LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: IMPLICAÇÕES NOS INDICADORES SOCIAIS MUNICIPAIS

FABIANA HELCIAS OLIVEIRA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

MARIA DA GLÓRIA ARRAIS PETER

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

ANELISE FLORENCIO DE MENESES

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

RESUMO

A presente pesquisa tem como objetivo analisar as implicações da LRF sobre os indicadores sociais no âmbito municipal, a fim de verificar se os gestores estão conseguindo conciliar o atendimento à responsabilidade social com responsabilidade fiscal. Inicialmente, foi realizada pesquisa bibliográfica e documental, para, posteriormente, realizar a análise do cumprimento dos limites da LRF e da evolução dos indicadores da educação e da saúde, uma vez que constituem direitos fundamentais e essenciais a um indivíduo, garantidos pela Constituição Federal. Considerando que o Brasil possui 5.565 municípios, optou-se por restringir o universo da pesquisa em 184 municípios do Estado do Ceará, devido ao fato de ter logrado o 22º lugar do Brasil quanto ao Índice de Desenvolvimento Humano, estando entre os piores estados brasileiros nesse aspecto, bem como a acessibilidade da obtenção dos dados em municípios cearenses utilizados no estudo, abrangendo o período de 2004 a 2007. A amostra foi selecionada de modo intencional de acordo com o índice de responsabilidade fiscal divulgado pela Confederação Nacional dos Municípios, sendo selecionados aqueles que apresentaram os melhores índices. Constatou-se, ao final do trabalho, que quanto melhor o índice de responsabilidade fiscal, melhores são os indicadores nos setores sociais analisados, havendo uma compatibilidade do cumprimento da responsabilidade fiscal com a responsabilidade social.

1. INTRODUÇÃO

A história da administração pública do Brasil está repleta de exemplos de má gestão dos recursos, tendo como agravante a falta de responsabilidade e compromisso de alguns administradores, colaborando para um elevado índice de corrupção e de endividamento dos entes da Federação, devido, principalmente, à ausência de uma regulação mais severa do controle da gestão pública.

Para amenizar a situação e atender ao disposto na Emenda Constitucional nº. 19/1998, foi publicada, em 04 de maio de 2000, a Lei Complementar nº. 101, denominada de Responsabilidade Fiscal, com o objetivo principal de alterar o cenário nacional mencionado, impondo, desta forma, um maior rigor ao processo de planejamento e execução orçamentária, disciplinando a gestão e controle dos recursos públicos e exigindo maior responsabilidade e transparência dos gestores. Para alcançar esse objetivo, referida Lei limitou os gastos e o endividamento dos entes, uma vez que objetiva o equilíbrio entre despesas e receitas.

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Entretanto, para cumprirem tais limites, muitos gestores alegam ser inevitável restringir os investimentos sociais.

Em face dessa realidade analisou-se a relação entre o cumprimento dos limites impostos pela LRF sobre os indicadores sociais no âmbito municipal, a fim de verificar se os gestores estão conseguindo conciliar o atendimento à responsabilidade social com responsabilidade fiscal. Ressalta-se que a pesquisa foi desenvolvida analisando-se os indicadores sociais da educação e da saúde, uma vez que constituem direitos fundamentais e essenciais a um indivíduo, garantidos pela Constituição Federal.

Nesse contexto, o presente trabalho tem como questão orientadora: quais as implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre os indicadores sociais dos municípios brasileiros?

Visando responder à questão formulada, o objetivo geral deste trabalho consiste em analisar as implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre os indicadores sociais dos municípios brasileiros, tendo como objetivos específicos: (1) verificar o cumprimento dos requisitos exigidos pela LRF pelos municípios integrantes do estudo; (2) identificar a evolução dos indicadores sociais dos municípios integrantes da amostra estudada; e (3) comparar a evolução dos indicadores sociais com os indicadores fiscais dos municípios integrantes da amostra estudada.

O trabalho foi realizado por meio de pesquisa documental e bibliográfica, apresentando na pesquisa de campo um estudo com pesquisas na internet, análises de normas, legislações aplicáveis a saúde e a educação, bem como a própria Lei de Responsabilidade Fiscal e pesquisas nos documentos dispostos nos bancos de dados apresentados geralmente em tabelas e planilhas da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Estado do Ceará (IPECE).

