1

Manual de Gestão pública Contemporânea/ José Matias Pereira – 2ed. – São Paulo:

Atlas, 2009. Capítulos: (5) Governabilidade, governança e accountability, (6) Ética e

moral na Administração Pública e (7) Reforma do Estado e transparência no Brasil.

Autor: José Matias Pereira, professor de Administração Pública e Finanças Públicas e

Pesquisador associado do Programa de Pós-graduação em Contabilidade da Universidade de

Brasília/UFPB/UFRN. Pesquisador do CNPq (Produtividade em Pesquisa - PQ). Líder dos

Grupos de Pesquisa em: Administração Pública Comparada, Finanças Públicas, e Gestão em

Educação a Distância (Capes/UnB). É consultor e avaliador da SEED-MEC, CAPES e do

CNPq. Trajetória acadêmica: graduado em economia (Uniceub, 1974) e direito (UniDF,

1993), mestrado em Planejamento Urbano pela Universidade de Brasília (1980), doutorado

em Ciências Políticas - Universidad Complutense de Madrid (2001) e pós-doutorado em

Administração - FEA/USP - Universidade de São Paulo (2005). Com uma sólida formação e

experiência na área de Governo e Administração Pública, atua nas seguintes áreas:

administração pública, governança pública, finanças públicas e gestão socioambiental, com

foco em gestão de inovação tecnológica.

Resumo: Nos seguintes capítulos: (5) Governabilidade, governança e accountability, o

autor descreve as diferentes definições de Governança e Governabilidade, e as distintas visões

de governaça. Ele descreve a importância da accountability, prestação de contas e como a

sociedade deve agir diante de certas situações; e como deve ser a governança no setor e na

gestão pública. (6) Ética e moral na Administração Pública, o autor descreve as diferenças

entre ética e moral, a importância da ética na política para o Estado poder crescer e a

sociedade se desenvolver, nos dias atuais como a ética é incrementada nas novas tecnologias e

como a ética é eficaz nas organizações. Ele mostra que a ética é importante para o

esclarecimento e prestação de contas e como a falta de ética prejudica uma organização, o

Estado e a sociedade. (7) Reforma do Estado e transparência no Brasil, nesse capítulo o

autor descreve as políticas que foram utilizadas ao longo dos anos para reformar o Estado, ele

mostra como a transparência nas informações é importante para o crescimento de um país e

que os países desenvolvidos são bem sucedidos, pois há uma transparência das informações

bem evidente e a uma participação muito grande da população.

2

GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA E ACCOUNTABILITY.

Introdução: Os termos governabilidade e governança não possuem uma única definição. A

governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu

governo. No que se refere à governança, pode-se argumentar que é a capacidade que

determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. É oportuno destacar

que a fonte direta da governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma,

mas um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servidores do

Estado que possibilitam a formulação e a implementação adequada das políticas públicas e

representam a face desta diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de

serviços direto ao público. Conceito de Governabilidade e Governança: O conceito de

governança utilizado com maior freqüência na atualidade é adotado pelo Banco Mundial,

segundo o qual governança pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e

sociais de um país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento.

Governabilidade refere-se às próprias condições substantivas e materiais de exercício de

poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da

sociedade civil e do mercado. Prestação de contas dos resultados das ações

(accountability): O termo accountability pode ser aceito como o conjunto de mecanismos e

procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de

suas ações à sociedade, garantindo-se dessa forma maior nível de transparência e a exposição

pública das políticas públicas. Referencial teórico de Governaça: A governança, de acordo

com as analise de Coase, reforçadas por Wiliamson, designaria os dispositivos

operacionalizados pela firma para conduzir coordenações eficazes que tangem dois registros:

os protocolos internos e os contratos e as aplicações de normas. Governabilidade das

Democracias: O tema da “governabilidade” (governability) das democracias foi objeto do

relatório da Comissão Trilateral, divulgado em 1975. A hipótese central desse relatório –

elaborado por Crozier, Huntington e Watanuki – era de que os problemas de

“governabilidade”, na Europa Ocidental, no Japão e nos EUA, fundavam-se na fratura entre o

aumento das demandas sociais e a falta de recursos do Estado (do ponto de vista financeiro,

de seus recursos humanos e sua capacidade de gestão). Distintas visões da Governaça: O

termo governança pode ser definido em sentido amplo. Torna-se relevante, nesse contexto,

abordar as diferentes visões sobre a governança, conforme apresentadas a seguir:

