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Série ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE

NOTA TÉCNICA DEA XX/12

Metodologia para

Avaliação Processual de Usinas Hidrelétricas

Rio de Janeiro

Julho de 2012

Série ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE

NOTA TÉCNICA DEA 18/12

Metodologia para

Avaliação Processual de Usinas Hidrelétricas

Rio de Janeiro

Dezembro de 2012

Ministério de Minas e Energia

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Governo Federal


Ministro Edison Lobão

Secretário Executivo Márcio Pereira Zimmermann

Secretário de Planejamento e Desenvolvimento Energético Altino Ventura Filho

Série

ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE


Metodologia para Avaliação Processual

de Usinas Hidrelétricas

Empresa pública, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, instituída nos termos da Lei n° 10.847, de 15 de março de 2004, a EPE tem por finalidade prestar serviços na área de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energético, tais como energia elétrica, petróleo e gás natural e seus derivados, carvão mineral, fontes energéticas renováveis e eficiência energética, dentre outras.

Presidente Mauricio Tiomno Tolmasquim

Diretor de Estudos Econômicos e Energéticos Amilcar Guerreiro

Diretor de Estudos de Energia Elétrica José Carlos de Miranda Farias

Diretor de Estudos de Petróleo, Gás e Biocombustível Elson Ronaldo Nunes

Diretor de Gestão Corporativa Álvaro Henrique Matias Pereira

Coordenação Geral Mauricio Tiomno Tolmasquim

Amilcar Guerreiro

Coordenação Executiva Edna Elias Xavier

Equipe Técnica

Ana Dantas Mendez de Mattos Cristiane Moutinho Coelho

Federica Natasha G. A. dos S. Sodré Paula Cunha Coutinho de Andrade

URL: http://www.epe.gov.br Sede SCN – Quadra 1 – Bloco C Nº 85 – Salas 1712/1714 Edifício Brasília Trade Center 70711-902- Brasília – DF Escritório Central Av. Rio Branco, n.º 01 – 11º Andar 20090-003 - Rio de Janeiro – RJ

Rio de Janeiro Dezembro de 2012

http://www.epe.gov.br/


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Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas

1

Série

ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE


Metodologia para Avaliação Processual

de Usinas Hidrelétricas

SUMÁRIO

LISTA DE TABELAS _____________________________________________________ 2

LISTA DE FIGURAS _____________________________________________________ 2

LISTA DE ABREVIATURAS UTILIZADAS _______________________________________ 3

1 INTRODUÇÃO _______________________________________________________ 4

2 PRAZOS DOS ESTUDOS E DA LICENÇA PRÉVIA ______________________________ 6

2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 6

2.2 PRAZOS RELACIONADOS AOS ESTUDOS DE VIABILIDADE (ANEEL) 7

2.3 PRAZOS RELACIONADOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL 8

2.4 PRAZOS A SEREM CONSIDERADOS NA AVALIAÇÃO PROCESSUAL 10

3 PRAZOS ADICIONAIS ________________________________________________ 12

3.1 TRATATIVAS PARA PROJETOS COM INTERFERÊNCIAS EM UCS 12

3.2 TRATATIVAS PARA PROJETOS COM INTERFERÊNCIAS EM TIS 14

3.3 ATENDIMENTO ÀS DEMANDAS JUDICIAIS 15

4 APLICAÇÃO DOS PRAZOS REVISADOS ____________________________________ 17

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS______________________________________________ 21

6 BIBLIOGRAFIA _____________________________________________________ 22


2

Lista de tabelas

Tabela 1- Prazos (meses) utilizados nos PDEs anteriores 6

Tabela 2- Prazos (meses) observados nos EIA/Rimas conduzidos pela EPE 9

Tabela 3– Prazos (meses) relacionados ao licenciamento ambiental 9

Tabela 4- Prazos estimados para elaboração dos estudos e obtenção da LP 11

Tabela 5– Data da emissão do registro para desenvolvimento dos estudos de viabilidade e

da publicação da Lei que redefiniu os limites das UCs 14

Tabela 6– Marcos do licenciamento ambiental da UHE Sinop na fase de obtenção da LP 16

Tabela 7- Prazos estimados para estudos e obtenção da LP 17

Tabela 8 - Prazos adicionais estimados 17

Tabela 9 – Avaliação processual (ano de referência: 2012) 18

Lista de figuras

Figura 1 – Etapas do desenvolvimento do projeto de uma UHE 7

Figura 2 - Fluxograma das etapas analisadas na avaliação processual 18


3

Lista de abreviaturas utilizadas

Aneel Agência Nacional de Energia Elétrica

APA Áreas de Proteção Ambiental

CF Constituição Federal

ECI Estudo do Componente Indígena

EIA Estudo de Impacto Ambiental

EVTE Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica

Funai Fundação Nacional do Índio

GTI Grupo de Trabalho Interministerial

Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IN Instrução Normativa

LP Licença Prévia [ambiental]

LI Licença de Instalação

LO Licença de Operação

MP Ministério Público

OIT Organização Internacional do Trabalho

PBA Projeto Básico Ambiental

PCA Plano de Controle Ambiental

PDE Plano Decenal de Expansão de Energia

Rima Relatório de Impacto Ambiental

Sema Secretaria de Meio Ambiente

Snuc Sistema Nacional de Unidades de Conservação

TI Terra Indígena

TR Termo de Referência

UC Unidade de Conservação

UHE Usina Hidrelétrica


4

1 INTRODUÇÃO

Diversos fatores concorrem para a definição da data de entrada em operação de uma

UHE. Modernamente, essa data tem sido cada vez mais afetada pelos prazos praticados no

processo de licenciamento ambiental da usina, o que torna o acompanhamento desses prazos

da maior importância para os estudos da expansão da oferta de energia elétrica.

