Infolocal: Um Estudo de Caso dos Limites e Potencialidades de um Sistema de Informação Georreferenciado no Suporte à Tomada de Decisões no Governo

Autoria: Carolina Bertolucci Hilário e Silva, Luciana Mara Martins, Mário Januário Filho,

Murilo César da Silva, Rodrigo Ferrassa Resumo A Era da Informação surgiu com a evolução tecnológica dos meios eletrônicos de informação e comunicação. As novas demandas que essa sociedade levantam precisam ser supridas por políticas públicas aplicadas com máxima eficiência, e esse é um dos papéis das novas tecnologias de informação e comunicação no setor público, o de auxiliar na tomada de decisão dos administradores da máquina estatal. Esse artigo é um estudo de caso do Infolocal, um sistema de informações georreferenciadas que produzem o mapeamento sócio-econômico de forma empírica no ambiente analisado, gerando também tabelas multivariáveis criando um diagnóstico de informações que são utilizados para a tomada de decisões de formuladores de políticas públicas e agentes políticos. São apontadas algumas potencialidades para o desenvolvimento contínuo desse sistema de informação, assim como suas limitações, sejam elas técnicas, sejam de vontade política.

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1. Introdução

Atualmente, o conhecimento ocupa um papel estratégico para o desenvolvimento econômico e social, uma vez que os investimentos em bens intangíveis crescem de forma mais rápida do que os investimentos em bens tangíveis, segundo FLEURY (2001), principalmente se pensarmos na inserção da sociedade atual em uma Era da Informação. Partindo desse princípio de Castells, temos a tecnologia da informação e da comunicação (TIC) como uma das principais ferramentas para adquirir conhecimento e alcançar o desenvolvimento, tanto no setor privado quanto no setor público. Porém, a utilização das TIC dentro da administração pública segue um cronograma diferente do que no setor privado, onde as inovações acontecem de maneira mais eficiente. “Isto (...) se deve a fatores resultantes da própria burocracia” (FERRER, 2006: 29), uma vez que o redesenho dos processos nas organizações públicas e a implantação de sistemas de informações necessitam previamente de uma mudança na cultura organizacional e burocrática.

A utilização dessas TIC no setor público com foco no cidadão, no fornecedor e no próprio governo com acesso irrestrito e democrático resulta no governo eletrônico. CHAHIN et al. (2004) propõem uma divisão sobre uso das TIC para analisar sua aplicação nos e-govs. São elas: governança eletrônica; prestação eletrônica de serviços ao cidadão; ampliação de mecanismos para participação, transparência e controle social; e inclusão digital.

Neste artigo faremos um estudo de caso do Infolocal, um Sistema de Informação Georreferenciado (SIG), da Prefeitura da Cidade de São Paulo, como ferramenta de Governança Eletrônica. Trabalharemos os limites e as potencialidades desse sistema como suporte digital para a tomada de decisões por parte de gestores de políticas públicas.

2. Fundamentação Teórica 2.1 – Governo eletrônico, governança e governança eletrônica

O governo eletrônico parte da utilização de TICs e redesenho de processo (FERRER, 2006), sendo um novo conceito que visa o fornecimento e a disponibilização de informações, serviços ou produtos por meios eletrônicos, de maneira democrática e acessível aos interessados, sejam eles cidadãos, fornecedores, organizações privadas ou públicas (JOIA, 2004).

Jóia e Cavalcante (2004) definem algumas possibilidades de relacionamento entre governo e os diversos atores de uma sociedade por meio do governo eletrônico. Entre elas: Business-to-government (B2G), government-to-business (G2B), citizen-to-government (C2G), government-to-citizen (G2C) e government-to-government (G2G). Esta última categoria diz respeito à tomada de decisões de modo a diagnosticar as políticas públicas que serão formuladas e implementadas a partir das demandas B2G e C2G, criando o fluxo G2B e G2C como resposta.