Considerando que o Brasil possui 5.565 municípios, optou-se por restringir o universo da pesquisa em 184 municípios do Estado do Ceará, devido ao fato de ter logrado o 22º lugar do Brasil quanto ao Índice de Desenvolvimento Humano, estando entre os piores estados brasileiros nesse aspecto, bem como a acessibilidade da obtenção dos dados em municípios cearenses utilizados no estudo, abrangendo o período de 2004 a 2007. A amostra foi selecionada de forma intencional, tendo como critério de seleção os municípios cearenses que, em 2006, apresentaram o melhor índice de responsabilidade fiscal (IRFS Fiscal) divulgados pela CNM.

Para atender ao objetivo do trabalho, a pesquisa está estruturada em seis seções, incluída a introdução. Na segunda seção são apresentados os principais aspectos da Lei de Responsabilidade Fiscal para regulamentar a conduta dos gestores, promovendo uma maior transparência à administração pública, apresentando-se o histórico dessa legislação, objetivos, pilares, os relatórios contábeis definidos por esta norma e, por fim, os limites impostos aos gestores a fim destes alcançarem o equilíbrio entre receitas e despesas.

Devido a importância de se evidenciar os indicadores sociais, estes são analisados na terceira seção partindo de uma visão geral para a específica, referente à educação e a saúde, observando o comportamento destes no Brasil. Na quarta seção, está exposta a metodologia da pesquisa, definindo-se os municípios objeto do estudo e os indicadores analisados na seção seguinte, que consiste no resultado da análise da pesquisa. Ao final, apresenta-se a conclusão da pesquisa diante das questões formuladas.

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2. RESPONSABILIDADE FISCAL

A Responsabilidade Fiscal consiste na atuação dos governantes perante a gestão do Erário Público, por meio de uma conduta pautada nos princípios da administração pública, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, bem como na accountability dos próprios atos perante a sociedade. Entretanto, verifica-se que tais preceitos não vinham sendo seguidos, satisfatoriamente, tendo em vista que a trajetória da administração pública do Brasil está marcada por histórias de desmandos e apropriações privadas do patrimônio público.

Diante dessa realidade, foi publicada, em 4 de maio de 2000, a Lei Complementar nº. 101 (LRF), cujo principal objetivo consiste em alterar o cenário nacional mencionado, impondo maior rigor ao processo de planejamento e execução orçamentária da administração pública, disciplinando a gestão e controle dos recursos públicos e exigindo maior responsabilidade e transparência dos gestores. Diferentemente das demais leis, que dispõem sobre a administração pública, a LRF destaca-se por limitar os gastos dos gestores públicos, estabelecendo uma série de sanções, inclusive de ordem criminal àqueles que descumprirem os limites estabelecidos, promovendo uma mudança na administração pública brasileira, uma vez que influência no comportamento dos gestores, evitando que estes atuem imprudentemente.

Segundo Pereira (2009, p.320), “a Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta-se como um código de conduta para os administradores públicos de todo o país, nos três poderes e nas três esferas de governo, União, estados e municípios”, logo, os gestores passaram a ter que realizar uma gestão financeira e orçamentária mais eficiente, eficaz e transparente.

O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme Castro (2000) é corrigir o rumo da administração pública, no âmbito dos estados, incluindo o Distrito Federal, dos municípios e da União, bem como limitar os gastos às receitas, adotando para isso técnicas de planejamento governamental, organização, controle interno e externo e transparência das ações de governo em relação à população, incentivando o controle social.

Esse conceito está pautado no parágrafo 1º do artigo 1º da LRF que ao disciplinar como deve ser a responsabilidade na gestão fiscal dos administradores públicos traz como principais preceitos: a ação planejada e transparente, o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites (BRASIL, 2000).

