdicional

Uma postura essencialmente volitiva e prospectva a da administrao; e uma posturaessencialmente intelectiva e retrospectiva a da jurisdio;

Na funo administrativa, o predomnio da componente autoritria, mesmo se tem de secompaginar com a crescente afirmao de garantias dos administrados (arts. 267.0 e 268. daConstituio) e com forinas associativas de organizao (2); e na funo jurisdicional a presena doprincpio do contraditrio (art- 32.0, n.o 5), mesmo se nem sempre o processo concebido COMOProcesso de partes;

A maior liberdade relativa dos rgos da funo administrativa, com gradaes vrias no caso do

chamado poder discricionrio, ainda que o princpio da legalidade, mais do que compatibilidade,implique conformidade dos actos com a lei (3) e nunca o interesse pblico se lhe possa sobrepor(4).

(art. 266.0 da Constituio)

Vale a pena evocar aqui palavras de MARCELLO CAETANO:

a) Quando est em causa um conflito de interesses, quer se trate de dois interesses privados, querde um interesse privado e de um interesse pblico,

as adjectivas). Ou Cfr. Contributo ..., cit., pg. 223 (em relao a nomi

acrdo n. l0485 do Tribunal Constitucional, de 26 de Junho de 1985 (in Acrdos do TribunalConstitucional, v, pg. 639); ao passo que o mediuni da jurisdio a vontade da lei (concretizadano apuramento da concluso decisria a partir das premissas previamente enunciadas do silogismojudicirio), o niediuni da administrao a vontade prpria (o que pressupe a possibilidade deagir sobre as vrias alternativas propostas pela lei).

(1) V. o nosso estudoAs associaes pblicas no Direito portugus, Lisboa,1985.

(3) Cfr. ANDR GONALVES PEREIRA,Erro e ilegalidade no acta administrativo, Lisboa,

1962, pgs. 37 e segs.(4) Cfr., por todos, SRVULO CORREIA,Legalidade e autonomia contratual nos contratosadininistrativos, Lisboa, 1987, niaxiniepgs. 188 e segs.


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a execuo da lei exige prvia definio do interesse que disfruta da proteco jurdica para assimse deslindar o conflito. 0 essencial verificar as circunstncias em que o problema se pe, definircom preciso os elementos de facto constitutivos da hiptese, para depois se fazer justa aplicaodo Direito. 0 rgo do Estado executor da lei procede sobretudo mediante operaes intelectuais:verifica os factos e ajusta-lhes o Direito aplicvel.

Tal modo de executar a lei exige perfeita imparcialidade do rgo de execuo: este no deve estarde modo nenhum interessado no conflito (ningum pode ser juiz em causa prpria) e no deveresolver sem ouvir todos os interessados. Por outro lado, a prpria natureza deste processo

a ir exige que o rgo de execuo s actue quando lhe seja pedido z

dor um dos interessados, pelo menos. Estas regras observam-se mesmo quando o conflito se dentre interesses representados pelo prprio Estado e outros quaisquer: o rgo competente paraaplicar a lei tambm se h-de mennStied)era espearairalo, scoinmtepe sindso a o oEagdoo q0Ministrio Pblico, geralco rerpirm ntc ret quoeutr str uer fazer valer.

Imparcialidade e passividade so, pois, as caractersticas do processo jurisdicional da execuodas leis.

b) Mas o Estado promove e assegura a execuo das leis sem esperar que do choque de interessesresultem conflitos em que duas ou mais par tes reivindiquem a proteco jurdica na convico delhes ser devida.0 Estado tem rgos que tomam a iniciativa da realizao dos comandos legais, directamente oumediante a orientao da conduta dos particulares. E nesses casos os rgos do Estado procedemcomo se fossem eles prprios os titulares dos interesses que a lei quer ver em aco, agindo comopartes nas relaes com os particulares, isto , com parcialidade. 0 Estado no espera que lhevenham pedir que intervenha para executar a lei: aproveita faculdades legais, usa os seus poderes,cumpre os seus deveres, escolhendo quando lhe seja possvel as oportunidades de interveno e

determinando-se nela por motivos de convenincia. Assim, as decises ou operaes de vontadepredominam sobre os julgamentos ou operaes de inteligncia. E o Estado, na medida em que seproponha realizar os seus interesses, pode entrar em conflito com outros interessados.

