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IX ENCONTRO DA ABCP

Política e economia

Estado e coalizão desenvolvimentista no Brasil no ciclo pós-neoliberal

Marcus Ianoni (UFF)

Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014

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Estado e coalizão desenvolvimentista no Brasil no ciclo pós-neoliberal1

Marcus Ianoni (UFF)

Resumo do trabalho: partindo da ideia de compromisso de classe entre capital

e trabalho, que Przeworski utiliza para analisar experiências social-democratas na

Europa, o trabalho examina a hipótese de que há uma coalizão social-

desenvolvimentista no Brasil, constituída no ciclo pós-neoliberal, sustentada

politicamente, entre outros elementos, na retomada do papel ativo do Estado, no

impulso à produção, na geração de emprego, na redistribuição de renda e na

concertação social.

Palavras-chave: pacto de dominação, coalizão, Estado, desenvolvimento, social-desenvolvimentismo

1 Este trabalho ainda está em fase de elaboração.

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1. INTRODUÇÃO

As conexões entre as elites políticas e burocráticas do Estado e as classes e

frações sociopoliticamente relevantes são componentes fundamentais na estruturação

da dominação exercida pela mais importante organização do poder político. O regime

político também é uma dimensão muito relevante na estrutura de dominação, sendo a

explicação de suas diversas modalidades muito iluminada quando se observam

elementos-chave das conexões entre Estado e sociedade, como níveis de participação

e liberalização (Dahl, 1972), sistemas de intermediação de interesses (corporativismo,

neocorporativismo, pluralismo) e de produção de políticas públicas (Schimitter, 1979;

Lehmbruch, 1988), ideologias dos atores etc.

Em uma abordagem sociopolítica, a estrutura da dominação constrói-se pelos

vínculos do Estado com as classes e frações e pela mediação institucional. O poder de

Estado não se origina no aparato estatal tomado isoladamente em relação à

sociedade. Como disse Poulantzas (1978), o Estado é uma relação social. Isso não

significa que a burocracia pública não tenha nenhum poder e nem que o Estado não

tenha autonomia relativa em relação às forças sociais. No entanto, conceber uma

estrutura de poder do Estado Moderno de modo exclusivamente estadocêntrico seria

imaginar um Estado apartado da sociedade e sobre ela atuante, sendo, nesse caso,

as elites políticas do Estado uma casta institucional totalitária empossada de todos os

recursos públicos. Historicamente, essa hipótese tem pouca sustentação, sendo, no

máximo, uma exceção, como no caso de tiranias tribais em sociedades agrárias com

estruturas estatais extremamente arcaicas.

O conceito de pacto de dominação (Cardoso, 1977) explicita as estruturas

políticas que atam Estado e sociedade. Pacto de dominação diz respeito a uma

estrutura sociopolítica e político-institucional de conexão entre o Estado, através de

suas elites políticas e burocráticas, e as classes e frações. Um modo de analisar o

pacto de dominação é recorrer à ideia de coalizão ou aliança. A história do Estado

moderno é pontuada por coalizões.

Abordando a Revolução Puritana, Marx (1848) diz o seguinte sobre a aliança

então realizada: “In 1648 the bourgeoisie was allied with the modern aristocracy

against the monarchy, the feudal aristocracy and the established church”. O mesmo

Marx (1867), em O Capital, refere-se assim sobre os resultados da Revolução

Gloriosa: “The ‘glorious Revolution’ brought into power, along with William of Orange,

the landlord and capitalist appropriators of surplus value […] Besides, the new landed

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aristocracy was the natural ally of the new bankocracy, of the newly-hatched haute

finance, and of the large manufacturers, then depending on protective duties” (p. 505).

Obra clássica de Barrington Moore Jr. (1966) sustenta que houve três rotas de

modernização e as coalizões políticas realizadas em cada uma delas explicam os seus

resultados. As rotas são: a revolução burguesa (Inglaterra, França e EUA), a revolução

a partir de cima (Alemanha e Japão) e a revolução comunista (Rússia e China). Tais

rotas se diferenciam de acordo com a coalizão que suportou cada uma delas.

Inspirado em Moore, Esping-Andersen (1990, p. 1), ao analisar diferentes tipos

de welfare state, considera que a história das coalizões de classe é a causa decisiva

dessas variações. Przeworski (1985) faz uma análise elucidativa, mas não isenta de

questionamentos, sobre a coalizão de classe em contextos social-democráticos, a

princípio destinada à compreensão de experiências europeias. Ele argumenta que a

decisão das organizações social-democratas de participar das eleições

representativas para vencê-las implicou em um conjunto de mudanças nos objetivos e

práticas dos socialistas. O discurso eleitoral passou a ser mais amplo, e não

meramente destinado à classe trabalhadora. O crescimento do partido como

consequência dessa opção elitizou suas direções e aumentou a distância entre

direção e base, representantes e representados. Além de aderirem a um discurso mais

moderado para ganhar as eleições, uma vez no governo, para não serem minoritários,

precisaram fazer coalizões ou, governando na condição de minoria, foram também

pressionados a migrar da revolução para a reforma na gestão governamental.

Przeworski avança argumentando que a Grande Depressão propiciou uma definição

na estratégia programática da social-democracia, que, em resposta ao desemprego,

implementou políticas anticíclicas keynesianas. Em 1936, a publicação da principal

obra de teoria econômica de Keynes permitiu consolidar uma legitimidade para o

programa reformista da social-democracia. “Hence, the structure of the capitalist

systems built by social democrats turned out to be the following: (1) the state operates

those activities which are unprofitable for private firms but necessary for the economy

as a whole; (2) the state regulates, particularly by pursuing anti-cyclical policies, the

operation of the private sector; and (3) the state mitigates, through welfare measures,

the distributional effects of the operation of the market” (Przeworski, 1985, p. 40). Essa

política econômica é a base de um compromisso de classe entre capital e trabalho e

da correspondente coalizão.

De grande valia para o tema das coalizões é a formulação teórica, produzida

no âmbito do neomarxismo, que argumenta sobre a dependência estrutural do Estado

em relação ao capital. Ela está em Miliband (1969), Offe (1975), Block (1977), Elster

(1985), Przeworski (1986). O Estado, no capitalismo, está estruturamente constrangido

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a respeitar as relações de produção capitalistas. O capital possui um poder público.

“O Estado e a sociedade dependem estruturalmente do capital. Os impostos

arrecadados pelo Estado provêm das relações de produção capitalistas. Indivíduos e

grupos dependem das decisões das firmas, que afetam os níveis de atividade

econômica, emprego e consumo. E a sociedade como um todo depende das decisões

de investimento tomadas pelo setor privado” (Ianoni, 2013). A tese da dependência

estrutural do Estado em relação ao capital ajuda entender a trajetória dos partidos

social-democratas no sentido de participarem de coalizão com os capitalistas. A

experiência histórica, até o momento, mostra que as condições em que tem ocorrido

as vitórias eleitorais dos partidos social-democratas alteram a relação de forças entre

as classes, mas não ao ponto de propiciar a constituição de governos que prescindam

das relações de produção capitalistas ou que tenham meios para revolucionar a

propriedade privada dos meios de produção e, assim, promover o socialismo. A

experiência mais rica no sentido de se tentar uma revolução pacífica e pelo caminho

democrático foi a “via chilena para a socialismo”, encabeçada pelo presidente

Salvador Allende, do Partido Socialista, entre 1970-1973, que terminou em golpe

militar.

