Série ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE
NOTA TÉCNICA DEA XX/12
Metodologia para
Avaliação Processual de Usinas Hidrelétricas
Rio de Janeiro
Julho de 2012
Série ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE
NOTA TÉCNICA DEA 18/12
Metodologia para
Avaliação Processual de Usinas Hidrelétricas
Rio de Janeiro
Dezembro de 2012
Ministério de Minas e Energia
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Ministério de Minas e Energia
Governo Federal
Ministério de Minas e Energia
Ministro Edison Lobão
Secretário Executivo Márcio Pereira Zimmermann
Secretário de Planejamento e Desenvolvimento Energético Altino Ventura Filho
Série
ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE
NOTA TÉCNICA DEA 18/12
Metodologia para Avaliação Processual
de Usinas Hidrelétricas
Empresa pública, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, instituída nos termos da Lei n° 10.847, de 15 de março de 2004, a EPE tem por finalidade prestar serviços na área de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energético, tais como energia elétrica, petróleo e gás natural e seus derivados, carvão mineral, fontes energéticas renováveis e eficiência energética, dentre outras.
Presidente Mauricio Tiomno Tolmasquim
Diretor de Estudos Econômicos e Energéticos Amilcar Guerreiro
Diretor de Estudos de Energia Elétrica José Carlos de Miranda Farias
Diretor de Estudos de Petróleo, Gás e Biocombustível Elson Ronaldo Nunes
Diretor de Gestão Corporativa Álvaro Henrique Matias Pereira
Coordenação Geral Mauricio Tiomno Tolmasquim
Amilcar Guerreiro
Coordenação Executiva Edna Elias Xavier
Equipe Técnica
Ana Dantas Mendez de Mattos Cristiane Moutinho Coelho
Federica Natasha G. A. dos S. Sodré Paula Cunha Coutinho de Andrade
URL: http://www.epe.gov.br Sede SCN – Quadra 1 – Bloco C Nº 85 – Salas 1712/1714 Edifício Brasília Trade Center 70711-902- Brasília – DF Escritório Central Av. Rio Branco, n.º 01 – 11º Andar 20090-003 - Rio de Janeiro – RJ
Rio de Janeiro Dezembro de 2012
Ministério de Minas e Energia
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Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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Série
ESTUDOS DO MEIO AMBIENTE
NOTA TÉCNICA DEA 18/12
Metodologia para Avaliação Processual
de Usinas Hidrelétricas
SUMÁRIO
LISTA DE TABELAS _____________________________________________________ 2
LISTA DE FIGURAS _____________________________________________________ 2
LISTA DE ABREVIATURAS UTILIZADAS _______________________________________ 3
1 INTRODUÇÃO _______________________________________________________ 4
2 PRAZOS DOS ESTUDOS E DA LICENÇA PRÉVIA ______________________________ 6
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 6
2.2 PRAZOS RELACIONADOS AOS ESTUDOS DE VIABILIDADE (ANEEL) 7
2.3 PRAZOS RELACIONADOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL 8
2.4 PRAZOS A SEREM CONSIDERADOS NA AVALIAÇÃO PROCESSUAL 10
3 PRAZOS ADICIONAIS ________________________________________________ 12
3.1 TRATATIVAS PARA PROJETOS COM INTERFERÊNCIAS EM UCS 12
3.2 TRATATIVAS PARA PROJETOS COM INTERFERÊNCIAS EM TIS 14
3.3 ATENDIMENTO ÀS DEMANDAS JUDICIAIS 15
4 APLICAÇÃO DOS PRAZOS REVISADOS ____________________________________ 17
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS______________________________________________ 21
6 BIBLIOGRAFIA _____________________________________________________ 22
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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Lista de tabelas
Tabela 1- Prazos (meses) utilizados nos PDEs anteriores 6
Tabela 2- Prazos (meses) observados nos EIA/Rimas conduzidos pela EPE 9
Tabela 3– Prazos (meses) relacionados ao licenciamento ambiental 9
Tabela 4- Prazos estimados para elaboração dos estudos e obtenção da LP 11
Tabela 5– Data da emissão do registro para desenvolvimento dos estudos de viabilidade e
da publicação da Lei que redefiniu os limites das UCs 14
Tabela 6– Marcos do licenciamento ambiental da UHE Sinop na fase de obtenção da LP 16
Tabela 7- Prazos estimados para estudos e obtenção da LP 17
Tabela 8 - Prazos adicionais estimados 17
Tabela 9 – Avaliação processual (ano de referência: 2012) 18
Lista de figuras
Figura 1 – Etapas do desenvolvimento do projeto de uma UHE 7
Figura 2 - Fluxograma das etapas analisadas na avaliação processual 18
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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Lista de abreviaturas utilizadas
Aneel Agência Nacional de Energia Elétrica
APA Áreas de Proteção Ambiental
CF Constituição Federal
ECI Estudo do Componente Indígena
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EVTE Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica
Funai Fundação Nacional do Índio
GTI Grupo de Trabalho Interministerial
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IN Instrução Normativa
LP Licença Prévia [ambiental]
LI Licença de Instalação
LO Licença de Operação
MP Ministério Público
OIT Organização Internacional do Trabalho
PBA Projeto Básico Ambiental
PCA Plano de Controle Ambiental
PDE Plano Decenal de Expansão de Energia
Rima Relatório de Impacto Ambiental
Sema Secretaria de Meio Ambiente
Snuc Sistema Nacional de Unidades de Conservação
TI Terra Indígena
TR Termo de Referência
UC Unidade de Conservação
UHE Usina Hidrelétrica
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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1 INTRODUÇÃO
Diversos fatores concorrem para a definição da data de entrada em operação de uma
UHE. Modernamente, essa data tem sido cada vez mais afetada pelos prazos praticados no
processo de licenciamento ambiental da usina, o que torna o acompanhamento desses prazos
da maior importância para os estudos da expansão da oferta de energia elétrica.
