Institut pour la Ville en MouvementEstudo da visão da mobilidade em grandes cidades

Cidade: São Paulo, BrasilTema: Congestionamento 12-9-2011

Coordenador: Eduardo Alcântara de Vasconcellos, Instituto

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Movimento

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Sumário1. Breve história do trânsito na cidade.......................................................3

2. Mobilidade e uso dos meios de transporte na Região Metropolitana de São Paulo.............................................................42.1. Mudanças na mobilidade entre 1967 e 2007..................................................42.2. Utilização de meios de transporte..................................................................62.3. A questão institucional...................................................................................72.4. Mobilidade e características sócio-econômicas.............................................72.5. Conseqüências para o sistema de mobilidade................................................8

3. Como é medido o congestionamento.........................................114. Medidas adotadas para aliviar o congestionamento..................124.1. Aumento do sistema viário...........................................................................124.2. CET e operação.............................................................................................124.3. Limitação das operações de carga e descarga..............................................134.4. Escalonamento de horários..........................................................................144.5. Carona programada......................................................................................144.6. Rodízio de veículos.......................................................................................154.7. Limitação da operação de veículos de fretamento.......................................16

5. A visão do problema na mídia (“briefing”).................................176. A visão dos “stakeholders”.........................................................197. Conclusões.................................................................................20Referências....................................................................................21

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1. Breve história do trânsito na cidade

A partir do início da década de sessenta, as condições de circulação na cidade de São Paulo começaram a piorar sensivelmente. Os congestionamentos de trânsito aumentaram em número, extensão e gravidade, passando a fazer parte do dia-a-dia da cidade. Na imprensa, bem como nas publicações técnicas especializadas, o tema “trânsito” começou a ganhar espaço crescente, na forma de centenas de artigos e comentários não apenas sobre as condições do trânsito, mas também sobre os aspectos urbanísticos da questão – o crescimento desordenado da cidade – e sobre as possíveis soluções, dentre as quais a ampliação do sistema viário surgia com maior força (Vasconcellos, 2000).

Nestes anos, a responsabilidade sobre o trânsito era, como em todas as capitais do país, da Diretoria de Serviço de Trânsito – DST, da Secretaria de Segurança Pública do Governo Estadual. Ao mesmo tempo em que ocorria um processo de crítica generalizada à atuação da DST, não apenas pelas condições do trânsito, mas também – e principalmente – pelas denúncias de corrupção nos procedimentos de registro de veículos e habilitação de motoristas, o Estado começava a se movimentar na direção da ampliação do sistema viário, que já estava estacionado há cerca de 10 anos.

Com o aumento acelerado da frota em circulação, o trânsito continuou a piorar e, no final da década de 60, a Prefeitura concluiu o primeiro grande estudo básico sobre a cidade, denominado Plano Urbanístico Básico – PUB. O plano fez uma radiografia detalhada do crescimento da cidade e das formas possíveis de controlá-lo, abordando praticamente todos os pontos relevantes de um estudo urbanístico. Logo depois, em 1970, foi desenvolvido, no âmbito estadual, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado – PMDI, que, seguindo em parte os passos do PUB, propôs uma série de medidas relativas aos transportes públicos e ao sistema viário. Em 1971, um plano municipal feito por intermédio da Secretaria Municipal de Transportes, denominado “Plano de Vias Expressas”, detalhou uma extensa rede de vias expressas, já delineada no PUB, que cortaria a cidade em todas as direções, e outro plano, o Plano de Ação Imediata de Tráfego e Transportes – PAITT, fez os primeiros estudos abrangentes sobre as condições de circulação na cidade.

Nesta mesma época, o movimento contrário ao domínio estadual sobre o trânsito entrara numa fase decisiva, iniciando-se um processo único no país, de municipalização do trânsito; em 1973 o Estado passou à Prefeitura todas as atribuições referentes ao controle de tráfego urbano, até então sob a

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responsabilidade da Secretaria de Segurança Pública e seu Departamento de Trânsito.

Simultaneamente, o impacto da crise internacional do petróleo fez com que o Estado retirasse da agenda o plano de vias expressas, além do anel rodoviário, e voltaram à cena não apenas os discursos, mas também os planos globais relativos aos incentivos ao transporte público. Surgiu então, entre 1974 e 1975, o SISTRAN – Estudo do Sistema de Transporte de Passageiros da Região Metropolitana de São Paulo, que detalhou uma grande rede de transportes públicos, com ênfase para os corredores de trólebus.

Iniciou-se, então, um novo período no tratamento da circulação urbana de São Paulo, em que passou a ocorrer um investimento relativamente elevado de recursos financeiros, materiais e humanos na operação do trânsito, e que teve seu auge, institucionalmente, na criação em 1976 de uma agência estatal, de economia mista, encarregada de dar apoio à Secretaria Municipal de Transportes no planejamento e operação do sistema viário do município. Esta agência, a Companhia de Engenharia de Tráfego – CET deu continuidade e expandiu consideravelmente a intervenção técnica iniciada em 1973, seguindo os moldes tradicionais da engenharia de tráfego. Isto foi feito por meio da modernização da sinalização, implantação de novos e extensos planos de circulação, alterações geométricas e coordenação de semáforos. Esta intervenção, que no seu sentido global procurava aumentar a velocidade média do tráfego, foi bem sucedida no seu intento, de modo que já no final da década de 70 o trânsito não era mais uma “questão” na agenda estatal, desaparecendo também dos noticiários dos jornais.