Parcialidade e iniciativa aparecem-nos agora como caractersticas doprocesso administrativo daexecuo das leis (1) (2).

(1) Direito Constitucional, i, cit., p-s. 208 e segs.

(2) Sobre a funo jurisdicional, v. ainda na doutrina portuguesa das ltimas dcadas, JOSCARLOS MOREIRA, Op. cii,,pgs. 376 e segs.; CASTRO MENDES,


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II - Para se compreender melhor o alcance das duas funes no mbito do ordenamento jurdico, importar acrescentar trspontos.

Em primeiro lugar, no deve tomar-se letra ou exagerar-se o seu carcter executivo,pois numa e noutra tambm seencontram momentos ou elementos irredutveis de criao, de interveno constitutiva ou de densificao de normas:basta pensar na emanao de regulamentos independentes ou autnomos (adstritos a uma pluralidade no especificada deleis, e no a esta ou quela lei) (1) e na elaborao jurisprudencial do Direito C).

0 direito de aco judicial, Lisboa, 1959, pgs. 286 e segs.; ALBERTO XAVIER, oprocesso administrativo gracioso,1967, pgs. 40 e segs.; JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pgs. 221 e segs.; Rui MACHETE, Contenciosoadministrativo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, li, pgs. 734 e segs.; AFONSO QUEIR,Lies ..., cit.,

pgs. 36 e 43-44; MiGuEL TEIXEIRA DE SOUSA, Sobre a teoria do processo declarativo, Coimbra, 1980, pgs. 19 esegs.; Joo BAPTISTA MACHADO,Jurisprudncia, in Polis, iii, pgs. 844 e segs., eIntroduo ao Direito e ao

Discurso Legitimador, Coirribra,1983, pgs. 139 e segs., maxime 146, OLIVEIRA AscENsO, Os Acrdos com ForaObrigatria Geral do Tribunal Constitucional como Fonte de Direito, in Nos Dez Anos da Constituio, obra colectiva,1987, pgs. 255 e segs.; ANTNIO MARTINEZ VALADAS PRETO,Jurisdio, in Dicionrio Jurdico da

Administrao Pblica, v - pgs. 319 e segs. Na doutrina de outros pases, v., a ttulo de exemplo, VOrdinamentoGiudizirio, obra colectiva ed. por Alessandro Pizzorusso, Bolonha, 1974, pgs. 139 e segs.; IGNACIO DE OTro,

Estudios sobre el Poder Judicial, Madrid,19.89, pgs. 17 e segs.; ou DomINIQUE DAMBRA,Lobjet de Ia fonction juridictionnelle: dire le droit et trancher leslitiges, Paris, 1994.

0 tema tem sido objecto de mltiplos acrdos do Tribunal Constitucional, entre os quais: acrdo n. 365/91, de 7 deAgosto de 1991, inDirio da Repblica,2. srie, n.` 196, de 27 de Agosto de 1991; acrdo n. 52/92, de 5 de Fevereiro de 1992, ibidem, 1. srie-A, n. 62, de14 de Maro de 1992; acrdo n. 179/92, de 7 de Maio de 1992, ibidem, 2. srie, n.` 216, de 18 de Setembro de 1992;acrdo n. 331/92, de 21 de Outubro de 1992, ibidem, 2. srie, n. 264, de 14 de Novembro de 1992; acrdo n.`394195, de 27 de Junho de 1995, ibidem, 2. srie, n. 264, de 15 de Novembro de 1995; acrdo n.` 630/95, de 8 de

Novembro de 1995, ibideni, 2. srie, n. 92, de 18 de Abril de 1996; acrdo n. 4 96/96, de 20 de Maro de 1996,ibidem, 2. srie, n.` 164, de 17 de Julho de 1996.

(1) JORGE MIRANDA,Regulamento, in Polis, v, pg. 268-

(2) Cfr. OLIVEIRA AsCENSO, 0 Direito - Introduo e Teoria Geral, 9. ed., Coimbra, 1995, pg. 303. Maisamplamente, V. MAURO CAPPELLETTi, Giudici Legislatori?, Milo, 1984, OU PAULO OTERO, Op. Cit., i, pgs. 45e segs., e autores citados. e,

Sobre a diferena entre a criao legislativa e a criao jurisdicional do Direito, V. CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit.,pgs. 403 e segas.