Governança enquanto Estado mínimo, Governança corporativa, Governança enquanto

“New Public Management” (NPM, Boa governança, Governança enquanto sistema

sociocibernético, Governança enquanto conjunto de redes organizadas. Governança

3

corporativa no Setor Público: A governança trata da aquisição e da distribuição de poder na

sociedade, enquanto a governança corporativa diz respeito à forma como as corporações são

administradas. O conceito de governança corporativa está relacionado com accountability –

entendido como a responsabilidade de prestar contas. A governança do setor público é

constituída pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender a sociedade; supervisão;

controle; e assistência social. Princípios de Governaça na Gestão Pública: Uma boa

governança pública a semelhança da corporativa, esta apoiada em quatro princípios: relações

éticas, conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação responsável de

contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão. É importante

ressaltar que essa é uma tarefa permanente, que exige participação proativa de todos os atores

envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – e, especialmente, da sociedade

organizada. O uso dessas práticas de governança corporativa exige que todas as organizações

do setor público sejam transparentes e responsáveis por suas atividades, visto que os cidadãos

são os principais interessados em conhecer se os recursos públicos estão sendo usados

apropriadamente e o que está sendo alcançado com eles. A transparência do Estado se efetiva

por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna mais democráticas as

relações entre o Estado e sociedade civil.

ÉTICA E MORAL NA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA.

Introdução: Ética, em sentido amplo, pode ser entendida como o estudo dos juízos de valores

que dizem respeito à conduta humana suscetível de qualificação do ponto de vista do bem ou

do mal, seja relativamente à determinada sociedade, ou seja, de modo absoluto. A ética tem

como objetivo de estudo uma forma adequada de comportamento humano que os homens

julgam valiosa, necessária e obrigatória. A moral sinaliza normas e valores que balizam a vida

do individuo na sociedade. Assim, o individuo está procurando escolher as atitudes e ações

mais adequadas na convivência em sociedade ao longo de sua vida pessoal e profissional.

Teoria do Estado de Maquiavel: Observa-se na Teoria do Estado de Maquiavel que a ética

do Estado se funda na noção do bem comum. Maquiavel foi o primeiro filósofo a identificar

especificidade da política moderna, distinguindo uma ética da outra; afirma que a ética moral

preocupa-se com os fins enquanto a ética política, com os meios. Assim, o importante na ética

política é se chegar ao poder e nele manter-se. As questões morais, no âmbito da política, não

constituem critérios de decisão. Nesse sentido, ela pretende a amoralidade, ou seja, apoiar-se

em critérios objetivos de decisão, e não em valores; os meios prevalecem sobre os fins. Dessa

forma, o sistema político é racional e impessoal. Senso e consciência moral: O senso e a

4

consciência moral, conforme sustenta Chauí (2002), dizem respeito aos valores, sentimentos,

intenções, decisões e ações que se referem ao bem e ao mal, bem como ao desejo de

felicidade. Dizem respeito às relações que mantemos com os outros e, portanto nascem e

existem como parte de nossa vida intersubjetiva. Ponto inicial do debate sobre ética e

moral: A principal questão da moral e da ética diz respeito à vida em sociedade, que permite

que o ser humano conviva com os outros seres humanos, tendo como referência um conjunto

de normas e valores que regem a sua conduta. Em síntese, a ética é uma reflexão sobre o

comportamento humano e a moral são os valores ou normas práticas que orientam ou

deveriam orientar a vida de uma coletividade. Ética na política: Sung e Silva, no livro

Conversando sobre ética e sociedade (2003), sustentam que na passagem da sociedade

tradicional para a moderna, que inicio no século XV, opera-se uma ruptura entre moral e

política. A racionalidade da era moderna não se preocupa com a moralidade dos fins, mas

com a eficácia dos meios para alcançá-los. A ética moral cede, então, o lugar à ética política.

Partindo do entendimento de que o Estado deve existir para atender à sociedade civil, e não o

contrário, a ética na política representa um aperfeiçoamento do sistema político. Ela contribui

para aumentar a participação e o controle da sociedade civil sobre o Estado e os governantes.