Mais tarde, na década de 1980 o trânsito voltou às páginas dos jornais, principalmente em relação ao congestionamento, dali nunca mais saindo. Na década de 1990, com o final do processo inflacionário e a criação do automóvel de mil cilindradas a preços reduzidos começou um processo de aumento da frota em circulação, que foi elevando o grau de congestionamento na cidade até o ponto de abarcar grande parte do território urbano. Esta fase está detalhada a seguir.

2. Mobilidade e uso dos meios de transporte na Região Metropolitana de São Paulo2.1. Mudanças na mobilidade entre 1967 e 2007

Os dados quantitativos foram obtidos, em sua maioria, das quatro pesquisas sobre Origem e Destino de viagens das pessoas (OD), realizadas a cada dez anos entre 1967 e 1997, além de uma pesquisa complementar em 2002 e de

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resultados preliminares da nova pesquisa de 2007 (tabela 1) na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP).

Pode-se observar que a população cresceu 2,7 vezes, a frota de autos 7 vezes e as viagens motorizadas 3,5 vezes entre 1967 e 2007.

Tabela 1Variação de população, frota de autos e viagens, RMSP, 1967-2007

AnoPopulação[habitante

s]

Frota de autos[mil

veículos]

Viagens/dia (mil)Auto Públic

oA pé Mot

oTotal

1967

7.097 493 2.293 4.894 ND ND 7.187

1977

10.273 1.384 6.205 9.759 5.400 35 21.399

1987

14.248 2.014 8.292 10.343 10.650

181 29.466

1997

16.792 3.095 10.147

10.473 10.813

146 31.579

2002

18.345 3.378 12.049

10.878 14.194

415 37.536

2007

19.300 3.500 10.500

13.800 12.600

700 37.600

Fonte: Metro (2002) e (2008).

De modo geral, a mobilidade (viagens diárias por pessoa) na RMSP permaneceu inalterada entre 1977 e 1987, diminuindo posteriormente em cerca de 10%, para aumentar em 2002 e cair em 2007. A mobilidade motorizada subiu 50% entre 1967 e 1977 e decresceu ao nível de 1,27 em 2002, subindo para 1,30 em 2007 (figura 1). Embora não haja pesquisas a respeito, pode-se afirmar que as mudanças na primeira década devem estar ligadas ao crescimento econômico ao passo que as mudanças na segunda década estiveram ligadas à crise econômica (inflação alta, queda dos salários).

Figura 1Índice de mobilidade pessoal na RMSP, 1967- 2007

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Fonte: Metro (2008).

Ocorreram outras mudanças importantes na mobilidade. Em primeiro lugar, as diferenças ligadas ao gênero diminuíram, com a mobilidade feminina aproximando-se da masculina. Em segundo lugar, a distribuição etária da população sofreu mudanças importantes nas últimas décadas, à medida que as pessoas envelheceram: aquelas com mais de 15 anos aumentaram sua participação de 67% em 1980 para 75% em 2006 (STM, 2008). Em terceiro lugar, o setor terciário (comércio e serviços) é, atualmente, o que mais emprega. Sua participação aumentou de 68,7% em 1987 para 77,4% em 1997, enquanto que o setor industrial diminuiu de 28,7% para 16,3%. Essas mudanças estão diretamente relacionadas a mudanças de mobilidade, em termos das diversas taxas de mobilidade associadas a cada atividade econômica. Além disso, a distribuição espacial do trabalho também mudou. Entre 1987 e 1997, novas oportunidades de trabalho foram abertas em sub-centros, em especial no setor terciário, permitindo o encurtamento das distâncias entre a casa e o local de trabalho e, conseqüentemente, a substituição das viagens motorizadas por deslocamentos a pé. Essas frentes incluem tanto atividades formais quanto informais ou temporárias, que possuem demandas de mobilidade diversas.

As mudanças na mobilidade verificadas na última década (1997-2007) e nos últimos anos (2002-2007) ainda precisam ser analisadas. O crescimento das viagens em transporte público na década foi significativo – 32% de aumento bruto e 14% de aumento líquido (descontando o crescimento populacional). Isto pode ser explicado em parte pelo aumento da oferta do metrô e dos trens, bem como pela transferência de viagens a pé (que diminuíram) para o transporte público, provavelmente devido ao aumento do poder aquisitivo dos segmentos de menor renda. No entanto, o crescimento da frota de motos tende a operar na outra direção, retirando viagens do transporte público, o que torna mais difícil qualquer conclusão definitiva.

A redução das viagens em automóvel, no entanto, parece mais difícil de explicar. A redução bruta foi nula, mas a redução líquida foi de 10% (descontando o

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crescimento populacional). Uma parte das viagens a menos pode ter sido transferida para a motocicleta (cuja utilização cresceu cinco vezes no período 1997-2007), mas isto não é o bastante para explicar a estabilização das viagens de auto no período 1997-2007, dado o crescimento de 13% da frota.

Há um outro aspecto importante a ser abordado. Ainda existe uma grande diferença na mobilidade média entre classes e grupos sociais. A proporção de mobilidade (viagens por pessoa por dia) entre os extremos de rendas, em 2002, era da ordem de 1:2,2, enquanto que a proporção da mobilidade motorizada era de 1:3,5, refletindo condições típicas de países em desenvolvimento. A população de baixa renda enfrenta graves restrições de deslocamento, enquanto que os mais abastados desfrutam de níveis de mobilidade semelhantes aos dos países europeus.

2.2. Utilização de meios de transporte

Viagens a pé na RMSP sempre foram um importante meio de transporte, correspondendo a um terço de todas as viagens, enquanto que o uso de bicicletas sempre foi discreto, correspondendo a cerca de 1% de todas as viagens em 1997 (figura 1). A utilização do transporte particular subiu de 26% em 1967 para 53% em 2002, caindo para 47% em 2007. Da mesma forma, a utilização do transporte público caiu de 64% em 1967 para 47% em 2002, subindo para 53% em 2007. O metrô, inaugurado em 1974, tem tido uma participação crescente no total de viagens. O sistema ferroviário continua atendendo apenas uma pequena parcela da demanda, embora esteja aumentando após 2004.