A temática das coalizões (sociopolíticas e político-institucionais) também

aparece na produção intelectual sobre a ação desenvolvimentista dos Estados. A

existência de uma coalizão desenvolvimentista sustentando politicamente um

consenso desenvolvimentista foi essencial em experiências de industrialização

retardatária, a começar por Japão, Coreia do Sul e Taiwan (Johnson, 1982; Evans,

1995; Leftwich, 1995; Ianoni, 2014).

A abordagem das coalizões como um elemento explicativo importante da

mudança social também aparece bastante em análises das ciências sociais brasileiras

sobre a modernização do país, sobretudo nas obras do período 1960-1980. Assim, na

interpretação da Revolução de 1930, argumenta-se que houve uma aliança entre as

oligarquias dissidentes e as camadas médias urbanas, cuja principal expressão

política seria o movimento tenentista, visando contrapor-se à crise da hegemonia da

burguesia cafeeira (Fausto, 1970; Weffort, 1968 e 1980). A reflexão sobre as coalizões

traz o Estado à análise. Para Weffort, o compromisso entre as oligarquias não ligadas

à exportação e as classes médias não logra, por si só, ser suficiente para que o

Estado que emerge no pós-1930 possa produzir sua legitimidade exclusivamente

dessa aliança entre classes e frações. “Depois de 1930 [...] estabelece-se uma

solução de compromisso de novo tipo, em que nenhum dos grupos participantes do

poder [...] pode oferecer as bases da legitimidade do Estado: as classes médias

porque não possuem autonomia política frente aos interesses tradicionais em geral,

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os interesses cafeeiros porque foram deslocados do poder político sob o peso da crise

econômica, os setores menos vinculados à exportação porque não se encontram

vinculados aos centros básicos da economia” (Weffort, 1978, p. 50). Nessas

condições, Weffort argumenta que a única fonte de legitimidade possível para o novo

Estado serão as massas populares urbanas. “Se fosse necessário designar de algum

modo a essa forma particular de estrutura política, diríamos que se trata de um Estado

de Compromisso que é ao mesmo tempo um Estado de Massas, expressão da

prolongada crise agrária, da dependência social dos grupos de classe média, da

dependência social e econômica da burguesia industrial e da crescente pressão

popular” (Idem, p. 63).

Cardoso (1968) refere-se à aliança desenvolvimentista que, sobretudo a partir

do final da Segunda Guerra Mundial, promoveu uma “política de compromisso entre os

setores industrial-financeitos nacionais e os setores urbano-populares”, que “não

excluiu nem a vinculação do primeiro destes dois conjuntos de forças com o que

muitas vezes com impropriedade se chamou o ‘setor tradicional latifundista

exportador’, nem impediu a pressão urbano popular”. Era uma aliança assimétrica,

com as vantagens principais sendo apropriadas pelos setores industrial-financeiros

nacionais. Além disso, as massas rurais estavam dela excluídas, assim como, em

menor medida, também estavam fora as populações urbanas denominadas marginais.

Essas duas exclusões contribuíram para a manutenção da aliança desenvolvimentista

“enquanto houve expansão do sistema produtivo”.2

Em outro trabalho, originalmente publicado em 1971, Cardoso (1993), ao

avaliar o golpe militar de 1964, diz que seu desdobramento “deslocou o setor nacional-

burguês e o grupo estatista-desenvolvimentista da posição hegemônica que

mantinham em proveito do setor mais internacionalizado da burguesia, mais dinâmico

e mais ‘moderno’, porque partes integrantes do sistema produtivo do capitalismo

internacional”. É nesse contexto que ele caracteriza a “revolução” feita pela burguesia

brasileira como um movimento de integração “no capitalismo internacional como

associada e dependente”. Essa revolução na economia capitalista dependente “pôs de

lado [...] os empecilhos ideológicos e organizacionais que dificultavam a definição da

política de associação entre o Estado, as empresas nacionais e os trustes

internacionais”. Ou seja, o desenvolvimento dependente passa a ser associado-

dependente e a aliança que lhe corresponde exclui os setores urbanos-populares. Até

Vargas, a frente desenvolvimentista teria tido um conteúdo mais nacionalista e

redistributivista. Com a abertura dessa frente ao ingresso dos capitais externos para

2 As partes entre aspas estão na página 105.

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alavancar uma nova fase da industrialização substitutiva de importações, esse frente

teria se tornado mais desenvolvimentista e menos nacional-redistributiva (Cardoso,

1968, p. 105-106).

A análise de Evans (1979 [1980]) seguiu a mesma direção, concebendo a

existência, no Brasil, de uma tríplice aliança, composta pelas multinacionais, pela

burguesia estatal e pela burguesia nacional. Ele qualifica a burguesia estatal “como

uma espécie de ‘fração de classe’ que participa de um projeto comum tanto com as

multinacionais, como com o capital privado nacional. Cada grupo pode ver no projeto

diferentes limitações e cada um deles pode ter interesses particulares que contrariam

os interesses dos outros, mas todos têm uma alta taxa de acumulação no nível

nacional” (p. 53) No andamento desse desenvolvimento dependente brasileiro,

apoiado na tríplice aliança, a democracia pode ser desnecessária e, inclusive,

atrapalhar, pois já não se está mais na primeira fase de substituição de importações,

centrada nos bens de consumo, mas em sua segunda fase, que alcança os bens de

produção e intermediários. Nesse contexto, que se caracteriza por uma maior

integração do país à economia internacional, devido à internacionalização do mercado

interno, que se abre às multinacionais, ou seja, ao investimento direto estrangeiro

(IDE), as pressões salariais prejudiciais às necessidades da acumulação de capital,

explicando-se, assim, o regime autoritário como uma resposta política vinculada tanto

à conjuntura de avanço das lutas pelas reformas de base como a imperativos

estruturais da acumulação capitalista.

As duas principais clivagens seriam entre a dependência clássica, na qual o

modelo agro-exportador estava inserido, e o desenvolvimento dependente. Esse

último, em seu aprofundamento, passa a ser um desenvolvimento dependente

associado, a partir do Plano de Metas, e mais intensamente ainda durante o regime

militar.

O desenvolvimento dependente associado ocorreu em um ambiente

internacional anterior à globalização. Por outro lado, o início da nova ordem

internacional, na aurora dos anos 1980, coincide com a crise do Estado

desenvolvimentista brasileiro, que, embora não tão capacitado quanto o soberano

congênere japonês, havia desempenhado papel importante na promoção da

industrialização da atividade produtiva nacional. Sallum Jr. (1994, 1995) foi pioneiro na

caracterização da crise do Estado desenvolvimentista como uma crise das bases de

sustentação sociopolíticas do Estado, ou seja, como uma crise do pacto de

dominação. Tal crise implicou na ruptura da tríplice aliança, devido à crise fiscal do

Estado, de natureza financeira, estreitamente vinculada à crise da dívida externa. Os

investimentos das estatais minguaram e as inversões estrangeiras também, estas

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inclusive pela emergência de novas possibilidades de negócios no mundo globalizado.