Efeito das novas tecnologias na ética e na moral: O desejo do individuo de relacionar-se

com pessoas com as quais se tem afinidades sempre foi uma constante ao longo da história da

humanidade. No mundo atual, esses comportamentos e valores começam a ser alterados de

forma significativa, com o surgimento da sociedade do conhecimento e da tecnológica. Essas

mudanças no comportamento ético e moral da sociedade estão impactando no funcionamento

da administração pública e exigindo uma nova postura na forma de atuar dos gestores

públicos. Ética, Gestão Pública e Cidadania: A ética quando estudada no âmbito da gestão

pública, há uma interligação profunda, com relação entre Estado e sociedade. Segundo Kant,

uma das características básicas de um cidadão é a autonomia. A segunda é a igualdade perante

a lei. E a terceira é a independência, ou seja, capacidade de sustentar-se a si próprio. Para John

Stuart Mill, os cidadãos podiam ser divididos em duas categorias: os ativos e os passivos.

Existem duas dimensões do conceito de cidadania. A primeira dimensão está relacionada e

deriva da experiência dos movimentos sociais, ou seja, as lutas por direitos. A segunda

dimensão, a titularidade de direitos. Promoção da ética nas organizações: A promoção da

ética nas organizações não é uma tarefa fácil. Esse esforço exige o fortalecimento

institucional e o estabelecimento de um padrão ético efetivo. É importante um programa de

promoção da ética de forma que seja eficaz, que pressupõe transparência e accountability e

envolve: Gestão, Orientação, Controle. Características da Gestão ética: A gestão da ética

5

transita em um eixo bem definido, constituído por: Valores éticos, Normas de conduta,

Administração. Ética e transparência na Administração Pública: A geração de medidas

para a promoção da ética exige medidas e investimentos para o fortalecimento institucional e

modernização e o combate à corrupção, de forma a se garantir capacidade de geração de

resultado. O objetivo da gestão da ética visa à definição de padrões éticos de conduta nas

organizações, de tal forma que não deixe nenhuma dúvida quanto à conduta que se espera em

condições específicas. Essa nova conduta requer o estabelecimento de padrão transparente e

previsível. Custos da falta de ética na Governança: A falta de ética compromete a

capacidade de governança e representa risco à sobrevivência das organizações, públicas e

privadas. Está evidenciado que a falta de ética e a corrupção existem em grande escala e os

meios convencionais de repressão legal na maior parte do mundo têm apresentado resultados

insatisfatórios. Entretanto, está sendo superada essa fase, o acesso a informação foi

aumentado e democratizado, os negócios se tornaram mais visíveis, passando a ser

acompanhados mais de perto pela sociedade. Boas práticas em Gestão da ética: Revelação

de interesses, Ênfase nos aspectos de comunicação e capacitação, Avaliação.

Comportamento ético no Serviço Público: Os programas de promoção da ética pressupõem

fortalecimento da capacidade de governança pública e corporativa, mas, também, o

estabelecimento de um padrão ético efetivo em manteria de conduta. De um lado, a criação

das condições necessárias ao cumprimento da missão organizacional. De outro, o

estabelecimento de forma transparente das regras de conduta que devem ser observadas.

Gestão da ética: A gestão da ética percorre uma trilha bem definida em que se encontram

valores éticos, regras de conduta e administração. As regras de conduta devem espelhar os

valores de forma mais simples e funcionar como um referencial prático para assegurar que

eles, os valores, estejam sendo levados em consideração. A administração tem a

responsabilidade de zelar pela efetividade de regras e valores. Atividade governamental e

desvio ético: A ação governamental impacta fortemente – de forma positiva ou negativa –

sobre a vida dos cidadãos. O desvio ético pode ser motivado pela “pressão” ou pela

“tentação”. A disseminação ampla e regular da informação tem-se mostrado um instrumento

poderoso para assegurar confiança e accountability. Portanto, é necessário que se busque o

equilíbrio entre a obrigação de divulgar a informação e o grau de proteção que lhe deve ser

atribuído.

6

REFORMA DO ESTADO E TRANSPARÊNCIA NO BRASIL.