Já por governança utilizaremos a definição da UNESCO, onde governança é o exercício da autoridade política, econômica e administrativa do gerenciamento das transações de um país, incluindo as articulações dos interesses dos cidadãos e o exercício legal de seus direitos e obrigações. Por governança eletrônica, podemos entender o desempenho de um governo via meios eletrônicos para tornar a organização mais eficiente, seus processos mais rápidos e transparentes, disseminando informações ao público e a outros agentes. A governança eletrônica também diz respeito à maneira com que os cidadãos se relacionam com o governo e vice-versa.

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Para CHAHIN et al. (2004), o conceito engloba a tomada de decisões feitas por gestores públicos através de instrumentos digitais que possibilitam uma maior interação entre o stakeholders do processo. O foco deste artigo está na diagnosticação do meio, gerando respostas às demandas a partir do Infolocal, excluindo para fins de pesquisa, as outras aplicações do sistema.

2.2 – Sistemas de Informação, Sistemas de Informação Georreferenciados e Sistemas de Apoio à Tomada de Decisões

Para definir Sistemas de informação partimos do princípio de que os mesmos surgiram para automatizar processos de transformar dados em informações e, possivelmente, em conhecimento, portanto, é importante entender e definir as diferenças entre dado, informação e conhecimento.

Dados são valores “jogados” no sistema que não possuem sentido por si só e são transformados em informação apenas depois de processados, manipulados e agrupados de forma que tenham algum sentido concreto. Segundo (LAUDON & LAUDON, 2004), dados são correntes de fatos brutos que representam eventos que estão ocorrendo nas organizações ou no ambiente físico, antes de terem sido organizados e arranjados de uma forma que as pessoas possam entendê-los e usá-los. Depois dos dados processados e organizados de forma a gerar informações úteis, as informações podem ser transformadas em conhecimento, já que informação nem sempre significa conhecimento.

Entendemos por conhecimento o modo como a informação é interpretada e aproveitada, é um fluído composto por experiências, valores, informações do contexto e apreensão sobre o próprio domínio de atuação que fornece uma aparelhagem cognitiva para avaliar e incorporar novas experiências e informação.

Tecnicamente, um sistema de informação pode ser definido como um conjunto de componentes inter-relacionados que coletam - ou recuperam - , processam, armazenam e distribuem informações para a tomada de decisão e controle em uma organização, contendo informações significativas sobre pessoas, lugares e coisas dentro da organização ou em seu ambiente (LAUDON & LAUDON, 1996). Esses sistemas têm como objetivo auxiliar no controle da informação e na análise de dados, facilitar o planejamento estratégico e a tomada de decisão dentro de uma organização. Um SI é um conjunto de recursos que podem ou não envolver o uso da tecnologia e é esse fator que interfere, muitas vezes, na eficiência, eficácia e efetividade de um processo. As funcionalidades proporcionadas pelo Infolocal que serão apresentadas neste trabalho são exemplos de recursos dos SI que utilizam recursos obtidos com o avanço tecnológico.

Sistemas de Informação Geográficas (SIG) são ferramentas projetadas para coletar, manipular e apresentar grandes volumes de dados espaciais. O termo “espaciais”, neste sentido, se refere a dados que descrevem o espaço, referenciando alguma localização física. Em particular, quando são localizáveis na Terra (na superfície, acima ou abaixo dela), são ditos “geográficos” (LAURINI, 1992 apud. CLODOVEU, 2000). Um SIG é um sistema de informação que possui, entre suas funcionalidades básicas de SI, um diferencial, pois leva em consideração o ponto de vista espacial da informação, portanto um SIG pode ser considerado um Sistema de Apoio a Tomada de Decisão Espacial (SAD).

Sistema de Apoio à Tomada de Decisão (SAD), segundo (HUBER, 1984), é um conjunto de software, hardware, linguagens e procedimentos que suportam o trabalho de um grupo que tem como tarefa a tomada de decisão. Em resumo, é um SI especifico que tem como objetivo auxiliar nas tomadas de decisão dos mais diversos tipos com o suporte da TIC. Como definiu (DESANCTIS & GALLUPE, 1987), SAD é uma combinação de tecnologias de comunicação, informáticas e de apoio à decisão, que facilitam a formulação e a resolução de

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problemas.

