liberdade de expressÃo, democracia e regulaÇÃo estatal dos meios de.pdf

Quaestio Iuris vo l .07 , n 01 , R io d e J ane i ro , 2014 . pp . 47 -62 DOI : 10 .12957/rq i .2014 .10679

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LIBERDADE DE EXPRESSO, DEMOCRACIA E REGULAO ESTATAL DOS MEIOS DE LIBERDADE DE EXPRESSO, DEMOCRACIA E REGULAO ESTATAL DOS MEIOS DE LIBERDADE DE EXPRESSO, DEMOCRACIA E REGULAO ESTATAL DOS MEIOS DE LIBERDADE DE EXPRESSO, DEMOCRACIA E REGULAO ESTATAL DOS MEIOS DE

COMUNICAOCOMUNICAOCOMUNICAOCOMUNICAO

And r Augu s t o S a l v ado r Be ze r r aAndr Augu s t o S a l v ado r Be ze r r aAndr Augu s t o S a l v ado r Be ze r r aAndr Augu s t o S a l v ado r Be ze r r a 1111

R e sumoResumoResumoResumo tradicional o entendimento no sentido de ser a liberdade de expresso um direito imprescindvel democracia e incompatvel atuao do Estado. Esta incompatibilidade decorre da interpretao do direito palavra como valor exercido contra a realidade estatal. O presente trabalho tem por objetivo questionar tal entendimento. Para este fim, procura sustentar que as atuaes oficiais podem configurar casos de cumprimento do dever de promover efetividade liberdade de expresso contra os oligoplios da mdia empresarial privada. PalavrasPalavrasPalavrasPalavras----chavechavechavechave: Liberdade de expresso; Estado; regulao; democrac ia; meios de comunicao . FREEDOM OF SPEECH, DEMOCRACY AND STATE REGULATION OF THE FREEDOM OF SPEECH, DEMOCRACY AND STATE REGULATION OF THE FREEDOM OF SPEECH, DEMOCRACY AND STATE REGULATION OF THE FREEDOM OF SPEECH, DEMOCRACY AND STATE REGULATION OF THE MEDIAMEDIAMEDIAMEDIA Ab s t r a c tAb s t r a c tAb s t r a c tAb s t r a c t There is a traditional understanding based on the belief that freedom of expression is a right compatible with democracy and incompatible with State action. This incompatibility arises from the interpretation of free speech as a right to be exercised against the official acting. The present work aims to question this statement. The work sustains that the governments can provide effectiveness to free speech against the corporate media oligopolies. KeywordsKeywordsKeywordsKeywords: Freedom of speech; S ta te; regulat ion ; democracy; med ia . INTRODUOINTRODUOINTRODUOINTRODUO

Proceder anlise das relaes entre a liberdade de expresso, o sistema democrtico e a regulao do

Estado sobre os meios de comunicao implica, sob a perspectiva mais tradicional, traar um vnculo de

dependncia e um vnculo de incompatibilidade envolvendo tais objetos.

1Douto rando pe lo P rog rama de Ps Graduao em Humanidades , Di r e i tos e ou t ra s l e g i t imidades da Uni ve rs idade d e So Pau lo (USP) . Ju i z d e Di re i to em So Pau lo . Membro da Assoc i ao J u z es pa ra a Democ ra c i a . E -ma i l d e cont a to : a nd reaugus to@usp .b r


vo l . 07 , n 01 , R io d e J ane i ro , 2014 . pp . 47 -62 48

O vnculo de dependncia decorre da necessria vigncia da liberdade de expresso para a democracia.

De fato, para que o regime democrtico alcance seu objetivo de possibilitar a participao mais ampla possvel dos

interessados na tomada de decises governamentais, imprescindvel [...] a estratgia de compromisso entre as

partes atravs do livre debate [...] (BOBBIO, 2009, p. 22). Este debate impe que os participantes possam

expressar e receber livremente pontos de vista e informaes para seu prprio convencimento e para a persuaso

alheia, a ser garantido pela vigncia do direito palavra (LIMA, 2010, p. 21).

O vnculo de incompatibilidade incide tradicionalmente entre, de um lado, a regulao do Estado sobre

os meios de comunicao e, de outro lado, a democracia e a liberdade de expresso. Neste incio de sculo, ainda

robusto o entendimento no sentido de a liberdade de expresso consistir em direito a ser exercido em face da

realidade estatal, a quem no cabe ordenar a divulgao de informaes e pontos de vista enriquecedores dos

livres debates democrticos.

O presente estudo tem por objetivo problematizar esse vnculo de incompatibilidade. Reafirmando a

necessidade de a liberdade de expresso para a democracia, pretende-se sustentar a imprescindibilidade da

regulao estatal para a efetividade do direito palavra em favor do sistema democrtico. Para isso, sero

enfatizadas as possveis ameaas democracia realizadas pelos meios de comunicao empresariais, os principais

difusores das informaes que instruem os debates pblicos, e o dever jurdico de o Estado agir na efetivao dos

direitos humanos.

DA IMPRENSA REVOLUCIONRIA MDIA DO CAP ITALISMO GLOBALIZADODA IMPRENSA REVOLUCIONRIA MDIA DO CAP ITALISMO GLOBALIZADODA IMPRENSA REVOLUCIONRIA MDIA DO CAP ITALISMO GLOBALIZADODA IMPRENSA REVOLUCIONRIA MDIA DO CAP ITALISMO GLOBALIZADO

O velho entendimento de a liberdade de expresso consistir em direito a ser exercido contra o Estado

est relacionado sua prpria origem.