Em face disto, incluiu-se entre as atividades acessórias dos PDEs que a EPE elabora o

que se chamou de avaliação processual, cujo objetivo é estimar o ano tido como possível para

entrada em operação das UHEs que poderão compor a expansão da oferta de energia,

considerando os prazos necessários para o desenvolvimento dos estudos técnicos de

engenharia e ambientais, para o licenciamento ambiental e para a construção da usina. O

resultado dessa avaliação permite sinalizar para o planejamento da oferta de energia as reais

possibilidades para entrada em operação das UHEs.

Para estabelecer esses prazos são consideradas informações levantadas junto aos

empreendedores e aos órgãos reguladores e licenciadores. Além disso, são levados em conta

eventuais processos ou restrições legais que possam impactar os cronogramas dos estudos

e/ou das obras tais como exigências do órgão ambiental ou existência de ações civis públicas.

Os prazos para cada fase de desenvolvimento do empreendimento1 (EPE, 2006 e 2008)

têm sido estabelecidos desde a elaboração do PDE 2016, utilizando-se os mesmos valores até o

PDE 2020. Entretanto, nos últimos três anos foram observados, com bastante frequência,

pedidos sistemáticos dos agentes para adiar a entrega dos estudos de viabilidade de UHEs na

Aneel. Entende-se que uma das principais causas é a mudança no perfil dos projetos. Antes, os

projetos localizavam-se predominantemente nas regiões Sul e Sudeste e poucos apresentavam

interferências em áreas protegidas. A prevalência de UHEs planejadas na região amazônica tem

trazido exigências para o licenciamento ambiental inexistentes em processos anteriores. Diante

disto, surgiu a necessidade de revisar os prazos a fim de adequá-los ao contexto atual.

Entre as novas exigências para o licenciamento ambiental podem ser citadas:

estudos do potencial malarígeno devido a empreendimentos situados em áreas

endêmicas de malária;

estudos relacionados às interferências de empreendimentos em TIs e UCs,

territórios de índios isolados, remanescentes de quilombos, entre outros.

1 As várias fases de um empreendimento hidrelétrico são: (i) EVTE e EIA/Rima; (ii) emissão da LP; (iii) projeto básico e PBA; (iv) emissão da LI; (v) projeto executivo, plano de controle ambiental, construção e emissão da LO.


5

A exigência de estudos específicos demanda manifestação dos órgãos intervenientes, o

que tende a dilatar os prazos do licenciamento.

Dessa forma, contribuem para a morosidade do processo de licenciamento ambiental de

UHEs: as solicitações, cada vez mais frequentes, de complementação dos estudos; a demora

dos órgãos intervenientes em manifestar-se; a demora na emissão do parecer técnico

conclusivo do órgão licenciador; e a tendência à judicialização do processo, evidenciada pelos

diversos inquéritos e ações civis públicas movidos pelo Ministério Público.

Como consequência, a participação de UHEs nos leilões de expansão da oferta de

energia (leilões “A – 5”) tem sido cada vez menor, apesar de o registro para estudos de

viabilidade de algumas usinas e o respectivo processo de licenciamento ambiental serem

antigos o suficiente para que esses empreendimentos estivessem habilitados para os leilões.

Considerando essa realidade, os prazos atribuídos às diversas etapas de implantação de

uma UHE que foram considerados nos PDEs anteriores pareceram otimistas, justificando-se,

portanto, que o tema fosse revisitado, no sentido de que fossem revistos os prazos adotados na

avaliação processual.

Para incorporar as variáveis do cenário atual, principalmente no que tange à

interferência das UHEs em áreas protegidas e seus desdobramentos, cujas experiências são

recentes, foram então considerados os seguintes aspectos:

prazos observados para a emissão do TR;

prazos observados para a elaboração dos estudos (EVTEs e EIA/Rimas);

prazos observados para a obtenção da LP;

prazos adicionais quando o projeto interfere diretamente em UCs, considerando as

tratativas necessárias para a redelimitação da unidade por meio de lei específica;

prazos adicionais quando o projeto interfere diretamente em TIs, considerando as

tratativas necessárias para aprovação no Congresso Nacional para implantação da

UHE;

prazos adicionais para atendimento a demandas judiciais, tais como ações civis

públicas.

Os resultados da avaliação documentada nesta nota técnica serão aplicados a partir do

PDE 2021.