Em face disto, incluiu-se entre as atividades acessórias dos PDEs que a EPE elabora o
que se chamou de avaliação processual, cujo objetivo é estimar o ano tido como possível para
entrada em operação das UHEs que poderão compor a expansão da oferta de energia,
considerando os prazos necessários para o desenvolvimento dos estudos técnicos de
engenharia e ambientais, para o licenciamento ambiental e para a construção da usina. O
resultado dessa avaliação permite sinalizar para o planejamento da oferta de energia as reais
possibilidades para entrada em operação das UHEs.
Para estabelecer esses prazos são consideradas informações levantadas junto aos
empreendedores e aos órgãos reguladores e licenciadores. Além disso, são levados em conta
eventuais processos ou restrições legais que possam impactar os cronogramas dos estudos
e/ou das obras tais como exigências do órgão ambiental ou existência de ações civis públicas.
Os prazos para cada fase de desenvolvimento do empreendimento1 (EPE, 2006 e 2008)
têm sido estabelecidos desde a elaboração do PDE 2016, utilizando-se os mesmos valores até o
PDE 2020. Entretanto, nos últimos três anos foram observados, com bastante frequência,
pedidos sistemáticos dos agentes para adiar a entrega dos estudos de viabilidade de UHEs na
Aneel. Entende-se que uma das principais causas é a mudança no perfil dos projetos. Antes, os
projetos localizavam-se predominantemente nas regiões Sul e Sudeste e poucos apresentavam
interferências em áreas protegidas. A prevalência de UHEs planejadas na região amazônica tem
trazido exigências para o licenciamento ambiental inexistentes em processos anteriores. Diante
disto, surgiu a necessidade de revisar os prazos a fim de adequá-los ao contexto atual.
Entre as novas exigências para o licenciamento ambiental podem ser citadas:
estudos do potencial malarígeno devido a empreendimentos situados em áreas
endêmicas de malária;
estudos relacionados às interferências de empreendimentos em TIs e UCs,
territórios de índios isolados, remanescentes de quilombos, entre outros.
1 As várias fases de um empreendimento hidrelétrico são: (i) EVTE e EIA/Rima; (ii) emissão da LP; (iii) projeto básico e PBA; (iv) emissão da LI; (v) projeto executivo, plano de controle ambiental, construção e emissão da LO.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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A exigência de estudos específicos demanda manifestação dos órgãos intervenientes, o
que tende a dilatar os prazos do licenciamento.
Dessa forma, contribuem para a morosidade do processo de licenciamento ambiental de
UHEs: as solicitações, cada vez mais frequentes, de complementação dos estudos; a demora
dos órgãos intervenientes em manifestar-se; a demora na emissão do parecer técnico
conclusivo do órgão licenciador; e a tendência à judicialização do processo, evidenciada pelos
diversos inquéritos e ações civis públicas movidos pelo Ministério Público.
Como consequência, a participação de UHEs nos leilões de expansão da oferta de
energia (leilões “A – 5”) tem sido cada vez menor, apesar de o registro para estudos de
viabilidade de algumas usinas e o respectivo processo de licenciamento ambiental serem
antigos o suficiente para que esses empreendimentos estivessem habilitados para os leilões.
Considerando essa realidade, os prazos atribuídos às diversas etapas de implantação de
uma UHE que foram considerados nos PDEs anteriores pareceram otimistas, justificando-se,
portanto, que o tema fosse revisitado, no sentido de que fossem revistos os prazos adotados na
avaliação processual.
Para incorporar as variáveis do cenário atual, principalmente no que tange à
interferência das UHEs em áreas protegidas e seus desdobramentos, cujas experiências são
recentes, foram então considerados os seguintes aspectos:
prazos observados para a emissão do TR;
prazos observados para a elaboração dos estudos (EVTEs e EIA/Rimas);
prazos observados para a obtenção da LP;
prazos adicionais quando o projeto interfere diretamente em UCs, considerando as
tratativas necessárias para a redelimitação da unidade por meio de lei específica;
prazos adicionais quando o projeto interfere diretamente em TIs, considerando as
tratativas necessárias para aprovação no Congresso Nacional para implantação da
UHE;
prazos adicionais para atendimento a demandas judiciais, tais como ações civis
públicas.
Os resultados da avaliação documentada nesta nota técnica serão aplicados a partir do
PDE 2021.