Com efeito, da mesma forma que sucedeu em regra com as demais liberdades pblicas clssicas, a

liberdade de expresso passou a ser positivada nos ordenamentos dos povos a partir da queda das monarquias

absolutistas da Europa e da assuno da burguesia como classe hegemnica. Da a importncia de um evento

como a Revoluo Francesa de 1789, que, ante seu carter ecumnico (HOBSBAWM, 1996, p. 54-55), propagou

prontamente a ideia de ser a l iberdade d e expre s so , de pensamento e de opin ie s , um dos direitos mais

preciosos do homem2.

Por se tratar de uma fase revolucionria, esse perodo histrico assistiu a intensos embates entre os

defensores da velha ordem absolutista e os partidrios das revolues que se faziam presentes. Os meios de

2 Trata-se de previso constante no artigo 11 da Declarao de Direitos do Homem e do Cidado (FRANA, 1789), assim redigida: A livre comunicao dos pensamentos e das opinies um dos mais preciosos direitos do Homem; todo cidado pode, portanto, falar, escrever, imprimir livremente, respondendo, todavia, pelos abusos desta liberdade nos termos previstos na Lei.



comunicao da poca, representados pelos impressos (por isso, a expresso liberdade de imprensa), passaram a

exercer a funo de prolongar os debates no espao pblico, intervindo como seus mediadores ou fomentadores.

Sucede que a imprensa da poca no era aquela que hoje se conhece. O que se tinha era a chamada

imprensa de opinio, representada por panfletos amadores, de periodicidade irregular, divulgadores das ideias

ento em debate. E por no estarem organizados, em regra, profissionalmente, caracterizavam-se tambm por sua

diversidade, surgindo, nas palavras de Habermas (2003b, p. 216), [...] por toda parte como capim.

Tal espcie de imprensa no era peculiaridade europeia. No prprio Brasil do incio do sculo XIX, onde

no existiu uma revoluo semelhante a de 1789, mas que vivenciou um perodo de intensa agitao decorrente

da sua independncia poltica frente a Portugal, adveio o nascimento de uma imprensa plural e panfletria,

especialmente em polos regionais como Pernambuco, Bahia e Rio de Janeiro. Como afirmam Morel e Barros

(2003, p. 49):

preciso ter em mente a caracterstica peculiar da imprensa da poca: jornal de um homem s, artesanal, mais doutrinrio do que factual, impresso e vendido em tipografia, de linguagem veemente (por vezes agressiva e ofensiva), circulando com duas folhas e de periodicidade irregular.

Tanto na Europa da queda das monarquias absolutas quanto no Brasil da derrubada da colonizao

ibrica, contudo, o capitalismo estava no seu nascedouro. Com o passar dos anos, em todas essas localidades,

ainda que em pocas distintas, a lgica do mercado se imps, trazendo consigo um amplo processo de inovaes

tecnolgicas, em conformidade aos interesses da burguesia.

Esse processo alcanou prontamente os meios de comunicao, possibilitando, aos proprietrios dos

jornais, a impresso de maior nmero de exemplares a custos reduzidos. O impresso militante, elaborado

artesanalmente, passou aos poucos a ser substitudo pelo jornal racionalmente organizado e que, tal como

qualquer outra empresa, visa primordialmente o lucro (HABERMAS, 2003b, p. 217).

A concent ra o foi o natural efeito. A formao de grandes empresas de comunicao levou-as a

procurar novos mercados. Em aludida busca, amparadas pelo lucro dos anncios e das impresses a custo

reduzido, passaram venda de seus exemplares a preos mais competitivos do que os oferecidos pelos jornais

menores. Os meios de comunicao locais foram, ento, consumidos pela grande mdia.

Assim, no final do sculo XIX, comearam a se formar os primeiros trustes na imprensa, como no caso

do Hearst nos Estados Unidos da Amrica, do Northcliffe na Inglaterra e do Ullstein e Mosse na Alemanha. Tal

fato veio a ser objeto de preocupao de Max Weber (2002, p. 189-190), que no incio do sculo passado, j

questionava:

Alm do mais, nos encontramos, talvez, como consequncia do aumento do capital fixo na empresa jornalstica e, como costuma ocorrer frequentemente quando existe uma crescente demanda de capital, diante da criao de trusts no setor da imprensa? Quais so suas possibilidades? [...] Devemos nos perguntar: o que significa o desenvolvimento capitalista no



interior da prpria imprensa para a posio sociolgica da imprensa em geral, para o papel que desempenha na formao da opinio pblica?

A formao de tais espcies de trustes ampliou-se no decorrer dos anos, contando, mais uma vez, com o

apoio crucial do avano da tecnologia, principalmente as novas mdias criadas no sculo XX, como o rdio e a

televiso. Tais meios levaram o processo de concentrao para pases que, na poca, apresentavam elevados

ndices de analfabetismo, o que impossibilitava o acesso de considervel parcela da populao ao contedo

veiculado pelos jornais e revistas.

Entende-se, da, o surgimento, no Brasil do sculo XX, de trustes da dimenso do Dirio Associados de

Assis Chateaubriand, detentor do controle, no apenas de impressos como Correio Braziliense, o Estado de

Minas, o Dirio de Pernambuco e a revista de informao O Cruzeiro; mas tambm da rede de emissoras de rdio

Tupi e da primeira emissora de televiso brasileira, a TV Tupi, fundada em So Paulo no ano de 1950 (PRIOLLI,

2000, p. 17).

O caso do Dirio Associados emblemtico por revelar o quanto a criao de novas tecnologias fomentou

a concentrao dos meios, levando ao surgimento da chamada propriedade cruzada. As corporaes vieram a

dominar concomitantemente diferentes tipos de mdia, ampliando seu poderio econmico sobre os concorrentes

e sobre os consumidores.