6

2 PRAZOS DOS ESTUDOS E DA LICENÇA PRÉVIA

2.1 Considerações iniciais

Os prazos considerados na avaliação processual de UHEs utilizados no PDE 2016 e ciclos

posteriores foram o ponto de partida para a análise apresentada nesta nota técnica (EPE, 2006

e EPE, 2008). A princípio foram estabelecidos prazos mínimos e máximos para cada uma das

etapas de um projeto hidrelétrico. Já no PDE 2020, com exceção da fase de construção, optou-

se por trabalhar com os prazos máximos adotados nos PDEs anteriores, uma vez que esses

prazos estavam mais condizentes com o andamento dos estudos da maior parte das usinas. A

Tabela 1 apresenta as etapas e os prazos adotados em PDEs anteriores.

Tabela 1- Prazos (meses) utilizados nos PDEs anteriores

Etapas

PDE 2007-2016 PDE 2020

Prazos

mínimos

Prazos

máximos Prazos

EVTE e EIA/Rima 14 24 24

Obtenção da LP 6 20 20

Projeto Básico e PBA 8 8 8

Obtenção da LI 6 10 10

Construção, PCA e obtenção da LO UHE < 100 MW 30 36 30

UHE > 100 MW 40 48 40

Para a reavaliação desses prazos foram considerados como elementos determinantes os

seguintes marcos do cronograma de desenvolvimento de um projeto hidrelétrico:

emissão do TR;

conclusão do EVTE e do EIA/Rima;

obtenção da LP; e

leilão de expansão da oferta de energia (leilão “A - 5”).

Em uma escala sequencial, a Figura 1 representa o processo de desenvolvimento do

projeto de uma UHE desde o início dos respectivos EVTE e EIA/Rima até o leilão “A - 5”,

incluindo a etapa de construção2.

2 O prazo para construção compreende o desenvolvimento do projeto básico, do projeto executivo e de todas as providências para obtenção da LI e da LO. O prazo considerado para essa etapa foi de 60 meses, compatível com os compromissos assumidos no leilão “A – 5”, que estabelece o início do suprimento de energia elétrica a partir do quinto ano após a realização do leilão.


7

Figura 1 – Etapas do desenvolvimento do projeto de uma UHE

Para avaliação das etapas e marcos anteriores ao leilão de energia considerou-se a

realidade enfrentada no desenvolvimento de diversos projetos, inclusive alguns conduzidos pela

EPE. Para tanto foi realizado extenso levantamento dos prazos efetivamente despendidos na

elaboração e análise do EVTE, na elaboração do EIA/Rima e no processo de licenciamento

ambiental de UHEs. As fontes de consulta utilizadas foram:

estudos que abordaram os prazos de licenciamento ambiental de hidrelétricas:

Banco Mundial (2008): “Licenciamento Ambiental de empreendimentos

hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate”.

prazos efetivamente praticados:

pela Aneel, na análise de EVTE de 54 UHEs (site da Aneel, consulta em junho de

2011).

pelo Ibama, no licenciamento de 53 UHEs (site do Ibama, consulta em maio de

2011);

pela EPE, na execução de quatro EVTEs e quatro EIA/Rimas;

2.2 Prazos relacionados aos estudos de viabilidade (Aneel)

O cálculo dos prazos praticados na fase de elaboração de estudos de viabilidade foi feito

a partir das informações obtidas no site da Aneel. Para tanto, foram consultados o Relatório de

Acompanhamento de Estudos e Projetos 3, os processos abertos para realização dos estudos de

viabilidade e os despachos emitidos pela agência.

As informações constantes no Relatório referem-se basicamente aos dados básicos do

empreendimento (nome, rio, potência, etc), à titularidade do registro para elaboração dos

estudos (agentes responsáveis e identificação de duplicidade de agentes interessados em um

3 Os prazos praticados foram obtidos a partir das informações disponíveis no relatório emitido em 09/06/2011.


8

mesmo empreendimento) e ao estágio do estudo (data de entrega, aceite e aprovação dos

estudos).

O universo analisado contemplou 76 registros ativos na Aneel, sendo 72 para elaboração

de Estudos de Viabilidade e quatro para elaboração de Projeto Básico. Devido à duplicidade de

agentes interessados em um mesmo empreendimento, o que ocasiona a emissão de mais de

um registro para a mesma UHE, os 76 registros representam o universo de 54 UHEs.

O prazo de cada EVTE foi calculado pela diferença entre a data prevista para conclusão

e a data de emissão do primeiro registro para elaboração do estudo. A partir da média dos 76

registros chegou-se ao prazo de 37 meses.

2.3 Prazos relacionados ao licenciamento ambiental

Para estimativa dos prazos relacionados ao licenciamento ambiental foram consideradas

as etapas de emissão do TR, elaboração do EIA/Rima e obtenção da LP tendo como base os

prazos observados no estudo do Banco Mundial, no Ibama e nos estudos desenvolvidos pela

EPE.

O estudo do Banco Mundial considerou 20 UHEs licenciadas pelo Ibama entre 1997 e

2005. Para a fase de elaboração do EIA/Rima estavam disponíveis dados referentes a 13

projetos e para a fase de obtenção da LP, dados de 11 projetos.

Os prazos levantados junto ao Ibama referem-se aos processos de licenciamento de

UHEs concluídos nessa instituição até maio de 2011 (89 processos). Dentre esses processos

foram considerados, para efeito desta análise, apenas aqueles referentes à UHEs que

apresentaram EIA/Rima (53 usinas). Os dados disponíveis referiam-se a:

emissão do TR, 22 usinas;

elaboração do EIA/Rima, 17 usinas; e

obtenção da LP, 15 usinas.