Com os dois principais braços do tripé reduzindo drasticamente seus investimentos no

mercado nacional, o braço mais frágil, a burguesia nacional, deixou de contar com a

indução para a produção proveniente do Estado e das multinacionais. Em linhas muito

gerais, é esse o cenário sociopolítico e econômico de fundo da década perdida.

A reconstrução de um pacto de dominação ocorrerá no processo e nos

desdobramentos políticos do Plano Real, a partir de 1994 (Ianoni, 2009). Esse plano

de estabilização monetária foi o carro-chefe de um conjunto de reformas neoliberais

que lograram articular uma convergência sociopolítica e político-institucional de

reconstrução das bases de sustentação de um novo projeto hegemônico norteador

das ações do Estado. Sucederam-se dois mandatos presidenciais de orientação

neoliberal, encabeçados por Fernando Henrique Cardoso (FHC). No pacto de

dominação neoliberal, as frações de classe predominantes são os rentistas e os

financistas (Bresser-Pereira, 2007), sendo que os setores da burguesia vinculados à

inversão propriamente produtiva, como os industriais e o agronegócio, ficaram, de

certo modo, a reboque, inclusive pelo fato de que todos os grandes grupos

empresariais têm a possibilidade de investir seus recursos na financeirização, como

alternativa aos riscos existentes nos investimentos produtivos.

Mas a coalizão neoliberal, institucionalmente sustentada pela aliança PSDB-

DEM, não logrou, com as reformas que implementou, promover o crescimento, gerar o

emprego e a renda demandados pela sociedade e avançar na equidade social. Nas

eleições de 2002, a candidatura da esquerda moderada, capitaneada por Lula, vence

o pleito e toma possa em 2003. O Plano Plurianual 2004-2007, intitulado, Orientação

estratégica de governo – Um Brasil para todos: crescimento sustentável, emprego e

inclusão social, ao abordar o projeto de desenvolvimento, além de explicitar que o

Estado terá papel decisivo em sua condução, diz: “O PPA 2004-2007 terá como

objetivo inaugurar a seguinte estratégia de longo prazo: inclusão social e

desconcentração da renda com crescimento do produto e do emprego. Crescimento

ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo

mercado de consumo de massa, por investimentos e pela elevação da produtividade.

E redução da vulnerabilidade externa através da expansão de atividades competitivas

que viabilizem esse crescimento sustentado. As políticas e programas que darão

substância a essa estratégia distribuem-se em cinco dimensões: social, econômica,

regional, ambiental e democrática.” O conteúdo desse documento explicita o propósito

social-desenvolvimentista da política do Estado desde 2003.

Um conjunto de medidas é implementado, nas áreas econômica, social e

política. Alguns resultados obtidos alteraram aspectos da realidade nacional, como o

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expressivo crescimento da taxa de emprego, a mobilidade social ascendente e o

fortalecimento da democracia. Ao retraimento do Estado neoliberal têm sido

contrapostas ações estatais de corte desenvolvimentista. As transformações têm

ensejado várias análises nas quais emergem conceitos como novo-

desenvolvimentismo e social-desenvolvimentismo para caracterizar o seu. Nessas

análises, há pouca elaboração sobre a coalizão sociopolítica que suporta as

mudanças em curso desde 2003.

Nas últimas décadas a ciência política brasileira tem seguido, principalmente,

um caminho institucionalista, de modo que a análise das estruturas sociopolíticas, que

é também um elemento importante, tem sido secundarizada. Aqui se busca contribuir

para a percepção das relações entre decisões e conformações institucionais do

Estado e a estrutura sociopolítica constituída pelas relações entre as elites políticas e

burocráticas e as classes e frações.

O conjunto das mudanças produz e expressa uma alteração das relações de

força entre as classes e frações e isso tem impacto no Estado, afinal, a vitória eleitoral

do PT foi o meio institucional que operou como ponto de partida da alavancagem do

pacto de dominação social-desenvolvimentista. As novas elites políticas do Estado

articulam conscientemente uma coalizão desenvolvimentista e social, cujas ações se

contrapõem, em uma medida não desprezível, às políticas neoliberais. Grosso modo,

há um movimento difícil e contraditório de reconstrução de um pacto de dominação

alternativo, de conteúdo social-desenvolvimentista, “reunindo, sobretudo, capital

produtivo, trabalho e produtores independentes (microempreendedores, pequena

burguesia e campesinato)” (Ianoni, 2013).

Os dois governos de Lula apresentaram uma média de crescimento de 4,5%,

significativamente maior que a dos oito anos dos governos de Fernando Henrique

Cardoso, 2,3%. Nas gestões petistas, também, houve uma expressiva mobilidade

social, que vem sendo bastante debatida, embora o Brasil ainda continue a ser um

país muito desigual. A média de crescimento nos três primeiros anos do governo

Dilma (o quarto ano ainda está em andamento) foi de 2,1%, ou seja, baixa. As atuais

limitações estruturais e conjunturais para elevar o nível de crescimento (junho de

2014), o impacto negativo sobre os interesses rentistas das medidas governamentais

de diminuição da taxa básica de juros, entre agosto de 2011 e março de 2013, a

ocorrência das manifestações de junho de 2013 e a intensa disputa política em que as

eleições de 2014 estão inseridas mostram que a efetividade e preservação da aliança

social-desenvolvimentista são desafios políticos difíceis. “Teoricamente um sistema de

alianças ao estabelecer-se não implica a inexistência de tensões entre os grupos que

o constituem, nem muito menos estabilidade. Como em qualquer processo social,

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mormente nos que se relacionam com a esfera do poder, os grupos coligados se

reagrupam permanentemente, segundo os objetivos e as forças disponíveis para

alcançá-los. Além disso, a relação de aliança não implica que os parceiros disponham

de força equivalente para a definição autônoma de objetivos táticos ou dos meios para

obtê-los” (Cardoso, 1968, p. 104).

O objetivo desse trabalho é examinar a coalizão social-desenvolvimentista,

identificando-a e avaliando suas ações, limitações e contradições. A existência das

classes sociais e frações se evidencia através de suas organizações (partidos,

sindicatos, movimentos populares variados, associações civis) e de ações

(campanhas, greves, manifestações, fóruns deliberativos, debates públicos,

pronunciamentos de suas lideranças, comportamento eleitoral, meios de comunicação

com as bases e a sociedade etc). O método de análise é o seguinte: procura-se

evidenciar empiricamente as relações de interesse que conectam os componentes do

pacto de dominação social-desenvolvimentista e as decisões tomadas. Serão

abordadas as políticas minimamente fundamentais para se sustentar a hipótese de

que há uma coalizão social-desenvolvimentista. Seguem quatro seções. A próxima

aborda o lado capitalista-desenvolvimentista da coalizão entre capital e trabalho,

sucedida pelo lado social-trabalhista, depois pela concertação política e, por fim, há

uma breve conclusão.