No Brasil dos dias atuais perdura a propriedade cruzada, agora corroborada pelo advento da internet e

pelo absoluto domnio, no mais do Dirio Associados, mas das Organizaes Globo (GRGEN, 2010, p. 1),

seguida por outras empresas de grande porte.

Sendo assim, no final da primeira dcada desse sculo XXI, dos 1512 veculos ligados s redes nacionais

de televiso, 340 eram controladas pela Rede Globo; 195 pelo Sistema Brasileiro de Televiso (pouco mais da

metade do pertencente concorrente lder); 166 pela Rede Bandeirantes e 142 pela Rede Record, todos

consideravelmente superiores emissora criada pelo governo federal, a TV Brasil, controladora de apenas 95

veculos.

Sob tal situao, perdura, outrossim, uma verdadeira concentrao partidria dos meios. Nestes termos,

21,4% dos veculos de comunicao tm como scios ou diretores polticos ligados ao Partido Democratas

(antigo PFL), 15,87% ao PSDB e 17,71% ao PMDB. De tais polticos, 25,09% so parlamentares federais (17,71%

deputados e 7,38% senadores) , e , nos termos do ar t igo 223 da Cons t i tu io Federal 3,

3 Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade dos sistemas privado, pblico e estatal. 1 - O Congresso Nacional apreciar o ato no prazo do art. 64, 2 e 4, a contar do recebimento da mensagem. 2 - A no renovao da concesso ou permisso depender de aprovao de, no mnimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votao nominal.



par t ic ipantes das del iberaes acerca da renovao ou no de concesses de rdio e

te l ev iso (GRGEN, 2010, p .1) .

No tocante s receitas de publicidade, a concentrao ainda maior. Conforme noticiado pelo Portal

Imprensa (25/3/2010), no ano de 2009, a Rede Globo faturou R$ 7 bilhes, o que equivale a 73,5% do

arrecadado de todas as emissoras de TV aberta. A Rede Record arrecadou 10,1% do mercado, ao passo que o

Sistema Brasileiro de Televiso arrecadou 8,7%, a Bandeirantes, 4,9% e a RedeTV! (no ar desde 1999 em

substituio TV Manchete), 1,9% do total.

Solidifica-se, ainda, a denominada propriedade cruzada. tambm o caso das Organizaes Globo que,

no final do governo do presidente Lus Incio Lula da Silva, detinha tambm o controle de 213 veculos de rdio

(as Redes CBN AM e Globo AM), de uma revista de informao de circulao nacional (a revista poca), de um

jornal de circulao no Rio de Janeiro (O Globo) e de um portal de internet (portal Globo). Alm disso, o grupo

expandiu seus negcios para So Paulo, publicando em sociedade com o matutino Folha de S. Paulo o jornal

Valor Econmico (GRGEN, 2010, p. 1). Por sua vez, a Folha de S. Paulo controla o portal UOL de internet,

fruto da unio com o portal BOL, que pertencia Editora Abril. A Folha de S. Paulo ainda scia de seu maior

concorrente na cap i ta l paul is ta , o d ir io O Es tado de S . Paulo , na empresa S . Paulo

Dis tr ibu idora e Log s t ica .

OS MEIOS TRABALHANDO A OP INIO PBLICAOS MEIOS TRABALHANDO A OP INIO PBLICAOS MEIOS TRABALHANDO A OP INIO PBLICAOS MEIOS TRABALHANDO A OP INIO PBLICA

A concentrao miditica acima descrita traz consigo grave problema em qualquer sistema econmico

regido primordialmente pelas leis do mercado. que tal quadro gera desequilbrio livre fixao dos preos, em

detrimento tanto dos interesses dos consumidores e dos eventuais concorrentes, quanto da prpria ordem

concorrencial (SALOMO FILHO, 2007, p. 61).

Esse, porm, no o nico problema. O processo acima descrito alcana ainda o sistema poltico, na

medida em que as informaes que em geral instruem os livres debates tornam-se dependentes da veiculao por

reduzido nmero de empreendimentos de comunicao. Em tal condio, mencionados grupos passam a deter,

com quase exclusividade, o poder de pautar as discusses realizadas no espao pblico, trabalhando a opinio

pblica (HABERMAS, 2003b, p. 226) em conformidade aos seus interesses de classe.

3 - O ato de outorga ou renovao somente produzir efeitos legais aps deliberao do Congresso Nacional, na forma dos pargrafos anteriores. 4 - O cancelamento da concesso ou permisso, antes de vencido o prazo, depende de deciso judicial. 5 - O prazo da concesso ou permisso ser de dez anos para as emissoras de rdio e de quinze para as de televiso.



Da Gramsci (1982, p . 11) a e les se refer i r como verdadei ros [ . . . ] comissr ios do

grupo dominante para o exerc c io das funes subal ternas da hegemonia soc ia l e do

governo pol t ico [ . . . ] . Em outras pal avras , inst rumental iza -se a grande mdia em favor do

capi ta l , como a f i rma Comparato (2006b, p . 343-344):

A grande t rouva i l l e do empresr io capi t a l i s t a fo i , s em dvida , perceber , mui to cedo , que a sua pr inc ipa l a rma para a conqui s ta dos mercados e do prpr io poder po l t i co era a apropr i ao e o desenvolv imento inces san te da tecnolog i a , r econhec ida como pr inc ipa l fa tor de produo de bens e de modelagem de opin i o pb l ica , pe l a dominao dos meios de comunicao de massa . De que serv iam , com e fe i to , o s g randes l a t i fndios , ou a acumulao mercant i l i s ta de meta i s prec iosos , sem os meios t cnicos par a f az- lo s f ru t i f i car? Da mesma sor te , com o surg imento da soc i edade de massas , na qua l a s re l aes soc ia i s so c rescentemente impessoai s , percebeu- se que a t ecnolog i a da comunicao co let i va , sobre tudo a par t i r do desenvolv imento da e le t rnica , abr ia espao a uma verdadei r a inds tr i a da manipulao da opin i o pbl ica , pe lo contro l e dos meios de comunicao de massa . Com i sso , a s re l aes de exerc c io do poder po l t i co pas sar am a se r es t ru turadas segundo os c r i tr io s empresar ia i s de e f i cc ia e de cus to - benef c io , mui to seme lhantes queles empregados na produo de bens (a chamada po l t i c a de r esu l t ados) .