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2 PRAZOS DOS ESTUDOS E DA LICENÇA PRÉVIA
2.1 Considerações iniciais
Os prazos considerados na avaliação processual de UHEs utilizados no PDE 2016 e ciclos
posteriores foram o ponto de partida para a análise apresentada nesta nota técnica (EPE, 2006
e EPE, 2008). A princípio foram estabelecidos prazos mínimos e máximos para cada uma das
etapas de um projeto hidrelétrico. Já no PDE 2020, com exceção da fase de construção, optou-
se por trabalhar com os prazos máximos adotados nos PDEs anteriores, uma vez que esses
prazos estavam mais condizentes com o andamento dos estudos da maior parte das usinas. A
Tabela 1 apresenta as etapas e os prazos adotados em PDEs anteriores.
Tabela 1- Prazos (meses) utilizados nos PDEs anteriores
Etapas
PDE 2007-2016 PDE 2020
Prazos
mínimos
Prazos
máximos Prazos
EVTE e EIA/Rima 14 24 24
Obtenção da LP 6 20 20
Projeto Básico e PBA 8 8 8
Obtenção da LI 6 10 10
Construção, PCA e obtenção da LO UHE < 100 MW 30 36 30
UHE > 100 MW 40 48 40
Para a reavaliação desses prazos foram considerados como elementos determinantes os
seguintes marcos do cronograma de desenvolvimento de um projeto hidrelétrico:
emissão do TR;
conclusão do EVTE e do EIA/Rima;
obtenção da LP; e
leilão de expansão da oferta de energia (leilão “A - 5”).
Em uma escala sequencial, a Figura 1 representa o processo de desenvolvimento do
projeto de uma UHE desde o início dos respectivos EVTE e EIA/Rima até o leilão “A - 5”,
incluindo a etapa de construção2.
2 O prazo para construção compreende o desenvolvimento do projeto básico, do projeto executivo e de todas as providências para obtenção da LI e da LO. O prazo considerado para essa etapa foi de 60 meses, compatível com os compromissos assumidos no leilão “A – 5”, que estabelece o início do suprimento de energia elétrica a partir do quinto ano após a realização do leilão.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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Figura 1 – Etapas do desenvolvimento do projeto de uma UHE
Para avaliação das etapas e marcos anteriores ao leilão de energia considerou-se a
realidade enfrentada no desenvolvimento de diversos projetos, inclusive alguns conduzidos pela
EPE. Para tanto foi realizado extenso levantamento dos prazos efetivamente despendidos na
elaboração e análise do EVTE, na elaboração do EIA/Rima e no processo de licenciamento
ambiental de UHEs. As fontes de consulta utilizadas foram:
estudos que abordaram os prazos de licenciamento ambiental de hidrelétricas:
Banco Mundial (2008): “Licenciamento Ambiental de empreendimentos
hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate”.
prazos efetivamente praticados:
pela Aneel, na análise de EVTE de 54 UHEs (site da Aneel, consulta em junho de
2011).
pelo Ibama, no licenciamento de 53 UHEs (site do Ibama, consulta em maio de
2011);
pela EPE, na execução de quatro EVTEs e quatro EIA/Rimas;
2.2 Prazos relacionados aos estudos de viabilidade (Aneel)
O cálculo dos prazos praticados na fase de elaboração de estudos de viabilidade foi feito
a partir das informações obtidas no site da Aneel. Para tanto, foram consultados o Relatório de
Acompanhamento de Estudos e Projetos 3, os processos abertos para realização dos estudos de
viabilidade e os despachos emitidos pela agência.
As informações constantes no Relatório referem-se basicamente aos dados básicos do
empreendimento (nome, rio, potência, etc), à titularidade do registro para elaboração dos
estudos (agentes responsáveis e identificação de duplicidade de agentes interessados em um
3 Os prazos praticados foram obtidos a partir das informações disponíveis no relatório emitido em 09/06/2011.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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mesmo empreendimento) e ao estágio do estudo (data de entrega, aceite e aprovação dos
estudos).
O universo analisado contemplou 76 registros ativos na Aneel, sendo 72 para elaboração
de Estudos de Viabilidade e quatro para elaboração de Projeto Básico. Devido à duplicidade de
agentes interessados em um mesmo empreendimento, o que ocasiona a emissão de mais de
um registro para a mesma UHE, os 76 registros representam o universo de 54 UHEs.
O prazo de cada EVTE foi calculado pela diferença entre a data prevista para conclusão
e a data de emissão do primeiro registro para elaboração do estudo. A partir da média dos 76
registros chegou-se ao prazo de 37 meses.
2.3 Prazos relacionados ao licenciamento ambiental
Para estimativa dos prazos relacionados ao licenciamento ambiental foram consideradas
as etapas de emissão do TR, elaboração do EIA/Rima e obtenção da LP tendo como base os
prazos observados no estudo do Banco Mundial, no Ibama e nos estudos desenvolvidos pela
EPE.
O estudo do Banco Mundial considerou 20 UHEs licenciadas pelo Ibama entre 1997 e
2005. Para a fase de elaboração do EIA/Rima estavam disponíveis dados referentes a 13
projetos e para a fase de obtenção da LP, dados de 11 projetos.