Vale ressaltar, que o descumprimento da norma acarreta ao gestor a responsabilização pelos seus atos, podendo o administrador público sofrer sanções institucionais e pessoais. As sanções institucionais recairão sobre o administrador público que ao descumprir as regras gerais da LRF, por meio da suspensão de transferências voluntárias, obtenção de garantias e proibição de contratação de crédito, com duração proporcional à correção da situação. As sanções pessoais ocorrerão na esfera administrativa, civil e penal, ou seja, nesse caso o administrador estará sujeito a penas: funcionais, tais como a cassação de mandado e a inabilitação para o exercício de função pública, patrimoniais: como multa sobre seu vencimento, e pessoais: como a detenção que poderá ser de seis a quatro anos.

Castro (2000) considera incongruente algumas das penalidades da LRF, uma vez que o constituinte ao cortar as transferências voluntárias e a contratação de operações de crédito não se importou com a necessidade e a qualidade dos gastos realizados, correndo o risco de contingenciar à saúde, à educação os investimentos, a fim de obter superávit primário para pagar os credores internacionais.

Entretanto, a imposição de todos esses limites pode ser benéfica, ao passo que proporciona maior responsabilidade na gestão fiscal. Em contrapartida, gera certo receio de

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que tanta imposição venha a inibir o investimento dos gestores no âmbito social, conforme mencionado por Castro (2000). Desta forma, conforme os objetivos desta pesquisa apresentam-se os indicadores sociais.

3. INDICADORES SOCIAIS

Conforme o artigo 6º da Constituição Federal de 1988 “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguridade social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados na forma desta Constituição”.

Verifica-se que o legislador preocupou-se em estabelecer benefícios sociais mínimos com vista a proporcionar o bem estar social e uma melhor qualidade de vida à população. Portanto, a análise dos indicadores sociais é de fundamental importância, porque são meios de se comparar regiões e de se obter o conhecimento dos investimentos realizados pelos gestores nessas áreas.

Os indicadores sociais podem ser classificados conforme a área a que se referem, exemplificam-se os indicadores da saúde, da educação, de mercado de trabalho, de segurança pública e de justiça, de infra-estrutura urbana, de renda e desigualdade (JANNUZZI, 2001).

No Brasil, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) é o órgão responsável pela produção das informações que integram o sistema de indicadores sociais. No entanto, existem algumas agências estaduais de estatísticas, bem como Ministérios e Secretarias que também realizam pesquisas e análise desses indicadores.

O IBGE, seguindo as recomendações internacionais, apresenta um sistema mínimo de indicadores sociais com informações atualizadas sobre os aspectos demográficos, referentes à distribuição da população por cor ou raça; trabalho e rendimento; educação; saúde e condições de vida da população. A elaboração desses indicadores demonstra a realidade social brasileira e contribui para a compreensão das modificações no perfil demográfico, social e econômico da população, possibilitando o monitoramento de políticas sociais e a disseminação de informações relevantes para toda a sociedade brasileira.

A partir desses indicadores a Organização das Nações Unidas (ONU) criou o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) com a finalidade de medir o desenvolvimento econômico e social do mundo, evidenciando o conhecimento sobre a qualidade de vida das pessoas.

A educação é importante para a formação do cidadão, sendo responsável pelo desenvolvimento do exercício da cidadania, bem como pela formação de profissionais capacitados para o mercado de trabalho, proporcionando uma melhoria na qualidade de vida da população, diminuição do desemprego, dentre outros benefícios.

A educação no Brasil, dentre outros dispositivos, segue as regras da Constituição Federal de 1988 e da Lei nº 9.394/1996, intitulada Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Segundo esses dispositivos, a educação é direito de todos e dever do Estado e da família, devendo ser promovida dentro dos princípios de liberdade e dos ideais de solidariedade, visando o pleno desenvolvimento do educando e proporcionando-lhe o exercício da cidadania e a qualificação para o trabalho (BRASIL, 1988); (BRASIL, 1996).

A educação no Brasil é dividida em educação básica e educação superior. Como o presente estudo tem como foco a gestão municipal, concentra-se a atenção na educação básica, uma vez que ser o campo de atuação dos municípios. A educação básica acompanha o cidadão desde a infância, podendo ser iniciada do zero ano de idade até a adolescência, devendo ser concluída, aproximadamente, aos dezessete anos de idade, conforme período estabelecido pela LDB.