Seria possvel trazer aqui uma srie de exemplos de manipulaes dos debates realizadas pelos meios de

comunicao em praticamente todas as democracias ocidentais. Chama a ateno, porm, a Amrica Latina, cujos

empreendimentos miditicos, ao longo dos anos, no hesitaram nem mesmo em promover propagandas

objetivando golpes de Estado.

H, assim, as aes dos grupos miditicos O Globo, Folha da Manh e O Estado de S. Paulo na

derrubada de Joo Goulart efetivada em 1964 no Brasil. Tm-se ainda o caso jornal El Mercrio do Chile, que deu

suporte derrubada do presidente Salvador Allende em 1973; ou tambm o apoio dado pelo jornal El Clarn ao

golpe militar comandado por Jorge Videla na Argentina em 1976 (BORGES, 2009, p. 36-38). Por fim, pode-se

citar a tentativa de golpe de Estado contra o presidente Hugo Chvez, sucedido na Venezuela em 2002, com a

colaborao das principais emissoras de televiso empresariais do pas (MARINGONI, 2004, p. 47).

A evoluo ora descrita, contudo, no significa que a grande mdia tornou-se, por si s, nociva liberdade

de expresso e democracia. Na complexa sociedade contempornea, as informaes levadas por tais meios no

so necessariamente divulgadas a um [...] consumidor passivo, dirigido pelos programas oferecidos

(HABERMAS, 2003a, p. 111). So informaes difundidas a usurios aptos a reinterpret-las e que podem,

atravs delas, criar outras formas, autnomas e no hierarquizadas, de comunicao perante a esfera pblica:

Cer tamente , a poss ib i l idade de contro le soc ia l aumenta com o modelo de comunicao de massa de c ima para ba ixo e do cen tro para a per i f er i a . No entan to , a s formas genera l i zan tes de comunicao desprov inc i a l i z am , expandem e cons t i tuem novos pb l icos . A lm do



mais , o desenvolv imento t cnico dos meios e l e t rnicos de comunicao no conduz , necessar iamente , centr a l i zao , ta l como parece ev idente a tua lmente . E le pode tambm l eva r c r i a o de formas mais hor i zonta i s , au tnomas e c r i a t i va s de p lur a l i smo comunicat i vo (ARATO; COHEN, 1994 , p . 168-169) .

O que se tem, portanto, uma situao aparentemente contraditria. Ao mesmo tempo em que so

imprescindveis transmisso de informaes capazes de instruir os debates travados em uma sociedade livre, os

meios de comunicao empresariais podem ameaar o sistema democrtico na sua atividade de trabalhar a

opinio pblica, transformando o cidado consumidor dos seus produtos em mero objeto da propaganda de

massa (COMPARATO, 2006, p. 24).

A ATUAO DO ESTADO PARA EFETIVAR A L IBERDADE DE EXPRESSO .A ATUAO DO ESTADO PARA EFETIVAR A L IBERDADE DE EXPRESSO .A ATUAO DO ESTADO PARA EFETIVAR A L IBERDADE DE EXPRESSO .A ATUAO DO ESTADO PARA EFETIVAR A L IBERDADE DE EXPRESSO .

Diante do quadro acima colocado que ora se sustenta a no incompatibilidade da regulao estatal

com a liberdade de expresso e a democracia. Entende-se que, ante o verdadeiro dficit democrtico advindo da

concentrao miditica, cabe ao Estado, na qualidade de entidade a que foi atribuda a tarefa [...] de converter as

demandas em respostas (BOBBIO, 1999, p. 60), atuar na efetivao do direito palavra como instrumento da

soberania popular.

Sucede que essa ilao torna a questo em debate ainda mais complexa, pois a liberdade de expresso foi

consagrada justamente para colocar termo aos desmandos do Estado por ocasio das revolues burguesas. Os

obstculos parecem, por isso, intransponveis. Sua superao , todavia, possvel mediante a compreenso dos

novos papis atribudos ao aparelho estatal a partir da evoluo dos direitos humanos.

Nesse sentido, imperioso trazer memria que, em movimentos revolucionrios como o ocorrido na

Frana em 1789 e que vieram a influenciar as instituies de todo o mundo, a burguesia, na posio de nova classe

hegemnica, imps seu prprio modelo de atuao estatal. Ao Estado foi, assim, estabelecido o dever de no violar

direitos tidos por inatos aos seres humanos (os direitos civis), como a vida, a igualdade jurdica, a propriedade e a

liberdade de exprimir e de receber opinies e acontecimentos.

O que se instituiu, pois, foi um modelo de Estado eminentemente liberal, o Estado Mnimo (BOBBIO,

2005, p. 20). A preocupao dos revolucionrios burgueses que alcanaram o poder era garantir a existncia de

um aparelho estatal no intervencionista e juridicamente controlado (em oposio ao absolutismo que se

procurava superar), fundado na autonomia individual do homem, permitindo a realizao de negcios e a

divulgao de opinies.

Repare-se que a distribuio do poder e a acessibilidade de participao nas decises governamentais em

favor de todas as camadas da populao no se encontravam entre os principais objetivos dos insurgentes da

burguesia; da mesma forma, no estavam em tais objetivos a instituio de direitos que garantissem o mnimo



existencial s populaes mais pobres. As primeiras normas positivas que sucederam o perodo revolucionrio

sequer sancionaram o sufrgio universal e nem tampouco garantias trabalhistas.