2. A FACE DESENVOLVIMENTISTA EMPRESARIAL-TRABALHISTA DO PACTO DE DOMINAÇÃO

A vitória de Lula, principal líder do Partido dos Trabalhadores (PT), nas

eleições de 2002, propiciou uma alteração na relação de forças entre as classes, no

sentido de torná-la mais equilibrada. O PT tem nos assalariados uma base importante,

haja vista, sobretudo, a proximidade política desse partido à CUT (Central Única dos

Trabalhadores), assim como a outras organizações da sociedade civil e partidárias

que possuem bases na classe trabalhadora, especialmente o MST (Movimento dos

Trabalhadores Rurais Sem Terra), a Contag (Confederação Nacional dos

Trabalhadores na Agricultura), o Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e o Partido

Democrático Trabalhista (PDT).

Obviamente, uma demanda básica da classe trabalhadora é emprego e salário.

O atendimento dessa demanda depende de condições econômicas que propiciem a

realização das atividades produtivas. A produção ocorre quando os empresários têm a

expectativa confiável de que seus investimentos gerarão lucros. Sem isso, tem vez a

preferência pela liquidez, conforme argumentou Keynes em sua teoria geral. Nesse

sentido, uma das principais alavancas da atual ação estatal desenvolvimentista é que

o governo federal, desde 2003, vem sendo encabeçado pelo PT, um partido que tem

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representatividade em uma massiva base sociopolítica, composta por diversos

segmentos dos assalariados e, em alguma medida, por camponeses pobres e outros

estratos sociais de baixa renda. Segundo Anderson (2007), o PT “foi o último partido

dos trabalhadores de massa que surgiu no século XX – na verdade, o único realmente

novo desde a Segunda Guerra Mundial”.3

Não por acaso, Lula escolheu como candidato a vice-presidente um bem-

sucedido empresário, José de Alencar, então membro do Partido Liberal (PL). O

propósito de construir um modelo econômico baseado na produção explica essa

escolha. Não por acaso, também, assim que empossado, Lula criou o Conselho de

Desenvolvimento Social (CDES), composto por lideranças da sociedade civil, do

empresariado e sindicalistas. Como será visto, esse organismo visa promover a

concertação social-desenvolvimentista.

No final dos anos 1990, o empresariado industrial, através, por exemplo, de

manifestações do IEDI e da FIESP, expressava sua insatisfação com a agenda

neoliberal. Referindo-se àquela insatisfação, Eli Diniz (2010) identifica uma “importante

fissura no apoio da classe às políticas governamentais” (p. 110).

Além do trabalho e emprego, outra demanda básica e histórica dos

trabalhadores, em nível internacional, é a política social, os direitos sociais, os direitos

de cidadania. Essa demanda se orienta no sentido da desmercantilização (Esping-

Andersen, 1990). As organizações da classe trabalhadora brasileira também

demandam um modelo de desenvolvimento que valorize o trabalho, distribua renda e

promova os direitos sociais. A existência de um governo encabeçado pelo PT reforçou

muito essa perspectiva de corte social-democrata (CUT, 2010).

Esta seção abordará algumas políticas e eventos que, por hipótese, podem

amparar a tese de que houve uma ação estatal de conteúdo desenvolvimentista

empresarial-trabalhista e ela foi respaldada politicamente e demandada por frações de

classe do capital e pelo trabalho assalariado, que, por um lado, se aproximaram em

algumas demandas e, por outro, mantêm suas diferenças. Por razões óbvias, as

políticas escolhidas são da área econômica: a política macroeconômica e a política

industrial.

2.1 A política macroeconômica

A saída de Antonio Palloci do Ministério da Fazenda, em 2006, tem sido

apontada como uma referência marcante da mudança da política econômica do

governo Lula no sentido de uma ação mais desenvolvimentista (Bresser-Pereira e

Diniz, 2009). Lula tomou posse em um contexto de risco à estabilidade monetária e

3 Essa observação de Anderson está em Singer (2010).

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fiscal. A deterioração se deveu tanto às vulnerabilidades do modelo macroeconômico

existente na ocasião como à própria reação negativa do mercado, manifesta no

contexto eleitoral, diante da incerteza associada à possível vitória de Lula, o que levou

o então candidato Lula a tornar pública a “Carta aos Brasileiros”, documento que

assumia o compromisso de seu eventual governo com o respeito aos contratos e a

continuidade da política macroeconômica.

À medida que as políticas restritivas iniciais surtiram efeito, medidas

expansionistas passaram a ser adotadas, a partir de 2006.4 Em termos gerais, buscou-

se conduzir a política macroeconômica evitando escolher extremos, como, por

exemplo, a maximização do controle da inflação em prejuízo do nível de emprego.

Embora tenha sido mantido o arranjo institucional baseado no tripé formado por metas

de inflação, arrecadação de superávit primário e câmbio flutuante, as decisões de

política macroeconômica passaram a ser orientadas visando maximizar, o quanto

possível, um ambiente favorável ao crescimento. Alguns resultados foram alcançados

nas áreas monetária, fiscal e cambial. A principal escolha governamental para

compatibilizar inflação e crescimento foi não perseguir o cumprimento da meta de

inflação nem em um ritmo muito acelerado nem em um ritmo muito lento (Barbosa,

2010). Pode-se dizer que a perspectiva do governo apontou para buscar, o quanto

possível, a estabilidade macroeconômica, e não meramente a estabilidade monetária

(Sicsù, Paulo e Michel, 2007; Morais e Saad-Filho, 2011). Estabilidade

macroeconômica é uma formulação da economia pós-keynesiana, que critica o foco

na estabilidade monetária do modelo neoclássico.

Não houve ruptura com aquilo que Bresser-Pereira (2007) chamou de

macroeconomia da estagnação, e sim uma atenuação dela, através de uma tomada

de decisão mais favorável à criação de um ambiente pró-crescimento. A média da taxa

básica de juros baixou, embora tenha continuada alta para os padrões internacionais.

"Nós temos um país que teve condições de, dentro da tranquilidade, com sensatez,

reduzir a taxa Selic, a taxa de juros. Reduzir a Selic, a taxa de juros da economia

brasileira, é um movimento importante. Primeiro porque nós temos condições

macroeconômicas para fazer isso e, segundo, porque países com crises muito

maiores do que a gente pode sequer imaginar, tem hoje taxas de juros muito

pequenas, e taxa de juros menor sempre vai facilitar, com o passar do tempo, tanto a

ampliação do investimento quanto a do consumo. Aliás, não há oposição entre uma

coisa e outra. É necessário investir, mas também é necessário que as pessoas

consumam". Essa declaração de Dilma, proferida em janeiro de 2013, no Encontro

4 Para essa parte, apoio-me bastante em Barbosa (2010, 2013).

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Nacional de Prefeitos e Prefeitas, é um exemplo de explícita tentativa de ação

governamental desenvolvimentista em matéria de política macroeconômica, embora,

após reduzir a Selic de 8,5%, em julho de 2012, até o nível de 7,25%, em março de

2013, O BCB precisou ceder, devido ao crescimento da inflação, e elevá-la aos atuais