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Quanto à saúde, esta pode ser entendida como um estado de completo bem estar físico, mental e social, tendo como fatores determinantes e condicionantes, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação e o acesso aos bens e serviços essenciais. Os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do País.

A Constituição Federal de 1988 determinou que a saúde é um direito, que deve ser assegurada pelo Estado a todos, sem qualquer distinção, devendo ser realizada mediante políticas sociais e econômicas, que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos. (BRASIL, 1988). A fim de tornar o dispositivo constitucional eficaz e de regulamentar a saúde no Brasil, foram publicadas uma série de leis, normas e portarias, destacando-se dentre estas a Lei Federal nº. 8.080/1990, responsável por dispor sobre as condições para a promoção, a proteção e a recuperação da saúde do país, denominada Lei Orgânica da Saúde.

O sistema de saúde brasileiro é composto por entidades públicas, vinculadas ao Sistema Único de Saúde (SUS), de responsabilidade do Estado, e por entidades privadas sob a forma de planos e convênios, gerido por fundos de seguros de saúde privados e por empresários. Conforme os dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde (2009), é por meio do SUS que os cidadãos têm direito a consultas, exames e internações.

Ressalta-se que a realidade brasileira contradiz o dispositivo constitucional, quanto à garantia e o acesso a saúde, pois a falta de recursos públicos para subsidiar esse setor resulta na baixa qualidade e na insuficiência do sistema de saúde público. A conseqüência dessa defasagem pode ser observada nos hospitais públicos, uma vez que muitos não possuem infra-estrutura adequada para atender à demanda da população, apresentando condições de trabalho precária, devido à ausência tanto de profissionais como de equipamentos suficientes para realização de exames. Todos esses fatores devem ser verificados pelos gestores e colocados como prioritários na execução do orçamento, a fim de oferecer ao povo um atendimento de saúde mais digno.

Um dos maiores agravantes da situação, tanto da saúde quanto da educação do Brasil, consiste nas enormes desigualdades existentes no País, determinadas por restrições de cor, raça e regiões. Enquanto a Região Sudeste apresenta os melhores índices de escolaridade, de expectativa de vida e menores em mortalidade infantil, a Região Nordeste, agravada por sua situação econômica, apresenta em sua maioria os menores índices de desenvolvimento humano, necessitando de gestores que atuem intensamente no desenvolvimento desses setores que se encontram defasados.

Em virtude da importância da análise do comprometimento dos gestores quanto ao financiamento da educação e da saúde, e com o intuito de verificar se o cumprimento das determinações da LRF está sendo auferido, concomitantemente, com o atendimento das demandas da sociedade, será observada na seção seguinte a metodologia adotada na elaboração da pesquisa, demonstrando, os municípios selecionados para a pesquisa e os indicadores objeto de análise.

4. METODOLOGIA DA PESQUISA

A pesquisa, quanto à abordagem do problema, caracteriza-se por ter natureza qualitativa, uma vez que, conforme Beuren et al., 2008, p. 91, esta metodologia pode “descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interação de certas variáveis, compreender e classificar processos dinâmicos vividos por grupos sociais”. Quanto aos objetivos trata-se de pesquisa exploratória e descritiva, uma vez que é realizado um

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levantamento bibliográfico e documental, bem como uma análise e interpretação dos fatos, a fim de fundamentar os resultados observados.

Considerando que o Brasil possui 5.565 municípios, optou-se por restringir o universo da pesquisa em 184 municípios do Estado do Ceará, devido ao fato de ter logrado o 22º lugar do Brasil quanto ao Índice de Desenvolvimento Humano (IBGE, 2005), estando entre os nove piores estados brasileiros da Região Nordeste nesse aspecto, bem como a acessibilidade da obtenção dos dados em municípios cearenses utilizados no estudo, abrangendo o período de 2004 a 2007.