O Estado Mnimo, entretanto, no sobreviveu ao curso da Histria, ao menos em sua forma mais

ortodoxa. A insuficincia do carter meramente formal dos direitos civis gerou a exploso de diversas revoltas

populares no decorrer dos sculos XIX e XX que ameaaram a hegemonia burguesa. Exemplos no faltam a

respeito: as barricadas de Paris (que levaram instituio do sufrgio universal em 1848), a Revoluo do Mxico

(que ensejou a promulgao da Constituio de 1917, instituidora de uma srie de direitos sociais) e a Revoluo

Russa do mesmo ano (que levou instaurao da ditadura do proletariado).

Se no eliminaram o capitalismo na Europa Ocidental e em grande parte da Amrica Latina, tais

movimentos, ao menos, acabaram por obrigar a burguesia a ceder para perdurar como classe dominante,

admitindo a instituio de um novo modelo de realidade estatal. Formou-se, ento, o chamado Estado de bem estar

social (Welfare State), a quem foi atribuda a tarefa de realizar prestaes positivas visando efetivao dos novos

direitos consagrados no decorrer dos sculos - como sade, educao e previdncia social, dentre tantos outros.

Importante notar que a instituio do Welfare State no eliminou os direitos institudos com as

revolues burguesas at porque o capitalismo no foi eliminado. Todavia, tais direitos foram transformados,

deixando de ser justificados apenas para a defesa do indivduo perante o Estado - na forma originalmente

defendida , passando a receber aplicao tambm em favor da coletividade.

o caso do direito de propriedade, que ocupou posio central na formao do Estado liberal

considerado sagrado pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 (FRANA, 1789, art. 17).

Com a institucionalizao do Welfare State, todavia, a propriedade deixou de ser tida normativamente por absoluta,

levando o Estado a impor ao respectivo titular o dever de exercer os direitos inerentes ao domnio em

conformidade funo social do bem4. O direito propriedade continuou, portanto, a vigorar, mas foi

transformado, para deixar de objetivar meramente o desfrute individual e passar a ser um instrumento de

satisfao das necessidades coletivas.

Idntico processo ocorreu em relao liberdade de expresso. A partir da extenso da noo de cidadania

a todas as camadas da populao, especialmente pela instituio do sufrgio universal, o direito palavra veio a

encontrar justificativa no apenas na autonomia individual, mas tambm na necessidade de informar os cidados

acerca dos fatos relevantes aos destinos da sociedade, como pressuposto necessria participao popular nas

decises oficiais.

4 Ness e s en t ido , o a r t i go 5 o , XXIII, da vigente Constituio Federal brasileira: a propriedade atender a sua funo social.



Da o reconhecimento de uma verdadeira funo social atribuda liberdade de expresso, impondo,

como consequncia, deveres aos transmissores de informaes. o que adverte Jos Afonso da Silva (2007, p.

825):

O dono da empresa e o jorna l i s t a t m um d ir e i to fu nd amen ta l de exercer sua a t i v idade , sua mis so , mas espec ia lmente t m um dever . A e le s se reconhece o d ir e i to d e in fo rmar ao pbl ico o s acontec imentos e i d i as , mas sobre e le s inc ide o dev er de i n formar co le t iv idade t a i s acontec imentos e id i as ob j e t i vamen te , sem a l ter ar - lhes a verdade ou esvaz ia r - lhes o sen t ido or ig ina l ; do contr r io se ter no in formao , mas de formao . Os jorna l i s t as e as empresas jorna l s t i ca s rec lamam mais seu d i r e i to do que cumprem seus deve res .

Pode-se at confrontar o acima afirmado pela impossibilidade de haver transmisso absolutamente

objetiva de notcias. Todavia, no contexto da democracia ora vigente, no h como negar a imposio aos

proprietrios dos meios de comunicao e aos transmissores das notcias ao menos do dever de veracidade.

Fica, assim, justificada a atuao do Estado na efetivao da liberdade de expresso. Cabe ao aparelho

estatal fazer com que os deveres jurdicos inerentes a este direito sejam cumpridos, mediante a assuno de tarefas

positivas aptas a enriquecer os debates pblicos.

Lembra , a respe ito , Habermas (2003, p . 265) : Pr imei ro prec i so comprovar , no re f er ido g rupo de d i r e i to s fundamenta i s , que (como a l iberdade de expresso e de opin i o , a l iberdade de se as soc iar e de se reuni r , l ibe rdade de imprensa , e tc . ) asseguram uma e s f era pbl ica po l i t i camente a t i va que e le s prec i sam se r inte rpretados no mais apenas enquanto negao , mas pos i t i vamente como garant ia s de par t i c ipao [ . . . ] . A l iberdade de expr imir a opin i o a t r avs da imprensa no pode mais s er cons iderada como par te das t rad ic ionai s mani f es taes de opin i o dos ind i v duos enquanto pessoas pr ivadas . Po i s todas as demais pessoas pr ivadas , s a t r avs da g arant i a da e s t rutura do Es tado que se as segura uma igua ldade de chance de aces so es fer a pb l ica ; uma mera gar an t ia de no- in tromi sso do Estado no bas ta mai s para i s so .