11% (junho de 2014).5

Um dos objetivos das medidas restritivas da gestão Palocci na Fazenda foi

estancar a depreciação cambial, o que foi conseguido com a elevação da taxa básica

de juros. Na ocasião, havia espaço para fazê-lo sem prejudicar a competitividade das

exportações. Porém, algum tempo depois, em 2007 e 2008, o aumento dos preços

internacionais das commodities implicou em grande crescimento das exportações,

elevado saldo da balança comercial e expressiva valorização cambial. Dilma herdou

esse câmbio baixo, que assim continuou a ficar, embora tenha ocorrido, por opção do

governo, uma desvalorização não desprezível, mas que não foi suficiente para

enfrentar a concorrência dos bens e serviços importados. Se há polêmica sobre se

ocorre ou não desindustrialização, há tendências nesse sentido, sendo uma de suas

principais causas a excessiva valorização cambial (Nassif, 2008). A FIESP reconhece

isso, considerando o câmbio o principal componente do “Custo Brasil”, seguido pelos

juros e spreads elevados, tributação, burocracia, encargos trabalhistas e energia caros

e a deficiência na infraestrutura. Essa entidade patronal avalia que uma estratégia de

desenvolvimento deve buscar a reindustrialização, o aumento do investimento

produtivo e a redução do custo Brasil.6

Há uma equação de política econômica difícil com a qual o governo tem que

lidar: usar o câmbio, principalmente, para incentivar as exportações ou para importar

e, com a importação, entre outros objetivos, tentar conter a escalada inflacionária que

as medidas de incentivo ao consumo podem ensejar. No limite, os interesses do

empresariado exportador e dos trabalhadores são mutuamente excludentes, ou seja,

conformam um jogo de soma zero, ao menos no curto prazo.

As altas taxas de juros também estão entre as principais causas da tendência à

desindustrialização. Manifestando-se sobre o retraimento de 4% dos investimentos

nacionais em 2012, o IEDI, reconhecido think tank da indústria, através de seu

economista-chefe, Rogério Cesar de Souza, identifica a expressiva pressão de

5 Consultar www.valor.com.br/valor-investe/casa-das-caldeiras/2987192/dilma-os-juros-e-taxa-de-

cambio#ixzz33n42cTJX 6 Consultar http://www.ciespsorocaba.com.br/documentos/palestras/Roriz-Convencao-Ciesp-2012-

agosto_MENOR.pdf

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produtos estrangeiros no mercado interno e também sobre os produtos exportados e

comercializados nos mercados externos.7

A reflexão acadêmica sobre o novo-desenvolvimentismo visa propiciar uma

compreensão teórica e dar coerência ao conjunto das mudanças iniciadas desde Lula

(Morais e Saad Filho, 2011). Como já dito, ao invés de fazer a política

macroeconômica perseguir a estabilidade monetária, o novo desenvolvimentismo

trabalha com o conceito de estabilidade macroeconômica (Bresser-Pereira, 2004,

Sicsù, Paulo e Michel, 2007). Essa perspectiva preocupa-se também com o balanço

de pagamentos e o pleno emprego, tem forte similaridade com a perspectiva

defendida por Nelson Barbosa, acima referida.

Embora a política macroeconômica dos governos Lula e Dilma não tenha

propiciado uma adequada competitividade nas áreas cambial e monetária, procurou

dar respostas a esses dois problemas e a outros componentes do Custo Brasil, que o

empresariado produtivo, através de suas entidades representativas – especialmente a

CNI e a FIESP –, têm não só criticado, como também se organizado para tentar

eliminar. Em relação aos anos neoliberais, houve queda na média da taxa básica de

juros, a taxa de câmbio foi submetida a uma depreciação de 20% no governo Dilma,

assim como houve iniciativas de política industrial (como crédito baixo do BNDES, um

conjunto de desonerações tributárias, redução do custo de energia elétrica e petróleo)

e ações importantes em relação ao enfrentamento do déficit em infraestrutura, tanto no

PAC (2007) como no Programa de Investimentos em Logística (2012).

Se há ainda um descompasso entre o desenvolvimentismo prático e o teórico,

o último existe pelo fato do primeiro ter surgido. Nos anos 1990, não se falava em

novo-desenvolvimentismo ou social-desenvolvimentismo. Há dificuldades impostas

pelos interesses neoliberais que, em boa medida, estruturam a economia internacional

e, de algum modo, o ambiente econômico nacional. À medida que Dilma buscou ser

mais efetiva na redução da taxa básica de juros e dos spreads bancários e na

depreciação cambial, ela passou a receber críticas neoliberais em uma intensidade

que seu antecessor não recebeu.

No governo Dilma, houve uma maior coordenação envolvendo, por um lado, a

ação da Presidência e, por outro, a Fazenda, Planejamento e BCB, ou seja, o

Conselho Monetário Nacional. Nesse sentido, mantemos aqui a hipótese de que há

uma política macroeconômica de orientação desenvolvimentista, mas que ainda não

completou a transição da perspectiva neoliberal para a perspectiva de estabilidade

macroeconômica.

7 Ver http://www.brasil247.com/pt/247/economia/92558/Iedi-enxerga-crise-aguda-no-setor-

industrial.htm

15

Essa nova política macroeconômica procura conciliar interesses pluriclassistas,

tanto de emprego e consumo das classes populares, quanto de incentivo aos

investimentos empresariais e à exportação, ainda que com limites. Devido a essas

dificuldades e ao caráter conciliador, recebe críticas, mas também apoios importantes.

De qualquer modo, é inegável que, por mais que haja continuidades na política

macroeconômica, e as há, a novidade está nos seus pontos de descontinuidade.

Como disse Barbosa (2010), alguns críticos confundem a continuidade do arranjo

institucional com a descontinuidade do direcionamento das decisões de política

macroeconômica.8

A política macroeconômica é objeto de intensa disputa política. Em termos

gerais, os neoliberais, apresentem-se eles na forma bruta dos interesses dos agentes

de mercado, externos ou internos, ou através da coalizão oposicionista, possuem

recursos de poder importantes e, apoiado neles, pressionam para que a política

macroeconômica foque na ideia de estabilidade monetária, enquanto as forças do

campo social-desenvolvimentista dividem-se em relação a como lidar com a

perspectiva de estabilidade macroeconômica que lhes é afim: os de fora do governo

pressionam no sentido de aprofundar a referida perspectiva, ao passo que os que

estão diretamente com o leme do governo nas mãos são pressionados para conduzir

as políticas monetária, fiscal e cambial de modo mais ortodoxo, resultando em um

relativo freio para a implementação de uma macroeconomia do desenvolvimento mais

efetiva.9

2.2 A política industrial

Uma estratégia desenvolvimentista precisa ter em seu centro o

desenvolvimento industrial. A industrialização propicia ganhos de produtividade em

relação à agricultura, crescimento do nível de renda e aumento do bem estar, devido

aos empregos mais qualificados e à luta reivindicativa dos trabalhadores urbanos.