Os dados da EPE referem-se a quatro UHEs para as quais a instituição conduziu os EVTE

e os EIA/Rima, conforme Tabela 2. Destaca-se que as UHEs de Foz do Apiacás e São Manoel

apesar de terem concluído os estudos ambientais ainda não obtiveram a LP.


9

Tabela 2- Prazos (meses) observados nos EIA/Rimas conduzidos pela EPE

UHE (*) Emissão

do TR

Elaboração

do EIA TR+EIA

Obtenção

da LP

Foz do Apiacás 2 28 30 n.d.

São Manoel 11 19 30 n.d.

Sinop 4 29 33 29 (**)

Teles Pires 17 16 33 7

Média 9 23 32 18

n.d.: não disponível

(*) Foz do Apiacás e Sinop são licenciadas pela SEMA-MT e São Manoel e Teles Pires pelo Ibama

(**) A LP de Sinop só foi obtida após o atendimento a demanda judiciais

Observa-se que quando se tratou de licenciamento estadual (Foz do Apiacás e Sinop), o

tempo de emissão do TR foi bem menor. Contudo, somando-se os prazos de emissão do TR e

de entrega do EIA, computou-se valor próximo de 30 meses em todos os casos.

Os resultados obtidos a partir dos levantamentos efetuados são apresentados na Tabela

3 a seguir.

Tabela 3– Prazos (meses) relacionados ao licenciamento ambiental

Etapas Banco

Mundial Ibama EPE

Emissão do TR 13 11 (*) 9

Elaboração do EIA 7 18 23

TR+ EIA 21 29 32

Obtenção da LP 12 13 18 (**)

TR: termo de referência

(*) desconsiderando as UHEs com prazo para emissão do TR superior a mil dias

(**) referente a duas hidrelétricas: Teles Pires e Sinop, sendo que a LP de Sinop só foi obtida após o atendimento a demanda judiciais

Comparando–se os valores apurados, os prazos para emissão do TR estão próximos, em

torno de 11 meses.

Em relação ao prazo para elaboração do EIA, foi desconsiderado o estudo do Banco

Mundial uma vez que se apresentou otimista em relação aos demais. O prazo para entrega do

EIA verificado junto ao Ibama parece mais realista, sendo corroborado pela própria experiência

da EPE. Sendo assim, nota-se que a elaboração dos estudos demanda cerca de 20 meses.

Como observado, os prazos para obtenção da LP variam em torno de 12 meses tanto no

estudo do Banco Mundial quanto no levantamento realizado junto ao Ibama. Cabe ressaltar que


10

o levantamento da EPE engloba apenas duas usinas, com uma variação expressiva entre os

resultados, sendo desconsiderado da análise.

2.4 Prazos a serem considerados na avaliação processual

Como resultado dos levantamentos apresentados para os estudos e licenciamento

ambiental, encontrou-se:

37 meses entre o pedido de registro na Aneel e a entrega do EVTE;

11 meses para emissão do TR;

20 meses para a elaboração do EIA/Rima; e

12 meses para obtenção da LP.

Para a definição dos prazos adotados na avaliação processual para a elaboração dos

estudos foram consideradas as seguintes premissas:

O EVTE e o EIA/Rima são elaborados concomitantemente após a emissão do

registro de viabilidade;

O EIA/Rima só tem inicio após a emissão do TR; e

Os estudos complementares necessários à manifestação dos órgãos envolvidos no

processo de licenciamento ocorrem concomitantemente ao EIA.

Cabe ressaltar que os 37 meses observados entre o pedido de registro na Aneel e a

entrega do EVTE não refletem necessariamente a duração de um estudo de viabilidade, tendo

em vista que muitas vezes o registro está ativo e os estudos ainda não foram iniciados, mas

pode ser utilizado como um indicativo da duração dessa etapa.

Considerando esse indicativo e que a soma do prazo para emissão do TR e da

elaboração do EIA/Rima é de 31 meses, o prazo adotado na avaliação processual para

elaboração dos estudos foi arredondado para 36 meses, sendo 12 meses para a emissão do TR

e 24 meses para a elaboração do EIA/Rima.

Embora o tempo médio encontrado para elaboração do EIA/Rima tenha sido de 20

meses, sabe-se que recentemente os órgãos ambientais têm exigido que as campanhas de

contemplem um ciclo hidrológico completo, o que autoriza supor, conservadoramente, que o

prazo de 24 meses para a realização de um EIA/Rima não estaria absolutamente fora de


11

propósito. Cabe destacar também que nesse prazo devem ser elaborados os estudos

complementares, entre eles o Estudo do Componente Indígena4.

A este prazo deve ser adicionado o próprio processo de obtenção da LP, com duração

média de 12 meses, que engloba a realização das necessárias audiências públicas, com todos

os prazos recursais aí incluídos. Esse prazo está compatível com a Resolução Conama nº

237/1997 5, segundo a qual a LP deve ser emitida em 12 meses a partir da data do protocolo

do requerimento da licença.

Os prazos adotados na avaliação processual são apresentados na Tabela 4.

