intervenção, funções e evolução conceitual do orçamento

@ProfSergioMachado Intervenção, funções e evolução conceitual do orçamento

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Intervenção, funções e

evolução conceitual do

orçamento

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@ProfSergioMachado


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Sumário

APRESENTAÇÃO .............................................................................................................................................. 4

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA ....................................................................................................... 6

BENS PÚBLICOS PUROS ................................................................................................................................................... 8

BENS SEMIPÚBLICOS (OU BENS MERITÓRIOS) ....................................................................................................................... 9

EXTERNALIDADES ......................................................................................................................................................... 11

DEMAIS FALHAS DE MERCADO .......................................................................................................................................... 13

Participantes do mercado com grau elevado de influência sobre os preços e a quantidade produzida (monopólios e

oligopólios, especialmente os monopólios naturais); ................................................................................................... 13

Assimetria de informações ....................................................................................................................................... 13

Mercados incompletos ............................................................................................................................................. 14

Ocorrência de desemprego e inflação ........................................................................................................................ 14

FUNÇÕES DO ORÇAMENTO ............................................................................................................................ 15

FUNÇÃO ALOCATIVA ...................................................................................................................................................... 16

FUNÇÃO DISTRIBUTIVA ................................................................................................................................................... 18

FUNÇÃO ESTABILIZADORA .............................................................................................................................................. 20

QUESTÕES COMENTADAS – FGV ..................................................................................................................... 24

LISTA DE QUESTÕES – FGV ............................................................................................................................. 28

GABARITO – FGV ............................................................................................................................................ 30

CONCEITOS INICIAIS: O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO? .................................................................................... 31

ESPÉCIES E TÉCNICAS DE ORÇAMENTO ........................................................................................................... 33

ORÇAMENTO TRADICIONAL (CLÁSSICO) ............................................................................................................................. 35

Orçamento incremental ........................................................................................................................................... 36

ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (OU POR REALIZAÇÕES) ......................................................................................................... 38

PPBS (PLANNING, PROGRAMMING AND BUDGETING SYSTEM) ................................................................................................. 40

ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ) ..................................................................................................................................... 42

ORÇAMENTO-PROGRAMA ...............................................................................................................................................46

Histórico ................................................................................................................................................................ 46

Conceito ................................................................................................................................................................ 49

Estrutura ............................................................................................................................................................... 51

Limitações e críticas ................................................................................................................................................ 54

Comparativo com o orçamento tradicional ................................................................................................................ 55

ORÇAMENTO POR RESULTADOS ....................................................................................................................................... 58

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................................................................................................... 59

TIPOS DE ORÇAMENTO................................................................................................................................... 64

ORÇAMENTO LEGISLATIVO .............................................................................................................................................64

ORÇAMENTO EXECUTIVO ................................................................................................................................................ 65

ORÇAMENTO MISTO ......................................................................................................................................................66


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ORÇAMENTO AUTORIZATIVO VS. ORÇAMENTO IMPOSITIVO............................................................................ 68

ORÇAMENTO NO BRASIL ................................................................................................................................ 71

HISTÓRIA – CONSTITUIÇÕES PRETÉRITAS ............................................................................................................................ 71

NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO ................................................................................................................ 72

QUESTÕES COMENTADAS – FGV ..................................................................................................................... 76

LISTA DE QUESTÕES – FGV ............................................................................................................................. 87

GABARITO – FGV ............................................................................................................................................ 91

RESUMO DIRECIONADO ................................................................................................................................. 92

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................................................... 99


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Apresentação

Pessoal, esta aula está divida em duas partes:

1. Intervenção e funções do orçamento; e

2. Evolução conceitual do orçamento.

Você vai notar que após a primeira parte da aula, teremos as questões comentadas, a lista de questões e o gabarito.

Posteriormente vamos iniciar outra parte teórica, seguida, novamente, de questões comentadas, lista de questões

e gabarito. Acho que assim os assuntos ficam melhor organizados.

Ao final da aula, apresento um resumo direcionado só, de todo o conteúdo visto na aula.

Fechou?

Então vamos lá!


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Dica de um concursado para um concurseiro

A quantidade de conteúdo cobrado nos concursos públicos e, consequentemente, de informações que o aluno

deve aprender e memorizar é imensa!

Se você quer melhorar suas chances de passar em um concurso público, você precisa ter um método de estudo. E

parte importante do seu método de estudo é o seu método de revisão.

Por favor, não caia na falácia de que “revisão é perda de tempo” ou “eu não preciso revisar, eu vou lembrar disso”.

Eu, professor Sérgio, conheço colegas que estudaram uma disciplina de todinha, de cabo a rabo, sem revisar.

Largaram por um tempo. Meses depois me confessaram que não lembravam de nada. “Foi como se eu tivesse

jogado meu tempo e esforço no lixo”, um deles me confessou.

“Ah, professor! Mas minha memória é muito ruim. Não consigo memorizar o conteúdo...”

É mesmo? Então veja o que diz o expert em memória, Jim Kwik:

“Não existe memória boa ou memória ruim. Existe memória treinada e memória não treinada. Memória não é algo

que você tem. É algo que você faz.”

Memória é treino, esforço, dedicação, repetição.

Você toca um instrumento ou pratica algum esporte? Experimente ficar 6 meses afastado(a) e veja se você vai

voltar exatamente no mesmo nível em que você largou. Muito provavelmente não vai.

Portanto, não negligencie as revisões! Especialmente as revisões de 24 horas. Essas você não deve negligenciar de

jeito nenhum!

Revise, revise, revise!

Mentalidade dos campeões

“A vida começa no final da sua zona de conforto” - Neale Donald Walsch

Vamos adaptar para o mundo dos concursos públicos:

A sua aprovação começa no final da sua zona de conforto

Zona de Conforto

Aprovação


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Intervenção do Estado na Economia

Em determinadas situações, o Estado intervém na economia. E ele pode fazer isso de forma direta ou de forma

indireta (conforme ensina Giovanni Pacelli, em seu livro “Administração Financeira e Orçamentária 3D, 3ª edição,

2020).

Na intervenção direta, o Estado atua na produção de bens e serviços e no processo de acumulação de capital.

Dentre as formas de intervenção direta, destacam-se:

a política de gastos: representada pela produção de bens públicos, produção de serviços sociais e

investimentos em infraestrutura. A política de gastos é refletida no orçamento. Aqui o Estado atua como

principal cliente do mercado interno (compras governamentais); e

as empresas estatais: que atuam em setores estratégicos da indústria.

Já na intervenção indireta, o Estado atua interferindo nas decisões de produção do setor privado mediante

alteração dos preços relativos. O Estado pode fazer isso de jeito direto, por meio de regulação, utilizando-se de

medidas legais que se traduzem em tabelamentos, quotas e regulamentações sobre preço, qualidade e

quantidade. Ou de jeito indireto, por meio de políticas macroeconômicas: política fiscal, monetária e cambial.

Dentre as formas de intervenção indireta, destacam-se:

a política de receitas: está diretamente relacionada ao sistema tributário e compreende a adoção de

medidas como o aumento de impostos ou a renúncia de receitas; e

a regulação: feita pelas agências reguladoras. Aqui o Estado interfere no preço, na qualidade e na

quantidade das concessões públicas.

“E por que o Estado faz isso, professor? Por que ele intervém na economia?”

Bom, o Estado faz isso com o objetivo de satisfazer as necessidades coletivas, manter a estabilidade econômica,

promover o crescimento econômico e melhorar a distribuição de renda. E ele faz isso porque existem falhas de

mercado.

Falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estágio de welfare economics ou

máximo Estado de Bem-Estar Social (ótimo de Pareto), através do livre mercado, sem interferência do Governo.

A atuação do Estado na economia ameniza as falhas de mercado com vistas a melhorar o bem-estar da população.

(PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 5ª ed., 2015). Uma

falha de mercado seria uma situação em que o mercado por si só fracassa ao alocar recursos com eficiência: uma

situação que a “mão invisível do mercado” não é capaz de resolver.

Pois é. No mundo real, mercados perfeitamente competitivos são raros. As falhas de mercado existem. E elas

justificam a intervenção do governo.

De acordo com o autor Augustinho Paludo, de forma geral a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas

de mercado que tornam necessária a presença do Governo, o estudo das funções do Governo, da teoria da tributação e do

gasto público.

Preste atenção!


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São as falhas de mercado que justificam a intervenção do Estado na economia.

“Certo, professor. Mas que falhas de mercado são essas?”

Os exemplos mais comuns de falhas de mercado são:

Existência dos bens públicos (bens públicos puros, bens semipúblicos ou meritórios);

Externalidades (positivas ou negativas);

Participantes do mercado com grau elevado de influência sobre os preços e a quantidade produzida

(monopólios e oligopólios, especialmente os monopólios naturais);

Assimetria de informações;

Mercados incompletos;

Ocorrência de desemprego e inflação;

“Professor, bens públicos? Externalidades? Pode falar mais sobre isso?”

Claro!

Bens públicos são bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ruas, praças, segurança

pública, iluminação pública, justiça, etc.). Seu consumo é coletivo, de forma que uma pessoa utilizando um bem

público não tira o direito de outra também utilizá-lo.

Por exemplo: eu posso utilizar a praia e isso não tira o seu direito de também fazê-lo. Todos nós podemos usufruir da praia

juntos! Só não agora, tá? Vamos primeiro terminar essa aula!

Mas preciso detalhar ainda mais. Vou primeiro falar dos bens públicos puros. Em seguida, eu falo sobre os bens

semipúblicos, sobre as externalidades e sobre as demais falhas de mercado.

Questões para fixar

1) CEBRASPE – TJ-RR – Administrador – 2012

Entre os motivos que ensejam a intervenção do Estado na economia inclui-se a existência de bens públicos e de

externalidades.

Comentários:

Sim. As falhas de mercado, a exemplo da existência de bens públicos e de externalidades, justificam a

intervenção do Estado na economia. A existência das falhas de mercado torna necessária a presença do Governo,

o estudo das funções do Governo, da teoria da tributação e do gasto público.

Gabarito: Certo


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Bens públicos puros

Um bem público puro é aquele cujo consumo não é rival e cuja exclusão não é desejável. Desse modo, pode-se

afirmar que os bens públicos puros atendem ao princípio da não-rivalidade e da não-exclusão (ao contrário dos

bens privados, que são caracterizados pela rivalidade e exclusividade).

A não rivalidade é a característica de dois ou mais consumidores poderem consumir uma mesma unidade do bem

(consumo conjunto), ou seja, o consumo do bem por um consumidor não reduz a quantidade disponível para

consumo desse bem por outro consumidor.

Por exemplo: uma loja está fazendo promoção de um determinado modelo de Smart TV na Black Friday. No entanto, serão

vendidas apenas 2 unidades desse modelo. Há 100 pessoas interessadas. Obviamente, não vai dar para todo mundo. Quem

chegar primeiro compra! É competição! Rivalidade!

Já a propriedade da exclusão significa que o consumidor é excluído no caso de não pagamento. A exclusão não

ser desejável é a característica inerente ao fato de não existirem custos adicionais em ter um consumidor extra.

Por exemplo: sua banda favorita está na cidade e vai se apresentar numa casa de show. O ingresso custa R$ 100,00. Se você

não pagar, você não entra. Você fica excluído do show se não pagar. Simples assim. E outra: quanto mais consumidores, mais

custos a organização da banda terá, pois deverá providenciar um espaço maior, mais cadeiras, mais banheiros, mais

estacionamento, etc.

Já no caso de uma estrada sem pedágio, que é um bem público puro, você não precisa pagar nada para utilizá-la. E qual é o

custo adicional de mais um carro circulando por aquela via? Nenhum! E é desejável que seja assim mesmo.

Vejamos agora a lição do mestre em ciências econômicas Fábio Giambiagi:

É justamente o princípio da "não exclusão" no consumo dos bens públicos que torna a solução de mercado,

em geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade adequada de bens públicos requerida pela

sociedade. O sistema de mercado só funciona adequadamente quando o princípio da "exclusão" no

consumo pode ser aplicado, ou seja, quando o consumo por um indivíduo A de um bem específico significa

que A tenha pago o preço do tal bem, enquanto B, que não pagou por esse bem, é excluído do consumo do

mesmo. Em outras palavras, o comércio não pode ocorrer sem que haja o direito de propriedade que

depende da aplicação do princípio de exclusão. Sem este, o sistema de mercado não pode funcionar de

forma adequada, já que os consumidores não farão lances que revelem sua preferência à medida que

podem, como "caronas", usufruir dos mesmos benefícios. É por esta razão que a responsabilidade

pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a produção desses bens através da

cobrança compulsória de impostos.

Entendeu? Deixa eu lhe dar mais um exemplo para facilitar ainda mais:

Digamos que você e seus vizinhos queiram contratar uma empresa para instalar postes de iluminação na rua em que vocês

moram. Você tem aquele vizinho muito rico, mas muito mão-de-vaca, pão-duro, pirangueiro (a nomenclatura varia de acordo

com a região onde você mora). Ele diz que só vai pagar R$ 10,00, mas é claro que ele pode pagar mais. E você tem aquele

vizinho que diz que não vai utilizar a iluminação, mas é claro que ele vai se beneficiar disso. Esse é o chamado “carona”. Você

está percebendo que esse negócio não vai dar certo?

Iluminação pública, por sinal, é um ótimo exemplo. Não há rivalidade no consumo de iluminação pública: não há

rivalidade aqui (a utilização por um consumidor não impede a utilização de outro consumidor) e não tampouco há


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exclusão (não há como excluir o consumidor pelo não pagamento: a Administração não vai e nem consegue lhe

impedir de usufruir da iluminação pública, mesmo que você não pague a Contribuição para o Custeio do Serviço

de Iluminação Publica – COSIP). Qualidade ambiental, defesa nacional, segurança pública e justiça pública são

outros bons exemplos.

Bens semipúblicos (ou bens meritórios)

“E os bens semipúblicos, professor?”

Bens semipúblicos (ou bens meritórios) são aqueles que, embora possam ser explorados pelo setor privado,

podem e devem ser providos pelo setor público, de modo a evitar que a população de baixa renda seja excluída do

seu consumo. Mesmo no caso de não haver a exclusão, há a presença da rivalidade, visto que o consumo do

bem por um consumidor reduz a quantidade disponível para consumo desse bem por outro consumidor.

Apesar de possuírem natureza de bem privado, a utilidade social é predominante nos bens semipúblicos, o que

justifica a sua provisão (financiamento) pelo Governo.

De acordo com James Giacomoni (referência bastante utilizada em concursos públicos):

“[os bens meritórios] por um lado, assemelham-se aos bens privados, pois atendem as regras de mercado

e sujeitam o consumidor ao princípio da exclusão. Por outro lado, seus benefícios têm grande importância

para a população, devendo ser usufruídos por todos, inclusive pela parcela da população com menor ou

sem capacidade de pagamento. (...)

Bens públicos [puros] e meritórios são providos pelo plano orçamentário de acordo com diferentes

princípios. Os bens públicos têm natureza especial porque a mesma quantidade deve ser usufruída por

todos, ainda que isso não ocorra sempre. Já os bens meritórios, por serem também bens privados,

sujeitam-se às preferências do consumidor.”

Exemplos de bens meritórios são os serviços de saúde e de educação. Mesmo não havendo exclusão (você não precisa pagar

para utilizar um hospital público ou uma escola pública, portanto não ficará excluído desse consumo no caso de não

pagamento), ainda há a presença da rivalidade: o consumo do bem por um consumidor reduz a quantidade disponível

para outro consumidor. A quantidade de leitos é limitada. As vagas nas creches são limitadas. Existe uma certa

competição (rivalidade) para o consumo desses bens.

Os bens meritórios podem ser oferecidos tanto pelo governo quanto pelo setor privado. O governo o oferece

para tentar reduzir as desigualdades de acesso. E, em alguns casos, há uma “seleção” para possibilitar o acesso ao

bem, motivo pelo qual esses bens também são conhecidos como meritórios.

Desse modo, pode-se afirmar que os bens semipúblicos ou meritórios atendem ao princípio da não-exclusão,

mas não atendem o da não-rivalidade.

Dito de outra forma: os bens semipúblicos ou meritórios possuem a característica (a propriedade) da rivalidade

(consumo rival), mas não possuem a característica da exclusividade (consumo excludente).

Preste atenção!


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Os bens semipúblicos ou meritórios atendem ao princípio da não-exclusão, mas não atendem o da

não-rivalidade.

Então, quanto à presença dos princípios da não-rivalidade e da não-exclusão nos bens públicos puros, semipúblicos

e privados, ficamos assim:

Bem Princípio da não-exclusão Princípio da não-rivalidade

Público Sim Sim

Semipúblico Sim Não

Privado Não Não

Como interpretar a tabela: onde está escrito “não”, há presença daquela característica. Por exemplo, nos bens privados está

escrito “não” para o princípio da “não exclusão”. Isso significa que nos bens privados há exclusão.

Para finalizar, ainda segundo o supramencionado autor, existem também os bens não meritórios, cujo consumo

traz prejuízos para a população, devendo Estado adotar medidas restritivas ao consumo.

Por exemplo: a ação pública terá caráter repressivo no caso das drogas ilícitas e imporá restrições ao consumo das drogas

lícitas – fumo e bebidas – limitando os pontos de venda e de consumo e, principalmente, por meio de taxação elevada.


2) CEBRASPE – TJ-RR – Administrador – 2012

Acerca do conceito de bens públicos, analise as afirmativas a seguir.

I. O bem público é aquele não rival e não exclusivo, tal como uma praça ou parque.

II. A característica de rivalidade dos bens semipúblicos favorece o surgimento dos free-riders (caronas).

III. Os recursos naturais são exemplos de bens meritórios, já que dependem de políticas públicas para a sua

manutenção.

Está correto o que se afirma em:

A) I, apenas.

B) II, apenas.

C) III, apenas.

D) I e II, apenas.

E) I, II e III.

Comentários:

I. Correta. Os bens públicos (puros) atendem ao princípio da não-rivalidade e da não-exclusão.


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II. Errada. É o princípio da não-exclusão que favorece o surgimento dos free-riders (caronas). Na lição de Fábio

Giambiagi:

“É justamente o princípio da "não exclusão" no consumo dos bens públicos que torna a solução de mercado, em

geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade adequada de bens públicos requerida pela sociedade. O

sistema de mercado só funciona adequadamente quando o princípio da "exclusão" no consumo pode ser aplicado,

(...). Sem este, o sistema de mercado não pode funcionar de forma adequada, já que os consumidores não farão

lances que revelem sua preferência à medida que podem, como "caronas", usufruir dos mesmos benefícios.”

III. Errada. Recursos naturais são exemplos de bens públicos puros.

Gabarito: A

Externalidades

Externalidades são efeitos colaterais de uma decisão sobre aqueles que não participaram dela. Existe uma

externalidade quando há consequências para terceiros que não são levadas em consideração por quem toma a

decisão.

As externalidades podem ser:

positivas (quando o valor social ou ambiental for maior que o valor privado); ou

negativas (quando o valor social ou ambiental for menor que o valor privado).

A tabela a seguir explica melhor:

Externalidade positiva Externalidade negativa

Descrição

A ação de um indivíduo

beneficia pessoas que não

participaram diretamente dela

A ação prejudica ou impõe um

custo sobre terceiros

Exemplo Plantar uma árvore Poluição ambiental

Externalidades positivas

(valor social ou ambiental > valor privado)

Externalidades negativas

(valor social ambiental < valor privado)


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Interessante destacar que uma situação só pode apresentar, ao mesmo tempo, externalidades negativas e

positivas.

Por exemplo: uma fábrica polui o meio ambiente: externalidade negativa. Grande prejuízo para sociedade e custo baixíssimo

para a fábrica (especialmente se ela não receber nenhuma multa). Mas essa mesma fábrica também gera empregos e doa

parte de seus lucros para instituições carentes da região: externalidades positivas. Grande benefício para a sociedade e não

requer muito esforço por porte da fábrica.