2.3 – Indicadores sociais

Por definição, “indicador social é uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato” (JANNUZZI, 2006, 15). Compreende-se que as tomadas de decisões dos agentes políticos precisam de planejamento embasado em dados numéricos que demonstram empiricamente a realidade do meio analisado, para isso, os indicadores sociais são ferramentas fundamentais para a tomada de decisão desses agentes, que desde o diagnóstico de quais serão as prioridades das demandas adicionadas à agenda do governo, serão necessários também na fase de formulação de um programa, assim como em sua implementação e avaliação do impacto na sociedade, seja benéfico ou retrógrado.

3. Objeto

Lembrando o que foi colocado anteriormente, a tecnologia já não pode ser ignorada em uma gestão que deseja alcançar o sucesso. A gestão pública também não é excluída dessa realidade, principalmente pelo seu compromisso junto à sociedade, por isso devem e vêm sendo desenvolvidos projetos de E-gov que possibilitem combater a instalada incapacidade de manter o nível de respostas às demandas da população. Pensando nessa dimensão, a Prefeitura do Município de São Paulo em parceria com o Google implementou um SI chamado Infolocal.

O Infolocal, projeto desenvolvido por técnicos da Secretaria Municipal de Planejamento (Sempla) da Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP), que surgiu devido ao grande volume de dados e a necessidade da democratização da informação. O Infolocal é um SI on-line que tem como objetivo disponibilizar o acesso as informações sobre as mais diversas variáveis do município de São Paulo. Essa ferramenta utiliza-se do acesso a todas as informações do Censo 2000 armazenadas em forma de microdados. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), microdados consistem no menor nível de desagregação dos dados de uma pesquisa, retratando, na forma de códigos numéricos, o conteúdo dos questionários, preservando o sigilo das informações. Em paralelo com os dados do Censo, o sistema conta ainda com acesso ao banco de dados da prefeitura, alimentado

Eventos empíricos da realidade social

Dados brutos levantados: Estatísticas Públicas

Informação para análise e decisões de política pública: Indicador Social

Processo de agregação de valor informacional no indicador

Figura 1: Fonte – Jannuzzi (2006:16)

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pelas secretarias e autarquias.

Alem de possibilitar a democratização das informações, o projeto goza de uma parceria com o Google Earth, software que combina os sofisticados recursos de pesquisa do Google com imagens de satélite, mapas, terrenos e edificações em 3D para colocar informações geográficas do mundo todo à disposição. Essas funcionalidades fazem do Infolocal um SIG. De acordo com a Sempla, “por meio do Infolocal, pode-se visualizar qualquer ponto do território paulistano, tanto no mapa gráfico quanto na imagem de satélite. A inovação está no nível de interatividade que o sistema permite ao usuário. É possível construir mapas e tabelas que atendam ao interesse de cada um, a partir das informações que compõem o banco de dados da Prefeitura. Também é possível agregar as informações segundo diferentes unidades territoriais: o município, as subprefeituras, os distritos etc.” Devido a estas características adaptáveis ao usuário, o Infolocal pode também ser classificado como um SAD. Como exemplo, a Secretaria de Saneamento e Energia do Governo do Estado de São Paulo, responsável pela construção de um possível “piscinão”, poderia utilizar o Infolocal para fazer um levantamento dos pontos de alagamento do município de São Paulo, que através dos indicadores demonstrados, obteriam uma visibilidade sobre os pontos mais afetados e assim o sistema auxiliaria para a tomada de decisão na escolha do local a ser implantada a obra.