A intromisso, a que se refere Habermas, no est relacionada ao aparelho estatal combatido pelos

revolucionrios burgueses, dirigido por quem se atribua a origem divina do poder. Vincula-se, na verdade, ao

Estado de Direito, oriundo de um longo processo que tramitou em paralelo evoluo dos direitos fundamentais

e que, se no o transformou em uma agncia neutra frente aos interesses hegemnicos do mercado e nem

eliminou as elites detentoras do poder 5, ao menos o submeteu ao controle democrtico de uma sociedade civil

5 Ano ta Bobbio (2010 , p . 385 e 391) que toda soc i edade s e j a d i v i d ida em gove rnantes e gove rnados e o s gove rnantes s e j am uma mino r i a uma t es e que c e r tamen te no nova , comum a todos os esc r i to res que t inham cond iv i d ido uma concepo r ea l i s ta de po l t i ca . Es t e re conhec imen to no e l id e a noo democ r t i ca d e gove rno fundada na conco r rnc i a d e e l i t es po l t i ca s f r en t e aos e l e i to res , con t r ibu indo , a inda , [ . . . ] pa ra d escob r i r e co lo ca r a nu , o f ing imen to da d emoc rac i a man ipu lada .



organizada (ARATO; COHEN, 1994, p. 180), que, em seus conflitos internos, arraiga a esfera pblica

politicamente ativa.

Esse , por tanto , o Estado que deve ag ir sobre a mdia para assegurar os debates travados na a rena d iscurs iva , essenc ia l democrac ia . A respei to , anota Habermas (2007, p . 4-5):

A es f er a pbica d sua contr ibuio l eg i t imao democr t ica da ao es ta ta l ao se lec ionar t emas de re levnc ia po l t i ca , e labora -os po lemicamente e os v incul a a cor ren te s de opin io d ivergentes . Por e ssa v ia , a comunicao pbl ic a es t imu la e or ien ta a formao da opin i o e do voto , ao mesmo tempo que em que ex ige t ransparnc ia e pront ido do s i s t ema pol t i co . Sem o impul so de uma imprensa vo l tada formao de opin io , capaz de fo rnecer i n formao conf i ve l e comentr io prec i so , a e s f era pb l ica no tem como produz i r e ssa energ i a . Quando se t ra ta de g s , e le t r i c idade ou gua o Es tado tem a obr i gao de prover as neces s idades energ t ica s da popu lao . Por que no ser i a i gua lmente obr igado a prover e ssa out ra espc ie de energ ia , s em a qua l o prpr io Estado democr t ico pode acabar avar iado? O Estado no comete nenhuma fa lha s i s tmica quando in ter vm em casos e spec f i cos para ten tar pre servar es se bem pbl ico que a imprensa de qua l idade .

No se quer dizer que ao Estado assiste poderes ilimitados para regular os meios de comunicao, at

porque o que se fala aqui do Estado Democrtico de Direito, social e juridicamente controlado, e no do Estado

Absoluto, superado pelas revolues burguesas. Desta forma, quando se sustenta a necessidade de regulao

estatal, quer-se atentar para a necessidade da realizao de polticas pblicas positivas que promovam o pluralismo

de opinies, obstaculizando a formao do monoplio ideolgico na divulgao de informaes e pontos de vista.

A atuao sobre a liberdade de expresso exige, assim, maiores cautelas do que o normalmente

reclamado em relao a outros direitos fundamentais. A realizao de polticas pblicas positivas deve ater-se

promoo da independncia da mdia e do pluralismo de opinies - essencial sobrevivncia de qualquer democracia6

-, obstaculizando a formao do monoplio ideolgico (mercadolgico ou oficial) na divulgao de informaes.

Tudo isso, para possibilitar [...] a aquisio pelo pblico de influncia sobre o Estado e a economia (ARATO;

COHEN, 1994, p. 174), ampliando a democracia para alm das formalidades do processo eleitoral.

FORMAS DE REGULAO ESTATALFORMAS DE REGULAO ESTATALFORMAS DE REGULAO ESTATALFORMAS DE REGULAO ESTATAL

Resta, ento, investigar como o Estado pode atuar para atingir os escopos acima aludidos.

6 O p lu ra l i smo en f im nos permi t e exp l i ca r uma ca rac t e r s t i ca fundamen ta l da democ rac i a dos modernos em compa rao com a d emoc ra c i a dos an t i gos : a l i b e rdade ou me lho r : a l i c e idade do d i s s enso . Es ta ca rac t e r s t i ca fundamen ta l da d emoc rac i a dos modernos ba s e i a - se no p r i nc p io s egundo o qua l o d i s senso , d esde que mant ido dent ro d e c e r tos l imi t es (e s tabe lec ido s pe la s denominadas r eg ra s do jo go) , no d es t ru idor da soc iedade mas es t imulant e , e uma soc i edade em que o d i s senso no s e j a admi t ido uma soc i edade mor ta ou des t inada a mor re r (BOBBIO, 2009 , p . 73 -74) .



Muito embora aparentemente exista uma ampla gama de possibilidades de atuaes oficiais para a

efetivao da liberdade de expresso, possvel reduzi-las, basicamente, a dois modelos. vivel, assim, dizer que

existem: 1) as atuaes que atingem a propriedade dos meios de comunicao e 2) as atuaes que afetam o

prprio contedo daquilo que veiculado.

Inicia-se a anlise a partir das restries propriedade dos meios.

Em tais termos, uma primeira maneira possvel de atuao sobre a propriedade dos meios de

comunicao consiste implementao de modelo pblico de mdia, expresso que, segundo Jos Afonso da Silva

(2007, p. 832), abrange tanto as emissoras controladas diretamente pela administrao do Estado, quanto as

televises educativas em geral, as controladas por universidades e at mesmo as emissoras comunitrias7. H uma

srie de exemplos a respeito: tm-se, neste sentido, a emissora de televiso British Broadcasting Corporation, a

conhecida BBC britnica, que veicula programao educativa desde 1922; na Amrica Latina, h o caso da

Empresa Brasil de Comunicao (EBC), que desde 2007 administra a TV Brasil; inclui-se, ainda, a empresa

Televisin del Sur (Telesur), criada em 2005 sob a ideia da necessidade de integrao latino-americana pela

divulgao de discurso alternativo ao das corporaes miditicas, com a participao dos Estados venezuelano,

nicaraguense, equatoriano, cubano, argentino e boliviano (MORAES, 2011, p. 65-66 e 75).