O papel do governo é agir no sentido de inibir as atividades que causem externalidades negativas e incentivar as

atividades causadores de externalidades positivas. O que é bom deve ser incentivado e o que é ruim deve ser

desencorajado, não é mesmo?

“E como o governo faria isso, professor?”

Por meio de políticas públicas de comando e controle (utilizando-se da regulamentação) ou por meio de políticas

públicas baseadas no mercado (utilizando-se de taxas corretivas, subsídios ou licenças de poluições negociáveis).

No caso de externalidades positivas, o governo torna algum comportamento obrigatório (regulamentação) ou

dá incentivos governamentais (como subsídios e desonerações de tributos). E, no caso de externalidades

negativas, acontece o contrário: uma proibição de algum comportamento (regulamentação) ou um desincentivo

governamental (como maior tributação, multas, restrições, etc.). Esse é o caso de um uma taxa pigouviana (ou

imposto pigouviano), defendido pelo economista britânico Arthur C. Pigou. O imposto pigouviano é um tributo

aplicado a uma atividade de mercado que esteja gerando externalidades negativas. É possível falar também

em subsídio pigouviano, que seria o contrário: subsídios concedidos a uma atividade de mercado que esteja

gerando externalidades positivas.

Aprofundando

O teorema de Coase, que leva o nome de seu desenvolvedor, Ronald Coase, estabelece que: “se os agentes econômicos

privados puderem negociar, sem custo, a alocação de recursos, então o mercado privado sempre solucionará o problema das

externalidades e alocará recursos com eficiência.”

Isso significa que o próprio mercado privado seria capaz de solucionar a questão das externalidades, contanto que sejam

respeitadas duas condições: a) garantia do direito de propriedade; e b) capacidade de os agentes econômicos negociarem

sem custo a alocação de recursos.


3) CEBRASPE – ABIN - Agente Técnico de Inteligência - Área de Contabilidade – 2010

As externalidades positivas ou negativas são os efeitos diretos e indiretos sobre determinados agentes do sistema

econômico e decorrem de transações sobre as quais esses agentes não exercem controle.

Comentários:

Externalidades são efeitos colaterais de uma decisão sobre aqueles que não participaram dela.

Gabarito: Certo

4) CEBRASPE – TCE-ES – Auditor de Controle Externo – 2012


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Proibir a produção ou consumo de um bem considerado nocivo a terceiros é uma forma comum de intervenção da

administração pública na economia. Segundo o Teorema de Coase, em condições ideais, esse tipo de intervenção

não seria necessária no caso de haver externalidades negativas, sendo suficientes, nesse caso, a definição clara

dos direitos de propriedade e a possibilidade de livre negociação entre as partes afetadas pelo consumo do bem.

Comentários:

O teorema de Coase estabelece que o próprio mercado privado seria capaz de solucionar a questão das

externalidades, contanto que sejam respeitadas duas condições: a) garantia do direito de propriedade; e b)

capacidade de os agentes econômicos negociarem sem custo a alocação de recursos.

Gabarito: Certo

5) CEBRASPE – TJ-CE – Analista judiciário – 2014 - adaptada

As externalidades negativas ocorrem quando as ações de um indivíduo ou empresa implicam benefícios a outros

agentes econômicos.

Comentários:

Na verdade, são as externalidades positivas que ocorrem quando as ações de um indivíduo ou empresa implicam

benefícios a outros agentes econômicos.

Gabarito: Errado

Demais falhas de mercado



Os governos possuem dois papéis distintos quando se refere aos monopólios. O primeiro, de combate, através de

políticas antitruste e regulação desses mercados para evitar abusos, como os cartéis. O segundo, que caracteriza

os monopólios coercivos, é quando o governo garante os direitos de propriedade, direitos autorais e patentes,

criando monopólios legais.

Os monopólios naturais acontecem quando só uma empresa consegue ofertar um bem ou um serviço a um

mercado inteiro a um custo menor do que ocorreria se existissem duas ou mais empresas no mercado.

Dependendo do mercado, pode ser vantajoso ter apenas uma empresa produtora.

Um bom exemplo é o fornecimento de água pelo Estado. Considerando o custo de instalações de redes de tubulações, o custo

total médio da água é menor quando apenas uma empresa supre o mercado.

Assimetria de informações

O Estado deve introduzir legislações que forneçam maior transparências nas transações no mercado, já que a

informação é um bem público e o mercado por si só não fornece dados suficientes para que os consumidores

tomem suas decisões.


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Mercados incompletos

Quando um bem ou serviço não é ofertado em determinado mercado, mesmo que seu custo de produção seja

menor que o preço ofertado pelos consumidores desejosos desse bem ou serviço esse mercado é dito incompleto.

A existência dessa falha se dá pelo fato de que, mesmo se tratando de atividades de mercado, o setor privado pode

não estar desejoso de assumir determinados riscos. Assim, em determinadas circunstâncias, há necessidade de

intervenção do Estado mediante processo de planejamento exercendo a função coordenadora.

Imagine uma região com elevado número de habitantes, mas com poucas empresas interessadas a se instalarem lá, devido à

falta de infraestrutura, dificuldade de acesso ou qualquer outro motivo que encareça os seus custos de tal forma que torne o

investimento não atrativo. Há demanda, mas não há oferta (pelo menos não há oferta proporcional). Nesse caso, o mercado

está incompleto.

Ocorrência de desemprego e inflação

O governo deve atuar para combater a inflação e o desemprego, amparando os desempregados e viabilizando a

sua inserção no mercado de trabalho.


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Funções do orçamento

O Estado possui uma importante ferramenta para intervir na economia: o orçamento público! O orçamento

público, inclusive, pode até ser considerado como o principal instrumento de ação estatal na economia.

Só que o Estado não desempenha uma só função. E o orçamento também não. Na verdade, o orçamento possui

três diferentes funções, que coexistem simultaneamente. Às vezes ele serve para ajustar a alocação de recursos.

Mas ele também pode se prestar a promover ajustamentos na distribuição de renda ou manter a estabilidade

econômica.

O economista Richard Musgrave foi quem melhor classificou as funções econômicas do Estado. Sua classificação,

chamada de funções fiscais ou funções do orçamento, tornou-se clássica. Por isso, é ela que é cobrada nos

concursos públicos.

“Que funções são essas, professor?”

São três funções clássicas (típicas) do orçamento:

Função alocativa;

Função distributiva;

Função estabilizadora.

Depois de ler esse capítulo, você vai entender o que um orçamento público faz, qual papel ele está

desempenhando, para que ele serve.


6) CEBRASPE – TCE-PA – Auditor de Controle Externo – 2016

Cabe ao governo executar as funções econômicas exercidas pelo Estado, as quais se dividem em alocativa,

distributiva e estabilizadora.

Comentários:

Sim. Essa questão caiu em prova. Pode acreditar! É daquelas questões que: quem estudou marcou rapidinho e

quem não estudou perdeu esse ponto fácil.

Veja como essa classificação (de Richard Musgrave) é a cobrada em concurso público.

De fato, as funções econômicas do Estado são: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora.

Gabarito: Certo

7) CEBRASPE – FUB – Administrador – 2015

O orçamento público possui três funções distintas que coexistem simultaneamente: alocativa, distributiva e

estabilizadora.

Comentários:


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Exatamente! Essas são as três funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.

Como dissemos, elas coexistem simultaneamente, ou seja, o orçamento não desempenha só a função alocativa,

só a função distributiva ou só a função estabilizadora. Ele desempenha as três ao mesmo tempo!

Gabarito: Certo

Função alocativa

A função alocativa visa promover correções (ajustamentos) na alocação dos recursos.

Repare nas marcações. Alocação: essa é nossa palavra-chave. Quando você a vir, abra o olho: provavelmente

estaremos falando da função alocativa.

“Mas como assim correções na alocação de recursos, professor?”

Vamos lá!

Nem sempre o dinheiro, os investimentos, de uma economia estão alocados onde o Estado e a população

gostariam. Isso normalmente acontece porque a iniciativa privada não tem interesse em investir naquilo. É nessa

hora que o Estado pode intervir. Em outras palavras: a função alocativa se justifica nos casos em que não houver

a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado) e nos casos de provisão

de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (bens meritórios), ou seja, quando ocorrerem falhas de mercado.

Preste atenção!

A função alocativa se justifica nos casos:

1. Em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado).

2. De provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (bens meritórios).

Por exemplo: imagine um país que não possui infraestrutura de telecomunicações. Lá “não pega” celular. É claro que a

sociedade e o Estado querem resolver isso, mas não tem uma empresa que queira investir em telecomunicações nesse país,

porque o investimento é muito alto e o retorno é lento... e agora?

Agora o governo pode se utilizar da função alocativa do orçamento e investir diretamente nessa infraestrutura ou então

incentivar as empresas privadas a fazerem isso.

Você percebeu como antes não havia recursos nessa área e agora os recursos estão sendo alocados para lá?

É exatamente isso que a função alocativa faz!

Dei o exemplo de telecomunicações, mas isso pode acontecer também nos transportes, saneamento básico,

energia e outros.

Por isso que dizemos: a função alocativa é o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e

desejados pela sociedade, porém que não são produzidos ou providos pela iniciativa privada.

Com efeito, na função alocativa, o Estado atua, por exemplo:


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Na provisão de bens públicos (puros) e semipúblicos (bens meritórios); ou então

Na criação condições para que o mercado ofereça bens privados, investindo, por exemplo, em infraestrutura.

Ou seja: investimentos na infraestrutura econômica.

Preste atenção!

Exemplos de atuação estatal na função alocativa: provisão de bens públicos e semipúblicos; e

investimentos em infraestrutura econômica.

Por último, lembra das externalidades? Pois é. É a função alocativa do orçamento que busca inibir atividades que

causam externalidades negativas e incentivar atividades causam de externalidades positivas.


8) CEBRASPE – ICMBIO – Analista administrativo – 2014

Acerca do orçamento público e do papel do Estado nas finanças públicas, julgue os itens a seguir.

A função alocativa do orçamento justifica-se nos casos de provisão de bens públicos.

Comentários:

A função alocativa se justifica nos casos em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de

ação privada (sistema de mercado), ou seja, ocorrer uma falha de mercado.

Bens públicos são falhas de mercado. Portanto, a função alocativa do orçamento se justifica sim nos casos de

provisão de bens públicos.

Gabarito: Certo

9) CEBRASPE – FUB – Administrador - 2015

O bem público resultante da função alocativa do orçamento caracteriza-se pela rivalidade em seu consumo e pela

não exclusão do consumidor no caso de não pagamento.

Comentários:

Opa, opa!

Os bens públicos caracterizam-se pela não rivalidade em seu consumo. A questão só falou “rivalidade”, tirando o

“não” da frente. Por isso, leia as questões com atenção!

A questão até acertou quando falou da “não exclusão do consumidor no caso de não pagamento”, mas derrapou

na outra parte.

Gabarito: Errado

10) CEBRASPE – MME - Assistente Financeiro - 2013


TCU


A função do Estado responsável pela oferta de bens meritórios e semipúblicos é denominada.

A) controle.

B) distributiva.

C) legislativa.

D) estabilizadora.

E) alocativa

Comentários:

A função alocativa se justifica nos casos de provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (bens

meritórios).

Gabarito: E

Função alocativa: visa promover correções (ajustamentos) na alocação dos recursos. Justifica-se nos casos em que não

houver a necessária eficiência por parte do sistema de mercado (investimentos em infraestrutura econômica) e nos casos de

provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (falhas de mercado).

Função distributiva

A função distributiva tem tudo a ver com a distribuição de renda. Ela busca fazer correções na distribuição de

renda, tornando a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, isto é, seu objetivo é diminuir as

desigualdades sociais e inter-regionais. É tirar dos ricos e dar aos pobres, ao estilo Robin Hood mesmo.

Nós vivemos no sistema capitalista e você sabe que, nesse sistema, uns ganham mais e outros ganham menos.

Por inúmeros motivos, a distribuição da riqueza não é uniforme. Essas são características inerentes a esse sistema.

E, apesar de ser eficiente, ele nem sempre é justo e equitativo. Para corrigir isso, o Estado pode se utilizar da função

distributiva do orçamento. Em outras palavras: a função distributiva justifica-se como correção às falhas de

mercado, inerentes ao sistema capitalista.

Preste atenção!

A função distributiva justifica-se como correção às falhas de mercado

“E como o Estado faz isso, professor?”

Através de alguns instrumentos! E os principais instrumentos utilizados são as transferências e os tributos.

Transferência é quando o Governo pega um recurso e repassa a alguém. Simples assim. Normalmente isso é feito

por meio de programas, a exemplo do “Fome zero”, “Bolsa família”, e outros.

Já nos tributos, o melhor e mais eficaz exemplo é o Imposto de Renda progressivo. Ele funciona basicamente

assim: “quem ganha mais, paga mais. Quem ganha menos, paga menos”. Veja como é:

Base de cálculo (R$): renda do contribuinte Alíquota (%)


TCU


Até 1.903,98 0

De 1.903,99 até 2.826,65 7,5

De 2.826,66 até 3.751,05 15

De 3.751,06 até 4.664,68 22,5

Acima de 4.664,68 27,5

Acontece que o retorno é igual para todos (ou até maior para a camada mais humilde da população). Assim, quem

é rico está pagando R$ 100,00, mas recebendo em retorno R$ 50,00, enquanto que quem é pobre paga R$ 5,00, e

recebe em retorno os mesmos R$ 50,00 (ou até mais, em programas direcionados exclusivamente para essa

camada da população). Por isso que, na prática, o governo está redistribuindo a renda: tirando dos mais ricos e

dando aos mais pobres.

Subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, também são outros

instrumentos da função distributiva. Perceba que aqui a expressão “alocação de recursos” também pode aparecer.

Por isso que você deve entender a essência do que está acontecendo. Faça a pergunta: “o Estado está tirando

dinheiro dos mais ricos e dando aos mais pobres? Está melhorando a distribuição de renda?” Se sim, então

estamos falando da função distributiva!

Aprofundando

De acordo com James Giacomoni, há um princípio, em economia, chamado de Ideal de Pareto (ótimo de Pareto), segundo

o qual “há eficiência na economia quando a posição de alguém sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua situação

deteriorada”. O autor, então, afirma que:

“A função pública de promover ajustamentos na distribuição de renda justifica-se, pois, como correção às falhas do mercado.

Para tanto, deve-se fugir da idealização de Pareto: a melhoria da posição de certas pessoas é feita às expensas de outras.

O problema é fundamentalmente de política e de filosofia social, cabendo à sociedade definir o que considera como níveis

justos na distribuição da renda e da riqueza.”

Explicando melhor: o Ideal de Pareto é definido como um estado de alocação de recursos em que é impossível realocá-los tal

que a situação de qualquer participante seja melhorada sem piorar a situação individual de outro participante. A intenção do

Ideal de Pareto é fazer com que alguém melhore sem piorar a situação de outro.

A função distributiva é o contrário disso: a melhoria da posição de alguém será feita às custas de outro alguém, isto é, para

alguém ganhar, alguém vai ter que perder. Por isso que o autor diz que “deve-se fugir da idealização de Pareto”. O problema

é definir o quanto será tirado de uns para dar a outros. Cabe à sociedade definir o que ela considera níveis justos na distribuição

da renda e da riqueza.

Resumindo: o Ideal de Pareto diz: "há eficiência quando a posição de alguém sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha

sua situação deteriorada". A função distributiva tem que ser o contrário disso: tem que melhorar a posição de certas pessoas

às expensas de outras.


11) CEBRASPE – TCE-PR – Auditor – 2016


TCU


A função do orçamento público que visa melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras e, com

isso, corrigir falhas do mercado é denominada função

a) controladora.

b) alocativa.

c) distributiva.

d) estabilizadora.

e) econômica.

Comentários:

Estamos falando em “melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras”. Isso não se parece

com uma melhoria da distribuição de renda? Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza?

Sim, é claro! Então que função do orçamento é essa? A função distributiva!

Gabarito: C

Função distributiva: busca fazer correções na distribuição de renda, tornando a sociedade menos desigual em termos de

renda e riqueza. Justifica-se como correção às falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. Principais instrumentos:

transferências e tributos.

Função estabilizadora

A última e mais moderna das três funções clássicas do orçamento é a função estabilizadora. Quando você vir esse

nome, pense logo na palavra estabilizar.

“Tá. Mas estabilizar o que?”

A economia!

Você também pode pensar na letra E. “E” de “estabilizadora”. “E” de “economia”.

“E como é que se estabiliza a economia?”

Mexendo em variáveis como o nível geral de preços, o nível de emprego, o valor da moeda nacional, crescimento

econômico, etc. O objetivo da função estabilizadora é a estabilidade econômica e o orçamento público é um

importante instrumento da política de estabilização.

Preste atenção!

O objetivo da função estabilizadora é a estabilidade econômica

Para fazer isso, o governo utiliza instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de

intervenção econômica. Assim, o governo pode decidir aumentar ou diminuir as alíquotas tributárias, a taxa SELIC,

imprimir mais papel moeda, aumentar ou diminuir a taxa de redesconto, de empréstimos compulsórios, dentre


TCU


várias outras medidas. Você não precisa saber exatamente o que são todos esses conceitos e para que eles servem,

mas precisa saber que eles estão associados à função estabilizadora!

A política fiscal possui 4 (quatro) objetivos, os quais compõem o campo de ação da função estabilizadora. São eles:

Estabilidade nos níveis de preços;

Manutenção de elevado nível de emprego;

Equilíbrio no balanço de pagamentos;

Razoável taxa de crescimento econômico.

Dos quatro, os mais importantes são os dois primeiros!

Preste atenção!

A função estabilizadora envolve a aplicação das diversas políticas econômico-financeiras a fim de, principalmente, manter a

estabilidade nos níveis de preços e manter elevado o nível de emprego.

Ah! Você também precisa saber que a função estabilizadora age na demanda agregada.

“Como assim?”

Demanda agregada é a quantidade de bens que os consumidores desejam e estão dispostos a consumir. A

função estabilizadora busca aumentar ou diminuir a demanda agregada, dependendo do objetivo do governo.

Perceba que, diferentemente das outras duas funções econômicas do Estado, a função estabilizadora não faz

destinação de recursos. Ela não aloca recursos, só realiza algumas medidas, aplica algumas políticas, utiliza

alguns instrumentos...

Beleza! Agora vamos nos utilizar novamente das palavras do mestre Fábio Giambiagi. Ele fez um resumo muito

bom das funções do orçamento. Lá vai:

A ação do governo através da política fiscal abrange três funções básicas. A função alocativa diz respeito

ao fornecimento de bens públicos. A função distributiva, por sua vez, está associada a ajustes na

distribuição de renda que permitam que a distribuição prevalecente seja aquela considerada justa pela

sociedade. A função estabilizadora tem como objetivo o uso da política econômica visando a um alto nível

de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico.


12) CEBRASPE –EBSERH – Analista administrativo – 2018

Acerca dos conceitos básicos de orçamento público, julgue o item a seguir. A função estabilizadora do orçamento

público diz respeito à capacidade do governo de combater os desequilíbrios regionais e sociais por meio dos gastos

públicos.

Comentários:

Por acaso eu comentei alguma coisa sobre “combater os desequilíbrios regionais e sociais” na parte de função

estabilizadora? Não, né?


TCU


A função estabilizadora está preocupada na estabilidade econômica, utilizando para tal objetivo,

principalmente, instrumentos de política fiscal e monetária, atuando sobre a demanda agregada.

Portanto, a questão não está falando da função estabilizadora. Está falando é da função distributiva. Essa sim

está relacionada à distribuição de renda e combate a desequilíbrios regionais e sociais.

Você verá muitas questões que tentam confundir o candidato trocando as características e conceitos das funções

econômicas do Estado. Por exemplo: a questão vai descrever a função alocativa e dizer que se trata da função

distributiva. São questões fáceis pro examinador elaborar. É só trocar uma palavra e a questão está pronta.