Houve um aumento acentuado no número de carros particulares, acompanhado de aumento correspondente no número de viagens de automóvel. Ao analisarmos as mudanças na mobilidade por faixa de renda no período entre 1987 e 2002, a mobilidade por meio do transporte público decaiu em todas as faixas de renda, com exceção da mais alta, que permaneceu no mesmo nível de 1987. Quanto aos automóveis, a mobilidade aumentou nas faixas de renda mais baixas e decresceu nas mais altas.

2.3. A questão institucional

Decisões sobre a utilização do solo, transporte e trânsito são interdependentes e os programas dos órgãos responsáveis por essas questões devem estar interligados. No entanto, cidades grandes e regiões de países em desenvolvimento, como é o caso da região metropolitana de São Paulo, são exemplos claros de falta de coordenação.

No nível regional sempre houve conflitos ou falta de coordenação entre as ações no âmbito do transporte metropolitano e as políticas de transporte locais. A

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Secretaria Estadual de Transportes Metropolitanos é responsável pelo sistema metroviário, sistema ferroviário metropolitano e todos os serviços de ônibus interurbanos na RMSP. No entanto, os prefeitos têm poder constitucional de decisão sobre o transporte público local, sendo que os conflitos se multiplicam quando se trata de criar uma infra-estrutura de transporte ou serviços em nível regional que interfiram nas questões em nível municipal.

No caso específico da cidade de São Paulo, as questões que afetam o transporte urbano são administradas por três órgãos distintos: A Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA), que define o uso e a ocupação do solo; a Secretaria Municipal de Transportes (SMT), que coordena o transporte público e o trânsito; e a Secretaria de Infra-Estrutura Urbana e Obras (SIURB), que define a construção de novas vias. Esses órgãos trabalham em descompasso, conduzindo agendas freqüentemente dissociadas.

Dentro da própria SMT o transporte público e o trânsito foram subdivididos em dois departamentos diferentes (DTP e DSV), cada qual contando com um órgão especial para lidar com as questões práticas (a SPTrans na área de transportes públicos e a CET no trânsito). Além disso, a política prioritária da CET volta-se para o controle do fluxo do trânsito, o que na prática traduz-se como apoio à utilização de automóveis em detrimento do transporte público. São raros os esquemas voltados prioritariamente para a circulação de ônibus. Apenas de alguns anos para cá, a SPTrans vem trabalhando mais intensamente na organização de corredores de ônibus, ainda com resultados tímidos. Em termos de ampliação da malha viária, a STM tem interferência reduzida no processo decisório, prejudicando a integração e a eficiência do sistema geral de mobilidade.

2.4. Mobilidade e características sócio-econômicas

A mobilidade tem relação estreita com algumas características sócio-econômicas das pessoas, especialmente a renda e a idade. A tabela 2 mostra que a mobilidade aumenta com a renda. O tempo médio das viagens aumenta do extrato de renda mais baixo até o terceiro extrato, quando começa a diminuir, em função do uso do automóvel.

Tabela 2Mobilidade e tempo de percurso segundo a faixa de renda, RMSP, 2002

Faixa de renda (R$)

Viagens/pessoa/dia

Minutos/viagem

Até 400 1,53 31De 400 a 800 1,77 35

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De 800 a 1.600 2,11 36De 1.600 a 3.000 2,52 33De 3.000 a 6.000 2,79 30Mais de 6.000 3,33 27

Fonte: Metro, 2002

A figura 2 mostra a variação nos meios de transporte conforme a renda familiar. Observa-se que o uso do transporte público aumenta nas três faixas de renda mais baixa e depois decai. O uso do automóvel cresce sempre com o aumento da renda, ao passo que a caminhada diminui sempre com o aumento da renda.

Figura 2Uso dos meios de transporte segundo a renda familiar, RMSP, 2002.

Fonte: Metro (2002).

2.5. Conseqüências para o sistema de mobilidade

Fatores históricos, aliados a políticas de preferência ao transporte individual, levaram às seguintes conseqüências práticas:

● Oferta limitada de transporte público integrado

Havia apenas 101 km de faixas ou corredores para ônibus na RMSP em 2002, o que corresponde a 3% do principal sistema arterial utilizado por este modalidade de transporte. A oferta de infra-estrutura de transporte público por milhão de habitantes caiu de 38 km em 1967 para 23 km em 2002.

O extenso sistema ferroviário metropolitano da RMSP foi se deteriorando ao longo do tempo e perdeu parte significativa de sua demanda histórica de passageiros. O sistema metroviário oferece serviços de boa qualidade, mas sua extensão tem ocorrido a passos lentos. A integração entre trens metropolitanos e serviços de ônibus é muito reduzida. A integração entre ônibus do município de São Paulo e o metrô é mais extensa e 50% dos usuários do metrô realizam viagens mistas (CMSP, 2002). No entanto, os ônibus metropolitanos não têm

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integração tarifária com o sistema de trilhos.

O sistema de ônibus da cidade de São Paulo (o maior da RMSP) nunca foi plenamente integrado aos sistemas sobre trilhos, principalmente a rede da Cia Paulista de Trens Metropolitanos - CPTM, nem ao sistema metropolitano de ônibus gerenciado pela Empresa Metropolitana de Ônibus Urbanos extens - EMTU. A implantação do “bilhete único” em 2004 trouxe grandes benefícios para os usuários, na medida em que permitiu a reorganização dos seus deslocamentos para reduzir o tempo de percurso e o desconforto. Todavia, o bilhete único só foi incluído na rede do metrô e da CPTM há dois anos.