Tabela 4- Prazos estimados para elaboração dos estudos e obtenção da LP

Etapa Prazo (meses)

Emissão do TR 12

EIA / Rima 24

Obtenção da LP 12

4 O ECI solicitado pela Funai para sua manifestação no âmbito do licenciamento ambiental do empreendimento pode

subsidiar a avaliação de impactos e a proposição de programas socioambientais do EIA/Rima relacionados ao

componente indígena.

5 A Resolução Conama nº 237/1997 regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente.


12

3 PRAZOS ADICIONAIS

3.1 Tratativas para projetos com interferências em UCs

O Snuc, instituído pela Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, define as unidades de

conservação federais, estaduais e municipais, como:

“espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características

naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e

limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de

proteção” (art.2º).

Criadas por ato do Poder Público, as UCs podem ser divididas, de acordo com as suas

características específicas, em duas categorias definidas a seguir:

“art.2º (...) Proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por

interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais; e

Uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos

ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais

atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável”.

Sendo assim, o objetivo básico das unidades de proteção integral é preservar a

natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos

casos previstos nesta Lei, enquanto que o das unidades de uso sustentável é compatibilizar a

conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais (art.7º).

O desenvolvimento de atividades, bem como a autorização para exploração de produtos,

sub-produtos ou serviços inerentes às unidades de conservação devem ser aqueles previstos no

Snuc ou estar de acordo com os objetivos de cada unidade.

Para os casos em que a implantação de UHEs interfira diretamente em UCs

estabelecidas e não seja compatível com os objetivos das UCs (relacionados à criação ou

contidos no plano de manejo), há necessidade de redelimitação da área da unidade por meio

de lei específica (§7º do art. 22 da lei do Snuc).

A experiência brasileira na redelimitação de UCs para implantação de UHEs é recente,

com apenas quatro hidrelétricas 6 , três licenciadas pelo Ibama e uma pelo órgão ambiental

estadual. Para tanto foram revisados pelas Leis nº 12.4317, de 27 de junho de 2011 e 12.678 8,

6 As UHEs que tiveram UCs redelimitadas para sua implantação foram: São Luiz do Tapajós, Jatobá, Tabajara e Cachoeira Caldeirão. 7UC de Uso sustentável: RPPN Seringal Triunfo.


13

de 25 de junho de 2012, os limites de oito UCs criadas por dispositivos legais federais visando à

realização de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental dos aproveitamentos

hidrelétricos, incluídos os EIAs, bem como a operação dos empreendimentos.

Cabe destacar que os registros para elaboração dos estudos de viabilidade das UHEs

licenciadas pelo Ibama e a solicitação de abertura do processo de licenciamento ambiental,

junto ao Ibama, são anteriores à publicação da Lei de redelimitação das UCs. Entretanto, a

emissão do TR para elaboração dos EIAs/Rimas só foi realizada após a publicação da Lei nº

12.678/2012 9.

Ainda não existe nenhum dispositivo legal que estabeleça os procedimentos necessários

para a redelimitação de UCs, portanto, é difícil avaliar como esses procedimentos afetam o

processo de licenciamento ambiental. Entretanto, do ponto de vista da avaliação processual,

empreendimentos que interfiram diretamente em UCs tiveram seus prazos tratados de maneira

diferenciada em relação aos demais, adotando-se um prazo adicional, tendo em vista a

relevância do tema para o processo de licenciamento ambiental.

Para o estabelecimento dos prazos diferenciados para avaliação das UHEs com

interferência direta em UCs foram levadas em consideração as seguintes premissas:

Os Estudos de Viabilidade e de Impacto Ambiental podem ser realizados

concomitantemente, a partir da emissão do registro para elaboração de estudos de

viabilidade pela Aneel;

O TR para elaboração do EIA/Rima será emitido após a publicação da lei específica

para redelimitação da UC, conforme procedimento praticado para as UHEs Tabajara,

São Luiz do Tapajós e Jatobá pelo Ibama, via de regra, considerado o órgão

ambiental mais conservador e com maior experiência no processo de licenciamento

ambiental de UHEs ; e

O potencial remanescente para expansão da oferta de energia hidrelétrica, incluindo

projetos estratégicos, está concentrado predominantemente na região amazônica,

onde grandes áreas estão protegidas em unidades de conservação.

Dessa forma, foram determinados os prazos decorrentes entre a data de emissão do

registro para desenvolvimento dos estudos de viabilidade e a publicação da lei específica que

redefiniu os limites das UCs afetadas pela implantação do empreendimento. Os prazos

encontrados são apresentados na Tabela 5.

8 UCs de Proteção integral: Parque Nacional da Amazônia; Parque Nacional dos Campos Amazônicos e Parque Nacional Mapinguari. Uso sustentável: Floresta Nacional de Itaituba I; Floresta Nacional de Itaituba II; Floresta Nacional do Crepori e Área de Proteção Ambiental do Tapajós. 9 As UHEs Santo Antônio e Jirau não foram consideradas, pois não atingiam UCs na época da elaboração do EIA/Rima, uma vez que o PARNA Mapinguari foi criado (Decreto s/n, de 05/06/2008) posteriormente a emissão da Licença Prévia (09/07/2007) e da realização do leilão de energia “A-5” (10/12/2007 e 19/05/2008, respectivamente).