Gabarito: Errado

Função estabilizadora: visa a estabilidade econômica, principalmente por meio da estabilidade nos níveis de preços e

manutenção de um elevado o nível de emprego.

Agora eu quero facilitar a sua memorização! Então eu lhe pergunto:

Você já tomou suco ADEs?

• Alocativa

• Distributiva

• Estabilizadora

Alocativa

•Fornecimento de bens públicos

•Incentivar externalidade positivas e inibir externalidades negativas

Distributiva

•Distribuição de renda

•Tornar a sociedade menos desigual

Estabilizadora

•Estabilizar a economia

•Níveis de preços, nível de emprego, balanço de pagamentos e crescimento econômico


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TCU


Questões comentadas – FGV

1. FGV – Prefeitura de Niterói-RJ – Analista – 2018

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito, com vigência de 1 (um) ano, e compreende

três orçamentos: o fiscal, o de investimento de empresas estatais e o da seguridade social, tendo, cada um deles,

uma função específica.

Sobre o orçamento fiscal, assinale a opção que indica sua função específica.

A) Distributiva, a qual visa à redução das desigualdades.

B) Alocativa, a qual visa à produção de bens e serviços não providos pelo mercado.

C) Distributiva, a qual visa a garantir o pleno emprego e manter a economia aquecida.

D) Estabilizadora, a qual visa à produção de bens e serviços não providos pelo mercado.

E) Estabilizadora, a qual visa a garantir o pleno emprego e manter a economia aquecida.

Comentários:

Comentando cada uma das alternativas...

a) Correta. Aqui a questão primou pelo texto a CF/88, observe:

Art. 165, § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração

direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria

do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da

administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder

Público.

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão

entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Quer dizer:

Os orçamentos Fiscal (OF) e de Investimento (OI) terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-

regionais, segundo critério populacional.

Por isso, a questão está correta ao afirmar que o orçamento fiscal tem como função específica a função

distributiva. A função distributiva é aquela que busca fazer correções na distribuição de renda, tornando a

sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, isto é, seu objetivo é diminuir as desigualdades sociais e

inter-regionais. É tirar dos ricos e dar aos pobres, ao estilo Robin Hood mesmo.


TCU


b) Errada. A LOA também tem a função alocativa dentre as suas funções, mas, como comentamos na alternativa

anterior, a questão priorizou o texto da nossa CF/88.

c) Errada. É a função estabilizadora que visa a garantir o pleno emprego e manter a economia aquecida.

d) Errada. É a função alocativa que visa à produção de bens e serviços não providos pelo mercado.

e) Errada. De forma análoga ao comentário da alternativa B, LOA também tem a função estabilizadora dentre as

suas funções, mas a questão priorizou o texto da nossa CF/88.

Essa FGV...

Gabarito: A

2. FGV – TCE-RJ – Auditor substituto – 2015

Texto 1: “O Ministério da Educação (MEC) não tem dinheiro para assinar novos contratos do Fundo de Financiamento

Estudantil (FIES) neste semestre, disse o secretário executivo da pasta, Luiz Cláudio Costa. Ele informou que o MEC

ainda não foi notificado da determinação judicial para reabertura do prazo de inscrições, mas adiantou que a pasta

recorrerá da decisão.

Segundo Costa, “mesmo que [o prazo para inscrições] seja reaberto, será inútil”. Ele informou que foram reservados

R$ 2,5 bilhões para o FIES, o limite foi atingido e não será possível financiar novos contratos neste semestre.

O FIES oferece cobertura da mensalidade de cursos em instituições privadas de ensino superior a juros de 3,4% ao ano.

O estudante começa a quitar o financiamento 18 meses após a conclusão do curso. O programa acumula 1,9 milhão

de contratos e abrange mais de 1,6 mil instituições.”

Fonte: Agência Brasil (http://agenciabrasil.ebc.com.br/educacao/noticia/2015-05/mecesta-sem-dinheiro-para-novos-

contratos-do-fies)

A função econômica do Estado a que se refere o programa mencionado no texto 1 é:

A) alocativa, por tratar de um bem público puro;

B) alocativa, por se referir à provisão de um bem meritório;

C) distributiva, por ser um bem semi-público;

D) distributiva, por promover ajustamentos na distribuição de renda;

E) distributiva, por convergir com o Ideal de Pareto.

Comentários:

Muito bem! O texto fala sobre o que? Sobre o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES). E o FIES é um programa

relacionado à educação.

Já as alternativas falam em bem público puro e bem público meritório.

Bens meritórios (ou semipúblicos) são bens que só podem ser usufruídos por quem tem dinheiro para pagar por

eles. No entanto, eles são importantes todo mundo, para toda a sociedade. Por isso podem (e devem) ser


TCU


ofertados também pelo Estado, justamente para evitar que a população de baixa renda seja excluída do seu

consumo. Assim como os bens públicos puros, eles também são financiados pela tributação (são os tributos

arrecadados pelo Estado que pagam pelos custos dos bens públicos e semipúblicos). Portanto, os bens

semipúblicos podem e são oferecidos tanto pelo Estado quanto pelo mercado (particulares, empresas privadas),

porque não possuem as características de indivisibilidade e não exclusão.

Dois excelentes exemplos de bens meritórios são: saúde e educação.

Ah, olha a educação aí!

Beleza! Agora falta descobrir qual função econômica do Estado é essa do texto: alocativa ou distributiva?

A função alocativa é o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade,

porém que não são produzidos ou providos pela iniciativa privada.

A função distributiva busca fazer correções na distribuição de renda, tornando a sociedade menos desigual em

termos de renda e riqueza.

Qual você acha que é?

É a função alocativa!

“Mas, professores, o FIES colocou muita gente na universidade! Não teve redistribuição de renda aí?”

Olha, é até possível que tenha tido, mas você consegue enxergar que a função alocativa está muito mais

evidente? O governo está criando condições (por meio de empréstimos do FIES) para que o mercado ofereça

bens e isso é justamente o que a função alocativa faz!

Por isso, nosso gabarito é mesmo a alternativa B.

Gabarito: B

3. FGV – SEFAZ-MT – Auditor Fiscal – 2014

A intervenção do Governo sobre o crescimento das despesas privadas e governamentais de consumo ou de

investimentos por meio do controle dos gastos públicos, dos créditos e do nível de tributação, relaciona-se à

função

A) estabilizadora.

B) distributiva.

C) alocativa.

D) reguladora.

E) monetária

Comentários:

Vamos primeiro entender o que o governo está fazendo. É isso que você deve fazer nesse tipo de questão.


TCU


O governo está intervindo sobre despesas (públicas e privadas) de consumo e de investimentos. Está controlando

os gastos públicos, os créditos, os níveis de tributação...

Você viu algum recurso sendo alocado aí?

Você viu fornecimento de bens públicos? Falhas de mercado? Viu sociedade se tornando menos desigual em

termos de renda e riqueza?

Agora, você viu uma tentativa de estabilização da economia? De conter os níveis de preços, para manter uma

razoável taxa de crescimento?

Acho que você já está entendendo o que nós queremos dizer...

Essa intervenção do governo está relacionada à função estabilizadora! É a função estabilizadora que visa a

estabilidade econômica, principalmente por meio da estabilidade nos níveis de preços e manutenção de um

elevado o nível de emprego.

Lembre-se que, diferentemente das outras duas funções econômicas do Estado, a função estabilizadora não faz

destinação de recursos. Ela não aloca recursos, só realiza algumas medidas, aplica algumas políticas, utiliza

alguns instrumentos...

A intervenção do governo não está relacionada à função alocativa, porque não vimos nenhuma correção na

alocação de recursos e nenhum fornecimento de bens.

Também não é a função distributiva, porque não vimos nenhuma correção na distribuição de renda, tornando a

sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, diminuindo as desigualdades sociais e inter-regionais.

Porém foi uma questão perigosa, porque falou em “nível de tributação”. E a tributação é justamente um dos

principais instrumentos utilizados na função distributiva (lembra do Imposto de Renda progressivo? ).

Gabarito: C


TCU


Lista de questões – FGV

1. FGV – Prefeitura de Niterói-RJ – Analista – 2018

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito, com vigência de 1 (um) ano, e compreende

três orçamentos: o fiscal, o de investimento de empresas estatais e o da seguridade social, tendo, cada um deles,

uma função específica.

Sobre o orçamento fiscal, assinale a opção que indica sua função específica.

A) Distributiva, a qual visa à redução das desigualdades.

B) Alocativa, a qual visa à produção de bens e serviços não providos pelo mercado.

C) Distributiva, a qual visa a garantir o pleno emprego e manter a economia aquecida.

D) Estabilizadora, a qual visa à produção de bens e serviços não providos pelo mercado.

E) Estabilizadora, a qual visa a garantir o pleno emprego e manter a economia aquecida.

2. FGV – TCE-RJ – Auditor substituto – 2015

Texto 1: “O Ministério da Educação (MEC) não tem dinheiro para assinar novos contratos do Fundo de Financiamento

Estudantil (FIES) neste semestre, disse o secretário executivo da pasta, Luiz Cláudio Costa. Ele informou que o MEC

ainda não foi notificado da determinação judicial para reabertura do prazo de inscrições, mas adiantou que a pasta

recorrerá da decisão.

Segundo Costa, “mesmo que [o prazo para inscrições] seja reaberto, será inútil”. Ele informou que foram reservados

R$ 2,5 bilhões para o FIES, o limite foi atingido e não será possível financiar novos contratos neste semestre.

O FIES oferece cobertura da mensalidade de cursos em instituições privadas de ensino superior a juros de 3,4% ao ano.

O estudante começa a quitar o financiamento 18 meses após a conclusão do curso. O programa acumula 1,9 milhão

de contratos e abrange mais de 1,6 mil instituições.”

Fonte: Agência Brasil (http://agenciabrasil.ebc.com.br/educacao/noticia/2015-05/mecesta-sem-dinheiro-para-novos-

contratos-do-fies)

A função econômica do Estado a que se refere o programa mencionado no texto 1 é:

A) alocativa, por tratar de um bem público puro;

B) alocativa, por se referir à provisão de um bem meritório;

C) distributiva, por ser um bem semi-público;

D) distributiva, por promover ajustamentos na distribuição de renda;

E) distributiva, por convergir com o Ideal de Pareto.

3. FGV – SEFAZ-MT – Auditor Fiscal – 2014


TCU


A intervenção do Governo sobre o crescimento das despesas privadas e governamentais de consumo ou de

investimentos por meio do controle dos gastos públicos, dos créditos e do nível de tributação, relaciona-se à

função

A) estabilizadora.

B) distributiva.

C) alocativa.

D) reguladora.

E) monetária


TCU


Gabarito – FGV

1. A

2. B

3. C


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Conceitos iniciais: o que é orçamento público?

Relembrando alguns conceitos da nossa aula inicial, vamos começar respondendo a seguinte pergunta: o que

é orçamento público?

Mas, primeiro, temos que saber o que é um orçamento. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público

(MCASP), em sua 8ª edição, e o Manual Técnico de Orçamento (MTO) definiram esse conceito para nós:

O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada,

e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado período.

Veja só: o orçamento é um instrumento. E ele pode ser utilizado tanto pelo setor público quanto pelo setor

privado. Por meio da previsão de ingressos e de aplicações de recursos, ele permite que seja feito um

planejamento para um determinado período.

Beleza! E orçamento público?

Essa o professor Aliomar Baleeiro responde para nós. Para ele, orçamento público:

É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a

execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política

econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Aqui no Brasil, o orçamento é uma lei. Quem propõe (elabora) essa lei é o Poder Executivo. Quem aprova é o

povo, representado pelo Poder Legislativo.

Essa lei orçamentária tem o que todo orçamento tem: previsão de receitas e fixação das despesas.

E o orçamento também não é para sempre. Ele só serve para um determinado período de tempo: o exercício

financeiro, que, aqui no Brasil, coincidirá com o ano civil (Lei 4.320/64, art. 34). Lembra do princípio da

anualidade (ou periodicidade)?

Numa visão moderna, o orçamento é mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. Ele

é, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta, traçando um programa de trabalho para o

exercício financeiro seguinte.

Ah! Vale lembrar também que, segundo o artigo 24, II, da CF/88, a competência para legislar sobre orçamento

público é concorrente. Lembre-se do Tri Fi Pen Ec Ur O (direito tributário, financeiro, penitenciário,

econômico e urbanístico; orçamento) ou do PUFETO (Penitenciário, Urbanístico, Financeiro, Econômico,

Tributário e Orçamento).


13) CESPE – MPE-PI – Técnico ministerial – 2018

Julgue o item seguinte, relativo ao orçamento público. O orçamento, importante instrumento de planejamento

de qualquer entidade pública ou privada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação

desses recursos em determinado período de tempo.


TCU


Comentários:

Ah! Aquele famoso copia e cola, não é mesmo? Veja que a banca retirou essa questão do MCASP e do MTO.

É a definição de orçamento. Não de orçamento público. Só orçamento!

Gabarito: Certo


TCU


Espécies e técnicas de orçamento

Antes de começar a falar sobre as espécies e técnicas do orçamento, imagine que você vai montar o seu próprio

orçamento para o próximo ano. Você nem pensa muito e já vai anotando os gastos que terá durante o ano.

Então, você acaba elaborando um orçamento bem tradicional (clássico):

• Supermercado = R$ 2.000,00

• Energia elétrica = R$ 1.000,00

• Mensalidade da academia = R$ 1.200,00

• Suplementos = R$ 500,00

• Cinema = R$ 200,00

• Restaurantes = R$ 500,00

Beleza! O ano passou e está tudo tranquilo. O preço de tudo aumentou, então você simplesmente incrementa

o orçamento do ano passado, aplicando um aumento percentual, de forma que ele agora fica assim:



• Mensalidade da academia = R$ 1.300,00


• Cinema = R$ 300,00


Ok. Mas agora você está percebendo que a academia não está lhe trazendo tantos resultados assim. Seu

objetivo não é “ir à academia”. Seu objetivo é “perder peso”. Você não está preocupado com o que você gastar.

Você quer resultados, desempenho! Por isso você decide entrar no CrossFit!



• Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00


• Cinema = R$ 300,00


Só que, infelizmente, o CrossFit não deu muito resultado nesse ano! Não satisfeito, você decide elevar o seu

jogo. Você se planeja para o longo prazo: traça objetivos e metas para os próximos 4 anos. E tem mais: você

percebe que, para cumprir o seu planejamento, é muito melhor classificar os objetos de gastos em programas.

Finalmente, o seu orçamento fica assim:

• Programa Moradia = R$ 3.200,00;

o Supermercado = R$ 2.100,00

o Energia elétrica = R$ 1.100,00

• Programa Saúde = R$ 2.600,00

o Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00

o Suplementos = R$ 600,00

• Programa Diversão = R$ 900,00 o Cinema = R$ 300,00 o Restaurantes = R$ 600,00


TCU


Percebeu como há várias formas de elaborar o seu orçamento? Percebeu que você foi desenvolvendo técnicas

cada vez melhores de elaboração do orçamento e ele foi ficando cada vez mais robusto e conectado ao seu

planejamento, seus objetivos, suas metas?

Pois é! O mesmo aconteceu com o orçamento público!

Olha só o que o mestre James Giacomoni tem a falar sobre isso:

O orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados na gestão dos negócios públicos. Foi

concebido inicialmente como um mecanismo eficaz de controle político dos órgãos de representação sobre os

Executivos, e sofreu, ao longo do tempo, mudanças no plano conceitual e técnico para acompanhar a própria

evolução das funções do Estado.

Hoje, o orçamento é um moderno instrumento da Administração Pública, que integra o planejamento ao

orçamento e ajuda o governo a atingir resultados. Em sua nova concepção, o orçamento é algo mais que uma

simples previsão da receita ou estimativa de despesa. O orçamento é, ao mesmo tempo, um relatório, uma

estimativa e uma proposta. Segundo Allan D. Manvel:

O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa

de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.

Mas nem sempre foi assim...

Com o passar do tempo, o orçamento foi evoluindo: diversas formas de se elaborar um orçamento e diversas

espécies de orçamentos foram criadas. As técnicas foram se aperfeiçoando. Veremos agora as principais delas,

começando pelo orçamento tradicional e indo até o orçamento-programa (a mais moderna técnica de

orçamento).

Ressalte-se que existe uma classificação simples, mas útil, que divide a história da evolução conceitual e técnica

do orçamento público em dois períodos: tradicional e moderno. Eles são caracterizações ideais das situações

extremas dessa evolução. É como se numa extremidade de uma linha tivéssemos o orçamento tradicional e na

outra extremidade tivéssemos o orçamento moderno. Por ser ideal, esse orçamento moderno é inalcançável.

Veja: à medida que os orçamentos reais vão se aproximando do orçamento moderno ideal, esse conceito já

evoluiu e já se distanciou. Ou seja: os orçamentos reais estão sempre em busca daquele orçamento ideal. Além

disso, nem sempre uma técnica ou um modelo é integralmente substituído por outro mais atual. Normalmente

só uma parte das orientações é incorporada, de forma que as disposições novas são incorporadas e passam a

conviver com as antigas1.


1 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012.

Tradicional Moderno


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14) CESPE – TJ-ES – Analista judiciário – 2011

Julgue o item seguinte, relativo a planejamento e orçamento público. O orçamento pode ser classificado em

tradicional ou clássico ou em orçamento-programa ou moderno.

Comentários:

Viu? Do jeitinho que eu falei! Numa extremidade da linha temos o orçamento tradicional e na outra temos o

orçamento-programa.

Gabarito: Certo

Orçamento tradicional (clássico)

O orçamento tradicional (ou orçamento clássico) é um mero instrumento contábil: um pedaço de papel que

prevê receitas e fixa despesas. Só isso! Sua ênfase é no gasto, isto é, ele simplesmente mostra com que o

dinheiro público foi gasto. É como se o governo estivesse dizendo assim: “olha, sociedade, eu gastei e vou gastar

o dinheiro público com isso aqui”.

Ok. É bom que se faça isso. Mas é muito pouco!

Pense conosco: não seria legal se houvesse um planejamento? Um estudo das maiores deficiências do ente,

das maiores necessidades da população e um plano minunciosamente traçado para resolver isso? Com

objetivos, metas e muito mais?

Seria ótimo! Mas isso não existe no orçamento tradicional!

Essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação

governamental. Aqui não há preocupação com o planejamento: não há qualquer menção a objetivos ou

metas a serem atingidas. É uma completa dissociação entre planejamento e orçamento!

Também não há preocupação com as necessidades da população. A preocupação é atender as necessidades

financeiras dos órgãos públicos (das unidades organizacionais) e pronto. Sua ênfase é nos aspectos

contábeis (adotava linguagem contábil-financeira), nos meios (o que se compra), não nos resultados. Não é à

toa que o orçamento tradicional ganhou o rótulo de “Lei de Meios” (ainda muito utilizado pelo jargão jurídico).

O Estado está preocupado em cumprir suas tarefas.

É tanto que as principais classificações adotadas pelo orçamento tradicional eram suficientes apenas para

instrumentalizar o controle de despesas. Era um controle simples: somente da legalidade e honestidade do

gestor público. Um controle político! As classificações adotadas eram duas:

• por unidades administrativas (classificação institucional: quem é o responsável por fazer?); e

• por elementos de despesa (objeto do gasto).

Além disso, era o aspecto jurídico do orçamento (o fato dele ser uma lei) que tinha destaque. O interesse pelas

implicações econômicas era pequeno: o aspecto econômico assumia posição secundária. O orçamento era

considerado por muitos como uma lei que fixa a despesa e estima a receita. Só isso!

Observe este exemplo de elaboração do orçamento:


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A Administração alega: “o órgão X precisa comprar 10 novos computadores. Vamos separar R$ 10.000,00 do orçamento

para fazer isso”.

Então alguém questiona: “mas a população não está precisando disso! Não é isso que a população quer!”