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Tal Como, em contraparuda, se a le 1ordinria no pode conceber-se como mera execuo da Constituio, no raroaparece referida a certas e determinadas normas constitucionais, para as regulamentar (no domnio dos direitos, liberdadese garantias) ou para as concretizar e lhes conferir exequibilidade (no domnio dos direitos economicos, sociais e culturais)(1); e h quem fale em imposies legiferantes (2).

Se bem que o poder poltico se ostente de modo mais forte, mais intenso e mais impressivo na feitura das leis e nasdecises de governo, no deixe de se manifestar igualmente na funo adminiscZn

trativa e na funo jurisdicional. Sociologica e juridicamente, a Administrao apresenta-se como poder (3). E o poder dojuiz no , de jeito algum, um poder nulo ou neutro como supunha MONTESQUIEU (4); muito menos o do juizconstitucional (5). A justia administrada em nome do povo (art. 202., ri. 1), o que significa que o juiz se deve fazertambm intrprete da inteno jurdico-social da comunidade (6).


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To pouco pode ignorar-se a significao poltica que assumem IZ, muitos dos actos tanto da funo administrativa(quando provenien-

(1) Cfr. Manual ..., li, 3. ed., Coimbra, 1991, pgs. 70, 246 e segs. e 507 e segs., e iv, cit., pgs. 277 e 278.

(2) GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente ..., cit., pgs. 313 e segs. Sobre as relaes materiais entreConstituio e lei, pgs. 215 e segs.

(3) Ck MARCELLO CAETANO,Manual de Direito Administrativo, i, cit., pgs. 15 e 16; PAULO OTERO, Op. cil.,pgs. 31 e segs. e 109.

Como parcela do poder poltico, o poder administrativo funda-se na Constituio (arts. 3. e 266.>, n. 2), mas atravsdalei (ainda art. 266., n. 2); e, por isso, salvo em casos contados, vedado aos rgos administrativos deixar de cumprir

preceitos legais a pretexto da sua inconstitucionalidade. V.Manual ..., li, cit., pgs. 431 e segs., e iv, cit., pgs. 281 e segs.

(1) De lEsprit des Lois, cap. vi do livro xi (consultmos a edio de GONZAGUE TRUC, Paris, 1961, 1, pg. 165).

(5) Cfr., por todos, VOrdinamento, giudizirio, cit., pgs. 205 e segs.; MICHEL TROPER, Fonclion juridiclionnelle oupouvoir judiciaire?, in Pouvoirs, 16, 198 1, pgs. 5 e segs.; ou GOMES CANOTILHo,Direito, direitos, Tribunal,tribunais, in Porlugal - 0 sistema poltico e constitucional - 1974-1987, obra colectiva, Lisboa,1989, pgs. 901 e segs.

(6) CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., pgs. 422-423.3 - Manual de Direito Constitueional, V


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tes do Governo ou de rgos electivos de entidades descentralizadas) como da funo jurisdcional (v.g., actos defiscalizao abstracta, preventiva ou sucessiva, de constitucional idade ou de jurisdio relativa a crimes deresponsabilidade de titulares de cargos polticos). Isto ainda sem atender s precompreenses, conotaes ou

implicaes metajurdicas a que nunca conseguem subtrair-se os titulares de rgos de uma e outra funo (1).

8. Zonas de fronteira e funes complementares, acessrias e atpicas

I - Os actos prprios de cada funo devem provir, em princpio, de rgos distintos. Todavia, encontram-se - noDireito portugus como noutros - algumas interpenetraes e inevitveis zonas cinzentas.

Refira-se, por um lado:

A justia administrativa (ou, talvez melhor, a administrao jurisdicionalizada), por meio da qual aAdministrao pblica chamada a proferir decises essencialmentebaseadas em critrios dejustia material (2) (3).

(1) Cfr., por exemplo, MARTIN SHAPIRO, Couris - A Coniparative and Political Analysis, Chicago e Londres, 198 1.

(2) FREITAS Do AMARAL,Direito Administrativo,policopiado, ii, Lisboa, 1988, pgs. 180 e segs. Alude notao dos

funcionrios pblicos pelos superiores hierrquicos, graduao da pena em processo disciplinar, classificao dosalunos nos exames escolares e dos candidatos nos concursos pblicos de recrutamento ou provimento, classificaodas propostas em concurso pblico para adjudicao de contratos, apreciao de queixas e reclamaes de particulares, deciso de recursos hierrquicos e tutelares.