A amostra foi selecionada de forma intencional, tendo como critério de seleção os municípios cearenses que, em 2006, apresentaram o melhor índice de responsabilidade fiscal (IRFS Fiscal) divulgados pela CNM, ou seja, 8 municípios. Esse índice é calculado consoante os dados dos balanços orçamentários e patrimoniais divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), considerando as normas previstas na LRF e STN.Ressalta-se que o período de seleção dos municípios foi 2006, em virtude que, de acordo com o cronograma de seleção dos municípios, este era o ano-base divulgado pela CMN.

A colocação do Ceará em 22º lugar no IDH é fato preocupante, uma vez que demonstra a falta de investimento nas áreas sociais por parte dos gestores. Diante desse cenário, apresenta-se uma análise de dois dos indicadores responsáveis pela formação do IDH, que são os da educação e saúde, com a finalidade de se observar o desenvolvimento destes no Brasil e, principalmente, no Estado do Ceará.

Os municípios foram organizados em dois grupos, seguindo a classificação definida pela LRF: municípios com população superior a 50.000 habitantes e com população inferior a 50.000 habitantes. Essa divisão foi feita com o intuito de reduzir possíveis distorções na análise, determinadas pelo contingente populacional, o que prejudicaria a evidenciação dos resultados.

Ressalta-se, ainda, que o estudo não contemplou a capital do Ceará, Fortaleza, a fim de evitar maiores discrepâncias, uma vez que esta é responsável por 30% da população cearense (IBGE, 2009). Excluíram, ainda, os municípios de Barreira, Granja, Martinópole e Pindoretama, uma vez que estes não foram contemplados pela pesquisa realizada pela Confederação Nacional dos Municípios.

A Tabela 1 apresenta o primeiro grupo, ou seja, municípios com população superior a 50.000 habitantes, que apresentaram os melhores índices de responsabilidade fiscal.

Tabela 1 – População superior a 50.000 – Indicadores Fiscais e População

Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados disponibilizados pela CNM (2006); IBGE (2006).

Assim, o primeiro grupo foi composto pelos municípios de Barbalha, Caucaia, Maracanaú e Russas.

A Tabela 2 apresenta o segundo grupo, composto pelos municípios cearenses com população inferior a 50.000 habitantes, que apresentaram os melhores índices de responsabilidade fiscal.

MUNICÍPIOS IRFS FISCAL POPULAÇÃO Caucaia 0,567 313.584 Barbalha 0,557 53.388

Maracanaú 0,542 196.422 Russas 0,542 65.268

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Tabela 2 – População inferior a 50.000 – Indicadores Fiscais e População

Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados disponibilizados pela CNM (2006); IBGE (2006).

O segundo grupo de municípios foi composto pelos municípios de Beberibe, Horizonte, Ocara e Parambu.

Selecionados os municípios para compor a amostra, a segunda etapa da pesquisa consistiu na análise do cumprimento dos requisitos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, por meio de indicadores extraídos do IRFS FISCAL, divulgado pela CNM.

O IRFS FISCAL é composto pela média do Endividamento, Suficiência de Caixa, Gasto com Pessoal LRF e Superávit Primário. Após esse cálculo, as pontuações variam entre 0, atribuído ao município com pior desempenho, a 1, atribuído ao município com melhor desempenho. Esses indicadores foram considerados para a análise do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo apresentado, na seção resultados da pesquisa, o gráfico da evolução do IRFS FISCAL, comentando-se os motivos das variações.

Numa terceira etapa, foi verificada a evolução dos indicadores sociais relacionados com a educação e a saúde, com a finalidade de observar o desenvolvimento desses nos municípios objeto de estudo, tomando-se por base os indicadores divulgados pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE), órgão responsável pela geração de estudos, pesquisas e informações socioeconômicas e geográficas do Estado do Ceará.

Quanto aos indicadores da educação, foram observados: a quantidade de matrícula inicial, a quantidade de docentes e a sua qualificação sendo observada a variação desses, bem como a relação com a variação na quantidade de estabelecimentos e na taxa de escolarização.

Para os indicadores da saúde foram observados como principais indicadores: a quantidade de unidades de saúde pública, sendo observada a variação dessas, bem como a relação com a variação na quantidade de profissionais, e por fim a variação na taxa de natalidade e na taxa de mortalidade infantil.

Os indicadores analisados foram extraídos do perfil básico dos municípios e do anuário estatístico do Ceará, divulgados pelo IPECE.