E o governo responde: “não interessa! O órgão está precisando desses recursos. Além disso, ano passado eles receberam

5 novos computadores. Esse ano receberão 10”.

É assim que o orçamento tradicional funciona.

Preste atenção!

A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais características do orçamento tradicional

E tem mais uma característica marcante do orçamento tradicional nesse exemplo que eu dei: a sua vinculação

ao passado, ao orçamento do exercício anterior. Chamamos isso de incrementalismo.

Orçamento incremental

O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada ( ) no orçamento do

exercício anterior. É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. “É

aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando

apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis2”.

“Ah, professor, mas é bom que o orçamento melhore!”

Sim, é bom! Mas e se ele tiver sido planejado errado desde o começo? E se, desde o começo, ele tiver

sido elaborado sem considerar as prioridades da população? Seria um desperdício enorme. E esse erro nunca

seria corrigido, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que melhor”. Essa é a ideia (a

“filosofia”) de um orçamento incremental.

Para fechar, vamos lembrar daquela música do Wesley Safadão:

Vai na paz e não volta jamais / Quem vive de passado é museu...

Opa! O orçamento incremental também!

2 PALUDO, Augustinho. Orçamento público, AFO e LRF, 5ª edição, editora Método, 2015.

LOA 2019

10%LOA 2020


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15) CESPE – DPU – Contador – 2016

A respeito do orçamento público e das receitas e despesas públicas, julgue o item que se segue.

O orçamento tradicional ou clássico adotava linguagem contábil-financeira e se caracterizava como um

documento de previsão de receita e de autorização de despesas, sem a preocupação de planejamento das

ações do governo.

Comentários:

É isso ai! O orçamento tradicional era um mero instrumento contábil. A ênfase era nos aspectos contábeis e

na previsão de receitas e fixação de despesas (lembre-se: não troque por “fixação de receitas” e “previsão de

despesas”!). Não havia preocupação nenhuma com o planejamento de ações do governo.

Por sinal, essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação

governamental. A preocupação é atender as necessidades financeiras dos órgãos públicos (das unidades

organizacionais).

Gabarito: Certo

16) CESPE – STM – Técnico Judiciário – 2018

Com relação a técnicas e princípios orçamentários, julgue o item seguinte.

O orçamento incremental tem como base as receitas e despesas ocorridas no período anterior, sobre as quais

são feitos ajustes marginais.

Comentários:

Orçamento tradicional

Mero instrumento contábil (ênfase nos aspectos contábeis)

Falta de planejamento da ação governamental

Destaque para o aspecto jurídico do orçamento

Necessidades financeiras das unidades organizacionais (não da

população)

Classificações: por unidades administrativas e por elementos

Incrementalismo


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O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada ( ) no orçamento do

exercício anterior. É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa.

Gabarito: Certo

Orçamento de desempenho (ou por realizações)

O orçamento de desempenho (ou orçamento por realizações, orçamento funcional ou ainda performance

budget) surgiu, nos EUA, após o término da Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945), sendo aperfeiçoado

durante a década de 503. O orçamento de desempenho foi, basicamente, uma evolução do orçamento

tradicional. É aqui que o gestor começa a se preocupar com os benefícios e com os objetivos dos gastos e não

apenas com o seu objeto ou natureza do gasto (como era no orçamento tradicional). Procura-se saber o que o

governo faz, e não simplesmente o que o governo compra.

“Como assim, professor?”

Por exemplo: o gestor não está mais preocupado em comprar uma cadeira. Ele está interessado nos benefícios que essa

cadeira pode trazer. Essa cadeira pode melhorar as condições de trabalho de um servidor e assim melhorar o desempenho

do serviço público. Esse é o objetivo da cadeira. Essa é a nova preocupação do gestor!

É por isso que se diz que o orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto

em si. O foco passa a ser na busca de eficiência e economia nas repartições públicas e não mais na adequação

dos seus produtos às necessidades coletivas (aquela preocupação com as necessidades financeiras das

unidades organizacionais é coisa do orçamento tradicional). Mas os resultados são avaliados em termos de

eficácia (não efetividade). Em outras palavras: a ênfase é no desempenho organizacional. É daí que vem o

nome “orçamento de desempenho”.

O orçamento desempenho é um “processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do

orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas4”. Por isso,

constitui um processo orçamentário que inova em relação ao orçamento tradicional por incluir, além da

explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a explicitação do

3 Na lição de James Giacomoni (“Orçamento Público”, 15ª edição, 2010): orçamentos com base em custos elaborados no período de 1913-15 no Burgo de Richmond marcaram o início dessa nova concepção técnica: o Orçamento de desempenho (performance budget) - que viria a dominar a reforma orçamentária que se seguiu após o término da Segunda Guerra Mundial. 4 Glossário da Secretaria do Tesouro Nacional – STN.

•Objeto do gastoOrçamento tradicional

•Objetivo do gastoOrçamento de desempenho


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programa de trabalho (programa e ações) que deve ser realizado com os recursos que estão sendo destinados

à unidade. Por isso, o orçamento de desempenho se mostra como um instrumento da Administração!

Mas preste atenção! Isso não significa que há um enorme planejamento por trás da elaboração desse

orçamento. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho ainda está desvinculado de um planejamento

central das ações do governo, isto é, não havia vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de

planejamento, que resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo. Por isso, ele não

pode ser considerado ainda como um orçamento-programa.

Preste atenção!

No orçamento desempenho, não havia vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento.

Se uma questão perguntar se existe vinculação entre o planejamento e o orçamento, diga que não!

Essa é a grande deficiência do orçamento de desempenho: a desvinculação entre planejamento e

orçamento. Essa vinculação só vai surgir no orçamento programa, que estudaremos a seguir!


17) CESPE – MPU – Analista – 2015

A respeito da administração financeira e orçamentária, julgue o item a seguir.

O orçamento de desempenho, por considerar o resultado dos gastos e os níveis organizacionais responsáveis

pela execução dos programas, distingue-se do orçamento clássico.

Comentários:

Questão perfeita! Foi isso mesmo que nós vimos!

O orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos (o desempenho organizacional) e não apenas o

gasto em si, não apenas o objeto do gasto. Quem fazia isso era o orçamento clássico. Por isso, ele distingue-

se mesmo do orçamento clássico.

Gabarito: Certo

18) CESPE – TRT-8ª – Técnico judiciário – 2013

Assinale a opção que apresenta orçamento com ênfase no objetivo do gasto público que não constitui

instrumento de planejamento.

A) orçamento por objeto

B) orçamento base-zero

C) orçamento programa

D) orçamento por desempenho

E) orçamento clássico


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Comentários:

No orçamento de desempenho (ou orçamento por desempenho), o gestor começa a se preocupar com os

benefícios e com os objetivos dos gastos e não apenas com o objeto do gasto. Essa técnica orçamentária

enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho

ainda está desvinculado de um planejamento central das ações do governo, portanto ainda não constitui

instrumento de planejamento.

Gabarito: D

PPBS (Planning, Programming and Budgeting System)

O PPBS - Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e

Orçamento) surgiu no Estados Unidos da América (EUA) na década de 60 como uma evolução do orçamento

de desempenho (performance budget) ao acrescentar o elemento do planejamento ao orçamento.

O PPBS pode ser considerado o embrião do orçamento moderno, porque evidenciava a forte tendência da

aproximação entre o planejamento e o orçamento. Além disso, continha programas quantificados,

objetivos e metas definidas, e acompanhamento e avaliação de resultados.

Foi implementado por Robert McNamara na Secretaria de Defesa e estendido ao restante da administração

federal civil pelo presidente americano Lyndon B. Johnson em 1965. Essa nova técnica de orçamento

representou o coroamento de uma série de estudos e aplicações práticas realizadas nos órgãos militares dos

Estados Unidos.

No entanto, o PPBS fracassou!

“Por que, professor? Ele parecia tão bom: integrava o planejamento e o orçamento e tudo mais...”

Bom, o PPBS foi adotado numa fase em que a economia americana apresentava grande pujança e investia em

programas públicos ambiciosos (como a Guerra do Vietnã, por exemplo). Assim, os recursos foram se

acabando, a crise econômica foi se agravando... Além disso, existiam dificuldades políticas e técnicas

(faltavam técnicos especializados). Alguns autores também argumentam que o fracasso do PPBS decorreu-se

por conta do incrementalismo (de forma que os novos programas teriam que competir com os programas

atuais, em busca dos escassos recursos) e porque o PPBS tentava enquadrar as grandes decisões em processos

racionais e científicos (e sabemos que essas decisões não são tão “fáceis” assim. Também envolvem questões

políticas e sociais). Em 1970, o então presidente americano Nixon recomendou que o cumprimento do PPBS

fosse dispensado pelos órgãos federais dos Estados Unidos, e assim foi feito. Esse foi o fim do PPBS!

“Então, com o fracasso do PPBS, retornamos ao orçamento tradicional?”

Não! O fracasso do PPBS não representou uma proposta de retorno ao orçamento tradicional, e também nem

causou sérios abalos ao conceito moderno de orçamento. Foi o famoso: “não fede e nem cheira!”


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19) CESPE – FNDE – Especialista – 2012

Considerando o orçamento como importante instrumento no planejamento das ações governamentais, julgue

os itens a seguir, relativos a orçamento público.

O PPBS (planning, programming and budgeting system), dada a facilidade de sua implantação em órgãos

públicos, foi amplamente adotado, a partir da década de setenta do século XX, em todo o mundo.

Comentários:

O PPBS, que surgiu nos EUA na década de 60, não teve essa facilidade de implantação (mencionada pela

questão). E, devido a escassez de recursos e dificuldades políticas e técnicas, o PPBS fracassou! Portanto, não

foi amplamente adotado em todo o mundo, como afirma a questão.

Gabarito: Errado

PPBS

Surgiu nos EUA na década de 60

Embrião do orçamento-programa: aproximação entre o planejamento e o orçamento

Fracassou por motivos de escassez de recursos, dificuldades políticas e técnicas

O fracasso não foi um retorno ao orçamento tradicional. Também não abalou o conceito de

orçamento moderno


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Orçamento Base-Zero (OBZ)

Preste atenção agora, porque o Orçamento Base-Zero (OBZ) é um tema muito legal e muito cobrado em provas!

O Orçamento Base-Zero (OBZ) surgiu depois do PPBS, já na década de 70. Foi desenvolvido orginalmente por

uma empresa privada, chamada Texas Instruments, e adaptado para o setor governamental e adotado pelo

estado da Geórgia em 1973, governado por Jimmy Carter, que posteriormente assumiu a presidência dos EUA

e o introduziu na administração federal americana. Ao final da década de 70, muitas empresas privadas e

organizações públicas já adotavam o sistema.

Muito bem!

Você lembra do orçamento incremental? Aquele que vive de passado... Lembra que a filosofia dele é

melhorar o que foi feito no exercício anterior, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que

melhor”?

Pois é... o Orçamento Base-Zero (OBZ) é justamente o contrário disso! A filosofia do orçamento base-zero é

romper com o passado! E na técnica de elaboração de orçamento base-zero não há direito adquirido.

“Como assim não há direito adquirido, professor? Virou aula de direito administrativo agora?!”

É o seguinte: aqui no OBZ, toda despesa é considerada despesa nova. Não interessa se é uma despesa de

caráter contínuo. Nada está garantido! A cada ano é feita uma análise crítica de todas as despesas. Durante a

elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca das

execuções em exercícios anteriores seria desconsiderado. Resumindo: é como se todo ano um novo orçamento

fosse elaborado partindo-se do “zero”. Por isso que o nome é “orçamento base-zero”!

Preste atenção!

No OBZ não há direito adquirido

Você também lembra que uma das falhas do orçamento incremental é que, se ele tiver sido planejado errado

desde o começo, os erros nunca serão corrigidos e o desperdício de recursos será enorme, não é mesmo?

Então, o orçamento base-zero surgiu justamente para combater isso. Para combater o aumento dos gastos,

a ineficiência na utilização e alocação dos recursos e para evitar a perpetuação de erros históricos. Por isso,

sua ênfase é na eficiência. Ele quer saber o porquê de cada despesa realizada. E esse questionamento será feito

todos os anos!

Assim, o gestor precisa justificar cada despesa que planeja realizar, cada dotação solicitada em seu orçamento,

nos mínimos detalhes, tomando como base os critérios definidos pela alta gerência e sempre pensando no

custo-benefício de sua decisão. Todos os anos, é necessário provar as necessidades de orçamento,

comparando e competindo com outras prioridades e projetos.


TCU


Imagine que um planejamento orçamentário fixou despesas de R$ 400.000,00 para sinalização de vias públicas durante 4

anos, sendo R$ 100.000,00 a cada ano. No primeiro ano, beleza. No segundo ano, tudo continua normal, não se discute

nada. No terceiro e quarto ano, já nem precisava de todos esses recursos, mas já estava planejado, portanto não se discutiu

nada.

No OBZ, isso não aconteceria: já no segundo ano, deveria haver o questionamento dessa despesa: “será que precisamos

de R$ 100.000,00 mesmo para sinalização de vias esse ano? Não seria mais eficiente alocar esses R$ 100.000,00 em

iluminação pública?”. Então o administrador iria justificar por que continuar investindo na sinalização pública.

“E, professor, se o OBZ vai fazer esse questionamento todo ano, será que ele combina com algum planejamento de

longo prazo?”

A resposta é: não! O OBZ é incompatível com qualquer planejamento de médio ou longo prazo.

Beleza!

Agora, você está percebendo que o OBZ não é exatamente método de organizar ou apresentar o orçamento

público? Na verdade, ele é uma técnica, um sistema voltado, antes de tudo, para a avaliação e tomada de

decisão sobre despesas.

Falando em avaliação e decisão, no OBZ, todas as despesas precisam ser analisadas sistematicamente e as

melhores alternativas deverão ser selecionadas. Para facilitar isso, elas serão organizadas em pacotes de

decisão.

As ações de um programa governamental (ou parte dessas ações) constituem unidades de decisão cujas

necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Os pacotes de decisão, por sua vez, descrevem

os elementos significativos das ações: finalidades, custos, benefícios, medidas de desempenho, etc. Os pacotes

de decisão nada mais são do que as alternativas das quais o gestor público dispõe. É como uma estrada que se

divide em dois caminhos: o planejamento orçamentário pode escolher o caminho 1 ou o caminho 2, sabendo

que cada um deles apresenta o seu próprio custo, seus próprios benefícios e suas próprias metas.


TCU


Só que a decisão não precisa ser tão difícil e “às cegas” assim. Os pacotes de decisão são organizados em ordem

de prioridade, de forma que a decisão sobre qual pacote entrará no orçamento fica bem mais fácil. “Os pacotes

de decisão devidamente analisados e ordenados, forneceriam as bases para as apropriações dos recursos nos

orçamentos operacionais5”. Mais ou menos assim:

Viu como o OBZ, de fato, é uma técnica voltada para a avaliação e tomada de decisão?

“Professor, então o orçamento base-zero é muito bom! Foco na eficiência, maior participação e

comprometimento dos gestores, maior chance de atingir os objetivos...”

Sim, tudo isso é verdade! Mas nem tudo são flores! Você só está enxergando as vantagens.

Temos também desvantagens: fazer tudo isso dá muito trabalho! E custa muito caro! Com essa técnica, a

elaboração do orçamento torna-se difícil, trabalhosa, lenta e muito cara!

Mas só porque há desvantagens, não significa que o OBZ tenha que ser descartado. Por conta de toda essa

ênfase no planejamento e dessa constante e recorrente revisão de despesas, o OBZ revela-se é muito útil em

fases de recessão da economia ou em situações em que as despesas públicas são limitadas por um teto de

gastos (como aconteceu com a aprovação da EC 95/16, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos

Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros).

Para fechar, vamos resumir em uma frase o que é o OBZ: o orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica

orçamentária que pressupõe um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental após cada ciclo

orçamentário, de modo que não haja direitos adquiridos sobre o montante dos gastos do exercício anterior.

5 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012.

Pacote A

Pacote B

Pacote C


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Está confuso acompanhar a evolução até agora? Então olha esse quadro aqui contendo alguns dos estágios da

reforma orçamentária no Estados Unidos (inspirado na obra de James Giacomoni):

Período Concepção Ênfase

Década de 1950 Orçamento de Desempenho Administração

Economia e eficiência

Década de 1960

Sistema de Planejamento,

Programação e Orçamento –

PPBS

Planejamento

Avaliação

Eficácia

Década de 1970 e 1980

Orçamento base-zero

Orçamento base-equilibrada

Orçamento base-meta

Planejamento

Priorização

Redução do orçamento


20) CESPE – TRE-BA – Técnico Judiciário – 2017

O procedimento segundo o qual todas as unidades de uma mesma entidade planejam seu orçamento

anualmente como se cada ano fosse independente um do outro é denominado orçamento

A) de base zero.

B) diretriz.

C) plurianual.

D) padrão.

E) meta.

Comentários:

No orçamento base-zero, todo ano a elaboração do orçamento começa “do zero”. O planejamento independe

do orçamento do exercício anterior. É justamente o contrário do que acontece no orçamento incremental.

O examinador viajou nas outras alternativas! Esses orçamentos aí não existem!

Gabarito: A

21) FGV – IBGE – Analista – 2016

Desde as primeiras tentativas de se elaborar um orçamento no âmbito governamental até os dias atuais, vários

modelos de orçamento foram propostos, tendo em vista contribuir para uma melhor destinação dos recursos

públicos.


TCU


O modelo de orçamento em que as ações de um programa governamental constituem unidades de decisão

cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão é o orçamento:

A) base zero;

B) gerencial;

C) participativo;

D) por desempenho;

E) por programa

Comentários:

Falamos sobre isso!

O Orçamento Base-Zero (OBZ), como uma verdadeira técnica de elaboração do orçamento voltada para a

avaliação e tomada de decisão sobre despesas, organiza as ações de um programa governamental em

unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Essa é uma

característica, uma metodologia, do OBZ! Por isso, o gabarito é a alternativa A.

Vejamos as demais alternativas:

b) Errada. Orçamento gerencial não existe!

c) Errada. Orçamento participativo é uma técnica orçamentária que envolve a participação direta da

população.

d) Errada. O orçamento desempenho não faz isso, apesar de já apresentar duas dimensões do orçamento: o

objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas.

e) Errada. Orçamento por programa era o orçamento de desempenho dos Estados Unidos. No Brasil, tem-se o

orçamento-programa, que é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos e

metas a alcançar

Gabarito: A

Orçamento-programa

Agora sim! Chegamos no tão esperado orçamento-programa! Esse tema é bastante explorado em provas,

então preste atenção!

Histórico

O orçamento-programa é a técnica de elaboração do orçamento público atualmente adotada no Brasil. Para

nós aqui no Brasil, orçamento moderno é o orçamento-programa. Em outras palavras: no Brasil, a idealização

do orçamento moderno está representada no orçamento-programa.


TCU


A concepção básica desse sistema foi extraída da experiência do governo federal norte-americano com a

implantação do orçamento de desempenho (performance budget), que começou ainda nos anos da Segunda

Guerra Mundial (1939 – 1945), quando os departamentos militares utilizaram os orçamentos por programas.

Esse sistema, então, foi recomendado e aperfeiçoado durante a década de 50.

Como você sabe, o orçamento de desempenho (performance budget) já continha programas, tanto que a

própria Organização das Nações Unidas (ONU) ofereceu um conceito muito próximo ao orçamento de

desempenho e o chamou de orçamento por programa. Muitas vezes o próprio orçamento de desempenho era

chamado de orçamento por programa.

Mais tarde, adicionou-se o planejamento, dando origem ao PPBS (Planning, Programming and Budgeting

System)! Percebeu a primeira palavra, né? Planning! Planejamento!

Pois bem...