(3) A perda de mandato de titulares de rgos das autarquias locais por deliberao dos mesmos rgos poderia tambmincluir-se nesta categoria se no fosse inconstitucional, por se traduzir em sanes que pem em causa o direito de acessoa cargos pblicos (art. 50. da Constituio) e levar o risco de a maioria destituir representantes da minoria. Porm, oTribunal Constitucional admite-a: v. acrdo ri. 573/96, de 16 de Abril de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.`165, de 18 de Julho de 1996.


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Por outro lado, mencionem-se:

A jurisdio voluntria (arts. 1409.` e segs. do Cdigo de Processo Civil), que consiste em actos substancialmenteadministrativos revestidos de forrna judicial (1);

A verificao pelo Tribunal Constitucional de certos factos e actos respeitantes ao Presidente da Repblica e a candidatosa Presidente da Repblica [art. 223., ri. 2, alneas a), b) e d), da Constituio);

- A admisso pelos tribunais das candidaturas a titulares de rgos electivos (2);

- A elaborao pelo Tribunal Constitucional e pelo Tribunal de Contas de regulamentos internos necessrios ao seu bomfuncionamento [arts. 36., alnea b), e 106.- na redaco da Lei ri. 88195, de 1 de Setembro - da Lei ri. 28/82, de 15 de

Novembro; e art. 6. , alnea a), da Lei ri. 98/97, de 26 de Agosto] (3);

- Os actos produzidos ao abrigo das competncias administrativas dos presidentes dos tribunais (art. 86. da Lei ri.49/88, de 19 de Abril, na redaco dada pela Lei ri. 24192, de 20 de Ag Sto) (4);

t>O

Em geral, os actos de execuo pelos tribunais das suas prprias decises.

Cfr., por exemplo, entre ns, CASTRO MENDES,Manual de Processo Civil, Lisboa, 1963, pgs, 40 e segs.; ALBERTOXAVIER, op. cit.,pgs. 23 e segs.; RuiMACHETE, Contribuio para o estudo das relaes entre o processo administrativo

gracioso e o contencioso, Lisboa, 1969, pgs. 37 e segs.; ANTUNES VARELA C SAMPAIO E NORA,Manual de Processo Civil,Coimbra, 1984, pgs. 65 e segs.; LEBRE DE FREITAS,Introduo ao processo civil, Coimbra, 1996, pgs. 50 e segs.


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(2) Quanto ao Presidente da Repblica e quanto aos Deputados ao Paria~ mento Europeu, perante o TribunalConstitucional [arts. 8.`, alnea a), e 92.` e segs. da Lei ri. 28/82 e art. 9. da Lei ri. 14/87, de 29 de Abril,respectivamente]. Quanto aos Deputados Assembleia da Repblica e s assembleias legislativas regionais dos Aores eda Madeira e quanto aos titulares de rgos das autarquias locais, perante os tribunais judiciais (arts. 23. e segs. da Leiri. 14179, de 16 deMaio, arts. 14. e segs. do Decreto-Lei n. 318-E/76, de 30 de Abril, arts. 23.` e segs. do Decreto-L.,--i nf 267180, de 8 de Agosto, e arts. 17.` e segs. do Decreto-Lei ri. 701-13176, de 29 de Setembro, respectivamente).

(3) Mais amplamente, no Brasil, compete privativamente aos tribunais elaborar os seus regimentos internos, dispondosobre a competncia e o funcionamento dos resPectivos rgos jurisdicionais e administrativos [art. 96., ti, alnea a), daConstituio).

(4) A par da administrao judiciria integrada no Ministrio da Justia.


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Manual de Dir eito Constitucional_

Por outro lado, ainda:

- A verificao dos poderes dos Deputados Assembleia da Repblica (art. 2.` do Regimento) (1); blica, eventual-- A deciso do Presidente da Assembleia da Rep

mente com recurso para o Plenrio, sobre a admisso ou a rejeio de projectos e propostas de lei tendo em conta a sua conformidadecom a Constituio (arts. 138. e 139.` do Regimento).

Por significativos que sejam estes actos, no so eles que individualizam as funes do Estado ou que afectam o ncleo especifi~ cadordos rgos a que so cometidos. Do que se trata ou de aproveitar caractersticas, requisitos ou garantias formais de certa actividade emnome de outros princpios poltico-constitucionais, ou de proporcionar condies para o cabal exerccio de certa funo, ou de praticaractos complementares de actos prprios de certa funo, a ela indispensveis (I). E, evidentemente, uma coisa a funo; outra coisa acompetncia de um rgo, na qual podem entrar faculdades decorrentes de funes diversas.

