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INDICADORES GEOAMBIENTAIS COMOINSTRUMENTO DE AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO

AOS PROJETOS DE ZONEAMENTO ECOLÓGICOECONÔMICO NO BRASIL

Marcos Antônio Melo

Universidade de São Paulo– USP

melo@usp.br

INTRODUÇÃO

Ao longo da história, a formação territorial brasileira se deu por meio da

conquista e dominação do Estado sobre o território, em uma dinâmica quase sempre

influenciada pelos eixos de atividades econômicas, seguidas por núcleos de povoamento

marcados desde o inicio do Século XVI com a Coroa portuguesa e, posteriormente com a

atuação de fundamental importância para a ampliação deste território português na Amé-

rica além da Linha de Tordesilhas pelos Bandeirantes entre os Séculos XVI ao XVIII.

Importante ressaltar neste período (Séc. XVIII - XIX) a expansão da pecuária no sertão

nordestino, norte de Minas Gerais, interior de São Paulo e norte do Paraná (Campos Gerais),

com a produção de animais de tiro (muares e equinos) para as regiões mineradoras

marcadas pelos tropeiros (que transitavam entre o litoral fluminense, vale do Paraíba

paulista – sertões), além da ocupação do território rio-grandense através da atividade

pecuária.

O território também se “moldou” pelo renascimento agrícola do final do Século

XVIII e inicio do XIX (mineração entra em crise) ao mesmo tempo em que a economia

colonial se reorganiza com base na grande lavoura mercantil exportadora em busca de

novos territórios. Esta expansão das lavouras e de novos núcleos de povoamento tem como

vetor as ferrovias que adentravam ao interior do país, rumo ao oeste descentralizando a

clássica ocupação do litoral. No entanto, com a eclosão da Primeira Guerra Mundial em

1914, a matriz exportadora de produtos agrícolas entra em crise, dando espaço ao processo

de industrialização, territorialmente alocado e fomentando novos centros urbanos, porém,

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demandando insumos que permitiram a busca de novas fontes de recursos naturais, ou

seja, a busca e a expansão de “novos territórios”. O processo de industrialização teve seu

apogeu a partir da década de 1920, e entre momentos de bonança e crise, tanto a indústria,

a pecuária, a agricultura, o extrativismo, de acordo com fatores econômicos e políticos

ajudaram a definir ainda mais a atual configuração territorial brasileira. Assim, diante dos

novos rumos da economia, e do novo modo de vida da sociedade, com o latente processo

de urbanização, migração estrangeira, imigração interna, o território brasileiro se configurou

aos moldes atuais.

Diante desta nova realidade socioeconômica do Séc. XX, a maior demanda aos

recursos naturais passa a ser motivo de preocupação estratégica, em um primeiro momento

apenas quanto a quantidade, disponibilidade e logística para exploração, sem nenhuma

preocupação quanto a finidade e impactos ambientais, seja no âmbito dos órgãos

governamentais, seja na sociedade civil e acadêmica, pois as variadas formas de exploração

dos recursos naturais, sob a ótica do consumo exacerbado se consolida a partir da década

de 1950. Com os efeitos desta exacerbada exploração que já deixava marcas como a

contaminação de áreas, poluição atmosférica, escassez de recursos hídricos e, sobretudo

um crescente quadro de desigualdades sociais, surgem então os primeiros esforços no

sentido de proporcionar à sociedade algum tipo de desenvolvimento igualitário e controle

estatal e jurídico, em suma, alguma relação ou mecanismo baseados no que passou a ser

conhecido décadas depois como “desenvolvimento sustentável”.

O período que corresponde às décadas de 1960 a 1980, sob a égide dos

governos militares, grandes obras de infraestrutura foram idealizadas, hidroelétricas,

portos, aeroportos, e em especial as grandes rodovias de integração nacional com a

pretensão de “povoar” e desenvolver os rincões do país como os domínios do cerrado e

amazônico. Não destoando do país como um todo, historicamente o processo de ocupação

da região amazônica, sempre esteve relacionado a mecanismos de valorização econômica,

através do qual, a sua integração com o resto da economia nacional, foi o próprio fator

motivador das intervenções dirigidas pelo Estado brasileiro. Diante todo o processo de

ocupação do território brasileiro, seja na zona costeira, seja no interior do país, por todo o

contexto histórico, ora dinamizado por movimentos migratórios, políticas públicas

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direcionadas, as formas de ocupação e uso da terra passaram a exigir algum tipo de

intervenção governamental.