O modelo que foi trazido para o Brasil equivale ao PPBS, mas aqui ele foi traduzido para o português como

orçamento-programa, sendo que, como acabamos de ver, ele equivale ao PPBS e, portanto, é diferente do

orçamento por programa (orçamento de desempenho) dos Estados Unidos. A literatura faz um pouco de

confusão nessa parte, mas aqui estou eu esclarecendo isso para você.

“Tá certo, professor. Então, deixa eu ver se eu entendi. Você está me dizendo que o nosso orçamento-programa

aqui no Brasil nasceu do orçamento de desempenho dos Estados Unidos, que também era chamado de orçamento

por programa?”

Sim!

“Mas o nosso orçamento-programa equivale ao PPBS?”

Correto!

Outro detalhe é só que, ao longo dos anos, o orçamento-programa foi evoluindo e incorporando novos

conceitos, de forma que hoje ele é meio que uma concepção híbrida. Se você lembrar bem, eu até falei que o

PPBS pode ser considerado o embrião do orçamento moderno.

Preste atenção!

O orçamento-programa no Brasil equivale ao PPBS nos EUA

No Brasil, como não poderia ser diferente, a história do orçamento-programa é um pouco complicada. É um

tema polêmico, na verdade! Vejamos!

Alguns autores entendem que foi a Lei 4.320/64 que introduziu o orçamento-programa no Brasil, isso porque

ela menciona “programas de trabalho” em diversos de seus artigos. Mas outros autores consideram que a

referida lei somente deu condições para a instituição do orçamento-programa no Brasil, mas não obrigou a

adoção do mesmo. Segundo o autor Teixeira Machado, mesmo referindo-se a “programas” em diversos de

seus dispositivos, a Lei 4.320/64 não deve ser entendida como a norma que “estabeleceu as bases para a

implantação do orçamento-programa nas três esferas do governo no Brasil”. James Giacomoni, renomado

autor (por isso as bancas elaboram muitas questões baseadas em suas obras e por isso eu as utilizo aqui no

curso ), defende que a Lei 4.320/64 “não criou as condições formais e metodológicas necessárias à


TCU


implantação do Orçamento-programa no Brasil”. Esse é o entendimento que recomendo que você leve para a

prova!

Há autores que consideram que o Decreto-Lei 200/67 é que obrigou a adoção do orçamento-programa no

Brasil, afinal, veja só o que nele está previsto:

Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do

programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada

do programa anual.

No entanto, o Decreto-Lei 200/67 não conseguiu que esta técnica de orçamentação pública fosse consolidada.

O motivo é simples: era necessário que houvesse a integração entre o planejamento e o orçamento.

Em 1974 veio a Portaria 9/74, que introduziu a classificação funcional-programática e a estendeu todos os

níveis governamentais, padronizando funções, programas e subprogramas. Foi um passo importante para

alcançar essa tão sonhada ( ) integração entre planejamento e orçamento.

Em 1988, veio a Constituição Federal (CF/88), que deu grande importância ao tema orçamentário e trouxe

diversas inovações, a exemplo da instituição do Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de

planejamento governamental e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Juntos, PPA e LDO compõem o

sistema orçamentário e o ciclo ampliado da gestão orçamentária e financeira pública.

Preste atenção!

O PPA e LDO são inovações trazidas pela CF/88

Pronto, agora sim! Finalmente chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que faltava!

Por isso, considera-se que a CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil. Ela

consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo orçamentário ao PPA e à LDO.

“Então agora foi, não é, professor?”

Nem tanto! Você sabe que o Brasil não é para amadores, não sabe?

Só com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99, que introduziram a classificação funcional e a

classificação programática é que os esforços de implantação do orçamento-programa (na área federal)

tiveram início efetivamente. Com essas e demais normas emanadas do Decreto 2.829/98, foi elaborado o PPA

2000-2003, e, assim, o orçamento-programa (finalmente) tornou-se realidade. Mais de 30 anos de “luta”!

Então vem a pergunta: quando, exatamente, o orçamento-programa surgiu aqui no Brasil? Em 1967, com o

Decreto-Lei 200/67? Em 1988, com a CF/88? Ou só em 1999, com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99?

Entendeu a polêmica agora?

Faça o seguinte: leve para a prova o que eu acabei de lhe ensinar. E, na hora da prova, use o bom senso, analise

a questão. É isso!


TCU



22) CESPE – MPE-PI – Analista – 2018

Julgue o próximo item, relativo aos tipos de orçamentos públicos.

A Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo

orçamentário ao plano plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Comentários:

Tema polêmico, não é mesmo? Mas se você levar para a prova o que eu lhe ensinei, você vai se dar bem!

Veja que o Cespe adotou, em 2018, exatamente o posicionamento que eu defendi durante a explicação: a CF/88

implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, justamente por causa da implantação do PPA

e da LDO. Com eles, chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que faltava!

Gabarito: Certo

Conceito

“Está certo, professor. Mas o que é esse orçamento-programa, que já chegou ‘causando’?”

Boa!

O orçamento-programa é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos e

metas a alcançar. Ele consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são

fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo

e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação.

1964Lei 4.320/64:

Não criou condições formais e

metodológicas para a

implantação do OP

1967Decreto-Lei

200/67: obrigou a adoção do

OP

1974Portaria 9/74: introduziu a classificação funcional-

programática

1988CF/88: implantou definitivamente o OP no Brasil ao

trazer a integração entre o planejamento e o orçamento por do

PPA e LDO (sistema

orçamentário)

1998 e 1999

Decreto 2.829 e Portaria

42/99: o OP tornou-se realidade


TCU


Um documento da Organizações das Nações Unidas (ONU) de 1959 definia o orçamento-programa como “um

sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que

adquire. As coisas que um governo adquire (...) não são, naturalmente, senão meios que emprega para o

cumprimento de suas funções”.

Até aqui, nenhuma novidade, pois já vimos essa ênfase nas realizações no orçamento de desempenho. A

novidade do orçamento-programa está na sua organicidade: todos os componentes estão bem articulados,

isto é, comunicam-se um com o outro. Antigamente, não ficava clara, nos sistemas orçamentários, a relação

entre as coisas que o governo adquire e as coisas que o governo realiza.

Por exemplo: a pura e simples construção de uma escola não faz a educação do país melhorar. A escola é somente um

meio (uma coisa que o governo adquire) para cumprir a função de educar a população.

Quer dizer, construir uma escola não é garantia de que a educação irá melhorar. É bem possível que o governo construa

uma escola e utilize esse espaço como um curral! E aí, eu lhe pergunto qual é a relação entre construir uma escola e

oferecer educação para a população? Viu como essa relação não está clara?

Portanto, o orçamento-programa representou uma evolução do orçamento tradicional e de desempenho.

“Mas por que motivo, mesmo?”

Porque o orçamento-programa está intimamente ligado ao planejamento. Ele é, verdadeiramente, um

instrumento de planejamento da ação do governo. Aqui, sim, temos vinculação entre planejamento e

orçamento, um elo entre planejamento, orçamento e gestão (e era justamente isso que faltava às técnicas

orçamentárias anteriores).

“Ok, professor. Mas como acontece essa vinculação entre planejamento e orçamento?”

Por meio de programas! Daí o nome: orçamento-programa!

Preste atenção!

O orçamento-programa consiste na interligação entre o planejamento e o orçamento por meio de

programas de governo.

“Mas o que são esses programas, professor?”

Programas são os elos de união entre o planejamento e o orçamento. De acordo com o MCASP 8ª edição:

programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações

que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um

problema ou ao atendimento de determinada necessidade. E tem mais: eles são mensurados por indicadores

estabelecidos no Plano Plurianual (PPA).

Por isso dizemos que, no orçamento-programa, o orçamento expressa, financeira e fisicamente, os programas

de trabalho do governo, possibilitando a integração do planejamento com o orçamento.

Resumindo...

Programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos

objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores.


TCU


Vale ressaltar também que o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, quer dizer,

um começa exatamente onde o outro terminou. Isso confere a esses instrumentos uma integração desde a

origem e nos permite concluir que há, de fato, uma integração efetiva entre planejamento e orçamento (cujo

elo de união são os programas, lembre-se disso! )

Estrutura

No tocante à estrutura do orçamento-programa, cumpre dizer que o orçamento está todo organizado em

programas, que representam o nível máximo de classificação do trabalho a ser executado pelas unidades

administrativas superiores.

Os programas se dividem em:

• Programas finalísticos: conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, suficientes para

enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo e meta;

Programas:

ações, produtos, objetivos, metas,

indicadores.

Planejamento

Orçamento

Plano

Programa

Orçamento


TCU


• Programas de gestão: conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, que não são

passíveis de associação aos programas finalísticos, relacionadas à gestão da atuação

governamental ou à manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais.

A partir dos programas são relacionadas as ações. As ações são operações das quais resultam produtos (bens

ou serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa (o objetivo faz parte da programação

qualitativa e busca responder à pergunta: “o que se pretende alcançar com a implementação da Política

Pública?”). As ações podem ser desmembradas em:

• Projetos: operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a

expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

• Atividades: operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um

produto necessário à manutenção da ação de governo;

• Operações especiais: não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não

resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

Naturalmente, para se obter um produto, são necessários insumos. E cada um desses produtos é quantificado

por uma unidade de medida (por exemplo: quilômetros, unidade, percentual de execução, etc.), dando origem

a uma meta (a meta é quantificada, faz parte da programação quantitativa e busca responder à pergunta:

“quanto se pretende entregar no exercício?” ).

De acordo com o professor James Giacomoni, são elementos essenciais do orçamento-programa:

• Os objetivos e propósitos perseguidos;

• Os programas;

• Os custos dos programas, mensurados pela identificação dos meios e insumos necessários para

a obtenção de resultados;

• As medidas de desempenho (indicadores), a fim de medir as realizações e os esforços

despendidos na execução dos programas.

Programas

Finalísticos enfrentar problema da sociedade

de gestãogestão da atuação governamental e

manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais


TCU


O que eu quero é que você perceba que o orçamento-programa não vai simplesmente nos dizer quem é a

unidade administrativa responsável e qual é o objeto do gasto, como é feito no orçamento tradicional. O

orçamento-programa vai nos dizer em qual área o gasto será realizado. Essa é a classificação funcional.

Também vai nos dizer em qual programa ele está, quais são os objetivos, as metas, e os indicadores. Essa é a

classificação programática. Lembrando que a classificação funcional e a classificação programática foram

introduzidas pelo Decreto 2.829/98 e Portaria 42/99, do Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão, e

substituíram a classificação funcional-programática, que havia sido introduzida pela Portaria 9/74, do então

Ministério do Planejamento e Coordenação Geral.

Com efeito, a estrutura do orçamento-programa está voltada para os aspectos administrativos e de

planejamento (e não nos aspectos contábeis, como acontecia no orçamento tradicional), e o principal critério

de classificação é o funcional-programático, isto é, utiliza-se a classificação funcional (em que áreas de

despesa a ação governamental será realizada?) e a classificação programática (qual o tema da Política

Pública?).

Vou lhe dar um exemplo:

Imagine um programa na área de educação. O nome do programa é “Brasil mais educado”. Dentro desse programa nós

temos a ação “Ensino fundamental”. O produto final é mensurado em “alunos matriculados”. O objetivo é melhorar o

ensino fundamental em todo o país. A meta, que sempre deve ser quantificada, é aumentar em 10% o número de alunos

matriculados. E o indicador é “alunos matriculados por crianças naquela faixa etária”. Essa é a estrutura do orçamento-

programa.

“Mas que complicação, professor! Pra que tudo isso? Pra que organizar as ações do governo em programas?”

Justamente para facilitar o alcance dos objetivos! Para proporcionar maior racionalidade e eficiência na

Administração Pública, visibilidade dos resultados e benefícios, e transparência pública. Afinal, a ênfase do

orçamento-programa é nas realizações (e não no que se compra).

Preste atenção!

No orçamento-programa, a ênfase é no que se realiza e não no que se compra

As decisões orçamentárias são todas tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas

possíveis, e não com base nas necessidades das unidades organizacionais (como acontecia no orçamento

tradicional).

Programa

Ação 1: projeto Ação 2: atividade Ação 3: op. especial

ObjetivosMetasCusto

Indicadores


TCU


Além disso, os resultados são avaliados pela sua eficácia, eficiência e efetividade e todo gasto público no

orçamento-programa deve estar vinculado a uma finalidade. Enquanto no orçamento tradicional, que é um

mero instrumento contábil, o controle era só para verificar a legalidade e a honestidade do gestor público, no

orçamento-programa o controle visa a eficácia, eficiência e efetividade.

Por exemplo: o controle de legalidade e honestidade era só para conferir se o gestor comprou as 10.000 vacinas que

estavam previstas no orçamento. Se ele comprou por um preço exorbitante e as deixou apodrecer no estoque, não

interessa. O que interessa é que ele as comprou e cumpriu todos os requisitos formais. Esse era o controle no orçamento

tradicional.

Já o controle que visa a eficácia, eficiência e efetividade que saber se as vacinas foram aplicadas, se os objetivos foram

cumpridos (eficácia), se foram despendidos o mínimo de esforços para o máximo de resultados (eficiência) e se houve

impactos na realidade (efetividade). Bem diferente do orçamento tradicional, não é?

Ademais, o orçamento-programa é um instrumento de racionalização da gestão financeira pública, que busca

conciliar as necessidades de realizações com os escassos recursos existentes. É por isso que o seu sistema de

mensuração associa mensuração física (realizações) e mensuração financeira (custo dos recursos).

Limitações e críticas

Ok! O orçamento-programa é muito lindo! Mas será que tudo são flores? Você já sabe que não!

A riqueza conceitual do orçamento-programa era, ao mesmo tempo, sua grande força e uma forte limitação,

“pois implicava vencer, além da natural resistência às mudanças, típica da administração pública, as

concepções e os princípios de uma área cheia de tradições” (GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª

edição, editora Atlas, 2012).

Você acha que é fácil implementar o orçamento-programa? Imagine aquele técnico de orçamento que simplesmente

incrementava o orçamento de um exercício para o outro agora tendo que aprender o que é programa, ação, medidores de

desempenho...

Por isso, uma grande limitação que o orçamento-programa encontrou foi a necessidade de que os novos

conceitos sejam conhecidos por todos os órgãos executores de atividades e programas, por todas as

autoridades e por todos os técnicos que elaboram e avaliam o orçamento.

Outras dificuldades foram a definição de produtos finais e o fato de certas atividades relevantes do Estado

serem intangíveis (e seus resultados não se prestarem a medições).

Por exemplo: qual é o produto final e como medir a atividade de policiamento ostensivo (os policiais que ficam nas ruas)?

O produto final é “o número de cidadãos que não foram assaltados”? Tentativas de crimes evitadas? Sensação de

segurança? E como vamos medir isso?

Vamos resumir as informações mais importantes sobre o orçamento-programa em um único esquema?


TCU


Comparativo com o orçamento tradicional

Muitas questões exploram as diferenças entre o orçamento-programa e o orçamento tradicional. São aqueles

dois extremos que eu comentei: o orçamento tradicional e o orçamento moderno. O melhor jeito de lhe mostrar

isso é por meio de uma tabela. Vamos lá fazer esse comparativo:

Orçamento tradicional Orçamento-programa

Desvinculação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento

Meios (o que se compra) Objetivos e metas (resultados)

Classificação por unidades administrativas Classificações funcional e programática

Controle de legalidade e honestidade do gestor

público

Controle da eficácia, eficiência e efetividade

Não há medição do trabalho e sistemas de

acompanhamento dos resultados

Indicadores, medição do trabalho e avaliação de

resultados

Estrutura dá ênfase aos aspectos contábeis (“mero

instrumento contábil”)

Estrutura dá ênfase aos aspectos administrativos e

de planejamento

São consideradas as necessidades financeiras das

unidades organizacionais

São considerados todos os custos dos programas,

inclusive os que extrapolam o exercício

Decisões tomadas com base nas necessidades das


Decisões tomadas com base em avaliações e

análises técnicas das alternativas possíveis

Orçamento-programa

integração entre planejamento e orçamento

objetivos, metas e indicadores

classificações funcional e programática

ênfase nos aspectos administrativos e de

planejamento

controle de eficácia, eficiência e efetividade


TCU



23) CESPE – TRT-8ª –Técnico judiciário – 2016

Assinale a opção correta que apresenta o tipo de orçamento moderno, que enfatiza a vinculação entre

planejamento e orçamento e o estabelecimento de metas e objetivos.

A) orçamento participativo

B) orçamento de desempenho ou por realização

C) orçamento tradicional

D) orçamento de base zero

E) orçamento-programa

Comentários:

Qual é a característica mais marcante do orçamento-programa? Que faltava às técnicas orçamentárias

anteriores?

É a vinculação entre planejamento e orçamento!

O orçamento-programa é, verdadeiramente, um instrumento de planejamento da ação do governo. Aqui,

sim, temos um elo entre planejamento, orçamento e gestão.

Além disso, o orçamento-programa envolve o estabelecimento de metas e objetivos e, no Brasil, é a

idealização do orçamento moderno.

Gabarito: E

24) CESPE – FUB –Assistente em administração – 2016

Julgue o item a seguir, relativo ao orçamento público e à administração financeira dos entes estatais.

O orçamento-programa detalha as despesas e as atividades programáticas de um ente estatal, incluindo

minimamente os objetivos e propósitos da instituição em questão, os programas necessários para o

atingimento desses objetivos, os custos programáticos e as medidas de desempenho.

Comentários:

Mas que belo resumo de tudo que a gente viu, não é? A questão está toda certa!

O orçamento-programa conterá os programas, os objetivos e propósitos, o custo dos programas e as

medidas de desempenho (indicadores). Por sinal, esses são os elementos essenciais do orçamento-

programa, de acordo com o professor James Giacomoni.

Gabarito: Certo

25) FCC – TCE-RS – Auditor Público Externo – 2014

É uma característica do Orçamento Programa:


TCU


A) principal critério de classificação é o funcional-programático.

B) ênfase no alcance das metas.

C) ênfase no objeto de gasto.

D) ênfase no desempenho organizacional.

E) principal critério de classificação é o institucional.

Comentários:

Questão bem direta! Vejamos as alternativas:

a) Correta. Sim! O orçamento-programa utiliza-se a classificação funcional e a classificação programática.

b) Errada. Essa é a ênfase do orçamento de desempenho, apesar de o orçamento-programa conter mesmo

objetivos e metas.

c) Errada. Essa é a ênfase do orçamento tradicional.

d) Errada. Essa é a ênfase do orçamento de desempenho.

e) Errada. O principal critério de classificação não é o institucional (quem é o responsável por fazer?). As

classificações utilizadas no orçamento-programa são a classificação funcional (em que áreas de despesa a ação

governamental será realizada?) e classificação programática (qual o tema da Política Pública?).

Gabarito: A

26) CESPE – TCE-RO –Analista – 2013

Acerca do orçamento público, julgue os itens subsequentes.

O orçamento-programa é aquele que tem entre seus elementos essenciais os programas de governo

consubstanciados em instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da concretização

dos objetivos.

Comentários:

Sim! Lembre-se que um dos elementos essenciais do orçamento-programa são os próprios programas, e estes

são, de fato, instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da concretização dos

objetivos.

Gabarito: Certo


TCU


Orçamento por Resultados

O orçamento por resultados surgiu no início da década de 90, também nos EUA, com as seguintes

nomenclaturas: budgeting for results, budgeting for outcomes ou results based budgeting.

Segundo Giacomoni, a ideia central aqui é a seguinte: “ao sustentarem a administração pública por meio dos

impostos, os cidadãos devem sentar no banco da direção e explicitar quais os resultados que eles querem

em contrapartida aos recursos repassados ao setor público. Nesse sentido, os orçamentos devem basear-se

em resultados e administração pública deve ser controlada e responsabilizada por eles”. O ponto de partida

é avaliar o preço do governo: quanto os cidadãos estão dispostos a gastar pelos serviços públicos?