Il - No obstante, cumpre reconhecer que nem todos os actos e actividades do Estado se reconduzem s funes fundamentais ouclssicas.

E o que sucede com o parecer do Tribunal de Contas sobre a conta geral do Estado [art. 214., ri. 1, alnea a), da Constitui o],destinado a habilitar a Assembleia da Repblica a melhor exercer a sua (3).

fiscalizao poltico-financeira [art. 162., alnea Ifl

E o que sucede, sobretudo, com a actividade do Ministrio

(1) Cfr. JORGE MIRANDA,Deputado, Coimbra, 1974, pgs. 19 e 20, e autores citados.

(2) Cfr. MARCEL WALINE,lmenis dune thorie de Ia juridiction constitul ionnelle en droit posi tif franais, in Revue du droitpublic, 1928, pgs. 441 e segs .; SALVATORE CARBONARO,Nozione e limiti della interferenza funzionale - analisi e sistema dellefun--ioni, Florena, 1950; ou, sobre a jurisdicionalizao de determinadas funes, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op.cit.,pg. 793-

(3) Cfr. SOUSA FRANco,Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 1, 4. ed., Coimbra, 1992, pg. 46 1; TEIXEIRA RIBEIRO,Liesde Finanas Pblicas, 5. ed., Coimbra, 1995, pg. 130.


37Pblico em processo penal (art. 219.0, rLO 1), que no se integra nem na administrao - apesar da iniciativa - nem na jurisdio apesarde actividade estruturalmente conexionada com a dos tribunais (1).

1Com efeito, o Ministrio Pblico no aparece a como parte no sentido de defender um interesse contraposto ao do arguido (2); antes,deve colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realizao do direito, obedecendo em todas as intervenes processuais acritrios de estrita objectividade (art. 53., ri. 1, do Cdigo de Processo Penal), tendo, inclusive, legitimidade para reco rrer no exclusivointeresse do arguido [art. 401., n. 1, alnea a)]. E, dotado de estatuto prprio e de autonomia (art. 219., n. 2, da Constituio), assimserve de anteparo da independncia dos tribunais (3) sem se confundir com eles (4).

Fenmeno novo entre ns (5) praticamente s surgido com a

(1) Assim, FRANco BASSI, Qp. cit.,pgs. 207 e 208; FIGUEIREDO DIAS,Direito Processual Penal, i, Coimbra, 1974, pgs. 362 esegs., maxime 367 e 368; CUNHA RODRIGUES,Ministrio Pblico, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, v, pgs. 502 e

segs., ntaxime 536 e segs.

(2) Rui PEREIRA,Ministrio Pblico: hierarquia e autonomia, in Revista do Ministrio Pblico, 1994, pg. 74; acrdo n.` 5/94 doSupremo Tribunal de Justia, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 289, de 16 de Dezembro de 1994.

(3) 0 Ministrio Pblico tem uma funo de iniciativa condicionante da actividade dos tribunais (CUNHA RODRIGUES, Op. Cit., IOC.cit.,pg. 541) e parece importante que a perseguio dos crimes ou a luta contra a criminalidade no dependa necessariamente dasopes polticas concretas feitas pelo Governo em cada momento (Deputado BARBOSA DE MELO, inDirio da AssembleiaConstituinte, n.> 100, reunio de 6 de Janeiro de 1976, pg. 3241; e tambm ANTNIO CLUNY,0 Ministrio Pblico e o Poder Judicial, in Revista do Ministrio Pblico, 1994, pg. 43).

(4) Cfr. o tratamento sistemtico dos tribunais e do Ministrio Pblico na Constituio portuguesa e na brasileira (nesta, em captuloseparado, sem deixar de falar no art. 127. em funo essencial administrao da justia).