Introdução: A reforma e a modernização do Estado – entendida aqui como um complexo

processo de transição das estruturas políticas, econômicas e administrativas – surgem como o

tema central da agenda política mundial. Esse processo teve sua origem quando o modelo de

Estado estruturado pelos países desenvolvidos no pós-guerra entrou em crise no final da

década de 70. A resposta para esse problema, em principio, foi à adoção de um modelo

neoliberal conservador. Mas, depois de algum tempo verificou-se que a proposta neoliberal-

conservadora já não se enquadrava mais no contexto. Assim, passou a prevalecer o

entendimento de que era necessário construir um Estado para enfrentar os novos desafios da

sociedade pós-industrial. A partir da redefinição do seu papel, o Estado deixa de ser

responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social e pela via da produção de bens e

serviços, para se adequar a uma nova função de “Estado gerencial”. Assim, a reforma do

Estado priorizou a transferência para o setor privado das atividades que podem ser controladas

pelo mercado. Através da liberalização comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais

liberdade de ação. Nesse contexto, a questão da transparência passa a ter um lugar de

destaque, visto que a corrupção apresenta-se como um fenômeno que enfraquece a

democracia, a confiança no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pública.

Antecedentes da reforma do Estado: Constata-se que todos os Estados modernos se

dedicam à redistribuição da renda, a gestão macroeconômica e a regulação de mercados. A

diferença está nas prioridades dadas por cada país na utilização dessas funções. A reforma do

Estado surgiu como uma resposta a ineficiência do velho modelo estatal e as demandas

sociais crescentes de uma emergente sociedade democrática e plural, no final do século XX.

A necessidade de reduzir a presença do Estado na economia e a aceleração do fenômeno da

globalização foram os fatores indutores nesse movimento. A evolução dos modelos de

Gestão Pública no mundo: A crise que se abateu sobre o Estado na década de 70 permitiu o

surgimento de novas idéias sobre a forma de gerenciamento governamental. Nesse, cenário,

surge o modelo gerencial da administração pública, implementado no governo de Margaret

Thatcher na Grã-Bretanha. A partir da década de 80, esse modelo passou a ser incapaz de

atender todas as demandas da sociedade. Então foi necessário fazer mudanças. Surgiu o

terceiro modelo, denominado Public Service Orirntation (PSO). Esse modelo buscou

incorporar a questão do accountability, outro aspecto relevante do PSO é que se baseia na

descentralização dos serviços públicos. A agregação da participação popular e da

accountability contribuiu de maneira efetiva para a evolução do atual debate sobre a

administração pública. Democracia e controle social: É perceptível que a prática da

7

democracia na América Latina tem se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrança cada

vez mais intensa de ética e transparência nas conduções dos negócios públicos. O Estado

moderno é constituído por agentes públicos que arrecadam legalmente fundos privados da

sociedade. A deflagração desse processo gera estímulos para que os diversos setores

organizados da sociedade procurem desviar rendas em beneficio próprio. Fica evidenciado,

que a busca da transparência nos países democráticos exige a criação de instituições de

controle, direito e garantia do bem público. Política Pública e cidadania: A proposta de

tornar a administração pública responsável através do controle social é uma medida bastante

oportuna e conveniente para o Estado, visto que isso irá contribuir para que supere a crise de

governabilidade que enfrenta na atualidade. Essa proposta supõe que quanto mais se

envolvam os cidadãos no debate público, e se criem canais de participação social, mais o setor

público verá ampliada a sua capacidade de ação. Governança responsável e participação

Pública: Os esforços de institucionalização de formas de responsabilização da administração

pública através de controle social trouxeram elementos bastante inovadores para elevar a

transparência. No fortalecimento de suas relações com os cidadãos, fica evidenciado que os

governos devem assegurar que: a informação seja completa, objetiva, confiável, relevante e de

fácil acesso e compreensão; as consultas devem ser objetivas e claras, assim como contemplar

a obrigação do governo em prestar contas sobre sua forma de utilizar as contribuições do

cidadão; e a participação proporcione tempo e flexibilidade suficientes para permitir a

elaboração de novas idéias e propostas pelos cidadãos e de mecanismos para integrá-los nos

processos de formulação das políticas governamentais. É perceptível, que o sucesso da luta

contra a corrupção nos países desenvolvidos tem sido alcançada graças a uma governança

responsável e uma forte mobilização na política e na sociedade civil, que tem demonstrado ser

capaz controlar os detentores do poder.

Marta Chaves Vasconcelos - Graduanda em Administração – 1º período – UTFPR.