O mencionado documento da FIESP, ao abordar o desempenho de países que

apresentaram alto e prolongado aumento do PIB per capita (acima de 4,5% ao ano por

três décadas ou mais), casos de Japão, Coreia do Sul, China e Malásia, observa que

esse desenvolvimento depende, em primeiro lugar, da existência de uma política

macroeconômica que favoreça a estratégia de desenvolvimento industrial. Já foi visto

que a política macroeconômica brasileira mudou, mas com intensidade limitada. Ela se

encontra em um ponto transitório entre a perspectiva neoliberal, que foca na

estabilidade monetária, e a perspectiva desenvolvimentista, denominada estabilidade

8 Sobre continuidade e descontinuidade no governo Lula, ver também Bresser-Pereira e Diniz (2009).

9 Mais à frente, um evento envolvendo FIESP e centrais sindicais poderá exemplificar a disputa por uma

política macroeconômica mais favorável ao desenvolvimento industrial.

16

macroeconômica. O ambiente macroeconômico ainda não é o ideal para se extrair os

melhores resultados da política industrial. “No Brasil os juros altos, a carga tributária

excessiva, o câmbio valorizado e volátil, a carência de investimentos e de

infraestrutura configuram um quadro macroeconômico absolutamente hostil e na

contramão das experiências bem sucedidas de desenvolvimento”, dizia uma

declaração desenvolvimentista conjunta da FIESP e IEDI, publicada em 2005, durante

a gestão restritiva de Antonio Palocci, na Fazenda.

Não obstante, Lula e Dilma tomaram medidas de política industrial e inovaram

nessa matéria. Três grandes iniciativas surgiram: a Política Industrial, Tecnológica e

de Comércio Exterior (PITCE), lançada em março de 2004, a Política de

Desenvolvimento Produtivo (PDP), de maio de 2008 e o Plano Brasil Maior, destinado

ao período 2011-2014. Aqui se avalia que essa orientação institucional

desenvolvimentista da política industrial é também estruturalmente impulsionada pela

mudança na relação de forças, mais especificamente pela conformação de um campo

político social-desenvolvimentista, que gesta a coalizão entre capital e trabalho,

internamente convergente e divergente (como foi visto, por exemplo, em relação ao

preço do câmbio). Mas não há uma correspondência imediata entre a tendência

estrutural e o seu desdobramento institucional. Pode haver defasagem entre as

tendências estruturais e a sua implementação institucional, como também pode haver

limites e ambiguidades na relação de forças que acabam por impactar nos

mecanismos de transformação de um projeto virtual em ações efetivas, dificultando

que o programa desenvolvimentista seja executado em uma intensidade mais

consistente. Um problema está nos limites da política macroeconômica. A defasagem,

aliás, pode ser parcialmente decorrente das ambiguidades, embora outros fatores

estruturais que não a relação de forças possam também intervir na situação, como

a economia internacional. Insuficiências institucionais, sobretudo de capacidades

estatais, podem também atrapalhar – e têm atrapalhado – a vontade

desenvolvimentista dos atores. A análise sociopolítica da transformação econômica

deve levar em conta os seguintes elementos: ação, instituição, estrutura e conjuntura.

Além disso, a referida tendência desenvolvimentista tem sido impulsionada por uma

coalizão cujo interior abriga forças contraditórias, sendo difícil, embora não impossível,

como inúmeras virtudes do social-desenvolvimentismo em curso têm demonstrado,

ajustar as políticas públicas a essa situação.

A PITCE foi lançada em 2004. Surgiu após quase vinte anos de inexistência de

política industrial (De Toni, 2013 e 2014). A ideia de retomar a política industrial já

estava presente no programa de governo da candidatura Lula (Fundação Perseu

Abramo, 2002). Como já argumentado, a classe trabalhadora demanda, antes de tudo,

17

emprego e salário, ou seja, atividade produtiva, sendo a indústria um berço histórico

da emergência organizativa dos assalariados. A ideia de criar o PT originou-se no

sindicalismo industrial do ABC, daí se expandindo para outras regiões e segmentos

dos assalariados e também de camadas médias. Vários quadros do governo Lula, a

começar pelo próprio presidente, vieram das indústrias do ABC (D’Araujo, 2009).

Exemplo: em 2005, Luiz Marinho, ex-presidente do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC

e então presidente da CUT, se licencia dessa função para ocupar o posto de ministro

do Trabalho do governo Lula.

A PITCE foi o desdobramento institucional de um documento, de novembro de

2003, intitulado “Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio

Exterior”.10 Como destacam Salerno e Daher (2006), o título desse documento já

sinaliza as preocupações: transformação tecnológica, visando o aumento da eficiência

econômica, e inserção internacional competitiva, ou seja, busca de exportações.

Desde a PITCE, as políticas industriais vão se preocupar com tecnologia, inovação e

P&D. “Além disso, o documento coloca pela primeira vez a necessidade de escolher

setores e empresas líderes em segmentos selecionados para desenvolver ações

específicas, inclusive naqueles campos onde a fronteira tecnológica é mais complexa.

Esta última característica o distingue das formulações de todos os governos

anteriores” (De Toni, p. 154). Outras preocupações de fundo da PITCE são o aumento

da taxa de investimento e o desenvolvimento regional. As linhas de ação da PITCE

foram: a) inovação e desenvolvimento tecnológico; b) inserção externa; c)

modernização industrial; d) capacidade e escala produtiva; e) opções estratégicas.

Um aspecto central na PICTE diz respeito ao seu arranjo institucional, nos

quais se destacam a criação do Conselho Nacional do Desenvolvimento Industrial

(CNDI) e da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Outro elemento

é a maior importância do apoio financeiro da FINEP à política industrial, em função da

ênfase na inovação tecnológica (Morais, 2007). A PITCE propicia ganhos em termos

de aprendizado burocrático e aproximação com o empresariado industrial, sobretudo

através de sua participação no CNDI, composto por 28 conselheiros, sendo 13

ministros, o presidente do BNDES e 14 membros da sociedade civil, basicamente

empresários e representantes dos trabalhadores.

Os empresários apoiaram a PITCE, mas com cautela (De Toni, 2013). Embora

o empresariado industrial, através da CNI e, sobretudo, da FIESP, considere que é

fundamental haver política industrial, essa fração da burguesia avalia que a política

macroeconômica também é imprescindível, pendendo, inclusive, a colocar a última

10

Por sua vez, as “Diretrizes” são uma parte da “Orientação Estratégica de Governo [...]”, que servirá

como base conceitual do PPA 2004-2007.

18

como prioridade primeira. “A Política Macroeconômica não pode ser antagônica à

proposta de desenvolvimento industrial. Portanto, pensar em aumentar investimentos

por meio da Política Industrial não pode ser contraposto pelo aumento da Taxa Selic,

assim como propor metas de aumento de exportação não pode se contrapor às

constantes valorizações do câmbio” (Fiesp, 2008). Além disso, tanto em relação à

PITCE, como em relação às políticas industriais posteriores, a PDP, também de Lula,

e o Plano Brasil Maior, de Dilma Roussef, o empresariado avalia que, para sinalizar a

importância da política industrial como política de governo, o presidente da República

deveria presidir o CNDI (Fiesp, 2008 e 2012). Por outro lado, no âmbito da PITCE

foram aprovadas duas leis de incentivo à pesquisa tecnológica e à inovação, a Lei da

Inovação Tecnológica, em 2004, e a Lei do Bem, em 2005. A primeira lei incentiva

parcerias estratégicas entre universidades, institutos de ciência e tecnológica e

empresas e também incentiva a inovação empresarial, sendo este último aspecto o

objetivo da Lei do Bem.