Alm da implementao de um modelo desprovido de fins empresariais, vivel ainda ao Estado

promover outras formas de atuao na propriedade que visam assegurar os debates pblicos. Nesses termos,

encontram-se as polticas que visam combater a propriedade cruzada nos meios de comunicao em uma rea

especfica ou em todo territrio de um Estado, como ocorre nos Estados Unidos da Amrica (LIMA, 2006, p. 97-

98); encontram-se, ainda, as medidas de incentivo, por subsdios, sobrevivncia de empresas de menor porte,

como sucede na Noruega e na Sucia (FARACO, 2009, p. 108 e 116); encontram-se, por fim, as normas que

vedam a formao de monoplio ou oligoplio na propriedade dos meios de comunicao, tal como na vigente

Constituio brasileira (BRASIL, 1988, art. 220, pargrafo 5).

A segunda modalidade de atuao do Estado consiste naquelas aes que afetam o prprio contedo

daquilo que veiculado.

Trata-se de tarefa aparentemente mais complexa, pois, na maior das vezes, exige certo grau de

subjetividade por parte do responsvel em verificar se aquilo que transmitido ou divulgado configura ou no ato

imprprio ao interesse pblico. Essa circunstncia, porm, no impede que exista certa atuao sobre o contedo

7 de g rande cont rov rs i a a d i s t ino en t r e mode lo pb l i co e mode lo es ta ta l de md ia . No o ob j e t i vo d es te t raba lho i ng res sa r em ta l d eba t e , ma s pos s v e l d i z e r que ambos os mode lo s p re s supem a l guma fo rma de pa r t i c i pao do Es tado (a inda que por mero s inc ent i vos f inance i ros ) e a rea l i zao de s e r v i o d e comunica o soc i a l independente d e f i ns l uc ra t i vo s .



transmitido pela mdia. A prpria positivao da liberdade de expresso nos primeiros documentos liberais no

isentou o divulgador de informaes responsabilizao a posteriori por eventuais danos honra de terceiros.

Da que os vigentes documentos internacionais que tratam da liberdade de expresso fazem perdurar

essa velha tradio, de maneira, at mesmo, mais elaborada. o caso da Conveno Americana sobre Direitos

Humanos (ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1969, art. 13), do qual o Brasil signatrio,

que prev a responsabilizao ulterior que assegure o respeito aos direitos e reputao das pessoas, bem como a

proteo da segurana nacional, da ordem pblica, da sade e da moral pblicas. Este documento, ademais, faculta

a elaborao de lei que determine a censura prvia reguladora do acesso de crianas e adolescentes aos espetculos

pblicos e impe a promulgao de lei que proba a propaganda da guerra e a apologia ao dio nacional, racial ou

religioso e que leve discriminao, hostilidade, ao crime ou violncia.

No mesmo sentido, encontra-se a Constituio Federal brasileira (BRASIL, 1988) ora em vigor, que

consagrando a liberdade palavra independente de licena ou censura, garantiu o direito de resposta e de

indenizao por eventuais abusos (art. 5, IV, V, IX e X); permitiu a elaborao de lei federal reguladora de

diverses e espetculos pblicos e garantidora dos valores da pessoa, da famlia, da sade e do meio ambiente (art.

220, pargrafos 2, 3 e 6) e relacionou princpios a serem observados na produo e programao das emissoras

de rdio e televiso: preferncia programao de fins educativos, artsticos, culturais e informativos; promoo da

cultura do pas e das diversas regies, com estmulo produo independente, que regionalize a produo cultural,

artstica e jornalstica e que respeite os valores ticos e morais da pessoa e da famlia (art. 221).

O CASO DAS CONCESSES O CASO DAS CONCESSES O CASO DAS CONCESSES O CASO DAS CONCESSES

Impende notar que textos como o presente no artigo 221 da Constituio Federal do Brasil dirigem a

imposio de contedo educativo, artstico, cultural e informativo, no a qualquer espcie de mdia, mas s

emissoras de rdio e televiso. No foi feito, neste aspecto, qualquer referncia aos impressos ou a eventuais novas

mdias, como a rede mundial de computadores, que iria popularizar-se aps 1988.

O motivo para essa referncia deve-se ao fato de tais emissoras utilizarem um bem pblico, o espectro de

radiofrequncia, de possibilidade limitada de uso, de modo a ter sua disponibilidade restrita somente aos

beneficirios de concesses pblicas. As emissoras de radiodifuso, ainda que estabelecidas sob a forma de empresas

racionalmente organizadas, prestam, portanto, um servio pblico, de titularidade do Estado (MELLO, 2007, p.

695).

Em tais concesses, h, pois, um vnculo regrado por normas submetidas ao regime jurdico de direito

administrativo, no qual o aparelho estatal outorga a um particular o exerccio do servio de radiodifuso sonora ou



de sons e imagens, que, por sua vez, recebe remunerao por anncios publicitrios. Repare-se que a outorga

limita-se ao mero exerccio da atividade: o titular do servio continua a ser o Estado.

A vigente Constituio Federal brasileira considerou tal peculiaridade, estipulando o dever de o

proprietrio de uma emissora de rdio ou de televiso prestar um servio que no lhe pertence em conformidade

ao interesse pblico. Em termos constitucionais, interesse pblico aquele que atende aos valores previstos no

aludido artigo 221.