Os prazos levantados junto ao Ibama referem-se aos processos de licenciamento de
UHEs concluídos nessa instituição até maio de 2011 (89 processos). Dentre esses processos
foram considerados, para efeito desta análise, apenas aqueles referentes à UHEs que
apresentaram EIA/Rima (53 usinas). Os dados disponíveis referiam-se a:
emissão do TR, 22 usinas;
elaboração do EIA/Rima, 17 usinas; e
obtenção da LP, 15 usinas.
Os dados da EPE referem-se a quatro UHEs para as quais a instituição conduziu os EVTE
e os EIA/Rima, conforme Tabela 2. Destaca-se que as UHEs de Foz do Apiacás e São Manoel
apesar de terem concluído os estudos ambientais ainda não obtiveram a LP.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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Tabela 2- Prazos (meses) observados nos EIA/Rimas conduzidos pela EPE
UHE (*) Emissão
do TR
Elaboração
do EIA TR+EIA
Obtenção
da LP
Foz do Apiacás 2 28 30 n.d.
São Manoel 11 19 30 n.d.
Sinop 4 29 33 29 (**)
Teles Pires 17 16 33 7
Média 9 23 32 18
n.d.: não disponível
(*) Foz do Apiacás e Sinop são licenciadas pela SEMA-MT e São Manoel e Teles Pires pelo Ibama
(**) A LP de Sinop só foi obtida após o atendimento a demanda judiciais
Observa-se que quando se tratou de licenciamento estadual (Foz do Apiacás e Sinop), o
tempo de emissão do TR foi bem menor. Contudo, somando-se os prazos de emissão do TR e
de entrega do EIA, computou-se valor próximo de 30 meses em todos os casos.
Os resultados obtidos a partir dos levantamentos efetuados são apresentados na Tabela
3 a seguir.
Tabela 3– Prazos (meses) relacionados ao licenciamento ambiental
Etapas Banco
Mundial Ibama EPE
Emissão do TR 13 11 (*) 9
Elaboração do EIA 7 18 23
TR+ EIA 21 29 32
Obtenção da LP 12 13 18 (**)
TR: termo de referência
(*) desconsiderando as UHEs com prazo para emissão do TR superior a mil dias
(**) referente a duas hidrelétricas: Teles Pires e Sinop, sendo que a LP de Sinop só foi obtida após o atendimento a demanda judiciais
Comparando–se os valores apurados, os prazos para emissão do TR estão próximos, em
torno de 11 meses.
Em relação ao prazo para elaboração do EIA, foi desconsiderado o estudo do Banco
Mundial uma vez que se apresentou otimista em relação aos demais. O prazo para entrega do
EIA verificado junto ao Ibama parece mais realista, sendo corroborado pela própria experiência
da EPE. Sendo assim, nota-se que a elaboração dos estudos demanda cerca de 20 meses.
Como observado, os prazos para obtenção da LP variam em torno de 12 meses tanto no
estudo do Banco Mundial quanto no levantamento realizado junto ao Ibama. Cabe ressaltar que
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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o levantamento da EPE engloba apenas duas usinas, com uma variação expressiva entre os
resultados, sendo desconsiderado da análise.
2.4 Prazos a serem considerados na avaliação processual
Como resultado dos levantamentos apresentados para os estudos e licenciamento
ambiental, encontrou-se:
37 meses entre o pedido de registro na Aneel e a entrega do EVTE;
11 meses para emissão do TR;
20 meses para a elaboração do EIA/Rima; e
12 meses para obtenção da LP.
Para a definição dos prazos adotados na avaliação processual para a elaboração dos
estudos foram consideradas as seguintes premissas:
O EVTE e o EIA/Rima são elaborados concomitantemente após a emissão do
registro de viabilidade;
O EIA/Rima só tem inicio após a emissão do TR; e
Os estudos complementares necessários à manifestação dos órgãos envolvidos no
processo de licenciamento ocorrem concomitantemente ao EIA.
Cabe ressaltar que os 37 meses observados entre o pedido de registro na Aneel e a
entrega do EVTE não refletem necessariamente a duração de um estudo de viabilidade, tendo
em vista que muitas vezes o registro está ativo e os estudos ainda não foram iniciados, mas
pode ser utilizado como um indicativo da duração dessa etapa.
Considerando esse indicativo e que a soma do prazo para emissão do TR e da
elaboração do EIA/Rima é de 31 meses, o prazo adotado na avaliação processual para
elaboração dos estudos foi arredondado para 36 meses, sendo 12 meses para a emissão do TR
e 24 meses para a elaboração do EIA/Rima.
Embora o tempo médio encontrado para elaboração do EIA/Rima tenha sido de 20
meses, sabe-se que recentemente os órgãos ambientais têm exigido que as campanhas de
contemplem um ciclo hidrológico completo, o que autoriza supor, conservadoramente, que o
prazo de 24 meses para a realização de um EIA/Rima não estaria absolutamente fora de
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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propósito. Cabe destacar também que nesse prazo devem ser elaborados os estudos
complementares, entre eles o Estudo do Componente Indígena4.
A este prazo deve ser adicionado o próprio processo de obtenção da LP, com duração
média de 12 meses, que engloba a realização das necessárias audiências públicas, com todos
os prazos recursais aí incluídos. Esse prazo está compatível com a Resolução Conama nº
237/1997 5, segundo a qual a LP deve ser emitida em 12 meses a partir da data do protocolo
do requerimento da licença.