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(5) Mas no nos Estados Unidos, na Gr-Bretanha e em vrios outros pases europeus. V. JEAN-Louis AUTIN,Les Autorits

Administratives Indpendantes el Ia Constitution, in Revue Administrative, n. 244, 1988, pgs. 333 e segs.; ALBERM MASSERA,Autonomia e independenza nellamministrazione dcllo Stato, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, obra colectiva, iii,Milo, 1988, pgs. 451 e segs.; CATHERINE TEITGEN-COLLY,Les instances de rgulation et Ia Constitution,


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Constituio de 1976, vem a ser o dos rgos independentes da Administrao ou rgos que interferem no exerccio dafuno

dministrativa sem dependerem de direco, superintendncia ou tutela do Governo e cujos titulares, quase sempre eleitos, no

todo ou em parte pelo Parlamento, gozam de inamovibilidade. Uns so criados directamente pela Constituio (1), outros pela leiordinria (2), embora com fundamento naquela pela sua instrumental idade com direitos, liberdades e garantias e comprincpios gerais de Direito eleitoral (3) (4).

Enquanto recebem competncia de consulta ou de controlo no parece que estes rgos se situem fora da funo administrativa(no existe apenas a Administrao activa). J no quando ficam inves-

inRevue du droit public, 1990, pgs. 153 e segs.; ANDRFs BETANCOR RODRIGuEz,Las administraciones independientes, Madrid,1994.

1 (1) Provedor de Justia (art. 23.), Alta Autoridade para a Comunicao Social (art. 39*), Conselho Econmico e Social (art. 95.`),Conselho Superior da Magistratura (arts. 217f, nf 1, e 218f), Conselho Superior dos Tlibunais Administrativos e Fiscais (art. 217 n.2), Procurador-Geral da Repblica e Conselho Superior do Ministrio Pblicoart. 220f) e Conselho Superior da Defesa Nacional (art.274f, ri.` 2).

(2) Comisso Nacional de Eleies (Lei n. 71n8, de 22 de Dezembro), Conselho de Fiscalizao do Servio de Informaes (Lei n.

30/84, de 5 de Setembro, e Lei n,` 4195, de 21 de Fevereiro), Conselho Nacional de Educao (Lei ri. 46/86, de 14 de Outubro , eDecreto-Lei ri. 241/96, de 17 de Dezembro), Comisso Nacional de Etica1

para as Cincias da Vida (Lei ri. 14190, de 9 de Junho), Comisso Nacional de Proteco dos Dados Pessoais Informatizados (Lei ri.10191, de 29 de Abril), Comisso Nacional de Objeco de Conscincia (Lei n. 7/92, de 12 de Maio), Comisso de Acesso aosDocumentos Administrativos (Lei ri. 65193, de 26 de Agosto), Comissrio Nacional para os Refugiados (Lei n. 70/93, de 29 de Setembro), Comisso de Fiscalizao do Segredo de Estado (Lei n. 6194, de 7 de Abril), Conselho Nacional de Consumo (Lei n.24196, de 31 de Julho) e Comisso da Carteira Profissional do jor-1

nalista (Decreto-Lei ri. 305/97, de 11 de Novembro).

(3) A reviso constitucional de 1997 aditou uma clasula genrica sobre entidades pblicas independentes (art. 267., n. 3), que deveser interpretada limitativamente ( semelhana do art. 267., n. 2) e da liberdade de expresso e informao (art. 37.,

n. 3, in fine).

(4) V. na doutrina portuguesa, JORGE MIRANDA, Sobre a Comisso Nacional de Eleies, in 0 Direito, 1992, pgs. 329 e segs.;FREITAS Do ANIARAL, Op. Cit., 1,pgs. 300 e segs.; PAULO OTERO, Op. Cil., ii, pgs. 577 e 722 (preconiza um princpio denumerus clausus, que rejeitamos por aquilo que dizemos no texto). E, na jurisprudncia, acrdo n. 505196, de 20 de Maro de 1996,inDirio da Repblica,2. srie, n. 154, de 5 de Julho de 1996


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tidos em competncias de regulao: assim, a Alta Autoridade para a Comunicao Social, que emite directivas genricas [art. 4.,alneaa), da Lei ri. 15/90, de 30 de Junho]; a Comisso Nacional das Eleies, enquanto assegura a igualdade dos cidadoseleitores e das candidaturas [art. 5., ri. 11, alneas b) e c), da Lei ri. 71/78, de 27 de Dezembro]; ou a Comisso Nacional para aProteco dos Dados Pessoais Informatizados, enquanto emite directivas e fixa genericamente as condies de acesso

informao, bem como de exerccio do direito de rectificao e actualizao [art. 8., ri. 1, alneas e) e fl, da Lei n.o 10/9 1, de 29de Abril]