5. RESULTADOS DA PESQUISA

Nesta seção estão apresentados os principais resultados da análise realizada, sendo demonstrado por meio de Gráfico 1 a análise da evolução do cumprimento dos requisitos da LRF, por meio da verificação da evolução do IRFS FISCAL.

MUNICÍPIOS IRFS FISCAL POPULAÇÃO Beberibe 0,673 46.439 Parambu 0,622 33.945

Ocara 0,582 22.882 Horizonte 0,554 45.251

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Gráfico 1 – Evolução do IRFS FISCAL Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados da CNM (2004-2007).

Observa-se que os melhores índices de responsabilidade fiscal ocorreram em 2006, demonstrando um maior comprometimento dos gestores com a aplicação dos recursos públicos. Ressalta-se que o Município de Beberibe alcançou o melhor resultado fiscal entre todos os municípios cearenses, 0,673.

No entanto em 2007, houve uma redução no resultado desse índice nos municípios objeto de estudo. Esse fato foi ocasionado, principalmente, em virtude do aumento da contratação da Dívida Consolidada Líquida e da Despesa Líquida com Pessoal.

Constatou-se da análise realizada que, excetuando o Município de Russas que em 2007 ultrapassou o limite prudencial estabelecido na LRF com despesa líquida com pessoal, os demais municípios objeto de estudo, dentro do período da análise (2004 a 2007), cumpriram com os limites estabelecidos pela LRF, demonstrando a preocupação dos gestores na busca do equilíbrio fiscal.

A seguir são analisados os indicadores sociais, apresentando-se no Gráfico 2 a evolução da quantidade de matrícula inicial realizada nos municípios objeto de estudo.

Gráfico 2 – Evolução da Matrícula Inicial Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados da IBGE (2004-2007).

Observa-se que o maior número de matrícula inicial, referentes aos municípios com população superior a 50.000 habitantes, ocorreu em 2006, excetuando para o Município de Barbalha, onde ocorreu em 2004.

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Verifica-se, ainda, conforme o Gráfico 2, que em 2007 houve uma diminuição do número de matrículas, pois, excetuando o Município de Barbalha, todos os demais tiveram uma diminuição no número de alunos matriculados, demonstrando que a evasão escolar é um dos maiores problemas do Brasil. Tal fato pode ser resultando da falta de recursos para os devidos investimentos na educação, como compra de material didático, alimentação e remuneração para os profissionais do magistério.

Vale ressaltar, que a redução no número de matrículas foi acompanhada pela diminuição na quantidade de estabelecimentos de ensino de salas de aula. Apresenta-se na Tabela 3 a quantidade de estabelecimentos tanto da educação infantil como do ensino fundamental, bem como a quantidade de salas de aula.

Tabela 3 –Indicadores Sociais - Quantidade de Estabelecimentos e Salas de Aula

Municípios Quant. de Estabelecimento

Educação Infantil Quant. de Estabelecimento

Ensino Fundamental Quant. de Salas de Aula

2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007 Barbalha 37 41 40 29 35 35 34 35 224 271 247 227 Caucaia 131 139 145 142 125 129 132 133 1.170 1.313 1.426 1.425 Maracanaú 7 49 54 50 68 66 77 77 616 821 848 738 Russas 83 66 60 48 57 56 50 48 341 337 333 291 Beberibe 79 80 78 54 79 80 79 53 317 247 256 312 Horizonte 30 33 34 28 29 29 30 27 216 235 244 229 Ocara 29 29 28 25 32 31 30 26 148 160 165 157 Parambu 89 90 97 83 132 129 120 85 286 300 269 247 Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados do IPECE (2004-2007).

Conforme se observa na Tabela 3, a redução da quantidade de estabelecimentos ocorreu, principalmente, nos estabelecimentos da educação infantil. Tal fato reflete a redução no número de alunos da educação infantil que, por sua vez ser devido à mudança introduzida pela Lei nº. 11.274/2006, que dispõe sobre a duração de nove anos para o ensino fundamental com matrícula obrigatória a partir dos 6 anos de idade.

Quanto ao número de estabelecimentos do ensino fundamental ocorreram reduções significativas nos municípios com população inferior a 50.000 habitantes, uma vez que aqueles com população superior, excetuando Russas, permaneceram com o número de estabelecimentos constante.

Destaca-se que, além da redução desses indicadores, em 2007 ocorreu a redução da contratação do corpo docente conforme pode ser observado no Gráfico 3.

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Gráfico 3 – Evolução na Quantidade de Docentes Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados do IPECE (2004-2007).

O Gráfico 3 demonstra que a concentração de docentes ocorre nos municípios com mais de 50.000 mil habitantes, uma vez que estes precisam atender a uma demanda maior da população, enquanto nos municípios com a quantidade menor habitantes não há a necessidade de montante maior de estabelecimentos e de profissionais.

Quanto aos municípios com população inferior a 50.000 mil habitantes ficou constatado que a contratação do maior número de profissionais ocorreu em 2004 sendo acompanhados por um decréscimo ao longo do período do estudo, 2004 a 2007.

Observa-se que em 2007, excetuando o Município de Caucaia, ocorreu uma redução da contratação de profissionais, em todos os municípios objeto de estudo.

Quanto aos indicadores sociais referentes à saúde, apresentam-se os Gráficos 4, 5 e 6, que demonstram a evolução da quantidade de unidades de saúde pública, da taxa de natalidade e da taxa de mortalidade infantil.

Gráfico 4 – Evolução das Unidades de Saúde Pública Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados do IPECE (2004-2007).

Observou-se que nos Municípios de Horizonte e Ocara, 100% das unidades de saúde são públicas e que excetuando o Município de Barbalha, que perfaz mais de 50% de unidades públicas em relação às particulares, nos demais municípios objeto de estudo o percentual de unidades públicas versus particulares chegam a ser superior a 80%.

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No que se refere aos investimentos em unidades de saúde e de novos profissionais, observou-se que em 2007, excetuando Russas, Horizonte e Ocara, nos demais municípios houve o aumento de novas unidades de saúde, que com a redistribuição dos profissionais pode ter ocasionado a deficiência nos atendimentos.

Gráfico 5 – Evolução da Taxa de Natalidade Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados do IPECE (2004-2007).

Quanto à taxa de natalidade observou-se que alguns municípios, esta apresentou-se constante, enquanto que nos Municípios de Barbalha, Caucaia e Maracanaú apresentaram aumento no número de nascimentos.

Gráfico 6 – Evolução da Taxa de Mortalidade Infantil Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados do IPECE (2004-2007).

Observa-se na análise do Gráfico 6 que, para o exercício de 2005, as menores taxas de mortalidade apresentam-se aos municípios com população superior a 50.000 habitantes. Os municípios do segundo grupo apresentaram oscilações nas taxas de mortalidade, tendo Ocara a maior taxa de mortalidade em 2005, e Parambu apresentando nos exercícios de 2006 e 2007 as maiores taxas de mortalidade quando comparado com os demais municípios.

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Destaca-se que a oscilação na taxa de mortalidade infantil é refletida pelas melhorias na condição de vida da população, influenciada pelo acesso ao saneamento básico, ao abastecimento de água, à educação e à saúde.

Observa-se que no exercício de 2007 houve uma contração nos investimentos da educação e da saúde, sendo acompanhado pela redução do número de profissionais dessas áreas.

Constatou-se pela análise realizada que quanto maior o índice de responsabilidade fiscal, melhor está sendo o desempenho do gestor tanto no comprometimento como na aplicação dos recursos públicos. Tal fato ocorre, principalmente, em virtude do maior controle da dívida consolidada do município como pela redução dos desembolsos com despesas líquidas com pessoal.

Observou-se que as aplicações dos recursos no âmbito fiscal impactam os investimentos no âmbito social da educação e da saúde, pois quando o gestor atinge o melhor índice de responsabilidade fiscal, melhores são os indicadores no setor social. Por outro lado, conforme observado no exercício de 2007, quando o índice de responsabilidade fiscal decresce, o gestor reduz os investimentos no âmbito social, sendo observada a redução no número de profissionais e de estabelecimentos das áreas da saúde e educação, impactando no desenvolvimento dos alunos e no aumento da população e da taxa de mortalidade infantil.

6. CONCLUSÃO

O presente trabalho buscou analisar as implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre os indicadores sociais no âmbito municipal. Para atender ao objetivo foi realizada uma análise do cumprimento dos requisitos da LRF, a verificação da evolução dos indicadores sociais e a comparação da evolução dos indicadores sociais com os fiscais.

Ressalta-se que a análise restringiu-se aos municípios cearenses, uma vez que o Estado do Ceará foi considerado o 22º no IRFS Fiscal (CNM, 2006), e pela acessibilidade dos dados. Dentre os municípios cearenses, foram selecionados àqueles que possuíam, em 2006, os melhores indicadores de responsabilidade fiscal, segregados em 4 municípios com mais de 50.000 habitantes: Barbalha, Caucaia, Maracanaú e Russas, e em 4 municípios com menos de 50.000 habitantes: Beberibe, Horizonte, Ocara e Parambu.

Quanto aos indicadores sociais, foram analisados àqueles relacionados com a educação e saúde, em virtude que constituem direitos fundamentais e essenciais a um indivíduo, garantidos pela Constituição Federal.

A análise do cumprimento dos requisitos da LRF baseou-se nos indicadores básicos para o cálculo do índice de responsabilidade fiscal divulgado pela CNM. Observou-se, após os procedimentos adotados quanto à análise desses indicadores, que os gestores vêm cumprindo os limites estabelecidos pela LRF, e que quanto maior o índice de responsabilidade fiscal, melhor está sendo o desempenho do gestor na aplicação dos recursos públicos, e nos investimentos sociais, referentes a educação e saúde.

Quanto a análise comparativa do cumprimento da LRF com a evolução dos indicadores sociais, da saúde e educação, foi observado que as variações nos índices de responsabilidade fiscal impactam na evolução dos indicadores sociais da educação e saúde, uma vez que quanto melhor o índice de responsabilidade fiscal, ou seja, quanto mais o gestor se aproxima do índice máximo que seria 1, significando maior controle no setor fiscal, conseqüentemente, melhor foi seu desempenho quanto ao atendimento das demandas sociais,

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havendo, portanto uma compatibilidade do cumprimento da responsabilidade fiscal com a responsabilidade social.

A evidência do resultado da pesquisa pode ser demonstrada, principalmente, a partir da análise dos indicadores referentes aos exercícios de 2006 e 2007, uma vez que em 2006, os municípios atingiram os melhores índices de responsabilidade fiscal, sendo acompanhado por um maior investimento nos setores da educação e saúde. Entretanto, em 2007, ocorreu uma redução no índice de responsabilidade fiscal, em virtude do aumento dos déficits e do pagamento das despesas com pessoal, sendo acompanhado pela redução nos investimentos sociais, refletindo uma diminuição do número de profissionais e de estabelecimentos.

Diante do exposto, foi possível concluir que, à medida que o ente público consegue controlar o nível de endividamento e dos gastos públicos, por intermédio do equilíbrio das contas públicas e de uma política pautada na transparência, mais recursos são disponibilizados para o atendimento da demanda da sociedade com educação e saúde. Logo, observa-se, quanto a análise dos municípios objeto de estudo que a LRF tem contribuído para o controle dos gastos fiscais, a partir de imposição de limite aos gestores, pois se não houvesse tal regulamentação, o descaso com os investimentos sociais poderiam ser aumentado, em virtude da falta de recursos e do aumento da dívida pública.

Por fim, tendo em vista o tamanho da amostra têm-se a clareza que além dos aspectos observados, podem ter ocorrido outros motivos para as variações nos investimentos tanto da educação como da saúde, uma vez que não foram utilizados procedimentos estatísticos no tratamento dos dados. Logo, apesar dos resultados não serem extrapolados para o universo da pesquisa, considera-se que o estudo traz contribuição à análise dos resultados fiscais e sociais no âmbito municipal, com o objetivo de auxiliar estes entes federativos no processo decisório, uma vez a escassez de recursos financeiros para as exponenciais demandas municipais.

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