Os prazos adotados na avaliação processual são apresentados na Tabela 4.
Tabela 4- Prazos estimados para elaboração dos estudos e obtenção da LP
Etapa Prazo (meses)
Emissão do TR 12
EIA / Rima 24
Obtenção da LP 12
4 O ECI solicitado pela Funai para sua manifestação no âmbito do licenciamento ambiental do empreendimento pode
subsidiar a avaliação de impactos e a proposição de programas socioambientais do EIA/Rima relacionados ao
componente indígena.
5 A Resolução Conama nº 237/1997 regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente.
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3 PRAZOS ADICIONAIS
3.1 Tratativas para projetos com interferências em UCs
O Snuc, instituído pela Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, define as unidades de
conservação federais, estaduais e municipais, como:
“espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características
naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e
limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteção” (art.2º).
Criadas por ato do Poder Público, as UCs podem ser divididas, de acordo com as suas
características específicas, em duas categorias definidas a seguir:
“art.2º (...) Proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por
interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais; e
Uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos
ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais
atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável”.
Sendo assim, o objetivo básico das unidades de proteção integral é preservar a
natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos
casos previstos nesta Lei, enquanto que o das unidades de uso sustentável é compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais (art.7º).
O desenvolvimento de atividades, bem como a autorização para exploração de produtos,
sub-produtos ou serviços inerentes às unidades de conservação devem ser aqueles previstos no
Snuc ou estar de acordo com os objetivos de cada unidade.
Para os casos em que a implantação de UHEs interfira diretamente em UCs
estabelecidas e não seja compatível com os objetivos das UCs (relacionados à criação ou
contidos no plano de manejo), há necessidade de redelimitação da área da unidade por meio
de lei específica (§7º do art. 22 da lei do Snuc).
A experiência brasileira na redelimitação de UCs para implantação de UHEs é recente,
com apenas quatro hidrelétricas 6 , três licenciadas pelo Ibama e uma pelo órgão ambiental
estadual. Para tanto foram revisados pelas Leis nº 12.4317, de 27 de junho de 2011 e 12.678 8,
6 As UHEs que tiveram UCs redelimitadas para sua implantação foram: São Luiz do Tapajós, Jatobá, Tabajara e Cachoeira Caldeirão. 7UC de Uso sustentável: RPPN Seringal Triunfo.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
13
de 25 de junho de 2012, os limites de oito UCs criadas por dispositivos legais federais visando à
realização de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental dos aproveitamentos
hidrelétricos, incluídos os EIAs, bem como a operação dos empreendimentos.
Cabe destacar que os registros para elaboração dos estudos de viabilidade das UHEs
licenciadas pelo Ibama e a solicitação de abertura do processo de licenciamento ambiental,
junto ao Ibama, são anteriores à publicação da Lei de redelimitação das UCs. Entretanto, a
emissão do TR para elaboração dos EIAs/Rimas só foi realizada após a publicação da Lei nº
12.678/2012 9.
Ainda não existe nenhum dispositivo legal que estabeleça os procedimentos necessários
para a redelimitação de UCs, portanto, é difícil avaliar como esses procedimentos afetam o
processo de licenciamento ambiental. Entretanto, do ponto de vista da avaliação processual,
empreendimentos que interfiram diretamente em UCs tiveram seus prazos tratados de maneira
diferenciada em relação aos demais, adotando-se um prazo adicional, tendo em vista a
relevância do tema para o processo de licenciamento ambiental.
Para o estabelecimento dos prazos diferenciados para avaliação das UHEs com
interferência direta em UCs foram levadas em consideração as seguintes premissas:
Os Estudos de Viabilidade e de Impacto Ambiental podem ser realizados
concomitantemente, a partir da emissão do registro para elaboração de estudos de
viabilidade pela Aneel;
O TR para elaboração do EIA/Rima será emitido após a publicação da lei específica
para redelimitação da UC, conforme procedimento praticado para as UHEs Tabajara,
São Luiz do Tapajós e Jatobá pelo Ibama, via de regra, considerado o órgão
ambiental mais conservador e com maior experiência no processo de licenciamento
ambiental de UHEs ; e
O potencial remanescente para expansão da oferta de energia hidrelétrica, incluindo
projetos estratégicos, está concentrado predominantemente na região amazônica,
onde grandes áreas estão protegidas em unidades de conservação.
Dessa forma, foram determinados os prazos decorrentes entre a data de emissão do
registro para desenvolvimento dos estudos de viabilidade e a publicação da lei específica que
redefiniu os limites das UCs afetadas pela implantação do empreendimento. Os prazos
encontrados são apresentados na Tabela 5.
8 UCs de Proteção integral: Parque Nacional da Amazônia; Parque Nacional dos Campos Amazônicos e Parque Nacional Mapinguari. Uso sustentável: Floresta Nacional de Itaituba I; Floresta Nacional de Itaituba II; Floresta Nacional do Crepori e Área de Proteção Ambiental do Tapajós. 9 As UHEs Santo Antônio e Jirau não foram consideradas, pois não atingiam UCs na época da elaboração do EIA/Rima, uma vez que o PARNA Mapinguari foi criado (Decreto s/n, de 05/06/2008) posteriormente a emissão da Licença Prévia (09/07/2007) e da realização do leilão de energia “A-5” (10/12/2007 e 19/05/2008, respectivamente).