Veja que aqui nós elevamos o nível, subimos a barra: no orçamento-programa, preocupamo-nos com produtos,

por exemplo, uma estrada construída. Aqui no orçamento por resultados, a preocupação é com os resultados

(outcomes).

Por exemplo, a estrada pode estar construída, mas ela trouxe resultados de verdade? Facilitou o escoamento de produtos,

diminuiu o número de acidentes, integrou diversos municípios? Ou essa estrada liga nada a lugar nenhum e foi só um

desperdício de recursos públicos?

Portanto, o foco é comprar resultados que são importantes para os cidadãos em relação às ofertas de

concorrentes.


TCU


Orçamento participativo

Para começo de história, o orçamento participativo não é bem uma espécie de orçamento público. Ele é uma

“técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos contidos no Orçamento Público é decidida com

a participação direta da população, ou através de grupos organizados da sociedade civil, como a associação

de moradores”6.

A ideia é bem simples: em vez de termos discussões somente nos Poderes Executivo e Legislativo, temos

também a participação direta da população na elaboração e discussão do orçamento. É por isso que o nome é

orçamento participativo!

É no orçamento participativo que nós temos as famosas audiências públicas, nas quais a população (ou

determinados grupos) decide onde e como os recursos públicos devem ser investidos. As audiências públicas,

inclusive, são incentivadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Vejamos:

Art. 48, § 1º A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de

elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

A população participa diretamente da elaboração e discussão do orçamento público, definindo as prioridades

de investimento do governo. Afinal, quem melhor para saber das necessidades da sociedade do que a própria

sociedade?

Essa técnica orçamentária estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem

público, e gera corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão dos recursos públicos. É o

fortalecimento da democracia!

“Ok, professor! Muito legal! A população participando do processo de elaboração do orçamento. Mas e aí? Quer

dizer que o poder agora está de fato nas mãos do povo?”

Bom, de acordo com nossa Constituição: “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente”. Então teoricamente o poder já está nas mãos do povo.

Mas vejamos o seguinte exemplo:

Numa audiência pública foi decidido que seria construído um novo hospital na cidade, em vez de uma ponte que o prefeito

havia prometido construir.

Ótimo. Só que a proposta enviada à Câmara Municipal continha a previsão orçamentária para a construção da ponte, e

não do hospital.

E agora? Pode isso? Adivinha... pode sim!

6 PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 5ª ed., 2015.


TCU


Então, veja que, apesar de ser uma ideia interessante, o orçamento participativo é meramente consultivo! Em

outras palavras: ele não é vinculante! A população pode decidir por “A” e o Poder Executivo decidir por “B” na

sua proposta orçamentária: legalmente, não há nada de errado nisso.

No orçamento participativo, não há perda de participação e muito menos perda de legitimidade do Poder

Legislativo. O que acontece é, simplesmente, um aperfeiçoamento de uma etapa que se desenvolveria apenas

no Poder Executivo. A população, portanto, é vista como parceira do Poder Executivo no processo

orçamentário. Agora é o seguinte: o Poder Executivo não é obrigado a seguir as sugestões da população, mas

ele tem que ouvi-las! Ele deve ouvi-las!

A ressalva é que o povo é quem elege seus representantes. Caso eles não estejam escutando a população e não

façam um bom trabalho, o “ideal” seria não os reeleger.

Preste atenção!

O orçamento participativo é meramente consultivo.

O Poder Executivo deve ouvir as sugestões da população, mas não é obrigado a segui-las!

Vale ressaltar que no orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade.

“Como assim ‘perda de flexibilidade’, professor?”

É o seguinte: quando a decisão está nas mãos de poucos, é muito mais fácil realizar uma mudança de direção.

Há muito mais flexibilidade! Mas quando a decisão é responsabilidade de muitos, essa mudança fica muito mais

difícil e trabalhosa.

Por exemplo: você e sua família decidiram, ainda na quinta-feira, que iriam jantar pizza no sábado à noite. No entanto,

quando chegou sábado à noite, você não queria mais comer pizza. Queria sushi.

Se fosse só você decidindo, não haveria problema. Você pediria o sushi e estaria tudo resolvido.

Mas como o jantar é em família, você precisa combinar essa mudança com seus familiares. Acontece que todos ainda

querem a pizza. Vai dar trabalho convencê-los a comer sushi, não é?

O orçamento participativo é assim: são realizados vários debates, audiência e consultas públicas para se chegar

a uma conclusão. Mas há a parte boa disso: a legitimidade das decisões comunitárias e a maior fidelidade à

programação de investimentos (uma garantia maior que aquela programação de investimentos não será

alterada).

É interessante destacar também que o orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa! Na

verdade, ele busca romper com a visão política tradicional (na qual só os representantes eleitos participam

dos processos orçamentários) e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. O orçamento

participativo pode até funcionar juntamente com o orçamento-programa.

“E por que não se ouve muito falar nesse orçamento participativo?”

É porque ele ainda está “em ascensão”. Só existe em alguns municípios. Começou em Porto Alegre, em

1989, num contexto de mudanças constitucionais aliadas à vontade popular e política. Muitas outras

prefeituras também adotaram a participação popular, baseando-se no modelo adotado pela capital do estado

do Rio Grande do Sul.


TCU


Por isso, é importante frisar: o governo federal não utiliza a técnica de orçamento participativo!

Preste atenção!

O governo federal não utiliza a técnica de orçamento participativo!

Agora muito cuidado! A lei 10.257/01, que regulamenta os artigos 182 e 183 da CF/88 e estabelece diretrizes

gerais da política urbana, está caindo em prova! Vejamos os artigos dessa lei que nos interessam e depois eu

os comentarei:

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os

seguintes instrumentos:

I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;

II – debates, audiências e consultas públicas;

III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;

IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

V – (VETADO)

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do

art. 4º desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas

do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição

obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão

obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários

segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno

exercício da cidadania.

Os dispositivos versam sobre a gestão democrática da cidade e a gestão orçamentária participativa.

Você lembra que, no orçamento participativo, o Poder Executivo deve ouvir a população? Pois é. A realização

de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas de PPA, LDO e LOA é condição obrigatória

para sua aprovação pela Câmara Municipal. Quer dizer: se não fizer audiência pública, a proposta de

orçamento não poderá ser aprovada! No âmbito dos municípios, o orçamento participativo é de

observância obrigatória! Guarde com carinho esse artigo 44!

Preste atenção!

A realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas de PPA, LDO e LOA é

condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

No âmbito dos municípios, o orçamento participativo é de observância obrigatória.


TCU


A própria CF/88 já preceitua que os municípios reger-se-ão por lei orgânica, que atenderá o preceito da

cooperação das associações representativas no planejamento municipal (art. 29, XII).

Por último, veja a importância dada à participação da população, ao controle direto e ao exercício da cidadania,

expressos no artigo 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas deverão

incluir a participação da população. E não vale incluir só uns “gatos pingados” (isto é, pouquíssimos cidadãos

ou associação que não possuem representatividade). Essa participação é obrigatória e deve ser significativa!


27) CESPE – TCE-PB –Auditor de Contas Públicas – 2018

Um instrumento de gestão pública no qual a população é convidada a definir anualmente as prioridades de

investimento do governo em seu município é

A) a conferência municipal.

B) a parceria entre sociedade e Estado.

C) o orçamento participativo.

D) a ouvidoria municipal.

E) o fundo municipal.

Comentários:

Essa questão foi do meu concurso! Eu fiz essa prova!

Enfim, o instrumento de gestão pública no qual a população é convidada a definir anualmente as prioridades

de investimento do governo em seu município é o orçamento participativo, que acabamos de estudar.

No orçamento participativo, a população participa diretamente da elaboração e discussão do orçamento

público, definindo as prioridades de investimento do governo. Quem melhor para saber das necessidades da

sociedade do que a própria sociedade?

Vale lembrar, no entanto, que o orçamento participativo é meramente consultivo! A sociedade exprime sua

opinião e suas prioridades, mas os Poderes Executivo e Legislativo não são obrigados a segui-las. Ressalva-se,

porém, que o povo é quem elege seus representantes. Caso eles não façam um bom traba lho, o “ideal” seria

não os reeleger.

Para finalizar, eu acertei a questão na prova, viu?

Gabarito: C

28) CESPE – TCE-PE –Analista de Controle Externo – 2017

Acerca dos processos participativos de gestão, julgue o item a seguir.

Embora debates, audiências e consultas públicas acerca de propostas de planos plurianuais, de lei de diretrizes

orçamentárias e do orçamento anual devam ser incluídos em uma gestão orçamentária participativa, sua

realização não representa condição obrigatória para a aprovação desses dispositivos na câmara municipal.


TCU


Comentários:

Nada disso! Na verdade, segundo o artigo 44 da lei 10.257/01, a realização de debates, audiências e consultas

públicas sobre as propostas de PPA, LDO e LOA é condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara

Municipal.

Estou alertando! Guarde esse dispositivo com carinho!

Gabarito: Errado


TCU


Tipos de orçamento

Alguns autores chamam de tipos, outros chamam de espécies. Nessa aula, adotamos a nomenclatura “espécies”

para o que você acabou de ver (orçamento tradicional, de desempenho, orçamento-programa e orçamento por

resultados) e a nomenclatura “tipos” para isto que veremos agora.

São 3 (três) os tipos de orçamento:

• Orçamento legislativo;

• Orçamento executivo;

• Orçamento misto.

Orçamento Legislativo

Nesse tipo de orçamento, o Poder Legislativo faz quase tudo! Ele só não faz a execução, que fica a cargo do

Poder Executivo. Esse tipo de orçamento é normalmente adotado em países parlamentaristas e ele já foi

adotado no Brasil na Constituição Federal de 1891 (por sinal, essa Constituição instituiu um Tribunal de Contas

).

•Legislativo•Executivo

•Legislativo•Legislativo

Controle Elaboração

Discussão e votação

Execução


TCU


Orçamento Executivo

Nesse tipo de orçamento, o Poder Executivo ficou guloso! Ele faz tudo!

“Poxa, professor! E o Legislativo não faz nada?”

É isso mesmo! O Poder Legislativo não faz nada! É o Poder Executivo que elabora, vota, executa e é ele

mesmo que controla e avalia tudo.

Esquisito um Poder controlar ele mesmo, não é? Dá a impressão de que esse Poder não tem limites e pode fazer

o que quiser...

É...

Não é à toa que esse tipo de orçamento é adotado em regimes autoritários. E nós já passamos por isso aqui no

Brasil, viu?! A Constituição Federal de 1937, por exemplo, era assim!


29) Questão inédita – Professor Sérgio Machado – 2020

Considerando que, no modelo executivo, o Poder Executivo elabora, vota, executa e controla o orçamento

público, é correto afirmar que, no modelo legislativo, o Poder Legislativo é quem vai assumir todas essas

atribuições.

Comentários:

Olha a pegadinha aí, gente!

No modelo executivo (no orçamento do tipo executivo), é o Poder Executivo realmente o Poder Executivo que

elabora, vota, executa e é ele mesmo que controla e avalia tudo. Mas, no modelo legislativo (no orçamento do

•Executivo•Executivo

•Executivo•Executivo



Execução


TCU


tipo legislativo), o Poder Legislativo não faz tudo! Ele faz quase tudo! Ele só não faz a execução, que fica a

cargo do Poder Executivo.

Gabarito: Errado

Orçamento Misto

Só pelo nome você já imagina, não é?

O orçamento misto vai fazer uma mistura entre os dois tipos de orçamento que vimos anteriormente.

Esse é o tipo de orçamento adotado atualmente no Brasil (na CF/88), portanto frise-se: nosso país já vivenciou

todos os três tipos de orçamento!

Aqui o orçamento será elaborado pelo Poder Executivo e levado à discussão e votação pelo Poder

Legislativo. Depois que o povo (por meio de seus representantes) aprovar o plano (fazendo as mudanças que

entenda oportunas e necessárias), o Poder Executivo procede para a execução do mesmo, prestando contas,

posteriormente, justamente para quem lhe deu poderes para executá-lo: o povo (o Poder Legislativo).

Visto de outra forma:

Orçamento tipo... Elaboração Votação e aprovação Execução Controle

Legislativo Legislativo Legislativo Executivo Legislativo

Executivo Executivo Executivo Executivo Executivo

Misto Executivo Legislativo Executivo Legislativo


•Executivo•Legislativo



Execução


TCU



30) CESPE – Auditor Federal de Controle Externo – 2015

Com referência aos aspectos doutrinários e históricos da administração financeira e orçamentária, julgue o item

a seguir.

Considerando a evolução conceitual da terminologia usada em referência ao orçamento, o Brasil utilizou o

orçamento legislativo, o executivo e o misto ao longo de sua história.

Comentários:

Como eu disse: o Brasil já vivenciou os três tipos de orçamento! Veja só:

Orçamento Legislativo: CF 1891;

Orçamento Executivo: CF 1937;

Orçamento Misto: CF 1988.

Gabarito: Certo


TCU


Orçamento autorizativo vs. Orçamento impositivo

Para compreender melhor a dinâmica do orçamento público brasileiro, você tem que entender a diferença

entre orçamento autorizativo e orçamento impositivo.

No orçamento autorizativo, a Administração Pública está autorizada, e não obrigada, a realizar aquilo que

está no orçamento. O orçamento público simplesmente autoriza a Administração Pública a executar as

despesas ali fixadas.

Então o que acontece é que o Poder Legislativo, onde estão os representantes do povo (verdadeiro dono dos

recursos públicos), dá o aval para que, no decorrer do exercício financeiro, o gestor público verifique a real

necessidade e utilidade de realização da despesa.

Isso significa que não há garantia de que aquilo que está no orçamento será executado, isto é, não

necessariamente aquilo que está escrito no orçamento se tornará realidade.

Por exemplo: o orçamento autoriza a aquisição de 10 veículos, mas a Administração Pública não precisa comprar os 10.

Ela pode comprar 0, 1, 2, 3, até mesmo os 10 veículos. Ela está autorizada a comprar até 10 veículos. Pode comprar todos

ou nenhum!

Quer outro exemplo?

O orçamento público pode prever a construção de um hospital que a população tanto precisa, mas se esse hospital não

tiver sido construído ao término do exercício, não prosperará uma ação na justiça contra a Administração Pública,

acusando-a de crime ou ilegalidade. Ela somente está autorizada, e não obrigada, a construir o hospital.

Ok. E por que eu enfatizei tanto que a Administração Pública não está obrigada?

Porque é justamente o contrário disso que acontece no orçamento impositivo. No orçamento impositivo, a

Administração está obrigada a realizar o que está no orçamento. O orçamento deve ser executado

integralmente pelo Executivo, salvo nos casos de impedimentos de ordem técnica. É como se o orçamento

impositivo fizesse uma imposição ao gestor público: “gestor, você tem que fazer exatamente aquilo que está

no orçamento!”

Portanto, aqui o gestor público não realiza análise de necessidade e utilidade de realização da despesa, não há

discricionariedade para o gestor público. Ele é obrigado a executar aquilo que está no orçamento.

Por exemplo: se o orçamento prever a aquisição de 10 veículos, a Administração Pública precisa comprar os 10! Se o

orçamento prever a construção de um novo hospital, a Administração Pública é obrigada a fazê-lo!

“Entendi. E o orçamento público brasileiro é o que, professor? Autorizativo ou impositivo?”

Bom, eu diria que os dois!

“Poxa, professor. Como assim?”

É o seguinte...

O orçamento público brasileiro é autorizativo, mas possui traços de orçamento impositivo. Uma pequena

parte do nosso orçamento público (eu diria que cerca de 2%) tem caráter impositivo, o restante (98%) tem


TCU


caráter autorizativo. É como se fosse a Vampira, do X-Men: cabelo todo preto, mas com uma só mecha branca

(sim, sou meio nerd! Adoro essas coisas!)

Vampira ajudando os alunos a lembrar que o orçamento público brasileiro é autorizativo, mas possui traços de

orçamento impositivo.

Mas atenção: você não pode dizer que o orçamento público brasileiro possui caráter impositivo, porque ele é

considerado autorizativo! Embora uma pequena parcela seja impositiva, o orçamento público brasileiro é

considerado autorizativo!

Preste atenção!

Embora contenha alguns traços de orçamento impositivo, o orçamento público brasileiro é considerado autorizativo!

E nossos traços de orçamento impositivo foram inseridos na Constituição Federal pelas Emendas

Constitucionais (EC) 86/15, 100/19, 102/19 e 105/19.

Veremos mais sobre orçamento impositivo e essas emendas em momento oportuno.

Questão para fixar

31) CESPE – TJ-RR – Administrador – 2012

O orçamento público fixado na Lei Orçamentária Anual não determina os gastos de modo impositivo ou

obrigatório.

Comentários:

No ano em que essa questão apareceu em prova, 2012, essa questão estava indubitavelmente correta. Hoje,

após a Emenda Constitucional 86/2015 ter introduzido as emendas individuais impositivas, ela está errada!

O orçamento público brasileiro é considerado autorizativo, mas possui alguns traços de orçamento impositivo,

de forma que a Lei Orçamentária Anual (LOA) determina sim alguns gastos de modo impositivo ou

obrigatório.

Gabarito à época: Certo

Gabarito hoje: Errado

32) Quadrix – CREA-GO – Analista – 2019


TCU


O orçamento público brasileiro possui caráter impositivo, ou seja, se uma despesa constar da lei orçamentária

anual, o Estado será obrigado a executá‐la.

Comentários:

Embora contenha alguns traços de orçamento impositivo, o orçamento público brasileiro é considerado

autorizativo!

Nossos traços de orçamento impositivo foram inseridos na Constituição Federal pelas Emendas Constitucionais

(EC) 86/2015, 100/19, 102/19 e 105/19. Mas isso não é suficiente para dizer que nosso orçamento é impositivo.

Nosso orçamento é autorizativo!

Isso significa que a Administração Pública está autorizada, e não obrigada, a realizar aquilo que está no

orçamento. O orçamento público simplesmente autoriza a Administração Pública a executar as despesas ali

fixadas.

Portanto, ao contrário do que afirma a questão, o orçamento público brasileiro não possui caráter impositivo.

Gabarito: Certo

33) IBADE – IPM-JP – Técnico previdenciário – 2018

Uma das características do Orçamento materializa-se no fato de conter o aval do legislativo para que, no

decorrer do exercício financeiro, o gestor público verifique a real necessidade e utilidade de realização da

despesa. Essa característica específica é denominada Orçamento:

A) impositivo.

B) obrigatório.

C) autorizativo.

D) fiscal.

E) versátil.

Comentários:

É no orçamento autorizativo que o Poder Legislativo dá o aval para que o gestor público verifique a real

necessidade e utilidade de realização da despesa. Aqui a Administração Pública está autorizada, e não

obrigada, a realizar aquilo que está no orçamento.

No orçamento impositivo seria o contrário: o gestor público estaria obrigado a realizar aquilo que está no

orçamento. Ao gestor público não caberia análise de necessidade e utilidade de realização da despesa. Ele

simplesmente teria que executar aquilo que está no orçamento.

Gabarito: C


TCU


Orçamento no Brasil

História – constituições pretéritas

Vamos fazer um breve histórico do orçamento público no Brasil, analisando o tema orçamentário em nossas

constituições pretéritas:

1824: nessa época, o Brasil ainda era um império! Mas a Constituição Imperial de 1824 fazia menção ao

orçamento. Ela instituiu a obrigatoriedade do orçamento formal por parte das instituições do período imperial.

Nela, a competência da elaboração da proposta era do Executivo e a competência da aprovação era do

Legislativo.

1891: agora já somos uma república (proclamação da república foi em 15/11/1889) e esta foi a nossa primeira

Constituição Republicana. Ela trouxe mudanças: a elaboração da proposta tornou-se competência privativa

do Congresso Nacional. Portanto, aqui temos um orçamento legislativo. E uma curiosidade: essa

Constituição também instituiu um Tribunal de Contas.