Um marco pioneiro no escopo de projetos de ordenamento territorial e,

sobretudo, levantamento dos recursos naturais foi o projeto Radambrasil, que operou

entre o ano de 1970 e 19851. O projeto foi dedicado à cobertura de diversas regiões do

território brasileiro (especial a Amazônia) por imagens de radar e levantamentos em campo,

resultando em um importante acervo de imagens da superfície e com base na interpretação

dessas imagens, realizou-se um amplo estudo integrado do meio físico e biótico de grande

parte do território nacional (além de textos analíticos e mapas temáticos

sobre geologia, geomorfologia, pedologia, vegetação, uso potencial da terra e capacidade de

uso dos recursos naturais) acervo até hoje utilizado como referência nas propostas

de zoneamento ecológico no país.

As demandas socioeconômicas e institucionais da época passaram a motivar um

leque maior de pesquisas de caráter geográfico voltadas ao planejamento territorial, as

quais se debruçaram sobre os estudos dos impactos ambientais, diagnósticos, zoneamentos

e planejamento ambiental com pretensões de fornecer bases para gestão territorial e

planejamento estratégico do país, período acometido por um exponencial crescimento

urbano e industrial, intenso e acelerado, fomentado por um conjunto de medidas

institucionais e políticas de crescimento econômico intitulada por "Milagre Econômico",

dissociada dos interesses e compromisso com a questão ambiental (ROSS, 2006). A partir da

década de 1970, diante pressões internacionais, na tentativa de conhecer e de superar as

divergências entre crescimento econômico e equidade social, várias conferências

internacionais passaram a tratar da temática ambiental, bem como trabalhos acadêmicos e

técnicos em variadas áreas do conhecimento, como a formatação de movimentos sociais e

ambientalistas. Assim, os preceitos de compartimentação territorial por meio do diagnóstico

de potencialidades e fragilidades se legitimaram ao que se passou a denominar como

“zoneamento ambiental”.

1 Projeto coordenado pelo Ministério de Minas e Energia através do Departamento Nacional da Produção Mineral - DNPM, com recursos do PIN - Plano de Integração Nacional. Na época, o uso do radar de visada lateral (SLAR - side-looking airborne radar) representou um avanço tecnológico, pois sendo um sensor ativo, a imagem podia ser obtida tanto durante o dia como à noite e em condições de nebulosidade (http://www.cprm.gov.br/).

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ZONEAMENTO ECOLÓGICO ECONÔMICO E O ORDENAMENTO TERRITORIAL

Sendo o atual instrumento de ordenação territorial da Política Ambiental

Brasileira, o ZEE corresponde a uma ferramenta voltada ao planejamento do uso e ocupação

do território que integra informações em bases geográficas, servindo como base de

negociação entre os entes envolvidos com o ordenamento territorial. Representa um dos

instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, cujo marco referencial é a Lei Federal

nº 6938/1981 (zoneamento é citado no Art. 9º, Inciso II) regulamentado sob a denominação

de “zoneamento ecológico-econômico” e também previsto no Plano Nacional de

Gerenciamento Costeiro (Lei Federal nº 7661/1988) como instrumento de gestão da zona

costeira. No entanto, a alcunha e conceito de “zoneamento” figura na institucionalização da

Política Nacional do Meio Ambiente, através da Lei Federal nº 6803/1980 a qual dispõe sobre

as diretrizes básicas para o “zoneamento industrial” nas áreas críticas de poluição, definindo

zonas destinadas à instalação industrial, as quais necessitavam estar em conformidade com

o “zoneamento urbano” local, assim, já se denominavam “zoneamentos”, como os

agroecológicos, industriais e urbanos no contexto de racionalizar e melhor aproveitar as

potencialidades destinadas às atividades econômicas.

O Governo Federal, desde o inicio da década de 1990 iniciou as ações de

implementação do ZEE através do Programa ZEE (PZEE) em todo o território nacional,

priorizando a Amazônia Legal2 para o início dos trabalhos. Anteriormente, em 1988, por

meio do Decreto nº 96044/1988 institui-se o “Programa Nossa Natureza”, o qual tinha a

finalidade de estabelecer condições para a utilização e a preservação dos recursos naturais

renováveis na Amazônia Legal, constituindo assim, as bases para o ZEE. Assim, logo mais,

institui-se por meio do Decreto Federal nº 99193/1990 um grupo de trabalho (GT) com o

encargo de acompanhar os trabalhos de ZEE, o qual recomendou a criação de uma

“Comissão Coordenadora“ com o objetivo de orientar a execução do ZEE em território

nacional – CCZEE – a qual foi criada pelo Decreto Federal nº 99540/1990 e restabelecida