● Serviços de ônibus

A oferta física (espacial) de serviços de ônibus é generalizada no espaço metropolitano, restando poucas áreas nas quais se pode afirmar que as pessoas não têm acesso fácil aos veículos. Os serviços de ônibus na RMSP são realizados por três grandes sistemas. O principal sistema funciona na cidade de São Paulo e em 2007 era composto por cerca de 12.000 ônibus e micro-ônibus. O segundo maior sistema realiza a interligação entre municípios, com cerca de 4.000 ônibus. O terceiro corresponde à soma de todos os sistemas de ônibus locais localizados fora da cidade de São Paulo, abrangendo 4.000 ônibus.

A demanda por ônibus no período de 1967 a 2002 acompanhou a mesma tendência das ferrovias, com crescimento até 1987 e queda desde então. De modo geral, a demanda por transporte público aumentou até 1987, decaindo a partir desse ano em cerca de 10%. Para os habitantes da periferia, que dependem deste transporte, as distâncias médias percorridas aumentaram, visto que o sistema de ônibus não se expandiu no mesmo ritmo. Ademais, controles tarifários rígidos e a inflação alta levaram os operadores a constantemente adaptar a oferta para garantir os lucros, muitas vezes em detrimento da freqüência dos serviços e limitando o atendimento de áreas de baixa densidade. Assim, embora a oferta física seja quase universal, o sistema de ônibus é precário, caracterizado por serviços irregulares, pouco confiáveis e desconfortáveis, além de um número insuficiente de integrações. Além de problemas com a oferta dos serviços, os usuários passaram a enfrentar problemas no trânsito cada vez mais congestionado. As vias arteriais não possuíam nenhum aparato físico ou operacional que facilitasse a circulação de ônibus, tampouco uma gestão de trânsito especial para aprimorar sua operação. O contraste com o transporte privado tornou-se nítido, reforçando a imagem negativa do ônibus em contraposição à do automóvel. Em 1997, havia grande diferença de qualidade entre a viagem feita por meio do transporte público (tempo médio de 57 minutos) e aquela feita em automóveis (tempo médio de 27 minutos);

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Em decorrência destes primeiros problemas, embora a quantidade de viagens no transporte público tenha dobrado entre 1967 e 2002, o número de viagens por habitante, por ano, caiu de 237 para 178 (25%), tendo aumentado para 214 em 2007;

● Velocidade no trânsito

Na cidade de São Paulo, a velocidade dos automóveis na malha viária principal aumentou de 25 km/h no final da década de 1970 para 27-28 km/h no período entre 1980 e 1984, caindo para menos de 20 km/h nos anos 90 (CET, 1997) (figura 3). Durante o pico vespertino, os congestionamentos triplicaram entre 1992 e 1996, de 39 km para 122 km e o percentual de vias congestionadas no sistema viário saltou para 80% em 1998. Em 2007 o valor subiu para 120 km (CET, 2007).

Em 1998, a velocidade dos automóveis durante o horário de pico do final da tarde era de 17 km/h, enquanto que a velocidade dos ônibus era de 12 km/h. Estima-se que 3.000 dos 10.000 ônibus utilizados em 1998 poderiam ser retirados de circulação, caso os congestionamentos fossem eliminados. Estima-se também que o congestionamento causado principalmente pelos automóveis encareça as tarifas de ônibus em 16% (ANTP/IPEA, 1998).

Figura 3Velocidade de trânsito na malha viária da cidade de São Paulo, 1981-2005

Fonte: CET (2007, adaptado pelo autor).

● Custo do transporte

O transporte público tornou-se cada vez mais caro, especialmente no período entre 1987 e 1997. Descontando-se a inflação, as tarifas de ônibus – que representa a modalidade de transporte principal – dobraram entre 1977 e 1997.

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As tarifas de trem, geralmente utilizado pela camada mais pobre da população, aumentaram 3,5 vezes. Entre 1997 e 2002 as tarifas do transporte público aumentaram 14% acima da inflação. O aumento das atividades informais exclui um grande número de pessoas do sistema de transporte urbano, uma vez que vales-transporte são fornecidos apenas aos trabalhadores do mercado formal5. As viagens integradas também foram bastante afetadas, já que a tarifa de integração permaneceu muito além do poder aquisitivo dos usuários.

Para quem usa o automóvel, impostos sobre a propriedade de veículos (como o IPVA) são relativamente baratos (cerca de R$ 700 por ano) e os custos do licenciamento são muito baratos (cerca de R$ 200 por ano). O preço do estacionamento também não gera um impacto significativo nos custos, pois há muitas vagas livres nas ruas (exceto na área central) e nos destinos de trabalho e compras para a maioria dos usuários estacionarem seus veículos gratuitamente. Adicionalmente, o poder público tem garantido condições favoráveis para a compra de automóveis e, mais recentemente, de motocicletas.

● Descompasso dos investimentos em infra-estrutura

A infra-estrutura de transportes públicos (metrô, ferrovias e corredores de ônibus) por habitante cresceu durante o período menos que aquela relativa às grandes vias (expressas e arteriais): 241 km/hab contra 327 km/hab.

● Concentração geográfica das viagens

Dada a distribuição de áreas de residência e emprego, as viagens na RMSP ainda se encontram concentradas na área central da região, onde a oferta de empregos é maior. Isto provoca não apenas congestionamentos grandes, como também a sobrecarga dos sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos na área mais próxima do centro histórico. Esta sobrecarga forma “gargalos” que acabam reduzindo muito a capacidade efetiva do transporte público.