1934: governo de Getúlio Vargas (que chegou ao poder depois da Revolução de 1930). A Constituição de 1934

conferiu destaque ao orçamento público. E também fez modificações: a elaboração da proposta orçamentária

volta a ser competência do Executivo e a sua aprovação é competência do Legislativo. Isto é: orçamento

misto. Além de votar o orçamento, o Legislativo também julgava as contas do Presidente da República,

contando para tal com o auxílio do Tribunal de Contas (olha aí o modelo atual surgindo... ).

1937: a Constituição de 1937 (também conhecida como Polaca) foi outorgada e marca o início do período

conhecido como Estado Novo (1937 – 1946), caracterizado pela centralização do poder, nacionalismo,

anticomunismo e por seu autoritarismo. É interessante saber disso, porque (veja a esperteza...) a norma previa

que a elaboração da proposta era competência do Executivo e a competência da aprovação era da Câmara

dos Deputados e do Conselho Federal (composto por membros nomeados pelo Presidente da República). Só

que essas duas câmaras legislativas nunca foram instaladas e o orçamento sempre foi elaborado e decretado

pelo próprio presidente. Esse é o nosso exemplo de orçamento executivo.

1946: redemocratização. Voltamos ao orçamento misto. Agora o Poder Legislativo pode fazer emendas à

proposta orçamentária. Os dispositivos constitucionais consagraram princípios orçamentários básicos

(unidade, universalidade, exclusividade...) e definiram o papel do Tribunal de Contas de forma mais clara.

1967: Regime Militar (1964 – 1985), de caráter autoritário e nacionalista. O tipo de orçamento continuava

misto, isto é, o Executivo elabora a proposta e o Legislativo vota e aprova. No entanto, o Legislativo não

podia fazer emendas relevantes, e isso o enfraqueceu muito (viu a esperteza de novo? ). O Legislativo não

podia propor emendas que causassem aumento de despesas ou visassem modificar o seu montante, natureza

ou objetivo. Se não pode mudar isso, o que é que o Legislativo pode mudar? Praticamente nada!

1988: democracia! O tema orçamentário ganhou destaque na Constituição Federal de 1988. As novidades aqui,

no âmbito orçamentário, são: a) devolução ao Poder Legislativo da prerrogativa de propor emendas; b)

explicitação do sentido da universalidade (quais receitas e despesas devem integrar o orçamento público?); c)

instituição do Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).


TCU


Para finalizar, uma tabela resumindo tudo isso7:

Constituição

de...

Elaboração Aprovação Característica

1824 Executivo Legislativo Império

1891 Legislativo Legislativo Orçamento legislativo

1934 Executivo Legislativo Orçamento misto

1937 Executivo Legislativo (mas na prática era o

Executivo)

Orçamento executivo

1946 Executivo Legislativo Legislativo pode fazer emendas

1967 Executivo Legislativo Legislativo praticamente não pode

fazer emendas

1988 Executivo Legislativo Emendas, universalidade, PPA e LDO

Natureza jurídica do orçamento brasileiro

Qual é a natureza jurídica do orçamento público brasileiro? De cara, vou logo lhe dar a resposta e depois

comentá-la. A Lei Orçamentária Anual (LOA) brasileira é:

• Lei formal e material;

• Lei ordinária;

• Lei temporal (ou temporária);

• Lei especial.

“O que seria uma lei formal e material, professor?”

Bom, a doutrina costuma classificar as leis em: lei em sentido formal e lei em sentido material. Lei em sentido

formal é toda norma que seja produzida em atenção ao processo legislativo previsto nos arts. 49 a 59 da

Constituição Federal. Não importa o que estiver escrito nesse ato normativo. O conteúdo desse ato normativo

não importa, é irrelevante! Passou por um processo legislativo? É lei em sentido formal.

Já a lei em sentido material é o contrário: o conteúdo é que é importante. Não interessa se a norma passou

por um processo legislativo. O importante é que seu conteúdo tem caráter geral e abstrato, isto é, suas normas

são dotadas de abstração e generalidade, isto é, aplicam-se a um número indeterminado de indivíduos e

situações futuras.

7 PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 5ª ed., 2015.


TCU


Com efeito, podemos muito bem ter leis que são, ao mesmo tempo, formais e materiais. Podemos ter leis

somente materiais. E podemos ter leis somente formais, que são conhecidas como leis de efeitos concretos

(ou leis individuais), porque seu conteúdo não é próprio de lei, mas é o ato normativo é uma lei mesmo assim.

Ok! Depois de toda essa explicação e embasados pela nova jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF),

podemos dizer que o orçamento público brasileiro é considerado uma lei formal e material.

Após anos de jurisprudência no sentido de que o orçamento público brasileiro seria apenas lei formal, o STF

consolidou o entendimento, em 2016, que as leis orçamentárias podem ser objeto de controle abstrato (e

concentrado) de constitucionalidade. A tese é que o controle concentrado de constitucionalidade se mostra

adequado quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, abandonando o campo da

eficácia concreta.

Observe trechos do julgado:

Leis orçamentárias que materializem atos de aplicação primária da Constituição Federal podem ser submetidas a

controle de constitucionalidade em processos objetivos.

É possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Assim, é cabível

a propositura de ADI contra lei orçamentária, lei de diretrizes orçamentárias e lei de abertura de crédito

extraordinário.

STF. Plenário. ADI 5449 MC-Referendo/RR, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 10/3/2016

De acordo com Marcus Abraham, “ao superar a sua defasada concepção de que haveria uma suposta ausência

de normatividade, abstração e generalidade nas leis orçamentárias (...), o STF passa a absorver os bons

ventos dos novos tempos, deixando para trás a obsoleta influência da teoria do jurista germânico Paul Laband

(de meados do século XIX), o qual forjou a tese da natureza de lei formal do orçamento público como mero ato

administrativo autorizativo, passando a reconhecer materialidade e substancialidade ao seu conteúdo.”

Preste atenção!

Segundo jurisprudência do STF (2016), a LOA é lei formal e material e é possível o controle de constitucionalidade de leis orçamentárias.

A LOA também é uma lei ordinária e não uma lei complementar. A LOA não exige quórum qualificado para

sua aprovação. Apesar de toda sua importância, é necessária somente a maioria simples. Quando a CF/88

demanda lei complementar, ela fala expressamente em “lei complementar”. Se falar somente em “lei”,

entenda lei ordinária. Observe o seguinte dispositivo constitucional:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

A CF/88 falou somente em “leis”, viu? Então entende-se que são leis ordinárias.


TCU


Além disso, a LOA também é temporal! A sua vigência é limitada! Lembra do princípio orçamentário da

anualidade (ou periodicidade)? O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período

de tempo, geralmente de 12 meses, chamado de exercício financeiro. Para comprovar isso, observe só esse

trecho do art. 1º da lei 13.587/18, a Lei Orçamentária Anual da União para o exercício de 2018:

Art. 1º Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro de 2018 (...)

A lei orçamentária brasileira também é especial, porque possui matéria específica (previsão de receitas e

fixação de despesas) e processo legislativo diferenciado, mais célere que o processo legislativo ordinário.


34) CESPE – ANTT – Técnico administrativo – 2013

A CF em vigor confere ao orçamento a natureza jurídica de lei formal e material. Por esse motivo, a lei

orçamentária pode prever receitas públicas e autorizar gastos.

Comentários:

Primeiro, observe o ano da questão: 2013. Segundo, lembre-se do ano em que o STF consolidou o

entendimento de que o orçamento público brasileiro é lei formal e material: 2016.

Agora perceba que, à época da questão, o gabarito seria errado, pois considerava-se que o orçamento público

tinha natureza jurídica de lei formal. Hoje, o gabarito seria certo.

Gabarito: Errado, à época. Hoje: certo.

35) CESPE – TCE-PE – Auditor de Controle Externo – 2017

Prevalece no Brasil a compreensão de que o orçamento público é lei apenas em sentido formal, visto que é

aprovado pelo Poder Legislativo, mas é substancialmente ato de natureza político-administrativa, insuscetível

de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material.

Comentários:

LOA

Lei formal e materialControle abstrato de constitucionalidade

Lei ordináriaNão é lei complementar.

Não exige quórum qualificado

Lei temporalVigência limitada (princípio

da anualidade)

Lei especialMatéria específica e processo legislativo

diferenciado


TCU


Essa foi uma questão bem polêmica na época do concurso. A banca recebeu uma enxurrada de recursos, mas

manteve o gabarito!

Mais uma vez, repare na data da realização do concurso: 2017. Após a jurisprudência do STF. O

entendimento atual é que o orçamento público brasileiro tem natureza jurídica de lei formal e material, sendo

suscetível sim de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material. A questão utilizou o

entendimento antigo, afirmando que “o orçamento público é lei apenas em sentido formal”. Por isso, a questão

ficou errada.

Gabarito: Errado


TCU


Questões comentadas – FGV

4. FGV – Prefeitura de Niterói-RJ – Analista de Políticas Públicas e Gestão Governamental – 2018

A edição do Decreto Federal nº 2.829/98, que disciplinou o plano plurianual, tornou o orçamento-programa uma

realidade no país.

Sobre o orçamento-programa, assinale a afirmativa correta.

A) É elaborado a partir de ajustes incrementais nas receitas e despesas, com base nos orçamentos anteriores.

B) Integra o orçamento com o planejamento, quantificando objetivos e fixando metas.

C) Contempla a participação direta da população no processo decisório sobre a alocação dos recursos públicos.

D) Enfatiza a legalidade das ações do gestor e a aquisição dos meios.

E) Evidencia o objeto dos gastos, pautando-se nas necessidades financeiras de cada unidade.

Comentários:

Bem, aqui está uma pergunta polêmica: “quando, exatamente, o orçamento-programa surgiu aqui no Brasil?” Os

autores divergem. Mas uma coisa eu posso lhe dizer: somente com o Decreto 2.829/98 é que o orçamento-

programa se tornou realidade aqui no Brasil!

Beleza. Agora vamos para as alternativas:

a) Errada. Este aqui é a técnica orçamentária do incrementalismo, também conhecida como orçamento

incremental.

b) Correta. O orçamento-programa é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com

objetivos e metas a alcançar. Ele consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas

são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de

governo e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da

programação.

c) Errada. Essa é uma característica do orçamento participativo, que também não é uma espécie de orçamento

propriamente dita, mas sim uma técnica orçamentária. No orçamento participativo, a alocação de alguns recursos

é decidida com a participação direta da população e não somente em discussões no âmbito do Poder Executivo e

Legislativo.

d) Errada. Essa é uma característica do orçamento tradicional (clássico). No orçamento tradicional, o controle era

somente da legalidade e honestidade do gestor público.

e) Errada. Mais uma característica do orçamento tradicional (clássico). No orçamento tradicional, não há

preocupação com as necessidades da população. A preocupação é atender as necessidades financeiras dos órgãos

públicos (das unidades organizacionais).

Gabarito: B


TCU


5. FGV – Prefeitura de Niterói-RJ – Auditor – 2018

O governante de um pequeno país, preocupado com as finanças públicas, decide pesquisar uma nova espécie de

orçamento para adotá-la em sua administração. Ele entende que a espécie de orçamento ideal é aquela que

justifica anualmente cada uma das despesas, enfatizando as necessidades do momento. Sendo assim, a espécie

de orçamento adequada às necessidades desse país é o

A) base zero.

B) tradicional.

C) legislativo.

D) autorizativo.

E) típico.

Comentários:

Hum!

Que espécie de orçamento é essa que justifica anualmente cada uma das despesas?

Essa foi uma dica muito forte que a banca lhe deu para resolver a questão.

Então vejamos as alternativas:

a) Correta. Sim! No Orçamento Base Zero (OBZ), o gestor precisa justificar cada despesa que planeja realizar, cada

dotação solicitada em seu orçamento, nos mínimos detalhes. Todos os anos, é necessário provar as necessidades

de orçamento (as necessidades do momento, como afirmou a questão), comparando e competindo com outras

prioridades e projetos.

É assim porque no OBZ, toda despesa é considerada despesa nova. A cada ano é feita uma análise crítica de

todas as despesas. É como se todo ano um novo orçamento fosse elaborado partindo-se do “zero”. Por isso que

o nome é “orçamento base-zero”!

b) Errada. O orçamento tradicional (ou orçamento clássico) é um mero instrumento contábil: um pedaço de

papel que prevê receitas e fixa despesas. Não tem essa de justificar anualmente cada uma das despesas.

c) Errada. “Legislativo”, na verdade, é um tipo de orçamento, e não uma espécie de orçamento (segundo a

nomenclatura que adotamos). De qualquer forma, o orçamento legislativo é aquele no qual o Poder Legislativo

faz quase tudo! Ele só não faz a execução, que fica a cargo do Poder Executivo. Isso não tem nada a ver com o

que a questão perguntou.


TCU


d) Errada. “Autorizativo” também não é uma espécie de orçamento. No orçamento autorizativo, a Administração

Pública está autorizada, e não obrigada, a realizar aquilo que está no orçamento. O orçamento público

simplesmente autoriza a Administração Pública a executar as despesas ali fixadas. E isso também não tem nada a

ver com o que a questão pediu.

e) Errada. Típico? Esse a gente não viu, porque ele não existe! Existe o orçamento clássico ou tradicional, mas

típico não!

Gabarito: A

6. FGV – Câmara de Salvador-BA – Analista legislativo – 2018

Um dos modelos orçamentários difundidos a partir da aplicação da lógica empresarial no setor público tem como

base para elaboração do orçamento atual a não vinculação com os montantes de despesa ou nível de atividade do

exercício anterior. Embora de difícil operacionalização, o modelo propicia reavaliações constantes das alocações

de recursos.

Esse modelo orçamentário é denominado orçamento:

A) programa;

B) base-zero;

C) incremental;

D) operacional;

E) com teto móvel.

Comentários:

O modelo orçamentário (utilizando a linguagem da banca) que estamos buscando se caracteriza pela:


•Legislativo•Legislativo



Execução


TCU


• não vinculação com os montantes de despesa ou nível de atividade do exercício anterior;

• difícil operacionalização;

• reavaliações constantes das alocações de recursos.

Que modelo é esse?

SIM! O Orçamento Base Zero (OBZ)!

Você lembra do orçamento incremental? Aquele que vive de passado... Lembra que a filosofia dele é melhorar

o que foi feito no exercício anterior, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que melhor”?

Pois é... o Orçamento Base-Zero (OBZ) é justamente o contrário disso! A filosofia do orçamento base-zero é

romper com o passado! Por isso, aqui não há vinculação com os montantes de despesa ou nível de atividade do

exercício anterior.

No OBZ, não há direito adquirido. Isso significa que toda despesa é considerada despesa nova. A cada ano é

feita uma análise crítica de todas as despesas. O gestor precisa justificar cada despesa que planeja realizar, cada

dotação solicitada em seu orçamento, nos mínimos detalhes. Ou seja: temos constantes reavaliações das

alocações de recursos.

E você acha que isso é fácil de fazer?

É nada! Dá um trabalhão!

Por isso que o OBZ é de difícil operacionalização. Aqui a elaboração do orçamento torna-se difícil, trabalhosa,

lenta e muito cara!

Gabarito: B

7. FGV –ALERJ – Especialista legislativo – 2017

O orçamento surgiu no setor público como instrumento de controle. A consolidação da democracia e o

crescimento das atribuições do Estado criaram a necessidade de desenvolvimento de modelos orçamentários

condizentes com as necessidades da Administração Pública.

Um elemento que caracteriza a concepção moderna de orçamento público é:

A) ausência de integração entre planejamento e orçamento;

B) ênfase na redução dos gastos públicos;

C) influência da lógica empresarial;

D) neutralidade das finanças públicas;

E) papel secundário do aspecto econômico.

Comentários:

Vamos lá. Estamos procurando por algo relacionado a “concepção moderna de orçamento público”.


TCU


a) Errada. A ausência de integração entre planejamento e orçamento é uma caraterística, por exemplo, do

orçamento clássico (ou tradicional). A concepção moderna de orçamento público preceitua justamente o

contrário: a existência de integração entre planejamento e orçamento.

b) Errada. Essa também é uma característica do orçamento clássico, cuja ênfase é no gasto.

c) Correta. Agora sim! Integração entre planejamento e orçamento com certeza é uma característica do

orçamento moderno! No início, não havia integração nenhuma: o orçamento público era um mero instrumento

de controle. Com o passar dos anos, houve a necessidade de desenvolvimento de modelos orçamentários

condizentes com as necessidades da Administração Pública, modelos que aumentassem as chances de alcance

dos objetivos. E é aí que entra a integração entre o planejamento e orçamento.

d) Errada. Essa também era uma característica do orçamento tradicional.

e) Errada. De novo: orçamento tradicional. E para finalizar, vamos transcrever um trecho da obra de James

Giacomoni, que deve ter servido de inspiração para a questão

“No orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha posição secundária. As finanças públicas

caracterizavam-se por sua “neutralidade”: o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume do

gasto público não chegava a pesar significativamente em termos econômicos. Os tratadistas clássicos

preferiam analisar questões ligadas à tributação e seus efeitos, considerando a despesa pública como um

mal necessário.”

Gabarito: C

8. FGV –ALERJ – Procurador – 2017

A Emenda Constitucional nº 86/2015 (que torna obrigatória a execução de emendas individuais ao projeto de lei

orçamentária no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Executivo, sendo

que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde), veio a consagrar, ainda que

parcialmente, aquilo que em sede doutrinária convenciona-se denominar orçamento:

A) facultativo;

B) discricionário;

C) impositivo;

D) autorizativo;

E) formal.

Comentários:

No orçamento impositivo, a Administração está obrigada a realizar o que está no orçamento. O orçamento deve

ser executado integralmente pelo Executivo, salvo nos casos de impedimentos de ordem técnica.


TCU


O orçamento público brasileiro é autorizativo, mas possui traços de orçamento impositivo. E nossos traços de

orçamento impositivo foram inseridos na Constituição Federal pelas Emendas Constitucionais (EC) 86/15,

100/19, 102/19 e 105/19.

Gabarito: C

9. FGV –MRE – Oficial de chancelaria – 2016

O modelo orçamentário vigente para as entidades públicas brasileiras é o denominado Orçamento-Programa.

De acordo com esse modelo:

A) a alocação de recursos visa à aquisição de meios;

B) a elaboração do orçamento tem caráter incremental;

C) as ações governamentais não devem impactar a economia;

D) o controle visa a avaliar a eficiência das ações governamentais;

E) o principal critério de classificação da despesa é por elemento.

Comentários:

Questão sobre o orçamento-programa. Então vejamos o nosso esquema para nos recordar das principais

características desse modelo orçamentário:

Ok! Agora vamos para as alternativas:

a) Errada. É no orçamento tradicional (ou clássico) que a alocação de recursos visa à aquisição de meios. A ênfase

desse modelo orçamentário é nos meios (o que se compra), e não nos resultados. Não é à toa que o orçamento

tradicional ganhou o rótulo de “Lei de Meios”.

Orçamento-programa

integração entre planejamento e

orçamento

objetivos, metas e indicadores

classificações funcional e programática

ênfase nos aspectos administrativos e de

planejamento

controle de eficácia, eficiência e efetividade


TCU


b) Errada. A elaboração do orçamento-programa (da concepção do orçamento moderno) não tem caráter

incremental. Quem tem caráter incremental é o orçamento tradicional (ou clássico). É o tal do incrementalismo

ou orçamento incremental.

“E o que é mesmo esse negócio de ‘incrementalismo’, professor”?

É só pegar o orçamento anterior, aplicar um aumento percentual e pronto: o orçamento do ano seguinte está

feito! Simples assim!

c) Errada. As ações governamentais não devem impactar a economia? Como assim? Na concepção moderna, o

orçamento público é um importante instrumento de planejamento das ações governamentais. E mais: o

orçamento é um importante instrumento de intervenção do Estado na economia.

O orçamento-programa consiste na interligação entre o planejamento e o orçamento por meio de programas

de governo. E um programa é justamente instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos.

