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4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA 138

referenciais urbanos avaliando a conveniência de verticalizações pontuais, além de aprofundar as soluções hidráulicas. Será necessário proceder a uma negociação com os clubes a fim de adequá-los à trama urbana proposta da melhor forma possível.

Trata-se indubitavelmente de uma experiência urbanística digna de ser implantada. (Ata de Julgamento do Concurso Bairro Novo, 16 de julho de 2004)

Com relação ao partido adotado pela equipe vencedora, cabe às “massas

arquitetônicas harmonizar os espaços urbanos do novo bairro”, sendo assim, adotaram

uma configuração urbana, nas palavras dos autores, de “feitio mais europeu do que

norte-americano”, em que os edifícios estariam dispostos no alinhamento das ruas,

para com isso estabelecerem uma “forte ligação espacial e simbólica”.

O projeto apresenta características semelhantes às do traçado reticulado regular, de

Cerdá, na Espanha, que respeita rigorosamente o alinhamento e altura das edificações,

propostas para estarem geminadas lateralmente entre si, configurando quarteirões

fechados de pátio interno e de baixa verticalização – seis pavimentos, mais o térreo.

A unidade mínima de parcelamento, na proposta é o lote com 20 metros de frente

(área de 1.250,00m²). Segundo o júri, essa conformação, onde as edificações são

contíguas em relação ao lote vizinho e independentes entre si, permite “a participação

de empreendedores e construtores de médio porte na construção do bairro”. Como a

morfologia das quadras guarda estreita relação com a tipologia dos edifícios nesse tipo

de proposta, o projeto vencedor apresentou propostas para algumas situações.

A título de ilustração, seguem algumas imagens da proposta vencedora do concurso:


Figura 16: Perspectiva Geral do Projeto Vencedor. Fonte: OLIVEIRA, 2009.

Figura 17: Organização das células urbanas. Fonte: OLIVEIRA, 2009.

Figura 18: Estrutura Urbana Proposta, Fonte: OLIVEIRA, 2009.


Figura 19: Corte de um quarteirão.Fonte: OLIVEIRA, 2009.

Figura 20: Tipologias das edificações propostas. Fonte: OLIVEIRA, 2009.

9.2.2.2. Segundo Lugar: PR 1052, São Paulo. Equipe: Jaime M. Cupertino,

José Paulo De Bem, Juan Villà, Luiz Guilherme R. Castro, Silvia Chile

e Maria Augusta Bueno.

O projeto classificado em segundo lugar estruturou sua proposta em quatro aspectos

principais de intervenção: (1) mobilidade e projeto urbano; (2) espaços públicos; (3)

tipologias; (4) uma Área Motor como ponto de partida que incentivasse as demais

intervenções.

Para a mobilidade urbana de veículos, o projeto propunha reforçar os eixos viários

existentes das Avenidas Nicolas Boer e Marquês de São Vicente, definindo quatro

setores divididos por esses eixos. Além dessa divisão, a proposta baseava-se na

valorização da linha férrea, reforçando a sua condição no tecido urbano e integrando-a

por meio de um parque linear.

Para promover melhor condição de acessibilidade dos usuários de transporte público, a

proposta previa a criação de mais uma estação da CPTM – Estação Pompeia –

equidistante das estações Barra Funda e Lapa, o que, nas palavras dos autores,

deveria proporcionar ”uma acessibilidade diferenciada à área a urbanizar e o

fortalecimento e desenvolvimento dos investimentos públicos e privados já realizados.”

(CUPERTINO et al., 2004)


A Figura 21, a seguir, reproduz a prancha apresentada pela equipe com o conjunto de

propostas, identificando as edificações existentes e relevantes, da área, e as novas

propostas. Observa-se nessa figura a definição dos quatro setores delimitados pelos

eixos viários reforçados.

Figura 21: Implantação Geral - Projeto PR 1052 (2º Lugar) Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010. Com relação aos Espaços Públicos, a proposta da equipe do arquiteto Jaime Cupertino

e outros, definiu duas ordens de grandeza: uma de maior escala, formada por um

parque linear lindeiro à Avenida Nicolas Boer, estendendo-se do Viaduto Pompeia

(sobre a linha férrea) até a alça de acesso proposta para o Viaduto Julio de Mesquita

(sobre o Rio Tietê) e outras de menor porte, nas áreas residenciais e próximas às

áreas institucionais, que assumiriam o caráter de uso local. A Figura 22, a seguir,

representa em níveis a associação do sistema de mobilidade, ocupação e paisagem,

relacionando as áreas públicas – verdes – ao sistema de drenagem.


Figura 22: Sistemas - Proposta PR 1052 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010. As tipologias propostas pela equipe caracterizam-se pela predominância horizontal,

exceto pelos edifícios altos ao longo da Avenida Nicolas Boer e próximos à linha do

trem. A proposta ainda previa o uso do solo misto associado à diversificação de

gabaritos, como representado na Figura 17, com dez parâmetros de uso e ocupação.

Os usos são divididos em quatro tipos: Comércio e Serviços, Educacional, Garagem e

Residencial incluindo HIS. Os gabaritos propostos variam entre 6 e 24 pavimentos.


Figura 23: Tipologias - Proposta PR 1052 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010. Por fim, a proposta PR1052 estabelecia uma área prioritária de intervenção que

funcionaria como ponto de partida e estimularia a sucessão de eventos intervencionais,

atraindo o setor imobiliário para a requalificação da área. Esse “ponto de partida” foi

denominado, pela equipe, como Área Motor, que assume, no contexto da proposta, um

valor simbólico para a área que, por meio de um conjunto de quatro torres próximo à

área anteriormente ocupada pelas Indústrias Reunidas Matarazzo, reforçaria os valores

históricos da presença italiana no bairro. Nas palavras dos autores:

A série de quatro torres racionalistas (Arquitetos Aflalo e Gasperini) é referencial para o Bairro Novo. Marcam a paisagem e a presença italiana em São Paulo aonde se localizava o maior complexo industrial da América Latina, as Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo. (CUPERTINO et al., 2004)

Justificava-se essa área propulsora das demais intervenções, pela necessidade de se

construir um empreendimento que ao mesmo tempo atendesse os anseios comerciais

e de lazer, advindos da nova estação da CPTM, e organizasse as relações com edifícios

tombados e os desníveis existentes.


Na Figura 24, observa-se, pela foto da maquete volumétrica ao fundo, a relação

estabelecida entre os edifícios do Centro Comercial Água Branca, construídos na

primeira fase da Operação Urbana, a área dos edifícios tombados da Casa das

Caldeiras e os edifícios na Área Motor junto ao Viaduto Pompeia.

Figura 24: Vista Bairro Novo e Detalhe da Área Motor - Proposta PR 1052 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_02.asp. Acesso em 10/mai./2010.

9.2.2.3. Terceiro Lugar: PR 1039, São Paulo. Equipe: Francisco Spadoni,

Lauresto Esher, Selma Bosquê e Tiago Andrade.

A proposta, classificada em terceiro lugar no concurso, da equipe de arquitetos

liderada por Francisco Spadoni, baseou-se na recomposição da centralidade para a

criação de um Bairro Novo. A justificativa de tal interpretação é que a “definição deve

se dar pela adoção de um programa complexo de atividades, envolvendo setores

distintos da vida cotidiana, mas também por um desenho ordenador que assuma as

estruturas existentes dando-lhes novos sentidos e as complemente com novas matrizes

de organização territorial.” (SPADONI, et al., 2004)

A partir de vasta análise dos aspectos do território objeto do concurso, a proposta

estabelecia diretrizes específicas para a área foco, definindo uma conexão de pontos

nodais, entendidos pelas vias de ligação, que determinou três setores: gleba Pompeia

e a transposição da ferrovia; gleba Telefônica; gleba junto à Marginal Tietê.

A proposta previa a criação de uma malha ordenadora, que se estenderia às três

glebas, “rasgada” tanto no eixo norte-sul, quanto no eixo leste-oeste por grandes

praças lineares. Nas demais quadras, chamadas pela equipe de “convencionais”, a

proposta previa a incorporação de um largo passeio público com oito metros de


largura, que incorporaria os recuos das edificações. A Figura 25, a seguir, apresenta a

prancha com as volumetrias e espaços públicos propostos pela equipe.

Figura 25: Implantação Geral - Proposta PR 1039 (3º Lugar) Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010. Com relação às volumetrias das quadras, a proposta baseava-se na liberação do lote,

adotando o conceito de quadra única, em que todos os edifícios relacionam-se entre si,

reservando a área central para uso coletivo. Nesse modelo de quadra assumido pela

proposta, distinguia-se o interior das quadras de uso predominantemente residencial,

com uso coletivo privado, do interior das quadras de uso de comércio e serviço,

relacionado com a fluidez da mobilidade pedestrianizada. Como ilustração, a Figura 26,

a seguir, representa a condição de mobilidade interna das quadras de caráter coletivo

público.


Figura 26: Vista interna da quadra - Proposta PR 1039 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010. A relação dos embasamentos das edificações foi incorporada à proposta, prevendo, em

nível de diretriz, estacionamentos meio nível abaixo, em relação às vias, e elevando o

térreo em meio nível, acima do nível das ruas, interligados entre os edifícios com o

objetivo de proteger o interior das quadras. Consoante aos embasamentos, a proposta

previa a utilização comercial junto ao térreo; a verticalização, deveria prever a mescla

de usos, de forma a suportar as diversas ocupações:

A verticalização, contudo, deve andar junto com programas que a suportem: como a mescla de usos e, sobretudo, um embasamento que a vincule ao uso do chão: como setores comerciais. (SPADONI, et al., 2004)

Na Figura 27, a seguir, apresentam-se as volumetrias propostas pela equipe de

Spadonim para a verticalização da área, na qual observam-se núcleos de edifícios altos

e mais espaçados, e a maioria da área com gabaritos menores.


Figura 27: Modelo volumétrico sugerido - Proposta PR 1039 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010. Nas áreas próximas à ferrovia e à Marginal Tietê, a proposta previa a incorporação da

linha férrea, transformando-a num instrumento de real articulação urbana, pois, nas

palavras da equipe, “ela já está lá” e, portanto deve ser assumida. Na área junto à

Marginal Tietê propôs-se a “supressão dos resíduos espaciais resultantes da retaliação

das vias expressas, através da implantação de uma densa cobertura vegetal”, chamada

de Floresta Marginal. Para alcançar esse objetivo, a proposta sugeria a retificação, em

setores, do traçado da via local, para garantir maior área de contato com a cidade.

Com relação às áreas públicas, a proposta previa um sistema pioneiro de três praças

lineares, com o objetivo de “disciplinar o traçado viário e organizar o formato das

quadras” (id.ibidem.). Essa praça estender-se-ia por 800 metros, com largura de 60

metros, fazendo conexão com a citada Floresta Marginal. Outras duas praças, com 20

metros de largura, deveriam cumprir o papel de conexão dos pontos notáveis da área.

Complementavam, os sistemas de praças, o conjunto de áreas contíguas à ferrovia,

prevendo pontos de transposição em nível, por uma praça suspensa servida de

serviços e áreas de lazer.


A abordagem dada pelos autores, de tantas áreas verdes, justificava-se pela adesão a

uma filosofia de que a macro-drenagem, abordada pelo Termo de Referencia do

Concurso, seria solucionada pela inclusão de significativas áreas verdes, de solo

permeável, incluindo os interiores privados das quadras.

Com relação às diretrizes urbanísticas, a equipe propunha que o desenho fosse indutor

do desenvolvimento e do processo de ocupação. Nas palavras dos autores:

O projeto urbano deve nascer com o desenho e se realizar através das ações reguladoras de seu desenvolvimento. É o desenho quem irá dominar o território, induzir as ocupações, delimitar fronteiras, organizar os fluxos. É através do desenho que podemos pensar nas regras que devem regulamentá-lo e não o contrário. (SPADONI, et al., 2004)

Ainda assim, a equipe definiu um programa para organização espacial, baseado na

definição da especialização das quadras, reproduzindo uma espécie de zoneamento

específico para a área do Bairro Novo. Essa organização com predominância de usos

foi proposta em seis tipos de quadras, definidas como:

• quadras exclusivamente residenciais, predominantemente de uso HIS (habitação de interesse social);

• quadras exclusivamente residenciais;

• quadras de uso misto: residencial, com comércio no embasamento junto à via;

• quadras de edifícios corporativos, junto ao entroncamento viário, com comércio no embasamento;

• quadras institucionais: localizadas junto às praças criadas na borda da via férrea, destinadas ao uso cultural e educação;

• quadras de domínio da Marginal Tietê, destinadas ao grande comércio.

A Figura 28, a seguir, apresenta os esquemas de programa, hierarquização viária e

espaços públicos primários definidos pela proposta.


Figura 28: Programa, Hierarquia Viária e Espaços Públicos - Proposta PR 1039 Fonte: Portal Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/institucional/inst92/inst92_03.asp. Acesso em 10/mai./2010.

9.2.2.4. Escolha do vencedor e repercussões no prosseguimento

Segundo Somekh (ANDRADE NETO, 2006, p.6), a escolha do projeto vencedor, pela

comissão julgadora do concurso, deveu-se à opção de construir, na Água Branca, uma

cidade homogênea, resgatando o desejo do que São Paulo poderia ter sido:

Muito da decisão do júri foi resgatar uma homogeneidade que sempre foi proposta pra São Paulo desde o Plano de Avenidas e que nunca conseguiu se constituir. É uma homogeneidade que é defendida desde Haussmann. No começo do século o Anhaia Melo foi para um seminário em Gante (Bélgica) e falou que todo o urbanista queria ser o Haussmann, no começo do século XX.

[...] Essa homogeneidade que não existiu em São Paulo, porém foi proposta, é o que ajudou o júri a definir o vencedor...

[...] Tem a cidade modernista, a cidade tradicional – ganhou a cidade tradicional. Que o segundo era modernista, muito Brasília... (SOMEKH, 2005, apud. ANDRADE NETO, 2006, p.6)

Essa autora afirma que o desejo de Jorge Wilheim, então Secretário de Planejamento

Municipal, mentor do concurso Bairro Novo, de transformar a paisagem urbana por

meio de mecanismos que delineassem uma tipologia homogênea, já havia sido

expresso em seu texto intitulado “Intervenções na Paisagem Urbana de São Paulo” de

maio de 2000 (ibidem). Neste texto, Wilheim (2000) analisa a paisagem urbana e

propõe a reconfiguração da cidade, de forma muito semelhante à homogeneidade

típica da cidade tradicional.


[...] é importante notar que a relativa má qualidade estética da paisagem construída decorre do abandono do critério de homogeneidade das fachadas sobre as ruas e da legislação recente que estabeleceu uma tipologia dominante: a do edifício alto e isolado; com efeito, desde que se abandonou a regra do gabarito (altura máxima ou mínima da fachada sobre a rua) e se liberou os recuos sobre o alinhamento, prevalecendo outros critérios para os projetos, abdicou-se de privilegiar o espaço público como ponto de partida para a criação da paisagem urbana construída e anulou-se a viabilidade. (ibid., p.15)

Para Pedro Sales (2005), assessor técnico da SEMPLA, entre 2001 e 2004, e

coordenador da formulação do Plano de Intervenção e Ordenação das Operações

Urbanas na cidade de São Paulo, o ideal da cidade homogênea, de Wilheim,

influenciou os projetos na SEMPLA. Esse tratamento urbano, próprio de um desenho

de origem modernista, procurou privilegiar a criação de espaços privados entre os

edifícios, permitindo o surgimento de áreas condominiais que não existiam na cidade

tradicional de edifícios contíguos e homogeneizados.

Nesse contexto de aceitação, tanto pelo governo municipal, quanto pela comissão

julgadora do concurso, é que o modelo de cidade homogênea, proposto pelo arquiteto

Euclides Oliveira, foi escolhido como vencedor.

Como continuidade, a equipe vencedora deveria desenvolver os projetos executivos

com os honorários pagos nos termos do edital do concurso. Havia ainda a necessidade

de que o projeto vencedor fosse objeto de um projeto de lei submetido à aprovação da

Câmara de Vereadores, para subsidiar a revisão da Lei 11.774/1995 da Operação

Urbana Água Branca, o que não chegou a acontecer.

Em 2005, em meio a várias polêmicas com relação à continuidade do projeto vencedor,

o então prefeito José Serra determinou que fosse suspenso o contrato com o escritório

vencedor e declarou que o projeto não seria implantado, justificando que a contratação

dos serviços era irregular.

Conforme Ata de Reunião 001/2006, da Diretoria de Projetos e Intervenções

Urbanas/EMURB, realizada em 8 de março de 2006 (ver anexos), o cancelamento dos

trabalhos, com o escritório vencedor do concurso, justificava-se pela ausência de

apreciação do contrato pelo Conselho Gestor do Fundo Especial, tornando-o inválido

perante o regimento, obrigando o escritório a devolver os valores recebidos até então.


Após discussões, o conselho deliberou:

4. Não reconhecer o contrato como válido no âmbito da Operação Urbana Água Branca dada sua extemporaneidade e não conformidade com o artigo 6º do regimento anexo ao Decreto que aprovou o regimento do fundo especial.

5. Retornar o processo à EMURB para as providencias de ressarcimento do valor indevidamente utilizado à conta da Operação Urbana.

6. Apurar eventuais outros valores utilizados indevidamente.

(ATA DE REUNIÃO 001/2006 DA DIRETORIA DE PROJETOS E INTERVENÇÕES URBANAS/EMURB)

No ambiente conturbado em que se tornou o concurso, várias polemicas foram

levantadas com relação à realização do projeto. Segundo o escritório vencedor, tratou-

se de questão política e de descontinuidade das ações da gestão anterior. Segundo

esclarecimentos da Assessoria de Imprensa da EMURB, o contrato foi rescindido por

problemas técnicos decorrentes da falta de solução das questões de drenagem, da

quantidade de movimentações de terra devido a erros de cota e do negligenciamento

dos dois elementos relevantes territoriais: o Rio Tietê e a Ferrovia.

Outro motivo apontado, segundo Andrade Neto (2004), foi a rejeição da proposta do

projeto urbano, por parte da iniciativa privada, nos moldes como havia sido concebido.

Esse fato limitaria as intenções do governo municipal, de promover alternativas para

que a operação urbana fosse viabilizada mediante adesão mercado imobiliário. A

respeito deste último motivo, é relevante observar que todo o processo de formulação,

análise e aprovação foi conduzido de modo restrito à classe de arquitetos, ao meio

acadêmico e à gestão pública, excluida a participação da população e do setor privado,

das discussões e debates pertinentes aos seus interesses individuais.

Ao desconsiderar as posições destes dois entes partícipes do processo de

requalificação, desprezou-se a opinião dos principais interessados: os proprietários da

maior parte das áreas em que se desenvolveu o projeto urbano, e potencialmente, os

maiores investidores. Tal fato demonstra uma falha nas relações de entrosamento dos

setores público e privado.

Embora o projeto Bairro Novo não tenha trazido os resultados desejados, para que a

Operação Urbana Água Branca “decolasse” como parte de um projeto urbano (idem), a


iniciativa para requalificação dos bairros da Água Branca e Barra Funda contribuiu para

que fosse retomada a visibilidade da área e para ampliar as possibilidades de sucesso

da Operação Urbana, fomentando a revisão da lei. Além disso, introduziu-se na política

pública a necessidade do projeto urbano que se desenvolveria incluindo os interesses

dos setores envolvidos – principalmente o setor privado – ao mesmo tempo em que

incorporaria os aspectos técnicos desconsiderados pelo projeto vencedor do concurso.

Um reflexo da retomada de visibilidade para a Operação Urbana foi a quantidade de

processos que ingressaram para análise, posteriormente ao encerramento do contrato

entre a equipe vencedora e o Governo em 2004, assunto a ser discutido no item 5.2.

As propostas encaminhadas indicam com clareza que os interesses da iniciativa privada

são bastante distintos dos interesses propostos pelo projeto vencedor. Ou seja, o

interesse dos empreendedores imobiliários em nada refletiam os objetivos apontados

pelo concurso, ou pelo anseio por uma cidade do século XX, como propunha seu tema.


9.3. Terceira Fase (2004-2009): o processo de revisão da lei.

As tentativas de implementação de um projeto urbano, para a requalificação do

perímetro de intervenção, nos moldes do Concurso Bairro Novo, foram frustradas do

ponto de vista da sua concretização. Porém, a intenção de orientar a reformulação da

lei de 1995 foi mantida nas gestões municipais seguintes – dos Prefeitos José Serra

(2004-2006) e Gilberto Kassab (2006-2009) – propiciando a elaboração de um projeto

urbano no âmbito dos órgãos municipais, particularmente da EMURB e da SEMPLA.

Em 2008, com a aquisição da gleba 2B, de propriedade da Telefônica, pela Tecnisa

Construtora e Incorporadora S.A., reforçou-se a necessidade da elaboração de um

projeto urbano que orientasse as transformações na área da Barra Funda. Como a

extensão dessa gleba era identificada, pelo Poder Público, como um dos principais

responsáveis pelas deficiências de mobilidade dentro do perímetro de intervenção, era

necessário implementar o parcelamento de solo, antes de qualquer construção naquela

área, por parte da Incorporadora. Em face dessas condições, iniciou-se um grande

ciclo de discussões entre a EMURB e a Tecnisa para a definição do parcelamento e

forma de ocupação da gleba.

Considerando a sua extensão – aproximadamente 25 hectares – era inviável pensar

isoladamente na gleba, em relação à área. Assim, a EMURB elaborou um plano

urbanístico para toda a área da Operação Urbana, estabelecendo diretrizes gerais para

ocupação e ordenação territorial da região, a partir deste empreendimento privado.

O plano focou a ocupação dos grandes lotes existentes entre a ferrovia e a Marginal

Tietê, pois, diferentemente do que vem ocorrendo nos setores ao sul da ferrovia, com

a substituição da ocupação dos lotes residenciais unifamiliares por condomínios com

edifícios altos, nos setores localizados ao norte da ferrovia, a maior parte dos lotes,

oriundos da ocupação industrial têm grande extensão. Do ponto de vista urbanístico,

há a preocupação de que essa ocupação se dê em detrimento das melhorias

socioambientais almejadas, sem que se solucionem os problemas de drenagem e de

mobilidade interna do bairro.


Em dezembro de 2008, a EMURB apresentou um conjunto de diretrizes para a área,

que subsidiariam a revisão da Lei da Operação Urbana Água Branca, levando em

incorporando as diretrizes propostas pelo Estatuto da Cidade e pelo Plano Diretor

Estratégico Municipal 2002-2004. Para tanto, instituiu instrumentos não incorporados à

Lei de 1995: “Gestão Compartilhada”, CEPAC’s e Estudo de Impacto Ambiental, entre

outros. (EMURB, 2008)

O Plano Urbanístico baseou-se em quatro princípios básicos para elaboração de um

Projeto Urbano: (1) melhoraria das condições de mobilidade para veículos e pedestres

no interior da área; (2) reurbanização da orla da ferrovia (definindo as áreas para

concessão urbanística e a viabilização da implantação de HIS e HMP); (3) implantação

de um sistema de áreas verdes associado ao sistema de drenagem; (4) recuperação

dos referenciais paisagísticos. (idem)

A seguir, apresenta-se uma síntese de cada um dos princípios básicos, do Plano

Urbanístico, adotados pelo grupo da EMURB e como foram orientadas as principais

proposições para a área.

9.3.1. Mobilidade de veículos e pedestres

Como destacado anteriormente, a questão de mobilidade, sobretudo de micro-

acessibilidade dentro da área da Operação Urbana Água Branca, é uma das

problemáticas centrais da ocupação, abordada desde a publicação, em 1995, da lei

atualmente em vigor. Contudo, devido à aquisição da gleba da Telefônica pela Tecnisa,

a definição e a efetiva implantação de melhorias viárias tornaram-se prioritárias em

qualquer ação do Poder Público.

Em contraposição às condições de macro-acessibilidade, apontadas como virtudes, a

estrutura fundiária, resultante da ocupação industrial, definiu as vias internas com um

traçado descontínuo e limitado pelos grandes lotes ocupados por aquela lógica

fundiária.

Conforme a Figura 29, a seguir, enquanto na porção ao sul da linha férrea, a ocupação

dos bairros residenciais definiu um traçado reticulado, na porção ao norte, a malha


viária apresenta-se fracionada e sem intersecções, impedindo a interconexão entre elas

e entre as vias principais que a cortam.

Se considerado o fato de que a mobilidade de veículos é dificultada por essa condição,

as circulações pedestrianizadas, numa provável ocupação, poderia ser ainda mais

prejudicada, visto que a configuração de grande parte dos lotes da área – os lotes

disponíveis para aquisição pelo setor privado (construtoras, empreiteiras etc.) –

dificulta a inserção de vias internas, ainda que somente para pedestres.

Figura 29: Estrutura Fundiária Atual

Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas Com o objetivo de enfrentar as questões de micro-acessibilidade, propostas no Plano

Urbanístico, a partir de 2007, foi elaborado pela EMURB, em conjunto com a CET

(Companhia de Engenharia e Tráfego), um plano de circulação viária aprovado pelo

Conselho Gestor do Fundo Especial da Operação Urbana Água Branca. Paralelamente,

o plano seguiu para análise por diversos interlocutores ligados ao governo municipal,

como a SIURB (Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras), SMT


(Secretaria Municipal de Transportes), SPTrans (São Paulo Transportes S.A.), SVMA

(Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente) e SEMPLA. A Ata de Reunião de 21

de maio de 2007 relata os principais pontos discutidos no âmbito de cada órgão.

Para a SIURB, as intervenções propostas foram consideradas satisfatórias em face da

carência de acessos no entorno do Terminal Barra Funda. Este órgão solicitava a

revisão das larguras das vias internas, previstas pelo Plano Urbanístico para a

urbanização de glebas vazias, além de salientar a necessidade de ser contemplada a

passagem, em desnível, de interligação da Avenida Santa Marina sob a linha férrea, já

prevista na Lei da Operação Urbana.

A Subprefeitura da Lapa manifestou-se, na ocasião, solicitando que as diretrizes

viárias, propostas no Plano Urbanístico,estabelecessem como prioritárias as seguintes

intervenções: (a) realocação das ferrovias para possibilitar a extensão da Av. Auro

Soares de Moura Andrade até a Rua Carijós; (b) passagem em desnível interligando a

Av. Santa Marina; (c) intervenções no entorno do Terminal Barra Funda.

A SVMA considerou o plano proposto como “um conjunto articulado de ações que

atendem particularmente à questão ambiental” e sugeriu que as intervenções se

iniciassem pela implantação dos parques lineares nas áreas onde já era possível

intervir. Para tanto, a Secretaria sugeriu que fossem criados mecanismos legais que

assegurassem a consolidação do plano urbanístico apresentado, e solicitou ao

Conselho que fossem iniciadas gestões no sentido de retomar as áreas públicas

cedidas a terceiros. A SVMA, na ocasião, ainda solicitou que fosse revisado o projeto

de pavimentação da Av. José Nelo Lorenzon, situada em área junto a córrego.

Importante destacar que a SMT/CET e CPTM, órgãos essenciais nesta discussão, não

enviaram comentários a tempo, prejudicando a análise das questões centrais desse

princípio básico.

Nesta ocasião, foi aprovada pelo Comitê Gestor a liberação de recursos para os

estudos e projetos básicos de um conjunto de intervenções consideradas prioritárias,

que se alinhavam aos posicionamentos dos órgãos presentes na reunião. Este conjunto

de intervenções estão listados no Quadro 6, a seguir:

Quadro 6: Intervenções Prioritárias - Plano Urbanístico


Intervenção prioritária

Descrição

Intervenção 1 Praça linear: ligação Parque Fernando Costa – Terminal Barra Funda

Intervenção 2 Ampliação da Praça do Memorial da América Latina

Intervenção 3 Ligação viária Francisco Matarazzo – Auro Soares de Moura Andrade

Intervenção 4 Extensão da Rua Germaine Bouchard

Intervenção 5 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização da Rua Tagipuru

Intervenção 6 Alargamento de passeios, re-configuração geométrica e reurbanização da Av. Auro Soares de Moura Andrade

Intervenção 7 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização da confluência das ruas Adolpho Pinto , Tagipuru e Fuad Nautel

Intervenção 8 Alargamento da rua Pedro Machado

Intervenção 10 Laterais e retorno sob o viaduto Pompeia

Intervenção 11 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização da rua Joaquim Ferreira

Intervenção 12 Alargamento de passeios, reconfiguração geométrica e reurbanização das ruas Santa Marina x Carlos Vicari

Intervenção 17 Abertura e pavimentação da Av. José Nelo Lorenzon

Intervenção 18 Desapropriação - áreas para implantação de Habitações de Interesse Social

Intervenção 19 Consultoria para sistema de drenagem

Intervenção 20 Estudos de viabilidade econômica com vistas ao reparcelamento e rearranjo fundiário da área da Operação Urbana

Intervenção 21 Revisão da lei da Operação Urbana

Fonte: Elaborado pelo autor. Ata de Reunião 001/2007 - Diretoria de Projetos e Intervenções Urbanas/EMURB

Dando continuidade às definições sobre o plano viário proposto, em março de 2008

reuniram-se novamente os representantes das diversas entidades ligadas ao Governo

Municipal, para consolidarem as diretrizes do plano viário. Resultaram desta reunião a

apresentação dos valores estimados para todas as intervenções selecionadas e a

contratação de empresa para elaborar o EIA RIMA. Também foi definido, no plano

viário, um conjunto de vias hierarquizadas, incluindo novas vias internas cujo objetivo

é corrigir a descontinuidade do traçado, conforme apresentado na Figura 30.


Figura 30: Sistema de circulação proposto Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Em 14 de março de 2008 foi publicado um Decreto de Utilidade Pública para a área da

Operação Urbana, D.U.P. 49.317, com o objetivo de permitir a desapropriação de

imóveis particulares. Por esse decreto, quatorze propriedades foram declaradas de

utilidade pública; juntas, somam 139.059,40m², a serem desapropriadas judicialmente

ou adquiridos mediante acordo com seus proprietários, para permitir a execução das

obras consideradas prioritárias.

9.3.2. Reurbanização da orla da ferrovia

Considerando que as intervenções propostas pelo Plano Urbanístico estabelecem, entre

si, uma correlação para sua implementação no conjunto de intervenções do sistema

viário, bem como os objetivos de integração da área da Operação Urbana, com o

restante da malha urbana dos bairros ao sul da linha férrea, tornou-se imprescindível a

definição da forma como são tratadas as suas transposições. Nesse sentido, por termo

de cooperação entre o governo municipal e a CPTM (Companhia Metropolitana de


Transportes Metropolitanos), estabeleceu-se que o projeto de reurbanização da orla

ferroviária atenderia as seguintes diretrizes gerais:

• integrar as diretrizes da CPTM ao Plano Urbanístico da Operação Urbana;

• auxiliar o processo de recuperação da importância da ferrovia – funcional e paisagística;

• criar novos eixos de acesso e melhorar as ligações existentes entre as estações de Metrô / Ferrovia e os principais polos de atração da região – incentivar percursos a pé para distância curtas;

• facilitar o acesso de automóveis, ônibus e pedestres às estações existentes – Terminal Barra Funda e Estação Água Branca. (EMURB, 2009b)

A situação atual da implantação da orla ferroviária conta com dois ramais ferroviários

paralelos, linhas A e B: a linha A atende o ramal Luz-Francisco Morato-Jundiaí e a linha

B, o ramal Júlio Prestes-Amador Bueno-Itapeví, importantes ao serviço de transportes

públicos, pois atendem tanto a circulação de passageiros dos municípios próximos à

capital, quanto por sua interconexão com outros ramais metro-ferroviários nas

estações Barra Funda, Luz, Júlio Prestes e Amador Bueno.

Ainda assim, pela forma como estão implantadas as linhas férreas, inviabiliza-se o

prolongamento da Avenida Auro Soares de Moura Andrade, construída nos primeiros

anos da Operação Urbana e interrompida no trecho atrás do conjunto de edifícios Ricci.

A EMURB e CPTM adotaram como diretriz a realocação das linhas férreas, conforme

indicado na Figura 31 a seguir, para um único leito, permitindo a liberação de áreas

para o prolongamento da via interrompida e para provável concessão urbanística.


Figura 31: Proposta para relocação da linha férrea Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas, Adaptado pelo autor. Dando prosseguimento aos trâmites para a efetiva implantação das alterações

propostas para a orla da ferrovia e tomando-se como base a diretriz adotada pela

EMURB e CPTM, foram contratados os serviços de anteprojeto e estudos pertinentes,

com recursos provenientes do Fundo Especial da Operação Urbana. A ata de reunião,

cujo fecho é transcrito a seguir, ressalta que, para que fosse realizada a obra de

realocação da linha férrea para continuação da Avenida Auro Soares de Moura

Andrade, a intervenção poderia se estender à reconstrução da Estação Água Branca

Nessa ocasião também foram apontados os custos necessários para o conjunto de

intervenções.

Foi apresentado aos Conselheiros o ante-projeto de extensão da Avenida Auro Soares de Moura Andrade desde as proximidades da Casa das Caldeiras até as proximidades da Rua Carijós, bem como a passagem em desnível que visa transpor a ferrovia e interligar os dois lados da Avenida Santa Marina. As duas intervenções viárias implicam no remanejamento da ferrovia da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos, que por sua vez poderá implicar na necessidade de reformas, adaptações ou reconstrução da Estação Água Branca. O trecho da ferrovia a ser remanejado será aquele necessário á implantação do sistema viário e viável do ponto de vista da engenharia. Estima-se como necessário o remanejamento desde a Casa das Caldeiras até as proximidades da Estação Lapa da CPTM.Os custos estimados para elaboração do projeto básico são da ordem de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais) para o sistema viário (incluindo custos do EIA-RIMA), de R$ 900.000,00 (novecentos mil reais) para o remanejamento da vias férreas,rede aérea e sistemas e de


R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) na eventualidade de ter que ser elaborado projeto da Estação Água Branca. Os custos estimados de remanejamento da ferrovia foram fornecidos pela CPTM. A extensão da Avenida Auro Soares de Moura Andrade e a passagem em desnível da Avenida Santa Marina são intervenções previstas no Quadro de Obras da lei 11.774/95, itens IV e V, respectivamente.(ATA DE REUNIÃO 002/2008, 31/07/2008, DA DIRETORIA DE PROJETOS E INTERVENÇÕES URBANAS/EMURB)

Extrapolando os limites das novas áreas adquiridas com a realocação da ferrovia,

estabeleceram-se áreas prováveis para concessão urbanística. Esse instrumento, como

cita Nobre (2004, p.6), consiste na transferência de propriedade, pelo governo

municipal, para investidores que poderão empreender nesses terrenos, por sua conta e

risco, retornando ao Município unidades comercializáveis.

Embora esse instrumento, fortemente apoiado no atendimento da “função social da

propriedade”, tenha como objetivo promover diversidade na ocupação, ainda não há

nenhuma experiência concreta de sua utilização em São Paulo, desde que foi previsto

como instrumento urbanístico no Estatuto da Cidade.

A seguir são apresentadas as áreas potenciais para a concessão urbanística, objeto de

análises e estudos dentro da municipalidade:

Figura 32: Áreas de Concessão Urbanística Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Adaptado pelo autor.

9.3.3. Habitações Populares: HIS e HMP


A implementação de habitações populares, na área da Operação Urbana Água Branca,

tem sido tônica presente desde as discussões para a revisão do Plano Diretor Regional

da Subprefeitura da Lapa (PRE-Lapa), com vistas à diversificação do perfil da

população inserida e garantia de permanência dessa faixa populacional, de modo a

impedir a recorrência de outras operações urbanas no processo de “gentrificação”,

vastamente abordado por Ferreira e Fix (2001). Porém, até 2008, sua efetiva inclusão

ainda não tinha ocorrido.

Da transcrição de parte das propostas apresentadas em fevereiro de 2003, por meio de

oficinas, pelos moradores do Distrito da Barra Funda ao Plano Diretor, fica clara a

importância para a população da reserva de áreas para a destinação de Habitações de

Interesse Social – HIS:

Quadro 7: HIS - Propostas da população no PRE-Subprefeitura Lapa

PROPOSTA TEMA LOCALIZAÇÃO - DETALHAMENTO

DESTINAR as áreas/terrenos vazios do distrito da Barra Funda - da Telefônica (250.000m2), Prefeitura (ao lado do Fórum Criminal, CET, Campos Treinamento Palmeiras e São Paulo, terreno destinado a área pública da antiga Ind. Matarazzo), para a implantação de conjuntos habitacionais de interesse social e para famílias de renda média, equipamentos sociais (saúde, lazer, cultura, educação, transporte), infra estrutura, parques e áreas verdes, preservando a permeabilidade do solo.

Habitação Áreas Verdes Meio Ambiente

Áreas/terrenos vazios do distrito da Barra Funda - da Telefônica (250.000m2), Prefeitura (ao lado do Fórum Criminal, CET, Campos Treinamento Palmeiras e São Paulo, terreno destinado a área pública da antiga Ind. Matarazzo).

Discutir com a comunidade a utilização das áreas destinadas em lei para ZEIS

Habitação Áreas destinadas para ZEIS pela Lei.

Fonte: FUPAM, 2003. Ver Anexos. Adaptado pelo autor.


O plano apresentado em 2008 considerou a introdução de cinco áreas para Habitações

de Interesse Social, nenhuma delas nas áreas sugeridas pela população em 2003.

Porém, foi garantida no partido a condição de privilegiá-las pelos acessos existentes.

Conforme Figura 33, a seguir, praticamente todas as áreas destinadas a HIS estão

próximas à confluência das avenidas Marquês de São Vicente e Nicolas Boer

(continuação do Viaduto Pompeia).

Figura 33: Áreas de Habitação de Interesse Social (HIS) Fonte: EMURB 2009, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. DIS – Decretos de Interesse social nº 50.373, 50376 e 50.390 de jan/ 2009 reservando as áreas de interesse.

Das cinco áreas delimitadas pela EMURB, já foram executados os levantamentos de

três, cujos projetos serão desenvolvidos pela equipe da SEHAB. São elas as áreas

nomeadas, na figura anterior, como T3, T4 e T5. Para a disponibilização das áreas

oriundas de propriedades privados, foram publicado, em janeiro de 2009, três Decretos

de Interesse Social (DIS), nº 50.373, 50.376 e 50.390, reservando as áreas de

interesse.

Pelos números estimados pela SEHAB e EMURB, nessas três áreas será construído o

adicional de 832 unidades, distribuídas em onze edifícios, com 16 andares mais o

pavimento térreo (EMURB, 2009b). Junto a essas unidades habitacionais, as glebas

reservarão, em projeto, 20% da sua área, faceando privilegiadamente a via principal,

para outros usos não residenciais, valendo-se deste atributo da diversificação da

ocupação para a garantia da manutenção destas áreas destinadas à população de

baixa renda.


A implantação dessas unidades de HIS deverá reservar 15% das suas áreas como

permeáveis, para que, associadas às melhorias previstas para a microdrenagem,

minimizem os impactos identificados na área de intervenção. O quadro (Quadro 8), a

seguir, apresenta estas características tipológicas adotadas, bem como as diretrizes

para as edificações. No ANEXO 1 encontra-se o desenvolvimento das tipologias

previstas para as ZEIS e elaboradas pela SEHAB-Habi.


Quadro 8: Descritivo das HIS Propostas

Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Alterado pelo autor.

TERRENO ÁREAS VALORES TIPOLOGIA

ID LOCALIZAÇÃO Nº DE

CONTRIBUINTE

ZONA ÁREA DE TERREN

O

ÁREA CONSTRUÍDA

EXISTENTE

VENAL DE REFERENCIA

DE MERCADO ESTIMADO

TIPOLOGIA

Nº DE UNIDADES

DIRETRIZES DE IMPLANTAÇÃO

ÁREA T3

Av. Tomas Edison nº 675 com frente para Av. Marquês de São Vicente, lindeira a linha de alta tensão da CPFL

197.015.0048-1

LA ZM3a-09

4.873,00 145,00 R$ 287.907,00 R$ 4.111.450,00

02 blocos 16 PAV(s) com 04 aptos por

andar

128 1. Elevador de alta performance com paradas no 4º, 8º, 12º, 16º pav. 2. Uma vaga de estacionamento para cada 03 un. habitacionais no pav. Térreo. 3. Taxa de permeabilidade mínima - 15%; 4. Reserva, de no mínimo 20% da área de terreno, com frente P/ Av. Marquês de São Vicente, para usos não residenciais.

ÁREA T4

Av. Marquês de São Vicente, com frente para a Rua Achilles Orlando Curtollo e futuro prolongamento da rua do Cano

197.042.0007-1

LA ZM3a-09

9.331,00 3.739,00 R$ 3.248.453,00

R$ 6.448.950,00


andar

384 1. Elevador de alta performance com paradas no 4º, 8º, 12º, 16º pav. 2. Uma vaga de estacionamento para cada 03 un. habitacionais no pav. Térreo. 3. Taxa de permeabilidade mínima de 15%; 4. Reserva, de no mínimo 20% da área de terreno, com frente para Av. Maques de São Vicente para outros usos não residenciais

ÁREA T5

Rua Moisés Kahan nº 375 com frente para Av. Marquês de São Vicente e rua Tenente Alberto Spiciatti

197.014.0013-4

LA ZM3a-09

7.587,00 1.903,00 R$ 3.275.279,00

R$ 6.448.950,00


andar

320 1. Elevador de alta performance com paradas no 4º, 8º, 12º, 16º pav. 2. Uma vaga de estacionamento para cada 03 un. habitacionais no pav. Térreo. 3. Taxa de permeabilidade mínima: 15%; 4. Reserva de no mínimo 20% da área de terreno, com frente para Av. Maques de São Vicente, para Usos não residenciais

21.791,00

5.787,00 R$ 6.811.639,0

0

R$ 17.009.350,

00

832


9.3.4. Sistema de áreas verdes associadas à drenagem

A área da Operação Urbana Água Branca é reconhecidamente definida por sua

condição físico-topográfica, devido aos problemas relacionados à drenagem. Trata-se

de uma área de várzea do Rio Tietê, associada às áreas das bacias dos córregos da

Água Branca, próximo às áreas dos Centros de Treinamento do São Paulo Futebol

Clube; Água Preta, sob a Avenida Nicolas Boer; Sumaré, sob as Avenidas Antártica e

Ordem e Progresso; Córregos Quirino dos Santos e Pacaembu, sob as vias com o

mesmo nome (Figura 34).

Figura 34: Bacias de contribuição relacionadas a área da O.U. Água Branca Fonte: HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007. Diretrizes Gerais de Drenagem – Bacias, contrato EMURB, disponível em www.hidrostudio.com.br/index.php?u2=Servicos&id=4&idproj=31. Acesso em 16/mar/2010.


Além desta característica relativa às bacias interiores ao perímetro, a área caracteriza-

se pela condição de “baixada”, em relação aos bairros ao sul, de Pompeia, Perdizes,

Vila Romana etc.; isso faz com que grande parte da carga pluviométrica seja recebida

na área em direção ao Rio Tietê, entre as duas vias marginais. Com a canalização dos

cursos d’água e devido a ocupações contínuas devido às grande parte da área foi

impermeabilizada, a capacidade de absorção e vazão da água ocorre de forma

desacelerada, provocando constantes acúmulos nas áreas mais baixas.

Essa condição problemática foi identificada desde a publicação da lei da operação

urbana, em 1995. Porém, em função de serem muito onerosos os investimentos em

soluções mais tradicionais para a prática urbana, como é o caso da construção de

novas galerias, nenhuma ação fora tomada. Também, a falta de um plano ou política

específica para a questão da drenagem, na várzea do Tietê, adiou a adoção de

medidas que solucionassem essa questão.

Por meio de contratação pela EMURB, a empresa Hidrostudio Engenharia Ltda.

elaborou um projeto de drenagem para a região, para subsidiar a elaboração do plano

urbanístico. Como escopo desse projeto encomendado, a EMURB solicitou que a

empresa incorporasse novas soluções às áreas verdes provenientes dos parcelamentos

de solo, minimizando a implantação das onerosas galerias de drenagem. Para a

EMURB, a solução deveria associar alternativas convencionais a outras novas, que

fossem capazes de atender a demanda de captação das águas a montante do

perímetro, absorvendo por permeabilidade do solo parte desta contribuição.

As diretrizes para a drenagem deveriam contemplar parcelamentos das propriedades

privadas, sobretudo aquelas com maior extensão. Essas áreas seriam encadeadoras

das áreas verdes associadas à permeabilidade da área. Conforme Figura 35, a seguir,

essas áreas foram esquematicamente definidas, cabendo aos empreendedores incluir

as maiores áreas permeáveis.


Figura 35: Encadeamento de áreas verdes Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas. Como resultado dessas proposições, a empresa contratada apresentou um conjunto de

análises da situação de drenagem, com as bacias e córregos canalizados, acrescendo

proposições como a ampliação e criação de parques, incluindo a criação de um lago

próximo à área pública cedida para uso dos Centros de Treinamento dos São Paulo

Futebol Clube e Sociedade Esportiva Palmeiras – denominada Gleba 2D-CETET (Figura

38), ligado ao parque proposto para a gleba da Telefônica, adquirida pela Tecnisa em

2008, conforme apresentado nas Figura 36 e Figura 37.

Para a implantação dessa proposta, como já destacado, o parcelamento da quadra

adquirida pela Tecnisa foi objeto de inúmeras discussões, para a qual por fim decidiu-

se por consenso a implantação de uma grande área verde pública, no centro do

terreno, conectando, por um eixo público, a ferrovia à Marginal Tietê, passando pelo

parque proposto para a gleba do Centro de Treinamento e Educação de Trânsito –

CETET, ligado à Companhia de Engenharia de Tráfego - CET.


Figura 36: Drenagem e áreas verdes - Análise e Proposições Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas.

Consolidando a implantação de áreas verdes, o Conselho Gestor do Fundo Especial da

Operação Urbana Água Branca determinou que, para efetiva implantação das soluções

para drenagem, os projetos e obras devem ser desempenhados concomitantemente às

demais intervenções viárias e de realocação da linha férrea, conforme registrado em

Ata de Reunião do dia 26 de março de 2009.

A contratação dos serviços referentes à abertura de sistema viário de prolongamento da Av. Auro Soares de Moura Andrade, túnel de interligação da Av. Santa Marina, remanejamento de leito ferroviário e reformulação da estação Água Branca da CPTM – já aprovada na reunião 002/2008, realizada em 31 de julho de 2008 - será feita de forma concomitante com a contratação dos estudos e projeto executivo de drenagem. Os custos de contratação de ambos os projetos, com a elaboração dos respectivos Estudos de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental foram estimados [...] (ATA DE REUNIÃO 001/2009, DA DIRETORIA DE PROJETOS E INTERVENÇÕES URBANAS/EMURB)


Figura 37: Diretrizes propostas para drenagem associada às áreas verdes (HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007) Fonte: HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007. Diretrizes Gerais de Drenagem – Diretrizes, contrato EMURB, disponível em www.hidrostudio.com.br/index.php?u2=Servicos&id=4&idproj=31. Acesso em 16/mar./2010.

Por fim, as propostas de parcelamento dos lotes e de implantação de áreas verdes

para mitigação dos impactos de microdrenagem, resultaram na espacialização

apresentada na Figura 38, a seguir.


Figura 38: Parcelamento proposto e áreas verdes – Plano Urbanístico EMURB Fonte: EMURB 2009c, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento, Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas.

9.3.5. Recuperação dos referenciais urbanísticos

Apesar de ser definida pela EMURB, como um dos princípios básicos para a elaboração

do Plano Urbanístico, a abordagem com relação aos referenciais urbanísticos ainda

identificáveis na área da Operação Urbana Água Branca, passíveis de uma

recuperação, ou ao menos de valorização em relação ao conjunto de intervenções

propostas, não foi abordado até a entrega do plano, deixando as respectivas

proposições deste item somente após os levantamentos e análise do EIA-RIMA.

Ainda que não faça parte da análise do Plano Urbanístico, devido à condição definida

como pré-requisito dos levantamentos do EIA-RIMA, destaca-se que o entendimento

da EMURB sobre quais parâmetros devam ser considerados estes referenciais urbanos,

neste sentido, tomando como referência o texto do Termo de Referência para a

contratação dos estudos ambientais são considerados como referenciais urbanísticos:


[...] os marcos visuais significativos e que de alguma forma sejam referenciais da paisagem natural e construída na área de intervenção, assim como as referências visuais mais significativas da paisagem regional e que de alguma forma permitam a perfeita localização espacial de qualquer ponto da área de influência. (EIA-RIMA, p.26)

(Para que com eles possa-se)

Promover a reconstituição de referenciais da paisagem, com base em aspectos urbanos característicos deste sítio geográfico ainda identificáveis, tais como os antigos meandros do rio Tietê, as várzeas e áreas naturais de drenagem e extravasamento dos afluentes do rio Tietê; (ibidem, p.8).

(Para tanto)

Deverá avaliar de que forma e em que magnitude as obras e intervenções relacionadas à Operação Urbana Consorciada Água Branca poderá afetar o patrimônio natural, histórico, arqueológico e cultural. (ibidem, p.26)

Apenas como complementação deste item, que se pretendia abordar no Plano

Urbanístico e que foi prorrogado em função da avaliação de que os levantamentos

devem ser feitos nos estudos ambientais, condicionando as proposições para etapa

posterior, em 2003 por meio de contratação da Fundação para a Pesquisa Ambiental –

FUPAM para a elaboração de Termo de Referência para o Plano Regional da

Subprefeitura da Lapa abordou-se entre outros levantamentos e análise os principais

referenciais urbanísticos da área da Barra Funda.

Conforme metodologia adotada pela FUPAM para o Diagnóstico de Situação da

Subprefeitura da Lapa os referenciais urbanísticos podem ser observados por meio da

análise da “qualidade ambiental, sustentabilidade e desenvolvimento urbano”

entendidos através de quatro itens divididos em (FUPAM, 2003, p.62-147):

(1)Qualidade Ambiental e Paisagística; (2) Áreas Verdes;(3) Áreas Públicas e

(4)Patrimônio Cultural.

A partir dos dados obtidos do diagnóstico, observa-se que foram levantados pela

população por meio das oficinas participativas, pelo menos nove elementos relevantes

à paisagem que deveriam ser observados no âmbito do Plano Regional da

Subprefeitura e que, portanto deveriam ser recuperados, ou ao menos preservados (no

contexto de proteção) e incorporados pelas proposições apresentadas no Plano

Urbanístico.


Na Figura 39 e no Quadro 9, a seguir, são apresentadas a localização destes elementos

relevantes à paisagem e as respectivas proposições, na visão da população local, na

área da Operação Urbana Água Branca.

Figura 39: Localização dos elementos relevantes à paisagem urbana (FUPAM, 2003) Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados selecionados dos Diagnósticos de Situação da Subprefeitura da Lapa, FUPAM, 2003.


Fonte: FUPAM, 2003. Elaborado pelo autor a partir dos dados selecionados dos Diagnósticos de Situação da Subprefeitura da Lapa.

Quadro 9: Referenciais Urbanísticos - Retorno das Oficinas Participativas do PDE- Subprefeitura Lapa

cod.

Data da entrega

da propost

a

Nome ou Organização Conteúdo da Proposta Tema

Localização

- Distrit

o

Localização - Detalhamento

Parecer - é favorável?

Parecer - encaminhamento

1 14/02/03 Oficina SP - LAPA 09-02-2003 com vários representantes do distrito administrativo da Lapa - Relator Roberto Rolnik Cardoso.

Transformar as ZIR em parques públicos, podendo ser distribuídos ao longo dos rios, criando bolsões de alagamento.

Operação Urbana

Lapa Não. Existe proposta de parques lineares.

2 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy

Incluir o Parque Fernando Costa – Água Branca na área de Operação Urbana a ser proposta para receber recursos advindos da Operação Urbana Consorciada para a sua manutenção e preservação, bem com para garantir que no seu entorno compreendido por uma circulação.

Operação Urbana

Barra Funda

Parcial. Como o Parque já possui proteção legal, seu entorno também fica com restrições. Foi demarcada pelo zoneamento uma faixa

de um quarteirão para restrições no entorno do Parque.


Tombar o prédio do Memorial da América Latina e área envoltória. Considerar as possibilidades de uso para o Parlamento Latino Americano.

Patrimônio Histórico e Cultural

Barra Funda

Sim. Já está protegido legalmente.

4 14/02/03 Oficina realizada na SP-LA em 09-02-2003. Relatório do distrito administrativo da Barra Funda - Relatora Jupira Cauhy e Assamapab – Tel/Fax: 3675 7436

Tombamento da faixa lindeira do Parque da Água Branca evitando o adensamento do entorno num raio de 300 metros.


Barra Funda

Quarteirões entre a Av Francisco

Matarazzo e Ruas Germaine Buchard e Ministro de Godói.

Parcialmente

Como o Parque já possui proteção legal, seu entorno também fica com restrições. Foi demarcada pelo zoneamento uma faixa

de um quarteirão para restrições no entorno do Parque.


Tombar a edificação e não permitir a construção de prédio no terreno do antigo Asilo na Rua Turiassú.


Barra Funda

Rua Turiassú, 990, próximo às ruas Itapicuru e Pinto Gonçalves (Asilo S. Vicente de Paula)

Sim. Encaminhamento, pela Subprefeitura, do pedido de tombamento do imóvel citado aos órgãos competentes para a avaliação.


Tombar o casario da Al. Olga. Patrimônio Histórico e Cultural

Barra Funda

Rua Olga Sim. Encaminhamento, pela Subprefeitura, do pedido de tombamento do imóvel citado aos órgãos competentes para a avaliação.


Tombar o edifício do Instituto Rogacionista. Patrimônio Histórico e Cultural

Barra Funda

Av. Sta Marina, 534 - Água Branca.



Tombar o prédio da Fábrica da Vidraria Santa Marina.


Barra Funda


9 11/02/03 Oficina de 09-02-03. Etapa B - Propositiva. Moradores da Vila Batista (assinado por 10 moradores)

Restrição para a construção de prédios, ficando permitido, no máximo, a construção de sobrados, num raio de 300m do Parque Fernando Costa.

Operação Urbana

Perdizes

Vila Batista, trav. da Rua Dna. Geramaine Buchard

Não Definição de uma faixa restritiva.


Na figura a seguir é apresentado o conjunto de soluções definidas pelas intervenções

propostas para a área da Operação Urbana Água Branca, resultado das diversas

proposições reunidas no âmbito da EMURB e que têm como objetivo subsidiar a

revisão da lei 11.774/1995.

Figura 40: Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009) Fonte: EMURB 2009b, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas.

Na Tabela 5, a seguir, apresenta-se a síntese das proposições do Plano Urbanístico

elaborado pela EMURB. Observa-se que, embora sejam elencadas diversas propostas

para os princípios básicos definidos pela equipe do governo, poucas ações práticas

foram de fato concretizadas.

Destaca-se, nas ações práticas, que em grande parte delas foram tomadas medidas

voltadas à formulação dos conceitos e definição das ações para implantação do plano.

Do ponto de vista prático, foram tomadas medidas administrativas para parte delas,

como é o caso das intervenções relacionadas ao sistema viário, e das HIS, para o que


foram publicados decretos específicos visando à sua implantação, muito embora não

tenham sido de fato iniciadas.

Em outro grupo de princípios básicos, o plano urbanístico restringe-se à formulação

das propostas, como ocorre com as intervenções para a reurbanização da orla

ferroviária e a criação de áreas verdes associadas a drenagem, para cuja

implementação não foi tomada nenhuma ação concreta. No segundo caso, aliás, das

soluções para drenagem, não se tem nem ao menos clareza nas propostas, o que

impede uma análise crítica das mesmas.

Em último nível de não concretização e falta de clareza da proposta, tem-se a questão

da valorização dos referenciais urbanísticos. Muito embora haja estudos precedentes,

elaborados por entidades respeitadas, como é o caso da FUPAM, nenhum dos

referenciais urbanos da região é apontado, restringindo-se à definição pelo EIA. Neste

caso, além de se impedir uma análise critica da articulação desses referenciais às

demais proposições do plano, define-se um ambiente de insegurança quanto ao

potencial de efetiva valorização dos referenciais. Isto, porque não se pode esquecer

que, embora o plano urbanístico não tenha sido de fato concluído, a Operação Urbana

Água Branca permanece ativa e as ações do setor privado tendem a se intensificar,

como será abordado no capítulo seguinte, em que se analisa o processo das

transformações na Água Branca.


Tabela 5: Síntese das intervenções do Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009) Princípio básico Análise

(situação atual) Propostas Ações

6. Mobilidade de veículos e pedestres

Micro acessibilidade deficitária resultado da ocupação fundiária de origem industrial, onde se tem o traçado descontínuo das vias

Conjunto de intervenções viárias hierarquizadas Definição das obras prioritárias que implicam na continuidade das vias

Publicação do DUP 14.317/2008 Quatorze propriedades desapropriadas para implantação das intervenções

7. Reurbanização da orla-ferroviária

Obstáculo físico para a implantação das melhorias no sistema viário

Relocação de uma das linhas férreas para uma única Disponibilizar área para implantação de parque linear

Anteprojeto aprovado com os custos definidos Aguardando licitação para contratação das empresas

8. Habitações populares: HIS e HMP

(inexistente) Definição de 5 áreas para implantação de HIS e previsão de mecanismos para estimular HMP ao mercado imobiliário

3 áreas destinadas a HIS já possuem levantamento e os projetos estão sendo desenvolvidos pela SEHAB-Habi Publicação de três DIS (50.373, 50.376 e 50.390) reservando as áreas de interesse

9. Sistemas de áreas verdes associadas à drenagem

Várzea do Rio Tietê, associada a outras bacias Recebe grande parte da carga pluviométrica dos bairros a montante

Criação de 3 parques com áreas verdes, um deles na área do CETET com um lago artificial (reservatório)

Parte depende da liberação da área próxima a ferrovia Proposta de parcelamento para inclusão das áreas verdes

10. Recuperação dos referenciais urbanísticos

Não identificados Propostas não definidas

Aguardando definição/levantamentos do EIA

Fonte: Elaborado pelo autor

5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA 168

10.O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA

Muito embora, a Operação Urbana Água Branca, aprovada pela Lei nº 11.774/1995,

permaneça em vigor e operacionalizável, Magalhães Jr.(2006), utilizando-se de análise

pós-uso e comparando o que estava previsto, no plano da Operação, e o que de fato

foi implementado, coloca que, embora seu propósito seja o de recuperar um segmento

da cidade, apresenta um nível de aproveitamento e de efetivas transformações aquém

da sua potencialidade, dada a acessibilidade e infraestrutura de que dispõe.

Para o autor, esse fato se explica pelos problemas de acessibilidade ainda não

resolvidos: a linha ferroviária, que inicialmente promoveu a ocupação, corta

praticamente toda a área e dificulta a articulação viária transversal, bem como a

integração entre as duas porções, ao norte e ao sul da área; os lotes resultantes da

estrutura fundiária ociosa, da ocupação industrial passada, condicionaram grandes

quadras que permanecem como entrave nas relações de micro-acessibilidade de

pedestres e de veículos locais.

Onze anos após a publicação da lei, poucos resultados foram alcançados,

particularmente os que de fato ofereciam benefícios por meio do instrumento, na

política urbana da região. Até novembro de 2010 35 empreendimentos haviam sido

construídos com utilização dos benefícios da OU.

Este capítulo tem o propósito de fazer um balanço do conjunto de empreendimentos

associados à Operação Urbana Água Branca, pela adesão a esse instrumento


urbanístico no período compreendido desde a publicação da lei (1995), até o processo

de revisão da mesma, iniciado em 2009.

Para tal, utilizar-se-ão as três fases definidas no capítulo anterior, destacando-se, em

cada uma delas, as transformações ocorridas. Procurar-se-á fazer a análise de cada

empreendimento concretizado, em cada fase, bem como explorar algumas hipóteses e

relacionando-as aos empreendimentos que estão em fase de implantação, ou mesmo

os que ainda estão em processo de apreciação.

Procurou-se realizar e aplicar o mesmo método para cada fase; no entanto, o método

teve que ser adaptado em função das especificidades de cada uma.

Na primeira fase, onde somente dois empreendimentos foram realizados valendo-se

dos benefícios da OU, ocorreram importantes fatos para processo de transformação da

área; entre eles, o contexto de introdução do instrumento e a implantação das poucas

intervenções realizadas como contrapartida, que permanecem as únicas implantadas

até a terceira fase.

Assim, a análise desses empreendimentos da primeira fase é apresentada por meio da

descrição destes importantes fatos.

A análise de cada um dos empreendimentos, da segunda e terceira fases, será

apresentada por meio de fichas, com elementos que permitam caracterizá-los de

acordo com seus usos, forma de ocupação e as contrapartidas aplicadas na

transformação das obras de infraestrutura, conforme o quadro de obras previsto pela

lei da Operação Urbana Água Branca.

Para composição das fichas de cada empreendimento foram utilizados, como recursos,

os dados disponibilizados pela EMURB, a consulta aos processos aprovados pelo

Departamento de Aprovações das Edificações - SEHAB/APROV, a relação dos valores e

aplicação das contrapartidas da EMURB e pesquisas de campo. Com a reunião desses

dados pretende-se, além de subsidiar a análise das transformações, sistematizar o

conjunto de informações de todos os empreendimentos aprovados até 2009. Essas

fichas serão apresentadas ao fim do subcapitulo que descreverá cada um dos cinco

setores definidos pela lei da Operação Urbana Água Branca.


10.1. Primeiras Transformações: Os empreendimentos da Primeira Fase

Na Primeira Fase, período compreendido entre a publicação da lei da Operação Urbana

Água Branca, em 1995, e a publicação do Estatuto da Cidade, em 2001, apenas dois

empreendimentos aderiram à Operação Urbana: o conjunto de edifícios da

Incorporadora Ricci – Centro Empresarial Água Branca, e o Colégio das Américas,

ambos situados na Avenida Francisco Matarazzo.

Quadro 10: Empreendimentos por Setor (Primeira Fase) – Trâmites de

Processo e Área Adicional

ÁREA ADICIONAL (m²) (1)

EMPRESA

(1)

SITUAÇÃO

(1)

ENVIO (2)

APROVAÇÃO

(2) Residencial Outros usos

SETOR C

Ricci lotes 5, 6, 7 e 8

Aprovado Deferido

1995 Não Disponível - 57.828,24

SETOR D

Colégio das Américas

Aprovado Deferido

1995 02/09/1999 - 614,82

Elaborado pelo autor. Fontes: (1) EMURB, 2009a. Baseado no Quadro de Estoque Consumido, posição em 07/10/2009. (2) PMSP/SMG/SIMPROC. Sistema de consulta aos processos no site www3.prodam.sp.gov.br/simproc/simproc.asp, Acesso entre 03/03/2010 e 05/03/2010.

10.1.1. Centro Empresarial Água Branca

O terreno de aproximadamente 94 mil metros quadrados, hoje parcialmente ocupado

pelo conjunto de edifícios comerciais, na Avenida Francisco Matarazzo, entre o Viaduto

Antártica e a Avenida Auro Soares de Moura Andrade, foi adquirido pela Construtora

Ricci no final da década de 1980, antes de a Operação Urbana ser implantada por lei.

Esse grande terreno, que anteriormente pertencia às Indústrias Matarazzo e que foi

repassado ao Banco do Brasil para pagamentos de dividas àquele banco, foi adquirido

pela Construtora Ricci no mesmo período em que se iniciavam investimentos


institucionais (Memorial da América Latina), governamentais (serviços de transporte

terminal Barra Funda) e privados (Shopping Center West Plaza) próximos a área.

Além do lote de 94 mil metros quadrados, o empreendedor, na mesma época, adquiriu

outro terreno de menor área (pouco mais de 4 mil metros quadrados), descontinuado

dos terrenos da Industrias Matarazzo pelo Viaduto Antártica. Na ocasião, esses

terrenos, o maior e o menor, localizavam-se respectivamente numa Z2 e uma Z4.

O objetivo do empreendedor era claramente de beneficiar-se das melhorias futuras

promovidas por tais investimentos na área, esperando uma valorização da região pelas

transformações em curso, pela mudança do uso predominantemente industrial, com

pequenos negócios e serviços, e de uso residencial de baixa densidade, para usos

institucionais, serviços de primeira linha e uso residencial de média e alta densidade

(SANDRONI, 2000, p.9).

Para Sandroni (ibidem), a estratégia do empreendedor era de ocupar o maior terreno

com edifícios de serviço de alta qualidade como hotéis cinco estrelas, shopping-

centers, edifícios de escritório e equipamentos de lazer dentro da concepção de um

novo distrito de negócios.

No início da década de 1990, a nova vocação da área ainda não havia se consolidado.

Os empreendimentos da natureza desejada pela construtora dirigiam-se para outras

áreas da cidade. “Tratava-se de ir contra a corrente e atrair com incentivos grandes

investidores para a região” (idem, p.10).

De modo geral, a estratégia do empreendedor desenvolveu-se em duas frentes: captar

investimentos por conta própria, empreender no lote com zoneamento menos

restritivo, Z4, e propor ao Governo Municipal uma Operação Urbana no terreno maior,

situado numa Z2.

No terreno de 4 mil metros quadrados, onde o zoneamento permitia edificar de três a

quatro vezes a área do lote, por meio de captação de recursos de Fundos de Pensão,

empreendeu-se um edifício de escritórios de alto padrão, a preços e condições

altamente vantajosas para os compradores.

Esse edifício, o Memorial Office Building (Figura 41), embora não se enquadre nos

empreendimentos relacionados na primeira fase da Operação Urbana Água Branca, foi


importante no contexto de implantação do instrumento urbanístico, por fazer parte da

estratégia de implantação do Centro Empresarial Água Branca, além de incentivar a

promoção das transformações desejadas pelos empreendedores pioneiros na Operação

Urbana.

Figura 41: Memorial Office Building Fonte: http://www.buildings.com.br, acesso em: 19/abr/2010. Em dezembro de 1997 o Memorial Office Building já estava concluído financeiramente;

em 1999 foi entregue o empreendimento de uma única torre de 30 pavimentos, com

área total de 14.227m².

Na área maior, de 94.265,12m² foi proposta uma Operação Urbana, pelo

empreendedor, ao governo. Desta área total foram deduzidos 20.615,02m²,

aproximadamente 22%, destinados para áreas verdes, de uso institucional e

preservação dos imóveis tombados conforme distribuição de áreas apresentadas na

Tabela 6.

Tabela 6: Distribuição de áreas – Centro Empresarial Água Branca

Usos destinados Área

Áreas verdes 14.236,64 m²

Área institucional 4.872,70 m²

Área dos imóveis tombados* 1.505,68 m²

Total 20.615,02 m²


*Consideram-se como imóveis tombados ao Patrimônio Histórico as chaminés da fábrica e a casa do eletricista da desativada Indústrias Reunidas Francisco Matatazzo Fonte: elaborado pelo autor, baseado em SANDRONI, 2000, p.10.

De acordo com Sandroni (2009), a área remanescente, com 73.795,40m², objeto a

empreender, desejado pelo proprietário, foi dividida em 13 lotes, onde foram

solicitados os benefícios de alteração dos padrões de zoneamento – Z2, a saber: (1)

alteração que permitisse o uso não habitacional; (2) acréscimo ao coeficiente de

aproveitamento de 1 para 4 vezes a área do terreno; (3) acréscimo da taxa de

ocupação, de 50% para 70%, variável para cada lote; tudo enquadrado numa

Operação Urbana.

O aumento do coeficiente de aproveitamento permitiria a possibilidade de se edificar

três vezes a área total dos 13 lotes, correspondentes a 295.181,54m², onde, pelo

zoneamento original, seria possível construir apenas 73.795,40m² de área.

Como contrapartida para o recebimento deste benefício, calculou-se, na época (1996),

que o valor a ser pago pelo empreendedor seria de aproximadamente R$

18.832.881,25, a serem revertidos em obras específicas no perímetro de intervenção,

definidas no quadro de obras da Lei 11.774/1995.

As obras definidas, com os respectivos custos estimados como contrapartida a cargo

do empreendedor, estão apresentadas no Quadro 11, a seguir:

Quadro 11: Obras Previstas - Contrapartidas Empreendimento Ricci

Contrapartida - Obras previstas Custo estimado

1) Construção de Via Nova - prolongamento da Av. Mário de Andrade até a Av. Santa Marina: extensão 1.600 m , largura 25 m

R$2.900.000,00

2) Construção de passagem subterrânea interligando a Av. Santa Marina: extensão 300 m., largura 18 m

R$13.000.000,00

3) Ligação entre a Av. Francisco Matarazzo e rua Tagipuru: extensão 120 m, largura 30m ( abertura de via e desapropriação)

R$1.250.000,00

4) Melhorias ao longo da Av. Francisco Matarazzo; reconfiguração do (não estimado)


viário interligando a Via Nova à Av. Mário de Andrade; alargamento das pistas de rolamento e construção de baias para parada de ônibus; implantação de um conjunto de semáforos junto à Praça Conde Francisco Matarazzo; reconfiguração geométrica do cruzamento da Av. Francisco Matarazzo com a Av. Pompeia.

Fonte: elaborado pelo autor, baseado em SANDRONI, 2000, p.11.

10.1.2. Colégio das Américas

O Colégio das Américas, situado no Setor D delimitado pela EMURB, é um

empreendimento de menor escala frente às pretensões de transformação na região da

Barra Funda e Água Branca por meio da Operação Urbana. Porém, sua importância no

contexto de análise da utilização deste instrumento, dá-se pelo pioneirismo na adesão

a essa política urbanística, ou seja, por sua aprovação nos primeiros anos da Lei.

Assim como ocorrera com o processo de implantação do conjunto de edifícios do

Centro Empresarial Água Branca, anteriormente descrito, a proposta de adesão do

empreendimento do Colégio das Américas pretendia obter a permissão de edificação

acima dos índices e usos permitidos pela lei de zoneamento; no entanto, no caso deste

empreendimento, o intuito, diverso dos demais, era explorar a possibilidade de

utilização do instrumento não para os ganhos de negociação direta do que fosse lá

edificado, mas sim de ampliar a oferta de serviços – pelo próprio empreendedor –

naquele terreno.

O Colégio das Américas, anteriormente chamado Grupo Educacional Flamingo,

instalou-se no terreno da Avenida Francisco Matarazzo em meados da década de 1980.

Devido ao crescimento da demanda de alunos, essa instituição de ensino privado

buscou ampliações e, ao mesmo tempo, diversificou a sua atuação para outros níveis

de ensino.

Devido a esse crescimento da instituição, o proprietário viu a possibilidade de adesão à

Operação Urbana, em 1998, como oportunidade de ampliar suas instalações. Conforme

as figuras a seguir (Figura 42 e Figura 43), observa-se a antiga edificação, com

características típicas da ocupação do bairro, e a nova edificação, respectivamente.


Figura 42: Centro Educacional Flamingo (1)

Figura 43: Colégio das Américas (2)

(1) Edificação antiga do Grupo Educacional Flamingo demolida para a construção do (2) novo edifício, a esquerda, de 9 pavimentos construído no âmbito da OUC Água Branca. Fonte (1): http://www.colegiodasamericas.com.br/quem_somos.php.; (2) http://www.guiaperdizes.com.br/sp/educacao/colegios/colegio-das-americas.html. Acessos em 20/04/2010 A ampliação nos índices construtivos, dentro da Operação Urbana Água Branca,

permitiu a construção de um pequeno edifício de nove pavimentos, que, conforme

Quadro 10, correspondem à construção de uma área adicional de 614,82m².

A contrapartida negociada foi a do pagamento depositado na conta do Fundo Especial

da Operação Urbana Água Branca. Na ocasião, o valor pago pelo beneficiado era

equivalente a 128 mil UFIR’s, cerca de R$ 116.608,00, que, em valores corrigidos

corresponderiam hoje a R$ 258.342,40, destinados a obras e ações dirigidas ao

perímetro da Operação Urbana.

Nos anos seguintes, após a aprovação dos dois empreendimentos da Primeira Fase até

o ano 2001, quando da introdução dos novos conceitos do Estatuto da Cidade,

discutidos no capítulo 3, não houve o ingresso de novas propostas de adesão à

Operação Urbana Água Branca. Tal fato fez com que os objetivos de transformação na

área não avançassem, o que mais tarde motivaria a revisão da lei.

10.1.3. Contrapartidas da Primeira Fase


Embora as contrapartidas dos dois empreendimentos da primeira fase tenham sido

realizadas por meio de depósitos no Fundo Especial da Operação Urbana Água Branca,

pouco destes recursos foi aplicado em intervenções na área.

Nenhuma das obras constantes da Lei nº11.774/1995 foi realizada. Do conjunto de

intervenções com recursos provenientes das contrapartidas pelos empreendimentos da

Primeira Fase, somente o prolongamento da Avenida Auro Soares de Moura Andrade,

no trecho entre a Avenida Antártica (sob o viaduto) e a Praça Conde Francisco

Matarazzo Júnior, foi implantado. Os recursos utilizados para essa obra foram

associados à contrapartida paga pelo empreendedor do Centro Empresarial Água

Branca, constante do quadro de obras de contrapartida previstas para o Empreendedor

(Quadro 11).

Ainda que não conste do quadro de obras da lei da Operação Urbana Água Branca, a

expectativa do Governo Municipal era a de que o prolongamento desta avenida se

estendesse até a Avenida Santa Marina. Porém, conforme esclarecimentos da equipe

da EMURB, isso não foi feito por depender da realocação dos trilhos da Companhia

Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM). (JUSBRASIL, 2010b)

Da forma como a avenida foi implantada, os benefícios são praticamente exclusivos do

próprio empreendimento pagador da contrapartida, indo contra os princípios de

utilização do instrumento urbanístico que prevê benefícios coletivos.

Ainda que sem a utilização de recursos do Fundo Especial da Operação Urbana Água

Branca, duas outras ações foram tomadas para a promoção de melhorias e valorização

do espaço construído. A primeira foi a restauração da “Casa das Caldeiras”, edificação

tombada pelo patrimônio histórico pelo Condephaat e, a segunda, a construção do

Viaduto Julio de Mesquita Neto, que constava do quadro de obras, mas que foi

viabilizada com recursos provenientes do orçamento municipal para obras viárias.

Por fim, em meio às questões relacionadas à utilização dos recursos de contrapartida,

em março de 2010 a Subcomissão da Operação Urbana Água Branca pediu

esclarecimentos à EMURB sobre a destinação desses recursos.

Durante reunião da subcomissão, no dia 16 de março de 2010, o então

superintendente de controle financeiro da EMURB, não soube explicar a destinação dos


cerca de 18 milhões pagos pela empreiteira do Centro Comercial Água Branca

(JUSBRASIL, 2010ª). Em 25 de março, o gerente de Operações Urbanas da EMURB,

Vladmir Ávila, esclareceu que os recursos eram destinados para a construção da

Avenida Auro Soares de Moura Andrade e da passagem em desnível, em continuação à

Avenida Santa Marina. Como somente parte da primeira intervenção foi realizada, a

EMURB cassou o certificado dado para a construção das torres comerciais e solicitou o

pagamento dos valores devidos pela empreiteira (ibidem).

Ainda com relação aos valores depositados pela contrapartida ao Colégio das Américas,

verificou-se que estes não constavam das planilhas de recursos recebidos pela EMURB.

Com intuito de esclarecer o destino destes recursos, que deveriam ser utilizados

exclusivamente para obras no próprio perímetro da Operação Urbana, foi solicitada

auditoria da evolução contábil da EMURB, pela empresa Price Waterhouse & Coopers,

dos últimos anos e os extratos de duas contas vinculadas à empresa municipal no

Banco do Brasil. (JUSBRASIL, 2010b)

Independentemente dos esclarecimentos sobre a destinação dos recursos das

contrapartidas, como já comentado no item 4.2, as obras em que deveriam ser

empregados tais valores permaneceram como prioritárias no Projeto Urbano em

desenvolvimento, recebendo recursos do FEAB para definição do projeto.

10.2. Transformações em curso: Segunda e Terceira Fases

Após a publicação da revisão do PDE, em 2002, observa-se o crescimento do interesse

na adesão à Operação Urbana Água Branca por parte dos incorporadores imobiliários.

Grande parte desse interesse justifica-se pela reafirmação da área da Barra Funda e

Água Branca como área de intervenção prioritária, presente no próprio PDE. Outra

parte deve-se a ações do governo municipal para que a requalificação “decolasse”.

Dentre elas, as discussões para uma provável revisão da lei, que incluísse mecanismos

de gerenciamento das contrapartidas nos moldes do que ocorrera com a Operação

Urbana Faria Lima em 2004 que incluiu a venda de CEPAC’s.

Outro elemento significativo que refletiu no aumento de propostas de adesão à OU

Água Branca foi o aquecimento do mercado imobiliário ocorrido a partir de 2006.


Ferreira (2007) justifica esse aquecimento em consequência de políticas de

financiamento habitacional que reduziram as taxas de juros. (op.cit., p.169)

Aliada ao processo de pedidos de adesão, sobretudo no que tange aos últimos anos

que precederam as ações para a reformulação da lei de 1995, destaca-se a busca dos

empreendedores e incorporadores para a reserva de oportunidades de participação,

tanto pela aquisição de lotes como pelo próprio envio de propostas para a comissão de

análise, como garantia de participação das vantagens construtivas possíveis, com o uso

do instrumento que se refletiriam como bons investimentos.

Ainda assim, Magalhães Jr.(2006) chama a atenção para o fato de que, até 2006,

embora outras transformações sejam perceptíveis (além do Centro Empresarial Água

Branca realizado na Primeira Fase), na área da Operação Urbana Água Branca poucos

empreendimentos valeram-se dos benefícios oferecidos pela Lei. Por um lado, conclui-

se que, por haver interesse na área, a escolha e análise do perímetro dado na Lei

corresponde a uma região de interesse do setor privado. Porém, por outro lado,

percebe-se que há importantes obstáculos a serem superados pelo Poder Público, que

impedem um avanço nas transformações esperadas em função do plano.

Magalhães Jr.(ibidem) assinala importantes obstáculos que impediram maiores

resultados práticas pela implantação da Operação Urbana Água Branca, obstáculos

esses que permanecem como questões a serem enfrentadas pelas políticas públicas

propostas:

• o zoneamento restritivo até 2004, em algumas áreas, desestimula a ocupação -

áreas exclusivamente industriais;

• problemas de drenagem fazem com que a região sofra constantes inundações;

• as ferrovias que cortam a região são barreiras de difícil transposição para

veículos e pedestres;

• o tipo de uso e o estado de conservação dos imóveis ao longo da faixa da

ferrovia induzem a deterioração do entorno;

• o sistema viário interno apresenta descontinuidades que prejudicam a

circulação e integração dos bairros vizinhos.


Importante ressaltar que, embora a área da Água Branca já fosse delimitada como OU

desde 1995, o zoneamento da cidade só foi revisto em 2004, por meio da Lei nº

13.885, como abordado no Capítulo 2 (ver Figura 10). Nesse novo zoneamento, a área

da Água Branca definiu predominantemente os usos mistos do tipo ZM-2 e ZM-3, de

médias e altas densidades respectivamente. Além disso, permite que esses coeficientes

sejam alterados no contexto da Operação Urbana.

Pela leitura da Tabela 7, a seguir, que indica as quantidades de estoques definidos e as

quantidades consumidas pela Operação Urbana Água Branca, fica claro que, embora a

lei tenha definido estoques proporcionalmente maiores para o uso não residencial –

900.000m² - o consumo desse estoque até 2009 foi pequeno e pouco superior ao

consumo do estoque residencial. Porém, observando-se os estoques que se encontram

atualmente em análise pelo Grupo de Gestão da Operação Urbana Água Branca, há

tendência de aumento do consumo do estoque voltado para uso residencial, em

contraponto à diminuição dos estoques voltados ao uso não residencial.

Tabela 7: Situação dos Estoques da Operação Urbana Água Branca

(junho/2009)

ESTOQUE

TOTAL

ESTOQUE

CONSUMIDO

ESTOQUE EM

ANÁLISE

ESTOQUE EM

ANÁLISE +

ESTOQUE

CONSUMIDO

RESIDENCIAL 300.000 m² 107.624,09 m² 251.631,60 m² 359.255,69 m²

NÃO

RESIDENCIAL 900.000 m² 138.424,96 m² 107.870,02 m² 246.294,98 m²

Fonte: EMURB 2009a, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento. Adaptado pelo autor.

Ou seja, embora a lei da Operação Urbana tenha como pressuposto que a vocação da

área seja de uso não residencial, almejando o ingresso principalmente do setor

terciário, o mercado tem indicado maior interesse na promoção da ocupação

residencial, provavelmente visando a usufruir da ideia de continuidade da ocupação

dos bairros vizinhos já consolidados, tornando seus negócios mais atraentes e de fácil

retorno.


Outro ponto importante é a relação do estoque previsto versus o estoque consumido e

metros quadrados para empreendimentos residenciais. Se somados os valores

consumidos e em análise para empreendimentos residenciais, observa-se que estes já

extrapolam os 300.000m², cerca de 20% acima do previsto (consumido 35,87% e em

análise 83,88%), enquanto o estoque destinado para uso não residencial, somado os

valores consumidos e em análise (15,38% e 12% respectivamente), não chega a

atingir 28% do previsto pelo plano. Embora a premissa adotada até então seja a de

conceder o enquadramento dentro da Operação Urbana Consorciada, até o limite

previsto na lei – e assim beneficiar os que tiveram suas proposições aprovadas – pelos

números apresentados o estoque residencial está praticamente consumido, em face do

que, mesmo que parte dessas propostas não seja ratificada, outras proposições já

aguardam para usufruir do instrumento urbanístico da Operação Urbana.

Considerando a relação entre o tipo de ocupação proposto versus a apropriação do

mercado, é importante analisar a evolução das propostas para adesão, submetidas ao

Grupo Gestor da Operação Urbana Água Branca. No gráfico a seguir, Figura 44, são

apresentados os números de propostas encaminhadas por ano, distribuídos pelas três

fases, considerando os valores oficiais fornecidos pela EMURB, o que soma 35

propostas até junho de 2009.

Figura 44: Gráfico da evolução do número de propostas (1995 a junho/2009) Fonte: Elaborado pelo autor. Baseado nos relatórios da EMURB de estoques consumidos e estoque em análise data base 31/07/2009.

Por meio do Gráfico de evolução do número de propostas encaminhadas para análise

pelo Grupo Gestor, observa-se que, na Primeira Fase, como apresentado no item 5.1,


apenas dois empreendimentos aderiram à OU; na Segunda Fase (2001-2004); o

número de propostas é pequeno, somente três. Já na Terceira Fase (2004-2009); o

número de propostas cresceu significantemente, tendo como pico o ano de 2007, que

hipoteticamente pode ser explicado pelo aquecimento econômico daquele ano.

Com relação às ações do governo para a citada “decolagem” da Operação Urbana

Água Branca, destaca-se a experiência do Concurso Bairro Novo, em 2004, discutido

no item 4.2.2. Em linhas gerais, a realização desse concurso de proposições para um

plano urbano vinculado à Operação Urbana, fez com que as regiões da Água Branca e

Barra Funda começassem a atrair o interesse do setor imobiliário.

Ressalta-se ainda, que, como já mencionado, em 2004 foi aprovada a revisão da lei de

uso o ocupação do solo (lei nº 13.885), que alterou o zoneamento da região,

permitindo maior diversificação de usos, além da possibilidade de vir a ser aprovada a

compra de CEPAC’S no âmbito da OUC.

Em 2004 foram recebidas mais duas propostas para a construção de edifícios

residenciais. Apesar de processos conturbados relacionados à concretização do projeto

urbano vencedor do concurso, nos anos seguintes o número de propostas de adesão

ao instrumento urbano permaneceram ascendentes, chegando em 2007 a concretizar

nove propostas, das onze em análise pelo Grupo Gestor da Operação Urbana Água

Branca.

Em 2008, o volume de estoque consumido não apresentava continuidade em relação

aos anos anteriores, porém, o volume de estoque em análise incorporou valor

relevante, superior em número absoluto a todos os anos anteriores.

Com relação aos números do primeiro semestre do ano de 2009, ainda que muito

próximos para uma análise crítica que permita o tangenciamento de seus reflexos na

evolução ocupacional, tem-se como hipótese a correspondência nos efeitos da crise

econômica internacional iniciada em 2008, nos Estados Unidos, devido à bolha no setor

imobiliário e aos índices de inadimplência no pagamento das hipotecas daquele pais. O

reflexo dessa situação teve como um dos efeitos o temor de que houvesse grandes

impactos na economia brasileira, fazendo com que os setores imobiliários registrassem

quedas nos negócios e, por consequência, na prospecção de novos investimentos.

Pode ser apontada como consequência desses fatos, na evolução das propostas da


Operação Urbana Água Branca, a diminuição da quantidade de interessados; porém,

ainda há uma quantidade considerável de propostas, se comparadas aos primeiros

anos da Operação Urbana.

10.2.1. Eixos de ocupação no Perímetro da Operação Urbana Água Branca

Considerando os dados citados, sobre os estoques do espaço urbano e a evolução do

processo de ocupação da área, é importante verificar em quais áreas a transformação

tem ocorrido, destacando-se os eixos de ocupação que tem orientado prioritariamente

os interesses do setor privado e que, por consequência, vem sofrendo maiores

transformações.

Na

Figura 45, a seguir, apresenta-se a distribuição dos locais que receberam propostas de

adesão pelo setor imobiliário, destacando-se os empreendimentos por lotes divididos

em “residenciais” e “não residenciais”, seguindo a setorização definida pela lei da

Operação Urbana Água Branca.

Em laranja têm-se as proposições dos empreendimentos residenciais, em vermelho

com os demais usos e, sob a malha urbana, definem-se em manchas os setores de

subdivisão adotados pela EMURB; em amarelo o setor A, compreendido entre a

avenida lindeira ao Rio Tietê e a Avenida Marquês de São Vicente; em verde o setor B,

entre esta última e limites próximos à ferrovia; em rosa o setor C, na envoltória da

área de influência direta da ferrovia; em roxo o setor D, parte entre a Avenida

Francisco Matarazzo, Rua Turiaçu e Avenida Antártica, e parte entre a própria Avenida

Francisco Matarazzo e Rua Tagipuru; e por fim em azul o setor E, entre a Avenida

Francisco Matarazzo, Rua Turiaçu, Rua Paraguaçu e Traipu, no bairro do Pacaembu.

Por meio da distribuição das proposições mapeadas segundo cada setor, observa-se

que o Setor C foi o que mais atraiu a adesão do mercado imobiliário. A maior parte das

proposições neste setor concentra-se próximo ao eixo viário da Avenida Francisco

Matarazzo – Rua Guaicurus, sobretudo na porção ao sul da linha férrea, mais próxima

dos bairros consolidados de Perdizes e Pompeia, onde tem-se maior valorização


imobiliária e acessibilidade mais favorável, já que não “sofre” com a deficiência de

transposição, até então não resolvida, dessa área.

De forma pulverizada, identifica-se que nos setores A e B, alguns empreendimentos

buscaram a adesão, sobretudo nas proximidades do importante eixo viário da Avenida

Marquês de São Vicente, que corta a área dos bairros Barra Funda e Água Branca.

1

Figura 45, página 1. (2) Para o cálculo do valor do metro quadrado adicional concedido pela Operação Urbana Água Branca é dividido o valor da contrapartida paga pela área adicional.

1

Quadro 20: Síntese dos Empreendimentos aprovados no perímetro da

Operação Urbana Água Branca (Continuação)

Ficha Mapa(1) Nome do Empreendimento Localização Situação Uso Verticalização Valor da

Unidade

FICHA D 01/04 AB-042 Shopping Bourbon Avenida Pompeia X Rua Turiassu X Avenida Francisco Matarazzo

Aprovado/Realizado Não Residencial 1 torre (não aplicável)

FICHA D 02/04 AB-023 Actual Água Branca Rua Tagipuru, 165 e 185 / Lgo. Pe. Péricles Aprovado/Realizado Residencial

2 torres de 19 andares R$ 350.000,00

FICHA D 03/04 AB-036 Trend Pacaembu Rua Tagipuru, 259 Aprovado/Em Construção Residencial

1 torre de 28 andares R$ 370.000,00

FICHA D 04/04 AB-016 West Plaza Shopping Rua Barão de Teffé, 247 Aprovado (Aguardando

análise CAIEPS) Não Residencial (não aplicável) (não aplicável)

FICHA E 01/06 AB-015 Exclusive Pacaembu Rua Doutor Cândido Espinheira, 321-327 Aprovado/Realizado Residencial 1 torre de 28

andares (não disponível)

FICHA E 02/06 AB-012 Le Prestige Rua Lincoln de Albuquerque, 272 Aprovado/Realizado Residencial

1 torre de 13 andares (não disponível)

FICHA E 03/06 AB-013 Palais du Parc Rua Lincoln de Albuquerque, 291, 299 Aprovado/Realizado Residencial

1 torre de 26 andares R$ 1.200.000,00

FICHA E 04/06 AB-022 Vista Perdizes Rua Traipu, 288 Aprovado/Realizado Residencial 1 torre de 21 andares (não disponível)

FICHA E 05/06 AB-029 (não se aplica) Rua Doutor Candido Espinheira, 361 Aprovado/Não realizado Residencial

terreno/lote vazio (não disponível)

FICHA E 06/06 AB-037 Brasília Lincoln Garden Rua Lincoln Albuquerque 193,197

Aprovado/Em Construção Residencial

1 torre de 18 andares (não disponível)

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados levantados apresentados nas fichas dos empreendimentos

Observações: (1) Ver

LUÍS GUSTAVO SAYÃO DE MORAES

Operações Urbanas enquanto instrumento de transformação da cidade: O caso da Operação Urbana Água Branca no Município de São Paulo

[1995-2009]

Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo

Orientadora: Profª. Dra. Angélica A. Tanus Benatti Alvim

São Paulo 2010

Trabalho desenvolvido com apoio:

Fundo Mackenzie de Pesquisa Coordenação de Aperfeiçoamento de

Pessoal de Nível Superior

AUTORIZO A REPRODUÇÃO E DIVULGAÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRÔNICO, PARA FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

EMAIL: [email protected]

Luís Gustavo Sayão de Moraes

Operações Urbanas enquanto instrumento de transformação da cidade: O caso da Operação Urbana Água Branca no Município de São Paulo

[1995-2009]

Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo

Aprovado em:

BANCA EXAMINADORA

Profª. Dra. Angélica Aparecida Tanus Benatti Alvim (orientadora)

Universidade Presbiteriana Mackenzie

Prof. Dr. Luiz Guilherme Rivera de Castro

Universidade Presbiteriana Mackenzie

Profª. Dra. Eulália Portela Negrelos

EESC-USP – Escola de Engenharia de São Carlos/Departamento de Arquitetura e Urbanismo - UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

VI

AGRADECIMENTOS

À Profª. Dra. Angélica A. Tanus Benatti Alvim, minha eterna gratidão por ter sido

orientadora persistente e amiga, que, com diretrizes seguras, muita paciência,

constante acompanhamento e incentivo, aceitou-me com todas as minhas restrições;

com sua competência, fez-me concluir esta empreitada, apresentando-me à vida

acadêmica e abrindo-me um novo olhar sobre as perspectivas da arquitetura e do

urbanismo.

Agradeço à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e

ao Fundo Mackenzie de Pesquisa (Mackpesquisa) pelo apoio financeiro, concedido por

meio de bolsa de estudo, que me possibilitou este aprimoramento profissional.

Ao amigo arquiteto, Nelson Tuzuki Yamaga, pelo muito que me ensinou no início da

minha carreira, abrindo-me possibilidades na vida profissional que me conduziram a

maior conhecimento pessoal.

Aos professores, Dr. Luiz Guilherme R. Castro e Dra. Denise Antonucci, que me

receberam no curso de Planejamento Urbano VIII para realização de estágio docente;

este, ampliou não só o conhecimento acadêmico, mas também a vivência

profissional. Em especial, ao professor Luiz Guilherme, pelo apoio e aconselhamento

que me deu segurança para continuar, em poucas palavras ditas na informalidade.

Aos meus amigos que foram apoio incondicional nesta etapa, em especial Luciano

Figueiredo de Oliveira, que me apoiou nos momentos de insegurança e sempre me

trouxe a luz da importância de não desistir.

Aos meus pais e irmãos, com quem sempre pude e posso contar e que me

fortaleceram com muito apoio.

Agradeço a todos os que de alguma forma me prestaram informações, na trajetória

da pesquisa, fundamentais para a documentação que instrui esta dissertação.

Por fim, agradeço à minha avó Eloá Dias Sayão, que esteve presente nas minhas

orações e no ensino do fortalecimento do ser humano.

VI

RESUMO

A Operação Urbana constitui um instrumento urbanístico que visa a promover a

requalificação de locais definidos pelo Poder Público como estratégicos para a cidade.

Na cidade de São Paulo, sua origem remonta às experiências do final da década de

1980, quando das Operações Urbanas contempladas no Plano Diretor elaborado em

1985. Desde aquela década várias interpretações e aplicações foram dadas a esse

instrumento. Este trabalho apresenta parte dos percursos vivenciados na cidade de

São Paulo, por meio do caso específico da Operação Urbana Água Branca, instituída

pela Lei nº 11.774 de 1995, verificando a relação que se estabeleceu em suas

diferentes fases. São abordados os processos de transformação possibilitados pela

utilização do instrumento, relacionando-se as ações do Poder Público e o foco dos

interesses do Setor Privado. A reafirmação deste instrumento como mecanismo de

gestão dos espaços urbanos constitui-se após 2001, com a introdução do Estatuto da

Cidade, Lei Federal nº 10.257, e da Revisão do Plano Diretor Estratégico do Município

de São Paulo em 2002. Esses fatos fundamentaram uma reorientação na política

urbana e refletiram-se especialmente em novo direcionamento da Operação Urbana

Água Branca, o que tem possibilitado transformações nessa área da cidade, aqui

apresentadas como estudo de caso para identificação de parte das transformações

constituídas por meio da utilização desse instrumento.

Palavras-chave: Operação Urbana, Água Branca, Requalificação Urbana,

Transformações Urbanas.

VI

ABSTRACT

Urban Operations [Operações Urbanas] are a kind of instrument that seek to promote

urban redevelopment in strategic locations, throughout cities chosed by the

government. The São Paulo Urban Operations origins goes back to the experiences of

the 1980’s decade, which resulted from the employment of the Master Plan

Interconnected Operations [Operações Interligadas] elaborated in 1985. Since the

1980’s, several interpretations and applications were given to this kind of urban

instrument. This research presents some experiences that occurred in São Paulo,

specifically in the case of the Água Branca Urban Operation [Operação Urbana],

aproved by Law nº 11.774, from May 18, 1995. The Água Branca Urban Operation

documents the local changes throughout the different phases and periods of the

Brazilian national context, and the transformation processes enabled as a result of

the Government actions and Private Sectors interests. After 2001, the approval of the

São Paulo Statute [Estatuto da Cidade], by the Federal Law 10.257, and the

reviewing of the Sao Paulo Strategic Master Plan [PDE São Paulo 2002-2012],

confirmed that this kind of instrument is a mechanism of urban spaces management.

These facts provided the bases of a new direction of this urban policy and of the

Água Branca Urban Operation, and further transformations in this area of the city.

This paper reflections concerns to the transformations enabled by the alternative

applications of this instrument.

Key-words: Urban Operation, Água Branca, Urban Renewal, Urban Transformations

VI

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

II PND ............................................................II Plano Nacional de Desenvolvimento

APEOP .....................................Associação Paulista de Empresários de Obras Públicas

CAIEPS .......... Comissão de Análise Integrada de Edificações e Parcelamento do Solo

CBTU ...........................................................Companhia Brasileira de Trens Urbanos

CTLU ....................................................... Câmara Técnica de Legislação Urbanística

C.T. São Paulo F.C .......................... Centro de Treinamento São Paulo Futebol Clube

C.T.S.E. Palmeiras ................. Centro de Treinamento Sociedade Esportiva Palmeiras

CET ... ......................................... Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo

CETET .............................................. Centro de Treinamento e Educação de Trânsito

CEPAC ................................................. Certificado de Potencial Construtivo Adicional

CEPAM ............................ Centro de Estudos e Pesquisas em Administração Municipal

CIESP-OESTE ..................................................... Indústrias do Estado de São Paulo

CNDU ............................................... Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

CPTM ................................................... Companhia Paulista de Trens Metropolitanos

DUP .. ...........................................................................Decreto de Utilidade Pública

EIA ... .........................................................................Estudo de Impacto Ambiental

EMURB .............................................................. Empresa Municipal de Urbanização

Estatuto da Cidade ...................................................... Lei Federal nº 10.257/2001

EUC .. ...................................................................... Estruturas Urbanas de Conexão

FEPASA ..................................................................................Ferrovia Paulista S.A.

Fou ... ................................................................................................Fator Redutor

FUPAM ........................................................... Fundação para a Pesquisa Ambiental

Grupo Gestor ...................Grupo Gestor do Fundo da Operação Urbana Água Branca

HIS .. .........................................................................Habitação de Interesse Social

HMP.. ...................................................................... Habitação de Mercado Popular

VI

IAB .. ................................................................... Instituto dos Arquitetos do Brasil

IE ..... ..................................................................................Instituto de Engenharia

IPTU . ..................................Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

IRFM .........................................................Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo

LDU .. ..................................................................... Lei de Desenvolvimento Urbano

LGBT .................... Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgêneros

MNRU.......................................................Movimento Nacional pela Reforma Urbana

MRU . ...................................................................... Movimento de Reforma Urbana

OU ... ......................................................................................... Operação Urbana

OUAB ....................................................................... Operação Urbana Água Branca

OUC . ....................................................................... Operação Urbana Consorciada

PDE . ........................................ Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo

PL .... ............................................................................................... Projeto de Lei

Plano Diretor .........Plano Diretor Estratégico Municipal Lei Municipal nº 13.430/2002

PLD .. ............................................ Plafond Legal Densité (Teto Legal de Densidade)

PMSP ................................................................... Prefeitura Municipal de São Paulo

PRIOU ............................................. Plano de Referência de Intervenção Urbanística

RFFSA......................................................................... Rede Ferroviária Federal S.A.

RIMA ......................................................................Relatório de Impacto Ambiental

RMSP ................................................................ Região Metropolitana de São Paulo

SECOVI ................................................................................Sindicato da Habitação

SEMPLA ......................................................... Secretaria Municipal do Planejamento

SIURB ................................... Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras

SMT . ................................................................Secretaria Municipal de Transportes

SPTrans ........................................................................ São Paulo Transportes S.A.

SVMA ............................................... Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente

TPCL ................................................... Territorial Predial de Conservação e Limpeza

VI

Tecnisa .....................................................Tecnisa S.A. Construtora e Incorporadora

SUMÁRIO 4

SUMÁRIO

LISTA DE FIGURAS ............................................................................................... 5

LISTA DE TABELAS ............................................................................................... 8

LISTA DE QUADROS.............................................................................................. 9

INTRODUÇÃO......................................................................................................11

1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES .........................................................18

1.1. Conceito - Plano e Projeto Urbano: articulação com as políticas públicas .........21

1.2. Política Urbana no Brasil pós Constituição Federal de 1988: princípios e contexto................................................................................................................27

1.3. Estatuto da Cidade e os instrumentos contemporâneos de intervenção na cidade................................................................................................................31

1.4. As Operações Urbanas Consorciadas e o projeto urbano................................35

2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO..........................................39

2.1. Operações Interligadas (1986-1998) ............................................................41

2.2. Operações Urbanas (1989 – 2001)...............................................................43

2.3. As Operações Urbanas no Plano Diretor Estratégico de 2002 (PDE 2002) ........48

3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO .........................................................................................55

3.1. O processo de ocupação da RMSP e a Água Branca.......................................57

3.2. A implantação do sistema de circulação rodoviário: novos eixos de ocupação e deslocamento industrial na RMSP................................................................65

3.3. A reestruturação produtiva na RMSP e os reflexos na estrutura fundiária da Água Branca .............................................................................................67

3.4. Caracterização atual e a necessidade de estratégias de recuperação...............75

SUMÁRIO 4

4. A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA ................................................83

4.1. Primeira Fase (1995-2001): da Lei da Operação Urbana Água Branca ao Estatuto da Cidade ....................................................................................85

4.2. Segunda Fase (2001-2004): introdução de novos conceitos e a base para a revisão .....................................................................................................95

4.2.1. Premissas para um Projeto Urbano 1: "Cidade Olímpica" – Postulação para os Jogos Olímpicos 2012 ..............................................................................104

4.2.2. Premissas para um Projeto Urbano 2: O Concurso Bairro Novo (2004) ..........106

4.2.2.4. Escolha do vencedor e repercussões no prosseguimento .......................123

4.3. Terceira Fase (2004-2009): o processo de revisão da lei..............................127

4.3.1. Mobilidade de veículos e pedestres ............................................................128

4.3.2. Reurbanização da orla da ferrovia..............................................................133

4.3.3. Habitações Populares: HIS e HMP..............................................................136

4.3.4. Sistema de áreas verdes associadas à drenagem ........................................140

4.3.5. Recuperação dos referenciais urbanísticos ..................................................145

5. O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO POR MEIO DA OU ÁGUA BRANCA.........................................................................................................152

5.1. Primeiras Transformações: Os empreendimentos da Primeira Fase ...............154

5.1.1. Centro Empresarial Água Branca................................................................155

5.1.2. Colégio das Américas................................................................................158

5.1.3. Contrapartidas da Primeira Fase ................................................................160

5.2. Transformações em curso: Segunda e Terceira Fases..................................162

5.2.1. Eixos de ocupação no Perímetro da Operação Urbana Água Branca ..............167

5.2.2. Empreendimentos Setor A na Segunda e Terceira Fases ..............................172

5.2.3. Empreendimentos Setor B na Segunda e Terceira Fases ..............................181

SUMÁRIO 4

5.2.4. Empreendimentos Setor C na Segunda e Terceira Fases ..............................186

5.2.5. Empreendimentos Setores D e E na Segunda e Terceira Fases .....................200

5.2.6. Síntese das Transformações em Curso .......................................................204

5.3. Revisão da Lei da Operação Urbana Água Branca: Tendências e Perspectivas de Transformação ........................................................................................204

5.3.1. Premissas para a Revisão da Lei ................................................................204

5.3.2. Situação dos trabalhos de revisão da Lei ....................................................204

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................204

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................................204

APÊNDICE – Propostas com menções honrosas no Concurso Bairro Novo (2004).....204

Anexos ..............................................................................................................204

SUMÁRIO 4

LISTA DE FIGURAS 7

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Operações Urbanas propostas pelo PDE [SEMPLA/PMSP]...........................51

Figura 2: A situação existente na área da Água Branca / Barra Funda na década de

1920 ..................................................................................................62

Figura 3: O projeto de retificação do Rio Tietê na década de 1920 ...........................63

Figura 4: A área da Água Branca / Barra Funda no Mapa Sara Brasil de 1930............64

Figura 5: Localização das Indústrias – 1930............................................................69




Figura 9: Zoneamento vigente em 1995 na área da Operação Urbana Água Branca. ..77

Figura 10: Zoneamento vigente a partir de 2004 na área da Operação Urbana Água

Branca. ..............................................................................................77

Figura 11: Uso do Solo Predominante por Quadra Fiscal Segundo Área Construída

(TPCL 1999) .......................................................................................79

Figura 12: Principais obras previstas - Lei 11.774/1995 ...........................................88

Figura 13: Organograma – Operacionalização da O.U. Água Branca..........................92

Figura 14: Subáreas de Estudo – SEMPLA ..............................................................99

Figura 15: Projeto "Cidade Olímpica" - Jogos Olímpicos 2012.................................... 1

Figura 16: Perspectiva Geral do Projeto Vencedor. Fonte: OLIVEIRA, 2009. ............113

Figura 17: Organização das células urbanas. Fonte: OLIVEIRA, 2009......................113

Figura 18: Estrutura Urbana Proposta, Fonte: OLIVEIRA, 2009. .............................113

Figura 19: Corte de um quarteirão.Fonte: OLIVEIRA, 2009. ...................................114

Figura 20: Tipologias das edificações propostas. Fonte: OLIVEIRA, 2009. ...............114

Figura 21: Implantação Geral - Projeto PR 1052 (2º Lugar) ...................................115

Figura 22: Sistemas - Proposta PR 1052...............................................................116

Figura 23: Tipologias - Proposta PR 1052 .............................................................117

Figura 24: Vista Bairro Novo e Detalhe da Área Motor - Proposta PR 1052 ..............118

Figura 25: Implantação Geral - Proposta PR 1039 (3º Lugar) .................................119

Figura 26: Vista interna da quadra - Proposta PR 1039..........................................120

Figura 27: Modelo volumétrico sugerido - Proposta PR 1039 ..................................121

Figura 28: Programa, Hierarquia Viária e Espaços Públicos - Proposta PR 1039........123

Figura 29: Estrutura Fundiária Atual.....................................................................129

LISTA DE FIGURAS 7

Figura 30: Sistema de circulação proposto............................................................132

Figura 31: Proposta para relocação da linha férrea................................................134

Figura 32: Áreas de Concessão Urbanística...........................................................136

Figura 33: Áreas de Habitação de Interesse Social (HIS) .......................................137

Figura 34: Bacias de contribuição relacionadas a área da O.U. Água Branca............140

Figura 35: Encadeamento de áreas verdes ...........................................................142

Figura 36: Drenagem e áreas verdes - Análise e Proposições .................................143

Figura 37: Diretrizes propostas para drenagem associada às áreas verdes

(HIDROSTUDIO ENGENHARIA LTDA., 2007)........................................144

Figura 38: Parcelamento proposto e áreas verdes – Plano Urbanístico EMURB.........145

Figura 39: Localização dos elementos relevantes à paisagem urbana (FUPAM, 2003)

.......................................................................................................147

Figura 40: Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009)...........................................149

Figura 41: Memorial Office Building .....................................................................156

Figura 42: Centro Educacional Flamingo (1) .........................................................159

Figura 43: Colégio das Américas (2) ....................................................................159

Figura 44: Gráfico da evolução do número de propostas (1995 a junho/2009).........165

Figura 45: Distribuição das Propostas por Setores – Operação Urbana Água Branca

(junho/2009) ....................................................................................169

Figura 46: Vista do Condomínio Casa das Caldeiras...............................................189

Figura 47: Panfleto de divulgação Residencial Casa das Caldeiras...........................190

Figura 48: Gráfico - Distribuição de domicílios por faixa de renda familiar - São

Paulo/2000 .......................................................................................204

Figura 49: Gráfico - Distribuição de domicílios por faixa de renda familiar - Barra

Funda/2000 ......................................................................................204

Figura 50: Gráfico - Distribuição de domicílios por faixa de renda familiar - Barra Funda

/ Hipótese de Indução .......................................................................204

Figura 51: Macro áreas divididas pela ferrovia ......................................................204

Figura 52: Distribuição de usos atual (Residencial X Não Residencial) .....................204

Figura 53: Distribuição de tipos de uso e espacialização ........................................204

Figura 54: Setores Propostos para a revisão da lei ................................................204

Figura 55: Novas Operações Urbanas...................................................................204

Figura 56: Setores da Operação Urbana Lapa-Brás................................................204

LISTA DE FIGURAS 7

Figura 57: Conceito Urbano – Estruturas Urbanas de Conexão (EUC) - Proposta PR

1002 ................................................................................................204

Figura 58: Implantação Geral – Proposta PR 1004 ................................................204

Figura 59: Implantação Geral – Projeto PR 1016...................................................204





Figura 64: Levantamento e Proposta HIS - Área T3 (SEHAB-HABI/EMURB) .............204



LISTA DE TABELAS E QUADROS 10

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Síntese da Aplicação das Operações Interligadas......................................43

Tabela 2: Área de Terreno, Área construída e Nº de Lotes por Distritos - TPCL 2000 .80

Tabela 3: Relação para cálculo das contrapartidas ..................................................93

Tabela 4: Coeficientes para Cálculo de Contrapartida por Setor................................94

Tabela 5: Síntese das intervenções do Plano Urbanístico Proposto (EMURB, 2009)...151

Tabela 6: Distribuição de áreas – Centro Empresarial Água Branca.........................157

Tabela 7: Situação dos Estoques da Operação Urbana Água Branca (junho/2009) ...164

Tabela 8: Estoques - Abordagem Alternativa ........................................................204

Tabela 9: Mercado Imobiliário - Contrapartidas estimadas por Setor da Operação

Urbana Água Branca (Revisão da Lei) .................................................204


LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Operações Urbanas em São Paulo (1991 a 2001) ....................................47

Quadro 2: Programa de Obras...............................................................................87

Quadro 3: Cálculo de Contrapartidas – Metodologia e Etapas.................................101

Quadro 4: Áreas Abrangidas pelo Projeto – Concurso Bairro Novo ..........................107

Quadro 5: Distribuição das Áreas Líquidas (de terrenos e áreas construídas) – Concurso

Bairro Novo ......................................................................................108

Quadro 6: Intervenções Prioritárias - Plano Urbanístico .........................................131

Quadro 7: HIS - Propostas da população no PRE-Subprefeitura Lapa......................137

Quadro 8: Descritivo das HIS Propostas ...............................................................139

Quadro 9: Referenciais Urbanísticos - Retorno das Oficinas Participativas do PDE-

Subprefeitura Lapa............................................................................148

Quadro 10: Empreendimentos por Setor (Primeira Fase) – Trâmites de Processo e Área

Adicional ..........................................................................................154

Quadro 11: Obras Previstas - Contrapartidas Empreendimento Ricci .......................158

Quadro 12: Relação de Número de Propostas por Setor e Uso (1995 a junho/2009) 170

Quadro 13: Operação Urbana Água Branca - Estoque Consumido (07/10/2009) ......171

Quadro 14: Operação Urbana Água Branca - Estoque em Análise (07/10/2009).......172

Quadro 15: Empreendimentos Setor A (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de

Processo e Área Adicional ..................................................................173

Quadro 16: Empreendimentos Setor B (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de


Quadro 17: Empreendimentos Setor C (Segunda Fase e Terceira Fase) – Trâmites de


Quadro 18: Empreendimentos Setor D (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de


Quadro 19: Empreendimentos Setor E (Segunda Fase e Terceira Fase) – Tramites de


Quadro 20: Síntese dos Empreendimentos aprovados no perímetro da Operação

Urbana Água Branca..........................................................................204

Quadro 21: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor A ....................204


Quadro 22: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor B ....................204

Quadro 23: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor C ....................204

Quadro 24: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor D ....................204

Quadro 25: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor E.....................204

Quadro 26: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor F.....................204

Quadro 27: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor G ....................204

Quadro 28: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor H ....................204

Quadro 29: Distribuição de usos e faixa de renda propostas - Setor I .....................204

INTRODUÇÃO 17

INTRODUÇÃO

Nas últimas décadas o Poder Público tem buscado implementar estratégias de

desenvolvimento urbano e econômico para fazer frente à crise urbana advinda da

recente reestruturação produtiva. Com a perda de capacidade econômico-financeira,

introduziu-se nas cidades um quadro de degradação de parte de seus territórios,

sobretudo nas áreas que tinham como paradigma a indústria nacional formada na

metade do século XX. A demanda de uma cidade eficiente, atraente e equitativa

apresenta-se como um desafio (MACHADO, 2003).

Nesse contexto, o Projeto Urbano e as parcerias público-privadas têm sido colocados

assiduamente no campo do planejamento urbano como estratégia para o

desenvolvimento das cidades e sua reestruturação física e social, que vão além do

planejamento da cidade pelo tradicional zoneamento urbano.

A instituição do instrumento da Operação Urbana guarda estreita relação com a

combinação entre a ação do Setor Público e participação do Setor Privado,

introduzindo uma visão contemporânea entre o plano e o projeto urbano.

Desde o inicio de sua formulação, as Operações Urbanas trazem a ideia de envolver,

por meio de um plano urbanístico específico definido pelo Setor Público, as ações do

Setor Privado. O Setor Público, prevendo mecanismos de contrapartidas a serem pagas

INTRODUÇÃO 17

pela iniciativa privada para a obtenção de concessões urbanísticas, trazem à

municipalidade recursos para a viabilização de projetos públicos.

Segundo Castro (2006), o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) consolida

as OU’s como instrumento destinado a promover transformações urbanas de caráter

estrutural, e melhorias sociais e ambientais, por meio de ações coordenadas por

instrumentos urbanos pelo Poder Público, envolvendo a participação de diversos atores

em uma área delimitada. A recuperação da mais valia sobre o território urbano se daria

por meio da aplicação de instrumentos legais e da aplicação dos recursos captados,

advindos da valorização imobiliária resultante da ação do Poder Público em obras de

infraestrutura urbana (sistema viário necessário ao transporte coletivo, recuperação

ambiental e habitação de interesse social, entre outros).

Ainda assim, em quase duas décadas de implementação do instrumento da Operação

Urbana, os ganhos para a sociedade e o ambiente construído são pouco expressivos. A

desarticulação entre a utilização desse instrumento, por meio de planos pouco claros e

a falta de um projeto urbano, reforçam conflitos entre o planejamento e sua

implementação, revelando ações não sincronizadas e descompassadas nas áreas alvo

de intervenções urbanas.

Por outro lado, percebe-se o fortalecimento do Setor Privado nas decisões, senão

mesmo definições destes projetos urbanos, motivados pela oferta de oportunidades e

do crescente mercado que se estabelece.

A cidade de São Paulo tem atualmente quatro Operações Urbanas ativas e mais nove

previstas em áreas para as quais as ações de intervenções concertadas são apontadas

como necessárias.

Nesse contexto insere-se o caso específico da Operação Urbana Água Branca, instituída

desde 1995, por meio da lei nº 11.774; ou seja, uma das experiências locais anteriores

ao Estatuto da Cidade, em que, após quinze anos de sua implantação, poucos

resultados foram efetivamente alcançados, apesar de indicada como área privilegiada

por sua localização em relação à cidade, e por contar com uma condição favorável de

macro-acessibilidade e situação fundiária marcada por grande número de áreas vazias

e subutilizadas.

INTRODUÇÃO 17

Recentemente, por meio do Plano Diretor Estratégico 2002 (PDE-2002-2012), reforçou-

se na esfera municipal a Operação Urbana Água Branca, mediante introdução de

grupos de trabalho com o objetivo de reformulá-la, com propostas de revisão da lei e a

proposta de implementação de um projeto urbano calcado em aspectos

transformacionais que qualifiquem o ambiente (a ser construído) nos valores

socioambientais, incluindo novas possibilidades de captação de mais valia e definindo

um desenho dessa porção do território.

O objeto de estudo desta dissertação é, portanto, definido pela área circunscrita no

perímetro dado pela lei nº 11.774/1995 para a atuação da Operação Urbana Água

Branca, focando as ações, dentro destes limites, que envolvam a utilização do

instrumento urbanístico da Operação Urbana, pela adesão principalmente do Setor

Privado, representado principalmente pelo setor imobiliário e pelas intervenções em

infraestruturas realizadas de acordo com o proposto no plano urbano definido pela lei

que introduziu a Operação Urbana.

A compreensão do caso específico da Operação Urbana Água Branca, nas suas

diferentes fases, e as relações que podem ser estabelecidas como tendências de

transformação, no processo de urbanização e reordenação territorial na cidade de São

Paulo, é o principal objetivo deste trabalho. O caso específico apresentado busca

ampliar o conhecimento das potencialidades do uso do instrumento urbanístico da

Operação Urbana, reforçando os aspectos de contribuição para transformação dos

espaços urbanos construídos, sobretudo aqueles onde haja o interesse de se promover

um processo de (re-)qualificação.

Inserem-se nesse contexto os resultados da utilização desse instrumento desde a

instituição da Lei nº 11.774, em 1995, passando pelas tentativas de se implementar

um projeto urbano, até as recentes proposições para a revisão da lei da Operação

Urbana Água Branca, em desenvolvimento pela Prefeitura Municipal de São Paulo,

partindo-se do pressuposto da busca por inserir a luz de um Plano de Referência de

Intervenção Urbanística – PRIOU, um projeto urbano com potencialidade de

transformação do espaço dentro do perímetro de intervenção.

Nesse contexto, destaca-se a introdução de novas políticas e revisão das existentes,

ocorridas no âmbito dos poderes legislativos federais e municipal, que constituíram as

circunstâncias para a retomada de decisões com relação ao planejamento urbano, em

INTRODUÇÃO 17

que se destacam o próprio Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, e o PDE (Plano

Diretor Estratégico do Município de São Paulo), Lei 13.430/2002.

Tomando como referencial a Operação Urbana Água Branca, é também objetivo desta

dissertação construir um raciocínio sobre transformações possíveis, com a utilização do

instrumento da Operação Urbana e, ainda, contribuir com elementos que auxiliem o

trato dado ao instrumento como promotor de um equilíbrio entre o Plano definido

pelas diretrizes da Lei e um Projeto Urbano a ser inserido.

Consideram-se, nesta dissertação, três momentos como fases para a Operação Urbana

Água Branca definidas em função dos contextos político-econômicos e dos

redirecionamentos dados a atuação da Municipalidade: a Primeira Fase, entre 1995 e

2001, ou seja, entre o início da Operação Urbana instituída pela lei municipal nº

11.774/1995 e a introdução da regulamentação do instrumento urbanístico por meio

do Estatuto da Cidade, lei federal nº 10.257/2001; a Segunda Fase, entre 2001 e

2004, período pós Estatuto da Cidade, passando pela implementação da revisão do

Plano Diretor Estratégico Municipal, em 2002, e o início do desenvolvimento de um

projeto urbano para a área da Operação Urbana pela Prefeitura Municipal, em 2004,

com o objetivo de alavancar as ações naquela área; por fim, a Terceira Fase, entre

2004 e 2009, durante o desenvolvimento do citado projeto urbano, até o ano em que

se concluíram os levantamentos desta dissertação.

Considerando essas três fases: a primeira, quando poucos resultados foram obtidos, e

as segunda e terceira, quando se inseriu uma nova ótica, ainda que não consolidada,

tornam-se importantes, para os processos de compreensão crítica, os potenciais de

transformação dados à região da Água Branca, buscando registrar os percursos para a

inclusão de um plano-projeto urbano que assuma as virtudes da área, não dissociadas

do princípio, a que se propõe a Operação Urbana, de requalificar uma região.

Ainda existe uma busca pelo entendimento sobre a utilização do instrumento que rege

a função social da propriedade, princípio colocado na lei do Estatuto da Cidade e que

ainda deve ser assumido com cautela. As grandes propriedades dentro da Operação

Urbana Água Branca, constituem um estoque de possibilidades para o adensamento e

transformação desta área, apesar de pertencerem a poucos proprietários; além disso,

mesmo com o crescimento dado após 2001, sobretudo após 2006, poucos são os

empreendimentos nessa área que aderiram ao instrumento da Operação Urbana, o que

INTRODUÇÃO 17

instiga quanto à sua possibilidade de transformação, que respeite as diretrizes do

Estatuto da Cidade e do Plano Diretor Estratégico Municipal 2002-2012, no sentido de

conduzir o adensamento da área sem que haja por parte do mercado, aproveitamento

especulativo desagregado dos interesses e benefícios socioambientais.

Assim, a relevância dada a este trabalho de dissertação está focada na compreensão

dos processos, registrando os percursos assumidos nas três fases definidas da

Operação Urbana Água Branca e, sobretudo nas duas últimas fases, apresentar os

processos orientados pelo Poder Público, para a inclusão de um projeto urbano que

promova transformações no ambiente construído, em conformidade com um plano

urbanístico.

No intuito de atingirmos esses objetivos, esta dissertação foi elaborada com a seguinte

estrutura:

O primeiro capítulo, intitulado “OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO

PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES”, refere-se ao modelo de

urbanização brasileira, a partir do século XX, quando grandes transformações sociais,

econômicas e políticas reorientaram o planejamento das cidades, sobretudo pelo

processo de desconcentração e o adensamento dos núcleos urbanos, aumentando a

demanda às infraestruturas, e fazendo com que, dentre outras coisas, se buscasse a

participação do Setor Privado nos investimentos em áreas públicas.

Nesse primeiro capítulo, ainda, são abordados os conceitos de plano e projeto e a

forma como se articulam com as políticas públicas, buscando alicerçar as bases da

utilização dos instrumentos urbanísticos contemporâneos introduzidos pelo Estatuto da

Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, que inclui a regulamentação do instrumento da

Operação Urbana.

Por fim, no primeiro capítulo aborda-se a relação possível entre as Operações Urbanas

Consorciadas e a implementação de um projeto urbano.

No segundo capítulo, que trata das experiências das Operações Urbanas na cidade de

São Paulo, intitulado “AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO”, são apresentados os

contextos de utilização desse instrumento urbanístico, mesmo antes de sua

regulamentação em 2001, pelo Estatuto da Cidade. Nesse sentido, esse capítulo

aborda a trajetória da utilização desse instrumento desde a década de 1980,

INTRODUÇÃO 17

subdividindo-o em três momentos: (1) as Operações Interligadas (1986-1998); (2) as

Operações Urbanas (1989 – 2001) e mais recentemente (3) as Operações Urbanas

Consorciadas no Plano Diretor Estratégico de 2002 (PDE 2002).

Restringindo a experiência definida pelo estudo de caso, no capítulo 3 é apresentada a

caracterização da área da Água Branca, expondo as suas relações com o processo de

ocupação na Região Metropolitana da Cidade de São Paulo e, sobretudo, os reflexos da

reestruturação produtiva dessa região na estrutura fundiária da área de estudo.

Esse capítulo, intitulado “ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU

PROCESSO DE OCUPAÇÃO”, é fundamental para a compreensão não só do ambiente

para o qual fora proposta a Operação Urbana em 1995, mas também para trazer a

compreensão da constituição de áreas que se tornaram ociosas e colocam em voga a

necessidade da implementação de uma política pública de requalificação urbana.

O capítulo 4, sob o título “A OPERAÇÃO URBANA NA ÁGUA BRANCA”, trata do objeto

específico desta dissertação, apresentando-o nas três fases definidas, acima

mencionadas:

Na primeira fase (1995 – 2001) são apresentados o contexto de inclusão da Água

Branca, como área de intervenção, por meio da Operação Urbana, antes mesmo da

regulamentação federal da utilização deste instrumento, expondo as primeiras

experiências praticadas e os objetivos como instrumento de estimulo à promoção de

transformações nesta área da cidade de São Paulo.

Na segunda fase (2001 – 2004), pós-regulamentação federal do instrumento das

Operações Urbanas pelo Estatuto da Cidade e pelo Plano Diretor Estratégico Municipal

de 2002, são apresentadas as experiências para alavancar a Operação Urbana Água

Branca, incluindo iniciativas como a postulação para os Jogos Olímpicos de 2012, em

2003, e o Concurso Bairro Novo em 2004, iniciativas estas que tiveram a participação

de entes do Setor Público e de outros representantes da sociedade em geral (IAB-SP,

arquitetos e urbanistas etc), reforçando o papel da parceria na promoção de

transformações no ambiente urbano conduzidos por planos-projetos.

A terceira fase (2004 – 2009) aborda as iniciativas de introdução, de um projeto

urbano, na Operação Urbana Água Branca, numa fase de elaboração propositiva por

parte da Prefeitura de São Paulo. São apresentadas, nessa etapa, as diretrizes e

INTRODUÇÃO 17

espacialização dos “princípios básicos” adotados pelo Poder Público para uma nova

etapa da utilização deste instrumento, associando-o às regulamentações do Estatuto

da Cidade e do Plano Diretor Estratégico Municipal.

No quinto e último capítulo, sob o título “O PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO NA ÁGUA

BRANCA”, são apresentadas, de forma analítica, as transformações ocorridas nas três

fases, acima definidas, da Operação Urbana Água Branca, incluindo o fichamento dos

empreendimentos associados à utilização do instrumento urbanístico, embasando a

síntese das transformações ocorridas e em curso.

Em seguida, apresentam-se as tendências e perspectivas para a revisão em curso, da

lei, incluindo a situação das atividades desempenhadas pela equipe da Prefeitura e os

parâmetros definidos para a ocupação da área, a título de subsídios, no campo de

possibilidades de transformações, por meio da utilização do instrumento urbanístico da

Operação Urbana.

Nas considerações finais são retomados os principais aspectos apresentados na

dissertação, estabelecendo-se um paralelo entre o plano definido pela lei específicas da

Operação Urbana Água Branca e a ausência de um projeto urbano, focando as

possibilidades de transformação concretizadas no espaço urbano e o papel

desempenhado pelo Poder Público e pelo Setor Privado.

1. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS, ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES

38

11.OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS EM SÃO PAULO: CONCEITOS,

ORIGENS E TRANSFORMAÇÕES

A urbanização brasileira, sobretudo nas últimas duas décadas do século XX, em que

grandes transformações sociais, econômicas e políticas redirecionaram o pensamento

de que o Estado seja capaz de prover à população de suas necessidades num contexto

de crescimento urbano, fomentou a introdução de novas relações entre os setores

público e privado e estabeleceu algumas formas de parceria.

Essas parcerias, em linhas gerais, visam a envolver o setor privado nos financiamentos

e/ou na gestão de atividades, antes de exclusiva competência do setor público. Esse

modelo de relação insere-se no novo contexto que inclui as Operações Urbanas

Consorciadas, foco desta dissertação.

O processo de urbanização brasileira intensificou-se nos anos 1930, sofreu

aceleramento pós 1950, com a substituição do modelo “importador”, em que o Estado

tinha uma relação de forte dependência do mercado exterior, e atingiu seu auge nas

décadas de 1960 e 1970 (REIS FILHO, 2004; MOTA, 2000).

Esse último período (1960 a 1970) foi marcado pela presença das políticas adotadas

nos governos militares, em que se pretendia promover uma fase “desenvolvimentista”

dos modos de produção, institucionalizando-se o planejamento urbano. Nesse modelo,

a concepção do planejamento urbano representava o ideal do modelo de cidade do


38

futuro, que deveria ser construído paulatinamente até que se atingisse, como

resultado, a “cidade desejada” (ROLNIK, 2001, p.115).

O processo de industrialização brasileira intensificou-se a partir da década de 1950,

como decorrência da política adotada pelo governo Getulio Vargas e pelo “Plano de

Metas” do governo Juscelino Kubitschek; instaurou-se então o período que se

convencionou chamar de “desenvolvimentista”, cujo propósito era o de prover a

independência da produção nacional dos mercados exteriores, sobretudo dos produtos

industrializados, diminuindo os atrasos do Brasil em relação aos países desenvolvidos.

O período desenvolvimentista, sequenciado nos governos militares (1964-1985) pelo

período chamada do “Milagre Econômico”, pretendia a formação de grandes plantas

industriais no Brasil; com isso, estimulou-se maior concentração das populações em

núcleos urbanos. Esse processo teve como efeito o espraiamento das cidades, o que

originou grandes machas urbanas em locais subutilizados pelo desenvolvimento,

carentes de infraestruturas, das quais ficou excluída grande parte dessa população

atraída pelos “privilégios” da urbanização.

Em paralelo, o cenário internacional da década de 1970 registrava, na Europa e nos

Estados Unidos, a crise do Estado de Bem Estar Social (Welfare State) fez ascenderem

os ideais de estímulo do potencial da iniciativa privada, buscando reduzir a carga de

responsabilidade dos governos, no que se referia a suprir a população da necessária

estabilidade social. Surgiram assim, as primeiras experiências de parcerias do Poder

Público com os agentes privados, que, no meio urbano, expressaram-se por meio de

políticas de renovação urbana, de áreas degradadas em função da crise econômica.

Para Anderson (1995), essas políticas estimularam as novas oportunidades

econômicas, ao mesmo tempo em que contribuíram para a otimização da arrecadação

tributária daqueles países.

Para Serra e Serra (1999, p.4), somente no final da década de 1980 e início da década

seguinte o Brasil viria a incorporar estes ideários às discussões da sua política, não só

permitindo aos agentes privados participar de grandes intervenções relacionadas a

projetos urbanos, como também os incentivando nesse sentido.


38

Nesse contexto insere-se o instrumento da Operação Urbana, instrumento

implementado na cidade de São Paulo desde a década de 1990 e regulamentado pela

lei federal nº 10.257, de 2001, que aprovou o Estatuto da Cidade.

A seguir, neste capítulo, objetiva-se abordar alguns conceitos pertinentes à questão da

utilização do instrumento da Operação Urbana. Considerando sua forte relação com o

planejamento urbano e as formas como se articulam com as políticas públicas, serão

explorados os conceitos – e suas inter-relações – de Plano e Projeto Urbano; ainda que

tangencialmente, devido à complexidade de tais conceitos, é fundamental estruturá-los

para o reconhecimento das formas de ação, tomadas pelas administrações públicas,

que contribuíram para a formação da urbanização brasileira e, sobretudo, da cidade de

São Paulo. Nesse sentido, deverá auxiliar o registro das transformações possíveis, com

o uso do instrumento da Operação Urbana.

Numa segunda parte, ainda neste capitulo, aborda-se o processo de urbanização

brasileiro, até a introdução de instrumentos contemporâneos incorporados ao Estatuto

da Cidade.

Seguindo essa estruturação, na terceira parte deste capítulo descreve-se a introdução

dos novos instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade; este, incorporou a

regulamentação, em âmbito nacional, do planejamento das cidades, fornecendo ainda

ferramentas para as administrações públicas, entre as quais destaca-se a Operação

Urbana Consorciada.

Na quarta e quinta partes são abordadas as Operações Urbanas em São Paulo,

descrevendo suas origens, formas, contextos e realizações por elas obtidas até a

definição do conjunto delas no Plano Diretor Estratégico, em 2002.

11.1. Conceito - Plano e Projeto Urbano: articulação com as políticas

públicas

Em termos gerais, a acepção da palavra plano é “projeto elaborado que comporta uma

série de operações ou meios, que se destina a uma determinada finalidade; ou [...] um

conjunto de medidas, de ordem política, social, econômica etc., que visam um

determinado objetivo”; por extensão, no sentido urbano, aplica-se ao termo


38

planejamento, que consiste na “determinação de um conjunto de procedimentos, de

ações visando à realização de determinado projeto”.

Para Vasconcellos (2006, p.3) a diferenciação entre plano e planejamento no contexto

da cidade, e portanto do urbanismo, deve-se ao fato de o plano implicar uma ação, um

instrumento e o planejamento, um método, um processo. Assim, o plano, enquanto

instrumento, provê controle dos métodos e processos do planejamento e deve ser

submetido aos aspectos jurídicos, institucionais e administrativos que remetem aos

controles urbanísticos e às legislações urbanas.

Já para esse autor, a acepção da palavra projeto remete ao objeto da “descrição

escrita detalhada de um empreendimento a ser realizado” , que são pressupostos no

plano urbano (ou urbanístico). Embora ambos, plano e projeto, partam do objetivo de

estabelecer instrumentos, assumem no contexto urbano uma conotação que os

distingue entre si, no sentido de sua ação. Nas palavras de Vittorio Gregotti:

[...] o projeto é o modo através do qual intentamos transformar em ato a satisfação de um desejo nosso [...], o projeto oscila da simples decisão de fazer algo ao fixar, mediante uma série registros, a nossa intenção em função de uma certa operação, até a completa coincidência da ação executiva com o projeto. (GREGOTTI, 1972, p. 192)

A distinção entre plano e projeto, segundo Jean-Paul Lacaze (1993, p.12), assume uma

importante definição em que o projeto parte da caracterização de um processo de

decisão comandado por um único agente responsável por dar a coerência técnica e

pragmática independente da escala das ações e do prazo necessário para a

consecução. Já o plano urbanístico representa a realização de um elenco de objetivos

que depende do processo complexo de interações entre os setores público e privado

partícipes para a tomada de decisões e ações para efetiva implementação do plano.

Assim o projeto consiste além dos aspectos estéticos, o conjunto técnico determinado

e coerentemente fundamentado das decisões enquanto o plano assume o caráter

contingente dos interesses.

No contexto de planos e projetos urbanos, em termos gerais, é parte das políticas

públicas o conjunto de metas, objetivos, diretrizes e procedimentos que orientam as

ações do Poder Público. Estas relacionam-se com as necessidades e demandas sociais,

expressas ou latentes, dos aglomerados urbanos (ALVIM; et al., 2010, p.15).


38

[...] as políticas urbanas podem ser caracterizadas, de modo geral, como políticas públicas que têm por objeto as demandas e práticas sociais que se expressam e ocorrem, sobretudo, no nível das questões locais que afetam a vida cotidiana da população. (ibidem)

Para Somekh e Campos Neto (2005), os projetos urbanos, entendidos como “iniciativas

de renovação urbana concentradas em determinados setores da cidade”, combinam,

por meio de um plano urbanístico, investimentos e intervenções dos agentes públicos e

privados, “podendo se apoiar no redesenho do espaço urbano e arquitetônico, em

normas legais específicas e em novas articulações institucionais e formas de gestão”.

Tais projetos, dizem esses autores, podem agravar os riscos de exclusão decorrentes

da urbanização contemporânea, que, segundo eles, caracterizaram os grandes projetos

urbanos estratégicos da década de 1980 até meados dos anos 2000 em áreas ociosas

ou subutilizadas, particularmente nas cidades e setores urbanos cujo crescimento havia

se amparado na indústria de transformação. As soluções efetivas para os problemas

urbanos colocam em questão a capacidade e as limitações do Poder Público sobre o

quadro da globalização e, para tanto, devem primordialmente envolver os atores

locais, da sociedade civil e de diversas esferas governamentais, na busca de novas

formas de gestão e capacidade de governança, diminuindo os processos de exclusão

social (idem).

Segundo Alvim e Castro (2010, p.36) as políticas públicas urbanas “são aquelas

(políticas) voltadas para o processo de produção, reprodução, transformação e

apropriação do ambiente construído, incluindo as infraestruturas e estruturas físicas, os

serviços e equipamentos urbanos”. Assim, relacionando as políticas urbanas aos

processos de transformação, a adoção de planos urbanos consiste na implementação

de instrumentos e contingenciamento de interesses; as políticas públicas urbanas, por

sua vez, dependem dos vínculos estabelecidos pela interação do Poder Público com os

processos sociais, políticos, econômicos e culturais. As políticas públicas distinguem-se

entre si e fazem com que os territórios exerçam papel central na definição de seus

processos sociais, políticos, econômicos e culturais, justamente em função das inter-

relações específicas de cada território ─ seja ele urbanizado, a urbanizar ou a

reurbanizar ─ com, tais processos.

O termo política, segundo Kato, Zioni e Bruna (2010, p.46), no uso corrente assume

vários significados; entre eles, o sentido dado pelos princípios doutrinários que


38

embasam a Constituição do Estado e o sistema de regras adotadas pelos governos na

consecução de seus objetivos administrativos. Neste sentido, é importante destacar

que as políticas públicas apoiam-se nos princípios jurídicos da prevalência do direito ao

bem-estar coletivo sobre o direito ao bem-estar individual. Para tanto, as atividades

relacionadas à elaboração das políticas que ensejam leis dependem da eficácia das

articulações entre os setores envolvidos, com foco nas demandas sociais e

essencialmente nos fatores socioeconômicos e ambientais a serem enfrentados. Como

afirmam estes autores (idem) “as diferenças de resultados de implementações de

políticas públicas” podem ser explicadas por essas questões específicas, que envolvem

fatores ambientais e socioeconômicos, associadas aos aspectos cívicos e de tradição

política.

Segundo a Constituição Federal de 1988, é exclusiva da União a competência de

“elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e

desenvolvimento econômico e social”, bem como “instituir diretrizes para o

desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes

urbanos”. A execução dos planos e projetos urbanos é de responsabilidade comum aos

três entes federados (União, Estados e Municípios), em cumprimento a tais diretrizes,

mediante relações de coordenação e cooperação entre as instâncias administrativas.

Nesse processo, cabe, ao Poder Público municipal, “ordenar o pleno desenvolvimento

das funções sociais da cidade” e da “propriedade”, a fim de “garantir o bem estar” da

população. Dentre as competências constitucionalmente atribuídas aos municípios,

destaca-se a responsabilidade de “legislar sobre assuntos de interesse local”,

regumentando as legislações federais e estaduais, com o objetivo de adequar o

ordenamento territorial, mediante planejamento de controle de uso, e de parcelamento

e ocupação do solo urbano.

Dentre os recentes marcos institucionais de planejamento e gestão das políticas

públicas urbanas constitucionais, destaca-se o reconhecimento estratégico do

município nos processos de condução dessas políticas públicas, por meio da introdução

de planos e instrumentos urbanísticos, conforme regulamenta a Lei Federal nº 10.257,

conhecida como Estatuto da Cidade, conforme citação acima. Isso pressupõe o

reconhecimento do território municipal como palco das questões sociais e econômicas

bem como o reconhecimento de suas diversidades de natureza cultural e social,


38

validando assim as reivindicações, de décadas, de maior participação e poder do ente

local nesses processos:

A institucionalização da descentralização, no texto constitucional, pode ser vista sob a ótica dos níveis de governo, relacionada ao dimensionamento de suas funções, em que se colocam as redefinições territoriais do Poder Público, e sob a ótica da participação popular e das definições dos mecanismos democráticos de poder. [...] A descentralização administrativa do Estado brasileiro ampliou a competência dos municípios, dando-lhes maior autonomia política, fiscal e financeira [...]. (KATO; ZIONI; BRUNA, 2009, p.55)

Segundo Guerra (2002, p.344-345), esse tipo de dinâmica envolve cooperação entre os

diversos agentes, permitindo maior espaço no processo decisório local; tal

ciscunstância possibilita a introdução de inovações na prática das políticas públicas,

onde “entra em cena uma pluralidade de atores, de configuração e legitimidade social

diversa – públicos e privados; centrais, regionais, locais; econômicos, sociais, culturais

etc. – e as ‘negociações’ adquirem nova visibilidade e legitimidade”.

Para Guerra (idem) os processos de descentralização da administração do território

não tratam apenas da territorialização das políticas públicas e sim, principalmente, da

redefinição do modo de fazer, em que a capacidade de coordenação administrativa é

um dos principais critérios para a legitimação do “poder local”, com ações

contextualizadas e “contratualizadas” com os setores envolvidos, de que advem uma

série de expectativas e dificuldades.

Se o qualificativo de “territorial” implica a capacidade de uma política enquadrar as reivindicações de pertença, implica também gerir – horizontal e transversalmente – os recursos e mobilizar relações horizontais entre diferentes pólos de atores. (idem, p.345)

Ainda segundo esse autor (idem, p.347) análises recentes mostram que a

descentralização e a contratualização tornaram mais complexas as “regras do jogo”,

colocando os atores públicos em situação de cooperação obrigatória e de concorrência

inevitável. Nesse sentido, a autora aponta que frequentemente o jogo estratégico

veicula uma abordagem do urbanismo como mercadoria sujeita a permanente

“negociação”, que nem sempre consiste de regras claras e definição exata das

competências dos setores públicos e privados envolvidos, reduzindo as

responsabilidades políticas.


38

Alvim (et all., 2006) abordam a importância de avaliação das políticas públicas, entre

elas as Operações Urbanas e os planos e projetos, como fundamentais ao contexto

recente brasileiro, particularmente pós Estatuto da Cidade, no acompanhamento e

monitoramento das políticas públicas.

As políticas urbanas têm uma dimensão político-territorial evidente e estão imbricadas a um campo complexo da ação governamental, com reflexos diferenciados na transformação do ambiente construído. (KATO; ZIONI; BRUNA, 2010, p.73)

Tomando as considerações de Kato, Zioni e Bruna (2010) e Alvim (et all., 2006), os

objetivos dos planos e projetos não podem ser examinados isoladamente das

reivindicações das forças sociais promovidas pelos atores envolvidos, constatando-se

que, ao serem desconsideradas essas forças e sua influência, bem como a politização

das avaliações e dos processos avaliatórios, impede-se a identificação e explicação dos

interesses dos grupos sociais e dos indivíduos que fazem essas avaliações. Nas

palavras dos autores:

[...] a avaliação não é neutra; ao contrário, é interessada. A politização das avaliações e dos processos avaliatórios implica a identificação e explicitação dos interesses dos diferentes grupos sociais. (ALVIM, et all., 2006, p.36)

Assim, independentemente das distinções entre planos e projetos, as relações

assumidas pelas políticas públicas devem considerar, em seus objetivos gerais e

específicos, sua institucionalização e modos de operacionalização; isso, em um

contexto mais amplo das relações de mudança nas características da ação

governamental frente às demandas sociais, econômicas e políticas associadas às

reestruturações e rearticulações nas relações dos atores envolvidos. (KATO; ZIONI;

BRUNA, 2010, p.48)

Dentro deste contexto recente das políticas públicas urbanas, inserem-se importantes

instrumentos urbanísticos definidos pelo Estatuto da Cidade, capazes de

operacionalizar e de tornar efetivas as ações previstas. Tratando-se de instrumento

que induz as transformações urbanas e ao mesmo tempo pode captar a “mais valia”, a

Operação Urbana Consorciada pode ser considerada um dos mais importantes, uma

vez que, de modo geral, combina outros instrumentos que podem alterar um território

delimitado de forma controlada, com vistas a propiciar sua transformação. Ou seja, a

implementação desse instrumento de política urbana visa a estimular a participação de


38

diversos atores no processo de transformação do ambiente urbano em área pré-

definida em lei municipal, sobretudo através da captação de recursos dos setores

privados para a promoção de melhoramentos dentro do próprio perímetro.

No próximo item descrevem-se com mais detalhes os objetivos previstos e alcançados,

bem como outras especificidades relacionadas a essa ação de política pública.

11.2. Política Urbana no Brasil pós Constituição Federal de 1988:

princípios e contexto

O instrumento da Operação Urbana no Brasil inclui questões, debatidas desde a

década de 1970, que tratavam das formas de compensação do ambiente urbano e/ou

da compensação financeira, ao Poder Público, por aqueles que usufruíssem do espaço

urbano a mais. As discussões na esfera nacional, sobretudo, as do “solo criado”

apresentado pela Carta de Embu de 1976, reverberavam as discussões que ocorriam

na Europa e nos Estados Unidos.

Os primeiros debates acerca do solo criado surgiram na década de 1970, mais

especificamente em 1971, em Roma, quando especialistas da Comissão Econômica

para Europa, ligada à ONU, buscavam dissociar o direito de edificar, do direito de

propriedade (GRAU, 1983). Na França, a questão do solo foi abordada em 1975 pelo

“Plafond Legal Densité” – PLD (Teto Legal de Densidade); este, ainda não dissociava o

direito de construir do direito de propriedade, porém estabelecia um limite legal para o

coeficiente de construção, em 1,5 para Paris e 1,0 para outras regiões. Em 1977, na

Itália, foi estabelecido por lei concessão onerosa para o direito de edificar

(“concessione onerosa affinchè la destra costruiscano” - Lei nº 10/1977), onde os

recursos obtidos seriam aplicados em urbanização de patrimônio cultural e outros

programas públicos. Nos Estados Unidos, a experiência do Solo Criado decorreu do

Plano de Chicago, por meio do “Space Adrift” (Espaço Flutuante), mediante o qual, por

mecanismo de transferência do potencial construtivo, de áreas de edifícios com valor

histórico (que não poderiam usufruir deste potencial construtivo), fica autorizada, pelo


38

Poder Público, a alienação dos mesmos, em benefício de novos edifícios, garantindo a

preservação do patrimônio.

No Brasil, os debates sobre as questões de solo criado iniciaram-se também na década

de 1970 e eclodiram em 1976, na “Carta de Embu”, como resultado do evento

promovido em 1975, na cidade de Embu, pelo CEPAM (Centro de Estudos e Pesquisas

em Administração Municipal – Fundação Prefeito Faria Lima), órgão então vinculado à

Secretária do Interior do Estado de São Paulo.

A “Carta de Embu” (1976) como cita o jurista Floriano de Azevedo Marques Neto

(2002) estabelecia que o “criador de solo adicional” deveria oferecer à coletividade a

compensação necessária para o reequilíbrio urbano, cabendo ao Poder Público

estabelecer o coeficiente único de edificação; qualquer adicional seria então “solo

criado”, passível de compensação por meio de igual quantidade de solo, ou equivalente

econômico entregue ao Poder Público. Esse instrumento permitia ainda, a exemplo da

experiência de Chicago, a possibilidade de alienação de potencial aos proprietários

impedidos de edificar o coeficiente mínimo.

Embora não aprovado na Câmara de Deputados, o Projeto da “Lei de Desenvolvimento

Urbano” (LDU) de 1983, cuja primeira versão foi elaborada pelo Conselho Nacional de

Desenvolvimento Urbano (CNDU) na década de 1970, foi um dos responsáveis por

introduzir mudança na atuação do Estado, particularmente no que se refere às políticas

urbanas, ou seja, as formas de urbanização adotada nos governos militares.

Esse Projeto de Lei inseriu, nas discussões sobre as políticas urbanas, na década de

1980, questões voltadas ao desenvolvimento urbano, considerando os aspectos sociais,

e à definição de novos instrumentos que permitissem regular as questões fundiárias e

de contenção da especulação imobiliária. (CARDOSO, 1997, p.87-88)

Concomitantemente à apresentação do projeto da LDU à Câmara dos Deputados,

discutia-se, na esfera legislativa nacional, o texto da nova Constituição Federal, o que,

segundo Cardoso (idem), possibilitou a inclusão de emendas populares, em grande

parte pela destacada atuação do MNRU - Movimento Nacional pela Reforma Urbana,

formado por entidades sindicais e de profissionais de classe, principalmente do Rio de

Janeiro e São Paulo, e influenciada pelos setores “populares” que reivindicavam a

propriedade de terra e a moradia.


38

Esse Movimento, MNRU, retomou, na década de 1980, as reivindicações do MRU -

Movimento de Reforma Urbana, iniciado no período do governo João Goulart (1963) e

interrompido pós-1964, pelo Regime Militar (ALVIM; CASTRO, 2009, p-2-3). Esse

contexto, em meio ao processo de redemocratização do País, trouxe de forma mais

explicita o conteúdo político da necessidade de as cidades constituirem seus Planos

Diretores (CYMBALISTA; CARDOSO; SANTORO, 2008, p.3).

Como afirmam Cymbalista, Cardoso e Santoro (idem) em uma grande campanha

prévia à Constituição de 1988, que reuniu milhares de assinaturas e teve no seu

processo uma série de negociações e concessões, o MNRU conseguiu que fosse

avaliada pelo Congresso Constituinte a Emenda Popular da Reforma Urbana. Essa

emenda popular resultou no capítulo de política urbana da Constituição (artigos 182 e

183), que institui novo papel para o Plano Diretor.

Na elaboração da “Emenda Popular pela Reforma Urbana” pelo MNRU, de acordo com

Cardoso (1997, p.87-88), defendiam-se os princípios gerais da obrigação do Estado, de

assegurar os direitos urbanos a todos os cidadãos, a função social da propriedade, o

acesso aos benefícios da urbanização por toda a população e a gestão democrática da

cidade, alinhando-se ao conteúdo da LDU.

A inclusão dos artigos 182 e 183, capítulo II, na Constituição Federal de 1988,

anteriormente discutidos, pode ser considerada um marco de um novo paradigma no

urbanismo brasileiro, por incluir parte das reivindicações dos movimentos populares,

muito embora, a regulamentação desses artigos que tratam das políticas urbanas só

fossem regulamentados treze anos depois, por meio do Estatuto da Cidade, Lei Federal

nº10.257/2001.

Destacam-se, no capítulo sobre da “Política Urbana” da Constituição Federal, a

reafirmação da função social da propriedade, a transferência de responsabilidade do

ordenamento urbano (pela expansão e desenvolvimento) pelo Poder Público municipal,

e a introdução de possibilidades de participação popular numa gestão mais

democrática dos espaços urbanos. Segundo Cardoso, “pode-se dizer que, de maneira

geral, os setores chamados progressistas alcançaram vitórias expressivas,

principalmente no campo dos direitos e das políticas sociais”. (idem, p.9)


38

Para Fernandes (1998, p.216), apesar da função social da propriedade ter estado

presente desde a primeira Constituição Federal, 1934, somente neste momento, em

1988, ela foi afirmada. Isto porque até então a função social existia em conflito com o

Direito à Propriedade, do Código Civil de 1916, que tinha uma visão individualista de

posse. Nas palavras de Fernandes, “o crescimento urbano se deu sob inúmeras

controvérsias jurídicas acerca da possibilidade de intervenção estatal no domínio dos

direitos individuais de propriedade”. (FERNANDES, 2001, p.20)

Com relação a esta visão “individualista de posse”, comentada por Fernandes (1998 –

2001), o atual Código Civil, sancionado em 2002 (Lei nº 10.406/2002), avança na

definição sobre propriedade, dispondo que o uso da propriedade deve ser em

consonância com suas finalidades econômicas e sociais, sempre que definido em lei

especial, ou ainda quando estas forem de interesse coletivo.

Ainda assim, para autores como Somekh (2001 p.81-88), a ideia da função social da

propriedade, explicitada na Constituição Federal de 1988 e no Código Civil de 2002,

não tem definições claras sobre seu exercício; reportando-se a Saule Jr. (1997),

Somekh defende que a função social da cidade e da propriedade e sua localização na

cidade, só é possível na sua plenitude, quando da redução das desigualdades sociais e

promoção da justiça social e qualidade da vida urbana.

Outro princípio apresentado na Constituição Federal de 1988 é o da responsabilidade

pela efetivação de políticas públicas urbanas pelo Poder Público municipal, que deve

definir suas diretrizes por meio de lei específica, com vistas ao ordenamento e pleno

desenvolvimento das funções sociais que garantam o bem estar de seus habitantes.

Ainda no Capítulo sobre a Política Urbana, art. 182, §1º, a Constituição Federal

estabelece a obrigatoriedade, de todos os municípios com mais de vinte e cinco mil

habitantes, da elaboração de um Plano Diretor, como instrumento básico para o

desenvolvimento urbano e sua expansão. Fica expresso ainda que o Plano Diretor é o

instrumento capaz (portanto deve ser elaborado para tal) de atender a todas as

necessidades fundamentais de ordenamento do território.

Dessa forma, pode-se dizer que a Constituição Federal de 1988, em seu capítulo sobre

as políticas urbanas, estabelece as diretrizes de uma reforma das políticas públicas

urbanas. Essas diretrizes foram regulamentadas por meio de legislações específicas


38

(leis estaduais e municipais, leis orgânicas e os próprios planos diretores) dos Estados

e Municípios.

Em 2001, com a aprovação do “Estatuto da Cidade”, em observância a essas diretrizes

constitucionais, implementou um conjunto de instrumentos reguladores de novas

políticas urbanas. Muito embora as diretrizes constitucionais visem ao estabelecimento

de um modelo menos autoritário de políticas urbanas, desvinculado da política de

governos (e suas transições por diferentes gestões), o uso dos instrumentos

estabelecidos no Estatuto da Cidade remete a um modelo que retoma a ideia da

“cidade desejada”, citada por Rolnik (2001), ao passo que pretende com o seu uso

constituir paulatinamente um modelo de cidade em diretrizes pré-definidas.

Ainda assim, segundo Compans (2005), hoje no Brasil observam-se duas “agendas”

antagônicas de urbanismo, vinculadas às políticas de governo: uma voltada à

mitigação dos problemas sociais; outra, às questões econômicas e suas pressões sobre

a construção da cidade. Neste contexto é que se inclui o instrumento Operações

Urbanas Consorciadas.

11.3. Estatuto da Cidade e os instrumentos contemporâneos de

intervenção na cidade

O Estatuto da Cidade, ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de

1988, torna-se a legislação federal de orientação da Política Urbana que estabelece

instrumentos legais, para a consecução, pelos municípios, da organização urbana.

Instituído com o objetivo de definir uma nova ótica no modelo de desenvolvimento

urbano nacional, o Estatuto da Cidade estabelece diretrizes gerais e instrumentos que

permitam alcançar melhorias de interesse social, pela garantia de “uso da propriedade

em prol do bem coletivo, da segurança, do bem estar dos cidadãos e do equilíbrio

ambiental” (BRASIL, 2001). Desse modo, mune os municípios com instrumentos

urbanísticos adequados à efetivação de seus Planos Diretores, por seu grande

potencial de solucionar as questões de uso do solo, inclusive em áreas antes não

alcançadas pela legislação, tais como as favelas, bem como pelo poder jurídico que


38

confere aos municípios na orientação das políticas públicas urbanas, por meio da

aplicação de ferramentas legais que garantam a função social da propriedade.

Por meio de mecanismos pré-estabelecidos, o Estatuto da Cidade implementa políticas

públicas, ações e programas de orientação ao desenvolvimento do município. Dentre

os novos mecanismos, um dos mais importantes é o do obrigatório cumprimento, pela

propriedade urbana, de sua “função social”.

Pelo Estatuto da Cidade, ficam obrigados, todos os municípios brasileiros com mais de

vinte mil habitantes, a elaborar e implantar um Plano Diretor, aprovado pela Câmara

Municipal, com a finalidade de desenvolver assim essas funções sociais e garantir o

bem estar de seus habitantes no processo de expansão.

Em áreas pré-determinadas pelo Plano Diretor, asseguram-se medidas para áreas

consideradas subutilizadas, com a finalidade de inibir vazios urbanos degradados e a

excessiva especulação do capital financeiro.

O atendimento da função social da propriedade em prol coletivo, é garantido mediante

observância das exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no Plano

Diretor, e do atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida,

à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas (idem, Cap. III – Art.

39). Destacam-se, dentre os instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade:

“parcelamento ou edificação compulsórios”; “Imposto sobre a propriedade predial e

territorial urbana progressivo no tempo (IPTU Progressivo)"; “desapropriação para fins

de reforma urbana”; “outorga onerosa”, “direito de preempção” e “operação urbana”.

Entende-se por “Parcelamento ou edificação compulsória” de imóvel urbano, o

conjunto de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (art. 5º), que visa a obrigar

o proprietário, de um terreno ou imóvel mal utilizado, a dar um bom uso à sua

propriedade, de acordo com a área onde ela está, permitindo assim que essa

propriedade seja útil para o contexto urbano em que ela se insere (POLIS, 2006, p. 3).

A regulamentação instrumento estabelece um prazo para que a propriedade urbana

seja parcelada e/ou ocupada por construção que seja condizente com a sua área. Caso

não sejam cumpridas as medidas previstas, no devido prazo, poderão ser aplicadas,

pelo Poder Público, medidas punitivas contra o proprietário, das quais a primeira é o


38

imposto predial progressivo – IPTU Progressivo – majorado a cada ano, durante cinco

anos (art.7º do Estatuto da Cidade); se, ao término desse prazo, ainda não tiverem

sido cumpridas as disposições legais em tela, o Poder Público poderá desapropriar

propriedade, com pagamento de indenização em títulos da dívida pública, recurso este

antes permitido apenas para expropriação destinada à reforma agrária. (ibidem).

A identificação das áreas a serem submetidas às disposições relativas ao parcelamento

ou à edificação compulsória é formalizada mediante o Plano Diretor Municipal,

compreendendo os imóveis considerados subutilizados e não edificados nos termos do

artigo 185 do Estatuto da Cidade.

Segundo Franzese (2005), essa medida consiste numa espécie de desincentivo, aos

proprietários, de manterem imóveis “abandonados”, terrenos vazios sem edificação, ou

glebas sem utilização e parcelamento, com o intuito de racionalizar a ocupação das

cidades; além disto, aponta a autora que o objetivo é combater a especulação

imobiliária, principalmente nas áreas onde as infraestruturas instaladas (drenagem,

asfalto, iluminação pública, rede de água e esgoto, transporte coletivo e uma série de

equipamentos urbanos como espaços de lazer, escolas, postos de saúde e etc.) são

mais completas. Promove-se, desse modo, a indução das áreas já dotadas dessas

infraestruturas, em vez de promover-se a ocupação de áreas mais distantes do centro,

que exigirão novos investimentos públicos.

O instrumento “Outorga Onerosa do Direito de Construir” é, conforme o Estatuto da

Cidade, a consolidação do conceito de “Solo Criado”, discutida desde a década de

1970, e que consiste na área edificável que ultrapassa a que corresponde à aplicação

dos coeficientes de aproveitamento único ou básico do lote, conforme disposto na

respectiva legislação urbana. Essa área adicional edificável pode ser adquirida de

forma onerosa pelo empreendedor (BRASIL, 2009, p.12).

O Solo Criado, assim como a “Outorga Onerosa do Direito de Construir”, permite ao

Poder Público Municipal recuperar parte dos investimentos em infraestrutura, que

resultam na valorização das propriedades privadas beneficiadas por eles (POLIS, 2006,

p.11).

Os pagamentos para a permissão de construção adicional podem ser físicos ou

financeiros, ou seja, por meio de obras ou em dinheiro. Essa compensação se dá


38

mediante apuração do ônus gerado pela infraestrutura, proporcional à área adicional

edificável (BRASIL, 2009, p.12). Estes recursos podem, por exemplo financiar projetos

de regularização fundiária, habitações de interesse social, implantação de

equipamentos comunitários e áreas verdes, ou de preservação do patrimônio histórico

(ibidem, loc. cit.).

Como afirma Sandroni (2009), os conceitos de Solo Criado e Outorga Onerosa são

peças fundamentais na concepção das Operações Urbanas, constituindo instrumentos

muito promissores para a promoção do desenvolvimento de áreas periféricas, de

regeneração de áreas degradadas, renovação de centros históricos, instalação de

novas infraestruturas e construção de habitações de interesse social. Assim, se um

proprietário estiver interessado em construir até o novo limite determinado, por conta

da valorização esperada pela região a partir das intervenções propostas, a Prefeitura,

ao conceder-lhe o direito de construção adicional, capta mais recursos por meio de

contrapartidas (Idem, p.164). Essas contrapartidas nas Operações Urbanas devem ser

utilizadas estritamente para as obras definidas em seu plano, desonerando outros

recursos da administração pública (AFONSO, 2009, p.286).

O “direito de preempção” dá, ao Poder Público municipal, preferência na aquisição de

imóvel para fins de regularização fundiária; execução de programas e projetos

habitacionais de interesse social; constituição de reserva fundiária; ordenamento e

direcionamento da expansão urbana; implantação de equipamentos urbanos e

comunitários; criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; criação de unidades

de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; e proteção de

áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.

Segundo Alvim (et al 2006, p.14-15), os instrumentos do Estatuto da Cidade sugerem

a transformação da ordem urbanística tradicional e a atuação da lógica econômica da

cidade e podem ser caracterizados como de indução do desenvolvimento urbano, de

regularização fundiária, de financiamento das políticas urbanas e de democratização da

gestão da cidade, conferindo ao território urbano importância estratégica na definição

de alternativas para o desenvolvimento local.

De acordo com o Plano Diretor pode ser fixado, em áreas pré estabelecidas, o direito

de construir acima do Coeficiente de Aproveitamento Básico adotado, mediante

contrapartida. O limite e áreas para a chamada “Outorga Onerosa do Direito de


38

Construir” devem ser estabelecidas pelo município, assim como os novos coeficientes

permitidos.

11.4. As Operações Urbanas Consorciadas e o projeto urbano

O Estatuto da Cidade, marco legal de uma série de instrumentos de política públicas

urbanas, inclusive das Operações Urbanas, regulamenta os dispositivos constitucionais

relativos à competência municipal para esse ordenamento:

Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. (Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001; Art.32, §1º).

As Operações Urbanas, instrumento múltiplo que se relaciona com os demais

instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, apresenta-se como instrumento de

planejamento urbanístico que se estabelece por políticas públicas focadas na

organização espacial e na gestão de processos que promovam melhoramentos

urbanos, em nome do interesse público ou coletivo (ESTATUTO DA CIDADE, Lei

Federal nº 10.257/2001).

No capítulo sobre as Operações Urbanas, Seção X do Estatuto da Cidade, estabelecem-

se “permissões” de cunho econômico para a exploração da área, mediante modificação

dos índices e características de parcelamento do solo e subsolos; das normas

construtivas utilizadas pelos municípios; e regularização das construções já existentes,

revogando, inclusive, as licenças expedidas anteriormente ao plano da Operação

Urbana; deixando em aberto ainda, a possibilidade de outras medidas. Estabelece-se

ainda que o Plano de Operação Urbana (obrigatório) adotado deve permitir o uso de

contrapartidas financeiras para a implementação de benesses ao próprio perímetro,

por meio da venda do potencial construtivo (BRASIL, 2001).

A Operação Urbana Consorciada (OUC) pressupõe a implementação de um conjunto de

intervenções, sem que com isto deseje-se apenas estabelecer mecanismos de controle

para um determinado perímetro de intervenção, estabelecendo um tipo de parceria

entre o Poder Público e o setor privado para o desenvolvimento destas áreas. No


38

Brasil, assim como ocorrera na Europa e nos Estados Unidos nas décadas de 1970 e

1980, como anteriormente citado, a busca por parcerias do Poder Público com o setor

privado surgiu da crise financeira do Estado e da incapacidade de viabilizar todos os

investimentos para as intervenções urbanas de suas cidades.

O instrumento da “Operação Urbana” no Brasil incluiu também questões debatidas

desde a década de 1970, que abordavam as formas de compensação do ambiente

urbano e/ou da compensação financeira entregue aos poderes públicos por aqueles

que usufruíssem a mais do espaço urbano. As discussões na esfera nacional,

sobretudo, as do “solo criado” apresentados pela Carta de Embu de 1976,

reverberaram as discussões que ocorriam na Europa e nos Estados Unidos (SOLO

CRIADO, 2005). Assim, em plano paralelo à atuação econômica sobre o território

urbano o Estatuto da Cidade estabelece para a garantia de condições socioambientais

desejáveis, a participação prévia da população na definição das macrointervenções e o

estudo prévio dos impactos de vizinhança.

Para De Ambrosis (1999), a forma de captação de valorização imobiliária, assim como

se tem nas Operações Urbanas, é entendida como importante mecanismo para a

tomada de decisões, pelos Poderes Públicos, em seus investimentos e desenvolvimento

dos espaços urbanos. Porém para alguns estudiosos, essa forma de captação vinculada

ao interesse privado tem sido utilizada como mecanismo para que se exerçam as

“forças do mercado”, sem que com isto, necessariamente reduzam-se os problemas

sociais e a exclusão do acesso as benesses urbanas (FIX, 2001 e 2004).

Por “políticas públicas” entendem-se as diretrizes, ou um conjunto delas, estabelecidas

pelo Poder Público como metas a serem alcançadas. No caso específico das políticas

públicas relacionadas às Operações Urbanas, os objetivos são definidos como o

conjunto de transformações do ambiente construído em determinado setor da cidade

previamente delimitado para ações específicas, definidos e coordenadas pelas

administrações públicas com a participação principalmente de setores privados que

têm interesses locais, principalmente pela posse de propriedades disponíveis e pelo

potencial de investimentos (e retorno destes).

Nos termos de Castro (2006, p.6), as políticas públicas relacionadas às Operações

Urbanas são, portanto “um plano de caráter urbanístico de aplicação restrita a um

perímetro determinado, que articula ações de agentes públicos e de agentes privados


38

para sua operacionalização e implementação.” Ainda segundo Castro, a formulação

desse plano compreende principalmente decisões contextualizadas, de ordem política e

técnica, e o estabelecimento do perímetro de ação. As decisões políticas implicam a

atuação em processos complexos das relações socioespaciais, que envolvem uma série

de conflitos de interesses, negociados por meio dos processos políticos, e de alianças

com os grupos direta ou indiretamente afetados, e aqueles que tenham interesse no

território. As decisões técnicas, porém, consistem na definição dos aspectos de

engenharia, administração pública e financeira, e dos projetos urbanísticos que

abrangem principalmente os sistemas de transporte, circulação e infraestruturas locais.

Para que as Operações Urbanas, enquanto plano de ação técnico-política, possa

efetivamente promover as mudanças a que se propõe, é fundamental que seja

introduzida por lei especifica, que regulamente e estabeleça os limites de ações dos

agentes públicos e privados e dos demais grupos envolvidos. Conforme dispõe a

Constituição Federal de 1988, cabe ao governo municipal a competência de sua

ordenação territorial.


38

2. AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO 55

12.AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO

A experiência dos instrumentos de Operações Urbanas, na cidade de São Paulo, por

meio de legislações específicas, iniciara-se na década de 1980. Porém, com a

introdução do Estatuto da Cidade, em 2001, regulamentando os artigos 182 e 183 da

Constituição Federal de 1988, a orientação dada às Operações Urbanas em exercício

tendeu a ser reformulada a partir do conceito definido nessa Lei Federal. Sendo assim,

as operações instituídas posteriormente ao Estatuto da Cidade incorporaram novas

características.

A cidade de São Paulo foi pioneira no contexto brasileiro na introdução das Operações

Urbanas, como conceito utilizado para o planejamento urbano da cidade, e

anteriormente à Constituição Federal de 1988 (COSTA, 1985).

O conceito de Operação Urbana aparece pela primeira vez no Plano Diretor de 1985,

no final do governo do então prefeito Mario Covas. As Operações Urbanas propunham-

se como "Intervenções conjuntas dos setores privado e público, por iniciativa deste

(público), destinadas a produzir transformações localizadas" (PAREMBO, 2005, p.2;

COTA & COSTA, 2009, p.15).


Esse Plano, embora não aprovado, propunha 35 Operações Urbanas tanto em bairros

periféricos e carentes como São Miguel, São Matheus, Vila Matilde, Vila Maria, Vila

Nova Cachoerinha, Paraisópolis e Campo Limpo, assim como em bairros mais centrais

como Campo de Marte, Santo Amaro, Pinheiros, Barra Funda e o próprio Centro, com o

objetivo de viabilizar a produção de habitação popular, infraestrutura, equipamentos

coletivos e potencializar as transformações urbanísticas na cidade de São Paulo de

acordo com o Plano Diretor (MARICATO & WHITAKER, 2002, p.215; NOBRE, 2002,

p.2; 2004, p.4).

Tais objetivos estão expressos no texto do Plano Diretor proposto em 1985:

[As Operações Urbanas] são entendidas como conjuntos integrados de intervenções desenvolvidas em áreas determinadas da cidade, sob coordenação do Poder Público, visando [...] viabilizar a produção de imóveis (notadamente habitação popular), infra-estrutura, equipamentos coletivos e espaços públicos, de difícil consecução nas condições correntes do processo imobiliário e da ação pública (PMSP, 1985, p.196).

O Plano Diretor de 1985 acabou não sendo aprovado pelo fato de ter sido apresentado

somente no final do mandato do então Prefeito. Além disso, como afirma Fix (2000), o

Plano proposto por Covas foi considerado, na época, “absurdo, utópico e estatizante”,

por demandar grande volume de recursos para custear suas propostas.

Em 1988, no último ano da gestão seguinte, do Prefeito Jânio Quadros, a Câmara

Municipal, aprovou por decurso de prazo um novo plano (QUEIROZ, 2003, p.120-121;

CASTRO, 2006, p.57). Este Plano descartou as proposições de Operações Urbanas do

governo Covas, mas introduziu um novo instrumento denominado Operação

Interligada (NOBRE, 2004, p. 4; CASTRO, 2006, p.57).

A primeira experiência de Operação Urbana, em São Paulo, ocorreu em 1991, durante

as primeiras gestões do período democrático do País. Tinha como um dos objetivos

desonerar o Poder Público das transformações, retomando um desenvolvimento da

área urbana, que, por um lado, refletisse o avanço econômico e, por outro,

contribuísse para a reversão de desvalorizações de áreas da cidade.

Naquela ocasião, em 1991, somente se promoveria o concurso que almejasse

melhorias; entretanto, nas questões que abrangiam a promoção de habitação, o que

se viu foi a controversa investidura do setor privado; este, em vez de gerar


homogeneidade das classes (ou ao menos aproximá-las), tornou as diferenças mais

claras, mediante altos investimentos em áreas interessantes para o mercado e para os

já “favorecidos” pelo modelo anteriormente vigente, com a contrapartida de habitações

cada vez mais segregadas pelo distanciamento da área central.

12.1. Operações Interligadas (1986-1998)

A Operação Interligada criada por meio da lei 10.209/1986 e alterada nove anos

depois pela lei 11.773/1995, permitia que a iniciativa privada doasse à Prefeitura um

determinado número de Habitações de Interesse Social em troca de benefícios pela

alteração dos índices urbanísticos e de categorias de uso nos seus terrenos

(Id.ibidem).

Como afirmam Castro (2006, p.58), Cota e Costa (2009, p.8), a lei de 1995, que

instituiu a Operação Interligada, surgiu a partir da adaptação lei de 1986, conhecida

como “Lei do Desfavelamento”. Um dos principais propósitos era de permitir que os

proprietários, de terrenos ocupados por favelas, executassem em suas propriedades

construções com características diferenciadas do que estabelecia a lei de zoneamento

vigente, fornecendo, como contrapartida soluções para o problema das habitações

subnormais, e provendo a construção de mais habitações populares. Esse

entendimento estava expresso no texto publicado no Diário Oficial de 30 de dezembro

de 1988:

o objetivo básico da lei [da Operação Interligada] é aproveitar o dinamismo da iniciativa privada para ajudar a resolver o problema das habitações subnormais, o das favelas. A ideia central é promover a construção de habitações populares, mediante a possibilidade de aumentar o potencial construtivo de determinados terrenos. (CÂMARA MUNICIPAL, 2002, p.3)

Destaca-se que, por meio das Operações Interligadas, dissociava-se a relação de

contrapartidas vinculadas a uma área pré-determinada, ideia que anos depois seria

estabelecida.Permitiam-se Operações limitadas aos terrenos beneficiados pela

incorporação das alterações concedidas e a áreas normalmente afastadas pelas

contrapartidas de construção de moradias.


Como resultado da utilização do instrumento da Operação Interligada, no período de

sua vigência, entre 1988 e 1996, foram feitas 115 propostas para recebimento de

benefício de alterações dos parâmetros construtivos (WILDERODE, 1997, p.43-55).

Conforme afirma Daniel Van Wilderode (1994, p.176), dessas propostas localizava-se

nas áreas mais valorizadas, com maior concentração de renda; por consequência,

tornavam-se mais atraentes para o mercado imobiliário. Este instrumento, segundo o

autor, permitia um processo de desregulamentação da Lei de Zoneamento em

benefício dos interesses imobiliários proporcionando lucros extraordinários aos

empreendedores, já que as contrapartidas correspondiam, em média apenas a 26%

dos lucros obtidos.

Alem disto, como afirmam Cota e Costa (2009, p.8) “tais ações favoreceram a “limpeza

social” dos bairros mais ricos e os negócios imobiliários nessas áreas, pouco servindo

ao objetivo de produção de moradias para a população de baixa renda que ocupava as

favelas.”

Em 1989, na gestão da prefeita Luiza Erundina, as Operações Interligadas foram

mantidas, passando por um processo de reformulação que resultou num Projeto de Lei

encaminhado à Câmara Municipal, visando a estabelecer prioridades para as favelas

atendidas pelo uso desse instrumento, com a introdução de restrições urbanísticas não

abrangidas pela Lei 11.773/1995 (CASTRO, op.cit., p.58).

O Projeto de Lei nº 200/1989, não chegou a ser apreciado pelos vereadores

paulistanos, sendo retirado na gestão seguinte do prefeito Paulo Maluf (id.ibidem), que

manteve o uso do instrumento como anteriormente concebido. Conforme a Tabela 1, a

seguir, os recursos obtidos como contrapartida somaram mais de US$ 58 milhões,

sendo a maior parte, tanto em número de propostas, quanto nos valores obtidos de

contrapartida e área adicional concedida.

Tabela 1: Síntese da Aplicação das Operações Interligadas

Operações Interligadas

No. de propostas

Valor em US$ milhões

Área adicional milhares de m2

US$/m2

Gestão Jânio Quadros 1985 - 1989 5 5,4 117,5 46


Gestão Luiza Erundina 1989 - 1993 49 26,5 188,9 140

Gestão Paulo Maluf 1993 - 1997 61 26,4 160,2 165

Total 115 58,3 466,6 125 Fonte: WILDERODE, 1997

Em 1998, após anos de utilização do instrumento das Operações Interligadas, estas

foram suspensas por determinação judicial; em 2001, o Ministério Público emitiu

parecer no sentido da inconstitucionalidade desse instrumento, por estar em desacordo

com a Lei de Zoneamento (NOBRE, 2004, p.4; CASTRO, 2006, p.60). Além disto, a

Comissão Parlamentar de Inquérito, instaurada pela Câmara de Municipal de São

Paulo, identificou diversas irregularidades no encaminhamento desse instrumento,

inclusive pelo desvio de recursos do Fundo Municipal de Habitação nas gestões dos

prefeitos Paulo Maluf e Celso Pitta (CÂMARA MUNICIPAL, 2002, p.238).

12.2. Operações Urbanas (1989 – 2001)

O projeto de Plano Diretor apresentado na gestão da prefeita Luiza Erundina em 1989

retomou o conceito da Operação Urbana do governo Covas (1985) (NOBRE, 2004,

p.4). Esse Plano “apresentava como conceito fundamental norteador da política urbana

de uso e ocupação do solo a utilização da infra-estrutura existente.” (CASTRO, 2006,

p.61)

Conforme afirma Castro (ibidem), o Plano propunha a extinção do zoneamento

vigente, substituindo-o por “zonas adensáveis” e “não adensáveis”, que definiriam

estoques globais de áreas de construção para cada zona em função da infraestrutura

pré-existente. Na macrozona não adensável, constituída de bairros periféricos,

carentes das infraestruturas e equipamentos públicos, o adensamento seria permitido

em determinadas áreas destinadas à produção de habitações de interesse social na

constituição de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS (ibidem).

Na região da cidade onde havia maiores ofertas de infraestrutura e equipamentos

públicos, definiu-se a macrozona adensável, que incluía a área central da cidade, o

centro expandido e o anel intermediário, onde seriam permitidos a verticalização e o


adensamento mediante a outorga onerosa do direito de construir, baseado nos

conceitos do Solo Criado, discutidos desde a década de 1970 (ibidem).

Para toda a cidade o Plano Diretor proposto de 1989 definia um coeficiente de

aproveitamento único de uma vez a área do terreno (CA=1), neste contexto as

Operações Urbanas caracterizariam as áreas de exceção, onde por meio da outorga

onerosa permitir-se-ia a captação de recursos para a ampliação da infraestrutura e

equipamentos urbanos daquela área (ibidem).

Apesar do Projeto de Lei não ter sido encaminhado para aprovação na gestão

seguinte, foram desenvolvidas, em paralelo ao Plano Diretor da gestão Erundina,

quatro Operações Urbanas: Anhangabaú, Água Branca, Água Espraiada e Paraisópolis.

Posteriormente, foi incorporada a Operação Urbana Faria Lima, oriunda de proposta do

setor privado e com base nos estudos realizados pela EMURB, na gestão anterior do

prefeito Janio Quadros. (ibidem).

Paralelamente, no ano de 1990, ainda durante a gestão da prefeita Luiza Erundina, a

Lei Orgânica do Município, em seu artigo 152, reafirmou as Operações Urbanas como

instrumento de intervenção para definir e permitir a possibilidade de participação do

setor privado, em conjunto com o setor público, para melhoria de padrões urbanísticos,

incentivo da ocupação de áreas de potencial de desenvolvimento urbano, atendimento

habitacional de baixa renda e implantação de novas vias, parques e obras de

drenagem. (NOBRE, 2002, p.2)

A Operação Interligada ainda teria sequência, na cidade de São Paulo, com a Operação

Urbana Faria Lima. O fato de desvincular o local de compra, do local de contrapartida,

aumentou a disparidade entre os que estavam dentro e os que estavam fora do “plano

de cidade”.

Nas administrações seguintes, o modelo de Operação Urbana viria a substituir o

conceito de Operação Interligada pelo de Operação Consorciada. A Operação Urbana

Consorciada voltou-se para o setor privado, que faria, ele mesmo, os investimentos,

beneficiando-se por meio das obras que de infraestrutura em novas áreas adensáveis

da cidade. Esse modelo seguia a lógica de São Paulo como cidade de negócios (idem).


A primeira Operação Urbana transformada em lei foi a Operação Urbana Anhangabaú,

a única aprovada durante a gestão da prefeita Luiza Erundina (Lei nº11.090/1995).

Seu principal propósito era recuperar parte dos investimentos pagos, pela Prefeitura,

nas obras realizadas no Vale do Anhangabaú desde 1986 (Governo Jânio Quadros),

como parte do projeto vencedor, realizado cinco anos antes, durante o governo do

prefeito Reynaldo Emygdio de Barros.

Na ocasião, com intuito de valorizar o “produto” e ao mesmo tempo revigorar o

coração da cidade de São Paulo, foi promovido o Concurso de Ideias para área do

Anhangabaú, cuja proposta vencedora foi a do escritório do arquiteto Jorge Wilheim.

No governo seguinte, durante a gestão da Prefeita Luiza Erundina, as mudanças

seriam mais profundas. A história de seu partido formado pelas classes trabalhadoras e

populares exigia tal posicionamento. O projeto do Anhangabaú iniciado no governo

anterior fora retomado, porém desta vez por meio da primeira Operação Urbana de

São Paulo, Lei nº 11.090/1991.

Nesse momento, em 1991, a Operação Urbana visava claramente a obter recursos

para as obras do Anhangabaú, sendo que o recurso obtido com a venda do potencial

adicional seria aplicado na própria área. Segundo Castro (2006, p.67-68), esse modelo

de Operação Urbana não vingou, visto que os coeficientes e regras para o setor

privado não eram atraentes o bastante e as obras do Anhangabaú foram custeadas

pela própria Prefeitura, com empréstimos a fundo perdido.

Complementarmente, como afirma Eduardo Nobre (2005, p.5) com base em dossiê

elaborado pela SEMPLA, publicado em 1996, apesar dessa lei prever a outorga onerosa

de 150 mil metros quadrados de área construída adicional, para a Operação Urbana

Anhangabaú, após 3 anos de sua vigência o principal resultado foram apenas sete

propostas, correspondendo a cerca de 13% do total do estoque previsto. O

instrumento, segundo ele, não constituiu estímulo suficiente para atrair investidores no

Centro, pois, desde a década de 1970 os investimentos do setor imobiliário vinham

sendo direcionados para o setor Sudoeste que vem concentrando grande parte da

população de alta renda da cidade, sendo mais atraente para o mercado imobiliário.

A primeira Operação Urbana de São Paulo, a Operação Urbana Anhangabaú, que

datava de 1991, foi extinta em 1995; seu perímetro de ação foi incorporado ao da


Operação Urbana Centro, de 1997. Em 1995 também foram estabelecida a Operação

Urbana Faria Lima e a Operação Urbana Água Branca; a primeira foi continuada e

alterada em 2004; a segunda foi continuada, mas hoje está em processo de revisão.

Soma-se a estas a Operação Urbana Água Espraiada em 2001, já elaborada em

consonância com o Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/2001. O Quadro 1 sintetiza

as Operações Urbanas vigentes em São Paulo, entre 1991 e 2001, e sua situação atual.

Quadro 1: Operações Urbanas em São Paulo (1991 a 2001)

Operação Urbana

Lei nº Publicação Situação Atual

Anhangabaú 11.090 16/09/1991 Finalizada em 1995 e substituída pela O.U. Centro

Faria Lima 11.732 14/03/1995 Modificada em 2004 pelas Leis 13.769

e 13.781.

Água Branca 11.774 18/05/1995 Ativa. Em revisão

Centro 12.349 6/06/1997 Ativa. Em revisão

Água Espraiada 13.260 28/12/ 2001 Ativa

Fonte: elaborado pelo autor a partir de informações da PMSP/EMURB. Disponível em:<http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/emurb/operacoes_urbanas/0001> Acesso em 30/11/2009.

O produto das primeiras Operações Urbanas (Águas Espraiadas, Água Branca e Centro)

seria individualmente diferente e resultaria em objetos igualmente distintos para o

planejamento da cidade, sobretudo na introdução de aspectos sociais e ambientais

(idem).

A Operação Urbana Água Espraiada, reconhecida principalmente por seus edifícios

comerciais no entorno da Avenida Engenheiro Luiz Carlos Berrini, reforçou a ideia de

que a Operação Urbana e a venda de solo criado seriam um mecanismo de mudança

na cidade; porém, como afirmam Caldeira e Holston (2005), é correto afirmar que

houve mudanças, o que não se sabe é a qual preço. Segundo os autores, o que se viu

foi o ataque do mercado imobiliário, aproveitando as vantagens oferecidas, mesmo

que esta região ainda não tivesse grande parte da infraestrutura necessária e cujos

terreno dependiam de altos investimentos para as obras de drenagem do solo.

Estes autores afirmam que a Operação Urbana Água Branca, ou Barra Funda “[...]

parece ser a mais bem sucedida, limitou-se à criação da infraestrutura necessária para


o único projeto privado aprovado para área”. A Operação Centro, devido a

transferência do potencial construtivo permitido para fora dos limites da OU gerou um

processo de inconstitucionalidade, ainda assim, exceto pelas mudanças visuais, poucas

mudanças foram de fato introduzidas; sobretudo esta Operação Urbana, mas não só

ela, pouco se atenderam os desejos da população, restringindo-se mais aos desejos do

capital (idem, p.251).

É importante destacar que a adoção de instrumentos, por meio das Operações

Urbanas pode desonerar o setor público da promoção de todas as transformações

urbanísticas desejadas no âmbito de um plano específico, para determinada área,

buscando atrair os setores privados para o investimento em infraestruturas. Para tanto,

é fundamental que o setor público ofereça vantagens ao setor privado; seja pelos

aspectos mais abrangentes dos indicadores de análise financeira, que medem o

retorno do capital investido pelas empresas, conhecido como “capital invertido”; seja

pelos aspectos mais específicos, orientados pelos interesses relacionados ao território e

seus limites, como as infraestruturas.

12.3. As Operações Urbanas no Plano Diretor Estratégico de 2002

(PDE 2002)

Desde a Constituição Federal de 1988, a Prefeitura de São Paulo tentou implementar

um Plano Diretor que usufruísse da reformulação do modelo de desenvolvimento

delineado na lei federal, introduzindo mecanismos de planejamento urbano no

município, que pudessem ao mesmo tempo orientar o desenvolvimento e garantir os

objetivos sociais determinados.

Embora, em 1991, tenha havido a tentativa de aprovação de um novo Plano Diretor, à

luz das orientações da Constituição Federal de 1988, somente após a aprovação do

Estatuto da Cidade, dez anos depois, é que o município de São Paulo apresentou seu

Plano Diretor.

Importante destacar que o último Plano Diretor (1988), em vigor em São Paulo, havia

sido aprovado por decurso de prazo na gestão do então prefeito Jânio Quadros, como

antes abordado no Capítulo AS OPERAÇÕES URBANAS EM SÃO PAULO.


Com a aprovação do Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257 em 2001, as Operações

Urbanas são colocadas como Operações Urbanas Consorciadas. Este instrumento é

posto neste diploma legal como “o conjunto de intervenções e medidas coordenadas

pelo poder público municipal, com a participação dos proprietários, moradores,

usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar, em uma

área determinada, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e

ambientais”. (Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, § 1º art. 32)

Pretende-se por meio das Operações Urbanas Consorciadas, a partir deste marco legal,

que haja uma parceria entre os entes envolvidos (e/ou atraídos). Os ganhos

decorrentes da valorização das áreas de intervenção alcançadas por meio das

alterações na legislação e a previsão e execução de infraestrutura, nas áreas inseridas

no perímetro da OUC, podem ser entendidos como o “lucro” a ser compartilhado entre

a iniciativa privada e a municipalidade.

Em setembro de 2002, durante o governo da Prefeita Martha Suplicy, deu-se a

aprovação do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo 2002-2012, por meio

da Lei Municipal 13.430. São Paulo absorveu, no seu plano, todos os instrumentos do

Estatuto da Cidade, inclusive as OUC’s, reforçando a visão de maior “parcipatividade”

social nas mudanças do espaço urbano que poderiam ser introduzidas nos anos a

seguir. O PDE, pela especificação do seu nome, deixa claro, ou pretende deixar, que

esse é um instrumento de “estratégias”, onde cabe liberdade de opção de seus

instrumentos nas formas apresentadas.

As mudanças que o PDE de São Paulo propõe são de vanguarda quanto à definição de

seus atributos, gerando possibilidades de transformações profundas nas relações entre

a cidade e o cidadão, por meio do emprego dos instrumentos urbanísticos do Estatuto

da Cidade. Em linhas gerais, a lei paulistana divide-se em dois grandes blocos: (1) de

política urbana ambiental e (2) de estruturação de diretrizes para ações estratégicas

que envolvam a geração de recursos para os custos da modernização, minimizando o

ônus do Poder Público. Estes dois blocos sempre estão vinculados ao terceiro: (3) da

busca de se promover a participação popular na gestão da cidade.

Os instrumentos do Plano Diretor Estratégico englobam várias ações, que vão desde a

promoção de habitação e convívio social, pelo zoneamento das ZEIS (Zonas Especiais

de Interesse Social) e pelo incentivo as HIS (Habitações de Interesse Social), até a de


contemplar a função social da propriedade urbana, mediante o recurso de onerar

quem não cumpre tal função.

O Plano Diretor de 2002 definiu treze Operações Urbanas para a cidade de São Paulo.

Destas, quatro então em vigor: Faria Lima, Centro, Água Branca, Água Espraiada. As

demais foram distribuídas em áreas cujos estudos apontavam a necessidade de ações

para a promoção de transformações urbanísticas e estruturais, melhorias sociais e

valorização ambiental. As novas Operações Urbanas, propostas na revisão do Plano

Diretor Estratégico de 2002, são: Vila Sônia, Vila Leopoldina, Diagonal Norte, Diagonal

Sul, Carandiru-Vila Maria, Celso Garcia, Tiquatira, Rio Verde-Jacu, Amador Bueno e

Santo Amaro.(SÃO PAULO, 2002, p.168)

Além destas, o Plano Diretor, no artigo 225, parágrafo 3º, permite que sejam definidas

outras áreas de intervenção, por meio da Operação Urbana Consorciada,

estabelecendo-se coeficientes prévios de aproveitamento mínimos e máximos (CA=0,2

a 4,0).

Pelo Plano, as novas Operações Urbanas propostas, assim como as mantidas, têm

como finalidade alternativa a provisão, pelas políticas públicas de planejamento

urbano, de áreas de (I) implantação de equipamentos estratégicos para o

desenvolvimento urbano; (II) otimização de áreas envolvidas em intervenções

urbanísticas de porte e reciclagem de áreas consideradas subutilizadas; (III)

implantação de programas de Habitação de Interesse Social; (IV) ampliação e melhoria

da rede estrutural de transportes públicos coletivos; (V) implantação de espaços

públicos; (VI) valorização e criação de patrimônio ambiental, histórico, artístico,

cultural e paisagístico; (VII) melhoria e ampliação da infraestrutura da rede viária

estrutural; (VIII) dinamização de áreas visando à geração de empregos. (ibidem,

p.169)

As delimitações dos perímetros das Operações Urbanas Consorciadas propostas no

Plano Diretor Estratégico de 2002 estão representadas na Figura 1 a seguir:


Figura 1: Operações Urbanas propostas pelo PDE [SEMPLA/PMSP]

Fonte: SALES, 2005. SEMPLA/PMSP, disponível em: http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/05.059/476 . Acesso em 04/jan./2011

Dentre os instrumentos associados à Operação Urbana, previsto no Estatuto da Cidade

e passível de regulamentação no Plano Diretor, constam os Certificados de Potencial

Adicional Construtivo (CEPAC’s); estes, permitem a venda de títulos, em bolsa de

valores, para a exploração de coeficiente acima do pré-estabelecido nos Planos

Regionais Estratégicos, para as edificações que se inserirem no perímetro de atuação

das Operações Urbanas.

Os CEPAC’s funcionam para as áreas de ação das Operações Urbanas como forma de

obtenção antecipada de recursos para a administração pública, destinados ao


investimento em melhorias de infraestrutura dentro do próprio perímetro de

intervenção; fomenta-se, dessa forma, a ampliação da captação de recursos e do

incentivo à atração de novos interessados, por parte dos setores privados, em face das

evidências de melhorias na área de atuação e aumento no potencial de recuperação

dos investimentos feitos.

Para Ferreira & Fix (2001), a lógica da negociação destes títulos de potencial

construtivo, os CEPAC’s, e da própria Operação Urbana, é fazer como que a iniciativa

privada financie a recuperação da própria área de operação. Porém, ao mesmo tempo

permite-se que a negociação desses títulos crie um mercado adicional especulativo,

pois os títulos não são negociáveis de modo vinculado às áreas ou propriedades no

perímetro de intervenção.

A incorporação, às Operações Urbanas, da venda de CEPAC’s, segundo Castro (2006,

p. 9), deve afetar a forma de operacionalização das Operações Urbanas Centro e Água

Branca, e respectiva leis, ambas em revisão, assim como se deu com a Operação

Urbana Faria Lima, em 2004.

Segundo Martins (2003, p.182), as Operações Urbanas têm por definição contar com o

interesse do mercado para sua implementação; por isso, encontra-se em áreas mais

qualificadas, onde se justifica o argumento de que as infraestruturas produzidas

necessitam de menos investimentos do setor público, permitindo que os recursos das

administrações municipais possam ser direcionados às áreas mais carentes. Porém, a

autora concorda que a justificativa não pode ser considerada inteiramente verdadeira,

devido à capacidade insuficiente de gestão, das administrações públicas, que se

envolvem mais com a gestão das áreas de intervenção (das Operações Urbanas, por

exemplo), deixando de fazer a gestão de ações em outras áreas mais carentes.

Como há de se compreender, o principal pressuposto das Operações Urbanas é a

parceria entre o Poder Público e setor privado. Para Pessoa & Bogus (2008, p.4),

procura-se, por meio das parcerias público-privadas estabelecidas nas Operações

Urbanas paulistanas, obter recursos financeiros para serem aplicados na construção de

infraestrutura e habitações populares, e na renovação de áreas deterioradas, podendo-

se prever a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação

do solo e subsolo.


Este tipo de atração, definido pelo instrumento da Operação Urbana com a abertura de

possibilidades de alteração, por meio de compra de CEPAC’s ou de simples alteração

dos índices de uso e ocupação do solo, faz com que tais operações tendam a ter mais

sucesso em locais onde a pressão do mercado imobiliário – ou o interesse nele – é

maior (NOBRE, 2002, p.4).

Complementando, as relações que fomentam o envolvimento do setor privado com o

setor público, por um lado, estão focadas nas oportunidades de investimento e índices

de retorno e, por outro, estão relacionadas às melhorias na transformação do

ambiente construído; faz-se necessário que o plano das Operações Urbanas parta de

um grande conhecimento dos aspectos globais dos processos de produção desse

ambiente, reconhecendo principalmente os aspectos do setor imobiliário e sua ótica de

interesses, para que assim se possa ter uma avaliação das oportunidades e riscos em

função da adesão do plano.

Para a exploração do potencial do instrumento da Operação Urbana, em uma gestão

orientada, é necessário estabelecer avaliações adequadas aos seus significados

(conceitos que o regem, finalidades e objetivos e requisito para implementação) e às

contrapartidas financeiras e disponibilidade dos recursos econômicos de sua aplicação

(ALVIM, et al, 2006, p.15).

Observa-se hoje, nas Operações Urbanas, sobretudo as da cidade de São Paulo, a

incompatibilidade gerada pela falta do acompanhamento de um plano de intervenções,

com a participação da população e de técnicos para o levantamento dos impactos

somente na fase anterior ao início da operação urbana; isso permite priorização de

obras e intervenções desconectadas das necessidades orientadas pelo Poder Público.

(CARVALHO & PARAJARA, 2008)

A simples incorporação formal do instrumento da Operação Urbana, bem como dos

demais instrumentos do Estatuto da Cidade no PDE, não garantem redefinições

econômicas, sociais e de desenvolvimento econômico; para tanto, pressupõe-se a

implementação de processos de avaliação e de monitoramento contínuos, relacionados

aos objetivos e resultados aferidos. (ALVIM et al, 2009, ibid. 2006).

Até o momento os resultados [das Operações Urbanas em São Paulo] são controversos do ponto de vista urbanístico, embora apresentem potencial para se tornarem dinâmicas urbanas de grande alcance. (MEYER, GROSTEIN & BIDERMAN, 2004, p.238)


O Estatuto da Cidade possibilitou atribuir, no PDE 2002, às Operações Urbanas uma

gama de instrumentos urbanísticos com parâmetros e conceitos mais claros, de caráter

não impositivo, e sim propositivo, para que os municípios firmassem suas políticas.

Ainda assim, para Compans (2003), o grau de flexibilização das novas “regras” esbarra

na dificuldade de não prevenir a desconfiguração do planejamento municipal, exigindo

certo grau de autoridade para a coordenação do processo. Nesse sentido, a corrente

mais conservadora (com resquícios do modelo anterior) apresentava, como

contraponto, que o governo democratizado exercesse “papel regulador do mercado,

sobretudo no sentido de intervir a lógica excludente que predominava na urbanização

brasileira, por meio da captura de mais-valias urbanas e adoção de políticas

redistributivas.”


13.ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE

OCUPAÇÃO

A introdução do instrumento urbanístico da Operação Urbana, conforme apresentado

no capítulo anterior, foi precedida pela busca de alternativas para a requalificação de

áreas com potencial identificado, e que, durante o seu processo de ocupação,

perderam, ou tem perdido, devido a uma série de fatores, seu caráter no contexto

urbano como instrumento de re-ordenamento.

Neste capítulo pretende-se discutir, ainda que em linhas gerais, o processo de

ocupação na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP – e os reflexos desse

processo na ocupação e caracterização da área da Água Branca, buscando-se, desse

modo, explicitar a razão pela qual essa área foi eleita como alvo de uma Operação

Urbana.

Este capítulo pretende ainda abordar aspectos relevantes do processo de

desconcentração industrial na RMSP, associados ao contexto da nova lógica da

reestruturação produtiva, que repercutiu a partir do contexto político-econômico

nacional e dos novos elementos incorporados à produção e circulação de mercadorias,

além da promoção divulgada do novo papel da cidade de São Paulo, que assume nova

função no contexto produtivo brasileiro.

3. ÁGUA BRANCA: CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA E O SEU PROCESSO DE OCUPAÇÃO

82

Como forma de periodização do processo de ocupação na RMSP, que por consequência

reflete-se na área da Água Branca, podem-se assumir diferentes conceitos baseados

em autores que se debruçaram sobre essa atividade e que hoje nos permitem uma

estruturação e reconhecimento destes eventos.

Para Alexandre Tinoco (2001), a periodização dos processos de ocupação, na RMSP, a

partir de um viés econômico, principalmente pela presença industrial, pode ser

subdividida em três períodos: (1) das décadas de 1930 a 1970, pela intensificação da

atividade industrial; (2) da décadas de 1970 até 1985, como o “auge do processo de

desconcentração industrial” e (3) das décadas de 1985 e 1995, quando se intensificou

a reestruturação do processo produtivo com a introdução de uma nova ordem nas

relações de mercado.

Juergen Richard Langenbüch (1971), o mesmo processo de ocupação da RMSP e da

Água Branca, num viés não menos voltado à presença da indústria, mas que se apoia

mais na evolução da mancha urbana e na concentração populacional comparativa

entre a Capital e as cidades vizinhas, define dois períodos: (1) até meados de 1900,

em que a cidade de São Paulo tem um aumento considerável da atração populacional

em relação aos municípios vizinhos e (2) após 1900, quando há uma diminuição

contundente da Capital em relação aos seus vizinhos. Nas palavras do autor temos:

A evolução demográfica permite o reconhecimento de dois subperíodos evolutivos, que podem esquematicamente ser delimitados em torno de 1900. Durante o primeiro verifica-se um aumento demográfico modesto nos municípios vizinhos ao de São Paulo, que contrastem com o excepcional crescimento verificado neste. É na citada fase que a população de São Paulo supera a do conjunto dos municípios vizinhos. A partir de 1900 (segundo período) o ritmo de crescimento demográfico da capital se atenua, enquanto o dos municípios vizinhos se acelera. Durante os primeiros subperíodos a cidade parece sugar o elemento humano dos seus arredores, enquanto no segundo os repovoa, através de sua expansão centrífuga e da reorganização do espaço que promove e enseja. (LANGENBÜCH, 1971, p. 130)

Sem desconsiderar estas periodizações, a título de estruturação propõe-se, neste

capítulo, uma linha tênue entre estes autores – além de outros também referenciados

– para a delimitação de três períodos que possam embasar o entendimento do

processo de ocupação na RMSP e que se refletiram diretamente na ocupação da área

de estudo da região da Água Branca.


82

No primeiro período, tomando como referencia Langenbüch, descrevem-se os

processos de ocupação na RMSP, no período do final do século XIX e início do século

XX, quando se associam, as ocupações do território e o aumento da população, aos

eventos que favoreceram os cenários futuros na região metropolitana e na área

específica da Água Branca.

Dentre os eventos deste primeiro período, destacam-se a presença da ferrovia, recente

à época, além da retificação do rio Tietê e, assim como apontado por Tinoco (2001), a

intensificação das indústrias, associada às relações econômicas e à fluidez das

mercadorias na relação da RMSP e o contexto nacional.

No segundo período, definido a partir do início do século XX até a metade desse

mesmo século, marcado sobretudo pelo período que incentivou a circulação rodoviária

que repercutiu nas formas de transporte e ocupação de novos eixos da RMSP.

O terceiro período, que extrapola o período definido por Langenbüch e incorpora os

dois últimos períodos definidos por Tinoco, definido a partir da segunda metade do

século XX, é dado pelo processo de reestruturação produtiva, principalmente após o

fim da década de 1960.

13.1. O processo de ocupação da RMSP e a Água Branca

Segundo Juergen Richard Langenbuch (1971, p.8), a cidade de São Paulo, em meados

do século XIX, configurava-se de forma modesta nos aspectos físicos, se comparada a

outras cidades na mesma época. Ainda assim, o processo de ocupação da cidade se

dava de forma intensa, como pode ser observado a partir dos dados, citados pelo

autor, do aumento populacional na época: em 1836, a população era de 9.291

habitantes; passou, em 1874, a 19.347, aumento este que se aproxima do dobro em

quase quatro décadas.

Grande parte desses dados populacionais, apontados pelo autor, dava-se com a

inclusão das populações referidas como “freguesias”, que núcleos de população

distante da área central, ou da “cidade urbana”, como cita o autor. Essas freguesias

caracterizavam-se como área mais ruralizadas, na sua maioria por grandes chácaras e

núcleos locais que serviam a essas propriedades (ibidem).


82

A área identificada como “cidade urbana” configurava-se pelos rios Tamaduateí e

Anhangabaú, como limites, que é hoje a área do Centro Velho Paulistano.

Em 1881 a cidade já havia se estendido para a área conhecida como Centro Novo,

abrangendo os bairros da Santa Ifigênia, Luz e Liberdade. Essa área também era

constituída, em seus arredores, por chácaras que “além de fins agrícolas, encenavam

importante função residencial” para a elite paulista (ibidem, p.9).

Desde o início do século XX a cidade de São Paulo já se constituía como importante

eixo de passagem, devido às características da circulação que era condicionada pela

convergência, para a cidade de São Paulo, das estradas vindas de outras províncias,

principalmente para circulação dos produtos destinados à exportação e que vinham

das “chácaras caipiras”, “cortavam” a cidade e tinham por destino o porto de Santos.

(ibidem).

Com a frequente circulação nas proximidades da cidade de São Paulo, intensificou-se a

formação de um cinturão de residências fora da “cidade urbana”, o que proporcionou a

criação de estabelecimentos próximos, como as vendas e os pousos de tropas,

configurando pequenos núcleos além do mais central. Essas chácaras que se

estabeleceram no cinturão, serviram, além dos pequenos núcleos, os que passavam

pela cidade para atividades principalmente agrícolas, ligadas ao plantio de cana-de-

açúcar e, posteriormente, à produção de café (ibidem).

Conforme os fluxos, que passavam pela cidade, foram se intensificando, o número de

viajantes aumentava, o que acarretou o aumento destes pequenos núcleos de

passagem. Esse fato caracterizou-se como um dos mais importantes elementos da

constituição da circulação da cidade; desenvolvidas como pousos de tropas, essas

chácaras, além de “limitarem” a cidade e de terem função agrícola, também foram

concentrando funções e fazendo da cidade um local de passagem (ibidem). A cidade,

assim, passou a polarizar e organizar a circulação de seus arredores.

Em um segundo momento, entre o final do século XIX e início do século XX, com a

expansão difusa da cidade, essas chácaras deram lugar aos loteamentos urbanos,

incorporando esses locais isolados à cidade (ibidem, p.75).

Com a implantação da ferrovia, nas últimas décadas do século XIX, os eixos de

crescimento da cidade foram reorientados. Assim como os caminhos das tropas


82

estimularam o eixo de ocupação da cidade, no início do século, a introdução desses

novos eixos, impostos pela ferrovia, estimularam novas ocupações em eixos diferentes

dos anteriormente habituais (idem p.120).

Ainda assim, com o processo de ocupação ligado ao eixo ferroviário, estabeleceu-se

nova condição de valorização das propriedades: nas áreas próximas ao eixo da

ferrovia, gerou-se a desvalorização das terras, enquanto, nos locais de parada,

proporcionou-se a valorização devido à aglomeração populacional no seu entorno. Para

Langenbüch (ibidem), essa condição física e social definiu, ao longo dos anos, uma

diferenciação na valorização e desvalorização dessas áreas, que se perpetuaria além

daquele século.

Com isso, a instalação do tramo ferroviário, no sopé das encostas do maciço central da

cidade de São Paulo, contribuiu para a formação, próxima a ela, de polos industriais ao

longo desse eixo e, como consequência, a formação de bairros residenciais

normalmente ligados aquelas atividades (SÃO PAULO, 2010, p.2).

Para Langenbüch (op.cit., p.129) a ferrovia possibilitou, assim, nova “polarização” na

cidade, com a consolidação das indústrias e da ocupação ligada às novas dinâmicas

econômicas que se iniciaram naquela época.

Os loteamentos isolados da porção central da cidade, que se iniciaram num período

anterior a 1915, mantiveram-se; porém, aos poucos houve a preenchimento das áreas

até então vazias, como reflexo dos interesses imobiliários da época. Exemplo desse

preenchimento pode ser observado com o que viria a ocorrer nos bairros do Alto da

Lapa e Belo Aliança, entre o loteamento da Lapa e Vila Leopoldina. Para Langenbüch,

esse processo de ocupação, em função de interesses mercadológicos, estava

dissociado das necessidades da cidade. Nas palavras do autor:

Constata-se, pois, que o espaço colocado à disposição da expansão urbana de natureza residencial continua superando de muito as necessidades da cidade, permanecendo a especulação imobiliária que já caracterizara o período anterior. (ibidem, p. 132)

O que ocorreu em São Paulo é que a cidade manteve-se, até então, pouco compacta,

mesmo com o adensamento das áreas vazias. Isto se deve ao fato de que, embora os

bairros antigos tenham se ligado uns aos outros, ou até mesmo à área central da

cidade, novos loteamentos continuaram a ser implantados em outras áreas


82

consideradas “periféricas”. Essa interligação entre os bairros nada mais foi do que o

prolongamento destes, ou a justaposição de bairros entre si.

Com essa nova configuração, o sistema de transporte por bondes passou aos poucos a

atender esta população e, portanto, os limites foram se estendendo. Em função da

demanda cada vez maior da população crescente e dos limites estendidos, a

necessidade do transporte público passou a ser atendido pela incorporação dos ônibus.

“Em 1935 já existem nada menos que 62 linhas municipais (de ônibus), número

superior aos das linhas de bondes” (ibidem, p. 134). Esse número expressivo teve

relação direta com o espraiamento da urbanização e o fato das infraestruturas para o

transporte por bondes não serem mais viáveis para atingirem “tamanhas” distâncias.

Em um primeiro momento, estas linhas de ônibus não partiam de bairros centrais, pois

não existia demanda para tal. Este fato se deve ao fato de a população operaria, mão-

de-obra para a indústria, estar estabelecida em locais próximos às áreas industriais,

em bairros como Mooca, Belém, Brás, Lapa, Água Branca e Barra Funda, sendo,

portanto, desnecessária a utilização do sistema de transporte para essa parte da

população. (ibidem, p.160)

Uma das características marcantes dessa nova configuração da cidade, no início do

século XX, foi a existência de áreas pouco adensadas, com baixa densidade

demográfica, e a busca, pela população continuar, de locais ainda mais afastados para

ali se estabelecerem. Tal fato continuava ainda intrinsecamente relacionado à

especulação imobiliária, que foi “um dos principais fatores a proporcionar o

desenvolvimento da expansão suburbana de natureza residencial que na fase anterior

apenas se esboçara”. (ibidem, p. 135)

Outro fator relevante dessa ocupação da cidade de São Paulo foi a localização das

indústrias, que antes se estabeleciam próximo às estações da Ferrovia Santos-Jundiai,

e em um segundo momento passaram a se consolidar na várzea de toda a extensão da

linha férrea (como foi o caso da Lapa). À medida que as indústrias se mudavam e se

estabeleciam neste eixo, a população operária foi ocupando essas localidades por

considerá-las favoráveis para suas residências, por se encontrarem próximas ao

sistema de transporte, no caso, o férreo, de baixo custo e relativamente rápido. A

estrada de ferro teve importância para a consolidação residencial em suas imediações,


82

mas também exerceu fator decisivo para o estabelecimento das indústrias; estes dois

fatores interligados foram responsável pela metropolização paulista. (ibidem, p.140)

Com a intensa urbanização da cidade, no início do século XX, a terra urbana passou a

valorizar-se cada vez mais, forçando o processo de novos deslocamentos das indústrias

para municípios vizinhos à cidade de São Paulo. Ainda assim, a ferrovia continuava

sendo o meio de transporte mais procurado, tanto para o transporte de carga quanto

de passageiros, uma vez que as estradas para o interior ainda eram estruturalmente

precárias e não pavimentadas.

A localização junto a esta (ferrovia) continuava vantajosa às fábricas, pois através de desvios podiam receber a matéria-prima e expedir os produtos. Por outro lado, a ferrovia constituía excelente meio de condução da mão-de-obra, pois os trens forneciam transporte mais rápido e maciço entre a cidade e a periferia externa; neste particular – enquanto não atingindo o ponto de saturação – se tornava cada vez mais eficiente, pois com o desenvolvimento suburbano os “trens de subúrbio” se tornavam sempre mais numerosos, sendo seus trajetos, em algumas linhas, estendidos até estações mais afastadas. É ainda graças ao transporte ferroviário que se formarão subúrbios residenciais, em áreas mais afastadas da cidade, os quais, por sua vez, constituirão reserva potencial de mão-de-obra de que indústrias poderão lançar mão. (LANGENBÜCH, 1971 p. 141)

Como reflexo da ocupação do território paulista, cuja metropolização estava em

formação, o posicionamento das ferrovias, no trecho da área urbana da cidade, como

ocorrera com a região da Água Branca, configurou uma separação dos núcleos

centrais, por uma extensa faixa variável, de 500 a 1000 metros entre a ferrovia e o rio

Tietê. Nessa faixa formaram-se, ao longo do século XX, bairros com forte presença de

indústrias, em conformidade com as funções da cidade, que anos mais tarde seria

confirmada pela Lei de Zoneamento de 1972. (SÃO PAULO, 2010c, p.2)

A ocupação efetiva da área entre a várzea do rio Tietê e as linhas férreas instaladas no

início do século XX – primeiro a São Paulo Railway, depois a Estrada de Ferro Santos-

Jundiaí e a Estrada de Ferro Sorocabana – só foi possível após as obras de retificação

do rio Tietê. (CASTRO, 2006, p.112)

Nas figuras a seguir (Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP, 1950,

apud. CASTRO, 2006, p.114). e Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP,

1950, apud. CASTRO, 2006, p.114)


82

) está representada a situação existente na área da Água Branca/Barra Funda, em

1920, e a proposta de retificação dos meandros do rio Tietê que cederia espaço para

ocupação das várzeas. Estas representações foram elaboradas sob a direção do

engenheiro Saturnino de Brito e apresentadas à administração paulistana como plano

de ocupação das margens do rio Tietê.

Figura 2: A situação existente na área da Água Branca / Barra Funda na década de 1920 Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP, 1950, apud. CASTRO, 2006, p.114).


82

Figura 3: O projeto de retificação do Rio Tietê na década de 1920 Fonte: Relatório da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê (PMSP, 1950, apud. CASTRO, 2006, p.114)

Na Figura 4, a seguir, extraída do Mapa Sara Brasil, de 1930, pode ser identificada a

representação da várzea do Tietê e seus meandros. Nessa imagem pode ser

identificados: a Avenida Santa Marina, uma das poucas passagens na área da várzea

do Tietê, ou ainda, como afirma Castro, uma das poucas passagens entre a várzea do

rio e a linha ferroviária; o trecho retificado nas proximidades da Casa Verde; o traçado

do emissário de esgotos e a passagem para o Bairro do Limão. (CASTRO, 2006, p.112-

113)

Nessa representação da área da Água Branca – para a qual viria a ser proposta, no

início do século XX, a Operação Urbana Água Branca, que mais adiante será discutida –

observa-se o maior grau de urbanização, ao sul da ferrovia, interrompida pelas linhas

de trem e espaçadamente difusa no trecho norte desse limite. Nessa imagem também

está representado o Parque da Água Branca – atual parque Fernando Costa - nas

proximidades do antigo pátio e estação de trem Barra Funda, da Estrada de Ferro

Sorocabana, no mesmo local onde, na década de 1980 foram construídos, o Terminal

da Barra Funda e o Memorial da América Latina (ibidem).


82

Figura 4: A área da Água Branca / Barra Funda no Mapa Sara Brasil de 1930

Fonte: Mapa Sara Brasil, 1930 (excerto, sem escala) apud. CASTRO, 2006, p.113.

As áreas de várzea e baixos terraços da Água Branca, que poderiam ser um obstáculo

para o desenvolvimento da ocupação, caracterizam-se como o oposto, na medida em

que as áreas escolhidas para a implantação de ferrovias foram justamente estas. Por

serem descartadas pelo mercado imobiliário, consequentemente tornaram-se atraentes

para a industrialização, naquele primeiro momento.

Langenbüch (op.cit) definiu como o “trinômio ferrovia – terrenos grandes e planos

rejeitados pela expansão residencial – curso fluvial” esses acontecimentos na região da

Água Branca, que relacionaram a ocupação das áreas urbanas aos baixos terraços,

assim como ocorrera na várzea do Tietê; dentre as condições que propiciaram as

instalações industriais ao longo da faixa ferroviária, destaca-se aquela a que o autor se

refere como orla ferroviária, com ocupações residenciais nas proximidades das

estações, ou “povoados-estação”, em seguida “subúrbios-estação” com predominância

de residências operárias, que na área da Barra Funda e da Lapa ocorreram em

proporções mais modestas, se comparadas com o que ocorrera em Santo André, São

Caetano, Ipiranga, e Mooca. (op.cit., 1971. p.142-143)


82

Muito embora estas áreas tenham sido ocupadas, o processo iniciado pela instalação

de industrial perdurou décadas, mantendo a distinção iniciada nas primeiras décadas

do século XX, entre os usos ao norte e os usos ao sul da ferrovia, configurando, na

área da Água Branca, o predomínio de grandes quadras, com um sistema viário interno

descontinuo e de densidades demográficas relativamente baixas (SÃO PAULO, 2010c,

p.2)

13.2. A implantação do sistema de circulação rodoviário: novos eixos

de ocupação e deslocamento industrial na RMSP

Entre 1915 e 1940 o uso do automóvel começou a se desenvolver e, em um primeiro

momento, encontrou grande dificuldade de circulação, devido à permanência das

condições precárias das estradas que não haviam sido preparadas para esse tipo de

transporte. (LANGENBÜCH, 1971, p.153)

As novas estradas seguiam o mesmo traçado dos antigos caminhos paulistas, nem

sempre respeitando o seu local físico, mais praticamente com o mesmo inicio e fim.

Estas ainda eram pouco avançadas, no que se refere ao modelo de sistema rodoviário

existente hoje, mas já eram consideradas as melhores do Brasil, o que atestava a

importância que a economia daria para esse tipo de transporte. (ibidem)

Este sistema de circulação, construído por completo até 1930, não se caracterizou

como eixo de ocupação, nem para os estabelecimentos industriais nem para a

expansão residencial de São Paulo ate o final da década de 1940. Tinham, naquele

momento, a finalidade complementar e auxiliar do desenvolvimento urbano ferroviário.

O fato de em um primeiro momento, estas estradas não proporcionarem novos eixos

de ocupação, se deu principalmente pela pré-existência da consolidação de

determinadas áreas, proporcionadas pela ferrovia, como visto anteriormente. Por outro

viés, este sistema ainda era dito como inferior ao ferroviário, mais valorizado por

caracterizar-se como meio de locomoção de menor valor, tanto para o transporte de

carga quanto para a circulação da população (ibidem, p.154).

Ainda assim, segundo Meyer, Grostein e Biderman (2004, p.37), a partir da década de

1940, o modelo de ocupação na RMSP já havia adquirido nova face pela introdução do


82

sistema rodoviário com grande abrangência territorial. A estruturação do território por

feixes de vias e caminhos do período colonial, e posteriormente pelo sistema

ferroviário, submeteu-se a um novo elemento, a estruturação metropolitana que

repercutiria em grande monta no modelo de ocupação urbana das décadas seguintes.

Na gestão do prefeito Pires do Rio (1926-1930), quando se estabeleceram as

premissas para a organização viária e o rodoviarismo se tornou um dos importantes

fatores da reestruturação do território existente e da estruturação do novo território

intraurbano e regional, iniciou-se uma radical transformação na urbanização

metropolitana, voltada às novas formas e dinâmicas de circulação e transportes

(id.ibidem).

Do ponto de vista do perfil da população atraída pelos novos eixos dinamizados pelo

rodoviarismo apontado por Meyer, Grostein e Binderman, destaca-se o fato de que a

população paulista das altas classes não se estabelecia em locais suburbanos;

portanto, o transporte por veículos particulares, nesse eixo de implementação das

estradas, não se fazia necessário para esse fim. Atrelado a essa circunstância, o fato

de as estradas ainda serem precárias torna possível entender porque esse meio de

transporte não se fez presente, num primeiro momento como modelo (LANGENBÜCH,

1971, p.156).

Associado aos novos eixos de ocupação e ao novo modelo incentivado de transportes

aos poucos ocorreu o deslocamento, das indústrias próximas às ferrovias, para o

interior do Estado de São Paulo; este deslocamento inicialmente se deu para os

municípios próximos à Capital, pois ainda refletiam a importância centralizadora das

atividades econômicas da cidade de São Paulo.

13.3. A reestruturação produtiva na RMSP e os reflexos na estrutura

fundiária da Água Branca

Como afirmam Meyer, Grostein e Biderman (2004), houve um deslocamento funcional

das indústrias para as outras regiões do Estado de São Paulo, ou seja, devido a um


82

processo induzido de descentralização industrial, e também dos interesses dos agentes

privados, as indústrias deslocaram-se em busca de melhores resultados econômicos

(idem, p.165). Para Negrelos (2005) esse deslocamento das indústrias na RMSP –

limitadamente considerado como “desconcentração industrial” – está vinculado ao

processo de reestruturação produtiva, pelo qual a instalação das unidades industriais,

no interior do Estado de São Paulo, está intrinsecamente relacionada à questão da

reconversão espacial de grandes áreas urbanas que se adaptaram às novas formas

produtivas estabelecidas regionalmente. (NEGRELOS, 2005, p.60)

Apoiando-se nos conceitos de Harvey (1993), Negrelos (2005) relaciona o processo de

deslocamento das indústrias, a partir do final da década de 1960, com as estratégias

para reforçar a acumulação entravada, que não implicava necessariamente a perda da

capacidade de ganhos econômicos. Para a autora, esse processo esteve diretamente

vinculado às transformações impostas pelo modo de produção capitalista, em sua fase

de acumulação flexível; neste, radicaliza-se o consumo baseado nas trocas

intensificadas de mercadorias mediante padrão do “descartável”, aquilo que logo “sai

de moda”. (HARVEY, 1993 apud ibidem, p.60)

A partir de 1967, no período do chamado “milagre econômico”, vivenciou-se uma

etapa de elevadas taxas de exportação e aumento do consumo interno de bens

duráveis; este período fora interrompido pela crise internacional do petróleo, em 1973,

em que, as perdas nos principais países produtores daquela ‘commodities’ refletiu-se

no encolhimento da capacidade de consumo e, por consequência, na diminuição das

importações brasileiras para aqueles mercados.

O II Plano Nacional de Desenvolvimento - II PND, do governo Geisel, em 1976, refletiu

o aumento do investimento estatal em substituição aos investimentos privados, em

queda. Este estímulo à substituição das importações teve como custo o aumento do

endividamento público e do endividamento externo. Esse modelo esgotou-se no início

da década de 1980, com a percepção do envelhecimento da estrutura industrial,

desatualizada em relação a outros mercados e produtores. Como resultado, aumentou

a dependência em relação aos mercados externos e houve a crise da dívida externa

brasileira. (ibidem, p.61)

Segundo Paulo Fortes, os reflexos desse processo, alicerçado em profundas mudanças

tecnológicas e processos de fusão e incorporação das indústrias, por grupos


82

estrangeiros, podem ser observado na perda de representação deste setor produtivo.

Na década de 1980, embora o Estado de São Paulo se mantivesse como a região

brasileira mais industrializada do País, a participação da cidade de São Paulo, na

produção industrial brasileira, diminui gradativamente. (FORTES, 2007)

A partir dos anos 1990, além da não superada manutenção do endividamento da

economia brasileira, advinda dos anos da fase “desenvolvimentista”, iniciou-se a

abertura total para o investimento externo, no que se convencionou chamar de

“globalização”. Como afirma Negrelos (2005) por meio da “globalização” impôs-se

como requisito à homogeneização do capital internacional, novas condições de

produção, que refletiram diretamente em grandes impactos sociais, fundamentalmente

no aumento do desemprego, a precarização das condições de trabalho e no aumento

da informalidade (op.cit., p.62).

Nesse quadro de acontecimentos, em que a facilidade de escoamento e as relações

econômicas de produção relacionaram-se à localização das indústrias, produziram-se,

ao longo do século XX, na RMSP, espaços industriais muito diversificados, tanto no tipo

de indústria, quanto no seu estágio tecnológico. Tal diversificação tornou-se bastante

evidente quando se organizou um novo ciclo urbano (op.cit., p.165).

Como representado nas figuras a seguir, observa-se o processo de ampliação do

número de indústrias na RMSP, entre as décadas de 1930 e 1990. Na década de 1930

(Figura 5) observa-se a concentração das indústrias no eixo da linha férrea Santos-

Jundiaí, principalmente próximo à área central junto à várzea do rio Tamanduateí. A

partir de 1950 (Figura 6), ainda com a preponderância de um maior número de

indústrias próximas às ferrovias, houve o avanço para o interior, em face do incentivo

ao transporte rodoviário, ocupando-se principalmente as regiões de Santo André e São

Bernardo do Campo, além de outras regiões também periféricas para a época.


82

Figura 5: Localização das Indústrias – 1930 Fonte: São Paulo Metrópole (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.166)

Figura 6: Localização das Indústrias – 1950


82

Fonte: São Paulo Metrópole (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.166)




82

Na década de 1970 (Figura 7), como reflexo do período do “milagre econômico”

iniciado após 1967, observa-se a maior desconcentração das indústrias, orientada

principalmente pela ampliação do quadro do sistema viário principal e das rodovias que

fomentaram as ligações além de Santos, no sentido dos Estados do Rio de Janeiro e

Paraná, e dali para outras regiões do País.

Na Figura 8, que representa a concentração das indústrias em 1997, observa-se, além

da consolidação dos núcleos indústrias, iniciado nas décadas anteriores, maior

ocupação nos municípios vizinhos à capital, em contraposição à permanência da menor

concentração na cidade de São Paulo, com algumas regiões onde deixou-se a

ocupação pulverizada, dando lugar a edifícios comerciais e residências, motivada pelos

interesses do mercado imobiliário. Grande parte das indústrias que permaneceram na

cidade de São Paulo, valeu-se principalmente dos eixos “rodoviarizados”, que

beneficiaram o fluxo de mercadorias para os mercados e o ingresso de matéria-prima.

Observa-se também, que, aos poucos, a presença da mão-de-obra próxima às

indústrias não era mais relevante para essas ocupações, pois, o espraiamento da

cidade e as novas relações estabelecidas, bem como o aumento da oferta de

transporte, ainda que precário (inclui-se neste contexto a aquisição de veículos de

passeio) permitiram maior deslocamento da população na cidade.

Nas figuras a seguir (Figura 9 e Figura 10), observa-se o crescimento da mancha

urbana em direção aos municípios da RMSP, além da Capital,entre 1974 e 2002.


82

Figura 9: Crescimento Urbano RMSP: Mancha Urbana, 1974

Fonte: Sales, 2007.

Figura 10: Crescimento Urbano RMSP: Mancha Urbana, 2002

Fonte: Sales, 2007.


82

Os reflexos da reestruturação produtiva da RMSP, ocorrida a partir da década de 1980,

em relação a Água Branca, pode ser observado diretamente pela forma como se

constituiu esse território urbano. Marcado ao norte da ferrovia principalmente pela

presença de indústrias que lá se estabeleceram desde o início do século XX, o bairro da

Água Branca consolidou-se historicamente em descontinuidade com a lógica do

mercado nos bairros imediatamente próximos.

Segundo Aluísio Wellichan Ramos (2006), entre 1914 e 1971 os arruamentos ao sul

das ferrovias, nos bairros de Perdizes, Pompeia e Pacaembú já estavam totalmente

consolidados; em contrapartida, ao norte, na Água Branca constituía-se de grandes

terrenos não edificados e sem arruamento, configurando um “vazio” que somente nas

últimas décadas vem aos poucos sido preenchido. Esses grandes terrenos por muito

tempo pertenceram a poucos proprietários, condição esta, como será discutido mais

adiante, que levou os governos municipais a induzirem uma nova ocupação nestas

áreas sub-ocupadas, ou ainda, sub-utilizadas, além de outras entidades como o IAB,

ao promover o concurso Bairro Novo, e o próprio mercado imobiliário. (RAMOS, 2006,

p.136)

Dentre as estruturas industriais que remontam à ocupação no início do século XX

destaca-se o conjunto de edifícios das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo, que

teve, na reestruturação produtiva, o colapso de sua produção na segunda metade

deste século. Instalado na Água Branca a partir de 1920, com o objetivo de ser

construído um grande núcleo integrado de fábricas, dois anos depois foi inaugurada

sua primeira unidade fabril naquela região (Idem, p.138).

Até meados da década de 1950, o núcleo industrial dos Matarazzo cresceu até ter vinte

unidades fabris. Nesse núcleo, como afirma Ramos, “funcionaram diversas unidades

fabris, que produziram os mais variados produtos, tais como: velas e glicerinas, sabões

e sabonetes, óleos comestíveis e industriais, gêneros alimentícios, produtos químicos

variados, rações, pregos, gesso etc.”. (ibidem)

A partir da década de 1960 as fábricas das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo

foram gradativamente desativadas, como reflexo dos acontecimentos já descritos,

dessa época. Em 1979 os imóveis fabris da Água Branca foram hipotecados para o

Banco do Brasil, como garantia das dívidas do grupo industrial que, em 1983 pediu


82

concordata e finalmente em 1985 encerrou suas atividades, desativando por completo

a produção naquela área.

Figura 11: Entrada do antigo núcleo das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo Fonte: Matarazzo 100 anos, CL/A Comunicações, 1982, apud. RAMOS, 2006, p.139 Embora as fábricas das Indústrias Reunidas Francisco Matarazzo tenham sido

paulatinamente desativadas desde a década de 1960, encerrando aos poucos suas

produções, os edifícios não foram imediatamente demolidos e por anos permaneceram

vazios, na paisagem da região, os aproximadamente 100.000 m² edificados. (ibidem,

p.139)

Como afirma Aluísio Ramos, “é com a derrocada da IRFM (Indústrias Reunidas

Francisco Matarazzo) e com a desindustrialização generalizada nas antigas áreas

industriais da cidade, lindeiras às ferrovias, que este terreno, mais do que nunca,

valoriza-se e torna-se objeto de acirrada disputa”. (ibidem, p.140)

Os processos de interesse por este terreno, além de outros, que geraram e geram

interesse do mercado imobiliário, serão abordados no capítulo 4 desta dissertação, em

que serão discutidos os processos de transformação na área da Água Branca.


82

13.4. Caracterização atual e a necessidade de estratégias de

recuperação

Como resultado da ocupação predominantemente industrial iniciada nas primeiras

décadas do século XX, e do esvaziamento deste potencial, pelas reestruturações de

ordem econômica e política na RMSP, a partir da década de 1960, a região da Água

Branca constitui atualmente um território que, embora próximo a áreas de forte

processo de transformações, permaneceu marginalizada das benesses implementadas

na maior parte dessa região da cidade.

Apontada nas últimas décadas como área de interesse, tanto pelas administrações

públicas, quanto – mais recentemente – pelo setor imobiliário, essa região tornou-se

objeto de iniciativas para a promoção de transformações que a requalifiquem, em

consonância com outras áreas da cidade de São Paulo.

Como resultado da ocupação industrial, e principalmente pela presença da ferrovia,

configurou-se uma forte distinção nos terrenos ao norte e ao sul da ferrovia. Na porção

ao norte da ferrovia do bairro da Água Branca, onde a presença das indústrias foi

marcante durante século XX, encontram-se quadras de grandes dimensões, com

sistema viário descontínuo, áreas subutilizadas e de densidades relativamente baixas.

(SÃO PAULO, 2010c, p.2)

Além dessas características de uso e ocupação, por essa área ser resultado de solo

conquistado pela retificação do rio Tietê, a partir da década de 1950, identificam-se

nessa área de várzea problemas de drenagem deficiente, que incidem em recorrentes

alagamentos de grande parte da área. (ibidem)

A porção ao sul da ferrovia apresenta condição oposta: arruamentos de geometria e

ritmos mais regulares; boas condições de mobilidade e de interconexões viárias, dada

a continuidade do sistema; maior diversidade de usos e densidades mais significativas,

em consonância com outras áreas da cidade de São Paulo, muito embora em parte

dessa porção, sobretudo nos bairros mais antigos onde se tem ocupação por

residências unifamiliares, identifica-se que as densidades estão aquém da

infraestrutura instalada (ibidem).


82

As ferrovias dividiram fisicamente essa região impedindo a conexão da rede de vias coletoras que se conformou a sul e a norte do eixo ao longo do século passado [século XX]. Os impactos dessa descontinuidade podem ser medidos ao se observar as diferenças dos padrões urbanísticos (densidades, mescla de usos, divisão fundiária e conformação das quadras) entre os bairros da Lapa, Pompeia e Perdizes, a sul, e a Lapa de Baixo e Barra Funda a norte. (SÃO PAULO, 2010c, p.2)

Em 1972, a lei nº 7.805, que institui o zoneamento da cidade com a finalidade de

disciplinar os usos e ocupações do solo confirmou a predominância de uso industrial

e/ou áreas especiais destinadas a usos específicos.

Segundo Castro (2006), no caso dos terrenos adquiridos pela retificação do rio Tietê,

grande parte permaneceu como propriedade pública, e parte foi transferida, doada ou

objeto de concessão de uso. Na maior parte, esses terrenos na região da Água Branca

ficaram gravados pela lei de zoneamento de 1972 como do tipo Z8 – uso específico,

definido para cada perímetro – com coeficientes de aproveitamento de 5% a 15%, e

taxa de ocupação de 2,5% a 7%. (CASTRO, 2006, p.117)

A lei municipal nº 8.001 de 1973, alterou parcialmente a lei nº 7.805 de 1972,

incluindo novos usos e o conceito de Corredor de Uso Especial, ligados às Z8. Essa lei

que passou por outras diversas complementações legais, que reafirmaram a

predominância do uso industrial na região da Água Branca, como indicado na Figura 9,

a seguir.

Como já abordado no capítulo 1, tal condição seria de fato revista somente com a

publicação do Plano Diretor Municipal de São Paulo, de 2002, lei nº 13.430, como

representado na Figura 10; várias iniciativas foram implementadas em âmbito legal

para essa área, desde a década de 1980, com o objetivo de trazer nova dinâmica mais

ajustada às formas de uso do território, que corrigissem as perdas de função. Destaca-

se, neste contexto, a introdução do já comentado instrumento da Operação Urbana

Água Branca, em 1995.


82

Figura 9: Zoneamento vigente em 1995 na área da Operação Urbana Água Branca. Fonte: Lei 8.001/73 e atualizações posteriores até 2004.

Figura 10: Zoneamento vigente a partir de 2004 na área da Operação Urbana Água Branca. Fonte: Plano Regional Estratégico da Subprefeitura da Lapa – Lei 13.885/2004


82

Importante destacar que essa tendência de transformar áreas indústrias centrais,

orientadas por tantas medidas da administração pública, é em boa parte resultado dos

interesses do setor privado, em que se destacam o setor imobiliário e as oportunidades

de se obterem, nestas áreas, vantagens construtivas e lucros. Essas constatações

baseiam-se nas de Negrelos (2005), que afirma que:

Ainda que uma série de bases de dados multidisciplinares, inclusive territorializados em cartografia consistente, demonstre a impressionante capacidade do município de São Paulo para continuar vigoroso em termos da atividade industrial, há uma pressão político-ideológica no sentido de plasmar na mentalidade coletiva metropolitana, e inclusive nacional, a afirmação de que São Paulo se transforma inexoravelmente em uma cidade de serviços. Essa tendência, que entendemos como ideologizada, é funcional à continuidade do processo perverso de valorização do capital imobiliário e produtivo do centro da metrópole com o adensamento popular e sem trabalho na periferia. Isso porque todas as bases técnicas consultadas até o momento demonstram a permanência das atividades industriais e, inclusive, sua auto-reconversão para novos tipos de classes de atividades industriais ainda nos distritos centrais do município de São Paulo. (NEGRELOS, 2005, p.58)

As informações apresentadas na Fonte: Excerto do mapa 13-Uso do Solo, Atlas Ambiental do

Município de São Paulo (SÃO PAULO, 2004, mapas anexos). Adaptado pelo autor.

e na Tabela 4, a seguir, reforçam as afirmações de Negrelos, destacando-se as

predominâncias de uso industrial ao norte da ferrovia no perímetro da Operação

Urbana Água Branca definido na Lei 11.774 de 1995 e a região limitadamente

circunscrita pelo distrito da Barra Funda.

Na figura (Figura 11), com os dados obtidos do levantamento de Predominância de

Uso do Solo por Quadra Fiscal, com base no Cadastro Territorial Predial de

Conservação e Limpeza – TPCL – da Secretaria de Finanças da PMSP, observa-se que

na maior parte da área da Água Branca, sobretudo no perímetro da Operação Urbana,

predominam os usos de Indústrias e Armazéns (cor rosa) e de Comércio e Serviços

(cor lilás), além de áreas definidas como “sem predominância” (cor azul claro).


82

Figura 11: Uso do Solo Predominante por Quadra Fiscal Segundo Área Construída (TPCL 1999) Fonte: Excerto do mapa 13-Uso do Solo, Atlas Ambiental do Município de São Paulo (SÃO PAULO, 2004, mapas anexos). Adaptado pelo autor. Em números, conforme Tabela 2, a seguir, da área total da região da Água Branca

mais de 24% são definidos como de comércio e serviços, sendo a maior parte com

ocupação de edificações horizontais. Quase na mesma proporção, aproximadamente

23%, são definidos com usos de indústrias, armazéns e depósitos, sendo a maior

parte, pouco mais de 15% somente ocupado por indústrias.

Importante destacar que, até 2000, os usos residências eram pouco representativos

proporcionalmente à área, reflexo em parte do insucesso das políticas outorgadas à

área e da continuidade do uso industrial estimulado desde o início do século XX, que,

em função das novas dinâmicas do mercado e da economia, reorientaram, após

década de 1960, a produção de bens associados a tecnologia, bem como as condições

logísticas favoráveis da região.


82

Tabela 2: Área de Terreno, Área construída e Nº de Lotes por Distritos - TPCL 2000

DISTRITO USO AREA

TERRENO % AREA

CONSTRUÍDA %

Barra Funda 4.043.933 100,00 2.550.626 100,00

Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 14.998 0,37 9.799 0,38

Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 158.089 3,91 95.183 3,73

Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 39.389 0,97 32.534 1,28

212.476 5,25 137.516 5,39

Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 1.632 0,04 4.331 0,17

Uso Residencial Vertical Médio Padrão 51.188 1,27 305.697 11,99

Uso Residencial Vertical Alto Padrão 16.087 0,40 89.408 3,51

68.907 1,70 399.436 15,66

Uso Comércio e Serviço Horizontal 800.413 19,79 526.318 20,63

Uso Comércio e Serviço Vertical 177.844 4,40 435.126 17,06

978.257 24,19 961.444 37,69

Uso Industrial 619.788 15,33 531.389 20,83

Uso Armazéns e Depósitos 301.351 7,45 201.274 7,89

921.139 22,78 732.663 28,72

Uso Especial (Hotel, Hospital, Cartório, Etc.) 444.273 10,99 128.222 5,03

Uso Escola 39.676 0,98 42.487 1,67

Uso Coletivo (Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc.) 822.377 20,34 121.731 4,77

Terrenos Vagos 513.654 12,70 0 0,00

Uso Garagens não-residenciais 5.323 0,13 1.747 0,07

Outros usos (Uso e padrão não previsto) 37.851 0,94 25.380 1,00


82

Fonte: São Paulo, Secretaria de Finanças (SF)/TPCL/DEMPLAN, 2000. Elaborado pelo autor.


82

De certo não se pode desconsiderar que os levantamentos de predominância de uso

por quadra, identificados pelo TPCL, não levam em consideração se todas estas

indústrias estão efetivamente ativas. Segundo Meyer, Grostein e Biderman (2004), o

bairro da Barra Funda, na região da Água Branca, assim como outros bairros de

concentração industrial da Zona Oeste paulistana, como Lapa e Vila Leopoldina,

seguem uma tendência, ainda em fase inicial, de concentração de escritórios (alto

padrão) e de residências e comércios em substituição aos galpões. (MEYER;

GROSTEIN; BIDERMAN, 2004, p.168)

Nas últimas duas décadas, sobretudo na última, as transformações do espaço urbano

da Água Branca tiveram relativa importância do ponto de vista da introdução de novas

ocupações. Grande parte desse processo se deve à introdução de políticas de incentivo

promovidas pela administração pública municipal, com o objetivo de requalificar essa

área que, em parte, sofreu desde a década de 1980, observando-se, no início dos anos

2000, o “esvaziamento residencial”, definido pela diminuição efetiva do número de

moradores, diminuição dos aluguéis e número de lançamentos imobiliários

inexpressivos para esta região, que conta com boa infraestrutura instalada e

proximidade da área central da cidade. (ibidem, p.236-238)

Esse setor da cidade tem sido alvo de promoções pela introdução de instrumentos

urbanísticos como a Operação Urbana Água Branca, que remonta a políticas públicas

desde 1985, além de outras ações tomadas pela Prefeitura e outros setores não

ligados ao Governo durante décadas. Entretanto, grande parte dessas ações tem

servido mais ao atendimento dos interesses do mercado imobiliário, que vê nessa

região possibilidade de vantagens desvinculadas dos objetivos largamente discutidos

nas últimas décadas.


14.A OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA

Com já comentado, a estrutura fundiária da região da Operação Água Branca é

resultante da presença de dois elementos físicos de grande relevância territorial: a

ferrovia e o Rio Tietê com sua área de várzea.

A primeira, a ferrovia, representou a indução do desenvolvimento urbano de uso e

ocupação do uso com a predominância industrial com depósitos, armazéns e galpões

das próprias indústrias que resultaram na paisagem construída.

Com a reestruturação da dinâmica industrial ocorrida a partir da década de 1960 e

intensificada na década de 1980, em que a proximidade dos polos produtivos perdeu

sua importância em relação à proximidade dos centros consumidores localizadas perto

da ferrovia, o que levou à desativação dos estabelecimentos e esvaziamento desta e

de outras regiões da cidade, redirecionadas para localidades menos urbanizadas.

Essas localidades menos urbanizadas permitiriam incorporar a necessidade da

ampliação das plantas industriais e ao mesmo tempo, estarem mais próximas das

rodovias que se relacionava diretamente com o modelo de transporte incentivado pelas

políticas dos governos daquelas décadas.

Já o Rio Tietê por sua vez, com a sua retificação ocorrida a partir da década de 1930,

disponibilizou sua área de várzea para a cidade, configurada por uma grande planície

alagável pelas cheias do próprio rio que, historicamente, tornou-se desinteressante


para outras ocupações distintas daquelas que se estabeleceram na região até a década

de 1980.

Somados aos aspectos da ocupação da área da Água Branca, os elementos físicos da

área da ferrovia e do Rio Tietê durante décadas foram definidos como obstáculos que

dificultaram a sua integração espacial, sobretudo pelos aspectos de acessibilidade e

drenagem. Enquanto nos limites ao sul da ferrovia a ocupação dos bairros limítrofes de

Perdizes e Pompeia caracterizaram-se pelo uso do solo predominantemente residencial

e de recente adensamento de suas quadras com traçados regulares, ao norte da

ferrovia, observou-se o esvaziamento das grandes quadras industriais, substituindo o

uso produtivo pelo de estocagem, além de resultar num processo de degradação de

parte da região que se manteve desocupada.

A transposição da área nos limites ao sul da ferrovia até a década de 1960 era possível

somente pelos viadutos Pacaembu e Lapa, pela passagem em desnível pela antiga

Estrada Velha de Campinas (atual Av. Raimundo Pereira de Magalhães) na região da

Vila Anastácio e pelas passagens em nível pedestrianizadas na Avenida Santa Marina e

na Rua do Curtume. No final da década de 1960 e início da década de 1970 foram

implantados os viadutos Pompeia e Antártica, principais eixos de transposição da linha

férrea.

Atualmente suas macro-acessibilidades são fartas, principalmente em função das

implementações viárias feitas após a década de 1970 e a presença do terminal

intermodal da Barra Funda desde o final da década de 1980.

Em contraposição, caracteriza-se pela micro-acessibilidade deficitária e truncada e

pelos problemas de drenagem preponderantemente gerados pela ocupação irregular

de encostas e da várzea do Tietê. (MAGALHÃES Jr., 2005)

Com relação à sua localização na cidade, a área da Água Branca situa-se próximo à

área central e ao centro histórico de São Paulo, o que a beneficia em relação a outras

áreas da cidade por permitir o aproveitamento das infraestruturas existentes,

tornando-a interessante para o mercado imobiliário.

A inclusão da região da Barra Funda como área potencial de intervenção por meio de

Operação Urbana foi mencionada pela primeira vez no Plano Diretor de 1985, durante

o governo Mario Covas. Durante o governo seguinte, na gestão do então prefeito Jânio


Quadros, a SEMPLA e a EMURB retomaram os estudos para as operações urbanas,

incluindo aquela que se chamaria Operação Urbana Água Branca. Seis anos depois de

ter-se reconhecido o potencial da região da Barra Funda, entre a orla ferroviária e

áreas lindeiras as margens do rio Tietê, em 1991, na gestão da então prefeita Luiza

Erundina, foi encaminhado o Projeto de Lei com as definições dos limites e parâmetros

da Operação Urbana. (CASTRO, 2006)

De acordo com o PL nesta região justificou-se sua delimitação como Operação Urbana

principalmente por se tratar de área com ocupação de baixa densidade e vocação para

atividades terciárias estendendo as atividades da Área Central e do sub-centro da

Lapa. Pressupõe-se a transformação daquela área da cidade, tradicionalmente

industrial, mas que após as reestruturações produtivas já detinha naquela ocasião um

grande estoque de lotes vazios, subaproveitados ou em processo de deterioração em

função da reestruturação produtiva da RMSP, para uma nova ocupação focada nas

atividades emergentes da reestruturação produtiva que beneficiar-se-ia da

potencialidade gerada pela acessibilidade local promovida pela linha leste-oeste do

Metrô. (idem)

Este capítulo tem como objetivo apresentar a Operação Urbana Água Branca em três

fases: a primeira entre a publicação da lei em 1995 e a introdução da lei federal

denominado Estatuto da Cidade em 2001; a segunda entre 2001 e 2004, quando

foram introduzidos novos instrumentos urbanísticos, revisões do Plano Diretor

Estratégico do Município de São Paulo e os projetos da Vila Olímpica e do Concurso

Bairro Novo; na terceira fase, por fim, será apresentado o processo de revisão da lei da

Operação Urbana a partir de 2004.

14.1. Primeira Fase (1995-2001): da Lei da Operação Urbana Água

Branca ao Estatuto da Cidade

Em 18 de maio de 1995, o prefeito Paulo Maluf promulgou a Lei nº 11.774 que institui

a Operação Urbana Água Branca, estabelecendo diretrizes e mecanismos que

definiriam as melhorias previstas pelas equipes da SEMPLA e da EMURB para o seu

perímetro.


O perímetro de intervenção da Operação Urbana Água Branca compreende área bruta

de aproximadamente 504 ha e foi definido em função dos planos de urbanização

elaborados para essa área desde 1970 e do potencial urbanístico identificado para a

mesma. Como virtude da sua localização, soma-se a já mencionada proximidade com

os núcleos da Lapa e Central e das conexões de macro-acessibilidade antes descritas.

Segundo Magalhães Jr. (2005) os seguintes elementos relevantes do tecido urbano

que associados aos mecanismos e ações previstas no projeto urbano da Operação

poderia propiciar condições adequadas para a sua revalorização e desenvolvimento:

• proximidade com vias de circulação de alta capacidade como a Marginal Tietê,

Avenida Pacaembu, Avenida Francisco Matarazzo e Avenida Sumaré,

possibilitando fácil acesso de automóveis vindos de diversas regiões da cidade;

• oferta de transporte de alta capacidade (trem metropolitano e Metrô)

facilitando o acesso público de praticamente qualquer ponto da cidade e da

RMSP;

• a linha leste-oeste do metrô que comporta aumento de demanda e favorece a

acessibilidade à região podendo induzir o seu adensamento;

• proximidade com bairros de bom padrão de ocupação – Perdizes, Pompeia,

Pacaembu entre outros – que podem induzir a mudanças nos padrões atuais;

• existência de grandes áreas vazias ou subutilizadas;

• oferta de equipamentos de lazer e cultura de médio e grande porte – Sesc

Pompeia, Memorial da América Latina, Parque Fernando Costa, PlayCenter.

Os objetivos enunciados na Lei nº 11.774/1995 estavam descritos como de promoção

e desenvolvimento urbano, por meio de melhorias na infraestrutura, qualidade

ambiental e valorização da paisagem urbana. Para alcançar esses objetivos foi

definido, para as intervenções de infraestruturas, um conjunto de obras que visava à

ampliação do sistema viário e de melhorias na drenagem, conforme transcrito no

quadro a seguir:


Quadro 2: Programa de Obras

I - Ligação viária entre Avenida Francisco Matarazzo e rua Tagipuru, com 30 metros de largura e 120 metros de extensão;

II - Extensão da Avenida Gustav Willi Borghoff do Terminal Barra Funda até a Avenida Santa Marina, com 20 metros de largura e 870 metros de extensão;

III - Extensão da Avenida José Nelo Lorenzon a sul, entre a Avenida Marquês de São Vicente e a via descrita no item anterior, com 20 metros de largura e 900 metros de extensão;

IV - Extensão da rua Mário de Andrade até a Rua Carijós, com 18 metros de largura e 2 000 metros de extensão;

V - Passagem em desnível na Avenida Santa Marina, com 300 metros de extensão sob as linhas ferroviárias da CBTU e FEPASA;

VI - Construção de Ponte sobre o Rio Tietê em continuidade à Avenida Água Preta/Pompeia, segundo diretriz de SVP/PROJ 4 e a Lei de melhoramento nº 8895 de 19 de abril de 1979;

VII - Pavimentação e infra - estrutura da Avenida José de Nelo Lorenzon, com 26 metros de largura e 870 metros de extensão;

VIII - Pavimentação e infra - estrutura da Rua Quirino dos Santos, com 24 metros de largura e 600 metros de extensão;

IX - Reparcelamento e arruamento das Quadras 110 e 122 do Setor 019 (73.700 m²) e parte da Quadra 034 do Setor 197 (aproximadamente 235.000 m²), fazendo- se respeitar reserva de 20% da área bruta para sistema viário e 20% para áreas verdes;

X - Alargamento de passeios públicos e implantação de pistas de estacionamento nas imediações das Avenidas Tomás Edson, Dr. Moysés Kahan e Roberto Bosch (Parque Industrial Tomás Edson);

XI - Elaboração de diagnóstico atualizado e implementação de um programa de revisão dos sistemas de micro e macro drenagem da área de estudo, implementando quando necessário obras fora do perímetro da Operação Urbana;

(Quadro I – Anexo Integrante da Lei nº 11.744/1995)

Na Figura 12, a seguir, são representadas algumas das principais intervenções

constantes do quadro de obras previstas pela lei da operação urbana. Observa-se que

a maior parte das intervenções são definidas para a articulação do sistema viário por

meio de novas vias, permitindo a associação da captação superficial das águas por

estas novas vias, favorecendo a revisão do sistema de drenagem para a área.


Figura 12: Principais obras previstas - Lei 11.774/1995

Fonte: EMURB 2009, Operação Urbana Água Branca Situação atual e propostas de prosseguimento, Programa de Obras, Diretoria de Desenvolvimento de Intervenções Urbanas – Superintendência de Desenvolvimento – Gerência das Operações Urbanas, Somam-se aos objetivos anteriormente desenvolvidos fomentar o adensamento da

região, incentivando-se a ocupação preferencialmente dos vazios urbanos e

reestruturando-se a área pelo estabelecimento de novos padrões urbanísticos que se

contrapõem à legislação do zoneamento municipal vigente em 1972. Para tanto, a lei

propõe o reparcelamento do solo dos grandes lotes existentes da ocupação industrial

remanescente, controlando a penetração do uso industrial, ampliando o sistema viário

local e priorizando a ocupação com usos residenciais e comerciais do setor terciário,

assim como reservando áreas públicas para implantação de áreas verdes, de lazer e de

equipamentos coletivos.

Considerando-se a captação de recursos, que vincula o incentivo do setor privado ao

processo de transformação planejado, estabeleceram-se, na lei, possibilidades de

negociação que previam uma “urbanização consorciada” por meio da utilização do

mecanismo da “outorga onerosa do direito de construir”, já referido. Esse instrumento

tem como base os debates sobre o Solo Criado, da década de 1970, e a “contribuição

por melhoria”.


A viabilização econômico-financeira por meio do princípio da “outorga onerosa do

direito de construir” permite a concessão, para os proprietários, de direito edificatório

acima do limite do coeficiente de aproveitamento básico, pré-estabelecido na lei de

zoneamento, mediante contrapartida financeira ao Município, estimulando desse modo

o adensamento construtivo e capitalizando recursos a administração púbica.

A viabilidade da Operação Urbana Água Branca está baseada primordialmente na outorga onerosa do direito de construir, cobrada a partir de alterações na densidade de ocupação acima dos índices atualmente permitidos e/ou usados conforme [e que ...] a venda do direito adicional de construção constitui o recurso estratégico de viabilização da Operação Urbana Água Branca. (EMURB, apud CASTRO, 2006, p. 127)

Segundo Castro (ibid., p.126), para viabilização econômico-financeira da Operação

Urbana Água Branca, somava-se, ao instrumento da outorga onerosa do direito de

construir, o mecanismo das “contribuições por melhoria”, instrumento jurídico previsto

no artigo 145 da Constituição Federal de 1988. Esse instrumento foi instituído para

fazer face ao custo de obras públicas das quais decorra valorização imobiliária, tendo

como limite total a despesa realizada e, como limite individual, o acréscimo de valor

que da obra resultar para cada imóvel beneficiado; o cálculo, no caso da Operação

Urbana Água Branca, varia de 1% a 3% do valor venal do imóvel, variando em função

de sua localização.

Importante destacar que, dentre os aspectos formais que configuram a Lei da

Operação Urbana Água Branca, a aplicação desse instrumento nesta área não foi

concebida como Operação Urbana Consorciada. Sendo assim, a lei da Operação

Urbana Água Branca não prevê a inclusão da venda de CEPAC’s como mecanismo de

negociação para o estimulo dos investimentos dos setores privados.

O procedimento básico de aplicação do CEPAC tem por início a definição dos estoques

de potenciais construtivos adicionais de construção, dentro de uma área de Operação

Urbana, estimados por meio de Estudo de Viabilidade. A partir desses levantamentos,

são definidos os valores mínimos para cada CEPAC, equivalentes ao metro quadrado

de terreno ou área adicional para cada uso. Aprovada a lei da Operação Urbana, com

volumes e valores dos títulos estimados e as regras de conversão, esses títulos podem

ser negociados na Bolsa de Valores. O controle de emissão é feito por uma comissão

municipal de valores mobiliários, ligada à Prefeitura; os recursos permanecem

atrelados aos projetos previstos no programa de obras da Operação Urbana (ibidem).


Observa-se que, ainda que a negociação de CEPAC’s pudessem favorecer a adesão do

setor privado à Operação Urbana Água Branca, é importante destacar que, se por um

lado esse instrumento permitisse captação de recursos, por outro, poderia contribuir

para uma sobrevalorização, dos potenciais construtivos adicionais, que prejudicasse os

objetivos sociais objetivados na lei.

Com relação à negociação de CEPAC’s, Ferreira e Fix (2001) descrevem outra

problemática da adoção deste mecanismo, que é a da possibilidade de que a venda

dos títulos permitam a especulação imobiliária, sobrevalorizando o solo e promovendo

uma inversão nos objetivos de requalificação:

O problema dos CEPAC’s é a desvinculação que o título cria entre a compra do potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o título, tendo ou não lote na região, e seu valor – como qualquer título financeiro – pode variar, gera-se um novo tipo de especulação imobiliária “financeirizada”. (FERREIRA & FIX, 2001, p.1)

Ainda que, pela abordagem desses autores, a crítica aos CEPAC’s relacione-se à

experiência das Operações Urbanas Faria Lima e Água Espraiada, observa-se que a

relação financeira estabelecida com a venda de certificados, segundo Ferreira e Fix,

permite perdas nas garantias sociais e na concretização de ações verdadeiramente

voltadas para o coletivo. Por outro lado, esse tipo de práticas ditas “financeirizadas”

podem desestimular os setores privados interessados, já que as práticas especulativas

podem prejudicar seus lucros objetivados para a região, permitindo uma pré

valorização com as negociações dos certificados que obrigatoriamente são repassados

para os novos empreendimentos instalados.

Embora, nesta primeira fase da Operação Urbana Água Branca, não fosse inserida a

possibilidade de venda de CEPAC’s, é importante destacar como foi definida a gestão

urbanística e financeira deste instrumento. Constituiu-se para essa atividade o Grupo

Gestor do Fundo Especial da Operação Urbana Água Branca, formado principalmente

por diretores da EMURB e representantes das Secretarias Municipais (EMURB, 2009),

que coordenam a captação e destinação dos recursos recebidos por contrapartida as

concessões urbanísticas na área da Operação Urbana.

O cumprimento da Lei nº 11.774/1995 é operacionalizado conforme organograma a

seguir (Figura 13), mediante os seguintes procedimentos: (1) inicialmente são

apresentadas as propostas para o Grupo de Trabalho Intersecretarial; (2) este,


encaminha as propostas para a Câmara Técnica de Legislação Urbanística – CTLU, que

recebe as proposições e as avalia, tomando como base os aspectos benéficos da

relação urbanística e financeira; (3) sendo acatada a proposição, a CTLU define a

contrapartida, que, negociada, pode se dar opcionalmente por meio de obras

presentes nos projetos previstos no Plano dos Projetos Urbanos Específicos - PUE, ou

por bens incorporados ao Fundo Especial da Operação Urbana, criado para gerir os

recursos recebidos com as intervenções privadas no perímetro.

Caso as proposições não sejam acatadas pela CTLU, são devolvidas para a equipe da

EMURB, que busca, junto ao requerente, negociar mudanças na proposição para ser

novamente submetida a apreciação.


Figura 13: Organograma – Operacionalização da O.U. Água Branca Fonte: Elaborado pelo autor através da interpretação da Lei 11.774/95 e de dados fornecidos pela EMURB.

Como parte das contrapartidas poderia ser paga em dinheiro, foi criado um Fundo

Especial da Operação Urbana Água Branca, administrado pelo Grupo Gestor do Fundo

Especial da Operação Urbana Água Branca, ligado à EMURB.

Para cálculo das contrapartidas dos empreendimentos que aderem à Operação Urbana,

a Lei nº 11.774/1995 estabelece, no seu artigo 17º, que o cálculo dos valores deve

tomar como base o valor de mercado dos terrenos, na seguinte relação:


Tabela 3: Relação para cálculo das contrapartidas

C mín = 0,6 x (vt2 - vt1) x At

Onde:

vt1 = valor original de mercado, do metro quadrado de terreno;

vt2 = valor do metro quadrado do terreno, após a concessão do

benefício e

At = área do terreno objeto da proposta.

Fonte: Elaborado pelo autor por meio da interpretação da Lei 11.774/95.

De acordo com a Tabela 4, observa-se, pelos parâmetros urbanísticos adotados, que,

na Operação Urbana Água Branca, há maior incentivo para o uso residencial dos tipos

HIS (Habitação de Interesse Social) e HMP (Habitação do Mercado Popular),

estipulando-se o mesmo fator redutor, de 60%, para todos os setores.

O incentivo para os demais tipos de empreendimentos com uso residencial é o da

ocupação dos setores B, C e D, onde há, no caso dos dois primeiros setores, um

estoque territorial maior oriundo do esvaziamento industrial local e das áreas

residenciais vazias ou subaproveitadas e, no caso do Setor D, uma disponibilidade

territorial menor, mas consolidada por baixo aproveitamento territorial.

No caso dos usos comerciais, estabelece o coeficiente de 80% para todos os setores,

exceto o E, próximo ao bairro de Perdizes e Pacaembu. No caso do Setor E, o

coeficiente é superior, 90%, considerando a valorização já obtida no seu entorno.

Nesse sentido, se comparado aos estoques destinados para cada uso, como indicado

na Tabela 4, observa-se a política de captação de recursos, de maior oneração dos

empreendimentos destinados a esses usos não residenciais, para a viabilização das

melhorias propostas na lei 11.774/1995.


Tabela 4: Coeficientes para Cálculo de Contrapartida por Setor

USO SETOR A SETOR B SETOR C SETOR D SETOR E

HIS e HMP

0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 Residencial

Outros

0,80 0,60 0,60 0,60 1,00

Comércio

0,80 0,80 0,80 0,80 0,90

Indústria

0,80 0,80 1,00 Não incentivado

Não incentivado

Não Residencial

Institucional, público e privado

0,80 0,60 0,60 0,60 0,60

Fonte: Divisão em Setores para cálculo de contrapartida, EMURB, 2009a. Elaborado pelo autor.

A lei da Operação Urbana Água Branca busca definir estoques numa proporcionalidade

de ocupação com vistas à garantia de diversificação de uso e ocupação que equilibre o

contexto urbano daquela área, evitando que o mercado imobiliário imponha uma área

estritamente residencial ou comercial. Essa diretriz, estabelecida pela lei de 1995,

reflete claramente o propósito de que o processo de ocupação nessa área seja mais

resistente a outras reestruturações econômicas e sociais, além de conter processos de

transformação do espaço que priorizem o interesse de mercado em detrimento das

relações socioambientais. A relação estabelece que aproximadamente 300.000m²

sejam destinados para o uso residencial e 900.000m² a usos não residenciais. Porém,

segundo dados da EMURB (2009a), os empreendimentos que têm buscado a adesão

da Operação Urbana Água Branca têm utilizado relação de proporcionalidade diferente

da que o plano de intervenção projetou.

Muito embora a Operação Urbana Água Branca tenha-se constituído em 1995,

diferente do que ocorrera com outras, constituídas naquela mesma década, poucos

resultados foram de fato alcançados até 2009, mesmo com a introdução de novos

conceitos urbanísticos nas esferas Federal e Municipal como ocorrerá após 2001. Até o

final da década de 1990, as adesões restringiam-se às obtidas nos primeiros anos

seguintes à aprovação da lei 11.774, com um período subsequente de inércia da

expectativa de conceitos que reforçassem o interesse na área da Água Branca. Os

resultados obtidos por meio da Operação Urbana Água Branca serão discutidos no

capítulo 5.


14.2. Segunda Fase (2001-2004): introdução de novos conceitos e a

base para a revisão

Com a publicação do Estatuto da Cidade, em 2001, introduziu-se a possibilidade de ser

desenvolvido um novo modelo de desenvolvimento urbano municipal, com base em

instrumentos urbanísticos que pudessem alcançar as melhorias desejadas, garantindo

o interesse social.

Pelo grande potencial de solucionar as questões de uso do solo, inclusive em áreas

antes não alcançadas pela legislação e pelo poder legal a ela atribuído, o Estatuto da

Cidade muniu os municípios de instrumentos urbanísticos adequados, vinculados aos

Planos Diretores – principal deles – com a finalidade de serem desenvolvidas as

funções sociais e garantido o bem estar de seus habitantes, no processo de expansão

e desenvolvimento urbano.

Em setembro de 2002, com a aprovação do Plano Diretor Estratégico do Município de

São Paulo – Lei nº 13.430/02 – reafirmou-se o interesse na Operação Urbana Água

Branca, juntamente com as outras que já haviam sido instituídas por lei, além de

outras OU’s, para a qual ratificaram-se algumas intervenções viárias propostas na Lei

vigente. Estabeleceu-se, assim, a interconexão viária entre as Operações Urbanas

(propostas e em exercício), estendendo-se desde o Rodoanel, na região de Perus e

Pirituba, até a região da Lapa de Baixo, ligando a Operação Urbana Água Branca, em

direção à região da Luz, onde articula-se com a Operação Urbana Vila Maria-Carandiru

(proposta) e a região do Parque Dom Pedro II e Brás, próxima à Operação Urbana

Centro.

A OU Água Branca tem, no PDE de 2002, o propósito de ser um contraponto ao tipo de

adensamento ocorrido na porção sudoeste da cidade, nas áreas da Avenida Engenheiro

Luis Carlos Berrini e Avenida Nações Unidas. Segundo Biderman e Sandroni (2005), o

processo de requalificação, ocorrida por meio da Operação Urbana Consorciada Faria

Lima, promoveu um processo de elitização em função de grande valorização imobiliária

relacionada à própria intervenção. Houve ,diminuição da população residente e

,aumento na proporção de faixas etárias mais elevadas na região. Antigas residências

unifamiliares de classe média deram lugar a edifícios de apartamento de classe média


alta e a edifícios comerciais de alto padrão; fomentou-se uma valorização imobiliária

que, segundo estudos citados pelos autores, chegaram a aproximadamente 15% sobre

o metro quadrado; isto levou a um processo de “gentrificação”, que alterou o tipo de

morador pela mudança da população anterior, forçada pelos custos e pressões

econômicas indiretamente exercidas sobre os custos locais.

Após longo período de inércia nas tratativas e ações para a implementação de fato da

Operação Urbana Água Branca, na gestão da Prefeita Marta Suplicy (2001-2004) a

Operação Urbana passou por reformulações administrativas e de concepção, com a

intenção de serem criados mecanismos que promovessem os resultados desejados

desde 1995, e reafirmados pelo Estatuto da Cidade, principalmente os voltados ao

interesse público.

Em maio de 2001, com a publicação da Portaria Municipal 132/2001, constituiu-se o

Grupo de Trabalho Intersecretarial, sob coordenação da SEMPLA, com o objetivo de

reavaliar a Operação Urbana Água Branca, identificando-se os motivos pelos quais não

se atingiram os objetivos esperados e, por meio dessa análise, desenvolver-se um

conjunto de resoluções normativas que atraísse o interesse do setor privado para a

área de intervenção (PMSP/SEMPLA, 2002). Segundo Magalhães Jr. (2005), as

resoluções normativas do Grupo de Trabalho Intersecretarial da Operação Urbana

Água Branca deveria estabelecer as seguintes diretrizes:

1. O estabelecimento de um projeto urbanístico abrangente quanto às intervenções que seriam promovidas, e que contemplasse a diversidade de usos, desejável para o local e hoje entendido como essencial para que se coloque em evidência a característica de múltiplos usos e atividades pretendida para esta região, ao contrário da tendência à especialização ainda hoje acentuada naquele território.

O projeto preveria a formação de um ambiente onde prevalecessem os múltiplos usos da cidade e para tanto proporia a formação de uma trama viária que reduzisse a dimensão das quadras resultantes do parcelamento voltado para a ocupação industrial, subdividindo quarteirões, favorecendo o desmembramento de lotes, contribuindo para a fluidez no local.

2. Em contrapartida, o poder público municipal ordenaria os investimentos públicos na região que em vista da ausência de políticas públicas façam confluir para objetivos comuns, papel fundamental do projeto.

3. A Operação Urbana como um mecanismo legal que desencadeia a aplicação de investimentos imobiliários, no interior do perímetro em que essa se estabelece no caso da Água Branca, mostrou-se ineficaz para


promover a precipitação desse fenômeno. O poder público revelou-se tímido neste sentido, já que a lei que instituiu a Operação Urbana prevê tão somente, no seu artigo 18º, a constituição de um fundo (FEAB), e para a sua gestão, cria um conselho composto quase que exclusivamente por diretores da EMURB. (MAGALHÃES, 2005)

Como citado, logo na primeira diretriz uma das atribuições desse grupo de trabalho era

justamente o “estabelecimento de um projeto urbanístico”, reafirmando-se o

entendimento de que, para o êxito da Operação Urbana, tais diretrizes e parâmetros

devem necessariamente ser estabelecidos. As análises, feitas por este grupo

coordenado pela SEMPLA, estabeleceram os seguintes procedimentos, que

embasassem o desenvolvimento de um projeto urbano:

1. Realização de levantamentos que atualizem as informações relativas à área e a respeito dos interesses dos empreendedores imobiliários para o local, de acordo com a metodologia que vem sendo empregada na elaboração de novas Operações Urbanas. Para tanto, tal levantamento terá de se deter ao menos em:

1.1 Apontar as predominâncias e mudanças no uso do solo e novas edificações construídas em toda a área, segundo as diferentes subáreas, desde a institucionalização da Operação Urbana.

1.2 Analisar a divisão do local em subáreas, consideradas na Lei 11.774, com vistas a rever esta divisão e apontar outras estratégias de aproveitamento para cada uma delas.

2. Preparação de termo de referência visando à contratação de projeto urbano completo, na qual em seu programa de necessidades, terá de incluir:

2.1 Configuração de espaço urbano contínuo que, tomando a linha férrea como seu eixo de referência, se estenda ao longo do trecho situado no interior da área objeto da Operação Urbana e seja seu elemento principal de referência.

2.2 Articulação dos pólos de centralidades identificados no Plano Diretor para o local e demais diretrizes estabelecidas por este para a região.

2.3 Vinculação com a várzea e marginais do Tietê.

3. Realização simultânea, uma vez concluída as duas tarefas anteriormente expostas, das seguintes atividades:

3.1 Contratação do projeto urbano, com base no Termo de Referência cujo programa de necessidades será preparado pela SEMPLA.

3.2 Adequação do texto da Lei nº 11.774 às diretrizes resultantes dos trabalhos acima indicados.

3.3 Constituição de instância de gerenciamento da Operação Urbana que se incumbirá de coordenar as intervenções na região e incentivar a


utilização dos benefícios propiciados. Esse organismo promoverá o processo de negociação entre o poder público e a iniciativa privada.

4. Com respeito à pertinência da Operação Urbana Água Branca, em face do proposto pelo Plano Diretor, no que concerne às Operações Urbanas, tem-se que:

4.1 A área dispõe de extensas propriedades públicas, o que de acordo com o artigo 93 do Plano Diretor propiciaria a ocupação mais intensa da região.

4.2 O projeto do corredor de ônibus São João-Pirituba, no trecho da Avenida Francisco Matarazzo, enquadra a área da Operação Urbana no que prevê o artigo 99 do Plano Diretor.

4.3 A estrutura fundiária local sugere a aplicação do artigo 130 proposto pelo Plano Diretor, que prevê a intervenção urbana com o objetivo de promover o parcelamento compulsório. (PMSP/SEMPLA, 2002)

Das medidas consideradas imediatas para o Grupo, estabeleceram-se três ações, por

parte da Gestão Pública, para verificação dos valores de mercado e dos tipos de

ocupação praticados no perímetro de intervenção, e que subsidiassem a elaboração

desse projeto urbano. São elas:

1. Análise Imobiliária e fundiária no perímetro da Operação Urbana e nas regiões lindeiras identificando o valor da terra, e atividade imobiliária por segmento atendido.

2. Estabelecer programa de uso e ocupação visando à contratação de projeto urbanístico para o local. Para tanto é necessário também rever e atualizar as indicações contidas na Lei nº 11.774, no tocante às intervenções no local, sobretudo quanto ao sistema de drenagem, transposição da linha férrea, entre outras.

3. Contratação de projeto urbanístico com base no programa acima mencionado. (ibidem)

O objetivo do projeto urbano era o de atrelar os interesses públicos aos reais

interesses dos setores privados, sobretudo dos potenciais investidores. Nesse

ambiente, desejava-se que as transformações obtidas incorporassem a multiplicidade

de usos e parcelamento das quadras oriundas de uma estrutura fundiária industrial

remanescente, permitindo melhor mobilidade pela infraestrutura viária e a introdução

de novas áreas verdes e institucionais.

A partir das análises do Grupo de Trabalho, a SEMPLA reviu a divisão setorial proposta

pela lei de 1995 e ampliou o número de setores, de cinco para dez subáreas, tomando


como critério o reconhecimento das características particulares de cada subárea do

perímetro, referentes à acessibilidade, tipologias de ocupação e uso do solo (EMURB,

2002). Os propósitos dessa nova subdivisão, embora a mesma tenha sido adotada

somente para estudos, representou uma importante ferramenta para o Poder Público

sob a forma de orientação das transformações do perímetro de intervenção, visto que

permitiu maior reconhecimento das potencialidades da região.

Figura 14: Subáreas de Estudo – SEMPLA Fonte: SEMPLA, Relatório dos Estudos de reavaliação crítica e proposição de elementos para elaboração de resolução normativa, 2002.

Como se observa na Figura 14, identificam-se três grandes glebas, muito próximas

entre si, que dificultam o processo de ocupação e mitigação dos prejuízos à

acessibilidade, apontados desde a publicação da lei da Operação Urbana em 1995. São

elas: a 2B – TELESP, 2D – CETET e 6 – MATARAZZO/CPTM. Observada essa condição,

a iniciativa da Prefeitura foi a de priorizar as soluções adotadas para essas áreas, no

tratamento dado tanto para a configuração do projeto urbano, quanto para a

pretendida revisão da lei.


Não por coincidência, parte dos subsetores identificados pela SEMPLA, em 2002, foram

os mesmos colocados como objeto de propostas de intervenções conduzidas pela

Prefeitura, como a da Vila Olímpica para a postulação as Olimpíadas de 2012 e o

Concurso Bairro Novo em 2004, que serão abordados nos subitens 4.2.1 e 4.2.2,

respectivamente.

Juntamente com as ações para viabilização da Operação Urbana estudadas pela

subdivisão dos setores pela SEMPLA, o Grupo Gestor do Fundo da Operação Urbana

Água Branca buscou aprimorar a metodologia de cálculo das contrapartidas a serem

pagas pelos empreendimentos adeptos da Operação Urbana, para com isto trazer

maior clareza ao processo e potencializar o interesse do setor privado. A metodologia

adotada pelo Grupo estabeleceu-se em sete etapas, para a composição destes valores

de contrapartida, que desenvolvem conforme quadro a seguir:


Quadro 3: Cálculo de Contrapartidas – Metodologia e Etapas

CÁLCULO DA ÁREA DE TERRENO VIRTUAL NECESSÁRIA (Atv)

Atv = (A comp.proj. - A comp.perm.) / CAb A comp.proj. = Área computável de projeto

(até 4 vezes a área do terreno

A comp.perm. = Área computável permitida (Área do terreno X Coeficiente de Aproveitamento Básico da Zona)

ETAPA 1

Cab = Coeficiente Básico de Aproveitamento

CÁLCULO DO VALOR ATUAL DO TERRENO (Vat)

Vat = Vt1 X At Vt1 = valor do m² (através de laudo de avaliação)

ETAPA 2

At = Área do terreno (deve ser considerada a menor caso haja diferença entre o valor real aferido e o

registrado em escritura)

CÁLCULO DO VALOR DO TERRENO VIRTUAL NECESSÁRIO (Vtv)

Vtv = Atv X Vt1 x 0,7 Atv = obtido na etapa 1

Vt1 = valor do m² (através de laudo de avaliação)

ETAPA 3

0,7 = fator redutor aplicável ao terreno

CÁLCULO DO VALOR FINAL DO TERRENO APÓS A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO (VFt) VFt = Vat + Vtv

Vat = obtido na etapa 2

ETAPA 4

Vtv = obtido na etapa 3

CÁLCULO DO VALOR DO m² DO TERRENO APÓS A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO (Vt2) Vt2 = VFt / At

VFt = obtido na etapa 4

ETAPA 5

At = Área do terreno (deve ser considerada a menor caso haja diferença entre o valor real aferido e o

registrado em escritura)

CÁLCULO DO VALOR DO BENEFÍCIO (B)

B = (Vt1 - Vt2) X At Vt1 = valor do m² (através de laudo de avaliação)

ETAPA 6

Vt2 = obtido na etapa 5

CÁLCULO DO VALOR DA CONTRAPARTIDA EM FUNÇÃO DOS FATORES DE USO E LOCALIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO (C)

C = B X Fou B = obtido na etapa 6

ETAPA 7

Fou = Fator redutor pelo tipo de uso e localização do empreendimento - Resolução Sempla/CTLU

Fonte: Elaborado pelo autor. Apresentação do projeto Operação Urbana Água Branca pela Comissão de Políticas Urbanas –EMURB, em 26/10/2009. Dados do Vereador Chico Macena. Disponível em:


www.chicomacena.com.br/index.php?option=com.content&view=article&id=617:emurb-apresenta-detalhes-da-operação-urbana-agua-branca&catid=35:noticias&itemid=68. Acesso em 25/02/2010.


De acordo com o quadro anterior, na última etapa para cálculo das contrapartidas na

Operação Urbana Água Branca, define-se que, conforme o tipo e localização do

empreendimento em análise pelo Grupo de Trabalho (Grupo Gestor do Fundo da

Operação Urbana Água Branca), seja aplicado um fator redutor (Fou).

Retomando a discussão entre a prática das políticas públicas urbanas e articulação com

os planos e projetos, estabelecida no Capítulo 2, segundo Bernardini e Montandon

(2010, p.109-110) a avaliação das políticas públicas relacionadas às operações urbanas

em atividade no Município de São Paulo, para alguns urbanistas indicavam que

naquelas consideradas bem sucedidas relaciona-se diretamente a influencia dada pelo

mercado imobiliário e a sobrevalorização imposta as áreas, Porém, segundo os

autores, os “resultados espaciais não correspondiam exatamente a ambientes urbanos

equilibrados (apesar de concentrar boa parte dos investimentos e do capital imobiliário

de alto padrão da cidade)”.

Opostamente em outras áreas de operação urbana, afirmam Bernardini e Montandon

(id. ibidem) que não se despertava o interesse do setor imobiliário, apesar de

potencialmente terem condições favoráveis, tanto urbanística quanto financeiramente.

Devido a essas dicotomias no ambiente das políticas públicas relativas às operações

urbanas, a Prefeitura Municipal, por meio da SEMPLA, criou grupos de análise e

avaliação das operações vigentes, com o objetivo de alterar tanto as operações

vigentes quanto os demais projetos previstos no PDE.

Como elementos de análise, os trabalhos desenvolvidos no âmbito da SEMPLA partiram

do levantamento das questões, relacionadas ao texto da lei, para implementação das

operações urbanas vigentes, cujos objetivos não foram estabelecidos de forma clara

em sua relação com os objetivos das políticas desejadas. Nas palavras dos autores:

Os procedimentos dos trabalhos de avaliação partiram do levantamento de questões relativas às incertezas geradas pela pouca clareza dos textos de lei até então vigentes, que estabeleciam a negociação, tanto urbanística como financeira, como forma de prospectar as necessidades do mercado imobiliário. Tal instância provocava incertezas, tanto no poder público como na iniciativa privada, sobre os reais objetivos de cada operação. (ibidem, p.110)


Outro aspecto apontado por esses autores, era a necessidade de um plano urbano, até

então inexistente, que definisse claramente as obras a serem implementadas,

remetendo ainda à ideia de sustentabilidade financeira da política urbana, associada ao

tempo de captação de recursos oriundos das contrapartidas e à efetiva implementação

dessas obras previstas, desvinculadas de planos e projetos (ibidem).

Como afirmam Bernardini e Montandon, ante a constatação de que as operações

urbanas são eminentemente financeiras, verificou-se que o tratamento dado até então

havia “explorado muito pouco o potencial transformador deste instrumento,

principalmente em relação às possibilidades abertas pela definição de um perímetro

que comportasse legislação própria e específica e que, consequentemente, permitiria

modificações urbanas de caráter estrutural e a correção de distorções urbanas num

determinado setor da cidade”. (ibidem)

Em face das relações apresentadas por Bernardini e Montandon, é pertinente afirmar

que muito dessa situação deve-se à dissociação entre a política pública das operações

urbanas e planos urbanos que sirvam como instrumento que relacione a captação dos

recursos, obtidos através das contrapartidas, com um conjunto de intervenções pré-

definidas por meio de projetos urbanos claros; estes, devem assegurar aos atores a

implementação das obras previstas e, principalmente, permitir a discussão com os

participes e incorporar as reivindicações dos grupos envolvidos.

Durante a segunda fase, entre os anos de 2001 e 2004, a Prefeitura alavancou

discussões sobre o que seria um projeto urbano para essa área, por meio de duas

experiências que envolveram arquitetos e urbanistas renomados: O projeto urbano da

Cidade Olímpica, de 2003, para postulação dos jogos de 2012, e o Concurso Nacional

Bairro Novo, de 2004.

14.2.1. Premissas para um Projeto Urbano 1: "Cidade Olímpica" – Postulação

para os Jogos Olímpicos 2012

Convidado pela Prefeitura Municipal de São Paulo, o arquiteto Paulo Mendes da Rocha

elaborou, para essas mesmas subáreas, o projeto para a Vila Olímpica e Estádio

Olímpico, para a postulação da cidade como sede dos Jogos Olímpicos de 2012,


fazendo parte do conjunto de intervenções proposta para cinco áreas na cidade de São

Paulo.

A concepção do projeto orientava-se pela integração total da Vila Olímpica com a área

urbana da cidade, valendo-se da oportunidade de utilizar áreas estratégicas no traçado

urbano que, contraditoriamente a suas ofertas, tornaram-se áreas degradas; nas

palavras do próprio arquiteto:

O plano visa abrigar as Olimpíadas no coração da cidade, no seio do seu traçado enérgico dos tempos modernos – industrial e saneado – das vias férreas e rodoviárias. Propõe intervir nos lugares que hoje, apesar de efetiva estruturação urbana, estão por contradição degradados, como acontece em todas cidades dinâmicas no mundo: pátios ferroviários e instalações industriais em transformação, águas poluídas, indesejáveis, e inesperados espaços vazios. (ROCHA, 2007, p.74)

Segundo Magalhães Jr.(op.cit.), as melhorias provenientes da construção da Vila

Olímpica, no bairro da Barra Funda, proporcionariam um uso pós-olímpico que

privilegiaria a região, representando importante legado para São Paulo: “A construção

da Vila Olímpica pretendia impulsionar e “orquestrar” o processo de transformação das

glebas não-urbanizadas e áreas lindeiras, reconfigurando-as como zona mista de

comércio e serviços”. (MAGALHÃES Jr., op.cit.)


O projeto proposto pela equipe do arquiteto Paulo Mendes da Rocha buscava

implementar, na área da Operação Urbana Água Branca, um local que fosse

“confortável, agradável e seguro para os atletas integrado a cidade” (MAGALHÃES Jr.,

op.cit). O projeto previa dois conjuntos funcionais, definidos como Zona residencial e

Zona Internacional, configurados por meio de cinco estruturas espaciais para abrigar:

(1) áreas de habitação; (2 )área de treinamento; (3) Pavilhão Olímpico; (4) Torres de

Serviços e (5) Esplanada das Bandeiras.

Nas áreas habitacionais de uso misto, o projeto propunha-se a privilegiar o uso

verticalizado, condizente com as vocações territoriais e de mercado, visando a viabilizar

a adesão da iniciativa privada. Com a escolha do Comitê Olímpico da cidade de

Londres para sediar os Jogos Olímpicos de 2012, os desejos de projeto urbano,

lançados na postulação da cidade de São Paulo para a olimpíada, foram abandonados.

14.2.2. Premissas para um Projeto Urbano 2: O Concurso Bairro Novo (2004)

Com a iniciativa de elaborar um projeto urbano para a área da OU Água Branca e com

isto estimular as discussões sobre a relação plano-projeto, induzindo o mercado a

atuar na região, o IAB e a Prefeitura, por meio da SEMPLA e da EMURB, promoveram o

concurso nacional para o Bairro Novo em 2004.

Como já mencionado, a área objeto do Concurso Bairro Novo considerou os grandes

lotes, até então de propriedade do Grupo Telefônica, que mais tarde seriam adquiridos

pela Tecnisa. Estas áreas correspondem às marcadas, na Figura 14 como subáreas 2B,

2C e 2D, da subdivisão adotada para estudo pela SEMPLA.

O objetivo da municipalidade era propor um projeto urbano que se inserisse no

conjunto de intervenções e ações propostas pela Prefeitura, auxiliando a superação

dos obstáculos enfrentados, propondo novas condições de centralidade para a área, e

reorganizando os lotes e quadras por meio de critérios pré-estabelecidos para o uso e

ocupação do solo, passíveis de acordo junto aos atuais proprietários, por meio de

“associação”.


A área objeto deste concurso situa-se nos bairros da Água Branca e Barra Funda, entre a Avenida Francisco Matarazzo e a Marginal do Rio Tietê, abrangendo parte da área definida pela Operação Urbana Água Branca. Os proprietários das glebas, entre os quais a própria Prefeitura de São Paulo cogitam, por iniciativa do poder municipal, associar-se numa Sociedade de Propósito Específico – SPE, com a finalidade de realizar intervenções que propiciem as condições para o seu pleno desenvolvimento. (SÃO PAULO, 2004,Termo de Referência, p.1)

Os objetivos apresentados no Termo de Referência do Concurso estabeleciam que as

intervenções poderiam ser propostas em áreas de propriedade pública ou privada,

como definido no quadro de áreas abrangidas pelo projeto o estoque disponível

(Quadro 4), de 914.254 m² de área líquida, aproximadamente 85% da área bruta

disponível, caracterizando as respectivas propriedades e proprietários.

Quadro 4: Áreas Abrangidas pelo Projeto – Concurso Bairro Novo

ITEM ÁREA DISCRIMINADA ÁREA BRUTA

ÁREA LÍQUIDA

%

1 Junto à Marginal Tietê 361.670 363.441 39,7

Pertencente à PMSP 234.019 205.791

� Alça de acesso à ponte Júlio de Mesquita

28.228 -

� Cedida à SEHAB para HIS 21.920 21.920

� Concessão ao C.T. São Paulo F.C. 48.141 48.141

� Concessão ao C.T.S.E. Palmeiras 48.530 48.530

1.1

� Área utilizada pela CET 87.200 87.200

25,6

1.2 Pertencente a particular (4 proprietários) 157.650 157.650 17,2

2 Gleba Telefônica 270.232 270.232 29,6

3 RFFSA e CPTM 160.930 59.481 6,6

3.1 - Nacional Atlético Clube 68.420 - -

4 Gleba Pompeia 228.243 196.000 21,4

5 Gleba Ricci Construtora 25.100 25.100 2,7

TOTAIS 1.076.174 914.254 100 Fonte: Quadro Áreas Abrangidas pelo Projeto - Termo de Referência Concurso Bairro Novo, São Paulo, 2004. Adaptado pelo autor.


Quadro 5: Distribuição das Áreas Líquidas (de terrenos e áreas construídas)

– Concurso Bairro Novo

DESCRIÇÃO DOS ITENS ÁREA UNID. %

1. Área bruta 1.076.174 m² 100

2. Área líquida 914.254 m² 85

2.1 Sistema Viário, Áreas Verdes 403.500 m² 40

2.2 Áreas Institucionais1 50.000 m² 4,8

2.3 Área preservada (Nacional Clube) 68.420 m² 7,5

3. Áreas destinadas aos empreendimentos 544.254 m² 51,5

Distribuição da ocupação

Habitacional2 435.403 m² 80

Comércio e Serviços 108.850 m² 20

ÁREA LIMITE DE CONSTRUÇÃO3 = 3 vezes área líquida 2.742.762m² 1

2/3 para usos institucionais de âmbito local tipo E1 E.1.1 Educação; E.1.2 Lazer e Cultura; E.1.3 Saúde; conforme Decreto 17.494/81 1/3 a critério do concorrente, devidamente justificado

2 Sendo 600 unidades para HIS (área útil máxima de 45m² cada unidade), em edificação de no máximo 4 pavimentos mais térreo

3 Essas áreas poderão sofrer uma alteração variável de até 5% para cima ou para baixo Fonte: Áreas Líquidas Propostas (de terrenos e áreas construídas) pelo Projeto Termo de Referência Concurso Bairro Novo, São Paulo, 2004. Adaptado pelo autor.

A seguir estão transcritos os objetivos e premissas apresentados no Termo de

Referencia do Concurso Bairro Novo. Observa-se que as propostas deveriam considerar

três aspectos fundamentais: (1) a relação do solo público e os investimentos em

infraestrutura do sistema viário, transporte público e áreas livres; (2) o uso e ocupação

do solo; (3) a legislação e formas de gestão.

Objetivos e premissas

O Concurso “Bairro Novo" tem por objetivo selecionar propostas de intervenção urbanística sobre as áreas foco e de referência. Esta iniciativa insere-se num conjunto de ações da Prefeitura Municipal de São Paulo que nos últimos anos vem buscando superar os obstáculos ao pleno desenvolvimento da região.

Assim, as propostas de intervenção deverão considerar e abranger fundamentalmente os seguintes aspectos:

1. Em relação ao solo público e atrelados aos investimentos públicos

1.1. Sistema viário, transporte público coletivo e infra-estrutura urbana:


A articulação física e funcional entre a malha viária existente e a proposta;

A existência das ferrovias, as potencialidades representadas pelos planos de modernização e expansão de serviços em curso no âmbito da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos – CPTM e da Companhia do Metropolitano de São Paulo – METRÔ e a necessidade de promover sua integração física e funcional com o entorno;

A existência de corredores de ônibus na área de intervenção: corredor Centro-Vila Nova Cachoeirinha (passa pela Av. Marquês de São Vicente) e corredor Centro–Lapa-Pirituba (passa pela Av. Francisco Matarazzo); em ambos os corredores os ônibus trafegam pelo canteiro central dessas avenidas;

1.2 Espaços livres públicos, questões ambientais e paisagísticas

A concepção e articulação de espaços públicos coletivos que devem se caracterizar como um sistema integrado no conjunto da intervenção urbanística proposta e sua interface com a região de referência;

A recuperação ambiental do rio Tietê, o aproveitamento de seu potencial paisagístico e o reconhecimento de sua importância como um dos principais elementos estruturadores da região;

2. Sistemas edificados em solo privado proposto

O desenvolvimento de padrões de urbanização compatíveis com as condições de centralidade da área, tais como a alta acessibilidade e a existência de atividades diferenciadas;

A proposição de novas configurações morfológicas e tipológicas que incluam a revisão dos parâmetros de parcelamento, uso e ocupação das glebas com a finalidade de integrá-las ao tecido urbano circundante, promovendo a melhoria das condições ambientais e paisagísticas do novo bairro a ser implantado;

3. Legislação e gestão

O projeto estabelecer elementos para a revisão da lei 11.774/95 que deu origem à Operação Urbana Água Branca, de modo a torná-la compatível com as diretrizes do Plano Diretor Estratégico e com as propostas de novos instrumentos e mecanismos de ação ao alcance do poder público municipal.

A formulação de propostas que orientarão as parcerias entre os setores público e privado – proprietários e empreendedores – de modo a viabilizar a efetiva implantação de melhorias nas glebas situadas na área foco do concurso, considerando a complexidade e as especificidades da estrutura fundiária, e a diversidade de proprietários [...] (SÃO PAULO, 2004,Termo de Referência, p.3, adaptado pelo autor)

Segundo o Termo de Referência do Concurso, o projeto urbano proposto para o bairro

da Água Branca deveria ser predominantemente residencial, estabelecendo o

luis sayÃo rev 6 - tede.mackenzie.brtede.mackenzie.br/jspui/bitstream/tede/2591/3/luis gustavo...

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