3. Como é medido o congestionamento

Não há nenhuma medição abrangente nem criteriosa do congestionamento. As medições são feitas de duas formas.

A primeira, mais sistemática, é feita nos corredores principais da cidade, nos horários de pico da manhã e da tarde – denomina-se “Desempenho do Sistema Viário Principal”. O estudo mede as velocidades médias de percurso de

5 Vales transportes são fornecidos pelas empresas aos seus funcionários por um valor reduzido, de no máximo 6% do salário.

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automóveis e ônibus, nos dois sentidos, gerando indicadores sobre a quantidade de veic-km rodados, a quantidade de veic-hora rodados e a velocidade média ponderada. O estudo é feito há cerca de 20 anos, mas não foi realizado em todos os anos. Este estudo é útil, pois permite uma avaliação de grande parte das regiões mais congestionadas, além de permitir a comparação dos valores ano a ano.

Não há pesquisas sobre o congestionamento de outros veículos, como os caminhões e as bicicletas.

A segunda forma de medir o congestionamento é mais simplista. Ela ocorre pela medição do comprimento do sistema viário principal que apresenta lentidão nos horários de pico. A medição é feita de forma visual, por pessoas postadas em postos elevados, de onde têm uma visão adequada das vias avaliadas. Há um conjunto de vias selecionadas para a medição, que foi ampliado há dois anos, para abarcar áreas da cidade que apresentavam lentidão e não eram cobertas pelo levantamento. Apesar de não ser uma medição tecnicamente rigorosa, conseguiu conquistar a confiança da sociedade e da mídia, tendo grande exposição pública, por meio do total de vias com lentidão: os jornais televisivos freqüentemente iniciam suas edições noturnas com manchetes do tipo “ a cidade teve hoje 110 km de congestionamentos”. O impacto deste tipo de comunicação é tão grande que até pessoas de outras grandes cidades do país comentam os valores medidos na cidade de São Paulo.

Não há estimativas sistemáticas e rigorosas do custo do congestionamento para a cidade. Isto decorre tanto da falta de informações mais detalhadas e precisas, bem como do desinteresse das autoridades locais em fazer esta estimativa; decorre também das divergências teóricas sobre os custos que devem ser adotados. As poucas tentativas feitas apresentaram enormes discrepâncias entre os valores, inviabilizando que seja definido um valor básico que sirva de referência.

4. Medidas adotadas para aliviar o congestionamento

4.1. Aumento do sistema viário

A ação mais freqüente para reduzir os níveis de congestionamento na cidade de São Paulo foram obras viárias. Recursos gigantescos foram utilizados na expansão das vias, especialmente no período entre 1965 e 1973, quando a cidade chegou a investir mais de 30% do seu orçamento apenas neste item. Nas épocas posteriores, houve também grandes investimentos que, todavia, foram

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limitados pela crescente crise econômica do país e da cidade. A maior parte dos investimentos recaiu sobre a construção de avenidas largas em fundos de vale e de viadutos e túneis para aliviar o trânsito.

4.2. CET e operação

No campo das ações de planejamento e gestão do trânsito a principal ação para reduzir os congestionamentos foi a criação da CET- Cia de Engenharia de Tráfego em 1976. De natureza pública e dotada de grande quantidade de recursos humanos e materiais a CET implantou milhares de pequenas intervenções a favor da fluidez veicular e montou esquemas de operação cotidiana do trânsito em todas as áreas congestionadas. Isto permitiu a gestão continuada da circulação de uma frota veicular em crescimento, mantendo e até melhorando as condições médias de fluidez durante duas décadas.

4.3. Limitação das operações de carga e descarga

Como São Paulo é o maior centro econômico do Brasil e da América do Sul, é enorme a movimentação de cargas dentro do seu território. A circulação e a parada de uma grande quantidade de caminhões de várias dimensões afeta o nível de congestionamento em áreas de grande concentração de comércio. Durante décadas as administrações municipais procuraram regulamentar a circulação e parada dos caminhões, com vários planos. As ações mais recentes foram:● VUC - Veículo Urbano de Carga: definição de um veículo de carga que atenda,

conjuntamente, as características: a) largura máxima: 2,20m; b) comprimento máximo: 6,30m; e c) limite de emissão de poluentes: os especificados para o Porgrama de Controle da Poluição Veicular - PROCONVE nas fases L-4 ou P-5, conforme o caso e, a partir de 1º de janeiro de 2009, PROCONVE L-5 ou P-6.

● ZERC - Zona Especial com Restrição de Circulação: determinação de área ou via em Zonas Exclusivamente Residenciais - ZERs, conforme o Plano Diretor Estratégico e a Lei nº 13.885, de 25 de agosto de 2004, com necessidade de restrição ao trânsito de caminhões, a fim de promover condições de segurança e qualidade ambiental.

● VER – Vias Estruturais Restritas: determinação de vias e seus acessos, com restrição ao trânsito de caminhões, em horário determinado por meio de regulamentação local, com características de trânsito rápido ou arterial, bem como túneis, viadutos e pontes que dão continuidade a tais vias e constituem a estrutura do sistema viário.

● ZMRC - Zonas de Máxima Restrição de Circulação: definição de áreas do Município que concentram os principais núcleos de comércio e serviços. Essas áreas têm restrições e horários específicos. É formada por uma única área do Município de São Paulo com restrição ao trânsito de caminhões exceto VUC e

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caminhões para serviços essenciais e de urgência. Os demais necessitam autorização (figura 4).