14

Tabela 5– Data da emissão do registro para desenvolvimento dos estudos de viabilidade e da

publicação da Lei que redefiniu os limites das UCs

UHE (*) Registro de viabilidade Lei de redelimitação Prazo em meses

(registro x redelimitação) Número Data Número Data

Jatobá 2899 06/08/2009 12.678 25/06/2012 35

São Luiz do Tapajós 2900 06/08/2009 12.678 25/06/2012 35

Tabajara 1379 04/05/2007 12.678 25/06/2012 62

(*) Para a elaboração da tabela só foram consideradas as UHEs licenciadas pelo Ibama.

Diante desse contexto, deverão ser realizadas diversas tratativas, incluindo os

Ministérios de Minas e Energia e do Meio Ambiente, visando à compatibilização da conservação

ambiental e da geração de energia elétrica, tendo em vista a importância de ambos para o

desenvolvimento do país. Um dos resultados dessas tratativas pode ser o estabelecimento dos

procedimentos necessários ao processo de licenciamento ambiental de UHEs com interferência

direta em UCs.

Com a regulamentação da questão, considera-se aceitável um prazo de 24 meses para

tratativas relacionadas a UCs de proteção integral e de 12 meses para de uso sustentável, haja

vista os objetivos de cada categoria. O prazo para essas tratativas deverá ser somado aos

demais prazos estabelecidos na avaliação processual para estimar o ano possível para entrada

em operação de UHEs com interferências diretas em UCs.

3.2 Tratativas para projetos com interferências em TIs

O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, em TIs,

segundo o §3º do art. 23110 da CF, de 05 de outubro de 1988, só poderá ser efetivado “com

autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas”.

A Convenção da OIT nº 169, de 27/06/1989, da qual o Brasil é signatário (Decreto

Legislativo nº 143, de 20/06/2002), ratifica na alínea “a”, item 1 do art. 6º, a necessidade de

que os povos indígenas sejam consultados quando previstas medidas legislativas ou

administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente. Essa Convenção, em vigor no Brasil desde

25 de julho de 2003, deverá ser executada e cumprida tão inteiramente como nela se contém

(art. 1º do Decreto nº 5.051, de 19 de abril de 2004).

Cabe destacar que apesar dos dispositivos legais preverem que as comunidades

indígenas afetadas sejam consultadas, ainda não existe nenhum instrumento legal que

regulamente a maneira como essas consultas devam ser realizadas (em quais momentos e sob

10 O art. 231 da Constituição Federal reconhece a organização social, costumes, línguas, crenças, tradições e os direitos originários dos povos indígenas sobre as terras que tradicionalmente ocupam, definindo como competência da União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.


15

quais formas) e como o seu resultado será incorporado na tomada de decisão (se terão caráter

consultivo ou deliberativo).

Esse contexto aciona uma série de interesses sociais e conflitos no planejamento e nos

usos múltiplos do território, já que diversos elementos devem ser levados em consideração para

a definição de como deverão ser realizadas essas consultas e para a incorporação dos

resultados na tomada de decisão. As soluções possíveis não encontram respaldo em um

aparato legal, político e institucional consolidado tornando o processo de licenciamento

ambiental de projetos que interferem em TI difícil de ser operacionalizado.

Diante da complexidade das tratativas necessárias à implantação de UHEs que interfiram

diretamente em TIs, optou-se por tratar o grupo de usinas incluídas nessa categoria de maneira

diferenciada na avaliação processual adotando-se um prazo adicional, considerando:

Inexistência de regulamentação dos artigos 231 da CF/1988 e 6º da Convenção OIT

nº 169/1989 11;

Experiência brasileira recente com casos insuficientes para avaliar o tempo

necessário para essas tratativas;

Diversidade étnica, cultural, econômica e distintos graus de articulação política e

institucional dos povos indígenas afetados por UHEs, fazendo da previsão de prazos

de licenciamento ambiental (dependentes de modelo de consulta prévia não

regulamentado) uma estimativa dotada de subjetividades e incertezas;

Importância das UHEs na matriz energética nacional; e

Concentração do potencial hidrelétrico remanescente, incluindo projetos

estratégicos necessários à expansão da oferta de energia, na região amazônica,

onde está a maior parte das TIs.

Sendo assim, a metodologia assumiu que para os empreendimentos com interferências

diretas em TIs demarcadas deverá ser acrescentado o prazo de 36 meses.

3.3 Atendimento às demandas judiciais

Conforme mencionado anteriormente, tem sido observada uma tendência à

judicialização do processo de licenciamento ambiental prévio de UHEs, por meio da instauração

de diversos inquéritos e ações civis públicas movidos pelo Ministério Público. Cabe destacar que

11 Com a finalidade de estudar, avaliar e apresentar proposta de regulamentação da Convenção OIT nº 169/1989, no

que tange aos procedimentos de consulta prévia dos povos indígenas e tribais, foi criado um Grupo de Trabalho

Interministerial, por meio da Portaria Interministerial nº 35, de 27/01/2012, coordenado pela Secretaria-Geral da

Presidência da República e pelo Ministério de Relações Exteriores.