Esse, porm, no o nico dever decorrente do regime de concesses a que o proprietrio de uma

emissora de radiodifuso deve submeter-se. Por realizar um servio que no lhe pertence, impe-se ainda a tal

prestador a obedincia aos fundamentos e aos objetivos do titular da atividade, o aparelho estatal concedente.

Desta forma, uma empresa de radiodifuso sonora ou de sons e imagens brasileira, tem o dever jurdico de

observar em sua programao os fundamentos constitucionais do Estado do Brasil, quais sejam a soberania, a

cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, bem como o

pluralismo poltico (art. 1o); tem, ainda, o dever de se atentar aos objetivos previstos constitucionalmente da

mesma realidade estatal, consistentes na construo de uma sociedade livre, justa e solidria, no desenvolvimento

nacional, na diminuio das desigualdades e na promoo do bem de todos, sem preconceitos (art. 3).

Se h tantos deveres, foroso reconhecer necessariamente a produo de efeitos pelo seu

descumprimento. possvel que o Estado-concedente e titular do servio aplique sanes pecunirias ao

concessionrio-infrator; possvel tambm que imponha penas de suspenso da prestao do servio concedido;

por fim, possvel, em casos de maior gravidade, que no renove a concesso (se findo o prazo) ou, at mesmo,

extinga o ato antes do trmino de vigncia (MELLO, 2007, p. 715).

evidente que ante o papel dos meios de comunicao na promoo de cidados bem informados, a

aplicao de tais sanes deve ser realizada com cautelas maiores do que em outras espcies de concesses, a fim

de que no sejam utilizadas como forma de impor o monoplio estatal na transmisso de ideias. Por isso, a

possibilidade de tais medidas no serem providenciadas exclusivamente por agentes do sistema politico, mas por

representantes da sociedade civil eleitos para acompanhar os trabalhos das concessionrias e do prprio Estado

(em emissoras estatais ou pblicas), no que se conhece como controle social (LIMA, 2010, p. 117-119). Seja a

quem for dada a atribuio de praticar resolues como essas, ante a sua gravidade, faz-se necessrio que

preliminarmente observe-se o devido processo legal, proporcionando ao interessado oportunidade de apresentar

defesa em processo (administrativo ou judicial) regular.

Conceder, pois, a um proprietrio de emissora de rdio e televiso, o direito de explorar uma concesso

do servio de radiodifuso sonora ou de sons e imagens no significa que lhe seja emitido um cheque em branco

para, por meio da programao de sua emissora, veicular o que for de seu exclusivo interesse. Pode divulgar sua



ideologia e seus pontos de vista, em conformidade liberdade de expresso e ao consequente direito da sociedade

em receber informaes plurais e independentes. No pode, porm, fazer uso deste direito, para, na realizao de

um servio pblico, fomentar condutas incompatveis aos fins e aos fundamentos do Estado concedente.

partindo dos pressupostos acima colocados que diversos pases j extinguiram concesses de

emissoras de rdio e televiso, sem que suas democracias tenham sido seriamente questionadas. So casos como

de acordo com Altamiro Borges (2009, pp. 97-98) das 141 concesses extintas entre 1934 e 1987 pelo

Conselho Federal de Comunicaes dos Estados Unidos da Amrica, da extino da concesso de TV catlica

pelo governo espanhol em 2005 e da retirada, no mesmo ano, pelo governo francs do direito da emissora TF1

transmitir sua programao pelo fato desta ter negado a existncia do Holocausto. , por fim, o caso da no

renovao da concesso da RCTV em 2007 na Venezuela, pelo fato de a emissora ter apoiado uma tentativa de

golpe de Estado alguns anos antes (BEZERRA, 2011, p. 112-115).

No Brasil, no se tem casos semelhantes. No mesmo ano de 2007 em que a RCTV venezuelana teve de

deixar de transmitir sua programao por descumprir os deveres de concessionria, venceram as concesses de 28

emissoras de televiso, como, dentre outras, as da Globo, da Record e da Bandeirantes. Todas as concesses

foram renovadas, sem que fosse promovido qualquer debate pblico acerca da observncia ou no, por tais

empresas ao longo dos anos, dos valores constitucionalmente previstos.

CONCLUSO CONCLUSO CONCLUSO CONCLUSO

possvel inferir pela compatibilidade existente ente, de um lado, a liberdade de expresso e a

democracia e, de outro lado, a atuao estatal. Isso, como forma de se fomentar o pluralismo de ideias debatidas

no espao pblico, ameaadas pelo monoplio ideolgico de corporaes miditicas oligopolistas, inclusive

aquelas que so meras concessionrias de servio pblico as emissoras de rdio e televiso.

nesse sentido que a Constituio brasileira tutela a sociedade contra a concentrao empresarial da

grande mdia, autorizando a atuao oficial tanto em relao propriedade dos meios quanto no tocante ao

contedo por eles veiculado. Se as elites polticas que ocuparam e ocupam a cpula do governo brasileiro ainda

no efetivaram tais mandamentos constitucionais, porque temeram e temem o anacrnico discurso diariamente

veiculado pelos grandes meios no sentido de se ter como arbitrria qualquer espcie de atuao do Estado no

campo das comunicaes sociais, como se o aparelho estatal fosse hoje moldado tal como prevalente na poca da

derrocada dos governos absolutistas pelas revolues burguesas.

A liberdade de expresso aparece no Brasil, portanto, como mais um direito no efetivado. No presente

momento histrico em que tanto se celebra a estabilidade institucional de mais de vinte anos de vigncia da

chamada Constituio-cidad, resta reconhecer a estrutura oligopolista e a inexigibilidade de qualquer



compromisso dos meios de comunicao com os valores constitucionais como verdadeiro dficit democrtico a

ser vencido, dentre tantos outros em uma das sociedades mais desiguais do mundo.

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