Figura 4Área de restrição do trânsito de veículos de carga na cidade de São Paulo

4.4. Escalonamento de horários

O escalonamento de horários de entrada e saída de grandes pólos de atração de viagens foi proposto no início da década de 1980. Dois setores de atividades

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foram atraídos pelo governo municipal nesta primeira etapa. O primeiro foi o setor de comércio, que foi incentivado a abrir os grandes “shopping centers” que estavam sendo construídos apenas às 10 horas da manhã, para aliviar o pico de tráfego das manhãs. O segundo setor foi o bancário, que foi incentivado a abrir as agências apenas às 10 horas da manhã e fechá-las antes do pico da tarde. Estes projetos foram muito bem sucedidos nos seus objetivos, contribuindo para distribuir melhor os fluxos horários de tráfego.

4.5. Carona programadaA carona programada foi proposta inicialmente de forma sistemática na década de 1980, pela CET – Cia de Engenharia de Tráfego. A CET criou um programa de computador que permitia aos interessados organizar um sistema de troca de informações para acertar o uso compartilhado de automóveis. Apesar de usado por algumas empresas de grande porte este programa público não teve prosseguimento.

4.6. Rodízio de veículosEsta medida foi tomada inicialmente em 1995 na Região Metropolitana de São Paulo, em um período de grande crescimento do congestionamento e da poluição atmosférica da cidade. Foi uma decisão do governo estadual, que controla a Secretaria Estadual de Meio Ambiente. O objetivo era reduzir a emissão de poluentes e a maior preocupação estava no período de inverno, quando condições atmosféricas adversas tornavam o problema muito grave. Este primeiro rodízio era válido pelo dia todo e tinha caráter voluntário; a adesão de 38% foi muito alta, considerando o ineditismo da medida e as restrições que impunha. No ano seguinte o rodízio tornou-se obrigatório, sendo os infratores sujeitos a multas. Este rodízio enfrentou restrição por parte das autoridades da cidade de São Paulo, que sempre haviam trabalhado para melhorar a circulação dos automóveis e não haviam incluído questões ambientais em sua agenda. Apesar de apoiado por grande parte da sociedade ele foi terminado logo após.

Após o fim deste primeiro tipo de restrição aumentou muito o nível do congestionamento na cidade, o que viria a disseminar a idéia de que ele era um esquema eficaz e que, portanto, veio a facilitar o novo rodízio, implantado pela cidade de São Paulo em 1997. Por meio deste rodízio, a cada dia 20% deles ficam proibidos de circular entre 7 e 10 da manhã e 17 e 20 da noite. Este rodízio, ao contrário do implantado em 1995, tinha como objetivo principal reduzir o grau de congestionamento do trânsito. Combatido fortemente pela imprensa e por parte dos proprietários de automóvel ele rapidamente obteve apoio da maioria, quando seus efeitos positivos sobre o congestionamento

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ficaram claros. A figura 5 mostra o impacto do rodízio no comprimento das vias congestionadas.

Figura 5Extensão de vias com lentidão antes e depois do rodízio, 1997

Fonte: CET, 1998

O respeito ao rodízio sempre foi alto, mas raramente ultrapassou os 90%, ficando em geral em torno de 85% (tabela 3).

Tabela 3Porcentual de obediência ao rodízio de veículos em São Paulo, 1998-2010 (%)

Período 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010Manhã 91 90 86 84 87 88 89Tarde 86 85 78 77 82 84 84Fonte: SMT (2011).

4.7. Limitação da operação de veículos de fretamento

A cidade de São Paulo é destinatária de grande quantidade de veículos de transporte de passageiros na categoria de “fretados” por empresas ou entidades. Estes veículos podem prestar serviços permanentes – no caso de transporte de funcionários de uma indústria – ou eventuais, no caso de turismo ou compras. Em 2009 as autoridades municipais

A principal restrição à operação do transporte fretado ocorreu por meio da LEI n.º 014.971/2009, que dispõe sobre a atividade de fretamento no âmbito do Município de São Paulo e que delimitou a ”Zona de Máxima Restrição de Fretamento no Município de São Paulo” (figura 6).

Figura 6Zona de restrição da circulação de ônibus fretados na cidade de São Paulo

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5. A visão do problema na mídia (“briefing”)

O período de implantação do “rodízio” suscitou grandes debates nos jornais. O principal jornal da cidade de São Paulo (a “Folha de São Paulo) publicou muitas matérias no período imediatamente após a implantação do rodízio municipal em 1997. Houve manifestações de especialistas em transporte, em economia e urbanismo, assim como de pessoas que sofreram as conseqüências das restrições. Os principais temas das discussões foram a dúvida sobre a eficácia do rodízio e o seu potencial de criar uma distribuição injusta do direito a circular. No primeiro caso, as pessoas mostravam desconfiança no sucesso do esquema, seja pelo desrespeito que poderia causar, seja pela impossibilidade de produzir resultados frente a uma frota tão grande de veículos, que não parava de crescer. Neste caso, tornava-se evidente que o esquema teria vida curta, precisando ser substituído por outro após alguns anos (o que nunca ocorreu). No segundo caso, a discussão girou em torno da provável injustiça do rodízio,

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que poderia penalizar mais quem mais necessitava de circular e não tinha alternativa. Neste caso, o argumento econômico claro é de que seria melhor cobrar pelo direito de circular pois assim as pessoas fariam o que achavam mais adequado para si. Adicionalmente, alguns especialistas e acadêmicos apoiaram a medida mas enfatizaram a necessidade de medidas adicionais, especialmente a melhoria do transporte público. Em pesquisa especial realizada pelo órgão DataFolha em setembro de 1997 o rodízio foi apontado por 33% dos entrevistados como a melhor solução do congestionamento, seguido pela ampliação do metrô (31%) e dos serviços de ônibus (20%). Apenas 9% das pessoas indicou a expansão do sistema viário como a melhor solução. A medida restritiva mais drástica – o pedágio urbano – contou com o apoio de apenas 1% das pessoas.