Tanto a PITCE (2004-2007) quanto a PDP (2008-2010) deram um destaque

especial à inovação tecnológica e à produtividade, visando propiciar competitividade

aos produtos e serviços das empresas brasileiras, que enfrentam pressões no sentido

da especialização regressiva. Mas a crise internacional criou novas dificuldades e

recolocou a necessidade de enfrentar os desafios para a produção industrial brasileira

no século XXI. O Plano Brasil Maior dá continuidade às políticas de Lula. Ele surgiu

em um contexto externo e interno difícil para a indústria, quando se aprofundam as

pressões estruturais e conjunturais no sentido da desindustrialização e de manutenção

da arriscada dependência das commodities. Ele tem uma estrutura de três eixos:

reduzir custos e promover a formalização, fortalecer as cadeias produtivas e a

inovação e, por fim, defender o mercado interno e as exportações.

Em relação ao apoio dos assalariados (através de suas organizações e

lideranças) à política de desenvolvimento industrial, pode-se citar, como exemplo, por

um lado, o discurso de Lula, no dia de lançamento da PDP, em maio de 2008: “Feliz

da vida, Feijóo, pela combinação perfeita do seu discurso e do Armando Monteiro, até

pareciam dois dirigentes sindicais dos metalúrgicos ou dois dirigentes da CNI, tal é a

combinação de vocês. [...] Vamos ampliar o investimento e a produção para atender

ao mercado interno em expansão, para reduzir a desigualdade e para ampliar o

acesso do brasileiro aos bens e serviços de qualidade [...] Vamos fortalecer nossa

inserção externa com empresas industriais e de serviços de classe mundial: empresas

internacionalizadas, marcas reconhecidas, produtos de qualidade. [...] Vamos, todos

juntos – governo, empresários, trabalhadores, técnicos, cientistas – enfrentar esse

desafio” (Presidência da República, 2008).

19

Por outro lado, a CUT vem promovendo, desde 2005, uma série de eventos

denominados “Jornada pelo Desenvolvimento”, com propostas incluídas em quatro

eixos: “mercado e relações de trabalho, papel do Estado, distribuição de renda e

democracia (CUT, 2010). Um terceiro exemplo significativo é o seminário “Brasil do

diálogo, da produção e do emprego”, realizado conjuntamente pela FIESP, CUT,

Sindicato dos Metalúrgicos do ABC, Força Sindical e Sindicato dos Metalúrgicos de

São Paulo, em maio de 2011. O evento contou com a participação de três ministros de

áreas importantes para a produção (Ministério da Fazenda, Ministério do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e Ministério da Ciência e Tecnologia),

discutiu dois temas, política macroeconômica e política industrial, e aprovou um

documento intitulado “Acordo pela Produção e Emprego”, assinado conjuntamente

pelas organizações promotoras. Em outubro, essa iniciativa desdobrou-se no

“Movimento por um Brasil com juros baixos: mais empregos e maior produção”, que

realizou uma passeata conjunta, promovida por organizações do capital e trabalho

(Fiesp, Abimaq, CUT e Força Sindical), dirigida à sede do BCB, em São Paulo, para

pressionar contra eventual alta da Taxa Selic pela reunião do Copom, que ocorreria no

dia seguinte a esse evento da face empresarial-trabalhista da coalizão social-

desenvolvimentista, segundo a hipótese desse trabalho. Por outro lado, a participação

dos ministros no referido seminário é um exemplo expressivo, entre tantos outros, de

que as elites políticas, desde Lula, inserem-se em um pacto de dominação de

conteúdo social-desenvolvimentista, e não meramente por sua presença no evento,

mais que isso, pelo conteúdo das políticas governamentais.

Entre as conquistas da classe trabalhadora obtidas na nova conjuntura

histórica desenvolvida a partir de 2003, menciono as seguintes:11 a política

permanente de valorização do salário mínimo, que é a renda de 48 milhões de

pessoas e, por isso, nas palavras de Vagner Freitas, atual presidente da CUT, é “uma

das mais importantes políticas sociais da história do Brasil”, fruto de um processo de

negociação coletiva de imensa envergadura, inclusive em perspectiva comparada

internacionalmente; a retomada da ofensiva sindical, com campanhas salariais e

greves que implicaram aumento real de salários, em um ambiente econômico de

elevado nível de emprego; o reconhecimento das centrais sindicais; o veto do

presidente Lula, por pressão das centrais sindicais, contra a Emenda 3 ao PL nº

6.272/2005 (da Super-Receita), que, circunscrita na perspectiva de flexibilização das

relações trabalhistas, previa que os empresários pudessem contratar trabalhadores na

forma de pessoa jurídica; diversas ações no sentido de garantir emprego e salário

11

Apoio-me em Henrique (2013)

20

diante da deflagração da crise internacional de 2008, como a concertação de

protocolos de entendimento da CUT com a Associação Brasileira de Máquinas e

Equipamentos e com o Sindicato das Micro e Pequenas Indústrias, que teve também

desdobramentos no Amazonas, nas indústrias de motocicletas e plásticas.

A essa convergência produtivista entre capital e trabalho identifico como a face

desenvolvimentista empresarial-trabalhista do pacto de dominação. A outra face é a

social.

3. A FACE SOCIAL DO PACTO DE DOMINAÇÃO O programa de governo da candidatura Lula, em 2002, que se colocava como

alternativa às políticas liberais até então prevalecentes, já enunciava a importância

que a dimensão social teria na visão de desenvolvimento do futuro governo. “O

aumento do desemprego e a precarização do emprego, a estagnação dos níveis de

renda e a continuidade de sua má distribuição, o aumento da concentração da

propriedade e o encarecimento dos serviços públicos essenciais caracterizam a

situação de exclusão social produzida pelas políticas liberais que urge corrigir. O

sentido geral do nosso programa é diminuir esses grandes desequilíbrios, convertendo

o social no eixo do novo modelo de desenvolvimento” (Fundação Perseu Abramo,

2002, p. 30). De modo mais específico, isso se desdobrava na política social de

combate à fome: “É possível erradicar a fome por meio de ações integradas que

aliviem as condições de miséria. Articuladas com uma política econômica que garanta

uma expansão do Produto Interno Bruto de, pelo menos, 4% ao ano, esse objetivo

pode ser conseguido em até uma geração. Os instrumentos que colocaremos em ação

permitirão promover o desenvolvimento, gerar emprego e distribuir renda. O combate

à fome se integra, assim, à concepção de um novo tipo de desenvolvimento

econômico” (Idem, p. 43).