(após ampla reforma ministerial dos anos 1990) pelo Decreto Federal nº 28/2001 e 19/2008)3

2 Com a Lei nº1806/1953 o bioma amazônico brasileiro (limites contestáveis) passou a ser chamado de Amazônia Legal (fruto de um conceito político e não de um imperativo geográfico). Na Lei nº 5173/1966 (criação da SUDAM) o conceito de Amazônia Legal é reinventado para fins de planejamento. Com a Constituição Federal 1988, é criado o Estado do Tocantins, os territórios federais de Roraima e Amapá são transformados em Estados Federados (Disposições Transitórias art. 13 e 14). Atualmente os estados que compõe a Amazônia Legal são: Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e parte do Maranhão (oeste do meridiano de 44º). http://www.sudam.gov.br/amazonia-legal

3 Comissão Coordenadora do ZEE em Território Nacional é composta por representantes dos ministérios e

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e posteriormente, resultando na criação da atual organização por meio de um consórcio de

órgãos públicos, denominado “Consórcio ZEE Brasil”.

Concomitante a efetiva consolidação do ZEE no país e diante de variadas

metodologias adotadas até então na execução dos projetos (Amazônia Legal) e,

principalmente, para orientar mais efetivamente os novos programas, no ano de 1996 foram

solicitadas (por meio de convites) propostas de metodologia de zoneamento a diversos

especialistas no país. Dentre as propostas apresentadas, foi eleita a elaborada pelo

Laboratório de Gestão Territorial da Universidade Federal do Rio de Janeiro (LAGET/UFRJ) a

qual resultou no documento intitulado “Detalhamento da Metodologia para Execução do

Zoneamento Ecológico-Econômico pelos Estados da Amazônia Legal” (Becker & Egler, 1997),

considerado um marco metodológico para o ZEE. Assim, as politicas de cunho de

ordenamento territorial passaram a ter grande importância pela busca do desenvolvimento

econômico com igualdade social e sustentabilidade ambiental nas últimas décadas, assim

foram promovidos inúmeros debates (seminários, grupos de trabalho, publicações) sobre as

diretrizes acerca dos rumos do ZEE no âmbito nacional, regional e local. Desta forma,

consolidou-se no ano de 2001 o documento “Diretrizes Metodológicas para o ZEE do

Território Nacional” (MMA, 2001) e a regulamentação do processo de implementação do ZEE

por meio do Decreto Federal nº 4297/2002. Decreto este que estabeleceu os objetivos,

diretrizes, produtos e condições para execução de projetos em conformidade com o

documento de diretrizes metodológicas vigentes o qual foi atualizado no ano de 20064

(MMA, 2006).

Atualmente, toda a assessoria para elaboração (apoio técnico, institucional,

metodológico, termos de referência) do ZEE nos estados e projetos da própria União, se dão

por meio da coordenação do Departamento de Zoneamento Territorial5 e do Consórcio ZEE

Brasil. Demandando uma integração intersetorial e multidisciplinar, seja através das

instituições e respectivos corpos técnicos, como de políticas públicas, orientando assim,

diretrizes estratégicas para o planejamento, gestão, fomentando parcerias e instrumentos

atualmente coordenada pelo Ministério do Meio Ambiente. A CCZEE além da execução do ZEE no território nacional orienta, estabelecendo prioridades, as decisões estratégicas para a elaboração do ZEE nas macrorregiões e regiões de interesse governamental.

4 Versão consolida e sistematiza as discussões regionais sobre a metodologia de ZEE, define diretrizes metodológicas e procedimentos operacionais mínimos para a execução e implementação do ZEE nos níveis táticos e estratégicos e formaliza os requisitos necessários à execução de projetos de ZEE (http://www.mma.gov.br/gestao-territorial/zoneamento-territorial/item/7529).

5 Departamento ligado à Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável, de acordo com o Decreto nº6101/2007, que estabeleceu sua organização e competências do Ministério do Meio Ambiente.

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participativos para a sociedade como um todo.

“ESTADO DA ARTE” DO ZEE NO BRASIL

Por todo o escopo metodológico e da integração intersetorial, institucionalmente

o ZEE norteou várias politicas no âmbito de ordenamento territorial em diversos níveis de

governança nas últimas décadas. Foi elaborado e institucionalizado em variadas escalas e

recortes espaciais. Atualmente estão concluídos aproximados cinquenta projetos, além de

quatro projetos no âmbito nacional (Baixo Rio Parnaíba, Amazônia Legal, Cerrado e Bacia

Rio São Francisco)6. Salientando da competência compartilhada das três esferas

governamentais (União, estados e municípios) onde constitui ação administrativa da União a

elaboração do ZEE de âmbito nacional e regional, aos estados no âmbito estadual, e

municípios na elaboração dos planos diretores7, observando os zoneamentos existentes nas

demais esferas.