O Infolocal disponibiliza diversas informações representadas cartograficamente. Tais informações são divididas pelo sistema em camadas:

Figura 2: Pontos de alagamentos no Município de São Paulo. Fonte – Infolocal

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• Abastecimento: Feiras, Sacolões e Mercados; • Camadas Auxiliares: Divisão Regional, Subprefeituras; • Cultura e Esporte: Equipamentos de Cultura, Equipamentos de Esporte, Imóveis,

Tombados, Telecentros; • Economia: Agricultura, Pecuária, Silvicultura e Exploração Florestal, Alojamento e

Alimentação, Atividades Imobiliárias, Aluguéis e Serviços Prestados às Empresas, Comércio; Reparação de Veículos Automotores, Objetos Pessoais e Domésticos, Construção, Educação, Indústrias de Transformação, Indústrias Extrativas, Intermediação Financeira, Seguros, Previdência Complementar e Serviços Relacionados, Outros Serviços, Coletivos, Sociais e Pessoais, Pesca, Produção e Distribuição de Eletricidade, Gás e Água, Saúde e Serviços Sociais, Transporte, Armazenagem e Comunicações;

• Educação: Creche, Educação de jovens e adultos, Educação especial, Educação, profissional de nível técnico, Ensino fundamental 1ª a 4ª série, Ensino fundamental 5ª a 8ª série, Ensino médio, Pré-escola;

• Habitação: COHAB, Cortiços, Favelas; • Meio Ambiente: Parques; • Saúde: Equipamentos de Saúde; • Segurança Urbana: Alagamentos, Delegacias, Presídios, Transbordamentos; • Serviço Funerário: Serviço Funerário; • Transportes: Corredores de Ônibus, Metrô, Trem.

Nota-se então que o “sistema permite trabalhar com tabulações de dados,

representações cartográficas de informações, cruzamentos de informações, construção de mapas temáticos, estudos comparativos e análises espaciais, tendo como unidades territoriais, o município, subprefeituras, distritos, áreas de ponderação do Censo, setores censitários, quadras e logradouros” (Sempla). Como citado acima, o sistema permite o cruzamento de variáveis, possibilitando a visualização e comparação ao mesmo tempo:

Figura 3: Favelas e Malha metroviária do município de São Paulo. Fonte –

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O sistema é dividido em dois módulos, o de construção de mapas já apresentado e o de construção de tabelas. O módulo de tabelas permite que o usuário faça pesquisas selecionado as variáveis de seu interesse. Esse módulo também pode ser um bom auxiliar no processo de tomada de decisão, já que ele faz um filtro apresentando exatamente os dados que o usuário deseja saber. A criação de tabelas ainda é dividida em dois sub-itens, “por seleção de variáveis” e “por regionalização”. Como ambas funcionam da mesma forma, mudando apenas a ordem de seleção, vamos apresentar a opção de “por seleção de variáveis”. A criação de tabelas é dividida em quatro fases, Seleção de variáveis, Regionalização, Formatação e Resultado. Então respectivamente o sistema oferece ao usuário as possíveis variáveis, oferece as localidades e a escolha do tipo de formatação a serem inseridas na tabela. Dentro de cada variável, existe a opção de muitas outras sub-variáveis, por exemplo, ao escolher a variável Educação, há a opção de selecionar dezenas de sub-variáveis, como Dependência administrativa, Tipo de estabelecimento de SME, Diretoria de ensino, Categoria administrativa etc. Quanto aos usuários de acordo com a Sempla o a maior procura pelo Infolocal é feita por profissionais liberais, órgãos públicos e estudantes, e as camadas mais acessadas são Metrô, Corredores de ônibus, Favelas, Saúde e Subprefeitura.