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Tabela 5– Data da emissão do registro para desenvolvimento dos estudos de viabilidade e da
publicação da Lei que redefiniu os limites das UCs
UHE (*) Registro de viabilidade Lei de redelimitação Prazo em meses
(registro x redelimitação) Número Data Número Data
Jatobá 2899 06/08/2009 12.678 25/06/2012 35
São Luiz do Tapajós 2900 06/08/2009 12.678 25/06/2012 35
Tabajara 1379 04/05/2007 12.678 25/06/2012 62
(*) Para a elaboração da tabela só foram consideradas as UHEs licenciadas pelo Ibama.
Diante desse contexto, deverão ser realizadas diversas tratativas, incluindo os
Ministérios de Minas e Energia e do Meio Ambiente, visando à compatibilização da conservação
ambiental e da geração de energia elétrica, tendo em vista a importância de ambos para o
desenvolvimento do país. Um dos resultados dessas tratativas pode ser o estabelecimento dos
procedimentos necessários ao processo de licenciamento ambiental de UHEs com interferência
direta em UCs.
Com a regulamentação da questão, considera-se aceitável um prazo de 24 meses para
tratativas relacionadas a UCs de proteção integral e de 12 meses para de uso sustentável, haja
vista os objetivos de cada categoria. O prazo para essas tratativas deverá ser somado aos
demais prazos estabelecidos na avaliação processual para estimar o ano possível para entrada
em operação de UHEs com interferências diretas em UCs.
3.2 Tratativas para projetos com interferências em TIs
O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, em TIs,
segundo o §3º do art. 23110 da CF, de 05 de outubro de 1988, só poderá ser efetivado “com
autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas”.
A Convenção da OIT nº 169, de 27/06/1989, da qual o Brasil é signatário (Decreto
Legislativo nº 143, de 20/06/2002), ratifica na alínea “a”, item 1 do art. 6º, a necessidade de
que os povos indígenas sejam consultados quando previstas medidas legislativas ou
administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente. Essa Convenção, em vigor no Brasil desde
25 de julho de 2003, deverá ser executada e cumprida tão inteiramente como nela se contém
(art. 1º do Decreto nº 5.051, de 19 de abril de 2004).
Cabe destacar que apesar dos dispositivos legais preverem que as comunidades
indígenas afetadas sejam consultadas, ainda não existe nenhum instrumento legal que
regulamente a maneira como essas consultas devam ser realizadas (em quais momentos e sob
10 O art. 231 da Constituição Federal reconhece a organização social, costumes, línguas, crenças, tradições e os direitos originários dos povos indígenas sobre as terras que tradicionalmente ocupam, definindo como competência da União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
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quais formas) e como o seu resultado será incorporado na tomada de decisão (se terão caráter
consultivo ou deliberativo).
Esse contexto aciona uma série de interesses sociais e conflitos no planejamento e nos
usos múltiplos do território, já que diversos elementos devem ser levados em consideração para
a definição de como deverão ser realizadas essas consultas e para a incorporação dos
resultados na tomada de decisão. As soluções possíveis não encontram respaldo em um
aparato legal, político e institucional consolidado tornando o processo de licenciamento
ambiental de projetos que interferem em TI difícil de ser operacionalizado.
Diante da complexidade das tratativas necessárias à implantação de UHEs que interfiram
diretamente em TIs, optou-se por tratar o grupo de usinas incluídas nessa categoria de maneira
diferenciada na avaliação processual adotando-se um prazo adicional, considerando:
Inexistência de regulamentação dos artigos 231 da CF/1988 e 6º da Convenção OIT
nº 169/1989 11;
Experiência brasileira recente com casos insuficientes para avaliar o tempo
necessário para essas tratativas;
Diversidade étnica, cultural, econômica e distintos graus de articulação política e
institucional dos povos indígenas afetados por UHEs, fazendo da previsão de prazos
de licenciamento ambiental (dependentes de modelo de consulta prévia não
regulamentado) uma estimativa dotada de subjetividades e incertezas;
Importância das UHEs na matriz energética nacional; e
Concentração do potencial hidrelétrico remanescente, incluindo projetos
estratégicos necessários à expansão da oferta de energia, na região amazônica,
onde está a maior parte das TIs.
Sendo assim, a metodologia assumiu que para os empreendimentos com interferências
diretas em TIs demarcadas deverá ser acrescentado o prazo de 36 meses.
3.3 Atendimento às demandas judiciais
Conforme mencionado anteriormente, tem sido observada uma tendência à
judicialização do processo de licenciamento ambiental prévio de UHEs, por meio da instauração
de diversos inquéritos e ações civis públicas movidos pelo Ministério Público. Cabe destacar que
11 Com a finalidade de estudar, avaliar e apresentar proposta de regulamentação da Convenção OIT nº 169/1989, no
que tange aos procedimentos de consulta prévia dos povos indígenas e tribais, foi criado um Grupo de Trabalho
Interministerial, por meio da Portaria Interministerial nº 35, de 27/01/2012, coordenado pela Secretaria-Geral da
Presidência da República e pelo Ministério de Relações Exteriores.