De acordo com o novo Código Florestal (Lei 12651/128) estabeleceu-se que todos

os estados que não possuem ZEE devam fazê-lo (ou atualiza-lo) no prazo de cinco anos

desde a publicação da referida lei. Sendo que a obrigatoriedade legal do ZEE nos estados

norteará as diretrizes para a definição, mapeamento, averbação, redução ou ampliação das

Reservas Legais (RL – art. 13, §1º), e também o uso sustentável de apicuns e salgados (art.

11). Outrossim, para ampliar os objetivos do ZEE em variadas escalas ele deve estar

integrado com demais instrumentos de planejamento territorial, como Agenda 21, Planos

Diretores, Planos de Recursos Hídricos, entre outros.

O ZEE também passou a integrar os “Planos Plurianuais” (PPA)9 a partir do ciclo

2000-2003, sob a denominação “Programa Zoneamento Ecológico-Econômico” (PZEE), e por

6 Deste montante apenas dez ZEE foram institucionalizados, ou seja, foram transformados em projeto de Lei. Os demais estão inacabados ou ainda aguardam o crivo legal para a efetivação. Informação atualizada em junho de 2014 em consulta ao MMA.

7 “Estatuto das Cidades”– Lei Federal 10257/2001 (regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição) estabelece parâmetros e diretrizes da política e gestão urbana, institui no cap. III- Plano Diretor (artigos 39 a 42), sendo: "o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana" obrigatório aos municípios com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas, áreas de interesse turístico e situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental na região ou no país.

8 “Novo Código Florestal brasileiro” revoga as Leis nº 4771/1965 (antigo Código Florestal), e 7754/1989, e a Medida Provisória nº 2166-67/2001, além de dispor sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nº 6938/1981, 9393/1996, e 11428/2006.

9 Plano Plurianual, artigo 165 da Constituição Federal, regulamentado pelo Decreto 2829/1998. Planejamento de médio prazo que estabelece diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal ao longo de quatro anos. São: 1996-1999: Plano Brasil em Ação; 2000-2003: Plano Avança Brasil; 2004-2007: Plano Brasil de Todos; 2008-2011: Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade; 2012-2015: Brasil sem Miséria.

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meio do Decreto nº 4297/2002 estabeleceu os critérios metodológicos e institucionais para a

sua realização, reconhecendo-o como uma ferramenta oficial de “organização do território a

ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e

privadas” e estabelecendo “medidas e padrões de proteção ambiental”, com vistas a

“assegurar a qualidade ambiental dos recursos hídricos e do solo e a conservação da

biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de

vida da população”.

ESCOPO METODOLÓGICO DO ZEE

Entende-se por “ordenamento territorial” a junção de duas expressões, uma

derivada do verbo ordenar, outra do substantivo território, as quais significam “pôr em

ordem”, “arranjar” e a outra, uma “extensão de terra” respectivamente. Assim, entende-se

ordenamento territorial como “organização de uso de extensão de terra”. Ordenar como

ação de um verbo é algo factível, um conceito primário que não requer maiores

esclarecimentos. No entanto, território traz consigo uma série de acepções teóricas e

conceituais, as quais carecem de maiores esclarecimentos e contextualização conjuntural.

A ciência geográfica tende a trabalhar com três categorias básicas sobre o

território. A primeira visa organização do território, tratando dos fatores e dos elementos

que são responsáveis por essa organização, considerando que a organização do território se

dá pela interação da sociedade com o meio natural durante períodos históricos. A categoria

seguinte trata do ordenamento do território, considerado como o conjunto de normas que

regulam o seu uso e apropriação, no sentido de garantir por mecanismos legais o uso

futuro, a propriedade, a função social e em uma tendência contemporânea a preservação

do patrimônio natural e cultural. Portanto, o conceito de ordenamento territorial significa

uma definição em um contexto normativo expresso em leis, normatizações e códigos

regulatórios. Por fim, a terceira categoria é a gestão do território, a qual possui caráter

dinâmico e adaptativo, o qual foi difundido no Brasil pela geógrafa Bertha K. Becker 10 (Egler,

2011, p. 16 apud: CPLA/SMA, 2012) por uma componente teórica, científica, metodológica,

que parte do conhecimento sobre os processos que ocorrem no território e uma

componente institucional resultante da negociação social para a implementação das

decisões de planejamento na promoção do desenvolvimento sustentável.