A seguir são transcritas algumas matérias jornalísticas nas quais se mostram as opiniões de especialistas e de usuários do trânsito.

Pedro Jacobi, vice-presidente de pós-graduação em ciência ambiental da Universidade de São Paulo disse que "Face a todo o atraso que essa metrópole vive em relação à questão ambiental e ao transporte, a situação se tornou tão grave que o rodízio é, a curto prazo, uma solução possível para reduzir o número de automóveis"..... a questão ambiental não tem o mesmo apelo devido a dois problemas básicos: a ausência de uma política governamental global e o individualismo da população. "Não há um vilão isolado, é uma responsabilidade do governo todo. Além disso, as pessoas não encaram o problema do meio ambiente como algo que as afete diretamente, estão muito pouco mobilizadas. O Poder Público e a população têm práticas individualizadas", declara. (22/6/97)

O secretário do Meio Ambiente de São Paulo, Fábio Feldmann afirmou que "A restrição ao automóvel é uma tendência universal, seja por poluição ou por trânsito. No Brasil, sequer começamos a discutir os custos internos e externos do sistema de transporte" (27/6/97)

Claudio Haddad, economista e Diretor Superintendente do Banco de Investimentos Garantia S/A, escreveu em artigo de 25 de Setembro de 1997 que “O rodízio raciona por quantidades, igualando ricos e pobres ... mas as pessoas valorizam a capacidade de poder trafegar na cidade de forma diferente. (Como) ...o rodízio obriga todas a não trafegar em determinados dias ... essa

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inflexibilidade gera uma perda econômica para todos”. O autor termina sugerindo a cobrança de um “pedágio” para circular, que reverteria em obras para melhorar as condições de circulação.

O editorial do jornal “A Folha de São Paulo” de 2/10/1997 afirma que “Diante do caos viário a que estão submetidos os paulistanos, a medida (o rodízio) é necessária, mas não parece suficiente. Como cerca de mil carros são incorporados diariamente ao tráfego da cidade, a eficácia do rodízio tenderá a ser cada vez menor caso não seja acompanhada por um programa estrutural de melhoria do trânsito, que já deveria há muito ter sido objeto de planejamento sério”. O editorial critica o abandono do sistema de transporte público e conclui que “medidas devem ser estudadas. A alteração dos horários do comércio, a mudança de sentido de algumas vias em horários específicos e a criação do pedágio urbano são algumas (idéias)”.

A interrupção temporária do rodízio municipal em Setembro de 1997 (antes que ele fosse aprovado legalmente no mês seguinte) permitiu conhecer as várias reações positivas e negativas das pessoas da cidade. Uma reportagem de 30 de Setembro mostrou claramente a divisão entre as opiniões e expectativas, conforme mostrado a seguir.

O medo da volta do caos por causa do fim do rodízio fez com que muitos paulistanos mudassem suas rotinas hoje para evitar ficar preso no trânsito. Foi o caso da empresária Maira Inês Rocha, que hoje decidiu não ir trabalhar em sua empresa no bairro de Santana (zona norte) e ir até o banco - para pagar algumas contas- e dar uma passada no shopping Paulista. Tudo a pé, perto de sua casa, no Paraíso.O mesmo aconteceu com a dentista Norma Machado. Ela decidiu tirar hoje o dia de folga. "Estava mesmo cansada e tinha trabalhado até o sábado. Lembrei que o rodízio tinha acabado, e decidi não ir ao consultório hoje." Todos os dias, para ir trabalhar, Norma percorre cerca de 40 km de carro. Mora em Alphaville e trabalha no centro de São Paulo.Já o empresário Armando Noronha decidiu deixar o carro em casa e pegar um táxi para o trabalho. "Como moro na zona norte e trabalho no mesmo bairro, o táxi custa cerca de R$ 6. Decidi não me estressar no trânsito."

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Outra medida para evitar chegar tarde ao escritório foi sair mais cedo de casa. A empresária Marina de Sabrit deixou sua casa meia hora antes do horário que costuma. Saiu às 7h30. Mesmo assim, só chegou ao trabalho 15 minutos depois do que chegava na semana passada -com o rodízio. "O problema não é só levar mais tempo para chegar ao trabalho, mas o fato de as ruas estarem mais cheias de carros nesta semana. Me acostumei com o rodízio, e vi que é muito melhor dirigir assim", afirma Marina.O trânsito ontem irritou muita gente. "Demorei o dobro do tempo para ir da minha casa (no Butantã) para meu trabalho (no Brooklin). As ruas pareciam um inferno de tanto carro que eu vi", disse Rosângela Figueroa, administradora de empresa. "Fiquei mais de uma hora no carro, a maior parte do tempo preso em congestionamentos na marginal Tietê. E pior: acho que vai piorar no meio da semana", disse Márcio de Araújo, engenheiro.Para o motorista Jesuíno Pereira de Souza, é preciso paciência. "Tem de ter saco para agüentar o trânsito. Hoje, por exemplo, demorei mais de meia hora que o normal, em um percurso entre Butantã e Pinheiros."A economista Márcia Calil André quer o rodízio. "Tem de voltar logo. Do jeito que a coisa está, não dá nem para sair de carro."Para a professora Cristina de Souza, rodízio é sinônimo de trânsito. "Eu pegava mais trânsito durante o rodízio, porque saía mais cedo de casa para escapar da restrição (o rodízio só valia entre as 7h e 20hs). Agora que voltei ao meu horário normal, a coisa ficou melhor."

6. A visão dos “stakeholders”

a. Setor público: historicamente, as autoridades sempre tentaram reduzir o congestionamento por meio da ampliação das obras viárias, como parte da ideologia do progresso material e do desenvolvimento da indústria automobilística. Vários prefeitos e políticos basearam sua atuação na ampliação do sistema viário. Outro setor do poder público (estadual) defendeu sempre a construção do metro, “vendida” como solução para o congestionamento, mas as limitações orçamentárias impediram a implantação de uma grande rede.

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b. Usuários de auto: a visão sempre foi a de pedir a ampliação do sistema viário; vários políticos que fizeram estas ações conseguiram eleger-se e reeleger-se. Este é o grupo social com mais poder de influência sobre a agenda governamental, seja porque está diretamente representada na tecnocracia local seja porque tem recursos de informação e de organização que permitem fazer uma pressão direta sobre a agenda governamental;

c. Taxistas: têm a mesma visão dos usuários de auto. Têm grande poder de repercussão de ações do governo, pois transportam muitas pessoas por dia, com quem podem conversar sobre vários temas. É um grupo social que os políticos sempre tentam atrair – um caso claro é o de permitir a circulação de táxis com passageiros nos corredores de ônibus, quando o benefício para a cidade é quase nulo.

d. Operadores de ônibus: conviveram com o congestionamento sem exercer pressões efetivas sobre o poder público; isto está relacionado ao fato de que têm alta rentabilidade no seu negócio;

e. Empresários: tinham a mesma visão dos usuários de auto até o final da década de 1990, quando começou a haver alguma pressão para a melhoria do transporte público de alta capacidade. Muitos continuam apoiando ampliações do sistema viário, mas parte deles começou a defender a organização de um sistema de transporte público abrangente, integrado e de alta qualidade, como parte do discurso da “cidade mundial”;

f. Empresários da construção civil: têm muito interesse nas obras viárias realizadas e exerceram continuadamente uma grande pressão sobre o governo local e os políticos municipais, que podem votar as leis e as decisões de investimento na cidade; participam ativamente do financiamento das campanhas de políticos locais;

g. Usuários de ônibus: raramente se manifestaram sobre este tema; recentemente, houve mobilizações por corredores de ônibus (ver discussão do caso específico). Na história da cidade tiveram pouca voz e influência, principalmente por seu baixo nível de organização política e sua condição de usuários cativos do ônibus (que começou a mudar apenas a partir dos anos 2000).

7. Conclusões

O problema do congestionamento do trânsito em São Paulo data da década de 1960, quando foi instalada a indústria automobilística no Brasil e aumentou

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muito a frota de veículos na cidade. No final desta década, os congestionamentos começaram a mobilizar as pessoas e a entrar na agenda pública. Embora os usuários mais afetados tenham sido os passageiros de transporte público e os condutores de automóveis, apenas estes últimos exerceram pressão direta e eficaz sobre a agenda pública no setor de transportes e trânsito. Dentro do contexto de crescimento econômico e da visão do automóvel como símbolo de progresso econômico a maioria das ações para enfrentar o congestionamento foi baseada na ampliação do sistema viário, que chegou a consumir 30% do orçamento geral do município no período 1965-1973. A crise do petróleo reduziu estes investimentos e propiciou um cuidado maior com o transporte público, mas isto não permaneceu no tempo. Um grande esforço de gestão do trânsito cotidiano foi feito com a municipalização do trânsito em 1973, que permitiu reduzir os níveis de congestionamento no dia-a-dia. Mas com o aumento crescente da frota de veículos o congestionamento não parou de crescer. Um esquema de rodízio de placas, implantado em 1997, retirou de circulação cerca de 20% da frota nos horários de pico, trazendo um certo alívio.

Até o final da década de 1990, a visão de que o aumento do sistema viário era a ação correta permaneceu forte. A tentativa de melhorar a circulação dos ônibus em faxias e corredores exclusivos teve resultado medíocre, dados os projetos limitados que foram implantados. A rede de metro mostrou-se insuficiente para reverter o crescimento do congestionamento.

Apenas na década de 2000, com o acúmulo das experiências fracassadas de aumento do sistema viário e com o recrudescimento da questão ambiental, o tema começou a ser revisto por técnicos e políticos, gerando novo impulso. Novos investimentos no sistema sobre trilhos começaram a ser feitos, mas tanto a frota de automóveis, quanto a de motocicletas, continua a crescer muito rapidamente. Assim, o futuro da agenda pública do setor permanece, no entanto, indefinida, frente ao conflito entre as necessidades de circulação dos usuários de automóveis – que têm grande poder de influência – e dos usuários de ônibus, que não têm poder efetivo.

Referências

CET – Cia de Engenharia de Tráfego (2007) Desempenho do sistema viário de São Paulo, São Paulo

_________________________(1998) Operação Horário de Pico – relatório de avaliação, São Paulo.

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IPEA/ANTP (1998), Melhoria do transporte público com a redução dos congestionamentos, Brasília.

SMT – Secretaria Municipal de Transportes (2011), relatório publicado no Diário Oficial do Município em 6/9/2011.

STM – Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos (2008) Regiões Metropolitanas do Estado de São Paulo, São Paulo

Metro de São Paulo (2002) Pesquisa origem-destino de 2002, São Paulo

_____________ (2008) Pesquisa origem-destino de 2002, São Paulo

Vasconcellos E A (2000) Circular é preciso, viver não é preciso – a história do trânsito na cidade de São Paulo, Annablume, São Paulo.

_______ (2005) “Urban change, mobility and transport in São Paulo: three decades, three cities”, Transport Policy Journal vol. 12 (2): pp 91-104.

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