4. Considerações finais

O principal objetivo deste estudo foi conhecer os limites e as potencialidades do Infolocal como um sistema de auxílio à tomada de decisões. Escolhemos este objeto, pois ele evidencia os motivos pelo qual o Brasil alcançou resultados altamente positivos na classificação de governo eletrônico feito pela ONU/ASPA, classificando-se em 18º lugar dentre 132 países, demonstrando que o governo eletrônico no Brasil é realmente avançado e inovador ao criar ferramentas como o Infolocal. Embora o Infolocal não tenha só o caráter de suporte para a tomada de decisões, que abrange também a pesquisa acadêmica e/ou escolar, a localização georreferenciada e a democratização do acesso à informação, decidimos focar na relação G2G para fins acadêmicos, de modo a enfatizar a utilização de novas tecnologias na governança eletrônica. No que tange esse aspecto, ficou diagnosticado que o sistema ainda possui algumas limitações técnicas, sendo um sistema que necessita de uma tecnologia atual, ou seja, um computador que possua uma configuração que atenda os requisitos básicos para suportar o denso sistema, além do intenso tráfego de dados via internet, devido ao grande volume de informações buscadas nos bancos de dados, e o acesso ao Google Earth que por si só, já necessita do acesso a rede por banda larga. Outro fator limitante para o sistema é a factibilidade das informações, devido a sua descentralização de alimentação de certas informações, que competem a instituições diferentes daquela que administra o banco de dados do Infolocal. Na transição de gestores, pode haver retenção das informações por parte dos alimentadores do banco de dados, devido a interesses partidários. Além disso, a atualização feita por outros órgãos da administração pública municipal está suscetível aos prazos destes, à sua burocracia e possível morosidade. Ao que diz respeito à sua dependência com o Google, um possível rompimento desta parceria, acarretaria em um grande atraso em seu desenvolvimento ou no seu fim. Devido a essa grande dependência, os desenvolvedores do Infolocal já procuram uma provável solução para precaver um possível rompimento desse trabalho em conjunto.

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A manipulação dos sistemas também é uma limitação do Infolocal, apesar da existência de legendas, muitos termos técnicos são colocados, dificultando o entendimento para o usuário. Em paralelo à dificuldade do sistema, a página que aloca o Infolocal não dispõem de nenhum tipo de suporte ou tutorial do funcionamento do sistema. Quanto às potencialidades, podemos pensar na ampla cobertura territorial do sistema e sua possível extensão a outros municípios ou estados, contemplando até a esfera federal, aumentando a disponibilidade de informações ao gestor de políticas públicas de todos os níveis da federação. Fica constatado por fim, que por mais que concentrem os esforços físicos e financeiros na evolução e implementação tecnológica na esfera pública para propiciar um governo eletrônico de eficiência dos sistemas de informação, pouco será alcançado em resultados caso as decisões políticas não tenham foco na eficiência dos gastos públicos.

5. Levantamento bibliográfico

CHAHIN, A.; CUNHA, M. A.; KNIGHT, P. T.; PINTO, S. L. e-gov.br: A Próxima Revolução Brasileira: o governo eletrônico no Brasil e no mundo. São Paulo: Prentice Hall, 2004. CLODOVEU, A. D. J. Múltiplas Representações em Sistemas de Informação Geográficos, Belo Horizonte, 2000. FERRER, F. Gestão Pública Eficiente – Impactos Econômicos de Governos Inovadores. São Paulo: Campus, 2006. FLEURY, M.E.T. in DUTRA,J.S. (org. Gestão Por Competências, 6ª edição, editora Gente, São Paulo, 2001) JOIA, L.A (2004). Governo Eletrônico: Em Busca de uma Conceituação. Disponível em: <http://www.ebape.fgv.br/e_government/asp/dsp_oquee.asp>. Acesso em 13 de maio de 2007. JOIA, L. A. & CAVALCANTI, A. A. Análise da resistência a empreendimentos government-to-government, Organizações & Sociedade. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2004. LAUDON, K. & LAUDON, J. Management Information Systems-Organization and Technology. Macmillan Publishing Company, 1996. LAUDON, K. & LAUDON, J.. Sistemas de Informações Gerenciais. São Paulo: Prentice Hall, 2004. LAURINI, R., THOMPSON, D. Fundamentals of Spatial Information Systems. Academic Press, London, 1992.