Pochmann (2013) argumenta que a estratégia de mudança pós-neoliberal

empreendida pelos dois mandatos de Lula baseou-se em quatro pressupostos: a

negação da ideia de que o subdesenvolvimento pode ser superado por obra exclusiva

do mercado, de modo que a alternativa é recuperar o papel do Estado; a ênfase nas

políticas sociais, implicando que o gasto social joga um papel fundamental como

“multiplicador da incorporação pelo mercado de consumo” (p. 155); a “busca da maior

autonomia na governança interna da política econômica nacional” e a perspectiva de

“fazer do mercado interno a principal fonte do [...] dinamismo da economia nacional”, o

que teria propiciado “o início da transição da macroeconomia da financeirização da

riqueza para a macroeconomia do produtivismo, das obras de infraestrutura e de

ampliação da produção nacional em consonância com a elevação do consumo” (p.

21

155); “reposicionamento brasileiro frente ao estabelecimento da nova geopolítica

mundial”. Em relação, especificamente, às políticas sociais, ele avalia que os governos

pós-neoliberais, no Brasil, têm propiciado um avanço no Estado de bem-estar social

cujo impacto econômico ainda não teria sido adequadamente percebido.

Uma análise importante, que ajuda na compreensão da face social do pacto de

dominação social-desenvolvimentista, está em Singer (2012). Ele mostra que as

políticas sociais de Lula, a elevação do salário-mínimo, o Programa Bolsa Família e o

crédito consignado propiciaram a incorporação do subproletariado à base de

sustentação dos governos federais petistas, fenômeno que ele qualifica como lulismo.

Isso se evidenciou nas eleições de 2006 e se repetiu no pleito nacional de 2010. Nos

pleitos presidenciais anteriores, os de 1989, 1994, 1998 e 2002, o subproletariado

havia votado na direita, que até então teria sido a portadora da bandeira da inclusão

social dentro da ordem.

A incorporação do subproletariado ao mercado de trabalho formal, por sua vez,

tem gerado o que vem sendo analisado em termos de nova classe trabalhadora

(Pochmann, 2013, Chauí, 2013). Em dez anos, 28 milhões de cidadãos saíram da

miséria absoluta e mais de 30 milhões de pessoas passaram por ascensão social. “As

novas políticas de redistribuição de renda assentam-se nas principais bases

sociopolíticas de esteio dos governos federais de Lula e Dilma, a velha e a nova

classe trabalhadora, os camponeses pobres, os sem-terra etc” (Ianoni, 2013). Nesses

termos, o impulso desenvolvimentista da nova coalizão entre capital e trabalho não se

apoia só em processos de mercantilização, mas também na desmercantilização, no

sentido de fortalecer o Estado de bem-estar. Entre outras análises, pode-se dizer que

o país passa por uma revolução democrática tocquevilliana, um processo igualitário.

4. A face da concertação social Desde a Constituição de 1988, tem sido muito discutido que a concepção de

democracia presente na ordem constitucional brasileira é ampla, abrange as formas

representativa, direta e participativa. Essa amplitude tem muito a ver com o contexto

de mobilização social existente na década de 1980 no país. Tal resultado institucional

é uma variável explicável pelo exame da relação de forças, conformada na

Constituinte, entre as classes, frações e partidos políticos. Naquela ocasião, os

movimentos sociais e as organizações sindicais e populares estavam em ascensão e

muitos deles tinham relação direta ou indireta, no plano político partidário, através de

seus militantes, com o PT, como é o caso da CUT, CONTAG, CONAM e ANDES,

entre tantos outros (Brandão, 2011).

22

Essa vontade política participativa não desapareceu durante os governos

neoliberais, de 1990 a 2002, mas experimentou um relativo refluxo e concentrou-se

em forças de oposição ao governo central e em algumas instituições participativas que

as constituições federal, estaduais e municipais (leis orgânicas) propiciaram.

O governo Lula incentivou promoveu muito a democracia participativa no

processo das políticas públicas. Uma das expressões mais significativas disso foi a

realização de dezenas de conferências nacionais e a ampliação dos conselhos

nacionais de políticas públicas e direitos. O pacto de dominação social-

desenvolvimentista constrói um novo padrão de relação do Estado com a sociedade

civil em várias áreas, não só com os movimentos sociais, mas também com o

empresariado. Uma das principais expressões das novas relações do Estado com as

duas classes fundamentais da sociedade civil, o capital e o trabalho, é o Conselho de

Desenvolvimento Econômico e Social, criado logo no início de 2003 e composto por

membros com representatividade ou reconhecimento social em suas áreas de

atuação. Sua estrutura é composta por 90 conselheiros da sociedade civil e 18

conselheiros do governo (ministros), presidido pelo Presidente da República, além de

contar com uma Secretaria Executiva e um Comitê Gestor. “Tal iniciativa visava,

conforme estabelecido em seu regimento interno, a concertação entre os diversos

setores da sociedade nele representados, para propor políticas e diretrizes

específicas, voltadas ao desenvolvimento econômico e social. Recém-criado, o CDES

aprovou a sugestão da ampliação do Conselho Monetário Nacional, sinalizando um

anseio representativo de mudança na política econômica da financeirização” (Ianoni,

2012). O arranjo institucional do CDES tem propiciado a formulação de ideias gerais

importantes que, em seguida, são desdobradas em políticas públicas, como, por

exemplo, o combate à desigualdade, a Agenda Nacional de Desenvolvimento, os

investimentos em infraestrutura, que resultaram no PAC, a indicação de uma política

habitacional popular, que serviu de base ao Programa Minha Casa Minha Vida, o

Programa Universidade para Todos (Prouni), o Programa Nacional de

Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat) e assim por diante.

A CUT, por exemplo, participa de 21 conselhos de cidadania, 31 de

desenvolvimento e setores produtivos, 31 de saúde do trabalhador, 23 de trabalho e

previdência e 4 do Sistema S.12 Enfim, para finalizar, os “âmbitos problemáticos”

estabelecidos pela Agenda Nacional de Desenvolvimento, cuja elaboração, pelo

CDES, foi concluída em 2007 foram os seguintes: a desigualdade, a insuficiente

dinâmica econômica, a infraestrutura logística, o financiamento dos investimentos e

12

Consultar http://conselhos.cut.org.br/nacional/

23

vários problemas de capacidades estatais. A concertação pública democrática

avançou junto com a retomada da ação desenvolvimentista do Estado.

5. CONCLUSÃO

A virada histórica ocorrida em 2003 altera o período histórico aberto em 1994

com a aprovação do Plano Real e as duas eleições de FHC. Surge e se afirma uma

alternativa ao neoliberalismo. A grande disputa passa a ser entre a coalizão social-

desenvolvimentista e a coalizão neoliberal, derrotada em 2002. O pacto de dominação

social-desenvolvimentista é uma estrutura sociopolítica e político-institucional que tem

promovido e respaldado as transformações econômicas, sociais e políticas em curso.

Dada a presença do PT na Presidência da República, o conteúdo geral das

transformações até aqui observadas, e apesar das dificuldades e contradições da

coalizão social-desenvolvimentista, tem semelhanças com o compromisso de classe

entre capital e trabalho verificado em experiências socialdemocratas europeias.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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