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muitas dessas ações implicam na suspensão do processo de licenciamento ou na necessidade
de complementações12 ao EIA, com aumento do tempo necessário para conclusão do processo.
Diante disso, buscou-se uma estimativa do tempo necessário para solução dessas
questões. Tomou-se como referência algumas hidrelétricas que estão na fase de obtenção da
LP, como a UHE Sinop, situada no Mato Grosso, com licenciamento pela Sema/MT, que obteve
a LP em agosto de 2012.
A Tabela 6 apresenta os marcos do licenciamento ambiental da UHE Sinop.
Tabela 6– Marcos do licenciamento ambiental da UHE Sinop na fase de obtenção da LP
Data Atividade
29/03/10 Entrega do EIA/RIMA na Sema/MT
05/05/10 Edital de Convocação para Audiências Públicas para junho de 2010
18/06/10 Audiências Públicas canceladas pelo MPF
novembro/10 Realização das Audiências Públicas
29/07/11 MP do Estado do MT encaminha Ação Civil Pública Ambiental
23/01/12 Deferida a suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública
13/03/12 Realização de Audiência pública
03/04/12 Parecer técnico da Sema para obtenção da LP
25/06/12 Resolução CONSEMA referenda emissão da LP
22/08/12 Assembleia Legislativa aprova a emissão da LP
Observa-se que entre a entrega do EIA/Rima, em 29/03/10, e a obtenção da LP, em
22/08/12, passaram-se mais de dois anos, extrapolando o prazo de 12 meses estimado para a
obtenção da LP.
Neste caso, o atraso ocorreu em função das intervenções do Ministério Público para o
cancelamento das Audiências Públicas, adiando a realização das audiências em seis meses.
Além da Ação Civil Pública, questionando a validade do licenciamento ambiental da UHE Sinop,
que agregou mais seis meses ao processo de licenciamento.
Diante desse contexto, o prazo estimado para atendimento às demandas judiciais será
de 12 meses.
12 Conforme previsto no §1º do art. 14 da Resolução Conama nº 237/1997 e no art. 37 da IN Ibama nº 184/2008, a
contagem de prazo para análise do EIA será suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares
ou a preparação de esclarecimentos pelo empreendedor.
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4 APLICAÇÃO DOS PRAZOS REVISADOS
Considerando os prazos apresentados no item 2 – Prazos dos estudos e da licença
prévia e no item 3 – Prazos adicionais, este item consolida o resultado da revisão dos prazos
para avaliação processual de UHEs, que serão utilizados no âmbito do PDE para a estimativa do
ano de entrada em operação dos empreendimentos.
No caso de UHEs que não interfiram diretamente em UCs e TIs foram adotados os
prazos apresentados na Tabela 7 para a elaboração dos estudos e a obtenção da LP.
Tabela 7- Prazos estimados para estudos e obtenção da LP
Para a etapa de elaboração do EIA/Rima considerou-se que os estudos complementares
necessários à manifestação dos órgãos envolvidos no processo de licenciamento ocorrem
concomitantemente a essa etapa, no prazo de 24 meses.
Dentre os estudos complementares, destaca-se o ECI, devido a frequência com que tem
sido demandado com o aumento do número de empreendimentos na região amazônica e a
complexidade do processo, que envolve a autorização dos índios para a realização do estudo na
TI, a emissão do TR da Funai e a elaboração do próprio estudo. A etapa de ECI também tem
duração estimada de 24 meses.
A Tabela 8 apresenta os prazos adicionais aplicados aos projetos que interferem
diretamente em unidade de conservação ou terra indígena ou aos projetos em que há
atendimento a demandas judiciais ao longo do processo de licenciamento.
Tabela 8 - Prazos adicionais estimados
Etapa Prazo (meses)
Emissão do TR 12
Elaboração do EIA / Rima*1 24
Obtenção da LP 12
*1 – Considerando os estudos complementares
Etapa Prazo (meses)
Tratativas UC *1 24
Tratativas TI *2 36
Atendimento a demandas judiciais 12 *1 - Para UCs de uso sustentável considera-se o prazo de 12 meses. *2 - Em projetos em que são necessárias tratativas de TI e UC será considerado o maior prazo.
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O fluxograma das etapas para atribuição dos prazos pode ser observado na Figura 2.
Figura 2 - Fluxograma das etapas analisadas na avaliação processual
O conjunto de UHEs para a avaliação processual considera UHEs acima de 50 MW e com
pedido de registro de viabilidade ativo na Aneel.
A aplicação dos prazos para obtenção da data de entrada em operação de cada UHE, é
feita a partir do ano da análise e leva em consideração a situação do EIA/Rima e dos estudos
complementares (iniciados ou não iniciados), e se a UHE:
afeta UC (sim ou não)
afeta TI (sim ou não)
tem TR (sim ou não)
necessita atender a demandas judiciais
A Tabela 9 apresenta a avaliação processual com os prazos definidos na metodologia,
aplicada a diferentes casos de UHEs.
Tabela 9 – Avaliação processual
(ano de referência: 2012)
Usina Situação Afeta UC?
Tratativas UC
Afeta TI?
Tratativas TI
Tem TR?