10 Consultora de vários ministérios e organismos nacionais e internacionais, professora titular da UFRJ. Bertha Koiffmann Becker (Rio de Janeiro, 1930 - Rio de Janeiro, 2013).

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Na proposta metodológica do Zoneamento Ecológico Econômico elaborada pelo

LAGET (Laboratório de Gestão Territorial da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em

parceria com o INPE)11 delineou-se o conceito de Unidade Territorial Básica (UTB). Nas

palavras de Egler (CPLA/SMA, op.cit.) essa unidade não representa uma unidade natural,

tampouco uma unidade social ou política. Ela é construída em um processo de articulação

entre essas duas grandes estruturas conceituais. Esse é um dos grandes desafios da

construção do ZEE: não perder dois suportes fundamentais, a dinâmica da natureza e o

movimento dos processos sociais. Essas unidades territoriais básicas foram avaliadas,

quantitativa e qualitativamente, segundo dois princípios: a vulnerabilidade natural e a

potencialidade social.

De acordo com a proposta metodológica, o princípio da vulnerabilidade natural

possui como referencia as concepções de Jean Tricart sobre ecodinâmica, conceitos os quais

foram incorporadas na proposta por geomorfólogos como Jurandyr Ross e Edison Crepani

(EGLER apud CPLA/SMA, op.cit.). Para a avaliação da vulnerabilidade natural tomou-se como

base a relação entre morfogênese e pedogênese, as quais, a estabilidade da paisagem é

diretamente proporcional ao domínio do processo de pedogênese (formação de solos no

local por intemperismo) e inversamente proporcional à dinâmica da morfogênese

(pressupõe o transporte do material por erosão). Por sua vez, a potencialidade social

significa a capacidade de a sociedade usufruir dos bens naturais, aí inclusos os serviços

ambientais, sem degradá-los e, portanto, constitui um dos aspectos fundamentais do

processo de desenvolvimento que garante a sustentabilidade. Em síntese, a construção

desta matriz metodológica demonstra as correlações existentes entre os conceitos de

vulnerabilidade natural e potencialidade social expressas nas UTB (figura 1).

11 Resultou no documento intitulado “Detalhamento da Metodologia para Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico pelos Estados da Amazônia Legal” (Becker & Egler, 1997)

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Figura 01: Gráfico da vulnerabilidade natural e potencialidade social

Fonte: MMA, 2006

O conceito de zona “ecológico-econômica” sintetiza duas dimensões básicas:

ecológica, a qual reflete as limitações e potencialidades do uso sustentado dos recursos

naturais; e a econômica que manifesta as aspirações do desenvolvimento humano das

comunidades que habitam e exploram o território. Assim, o ZEE pressupõe uma abordagem

plural, considerando uma hierarquia de escalas espaciais e temporais, dinâmica dos

sistemas ambientais e realidades socioeconômicas, estabelecendo interações e articulações

entre seus componentes, considerando uma hierarquia de escalas espaciais e temporais,

dinâmica do sistema ambiental e da formação socioeconômica, estabelecendo interações e

articulações entre seus componentes. A aplicação destes princípios deve estabelecer o grau

de sustentabilidade e vulnerabilidade do ambiente, permitindo a prognose de seu

comportamento futuro, diante das diversas alternativas de expansão e integração da

estrutura produtiva regional no processo de ocupação e uso do território (BECKER & EGLER,

op.cit. p.14).

A construção metodológica do ZEE pode ser analisada com o organograma

visualizado na figura nº 02 (MMA, 2006, apud. CPLA/SMA, 2012), em síntese denota-se duas

etapas básicas. Em uma são levantados os elementos básicos das condições naturais, com

especial atenção ao mapa de uso da terra, à ideia de paisagem e ao sensoriamento remoto,

resultando em Unidades Territoriais Básicas (UTB) e na carta de vulnerabilidade. A segunda

incorpora os dados sobre as vias de circulação, cidades e povoados, divisão territorial e

banco de dados socioeconômico, o qual considera o potencial social segundo as quatro

dimensões do desenvolvimento sustentável (natural, produtiva, institucional e humana),

resultando na carta de potencialidade social e econômica que, somada à carta de

vulnerabilidade, resulta na carta de sustentabilidade do território. Esta carta de

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sustentabilidade, calibrada por procedimentos técnicos variados e ajustada pela negociação

social, resulta na carta síntese de subsídios à gestão do território.

Figura 02: Síntese metodológica construída pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA), Secretaria deAssuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE), INPE, Ministério da Ciência e Tecnologia e

LAGET/UFRJ.

Fonte: SMA, 2012

INDICADORES GEOAMBIENTAIS APLICