logística de exportação com estudo de caso da indústria da...

FACULDADE DE TECNOLOGIA DA BAIXADA SANTISTA

MARCELO MARIGLIANI ARIAS

PLANEJAMENTO DO TRANSPORTE PÚBLICO

ESTUDO DE CASO DA CIDADE DE SÃO VICENTE

Santos

2007





Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Faculdade de Tecnologia da Baixada Santista,

como parte dos requisitos para a obtenção do

título de Tecnólogo em Logística.

Orientador: Profº Luís Fernando Costa Compiani

Santos

2007





Trabalho de Conclusão de Curso apresentado no dia 27 de junho de 2007, à Faculdade de

Tecnologia da Baixada Santista – FATEC/BS, como parte dos requisitos para a obtenção do

título de Tecnólogo em Logística com ênfase em transportes.

BANCA EXAMINADORA:

Orientador: ________________________________________________________________

Profº Luís Fernando Costa Compiani

FATEC-BS

Membro e Co-Orientador: ______________________________________________________

Mestre Rogério Nery

Faculdade Integração

Membro: ___________________________________________________________________

Mestre Álvaro Camargo Prado

FATEC-BS

Santos

2007

Dedicado

À Família, núcleo primeiro de convivência social,

responsável pelo descortinar do mundo e pela sede de saber.

Aos mestres e professores, que nunca passam pelas nossas

vidas sem deixar algo de si. Aos amigos forjados na

vivência universitária, por todos os bons e maus momentos.

Aos companheiros de luta pelo ensino público gratuito e de

qualidade. E, especialmente, aos lutadores sociais, eternos

inspiradores da vontade de continuar se dedicando à

melhoria da qualidade de vida do povo rumo à uma

sociedade justa e igualitária.

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao amigo e professor orientador, Luís Fernando da Costa Compiani,

paciente e prestativo não só durante o processo deste trabalho, mas por toda nossa

convivência.

Agradeço, também, ao Professor Rogério Nery, que com sua competência, despertou a

atenção sobre o tema e orientou a pesquisa em seu início.

Agradecimentos aos colegas de trabalho da Secretaria de Transporte de São Vicente e,

em especial, ao Chefe de Departamento de Trânsito, Sr. Edgar Biasoli e ao Diretor de

Transportes Básico, Sr. Oswaldo.

Agradecimento especial ao colega Tecnólogo Levy Lima Xavier, pessoa

imprescindível para o trabalho e para a conclusão do curso.

vi

SUMÁRIO

LISTA DE FIGURAS ............................................................................................................. viii

LISTA DE TABELAS .............................................................................................................. ix

RESUMO ................................................................................................................................... x

ABSTRACT .............................................................................................................................. xi

INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 12

1. ESCOPO DO ESTUDO ....................................................................................................... 13

1.1 JUSTIFICATIVA ........................................................................................................... 13

1.2 OBJETIVOS ................................................................................................................... 13

1.3 METODOLOGIA ........................................................................................................... 14

2. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE SERVIÇOS ........................................................ 15

2.1 – Produto Logístico no Transporte Coletivo .................................................................. 17

2.2 – Serviço e Nível de Serviço no Transporte Coletivo .................................................... 17

2.3 - Indicadores de Nível de Serviço e Desempenho no Transporte Coletivo .................... 18

3 – PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇÂO PÚBLICA ..................... 23

3.1 – Princípios da Administração Pública ........................................................................... 23

3.1.1 – Legalidade ............................................................................................................ 24

3.1.2 – Impessoalidade ..................................................................................................... 24

3.1.3 – Publicidade ........................................................................................................... 24

3.1.4 – Moralidade ............................................................................................................ 25

3.1.5 – Eficiência .............................................................................................................. 25

3.2 – Planejamento e Democracia ........................................................................................ 25

3.3 – Implementando Planejamento Estratégico na Administração Pública ........................ 26

3.3.1 – Diagnóstico Estratégico ........................................................................................ 27

3.3.2 – Missão da Empresa ............................................................................................... 28

3.3.3 – Instrumentos Prescritivos ..................................................................................... 30

3.3.4 – Controle e Avaliação ............................................................................................ 31

4 – O TRANSPORTE E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................. 32

4.1 – Fundamentação Legal .................................................................................................. 32

4.2 – Estruturas administrativas ........................................................................................... 32

4.3 – Serviço Público ............................................................................................................ 33

4.4 – Transporte: Serviço essencial ou não?......................................................................... 35

4.5– Tarifagem...................................................................................................................... 36

4.5.1 – Tarifa e Política Tarifária ..................................................................................... 36

4.5.2 - Objetivos da Política Tarifária .............................................................................. 37

4.5.3 - Estrutura Tarifária ................................................................................................. 38

4.5.4 - Tecnologias de Cobrança ...................................................................................... 38

4.5.5 - Métodos de determinação do valor da tarifa ......................................................... 39

vii

4.5.6 - Procedimentos de reajuste e revisão...................................................................... 42

5 – ESTUDO DE CASO: SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO EM SÃO VICENTE

.................................................................................................................................................. 43

5.1 – Breve Histórico do Transporte Urbano no Brasil ........................................................ 43

5.2 – O Transporte Alternativo ............................................................................................. 44

5.3 – Histórico do Sistema de Transporte Coletivo em São Vicente ................................... 45

5.4 – Impactos Sociais do Transporte Alternativo ............................................................... 46

5.4.1 – Congestionamentos ............................................................................................... 47

5.4.2 – Poluição ................................................................................................................ 47

5.4.3 – Violência ............................................................................................................... 48

5.4.4 – Geração de empregos............................................................................................ 49

5.5 – Gerenciamento e Operação .......................................................................................... 50

5.6 – Política Tarifária .......................................................................................................... 51

5.7 – Aplicando Planejamento Estratégico ........................................................................... 51

6 – Conclusão ........................................................................................................................... 55

ANEXOS .................................................................................................................................. 57

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 113

viii

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Visão de uma Cadeia de Suprimentos ...................................................................... 15

Figura 2: Gaps de percepção na qualidade de serviço .............................................................. 16

Figura 3: Algumas modificações provocadas pelo planejamento ............................................ 26

Figura 4: Política Tarifária de Transporte Coletivo num Contexto de Política Pública ........... 36

ix

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Nível de Serviço em relação à ocupação do veículo ................................................ 18

Tabela 2: Elementos principais do nível de serviço ................................................................. 19

Tabela 3: Principais fatores considerados na programação da operação de frota .................... 20

Tabela 4: Dados operacionais do sistema ................................................................................. 51

x

RESUMO

Como usuários dos sistemas municipal e metropolitano do transporte urbano coletivo

público da Região Metropolitana da Baixada Santista - em especial das cidades Santos e São

Vicente, pólo econômico e político da região – podemos perceber, cotidianamente, que

alguma coisa precisa ser melhorada. Mas o quê? Poucos são aqueles que se destinam a estudar

um tema tão denso e imbricado, que relaciona grandes impérios empresariais e interesses

políticos de monta. O sistema funciona apesar da observação pouco apurada e pouco

científica, mas percebemos os reflexos de uma série de falhas no gerenciamento do transporte

público: ônibus superlotados, ausência de regularidades de horários, preço elevado, nível de

serviço inadequado. Nos últimos anos, o mantra da redução estatal ecoou nas cidades através

da terceirização da responsabilidade em promover a mobilidade urbana e o transporte público.

Os sinais anteriores são alguns desses reflexos. A idéia de permitir que a iniciativa privada

operasse o sistema público de transporte coletivo importou na falta de capacidade do gestor

público em fiscalizar a operação desse serviço, pois este último não possui mais parâmetros

para exigir qualquer nível de serviço. O tema que pretendemos desenvolver é polêmico.

Pretendemos tratar da questão do transporte público por uma ótica que não é a dominante no

setor atualmente. Pensamos que o Poder Público precisa ser mais presente na administração e

na operação do transporte público, dada a sua essencialidade. O objetivo é clarear e emprestar

mais e melhores argumentos para a defesa dessa prática gestora. Se o trabalho gerar

discordâncias, não nos abateremos. O debate é permanente e está à tona na sociedade. Esse é

um dos benefícios da democracia.

Palavras Chave: Logística Urbana, Transporte Coletivo, Administração Pública, São

Vicente.

xi

ABSTRACT

Tradução para o Inglês do Resumo

Planejamento do transporte público com estudo de caso da cidade de São Vicente - 12

INTRODUÇÃO

O presente estudo segue uma ordem de apresentação e desenvolvimento onde

inicialmente se explana toda uma conceituação do assunto, para no fechamento do trabalho

apresentar um modelo viável de planejamento de transporte. O objetivo deste trabalho

pesquisa é lançar uma nova luz sobre a prática do gerenciamento do transporte público e

coletivo.

Nos Capítulos 1 e 2, descreveremos alguns conceitos relacionados com o tema que a

pesquisa pretende desenvolver. Conceitos que embasam o estudo e que relacionam a Logística

com a administração do transporte coletivo.

No Capítulo 3, abordara alguns aspectos sobre as legislações em vigor sobre transporte

público e, em especial, os preceitos legais que determinam a relação entre o poder público, o

cidadão e o transporte coletivo.

No Capítulo 4, abordara a problemática do planejamento estratégico dentro do objeto

de estudo, ou seja, a gestão pública do transporte coletivo.

No Capítulo 5, este trabalho de pesquisa fará um breve recorte sobre a atual forma de

administração do Transporte Público em São Vicente.

E finalmente na conclusão o autor desta pesquisa fará algumas sugestões para a

melhoria da qualidade de serviço no transporte público em São Vicente, mas que poderão ser

aplicadas a quaisquer sistemas, desde que tenham em vista as premissas levantadas durante o

desenvolvimento deste trabalho.


1. ESCOPO DO ESTUDO

1.1 JUSTIFICATIVA

A experiência do autor como operador de tráfego da ―Secretaria de Transportes e

Manutenção Viária de São Vicente – SETRAM‖, e a sua dedicada vida nos meios políticos,

sempre em defesa da coletividade, motivou-o a buscar a entender o cenário de fornecimento

do transporte coletivo praticado na cidade de São Vicente. Observando os movimentos,

processos e procedimentos praticados, criou-se uma consciência crítica, que embasado nos

conhecimentos adquiridos durante seu processo de formação acadêmica, traduziu-se numa

busca construtiva e eficiente por novos modelos de gestão que venham a se adaptar à

realidade conhecida.

1.2 OBJETIVOS

Este trabalho, a fim dar clareza ao seu desenvolvimento, pretende responder aos

seguintes objetivos:

Objetivo 1: embasado em um referencial bibliográfico conceituar a necessidade de

planejamento e gestão para o transporte coletivo, independente da forma em que ele se

dá;

Objetivo 2: através do estudo de caso da cidade de São Vicente, propor um modelo de

gestão eficiente, organizada e planejada pelo Poder Público, para o transporte

praticado na cidade, que cumpra seus objetivos com prioridade para o usuário, sem

desconsiderar os operadores concessionários.


1.3 METODOLOGIA

Os métodos empregados neste estudo foram os seguintes:

1. Levantamento bibliográfico de conceitos do planejamento estratégico, gestão de

frotas.

2. Estudo de caso: elaboração de um modelo para o estudado na cidade de São Vicente.

Assim, o objeto da pesquisa exploratória tende a buscar um melhor planejamento para

a logística do transporte coletivo.


2. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE SERVIÇOS

A Logística estuda como a administração pode prover melhor nível de serviço aos seus

clientes e consumidores, através de planejamento, organização e controle efetivos para suas

diversas atividades, em especial àquelas que visam facilitar o fluxo de produtos, serviços e

informações. Segundo Ballou, esse é o principal problema a ser enfrentado pela Logística:

reduzir o hiato entre a produção/prestação de serviço e a demanda.

Figura 1: Visão de uma Cadeia de Suprimentos

Ao considerar-se a escassez de recursos para o desenvolvimento pleno das atividades

produtivas humanas e para o atendimento de todas as necessidades, fato que origina e lastreia

a ciência econômica, encontramos na Logística as melhores ferramentas para fazer com que o

serviço certo seja disponibilizado no lugar e instante corretos com o mínimo custo possível.

Queremos tratar neste trabalho de pesquisa, da operação logística do transporte urbano

coletivo. O Transporte Coletivo é um serviço prestado pela administração pública,


considerado essencial pela Constituição Federal da República Federativa do Brasil. Através

de pesquisas e outros tipos de levantamento de dados, é possível mensurar o nível de serviço

esperado pelos usuários do Sistema de Transporte Coletivo. Dominar essas informações e

alimentar seu planejamento estratégico com elas é dever da administração pública que oferta o

serviço de transporte coletivo.

Com esses dados, que devem ser obtidos regularmente, garantindo o fluxo de

informações, cabe à administração pública realizar seu planejamento estratégico. O

Planejamento Estratégico dará origem a um nível de serviço planejado, que deverá se

aproximar ao máximo das expectativas dos usuários.

Da execução do Planejamento Estratégico e de suas formas de controle – o

planejamento deve ter indicadores de desempenho internos - extrairemos o nível de serviço

executado, que será diferente do planejado e do esperado. Para tratar essas diferenças, é

necessário uma constante preocupação na aferição dos indicadores e da realização de

constantes pesquisas de opinião buscando o aprimoramento constante do sistema.

Outra gama de indicadores externos, em especial as pesquisas de opinião, poderá

fornecer uma outra medida de desempenho, qual seja o nível de serviço percebido. O nível

percebido é a medida de como os usuários avaliam a prestação de serviço, que também se

diferencia do que eles esperam. É interessante ressaltar que é próprio da relação humana que o

atendimento a uma necessidade gere, dialeticamente, outra necessidade. Daí a diferença

sempre existente entre as diferentes formas de assinalar o nível de serviço.

O desafio da aplicação da Logística e do Planejamento Estratégico no gerenciamento

de sistemas de Transporte Coletivo se encontra justamente na redução das distâncias (gap´s)

entre essas classificações possíveis de nível de serviço.

Figura 2: Gaps de percepção na qualidade de serviço


2.1 – Produto Logístico no Transporte Coletivo

O produto Logístico é a satisfação do consumidor, cliente ou usuário. No caso do

serviço de Transporte Coletivo, o produto logístico é a medida da qualidade da frota, do

conforto na viagem, do tempo de espera, da conveniência do serviço.

2.2 – Serviço e Nível de Serviço no Transporte Coletivo

Segundo Ballou, Nível de serviço é a qualidade com que o fluxo de bens, produtos,

serviços e informação é gerenciado. O Nível de serviço é medido pela qualidade com que o

serviço é usufruído pelos consumidores.

Para este trabalho é preciso assumir que a prestação de serviço de transporte é o

produto essencial e que a qualidade com que o mesmo é ofertado se descreve pelo nível de

serviço percebido pelos usuários do sistema de transporte.

A relação entre nível de serviço e custo é diretamente proporcional. Este é o principal

motivo para a aplicação dos conhecimentos logísticos e das ferramentas de Planejamento

estratégico nos sistemas de Transporte Coletivo: A melhor combinação de um serviço de

qualidade, auto-sustentável e de acesso universal.

O nível de serviço é, portanto, a meta básica sobre o qual se constrói todo o

planejamento estratégico, buscando o menor custo possível. Como o nível de serviço é uma

propriedade intangível e abstrata, é preciso utilizar uma série de indicadores externos, de

forma a mensurar a satisfação do usuário.

É através do controle constante desses índices e da realização de correções nos planos

e planejamentos que encontraremos o grande desafio da logística: reduzir a distância entre o

serviço esperado pelo cliente e o serviço executado.

Vale ressaltar que no caso de um sistema de transporte coletivo organizado como

prestação de serviço individual e, portanto, sujeito à tarifação individual do usuário, o preço

da passagem, ou seja, a tarifa, é elemento central na definição de nível de serviço e o principal

objeto de tensão entre o nível de serviço executado e o nível de serviço esperado.


Tabela 1: Nível de Serviço em relação à ocupação do veículo

2.3 - Indicadores de Nível de Serviço e Desempenho no Transporte Coletivo

Esses índices de desempenho e medição de nível de serviço são, portanto, a base sobre

a qual se assenta o planejamento estratégico de gerenciamento de um sistema de transporte

coletivo. Descreveremos alguns dos índices mais utilizados atualmente, sem deixar de

ressaltar que cada sistema planejado pode criar novos indicadores que sejam mais sensíveis à

realidade do sistema, ou seja, que espelhem de forma mais adequada as alterações

introduzidas e que tornem as medições mais confiáveis.

Na busca de mensurar a qualidade do nível de serviço ofertado, enfrentaremos alguns

problemas relativos à operação do sistema e a programação operacional, como:

Relação de linhas, com os locais de início e término, horários de saída e chegada.

Característica da frota existente, como capacidade, comprimento, distância entre eixos,

potência, estado de conservação, autonomia para abastecimento, que determina a

adequação de cada tipo de veículo às diversas linhas operadas.

Tamanho da frota, considerando os diversos tipos de veículos.

Custos operacionais por veículo.

Estrutura da rede viária, acessibilidade, estado de conservação, trânsito.

Legislação trabalhista vigente e acordos firmados com os sindicatos, quanto ao regime

de contratação e duração da jornada de trabalho.


A programação operacional de transporte público tem o objetivo de organizar a oferta

de transporte para que possa atender aos usuários. A programação é importante não apenas

pelos aspectos econômicos, mas porque ele confere qualidade e confiabilidade ao serviço,

garantindo transporte adequado aos usuários.

A programação da operação do transporte urbano envolve a definição dos seguintes

aspectos:

Nível de serviço: conforto, confiabilidade, qualidade, segurança;

Tabela 2: Elementos principais do nível de serviço

Fonte: Valente (2003)

Características do serviço:

Tipo de linha (circular, intermunicipal), itinerário da linha, tipo de veículo utilizado,

freqüência do serviço e atendimento, Informações aos usuários, tarifa.


Tabela 3: Principais fatores considerados na programação da operação de frota

Fonte: Valente (2003)

Entre os principais objetivos de um Modelo de Controle Operacional do Sistema de

Transporte Coletivo, destacam-se:

- qualificação da capacidade operacional do Sistema e, por conseguinte, dos serviços

prestados à população;

- otimização dos custos do Sistema com repercussão direta no valor da tarifa, ao reduzir a

oferta de viagens ociosas às zonas de atração específicas e seus respectivos tempos;

- redução dos impactos ambientais ao adotar-se o uso de tecnologias adequadas;

- melhorias no desempenho do tráfego veicular geral, ao priorizar o tráfego do transporte

coletivo através de corredores exclusivos, da implantação de rede semafórica inteligente, entre

outras medidas;

- segurança dos pedestres, dos motoristas e passageiros do Sistema ao classificar, hierarquizar,

estratificar as vias e qualificar seus projetos e tecnologias operativas.

Para isso é importante o uso de alguns indicadores de desempenho, que proporcionem

uma visão geral e atualizada da situação real do sistema para que os técnicos possam atuar

com eficiência.

Os parâmetros mais utilizados no controle do desempenho operacional são os

seguintes:


Total diário de passageiros transportados, subdivididos em passageiros gratuitos, com

desconto e passageiros sem desconto;

Total diário de quilômetros percorridos, subdividido em quilometragem útil e ociosa;

Total diário de viagens programadas e realizadas;

Total diário de ônibus utilizados, especificando a frota reserva e a média de veículos

em manutenção;

Cadastro dos pontos de parada e terminais;

IPK- Índice de Passageiros Transportados por Quilometro:

Calculado através da divisão do número médio de passageiros pela quilometragem

rodada média diária. Ele é utilizado no cálculo da tarifa e retrata, junto com outros índices o

desempenho do serviço prestado.

Índice de passageiros Transportado por viagem;

É obtido a partir da relação entre o total de passageiros transportados e no numero de

viagens realizadas e retrata o desempenho da frota, de uma linha ou de uma empresa.

Índice de Quilômetros Percorridos por Veículo ao Dia:

É Obtido através da relação: total de quilômetros rodados/veículos da frota efetiva.

PMM- Percurso Médio Mensal:

Representa a seguinte relação: total de quilômetros rodados/mês. Esta informação é

importante para o calculo da tarifa e para o controle da oferta de transporte.

IRS- Índice de regularidade do sistema:

Representa a seguinte relação: número de viagens regulares/número de viagens

programadas. Se acompanhado ao longo do tempo, este índice retrata nitidamente como está o

serviço prestado pela empresa já que focaliza o padrão de manutenção e a confiabilidade do

sistema.

IR- Índice de Renovação:

Este índice reflete o embarque desembarque de passageiros nas linhas e é obtido

através da respectiva pesquisa (IRS – PMM).


Idade Média da Frota:

Índice importante para o calculo da tarifa. Avalia também o conforto e a segurança dos

usuários porque a existência de uma frota nova e bem cuidada é imprescindível para a um

bom transporte.

Índice de Conforto

Representa a seguinte relação: número de passageiros transportados/números de

lugares sentado por dia. Este índice avalia o oferecido pelo sistema, entretanto quanto maior o

conforto, maiores serão os custos da empresa e tarifa ao usuário.

Espaçamento médio entre os Pontos e o Numero de Paradas por Linhas:

A avaliação destes itens é fundamental para otimização do tempo gasto em uma

viagem. Pontos em demasia encurtam as distâncias a serem percorridas a pé, mas representam

maior tempo gasto em embarque/desembarque, aumentando o tempo total de viagem.

Tempo no Terminal e tempo Total de Viagem:

Este índice demonstra possíveis atrasos nos terminais, acarretando diminuição da

oferta.

Existem, ainda, alguns índices de desempenho econômico importantes, como:

Tarifa média= (tarifas ponderadas/número de passageiros transportados)

Índice de Tarifa Social= (número de passageiros com tarifa social/número de passageiros

pagantes)

Índice de consumo de Combustível= (despesas de combustível no mês/PMM)

Índice de Rentabilidade Média= (receita total/número de passageiros transportados)


3 – PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇÂO

PÚBLICA

Podemos definir que Planejamento Estratégico é um conjunto de metas, planos,

programas e providências a serem tomadas para, em longo prazo, transformar uma situação e

construir um futuro diferente do passado.

O Planejamento Estratégico é, portanto, fundamental para a administração pública,

como processo e como ferramenta. As decisões tomadas pelos administradores públicos

muitas vezes trazem repercussões muitos anos depois. Infelizmente, essa ferramenta, essa

forma de pensar é muito pouco usada na atualidade da Administração Pública no Brasil.

Podemos afirmar, também, que o planejamento estratégico não trata de ações futuras,

mas dos resultados futuros buscados pelas ações e decisões presentes. Dessa forma, não

podemos enxergar o planejamento senão como um processo, no qual a forma, o resultado o

desenvolvimento e o produto final possuem a mesma importância.

3.1 – Princípios da Administração Pública

Partindo da compreensão da essencialidade do Transporte Público como serviço

público, é preciso repensar a sua relação com a Administração Pública. A intervenção direta

da Administração no Planejamento, organização, controle e fiscalização do Transporte

Público são funções essenciais também, ainda que possamos considerar a possibilidade de

concessão na operação.

Todas as ações da Administração pública devem ser norteadas pelos seguintes

preceitos:


“Art. 37 – A Administração pública direta e

indireta de qualquer dos Poderes da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência...” (Constituição Federal)

3.1.1 – Legalidade

Segundo o Princípio da Legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei

permite. Em decorrência disso, a Administração Pública não pode conceder direitos, impor

obrigações ou criar vedações aos administrados, sem lei que as defina. Esse princípio tem por

objetivo defender o cidadão da vontade potestativa deste ou daquele administrador e ressalta a

importância da função legislativa do Poder Público. Também é uma forma de ressaltar o

processo de decisão política, uma vez que o Poder Legislativo é, em teoria, o Poder que

representa o povo na sua diversidade.

3.1.2 – Impessoalidade

O princípio da impessoalidade guarda relação com os administrados e com a própria

administração. É vedado à administração efetuar ações que tenham por objetivo o

favorecimento ou o prejuízo a um grupo ou cidadão determinado. Os atos administrativos

devem sempre buscar o Interesse Público. Da mesma forma, apesar dos atos serem

executados por um agente, esse agente não é responsabilizado individualmente pelos

resultados da ação, ressalvados os casos de excesso. Decorre desse princípio a necessidade de

licitações, a proibição de promoção do Administrador Público e outras vedações.

3.1.3 – Publicidade

Como forma de garantir o tratamento isonômico para todos os administrados, a

Constituição Federal de 88 definiu o princípio da Publicidade. Todos os atos e decisões

administrativas, para se revestirem de valor legal devem ser publicadas em veículo oficial de

comunicação do Poder Público, de forma que todos os cidadãos possam ter acesso à essa

informação, conteúdo, orientação ou benefício. Da mesma forma, todas as informações

obtidas pelos órgãos públicos devem ser disponibilizadas para a consulta de qualquer cidadão,

ressalvados os direitos de privacidade.


3.1.4 – Moralidade

O princípio da moralidade é a somatória de algumas características das quais devem

ser imbuídas os atos administrativos. Entre essas características, podemos encontrar a licitude,

a honestidade, o não locupletamento à custa alheia, a probidade administrativa e a finalidade

adequada, ou seja, a ausência de desvio de finalidade. Essas características guardam muita

relação com a intenção do agente público e, portanto, são bastante controversas.

3.1.5 – Eficiência

Conhecido entre os italianos como ―dever de boa administração‖, impõe à

Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez,

perfeição e rendimento. É o atributo essencial que justifica a existência de uma organização

administrativa. O Mestre Alexandre de Moraes define eficiência como o princípio que

determina que a Administração Pública e seus agentes busquem ―a persecução do bem

comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente,

participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção

dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos

públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade

social‖(Grifo nosso).

Outra faceta importante para ser ressaltada é que a Administração Pública não objetiva

lucro. Ao considerarmos que o nível de serviço é diretamente relacionado ao custo e que a

administração privada extrai seus lucros da minimização do custo, podemos concluir que a

capacidade de prestar um serviço de melhor qualidade é inerente à Administração Pública.

3.2 – Planejamento e Democracia

Ao pensarmos em Planejamento Estratégico para a Administração Pública, não

podemos esquecer da função política que a mesma possui. A Administração pública deve

consultar a população sobre o que ela espera dos serviços a serem prestados. São os

instrumentos democráticos de consulta popular – audiências públicas e as Conferências dos

Conselhos Municipais de Transporte e Trânsito - que irão determinar os objetivos para os

quais os administradores públicos irão direcionar seus esforços e assumir como metas. É da

coletividade que se extrai a ―missão empresarial‖ da Administração Pública. E,


constantemente, a busca pelo excelente nível de serviço deve ser mais presente do que a

remuneração lucrativa pelo serviço.

3.3 – Implementando Planejamento Estratégico na Administração Pública

O elemento mais importante do planejamento estratégico é a informação. Sem

informação, qualquer plano, projeto ou ação não passam de vãs tentativas em atingir um

determinado resultado. O Objetivo do planejamento estratégico é conceder precisão às ações,

maximizando recursos e minimizando custos. Na Administração Pública isso não pode ser

diferente. Para a melhor prestação do serviço público é preciso que a Administração obtenha o

maior número possível de dados, através de processos de monitoramento constantes para sua

medição e atualização.

Essas informações levarão ao conhecimento dos pontos fortes e fracos da prestação de

serviço e da organização em si e, também, ao reconhecimento das oportunidades e ameaças, a

curto e longo prazo, para a consecução dos objetivos traçados pela sociedade.

Com essas informações e com essas definições é possível elaborar um efetivo plano de

trabalho considerando também as expectativas da sociedade, a capacidade de alocação de

recursos e os planos de trabalho e suas alternativas.

Dessa forma, todos os esforços serão direcionados para pontos comuns e será possível

estabelecer uma agenda de trabalho por um período determinado de tempo, de forma,

inclusive, a resistir às flutuações e alternâncias políticas características da democracia.

Utilizaremos, aqui, a metodologia proposta por Djalma de Pinho Rebouças de

Oliveira, para esboçar um Planejamento Estratégico característico da Administração Pública.

Figura 3: Algumas modificações provocadas pelo planejamento


3.3.1 – Diagnóstico Estratégico

É a fase do planejamento em que se determinam as atuais condições da prestação de

serviço. Levantam-se todos os dados e informações e são analisados os aspectos inerentes à

realidade interna e externa.

Visão

A visão do serviço é o conjunto de limites da prestação de serviços admitidos pelos

cidadãos. Nunca é demais ressaltar que a sociedade faz o papel dos acionistas empresariais,

sendo ―co-proprietários‖ do serviço e da ―empresa‖. Compete à sociedade o estabelecimento

desses limites, sempre aconselhados pelos técnicos administrativos da máquina pública,

responsáveis pela execução das diretrizes determinadas pela população.

Análise Externa

Quando tratamos de serviço executado pela administração pública a análise externa é

sempre de menos complexidade, uma vez que essa mesma administração é capaz de controlar

uma série de elementos. A Administração pública, nos seus diversos níveis é capaz de

controlar, se quiser, os mercados. A supremacia do interesse público determina a ausência de

concorrência nas ações da Administração pública. Os fornecedores também ficam sujeitos a

regras outras que não as da livre contratação, estando também sujeitos à supremacia do

interesse público e, no caso de serviços essenciais, proibidos de negar fornecimento. Também

a essencialidade no caso do serviço público diminui os impactos de eventuais greves.

Isto posto, podemos verificar que existem um número bastante menor de ameaças

externas ao serviço público do que ao serviço privado.

Cabe um olhar especial sobre a evolução tecnológica, fator preponderante sobre a

minimização de custos e a melhoria no nível de serviço. A Administração pública precisa

estar sempre atenta à este elemento, inclusive porque a sua capacidade de investimento e

acesso ao crédito é muito maior do que a da iniciativa privada e, portanto, mais uma vez,

observamos a vantagem do serviço público.

Análise Interna

O processo de análise interna é, talvez, o mais importante do diagnóstico, uma vez que

os princípios da administração pública se sobrepõem e as estruturas organizacionais são, por

vezes, muito arcaicas.


São alguns dos problemas a ser enfrentados pela Administração Pública: Métodos e

capacidade de arrecadação, alocação de recursos para os variados serviços, burocracia

imposta pelo princípio da legalidade, necessidade de planejamento a longo prazo, ritos e

processos orçamentários, dificuldade de integração entre os setores, ausência de fluxo

constante de informações.

Esses problemas, uma vez resolvidos ou delimitados, trazem uma nova condicionante

para a prestação do serviço. Vale lembrar que estamos admitindo que o Serviço público de

Transporte Coletivo por parte da administração admite a concessão na operação, mas requer

uma forte ação de Planejamento, Organização, Controle e Fiscalização.

Análise dos Concorrentes

Como já vimos, a Administração Pública não possui concorrentes na sua função.

Entretanto, podemos substituir essa análise pela elaboração de critérios para os

concessionários e/ou permissionários da operação do serviço, garantindo a capacidade

econômica dos mesmos em garantir, mediante a remuneração estipulada, a adequada operação

do serviço, conforme os limites estipulados pela sociedade. Também pode fazer parte deste

momento o estudo de ações para contribuir na redução dos custos operacionais por parte dos

concessionários.

3.3.2 – Missão da Empresa

Já comentamos o fato de que a ―missão empresarial‖ da Administração Pública não

passa por metas de lucro, mas por metas de qualidade de serviço. Como a organização estatal

não visa a obtenção de lucro com o serviço, bastando-se com a auto-suficiência, aumenta a

capacidade de alocação de recurso para a melhoria contínua do serviço e da capacidade de

investimento.

Missão

A missão é o motivo central do planejamento. Deve ser definida através de processos

de consultas populares e constantemente atualizada. Deve ser definida em termos de satisfazer

as necessidades dos usuários. Ex.: ―Oferecer serviço de Transporte coletivo de qualidade e

com controle público‖.


Propósitos atuais e potenciais

Os propósitos situam a atualidade do serviço e uma situação futura. Ex.: ―Construir,

no prazo de um ano, um sistema de coleta de dados eficiente e eficaz, que permita o

desenvolvimento de novas e diferentes políticas e planos de ação‖.

Cenários

Desenvolver cenários, com base em dados e informações, além de posicionar a relação

entre o planejamento estratégico e as expectativas a serem atingidas, permite a preparação de

planos de contingência, ou seja, permite a preparação para eventuais mudanças no ambiente

ou mesmo no conjunto de expectativas a serem atingidas. Ex.: ―Como responder à um

aumento de 30% da demanda? Cenário 1 – Aumento da frota; Cenário 2 – Aumento do

número de linhas; Cenário 3 – Substituição da frota por veículos com maior capacidade de

transporte‖.

Postura Estratégica

A postura estratégica é um procedimento organizacional que busca retratar uma

resposta planejada a situações previstas, constituindo-se numa postura mais adequada para

alcançar seus propósitos e permanecer em busca de sua missão. Ex.: ―Priorizar o treinamento

das funções de fiscalização e controle sobre o sistema‖.

Macroestratégias

São as ações ou caminhos definidos para melhor interagir, usufruir ou gerar vantagens

no ambiente. Ex.: ―Constituir um fundo de apoio ao desenvolvimento do sistema de transporte

coletivo‖.

Macropolíticas

São as grandes orientações para a interação com o ambiente. Um conjunto de

macropolíticas podem alterar e redefinir a forma de atuação da organização. Ex.: ―Constitui

um Conselho Municipal de Transporte e Trânsito para o constante monitoramento da

qualidade do serviço‖.


3.3.3 – Instrumentos Prescritivos

Os instrumentos prescritivos são aqueles que explicitam o que deve ser feito para

atingir os propósitos, ou seja, são ferramentas para se alcançar a situação desejada. Esses

instrumentos são elaborados de forma a estarem de acordo com a postura estratégica,

respeitando as macropolíticas e conforme as macroestratégias.

Objetivos

Situação para onde a empresa direciona seus esforços. Ex.: ―Quantificar a demanda

regular de utilização do sistema de transporte coletivo‖.

Objetivos funcionais

Situação almejada por cada setor organizacional para o alcance dos objetivos

organizacionais. Ex.: ―Implementar novas tecnologias de controle de passageiros nos

veículos; Implementar bilhetagem eletrônica‖.

Desafio

Situação almejada pela organização, com prazos e metas quantificáveis, identificada

com o objetivo. Ex.: ―Implementar sistema de gerenciamento eletrônico em 100% do sistema

no prazo de um ano‖.

Meta

Passos ou etapas quantificáveis, com prazos para alcançar os desafios e os objetivos.

Estratégia funcional

Ação ou caminho mais adequado para alcançar o objetivo, as metas. É importante o

desenvolvimento de estratégias alternativas, visando estar preparado para eventuais mudanças

ambientais. As estratégias podem ser desenvolvidas por setores funcionais da organização.

Das estratégias derivam os planos de ação e os projetos.

Política funcional

Definição dos níveis de delegação e abrangência das estratégias e ações. A política

funcional fornece parâmetros para tomada de decisões e se relaciona com todo o planejamento

estratégico.


Diretrizes Funcionais

Conjunto estruturado e interativo dos objetivos, estratégias e políticas da organização.

Projetos

Linhas de ação, com resultados quantificáveis e esperados, prazos preestabelecidos,

alocação de determinados recursos e com áreas organizacionais envolvidas e responsáveis

pela execução.

Programas

Conjunto de projetos homogêneos e relacionados com um objetivo.

Planos de Ação

Conjuntos de partes comuns de diferentes projetos relacionados entre si

3.3.4 – Controle e Avaliação

Para termos certeza de que a situação se transforma no sentido de aproximar-se do

conjunto de definições do Planejamento Estratégico, é preciso que obtenhamos, durante todo

o processo, uma série de dados e informações de desempenho dos sistemas e dos diversos

subsistemas. Neste momento, a utilização de Intrumentos Quantitativos, como uma série de

índices e projeções econômico-financeiras permitirá:

- avaliação de desempenho global e setorial;

- comparação do desempenho real com os objetivos e metas estabelecidos;

- análise dos eventuais desvios dos objetivos e metas;

- tomada de eventuais ações corretivas;

- acompanhamento da eficiência de eventuais ações corretivas;

- adição de informações ao processo de planejamento, alimentando ciclos futuros e

eventuais modificações do planejamento estratégico.


4 – O TRANSPORTE E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

4.1 – Fundamentação Legal

Conforme a Constituição Federal da República Federativa do Brasil compete,

privativamente, à União legislar sobre transporte público e trânsito e compete aos municípios

a organização e prestação do serviço público de transporte coletivo urbano, sendo que este

tem caráter essencial.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

...

V – organizar e prestar, diretamente ou sob

regime de concessão ou permissão, os serviços

públicos de interesse local, incluído o de

transporte coletivo, que tem caráter

essencial.(Grifo nosso)

4.2 – Estruturas administrativas

Nas grandes cidades, é comum que existam Secretarias ou órgãos da administração

direta ou indireta, as autarquias, para cuidar do Planejamento e operação do Transporte

Coletivo e também do trânsito. Também é desejável que exista um Conselho Municipal de

Transporte e Trânsito, atendendo ao princípio da democratização da gestão pública.

Essas estruturas devem ter como objetivo: o desenvolvimento da qualidade ambiental

do espaço urbano; a melhoria do sistema viário existente; a ampliação do potencial de uso do


sistema; a minimização do tempo de viagem; a priorização do transporte coletivo; a prestação

de informações e orientações aos usuários; a promoção da segurança no trânsito.

4.3 – Serviço Público

Existe uma polêmica no campo das Ciências Jurídicas sobre a conceituação de serviço

público. A melhor doutrina conceitua o serviço público como a atividade desenvolvida direta

ou indiretamente pelo Estado, com o objetivo de proporcionar ao cidadão as condições

mínimas de vida, não podendo ser suspenso sob pena de transgredir direitos constitucionais a

ele assegurados.

Maria Sylvia Zanella de Pietro define Serviço público como "toda atividade material

que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com

o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou

parcialmente público".

O serviço público é sempre uma responsabilidade do Estado, como definido no artigo

175 da Constituição da República, sendo sempre dependente do poder público constituído. É a

lei que define o que vem a ser um serviço público, valendo-se ressaltar que a gestão da

atividade pública incumbe ao Estado. Importante destacar que a gestão pode ser direta ou

indireta (por intermédio de pessoas jurídicas de direito público ou privado criadas para essa

finalidade, ou ainda, por concessões ou por permissões).

Segundo Hely Lopes Meirelles os serviços públicos podem ser classificados em:

Serviço público propriamente dito: são os serviços públicos ditos essenciais,

indispensáveis à própria sobrevivência do homem, sendo que, por isso mesmo, não admitem

delegação ou outorga. Segundo a doutrina moderna, podem ser também chamados de serviços

pró-comunidade;

Serviço de utilidade pública: são úteis, mas sem a natureza da essencialidade, típica

dos essenciais. Podem ser prestados diretamente pelo Estado ou por terceiros. São chamados

também de serviços pró-cidadão;

Devemos destacar, dentre outros, os seguintes princípios que, num primeiro momento,

protegem o consumidor: continuidade do serviço público, cortesia, eficiência, generalidade e

modicidade.


A modicidade significa que o serviço público deve ser prestado, não de forma gratuita,

sendo, a princípio, lícito que se cobre (por taxa, tarifa ou preço público) uma retribuição

pecuniária pela atividade disponibilizada para um terceiro. A tarifa deve ser acessível a

população, sendo vedado o locupletamento.

Quanto a generalidade, significa dizer que um serviço de interesse público jamais

poderá ser prestado sem que se atenda ao interesse público, coletivo. Tal serviço deve ser

impessoal e atender ao maior número de usuários possível, devendo ser a todos acessível.

A eficiência corresponde a um princípio relativamente novo. Nesse passo, o prestador

do serviço público deve sempre buscar o aperfeiçoamento do serviço, incorporando os

melhores recursos e técnicas possíveis, sob pena de defasagem na prestação.

A cortesia corresponde ao atendimento público de forma urbana, educada e solícita.

Veja-se que o usuário é o destinatário final do serviço, não podendo ser discriminado ou mal-

tratado. Toda a sua reclamação ou pedido de informação deve ser respondido. A lei

consumerista (Código de Defesa do Consumidor), bem como a própria Constituição da

República de 1988 confere, ao cidadão, direitos que o resguardem de abusos cometidos pelas

prestadoras.

A continuidade do serviço é a característica central da essencialidade. Protegida pela

Lei 7.783/89, também conhecida como Lei de Greve, é vedada a paralisação geral dos

serviços considerados essenciais, a saber:

Art. 10 São considerados serviços ou atividades

essenciais:

I - tratamento e abastecimento de água;

produção e distribuição de energia elétrica, gás e

combustíveis;

II - assistência médica e hospitalar;

III - distribuição e comercialização de

medicamentos e alimentos;

IV - funerários;

V - transporte coletivo;

VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;

VII - telecomunicações;

VIII - guarda, uso e controle de substâncias

radioativas, equipamentos e materiais nucleares;

IX - processamento de dados ligados a

serviços essenciais;

X - controle de tráfego aéreo;

XI - compensação bancária.


4.4 – Transporte: Serviço essencial ou não?

Indubitável que o homem moderno, devida ao tamanho das cidades, cada vez maiores,

cada vez mais complexas e completas, necessita do transporte para realizar suas tarefas diárias

e habituais.

O mundo moderno permite que o homem se desloque cada vez mais longe para

exercer suas tarefas, na medida em que se presume que o meio de transporte evolua no mesmo

grau, propiciando a toda a coletividade um serviço, rápido, eficaz e contínuo. Com a evolução

dos meios de transporte, as distâncias de locomoção do cidadão para executar trabalhos,

tornaram-se mais e mais longas, só alcançadas pelo auxílio de tais meios de condução. Na

ausência desses, não há como realizar tais tarefas com eficiência, e em certos casos, nem há

como executá-las. Em razão disso é que tomam na sociedade, natureza essencial à locomoção

humana.

Apesar disso, no Brasil, optou-se por uma solução de mercado para o transporte,

diferentemente da opção para saúde e educação, também serviços essenciais do Estado.

Conforme essa opção, o usuário é visto como o consumidor que deve pagar pelo serviço a

partir do momento que entra nos veículos dos sistemas de transporte coletivo. Dependendo do

sistema e da forma de negociação entre a empresa operadora e a administração pública – e

também dependendo da orientação e interesse político desta! – o usuário arca com todas as

despesas, inclusive com as gratuidades, custo de terminais, sinalização e outras.

Essa opção faz com que o Transporte Coletivo não seja acessível universalmente. No

valor da tarifa, estão envolvidos os custos do aço, dos combustíveis, dos pneumáticos. Todos

esses fatores são volúveis ao mercado mundial de preços, mas os salários, infelizmente, não.

Segundo dados do IBGE e do Ipea, 37 milhões de brasileiros que vivem nos grandes centros

urbanos não usam regularmente o sistema de Transporte coletivo, serviço essencial, por falta

de dinheiro.

Vale ressaltar, ainda, que essa opção guarda estrita relação com a opção, também

política, de privilegiar a indústria do automóvel, veículo característico do transporte

individual.

Percebemos, portanto, que apesar da letra legal, as opções feitas pelos administradores

públicos de todos os níveis de governo, ao longo da história, não serviram para privilegiar o

transporte coletivo e nem para resguardar a sua condição de essencialidade, que também pode

ser considerada como direito.


4.5– Tarifagem

Nos modelos atuais de gerenciamento de transporte coletivo, a principal função

exercida pela Administração Pública é a Política Tarifária.

Como já dissemos, no Brasil se adotou o modelo de concessão do serviço de

Transporte Coletivo para a exploração econômica privada. Essa opção privou a

Administração Pública das funções de gerenciamento e organização. Em alguns casos a

Administração Pública consegue efetuar uma fiscalização eficaz, apesar dos esforços das

operadoras concessionárias.

Neste quadro, restou à Administração Pública o poder de definir uma política tarifária,

que muitas vezes é contratualmente submetida à apresentação de uma planilha de custo cuja

elaboração é feita pela concessionária. Eis um dos grandes erros desse modelo de

gerenciamento. A Administração Pública é praticamente refém das informações prestadas

pela concessionária.

Não poderíamos, portanto, deixar de dissertar sobre o tema.

4.5.1 – Tarifa e Política Tarifária

Tarifa é o preço pago pelos usuários pelo consumo de serviços públicos, cuja

formulação, estabelecida pela autoridade governamental, está ligada a uma política tarifária.

Embora nem sempre explicitadas, as políticas tarifárias estão associadas a políticas públicas

mais amplas, que geram efeitos sobre a condição sócio-econômica dos usuários, a

organização do uso do solo urbano e a sustentabilidade econômico-financeira dos sistemas de

transporte.

Figura 4: Política Tarifária de Transporte Coletivo num Contexto de Política Pública

Fonte: Novas Tendências de Política Tarifária – NTU: julho de 2005


Na formulação de políticas tarifárias três aspectos devem ser considerados:

• objetivos: resultados que se espera com a aplicação da política;

• estrutura tarifária: maneira de cobrar pelos serviços, envolvendo o nível de preços, as

estratégias de cobrança e as opções de pagamento;

• tecnologias de cobrança: ferramentas (equipamentos, procedimentos e programas)

utilizadas para operacionalizar a venda de bilhetes e o controle do pagamento de tarifas.

Os objetivos norteiam a estrutura tarifária e a tecnologia de cobrança empregada.

Entretanto, em alguns casos, o surgimento de novas tecnologias pode levar a uma mudança na

estrutura ou até mesmo à reavaliação dos objetivos de política tarifária.

4.5.2 - Objetivos da Política Tarifária

É possível identificar três objetivos básicos de políticas tarifárias:

a) financeiros: cobertura dos custos dos serviços;

b) econômicos: indução a que as escolhas dos usuários se dêem de forma economicamente

ótima;

c) sociais: redistribuição de renda e inclusão de classes menos favorecidas. Esses objetivos

estão ligados à eficiência produtiva, alocativa e distributiva, respectivamente.

A tarifação pode considerar apenas os custos internos das viagens (investimentos e

operação) ou também seus custos externos (congestionamentos, acidentes, poluição do ar,

etc.).

Do ponto de vista financeiro, a cobertura dos custos operacionais pelos passageiros

pagantes foi, até recentemente, o único objetivo de política tarifária na maioria das cidades

brasileiras. Em função da queda da demanda e do aumento da competição, os objetivos de

natureza econômica e social ganharam importância.

Merecem destaque, além dos já citados, os objetivos operacionais (evitar a formação

de filas para a compra de bilhetes, diminuir fraudes e evasão de receita, etc.), ambientais

(redução da poluição decorrente de congestionamentos, desestímulo à ocupação de áreas

urbanas de preservação ambiental, etc.) e urbanísticos (estímulo ou desestímulo à ocupação de

determinadas áreas, etc.).

Os objetivos de política tarifária são, muitas vezes, conflitantes. Por exemplo, numa

ótica estritamente financeira, o ideal pode ser a tarifação pelo custo médio do serviço,


enquanto numa ótica econômica, cada usuário seria tarifado pelo custo marginal de sua

entrada no sistema. Do ponto de vista social, cada usuário deveria ser tarifado de acordo com

a sua capacidade de pagamento. A política tarifária é o resultado do grau de importância

atribuído a cada objetivo.

4.5.3 - Estrutura Tarifária

A estrutura tarifária é constituída de três elementos que, combinados, definem as bases

de cobrança pelos serviços de transporte. São eles:

• Valor ou nível da tarifa: método de determinação da tarifa e procedimentos de reajustes e

revisões ao longo do tempo.

• Estratégia de cobrança: distinguem-se, basicamente, duas estratégias – a de unificação e a

de diversificação tarifária. Nesta última, são importantes as questões relacionadas com a

integração e com as gratuidades e descontos.

• Opções de pagamento: condições oferecidas aos usuários para a aquisição de determinada

tarifa ou crédito usado nas viagens.

4.5.4 - Tecnologias de Cobrança

Desde meados da década passada, os sistemas de transporte público por ônibus

brasileiros passam por um processo de discussão exaustiva sobre a viabilidade da

implementação de sistemas automatizados de arrecadação tarifária. Algumas cidades

avançaram bastante neste processo, construindo sistemas bastante consolidados, enquanto

outras nem tanto; mas, com certeza, a experiência mostra que este será o caminho que a

imensa maioria delas irá percorrer no futuro próximo.

A tecnologia smartcard sem contato vem se consolidando como a prevalecente nos

sistemas de transporte brasileiros. Quase 70% dos sistemas já implantados utilizam essa

tecnologia. Dessa forma, os cartões sem contato vêm se constituindo, não só no Brasil, mas

mundialmente, na plataforma adequada para o setor de transporte devido à maior rapidez e

operacionalidade que ele proporciona em situações de controle de fluxo de pessoas.

Com a introdução da bilhetagem automática, as possibilidades de diversificação

tarifária se ampliaram bastante, apesar de os sistemas até agora implantados se restringirem à

consolidação dos produtos tarifários tradicionalmente utilizados. A expectativa é que no

futuro, após esse estágio inicial da consolidação da bilhetagem no Brasil, os sistemas de

transporte passem a adotar estruturas tarifárias mais adequadas para regimes concorrenciais.


A adoção do vale-transporte eletrônico é uma medida estratégica para combater o

transporte ilegal que se alastrou no País nos últimos anos. O principal motivo é a fidelização

dos beneficiários (empregados) e a eliminação do comércio paralelo e ilegal de vales.

As experiências mais avançadas da automatização são ainda incipientes no País,

principalmente no que se refere à diversificação tarifária, integração multi-modal ou entre

sistemas adjacentes (municipal e metropolitano, por exemplo) e parceria com outros

segmentos econômicos, apesar de que esta também é incipiente nos países mais desenvolvidos

e que apresentam larga experiência acumulada em operação de bilhetagem automática.

De uma maneira geral os sistemas de bilhetagem vêm apresentando resultados

satisfatórios, salvo algumas exceções, principalmente com referência a controle de

gratuidades e benefícios tarifários, além do combate ao transporte ilegal pela eliminação de

vales e passes do mercado paralelo. Apesar disso, esses resultados não estão significando na

prática aumento de receita para a maioria dos sistemas de transporte, pois existe ainda uma

série de fatores estruturais atuando no sentido inverso a esse objetivo, o que demonstra que a

bilhetagem eletrônica é uma poderosa ferramenta para se implementar políticas que visem ao

fortalecimento do setor, mas não é, por si só, a solução final de todos os problemas.

Outro benefício bastante citado pelos gestores privados é a possibilidade de

acompanhamento do desempenho da oferta pela emissão de relatórios periódicos, permitindo

ajustes na operação para melhor atender aos usuários. Afinal, no mundo atual altamente

competitivo, a informação torna-se o maior patrimônio das empresas em qualquer segmento

econômico.

4.5.5 - Métodos de determinação do valor da tarifa

Entre os métodos utilizados nas cidades brasileiras predomina a determinação da tarifa

pelo custo médio apurado em planilha. No entanto, outros métodos podem também ser

usados.

a) Custo médio apurado em planilha:

Consiste em estabelecer um valor de tarifa que cubra os custos totais de operação

acrescidos de uma taxa de retorno sobre o capital investido, quase sempre fixada em 12% ao

ano. O valor da tarifa é obtido dividindo o custo dos serviços pela quantidade de passageiros

pagantes, ambos por quilômetro.


O custo por quilômetro é calculado segundo uma planilha que leva em conta os preços

dos diferentes insumos (pessoal, combustível, pneus, peças, etc.) e as quantidades médias

consumidas, expressas por coeficientes técnicos. Consideram-se também os custos de

remuneração e depreciação do capital investido em veículos e, às vezes, em instalações como

oficinas, escritórios e áreas de estacionamento. Os tributos diretos são também elementos de

custo importantes incorporados ao cálculo da tarifa. A principal vantagem desse modelo é

permitir a cobertura integral dos custos e de suas variações ao longo do tempo.

Entretanto, apresenta várias desvantagens, principalmente as seguintes:

• Não incentiva a racionalização de custos, já que a redução do custo planilhado pode levar à

redução da receita total e dos benefícios para os operadores . Essa dificuldade tem levado à

adoção de mecanismos de estímulo à eficiência e melhoria de qualidade (com resultados

práticos ainda muito limitados).

• Não estimula a eficiência produtiva, pois empresas menos eficientes contribuem para

majorar os custos médios do sistema, elevando a tarifa; por outro lado, empresas eficientes

não podem obter vantagens competitivas, como, por exemplo, reduzir suas tarifas.

• Dificuldade de quantificação dos custos reais, quando no ambiente atuam diversas empresas

operadoras.

• Exige demasiados esforços político-administrativos nas negociações para reajuste periódicos

das tarifas.

Esse modelo foi adequado enquanto perdurou um quadro de baixa competitividade dos

serviços e os passageiros eram pouco sensíveis às variações de tarifa. Atualmente, torna-se

cada vez mais importante buscar formas alternativas de tarifação dos serviços que levem em

conta a competitividade e premiem a eficiência, a qualidade e a produtividade.

b) Tarifa-teto (price cap)

O sistema de tarifa-teto está sendo muito empregado em vários serviços públicos, no

Brasil e no mundo, principalmente nas novas concessões de telecomunicações e energia

elétrica.

Consiste no estabelecimento de um valor máximo de referência (teto tarifário). O

preço cobrado do usuário é definido pelo concessionário, desde que não ultrapasse o teto. O

valor teto pode ser estabelecido também para um grupo de serviços similares, como, por

exemplo, as linhas incluídas numa área de concessão. Nesse caso, às vezes se autoriza o

concessionário a fixar valores de tarifas abaixo ou acima do teto, desde que a média


ponderada das tarifas não o ultrapasse (a ponderação seria feita, por exemplo, pela quantidade

de passageiros que paga cada tipo de tarifa).

Há casos em que, além do teto, o poder público especifica um piso tarifário, para

evitar práticas de dumping (tarifas inferiores aos custos para eliminar concorrentes).

O mecanismo compreende uma regra de reajuste por índice público de preços,

acompanhada de previsão da redução de custos por aumento de produtividade, medidas que

apresentam as seguintes vantagens:

• As tarifas são ajustadas pelas operadoras às condições da demanda e da oferta concorrente,

se for o caso.

• A possibilidade de ajustes incentiva o aumento da eficiência.

• Os usuários se apropriam dos ganhos de eficiência, que são deduzidos dos reajustes de

tarifas.

As maiores dificuldades na sua aplicação estão nos mecanismos de reajuste da tarifa-

teto, ainda sujeitos a muita controvérsia. Para ser bem sucedido, ele pressupõe também certo

nível de competição entre operadores, o que, mesmo sendo uma tendência no transporte

público (a presença do transporte clandestino em muitas cidades reflete esse fato), inexiste em

vários sistemas de transporte.

c) Licitações competitivas (competitive tendering)

Havendo licitação dos serviços, pode ser adotado o critério de menor tarifa média ou

teto para a seleção dos candidatos. Uma vez definido o concessionário, a autoridade

governamental estabelece apenas os reajustes ou as revisões.

Às vezes o julgamento se baseia na chamada ―tarifa de remuneração‖, como ocorreu

há pouco tempo no Município de São Paulo. Aí não se trata propriamente de um critério

baseado na tarifa, tal como definida anteriormente (preço pago pelo usuário pelos serviços).

Esse método tem como vantagem a escolha da operadora que apresentar maior eficiência no

processo de competição pela entrada no sistema. Para prazos de concessão muito longos,

susceptíveis a modificações profundas nas condições de mercado, a garantia de eficiência fica

comprometida. Os prazos muito curtos, por sua vez, exigiriam licitações freqüentes,

dificilmente compatíveis com o período de recuperação do capital investido, os dispositivos

da legislação trabalhista e normas de licitação brasileiras.

Além dos métodos citados, existem vários outros com possibilidades de aplicação aos

transportes públicos.


4.5.6 - Procedimentos de reajuste e revisão

A revisão ocorre sempre que há alteração na estrutura de custo tomada como

referência para o cálculo da tarifa inicial. Por exemplo, o órgão concedente muda o tipo de

veículo que fora exigido no edital de licitação.

O reajuste da tarifa ocorre quando são constatadas variações nos preços dos insumos.

Atualmente, no Brasil, são comuns os reajustes anuais, coincidindo com a época de

negociações de salários. O procedimento de reajuste mais freqüente é o recálculo do custo

médio pela planilha, a partir da atualização dos preços de insumos, dos dados de demanda

(passageiros transportados) e de oferta (quilometragem percorrida).

Outros métodos podem ser utilizados, levando em conta ou não os valores planilhados.

Entre eles, destacam-se:

• Índices de preços: atualização do valor da tarifa por índices apurados para o setor em âmbito

local, regional ou nacional. A utilização de índices de preços muito gerais, como o IPCA ou

IGP, pode introduzir distorções na correção de custos do setor, ora superestimando, ora

subestimando as variações ocorridas, pois as variáveis neles consideradas não guardam

relação direta com os preços de insumos no transporte público nem com os ganhos ou perdas

de produtividade, principalmente.

• Adoção do índice de outra cidade ou sistema de transporte: nesse caso, o reajuste é feito

com base em índices verificados em outras cidades ou outros sistemas de transporte público.

Quando não há correspondência entre os mercados ou as características dos sistemas de

transporte envolvidos, podem ocorrer distorções no médio e longo prazo.

• Negociação entre interessados: em alguns municípios brasileiros os reajustes resultam de

uma negociação entre interessados, sob a coordenação do poder público. Porém, quando não

se apóiam em bases técnicas, essas decisões, mesmo legitimadas politicamente, podem levar

ao desequilíbrio econômico e financeiro dos serviços.


5 – ESTUDO DE CASO: SISTEMA DE TRANSPORTE

COLETIVO EM SÃO VICENTE

A partir das informações e conceitos levantados durante o transcorrer deste trabalho,

fomos buscando delinear uma série de premissas sobre as quais nos apoiaremos para analisar

o Sistema de Transporte Coletivo em São Vicente.

Escolhemos o Sistema vicentino pois ele apresenta um grande diferencial: é composto

inteiramente por ―lotações‖, ou seja, Veículos de Pequeno Porte – VPP´s. Esse tipo de veículo

é, constantemente, utilizado como sistema alternativo de transporte coletivo, direcionado para

áreas de difícil acesso e onde a oferta regular de transporte não consegue suprir a demanda.

Em São Vicente, esse sistema, apesar de todas as falhas apresentadas, prevaleceu

sobre o sistema tradicional.

5.1 – Breve Histórico do Transporte Urbano no Brasil

No século XIX a industrialização acentuou os deslocamentos dentro das cidades e

surgiram as primeiras soluções de transporte de massa. Deste período até os anos 50 não havia

praticamente um planejamento e as soluções eram implementadas de maneira mais ou menos

empírica. Funcionava bem, pois os custos dos terrenos eram reduzidos e os processos

construtivos mais simples, também eram menores os aglomerados metropolitanos.

Antes de 1960 o Brasil não conseguiu implementar de maneira efetiva os planos

propostos em virtude de vários aspectos, entre eles, o descaso em relação ao planejamento e a

descontinuidade administrativa. A partir desta data houve um aumento na preocupação com o

planejamento urbano, sobretudo em virtude do crescimento das cidades e dos problemas


crescentes de circulação urbana. Metodologias desenvolvidas em outros países começaram a

ser utilizadas no Brasil e tiveram início os primeiros planos racionais para os transportes nas

cidades brasileiras.

Os pioneiros destes planos são os metrôs de São Paulo e do Rio de Janeiro, ambos

iniciados em 1967. Contudo, não houve uma preocupação em integrar os parâmetros entre

transporte e uso do solo e mesmo entre diferentes modos. Ainda assim, em 1927 já se havia

previsto para São Paulo o Projeto Light, o qual visava integrar bondes e metrôs e, no Rio de

Janeiro o Estudo da Companhia Carris, Luz e Força de 1947.

Em 1972 elaborou-se um amplo plano de transportes para a Grande Recife, com

determinação de demandas e, a partir destes dados sugerir os modais de transporte. Teve

como referência a metodologia do Bureau of Public Roads e destacou-se por conferir

prioridade ao transporte coletivo em detrimento do individual.

Em 1973 teve início o Plano Diretor de Transportes Urbanos da Região Metropolitana

de Porto Alegre. Os órgãos responsáveis por este plano foram a Empresa Brasileira de

Planejamento de Transportes (GEIPOT) e o Conselho Metropolitano de Municípios da Região

Metropolitana.

Em 1974 houve uma série de planos diretores de transportes urbanos, entre eles o de

Florianópolis, cujos preceitos básicos eram o desafogamento da circulação na área central, o

estudo de aspectos relacionados ao transporte coletivo e ao desenvolvimento do plano diretor

propriamente dito, a ser implantado no longo prazo.

5.2 – O Transporte Alternativo

A presença do ―Transporte Alternativo‖ no cotidiano da população de médias e

grandes cidades guarda relação direta com os movimentos sócio-econômicos ocorridos logo

no começo da década de 80. O crescimento periférico das cidades, a ―desconstrução‖ dos

grandes parques industriais e dos bairros operários, o aumento exponencial do comércio e do

setor de serviços e a constante incapacidade do ―Transporte Regular‖, ou seja, do transporte

de massas via Veículos de Grande Porte – os ônibus – foram fatores centrais para que se

desenvolvesse uma nova atividade econômica: o transporte alternativo.

Cabe esclarecer que é considerado transporte alternativo toda e qualquer forma de

transporte de passageiros que, de uma forma ou de outra, seja concorrente do sistema oficial

de transporte de massas. Veículos particulares, táxi, mototáxi, bicicleta, peruas escolares,


vans, kombis, ―lotações‖ e até caminhadas são consideradas formas de Transporte

Alternativo.

Em São Vicente o Transporte Público Municipal se organiza, atualmente, pelo

principal e mais polêmico meio de transporte alternativo: a utilização do Veículo de Pequeno

Porte (VPP) no transporte complementar e subsidiário de massas, popularmente chamado de

―lotação‖.

Ainda para efeitos de esclarecimento, é comum a confusão entre transporte alternativo

e transporte ilegal. O primeiro é regulamentado (mal ou bem!) pelo poder público, através de

permissões ou autorizações e dispões de certo nível de controle legal. O segundo é altamente

irregular, desprovido de controle ou regulamentação estatal.

5.3 – Histórico do Sistema de Transporte Coletivo em São Vicente

Como já dissemos anteriormente, a cidade de São Vicente, que conta com cerca de

320.000 habitantes, tem um modelo de transporte alternativo interessante: o sistema de

cooperativas de vans e microônibus em concorrência substituiu o sistema de monopólio do

transporte por ônibus nos deslocamentos municipais.

Até 1996, o sistema de transporte coletivo municipal de São Vicente era gerenciado

pela empresa do Grupo Constantino, que é uma das maiores empresas no ramo do Brasil. O

mesmo grupo gerencia o sistema de transporte intermunicipal das cidades da região da

Baixada Santista. O prefeito empossado a partir de 1997, Márcio França, resolveu exigir da

concessionária o estrito cumprimento do contrato, em especial as cláusulas que estavam sendo

flagrantemente descumpridas como freqüência das linhas, novos traçados e outros. As

exigências governamentais reduziam a capacidade de lucro da empresa, que abriu mão do

contrato alegando inviabilidade econômica da atividade.

A partir de então, São Vicente legalizou, com a Lei nº 486-A, de 30 de maio de 1997,

o transporte ―alternativo‖ que, pouco a pouco, tornou-se a principal opção de transporte da

cidade, excetuada as linha intermunicipais que ainda passam pela cidade, na maioria das vezes

à caminho de Santos, cidade pólo da Região Metropolitana.

Com a implantação do sistema e a distribuição de autorizações para a operação do

serviço de transporte, o número de pessoas transportadas cresceu em mais de cinco vezes.

Também tem peso o fato de que a Administração Pública era ineficaz no controle da operação

de transporte, tendo à sua disposição apenas os dados fornecidos pela própria operadora.


Segundo esses dados, o número de passageiros circulantes no sistema subiu de 350 mil para

mais de dois milhões. Uma das respostas encontradas para esse fenômeno pode ser encontrada

no fato de que muitos se utilizavam dos veículos e linhas do sistema intermunicipal,

gerenciados pela mesma empresa, que eram mais caros, principalmente pela falta de veículos

de linhas municipais.

Apesar da polêmica em torno do modelo de redução da capacidade do veículo nos

sistemas de transporte coletivo e de massas, pode-se verificar que logo após a implantação do

sistema – mais de 350 veículos – além do aumento da demanda, o sistema gerou cerca de

2300 empregos diretos, aumentou a arrecadação de impostos municipais em mais de 150%,

aumentou em números incríveis a arrecadação relativa à cota parte do IPVA, melhorou o nível

de serviço e se compôs como elemento essencial no processo de revitalização do comércio no

centro da cidade, uma vez que a tarifa no sistema alternativo ficou muito mais barata do que o

sistema intermunicipal, usado anteriormente para efetuar compras nos bairros comerciais de

Santos.

Atualmente o sistema opera com 367 veículos de pequeno porte, distribuídas em sete

Associações de Transporte. Cada Associação é responsável pelo controle, gerenciamento e

operação de uma linha, com variações possíveis nos trajetos dos veículos. O sistema tem

característica radial, com todas as linhas passando pelo centro.

A Legislação atual é composta pela Lei nº 1660-A, de 16 de dezembro de 2005; pela

Lei Complementar nº 509, de 08 de novembro de 2006; pela Lei nº 1729-A, de 14 de junho de

2006; pela Lei nº 1758-A, de 30 de agosto de 2006; pela Lei nº 1782-A, de 08 de novembro

de 2006; pelo Decreto nº 2488-A, de 30 de março de 2007; pela Lei nº 1859-A, de 30 de

março de 2007; e pela Lei nº 1860-A, de 30 de março de 2007.

5.4 – Impactos Sociais do Transporte Alternativo

Uma das principais características do transporte ―alternativo‖, ainda que

regulamentado, é a utilização da ―malandragem‖ como forma de aumentar os ganhos. As

operações de transporte alternativo são comumente feitas por empreendedores informais

aglutinados em cooperativas ou associações. Em São Vicente, a situação é idêntica. A baixa

condição técnica de conhecimento de sistemas de gerenciamento de transportes desses

operadores faz com que a atividade seja muito pouco controlada em função dos custos. Logo,


o excessivo gasto e a falta de planejamento no gerenciamento do sistema fazem com que o

―prejuízo‖ tenha que ser minorizado na técnica agressiva de captação de passageiros.

5.4.1 – Congestionamentos

Os transportadores informais, na maioria das cidades latinas, utilizam veículos de

baixa capacidade — vans, peruas ou miniônibus — por apresentarem menor custo operacional

e valor de comercialização mais baixo. Isso traz um grave problema de trânsito para as

cidades, pois são necessárias no mínimo 5 peruas para transportar o mesmo número de

passageiros que um ônibus convencional e até 12 peruas quando se trata de sistemas de ônibus

de grande capacidade —veículos articulados operados em vias exclusivas. Considerando que

em um ambiente desregulamentado os veículos operam com maior ociosidade devido à

superoferta nas regiões de maior rentabilidade, observa-se nessas regiões um efeito

multiplicador sobre a frota de veículos informais. O resultado disso é que o volume de

veículos nas vias excede quase sempre suas capacidades.

Outro ponto importante a considerar é a capacidade de operação nos pontos de

embarque e desembarque, um dos limitadores da capacidade de transporte de um determinado

sistema. Como é de conhecimento geral, os embarques e desembarques realizados em

sistemas que utilizam veículos de maior capacidade são muito mais eficientes, pois uma maior

quantidade de pessoas realiza essas operações simultaneamente. Este é um dos motivos para

os metrôs atingirem uma capacidade de transporte muito superior aos outros sistemas.

Quando há um excesso de veículos de baixa capacidade realizando embarque e

desembarque nos pontos de parada, ocorre a formação de filas extensas e estrangulamento de

tráfego nas suas imediações, causando atrasos nas viagens e a queda da capacidade de

transporte nessas regiões saturadas.

5.4.2 – Poluição

Os centros urbanos que possuem sistemas de transportes desestruturados apresentam

um nível de poluição atmosférica e gastos de energia muito superiores aos de cidades que

possuem sistemas de transportes estruturados e mais eficientes. O principal motivo para isso é

que nos centros urbanos em que a oferta de transporte coletivo é desestruturada há um grande

estímulo ao uso de transporte individual, reconhecidamente mais poluente e ineficaz do que o

transporte coletivo. Além disso, as peruas e vans que operam nessas cidades, em sua maioria,


não apresentam manutenção adequada, comprometendo o desempenho do motor ao longo da

sua vida útil, implicando mais gastos de combustíveis e emissões de poluentes,

principalmente material particulado ou fumaça preta. O controle dessas emissões por parte do

poder público é bastante complicado devido à pulverização da oferta em várias células de

produção individual e à própria característica de informalidade da operação.

Outro problema é o referente à poluição sonora e à degradação ambiental provocada

pela movimentação de veículos. Em sistemas desorganizados, os impactos são muito maiores

nas áreas de maior demanda, pois o volume de veículos realizando transporte de passageiros é

muito grande, degradando toda a área do entorno dessa oferta de transporte.

5.4.3 – Violência

Existem algumas ilações de que o transporte clandestino é administrado, em algumas

cidades, por grupos ligados a organizações criminosas, que utilizam a força para impor suas

regras sobre a atividade ilegal. Conforme essas opiniões existem verdadeiras máfias

controlando o transporte clandestino, coagindo fiscais do poder público e os próprios

transportadores clandestinos que trabalham ou pretendam trabalhar nas áreas sob suas

influências. Geralmente, as vagas de trabalho são comercializadas por esses grupos à margem

do poder do Estado.

Outra grave conseqüência da proliferação do transporte clandestino são as inúmeras

manifestações violentas desses grupos organizados. Nos últimos 2 anos, somente no Rio de

Janeiro e em São Paulo foram incendiados ou depredados mais de 250 ônibus do sistema

regular de transporte, além de paralisarem, por diversas vezes, parcialmente ou totalmente as

atividades das cidades, pelo fechamento de suas principais avenidas. Mais recentemente, em

fevereiro de 2002, 3 fiscais da Sptrans foram assassinados após apreenderem uma perua

clandestina. Segundo a Sptrans, está se tornando fato comum os fiscais da empresa serem

ameaçados e agredidos por operadores clandestinos.

Os índices de acidentes são muito maiores nas cidades onde o transporte público é

desregulamentado. As principais explicações para o aumento da taxa desses acidentes são:

• Péssimo estado de conservação dos veículos de transporte – na maioria das cidades

latino-americanas os veículos de transporte coletivo possuem idade média superior a dez anos,

em função da falta de controle público e da sobreoferta de veículos. Geralmente esses

veículos apresentam um péssimo estado de conservação, já que a remuneração é suficiente

apenas para a subsistência do condutor.


• Operação predatória e informal – as condições operacionais no ambiente informal

são as piores possíveis. Em função da competição acirrada por passageiros nas ruas, os

condutores têm um comportamento altamente agressivo, com ultrapassagens perigosas, para

chegar primeiro que o concorrente nos pontos, excesso de velocidade, para maximizar o

número de viagens no dia e, conseqüentemente, sua remuneração, etc. Estudos de trânsito

comprovam que a principal causa de acidentes de trânsito está relacionada ao comportamento

do condutor e a falhas humanas.

• Falta de preparo dos trabalhadores informais – inúmeros casos de acidentes com vans

e peruas no Brasil ocorreram com condutores que não possuíam carteira de habilitação. Além

disso, os condutores do sistema regular passam por uma série de treinamentos e cursos que os

habilitam a conduzir o veículo defensivamente, ao contrário dos trabalhadores autônomos

clandestinos.

Um dos aspectos preocupantes dos acidentes com as vans é a falta de segurança que

esse tipo de veículo oferece em caso de colisões. Ao contrário dos ônibus, as peruas não

contam com carroceria estruturada em aço resistente a colisões, além de não atenderem, em

vários aspectos, o que a legislação obriga. Geralmente esses veículos são fabricados com

chapas de aço que se deformam em caso de batida.

5.4.4 – Geração de empregos

Como já visto, o sistema de transporte alternativo utiliza mão de obra em maior escala

do que o sistema de transporte regular. Apesar da semi-informalidade dessa mão-de-obra, em

um cenário recessivo como o Brasil dos anos 90, uma oportunidade de trabalho, ainda que

informal, não é descartada por ninguém.

A geração de emprego provocada pela implantação de sistemas alternativos se reflete

na economia local. Ora, a operação de transporte alternativo é feita, na maioria das vezes, por

autônomos. E ainda que agregados em cooperativas, os lucros obtidos com a operação do

sistema se descentralizam em comparação com o sistema regular, próprio dos grandes

impérios de transporte como o Grupo Áurea.

Dessa forma, o dinheiro circulante no ambiente da cidade é muito maior, aumentando

o comércio e gerando empregos indiretos. Nas cidades em que o transporte alternativo é bem

estabelecido, não é raro a identificação de revitalização ou viçosidade econômica de diversas

áreas da mancha urbana ligadas diretamente à atuação das ―lotações‖. Caso típico é o


desenvolvimento do centro de São Vicente, que recuperou pujança após a implantação do

sistema alternativo na cidade.

Esse elemento é de fundamental importância, pois retrata uma medida eficiente de

democratização e distribuição de renda através da quebra dos monopólios de transportes

implementados em algumas cidades.

5.5 – Gerenciamento e Operação

Em São Vicente, a fiscalização e controle do sistema de transporte coletivo é exercido

pela Secretaria Municipal de Transportes e Manutenção Viária – SETRAM. A SETRAM

também é responsável pela fiscalização do trânsito e pelo gerenciamento da frota própria da

prefeitura, ainda que os veículos operem para outros setores da Administração Pública.

A Diretoria de Transportes Básico é a responsável direta pelo gerenciamento do

sistema de Transporte Coletivo. Exerce esse controle e fiscalização através de seus agentes –

em número de oito e divididos em duas turmas – e através da cooperação com as Associações

de Transporte Alternativo e com a Cooperativa de Trabalho e Serviço do Transporte

Rodoviário Alternativo de Passageiros.

Devido à reduzida estrutura administrativa pública, o recolhimento de dados para a

construção dos índices necessários ao planejamento operacional é feito, em sua maioria, pelas

Associações e pela Cooperativa. Á essas estruturas não-públicas compete a medição do

número de passageiros, o controle de trajetos, a imposição de penalidades aos seus associados

e outras medidas de caráter administrativo e gerencial. Essa situação faz com que a

capacidade da Administração Pública de interferir na realidade do sistema seja reduzida, uma

vez que os dados não partem de fontes confiáveis, uma vez que a manipulação dos dados pode

determinar determinadas vantagens aos operadores. Apesar de não termos conhecimento de

uma situação de manipulação de dados, é nosso dever apontar para essa hipótese.

Segue o quadro de linhas, com dados básicos da operação:


Tabela 4: Dados operacionais do sistema

5.6 – Política Tarifária

O sistema vicentino adota como política tarifária o método de determinação por custo

médio apurado em planilha, conforme determinado pela Lei que regulamenta a prestação de

serviço. Existem ainda incentivos à adoção de tarifas sócias para estudantes, idosos,

portadores de deficiência, jovens aprendizes e para o último domingo do mês.

5.7 – Aplicando Planejamento Estratégico

O sistema de Transporte em São Vicente é insuficientemente organizado. Apesar de

funcionar com alguma regularidade, a ação da Administração Pública é muito restrita às ações

de eventuais fiscalizações através de seus agentes. Também a Administração Pública se

responsabiliza pela emissão de alvarás de permissão para os operadores do serviço e pelo

cadastramento dos trabalhadores no sistema.

Não estão implantados métodos ou técnicas de monitoramento da eficiência e da

eficácia do sistema. A legislação regulamentadora do serviço é incipiente, com sensíveis

lacunas como a definição do papel da Administração Pública no gerenciamento e controle.

Portanto a implementação de um Planejamento Estratégico que proporcione maior

atuação por parte da Administração Pública no gerenciamento do sistema precisa, antes de

mais nada, implementar métodos de recolhimento e atualização de dados.

Partiremos do pressuposto que existem mudanças e aperfeiçoamentos a serem feitos

no sistema e que é perceptível, empiricamente, a insatisfação dos usuários com o nível de


serviço. Tomaremos como visão a formatação de um sistema economicamente auto-

sustentável de transporte coletivo, organizado e gerenciado democraticamente pelo Poder

Público e operado por agentes privados, em sistema de cooperativa, com a prática de menor

custo possível para um nível ―C‖ de serviço, objetivando melhor qualidade de vida e

substituição gradativa do transporte particular pelo coletivo.

Resumiremos como oportunidades principais a supremacia do Poder Público para

rearranjar as relações entre os elementos do sistema de transporte coletivo e a capacidade de

arrecadação exclusiva da Administração Pública. Como ameaças, destacaremos o alto nível de

burocracia e eventuais flutuações políticas no gerenciamento, provocadas pela falta de

costume na discussão coletiva qualificada com a população.

Estabeleceremos como missão organizacional ―proporcionar melhorias e

transformações no nível de serviço prestado sem que seja necessário aumentar a tarifa‖, para

um primeiro momento.

Essa missão nos levará ao propósito de buscar formas de redução dos custos totais do

sistema e dos subsistemas, bem como de formatar um método eficiente de coleta de dados

sobre a operação e o gerenciamento, preferencialmente informatizados.

Estabeleceremos como cenário principal as condições ambientais atuais e com

cenários alternativos estudos feitos sobre substituição da frota e dos tipos de veículos;

alterações de linhas e itinerários; apropriação de parte da operação para o Poder Público;

estudo sobre alteração das formas de custeio do sistema que não a cobrança de tarifa

individualizada.

Adotaremos a Postura Estratégica de debater, democraticamente, com a população

sobre os rumos e eventuais mudanças a serem feitas no sistema, adotando práticas de consulta

e deliberação popular como a constituição de um Conselho Municipal de Transporte e a

realização de plebiscitos, bem como a reforma da legislação correspondente.

A Macroestratégia a ser adotada tem por base o aumento da responsabilização da

Administração Pública sobre o gerenciamento e organização do sistema o que resulta numa

Macropolítica de relação de supremacia com os operadores privados autorizatários. Esses

elementos indicam a mudança de postura por parte da Administração Pública com relação à

atenção dispensada para o Serviço Público de Transporte Coletivo, considerado essencial pela

Constituição Federal. Essa mudança de postura é uma adequação à letra legal e importa na

responsabilização da Administração Pública pelo sistema de Transporte Coletivo, em todos os

seus aspectos, modificando a prática até então estabelecida de encarar o transporte público

como um serviço não essencial e apenas regulamentado pelo Poder Público.


Desses elementos derivam alguns objetivos, a saber: Informatização do sistema para a

obtenção regular de dados; implantação de bilhetagem eletrônica; reforço do papel da

Administração Pública no controle e organização do sistema; reestudo dos itinerários e da

alocação de frota nos horários de pico; revisão da legislação regulamentadora, com

redefinição dos deveres e direitos dos elementos do sistema.

O desafio será a realização dos propósitos, adotando como meta o alcance desse

cenário no prazo de dois anos.

A estratégia adotada para atender a tais perspectivas será a de reforçar o investimento

público sobre o setor, garantindo condições de trabalho para o órgão gerenciador – a

SETRAM – e criando um Fundo de apoio ao desenvolvimento do transporte Coletivo. Neste

momento usaremos uma política de custeio e financiamento público para efetuar as

modificações estruturais desejadas e não para subsidiar o valor das tarifas.

Segmentaremos o Planejamento Estratégico com divisões, objetivos e planos de ação

de nível Estratégico, responsáveis por garantir as transformações e organização do sistema de

acordo com a visão organizacional em longo prazo; de nível tático, responsáveis por

transformar as relações entre os elementos do sistema e seus subsistemas e pelo

gerenciamento e fiscalização do sistema; e de nível operacional, responsáveis pelo

desenvolvimento e implementação de novas tecnologias administrativas e operacionais, bem

como pela minimização dos custos e maximização da eficiência do sistema.

Em Nível Estratégico, tomaremos como plano de ação, a priori, a convocação e

constituição de um Conselho Municipal de Transporte; a rediscussão da legislação pertinente;

a preparação da máquina pública e do orçamento municipal para a constituição do Fundo

Municipal de apoio ao Transporte Coletivo; o estudo sobre novas formas de arrecadação para

custeio do sistema; a reestruturação funcional e técnica do órgão de controle e gerenciamento.

Em nível tático, tomaremos como plano de ação, por exemplo, a rediscussão do papel

dos operadores privados, suas associações e cooperativas, privilegiando o interesse público; a

retomada do gerenciamento do sistema para a Administração Pública, em detrimento do

gerenciamento praticado atualmente pela Associações e Cooperativas; a responsabilização da

Administração Pública com as práticas de tarifas sócias, atualmente desenvolvidas pelas

Associações e Cooperativas; o aumento da capacidade de operação e reestruturação do órgão

fiscalizador; o desenvolvimento de novas regras para a obtenção da autorização para

operação.

Em nível operacional, o plano de ação deverá ser composto, entre outras medidas,

pela implementação de um sistema eletrônico de coleta de dados, garantida a sua regular


publicação; o reestudo das linhas e itinerários existentes, em especial sobre a concentração

abrupta de linhas e veículos no centro da cidade; medidas para homogeneização da frota;

medidas de restrição ao uso do transporte individual; medidas para o barateamento da

manutenção da frota; ampliação da frota; mudanças na remuneração dos operadores de

serviço; medidas para a utilização de combustível bioenergético (gás natural e biodiesel) na

frota; reconstituição da planilha de custo geral do sistema para embasamento de decisões

estratégicas.

Essas medidas, adequadamente planejadas e implementadas, transformariam o modelo

de transporte coletivo vicentino do ponto de vista do seu gerenciamento, organização,

fiscalização e controle, tarefas, em nossa opinião, de origem da Administração Pública e que

não vem sendo cumpridas a contento atualmente.


6 – Conclusão

Acreditamos firmemente na importância do transporte coletivo público na vida

cotidiana da população dos centros urbanos e em especial das grandes cidades, consideradas

aquelas com mais de 200.000 habitantes.

Compreendemos que o nível da essencialidade do transporte nestes cenário é tão

grande que se constitui como um direito cidadão, como a saúde pública, a educação e a

segurança. Sem transporte coletivo a sociedade não se locomove, a produção não se

desenvolve, a vida não possui qualidade.

As práticas de gerenciamento adotadas no Brasil para o Transporte Coletivo ao longo

da história se mostraram equivocadas e resultam nos gargalos verificados hoje em dia.

Discordamos dessa prática e nos propusemos a repensar alguns elementos do sistema, de

forma a propor inovações administrativas e operacionais. Pensamos que essas melhorias, se

introduzidas em conjunto, resultariam em um sistema mais eficiente e que proporciona melhor

qualidade de vida para seus usuários, ou seja, a população. Dessa forma, pensamos que

conseguimos responder ao primeiro objetivo deste trabalho.

Não nos propusemos a descrever em detalhes cada uma das inovações e alterações

possíveis. Nos importa mais estabelecer uma nova linha de raciocínio gerencial do que provar

resultados simulados em um sistema determinado. Entretanto, no caso de São Vicente, a

ausência de dados confiáveis e rotineiramente monitoradas impede um processo de

planejamento eficiente. Exemplificamos, então, uma série de medidas a serem tomadas para

criar condições de iniciar um processo administrativo com planejamento estratégico, como

resposta ao segundo objetivo deste trabalho.

O desenvolvimento da Logística no Brasil precisa chegar até a Administração Pública.

Não só para o melhor gerenciamento dos sistemas de transportes coletivos mas também para

outros setores da Administração Pública. Medidas logísticas podem ser aplicadas nas


Finanças, na administração da folha de pagamentos, nos processos licitatórios, no

planejamento urbanístico, no trânsito, enfim, em um sem número de funções governamentais.

Adotamos, dessa forma, o conceito de Logística, aplicada para a Administração

Pública como sendo o de ―minimizar o custo e maximizar a eficiência no fluxo de

informações e serviços, objetivando a elevação do nível de serviço prestado pela

Administração Pública e resultando na melhoria da qualidade de vida da população, sendo

este o produto logístico por essência.‖


ANEXOS

Anexo A – Lei nº 1660 –A de 16 de dezembro de 2005

Anexo B – Lei nº 1729 – A de 14 de junho de 2006

Anexo C – Lei nº 1758 – A de 30 de agosto de 2006

Anexo D – Lei Complementar nº 509 de 08 de novembro de 2006

Anexo E – Lei nº 1782 – A de 08 de novembro de 2006

Anexo F – Decreto nº 2488 – A de 30 de março de 2007

Anexo G – Lei nº 1859 – A de 30 de março de 2007

Anexo H – Lei nº 1860 – A de 30 de março de 2007

Anexo I – Planilha de cálculo da tarifa para o ano de 2006

Anexo J – Relação de mapas de itinerários do ano de 200


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