16

muitas dessas ações implicam na suspensão do processo de licenciamento ou na necessidade

de complementações12 ao EIA, com aumento do tempo necessário para conclusão do processo.

Diante disso, buscou-se uma estimativa do tempo necessário para solução dessas

questões. Tomou-se como referência algumas hidrelétricas que estão na fase de obtenção da

LP, como a UHE Sinop, situada no Mato Grosso, com licenciamento pela Sema/MT, que obteve

a LP em agosto de 2012.

A Tabela 6 apresenta os marcos do licenciamento ambiental da UHE Sinop.

Tabela 6– Marcos do licenciamento ambiental da UHE Sinop na fase de obtenção da LP

Data Atividade

29/03/10 Entrega do EIA/RIMA na Sema/MT

05/05/10 Edital de Convocação para Audiências Públicas para junho de 2010

18/06/10 Audiências Públicas canceladas pelo MPF

novembro/10 Realização das Audiências Públicas

29/07/11 MP do Estado do MT encaminha Ação Civil Pública Ambiental

23/01/12 Deferida a suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública

13/03/12 Realização de Audiência pública

03/04/12 Parecer técnico da Sema para obtenção da LP

25/06/12 Resolução CONSEMA referenda emissão da LP

22/08/12 Assembleia Legislativa aprova a emissão da LP

Observa-se que entre a entrega do EIA/Rima, em 29/03/10, e a obtenção da LP, em

22/08/12, passaram-se mais de dois anos, extrapolando o prazo de 12 meses estimado para a

obtenção da LP.

Neste caso, o atraso ocorreu em função das intervenções do Ministério Público para o

cancelamento das Audiências Públicas, adiando a realização das audiências em seis meses.

Além da Ação Civil Pública, questionando a validade do licenciamento ambiental da UHE Sinop,

que agregou mais seis meses ao processo de licenciamento.

Diante desse contexto, o prazo estimado para atendimento às demandas judiciais será

de 12 meses.

12 Conforme previsto no §1º do art. 14 da Resolução Conama nº 237/1997 e no art. 37 da IN Ibama nº 184/2008, a

contagem de prazo para análise do EIA será suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares

ou a preparação de esclarecimentos pelo empreendedor.


17

4 APLICAÇÃO DOS PRAZOS REVISADOS

Considerando os prazos apresentados no item 2 – Prazos dos estudos e da licença

prévia e no item 3 – Prazos adicionais, este item consolida o resultado da revisão dos prazos

para avaliação processual de UHEs, que serão utilizados no âmbito do PDE para a estimativa do

ano de entrada em operação dos empreendimentos.

No caso de UHEs que não interfiram diretamente em UCs e TIs foram adotados os

prazos apresentados na Tabela 7 para a elaboração dos estudos e a obtenção da LP.

Tabela 7- Prazos estimados para estudos e obtenção da LP

Para a etapa de elaboração do EIA/Rima considerou-se que os estudos complementares

necessários à manifestação dos órgãos envolvidos no processo de licenciamento ocorrem

concomitantemente a essa etapa, no prazo de 24 meses.

Dentre os estudos complementares, destaca-se o ECI, devido a frequência com que tem

sido demandado com o aumento do número de empreendimentos na região amazônica e a

complexidade do processo, que envolve a autorização dos índios para a realização do estudo na

TI, a emissão do TR da Funai e a elaboração do próprio estudo. A etapa de ECI também tem

duração estimada de 24 meses.

A Tabela 8 apresenta os prazos adicionais aplicados aos projetos que interferem

diretamente em unidade de conservação ou terra indígena ou aos projetos em que há

atendimento a demandas judiciais ao longo do processo de licenciamento.

Tabela 8 - Prazos adicionais estimados

Etapa Prazo (meses)

Emissão do TR 12

Elaboração do EIA / Rima*1 24

Obtenção da LP 12

*1 – Considerando os estudos complementares

Etapa Prazo (meses)

Tratativas UC *1 24

Tratativas TI *2 36

Atendimento a demandas judiciais 12 *1 - Para UCs de uso sustentável considera-se o prazo de 12 meses. *2 - Em projetos em que são necessárias tratativas de TI e UC será considerado o maior prazo.


18

O fluxograma das etapas para atribuição dos prazos pode ser observado na Figura 2.

Figura 2 - Fluxograma das etapas analisadas na avaliação processual

O conjunto de UHEs para a avaliação processual considera UHEs acima de 50 MW e com

pedido de registro de viabilidade ativo na Aneel.

A aplicação dos prazos para obtenção da data de entrada em operação de cada UHE, é

feita a partir do ano da análise e leva em consideração a situação do EIA/Rima e dos estudos

complementares (iniciados ou não iniciados), e se a UHE:

afeta UC (sim ou não)

afeta TI (sim ou não)

tem TR (sim ou não)

necessita atender a demandas judiciais

A Tabela 9 apresenta a avaliação processual com os prazos definidos na metodologia,

aplicada a diferentes casos de UHEs.

Tabela 9 – Avaliação processual

(ano de referência: 2012)

Usina Situação Afeta UC?

Tratativas UC

Afeta TI?

Tratativas TI

Tem TR?