Emissão do TR
EIA/RIMA Atendimento a demandas
judiciais LP
Ano
operação*1
UHE 1 EIA/Rima entregue. não - não - sim - - - 12 2018
UHE 2
Com TR do órgão ambiental. EIA/Rima iniciado. Demanda judicial.
não - não - sim - 12 12 12 2020
UHE 3
Com TR do órgão ambiental. EIA/Rima iniciado e ECI não iniciado.
não - não - sim - 24 - 12 2020
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Usina Situação Afeta UC?
Tratativas UC
Afeta TI?
Tratativas TI
Tem TR?
Emissão do TR
EIA/RIMA Atendimento a demandas
judiciais LP
Ano
operação*1
UHE 4 Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.
não - não - não 12 24 - 12 2021
UHE 5
Com TR do órgão ambiental. EIA/Rima iniciado e ECI não iniciado. Demanda judicial.
não - não - sim - 24 12 12 2021
UHE 6
Afeta UC de uso sustentável. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.
sim 12 não - não 12 24 - 12 2022
UHE 7
Afeta UC de proteção integral. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.
sim 24 não - não 12 24 - 12 2023
UHE 8
Afeta UC de proteção integral. Afeta TI. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.
sim 24 sim 36 não 12 24 - 12 2024
UHE 9 Afeta TI. Sem TR do órgão ambiental. EIA/Rima não iniciado.
não - sim 36 não 12 24 - 12 2024
*1 – Para obtenção do ano de operação foram somados cinco anos após a obtenção da LP.
Como observado, a tabela apresenta o andamento dos estudos (coluna “Situação”) de
cada uma das UHEs, suas interferências com as áreas protegidas e indica os prazos definidos
para cada etapa do projeto.
Os prazos das tratativas para projetos com interferências em UC (coluna ”Tratativas
UC”) podem variar entre 12 meses, para UCs de uso sustentável (como aplicado para a UHE 6)
e 24 meses para as UCs de proteção integral (UHEs 7 e 8).
Para as UHEs que interferem diretamente em TI (coluna “Tratativas TI”) é aplicado o
prazo de 36 meses (UHEs 8 e 9). Destaca-se que no caso da UHE 8, que interfere tanto em UC
quanto em TI , os prazos de 24 meses (UC) e 36 meses (TI) não são somados uma vez que se
considera que as tratativas ocorrem concomitatemente. Em casos como esse é considerado
apenas o maior prazo, 36 meses.
Na coluna “Emissão TR” é empregado o prazo de 12 meses para as usinas que ainda
não tem o termo emitido pelo órgão ambiental.
A coluna “EIA/Rima” apresenta 12 meses para as UHEs que estão com o estudo em
elaboração (UHE 2) e 24 meses para aquelas que ainda não iniciaram os estudos. A etapa de
EIA/Rima considera a elaboração dos estudos complementares. Entretanto, destaca-se o prazo
de 24 meses aplicado às UHEs 3 e 5 que já tem o EIA/Rima iniciado mas ainda não iniciaram o
ECI. Apesar do EIA já estar em andamento, o que levaria à aplicação de um prazo de 12
meses, a situação do ECI não iniciado justifica a adoção do prazo de 24 meses, necessário para
a etapa de ECI. Esse mesmo critério poderá ser aplicado em outros estudos complementares,
quando necessário.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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Em relação ao “Atendimento as demandas judiciais” é aplicado um prazo de 12 meses,
como observado para as UHEs 2 e 5.
Por último são aplicados os 12 meses para a obtenção da LP (coluna “LP”) e adicionados
os cinco anos previstos após o leilão para entrada em operação da UHE. Considera-se que o
ano do leilão é o mesmo da obtenção da LP.
A última coluna (“Ano operação”) apresenta o resultado, ou seja, o ano estimado para
entrada em operação da usina. O resultado considera, a partir do ano de referência (2012), a
soma das colunas: Tratativas UC, Tratativas TI, Emissão do TR, EIA/Rima, Atendimento a
demandas judiciais e LP, adicionado do prazo de cinco anos previstos após o leilão.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A revisão dos prazos utilizados na avaliação processual de usinas hidrelétricas para o PDE
2021 pode ser considerada um aprimoramento em relação aos ciclos anteriores, uma vez que
foi reconsiderado o prazo de etapas entendidas como otimistas e incorporadas etapas não
apresentadas anteriormente, referentes principalmente à expansão para a região amazônica.
A pouca experiência relacionada a essas novas etapas, tais como as tratativas relacionadas
a projetos que interferem em unidades de conservação e terras indígenas, recomenda que os
prazos apresentados nesta nota técnica tenham que ser revisados periodicamente. Na medida
em que se obtenham outros exemplos e casos suficientes para balizar, as estimativas dos
prazos adotados tendem a se tornar mais acuradas.
Outro aspecto relevante a ser considerado é a obtenção das informações sobre a situação
do andamento dos estudos e projetos, pois elas são o ponto de partida para a aplicação dos
prazos da avaliação processual. Nesse sentido, a colaboração dos agentes empreendedores
para a atualização contínua das informações sobre os projetos no banco de dados, ao longo do
andamento dos estudos, é fundamental para a consistência da avaliação processual.
Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção
das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em
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Nota Técnica DEA-18/12 - Metodologia para avaliação processual de usinas hidrelétricas
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