9. 0 problema da natureza dos assentos

1 - Problema de algum modo ainda de limites - aqui entre a funo legislativa e a jurisdicional - era (ou ) o da natureza dos assentos (2)do Supremo Tribunal de Justia (bem como do Tribunal de Contas).

embora com anteCom os assentos - instituio introduzida em 1926,

cedentes longnquos no Direito portugus - procurava-se resolver conflitos de orientaes jurisprudenciais de tribunais superiores (3).Quando no domnio da mesma legislao, relativamente mesma questo fundamental de direito, fossem proferidas duas decises


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opostas do Supremo Tribunal de Justia (ou dos tribunais da Relao), podia recorrer-se do ltimo acrdo para o Supremo Tribunal deJustia, funcionando em tribunal pleno (arts. 763.0 e segs. do Cdigo de Processo Civil) (4) e a doutrina que fosse adoptada adquiririafora obrigatria geral como constava do art. 2.` do Cdigo Civil.

Mas o instituto foi, ao longo dos anos, dos mais controversos. Disdiscutiu-se a sua conformidade quer cutiu-se a sua natureza jurdica(5)

(1) Porventura, poderia acrescentar-se a Comisso Nacional do Mercado de Valores Mobilirios (arts. 6. e segs. do respectivo Cdigo)

se pudesse ser considerada tambm rgo independente da Administrao.

(2) Assento, do verbo assentar: fixar, estabelecer, firmar. 0 termo (tambm de ressonncias antigas) foi adoptado desde o Cdigo deProcesso Civil de 1939. () V. uma resenha histrica em RIBEIRO MENDES, Os recursos em processo civil, 2. ed., Lisboa, 1994, pgs.273 e segs.

(4) Quanto aos assentos do Tribunal de Contas, v. arts. 6. e segs. da Lei n. 8/82, de 26 de Maio.

(1) Alm dos autores citados em Contributo ...,pg. 197, nota, pronunciaram-se no sentido da natureza legislativa dos assentos,CASTANHEIRA NEVES, 0 ins-


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com a Constituio de 1933 quer com a de 1976, discutiu-sc a sua convenincia. 0 Tribunal Constitucional veio apropender pela inconstitucionalidade daquele preceito do Cdigo Civil (1) e o art. 4., ri. 2, do Decreto-Lei ri. 329-A/95, de 12 de Dezembro (de reforma do processo civil) acabaria por o revogar (2) (3) (4).

tituto ..., cit., maximepgs. 315 e segs.;Assento, in Polis, 1,pgs. 417 e segs., e 0 problenta da conslitucionalidade dosassentos, Coimbra, 1994; GOMES CANOTILHo, anotao ao acrdo ri. 359/91 do Tribunal Constitucional, inRevistade Legislao e de Jurisprudncia, ri. 3811, Fevereiro de 1992, pgs. 318 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs.784 e 996-997; RIBEIRO MENDES, Op- cil.,pg. 295; MENEZES CORDEIRO,Da inconstitucionalidade darevogao dos assentos, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva,Coimbra,1996, pg. 801 (mas fundamentando os assentos em costume constitucional).

- No sentido da natureza jurisdicional, pronunciaram-se recentemente AFONSO QUEIR,Lies ..., cit., pgs. 386 esegs.; DIAS MARQUES, introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1986, pg. 99; OLIVEIRA ASCENSO, Os

Acrdos com Fora Obrigatria Geral ..., cit., loc. cit.,pg. 262, e 0 Direito ..., cit., pgs. 316 e segs.; BARBOSA DE MELO,Sobre 0 PrOblema ..., Cit.; MARCELO REBELO DE SOUSA,Estado, cit., loc. cit.,pg. 222; HELENA CRISTINA TOMS,Em tornodo regime dos assentos em processo civil, Lisboa, 1990, pgs. 101 e segs.; MARCELO REBELO DE SousA e SOFIA GALVO,introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1991, Pg. 106; ANTUNES VARELA, anotao ao acrdo do Supremo Tribunal deJustia de 18 de Maro de 1986, inRevista de Legislao e de Jurisprudncia, ri, 3813, Abril de 1992, pgs. 373 e segs.

(1) Foi, primeiro, o acrdo n. 810/93, de 7 de Dezembro de 1993 (in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 5 1, de 2 deMaro de 1994) - seguido pelos acrdos n.01 407 e 410194, de 17 e 18 de Maio de 1994, respectivamente - a julgarinconstitucional, em fiscalizao concreta, o art. 2.` do Cdigo Civil na parte em que atribua aos tribunais competncia

para fixar doutrina com fora obrigatria geral.