Emissão do TR

EIA/RIMA Atendimento a demandas

judiciais LP

Ano

operação*1

UHE 1 EIA/Rima entregue. não - não - sim - - - 12 2018

UHE 2

Com TR do órgão ambiental. EIA/Rima iniciado. Demanda judicial.

não - não - sim - 12 12 12 2020

UHE 3

Com TR do órgão ambiental. EIA/Rima iniciado e ECI não iniciado.

não - não - sim - 24 - 12 2020


19

Usina Situação Afeta UC?

Tratativas UC

Afeta TI?

Tratativas TI

Tem TR?

Emissão do TR

EIA/RIMA Atendimento a demandas

judiciais LP

Ano

operação*1

UHE 4 Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.

não - não - não 12 24 - 12 2021

UHE 5

Com TR do órgão ambiental. EIA/Rima iniciado e ECI não iniciado. Demanda judicial.

não - não - sim - 24 12 12 2021

UHE 6

Afeta UC de uso sustentável. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.

sim 12 não - não 12 24 - 12 2022

UHE 7

Afeta UC de proteção integral. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.

sim 24 não - não 12 24 - 12 2023

UHE 8

Afeta UC de proteção integral. Afeta TI. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.

sim 24 sim 36 não 12 24 - 12 2024

UHE 9 Afeta TI. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.

não - sim 36 não 12 24 - 12 2024

*1 – Para obtenção do ano de operação foram somados cinco anos após a obtenção da LP.

Como observado, a tabela apresenta o andamento dos estudos (coluna “Situação”) de

cada uma das UHEs, suas interferências com as áreas protegidas e indica os prazos definidos

para cada etapa do projeto.

Os prazos das tratativas para projetos com interferências em UC (coluna ”Tratativas

UC”) podem variar entre 12 meses, para UCs de uso sustentável (como aplicado para a UHE 6)

e 24 meses para as UCs de proteção integral (UHEs 7 e 8).

Para as UHEs que interferem diretamente em TI (coluna “Tratativas TI”) é aplicado o

prazo de 36 meses (UHEs 8 e 9). Destaca-se que no caso da UHE 8, que interfere tanto em UC

quanto em TI , os prazos de 24 meses (UC) e 36 meses (TI) não são somados uma vez que se

considera que as tratativas ocorrem concomitatemente. Em casos como esse é considerado

apenas o maior prazo, 36 meses.

Na coluna “Emissão TR” é empregado o prazo de 12 meses para as usinas que ainda

não tem o termo emitido pelo órgão ambiental.

A coluna “EIA/Rima” apresenta 12 meses para as UHEs que estão com o estudo em

elaboração (UHE 2) e 24 meses para aquelas que ainda não iniciaram os estudos. A etapa de

EIA/Rima considera a elaboração dos estudos complementares. Entretanto, destaca-se o prazo

de 24 meses aplicado às UHEs 3 e 5 que já tem o EIA/Rima iniciado mas ainda não iniciaram o

ECI. Apesar do EIA já estar em andamento, o que levaria à aplicação de um prazo de 12

meses, a situação do ECI não iniciado justifica a adoção do prazo de 24 meses, necessário para

a etapa de ECI. Esse mesmo critério poderá ser aplicado em outros estudos complementares,

quando necessário.


20

Em relação ao “Atendimento as demandas judiciais” é aplicado um prazo de 12 meses,

como observado para as UHEs 2 e 5.

Por último são aplicados os 12 meses para a obtenção da LP (coluna “LP”) e adicionados

os cinco anos previstos após o leilão para entrada em operação da UHE. Considera-se que o

ano do leilão é o mesmo da obtenção da LP.

A última coluna (“Ano operação”) apresenta o resultado, ou seja, o ano estimado para

entrada em operação da usina. O resultado considera, a partir do ano de referência (2012), a

soma das colunas: Tratativas UC, Tratativas TI, Emissão do TR, EIA/Rima, Atendimento a

demandas judiciais e LP, adicionado do prazo de cinco anos previstos após o leilão.


21

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A revisão dos prazos utilizados na avaliação processual de usinas hidrelétricas para o PDE

2021 pode ser considerada um aprimoramento em relação aos ciclos anteriores, uma vez que

foi reconsiderado o prazo de etapas entendidas como otimistas e incorporadas etapas não

apresentadas anteriormente, referentes principalmente à expansão para a região amazônica.

A pouca experiência relacionada a essas novas etapas, tais como as tratativas relacionadas

a projetos que interferem em unidades de conservação e terras indígenas, recomenda que os

prazos apresentados nesta nota técnica tenham que ser revisados periodicamente. Na medida

em que se obtenham outros exemplos e casos suficientes para balizar, as estimativas dos

prazos adotados tendem a se tornar mais acuradas.

Outro aspecto relevante a ser considerado é a obtenção das informações sobre a situação

do andamento dos estudos e projetos, pois elas são o ponto de partida para a aplicação dos

prazos da avaliação processual. Nesse sentido, a colaboração dos agentes empreendedores

para a atualização contínua das informações sobre os projetos no banco de dados, ao longo do

andamento dos estudos, é fundamental para a consistência da avaliação processual.


22

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ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção

das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em

qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no

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23

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