Além disso, era o no orçamento tradicional que o aspecto econômico tinha posição secundária e as finanças

públicas caracterizavam-se por sua “neutralidade”.

d) Correta. Enquanto 0 controle no orçamento tradicional visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais

e a legalidade no cumprimento do orçamento, o controle no orçamento-programa visa avaliar a eficiência, a

eficácia e a efetividade das ações governamentais.

e) Errada. Novamente: esse é o orçamento tradicional. No orçamento-programa o principal critério de

classificação da despesa é o funcional-programático.

Gabarito: D

10. FGV – TJ-PI– Analista judiciário – 2015

Sob influência das práticas orçamentárias desenvolvidas nos Estados Unidos a partir do século XX, a concepção

moderna do orçamento público tem como objetivo:

A) aperfeiçoar sua eficácia como forma de controle político;

B) direcionar seu uso como instrumento de administração;

C) evitar ao máximo a expansão dos gastos públicos;

D) fortalecer a eficácia do caráter jurídico do orçamento;

E) reduzir o impacto dos gastos governamentais na economia.

LOA 2019 10% LOA 2020


TCU


Comentários:

Hoje, o orçamento é um moderno instrumento da Administração Pública, que integra o planejamento ao

orçamento e ajuda o governo a atingir resultados. Em sua nova concepção, o orçamento é algo mais que uma

simples previsão da receita ou estimativa de despesa. O orçamento é, ao mesmo tempo, um relatório, uma

estimativa e uma proposta.

Já deu pra matar a questão?

Então, vejamos:

a) Errada. De acordo com James Giacomoni, a principal função do orçamento tradicional era a de controle

político, possibilitando aos órgãos de representação um controle político sobre os Executivos. Era um controle

simples: somente da legalidade e honestidade do gestor público.

b) Correta. Como dissemos: o orçamento moderno é visto como um instrumento da Administração Pública. É no

orçamento que a Administração planeja, executa e controla seus objetivos, suas realizações. E, de acordo com o

autor supracitado, a função principal do orçamento moderno é a de servir de instrumento de administração.

c) Errada. Não, não. Esse não é o objetivo do orçamento-programa. Menores gastos públicos não implicam

diretamente equilíbrio nas contas públicas e melhor qualidade de vida para a população. O orçamento-

programa consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são fixadas a partir da

identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo e da sua

organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação.

d) Errada. Quem tem caráter jurídico muito forte (e aspecto econômico secundário) é o orçamento tradicional.

e) Errada. Na concepção moderna, o orçamento público é um importante instrumento de planejamento das ações

governamentais. E mais: o orçamento é um importante instrumento de intervenção do Estado na economia. É

no orçamento tradicional que as finanças públicas são caracterizadas pela sua “neutralidade”.

Gabarito: B

11. FGV – TJ-RO – Administrador– 2015

Os conceitos de orçamento tradicional e orçamento moderno não são modelos definidos, mas concepções

extremas a partir das quais os modelos e técnicas orçamentárias são elaborados. Uma das características da

concepção tradicional do orçamento público é:

A) a alocação de recursos com vistas à aquisição de meios;

B) a existência de associação entre orçamento e planejamento;

C) a preponderância do aspecto econômico, que reflete a intervenção do Estado;

D) a utilização do orçamento como instrumento de administração;

E) o controle com vistas a avaliar a eficiência e eficácia das ações.

Comentários:


TCU


Existe uma classificação simples, mas útil, que divide a história da evolução conceitual e técnica do orçamento

público em dois períodos: tradicional e moderno. Eles são caracterizações ideais das situações extremas dessa

evolução.

Essa é uma boa questão para consultarmos novamente a nossa tabela comparativa:






público





resultados



Estrutura dá ênfase aos aspectos administrativos e de

planejamento







Decisões tomadas com base em avaliações e análises

técnicas das alternativas possíveis

Muito bem! Agora vamos às alternativas. Estamos buscando aquele que se refere ao orçamento tradicional!

a) Correta. É no orçamento tradicional (ou clássico) que a alocação de recursos visa à aquisição de meios. Não é

à toa que o orçamento tradicional ganhou o apelido de “Lei de Meios”.

b) Errada. É no orçamento-programa que temos a integração entre planejamento e orçamento.

c) Errada. Esse é Orçamento-programa. No orçamento tradicional, as finanças públicas são caracterizadas pela

sua “neutralidade” e o aspecto econômico desempenha um papel secundário, pois o que predomina é o aspecto

jurídico do orçamento.

d) Errada. O orçamento-programa é, de fato, um instrumento de administração: essa é sua principal função. A

principal função do orçamento tradicional era o controle político.

e) Errada. Enquanto 0 controle no orçamento tradicional visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais

e a legalidade no cumprimento do orçamento, o controle no orçamento-programa visa avaliar a eficiência, a

eficácia e a efetividade das ações governamentais.

Tradicional Moderno


TCU


Gabarito: A

12. FGV – DPE-RO – Analista da Deferensoria Pública – 2015

Uma característica do orçamento-programa, que se baseia em uma concepção moderna de orçamento, que o

diferencia das práticas orçamentárias tradicionais é o(a):

A) ênfase na função de controle;

B) ênfase no aspecto jurídico do orçamento;

C) foco nos insumos;

D) posição secundária do aspecto econômico;

E) vinculação entre orçamento e planejamento.

Comentários:

O orçamento-programa está intimamente ligado ao planejamento. Ele é, verdadeiramente, um instrumento

de planejamento da ação do governo. Aqui, sim, temos vinculação entre planejamento e orçamento, um elo

entre planejamento, orçamento e gestão (e era justamente isso que faltava às técnicas orçamentárias anteriores).

Então qual é uma característica bem marcante do orçamento-programa?

A vinculação entre orçamento e planejamento!

Encontramos nosso gabarito na alternativa E. Todas as outras trazem características do orçamento tradicional.

Gabarito: E

13. FGV – INEA-RJ –Técnico administrativo – 2013

As alternativas a seguir apresentam elementos essenciais do orçamento programa, à exceção de uma. Assinale-a.

A) Os objetivos e os propósitos perseguidos pela instituição.

B) Os programas para concretização dos objetivos.

C) Os custos dos programas para a obtenção dos resultados.

D) As medidas de desempenho para as realizações dos programas

E) As realizações passadas como base dos orçamentos futuros.

Comentários:

Quais são os elementos essenciais do orçamento-programa? De acordo com James Giacomoni, são esses aqui:

• Os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição;


TCU


• Os programas: instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da

concretização dos objetivos;

• Os custos dos programas, mensurados pela identificação dos meios e insumos necessários para a

obtenção de resultados;

• As medidas de desempenho (indicadores), a fim de medir as realizações e os esforços despendidos

na execução dos programas.

Agora você nos diz qual é o gabarito. Vai!

É a alternativa E! No orçamento-programa, as realizações passadas não servem como base para orçamentos

futuros. Quem tem caráter incremental é o orçamento tradicional (rimou! ).

Gabarito: E


TCU


Lista de questões – FGV

4. FGV – Prefeitura de Niterói-RJ – Analista de Políticas Públicas e Gestão Governamental – 2018

A edição do Decreto Federal nº 2.829/98, que disciplinou o plano plurianual, tornou o orçamento-programa uma

realidade no país.

Sobre o orçamento-programa, assinale a afirmativa correta.

A) É elaborado a partir de ajustes incrementais nas receitas e despesas, com base nos orçamentos anteriores.

B) Integra o orçamento com o planejamento, quantificando objetivos e fixando metas.

C) Contempla a participação direta da população no processo decisório sobre a alocação dos recursos públicos.

D) Enfatiza a legalidade das ações do gestor e a aquisição dos meios.

E) Evidencia o objeto dos gastos, pautando-se nas necessidades financeiras de cada unidade.

5. FGV – Prefeitura de Niterói-RJ – Auditor – 2018

O governante de um pequeno país, preocupado com as finanças públicas, decide pesquisar uma nova espécie de

orçamento para adotá-la em sua administração. Ele entende que a espécie de orçamento ideal é aquela que

justifica anualmente cada uma das despesas, enfatizando as necessidades do momento. Sendo assim, a espécie

de orçamento adequada às necessidades desse país é o

A) base zero.

B) tradicional.

C) legislativo.

D) autorizativo.

E) típico.

6. FGV – Câmara de Salvador-BA – Analista legislativo – 2018

Um dos modelos orçamentários difundidos a partir da aplicação da lógica empresarial no setor público tem como

base para elaboração do orçamento atual a não vinculação com os montantes de despesa ou nível de atividade do

exercício anterior. Embora de difícil operacionalização, o modelo propicia reavaliações constantes das alocações

de recursos.

Esse modelo orçamentário é denominado orçamento:

A) programa;

B) base-zero;

C) incremental;

D) operacional;


TCU


E) com teto móvel.

7. FGV –ALERJ – Especialista legislativo – 2017

O orçamento surgiu no setor público como instrumento de controle. A consolidação da democracia e o

crescimento das atribuições do Estado criaram a necessidade de desenvolvimento de modelos orçamentários

condizentes com as necessidades da Administração Pública.

Um elemento que caracteriza a concepção moderna de orçamento público é:

A) ausência de integração entre planejamento e orçamento;

B) ênfase na redução dos gastos públicos;

C) influência da lógica empresarial;

D) neutralidade das finanças públicas;

E) papel secundário do aspecto econômico.

8. FGV –ALERJ – Procurador – 2017

A Emenda Constitucional nº 86/2015 (que torna obrigatória a execução de emendas individuais ao projeto de lei

orçamentária no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Executivo, sendo

que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde), veio a consagrar, ainda que

parcialmente, aquilo que em sede doutrinária convenciona-se denominar orçamento:

A) facultativo;

B) discricionário;

C) impositivo;

D) autorizativo;

E) formal.

9. FGV –MRE – Oficial de chancelaria – 2016

O modelo orçamentário vigente para as entidades públicas brasileiras é o denominado Orçamento-Programa.

De acordo com esse modelo:

A) a alocação de recursos visa à aquisição de meios;

B) a elaboração do orçamento tem caráter incremental;

C) as ações governamentais não devem impactar a economia;

D) o controle visa a avaliar a eficiência das ações governamentais;

E) o principal critério de classificação da despesa é por elemento.

10. FGV – TJ-PI– Analista judiciário – 2015


TCU


Sob influência das práticas orçamentárias desenvolvidas nos Estados Unidos a partir do século XX, a concepção

moderna do orçamento público tem como objetivo:

A) aperfeiçoar sua eficácia como forma de controle político;

B) direcionar seu uso como instrumento de administração;

C) evitar ao máximo a expansão dos gastos públicos;

D) fortalecer a eficácia do caráter jurídico do orçamento;

E) reduzir o impacto dos gastos governamentais na economia.

11. FGV – TJ-RO – Administrador– 2015

Os conceitos de orçamento tradicional e orçamento moderno não são modelos definidos, mas concepções

extremas a partir das quais os modelos e técnicas orçamentárias são elaborados. Uma das características da

concepção tradicional do orçamento público é:

A) a alocação de recursos com vistas à aquisição de meios;

B) a existência de associação entre orçamento e planejamento;

C) a preponderância do aspecto econômico, que reflete a intervenção do Estado;

D) a utilização do orçamento como instrumento de administração;

E) o controle com vistas a avaliar a eficiência e eficácia das ações.

12. FGV – DPE-RO – Analista da Deferensoria Pública – 2015

Uma característica do orçamento-programa, que se baseia em uma concepção moderna de orçamento, que o

diferencia das práticas orçamentárias tradicionais é o(a):

A) ênfase na função de controle;

B) ênfase no aspecto jurídico do orçamento;

C) foco nos insumos;

D) posição secundária do aspecto econômico;

E) vinculação entre orçamento e planejamento.

13. FGV – INEA-RJ –Técnico administrativo – 2013

As alternativas a seguir apresentam elementos essenciais do orçamento programa, à exceção de uma. Assinale-a.

A) Os objetivos e os propósitos perseguidos pela instituição.

B) Os programas para concretização dos objetivos.

C) Os custos dos programas para a obtenção dos resultados.

D) As medidas de desempenho para as realizações dos programas


TCU


E) As realizações passadas como base dos orçamentos futuros.


TCU


Gabarito – FGV

4. C

5. A

6. B

7. C

8. C

9. D

10. B

11. A

12. E

13. E


TCU


Resumo direcionado

1. Falhas de mercado

Existência dos bens públicos (bens públicos puros, bens semipúblicos ou meritórios);

Externalidades (positivas ou negativas);



Assimetria de informações;

Mercados incompletos;

Ocorrência de desemprego e inflação;

1.1. Bens públicos puros e semipúblicos (ou meritórios)

Um bem público puro é aquele cujo consumo não é rival e cuja exclusão não é desejável. Desse modo, pode-se

afirmar que os bens públicos puros atendem ao princípio da não-rivalidade e da não-exclusão (ao contrário dos

bens privados, que são caracterizados pela rivalidade e exclusividade).

Bens semipúblicos (ou bens meritórios) são aqueles que, embora possam ser explorados pelo setor privado,

podem e devem ser providos pelo setor público, de modo a evitar que a população de baixa renda seja excluída do

seu consumo. Mesmo no caso de não haver a exclusão, há a presença da rivalidade, visto que o consumo do

bem por um consumidor reduz a quantidade disponível para consumo desse bem por outro consumidor.

Bem Princípio da não-exclusão Princípio da não-rivalidade

Público Sim Sim

Semipúblico Sim Não

Privado Não Não

1.2. Externalidades

Externalidades são efeitos colaterais de uma decisão sobre aqueles que não participaram dela. Existe uma

externalidade quando há consequências para terceiros que não são levadas em consideração por quem toma a

decisão.

Externalidades positivas

(valor social ou ambiental > valor privado)

Externalidades negativas

(valor social ambiental < valor privado)


TCU


Externalidade positiva Externalidade negativa

Descrição

A ação de um indivíduo

beneficia pessoas que não

participaram diretamente dela

A ação prejudica ou impõe um

custo sobre terceiros

Exemplo Plantar uma árvore Poluição ambiental

2. Funções do orçamento:

O orçamento público é considerado o principal instrumento de ação estatal na economia.

Funções do orçamento: Alocativa, Distributiva e Estabilizadora. “Suco ADEs”

• Função Alocativa: visa promover correções (ajustamentos) na alocação dos recursos. Justifica-se

nos casos em que não houver a necessária eficiência por parte do sistema de mercado e nos casos

de provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (nos casos de falhas de mercado).

• Função Distributiva: busca fazer correções na distribuição de renda, tornando a sociedade menos

desigual em termos de renda e riqueza. Justifica-se como correção às falhas de mercado, inerentes

ao sistema capitalista. Principais instrumentos: transferências e tributos.

• Função Estabilizadora: visa a estabilidade econômica, principalmente por meio da estabilidade nos

níveis de preços e manutenção de um elevado o nível de emprego.

Alocativa

•Fornecimento de bens públicos

•Incentivar externalidade positivas e inibir externalidades negativas

Distributiva

•Distribuição de renda

•Tornar a sociedade menos desigual

Estabilizadora

•Estabilizar a economia

•Níveis de preços, nível de emprego, balanço de pagamentos e crescimento econômico


TCU


3. Conceitos iniciais: o que é orçamento público?

Orçamento:

O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou

privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado período.

Orçamento público:

É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a

execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela

política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.


TCU


4. Espécies e técnicas de orçamento:

Orçamento

tradicional

Orçamento de

desempenho

Orçamento

base-zero

Orçamento-

programa

Orçamento

participativo

Características Mero instrumento

contábil. Falta de

planejamento da

ação

governamental.

“Lei de meios”.

Incrementalismo

(%)

Evolução do

orçamento

tradicional, mas

ainda há

desvinculação

entre

planejamento e

orçamento.

Rompimento

com o passado.

Análise e

avaliação de

todas as

despesas.

Interligação entre o

planejamento e o

orçamento por meio

de programas de

governo.

Objetivos, metas,

indicadores.

Participação

direta da

população.

Consultivo.

Observância

obrigatória no

âmbito dos

municípios.

Histórico Espécie mais antiga

de orçamento.

Surgiu após o

orçamento

tradicional. Nos

EUA, na década

de 50.

Surgiu depois do

PPBS, já na

década de 70.

Desenvolvido

orginalmente por

uma empresa

privada (Texas

Instruments).

Tema polêmico. No

Brasil: Lei 4.320/64

citou, mas não

obrigou. DL 200/67

obrigou. CF/88

consolidou a adoção

(com o PPA e LDO).

Tornou-se realidade

com Dec. 2.829/98 e

Port. 42/99.

Porto Alegre, em

1989.

Ênfase Aspectos contábeis.

Objeto do gasto.

Desempenho

organizacional.

Resultados

(eficácia).

Eficiência na

alocação de

recursos.

Realizações

(produtos). Aspectos

administrativos e de

planejamento.

Prioridades de

investimento.

Classificação Por unidades

administrativas

(classificação

institucional) e por

elementos de

despesa (objeto do

gasto).

Duas dimensões:

objeto de gasto e

programa de

trabalho

Não considera

importante (OBZ

não é um método

de organizar o

orçamento

público).

Classificação

funcional e

classificação

programática.

-

Finalidade Controle político

(controle de

legalidade e

honestidade do

gestor público).

Instrumento da

Administração.

Combater aumento dos gastos, ineficiência na alocação dos recursos e evitar a perpetuação de erros históricos.

Controle visa eficácia,

eficiência e

efetividade.

Gestão

orçamentária

participativa;

transparência

pública;

cidadania;

democracia.

O orçamento-programa no Brasil equivale ao PPBS nos EUA


TCU







público





resultados



Estrutura dá ênfase aos aspectos administrativos e de

planejamento







Decisões tomadas com base em avaliações e análises

técnicas das alternativas possíveis

5. Tipos de orçamento:

5.1. Orçamento misto:

6. Orçamento autorizativo vs. Orçamento impositivo:

No orçamento autorizativo, a Administração Pública está autorizada, e não obrigada, a realizar o que está no

orçamento.


•Executivo•Legislativo



Execução


TCU


No orçamento impositivo, a Administração está obrigada a realizar o que está no orçamento.

O orçamento público brasileiro é autorizativo, mas possui traços de orçamento impositivo (lembre-se da

Vampira, do X-Men).

Nossos traços de orçamento impositivo foram inseridos na Constituição Federal pelas Emendas Constitucionais

(EC) 86/2015, 100/19, 102/19 e 105/19.

7. Orçamento no Brasil:

7.1. História – constituições pretéritas:

Constituição

de...

Elaboração Aprovação Característica

1824 Executivo Legislativo Império

1891 Legislativo Legislativo Orçamento legislativo

1934 Executivo Legislativo Orçamento misto

1937 Executivo Legislativo (mas na prática era o

Executivo)

Orçamento executivo

1946 Executivo Legislativo Legislativo pode fazer emendas

1967 Executivo Legislativo Legislativo praticamente não pode

fazer emendas

1988 Executivo Legislativo Emendas, universalidade, PPA e LDO


TCU


7.2. Natureza jurídica do orçamento brasileiro:

Segundo jurisprudência do STF (2016), a LOA é lei formal e material e é possível o controle de

constitucionalidade de leis orçamentárias.

*****

LOA

Lei formal e materialControle abstrato de constitucionalidade

Lei ordináriaNão é lei complementar.

Não exige quórum qualificado

Lei temporalVigência limitada

(princípio da anualidade)

Lei especialMatéria específica e processo legislativo

diferenciado


TCU


Referências bibliográficas

GIAMBIAGI, et al. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil, 5ª ed., 2016.

GIACOMONI, James. Orçamento público. 15ª edição, 2010.

GIACOMONI, James Orçamento governamental: teoria, sistema, processo. São Paulo: Atlas, 2019.

PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 5ª ed., 2015.

PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 10ª ed., 2020.

PACELLI, Giovanni. Administração Financeira e Orçamentária 3D. 3ª edição, 2020.

intervenção, funções e evolução conceitual do orçamento

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