E foi, depois, o acrdo n. 743196, de 28 de Maio de 1 996 (inDirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 165, de 18 de Julhode 1996) - a declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral.

De notar, porm, que o acrdo ri. 810193 no se cingiu a um juizo de inconstitucionalidade parcial do referido art. 2.`Procurou tambm fazer um trabalho de reconstruo, admitindo doutrina obrigatria geral para os tribunais integrados naordem do tribunal emitente, susceptvel de por este vir a ser alterada.

Cfr. os comentrios de CASTANHEIRA NEVES (0 problema ---, cit.), de ns prprios (in 0 Direito, 1995, pgs. 204 e segs.) e deVITALINO CANAS (Tribunal Constitucional - rgo de estratgia legislativa?, in Revista da Faculdade de Direito daUniversidade de Lisboa, 1996, pgs. 393 e segs.).

(2) E por revogar os prprios assentos (o que mereceu os reparos de MENEZES CORDEIRO, Op. cil., loc. cit.,pgs. 799 e segs. - aque respondeu, quanto questo da constitucional idade, TEIXEIRA DE SOUSA, Sobre a constituciona lidade


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11 - Dada a importncia que a matria teve (e que pode, qui, ainda voltar a ter) no queremos deixar de recordar e dereiterar a nossa opinio sobre a natureza da figura, remetendo a posio sobre a sua constitucionalidade para quandoanalisarmos o art. 112. da Lei Fundamental.

Sempre entendemos (1) que o assento revestia natureza jurisdicional. E, em resumo, por trs razes bsicas:

- A causa da lei interpretativa, como a de qualquer outra lei, vem a ser a realizao do interesse pblico; a causa daproduo de assentos consistia no cumprimento da lei, de acordo com critrios meramente jurdicos;

- 0 assento nem traduzia liberdade de contedo, nem liberdade de formao; era a deciso final de um processo em fase derecurso;- 0 Supremo Tribunal de Justia no podia (desde 1961) modificar


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qualquer assento que tivesse pronunciado; pelo contrrio, um rgo legislativo haveria de poder modificar, ou mesmorevogar, qualquer lei, interpretativa ou no, que tivesse aprovado (2).

CASTANHEIRA NEVES contra-argumentava (3) sustentando que a falta de iniciativa era uma nota secundria decarcterfinal e que se teria de mini-

da converso dos assentos, in Revista da Ordem dos Advogados, 1996, pgs. 707 e segs.).

(3) Em vez de assentos, passou, doravante, a haver um regime de revista ampliada com deciso, tomada em secescveis reunidas, obrigatria apenas para os tribunais judiciais (art. 732.-A do Cdigo de Processo Civil, novo). E tambmem processo penal se prev que o acrdo que resolva conflito de jurisprudncia constitua jurisprudncia obrigatria paraos tribunais judiciais (art. 445.` do Cdigo de Processo Penal).

V. CARLos LopEs Do REGO, A uniformizao da jurisprudncia no novo Direito Processual Civil, Lisboa, 1997: agora osacrdos de uniformizao de jurisprudncia so apenas precedentes judiciais qualificados (pgs. 11 e 32).

(4) Curiosamente, no Brasil pretende-se agora constitucional izar um instituto semelhante ao dos assentos: a smulavinculante. Cfr. (alis em postura crtica) CARMEN UCIA ANTUNEs ROCHA, Sobre a smula vinculante, in Revista de Informao

Legislativa, ri.> 133, Janeiro-Maro de 1997, pgs. 51 e segs.

(1) Contributo ..., cit., pgs. 196 esegs.; Funes, rgos e Actos do Estado, Lisboa, 1986, pgs. 206-207, e 1990, pgs.342-343 (embora no quadro dos actos com fora de lei); Manual ..., ti, 3. ed., pg. 419; anotao ao acrdo ri. 810193,cit.

(2) V. Contributo ..., cit., pgs. 199 e segs. (com maior desenvolvimento). (3) 0problema ..., cit., pg. 96.


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fonnao da mizar, se se tivesse presente que tambm a liberdade de

legislao no era absoluta, e nem sempre se verificava, posto que decerto mediante outro condicionalismojurdico, corn

manual de direito constitucional v_jorge miranda

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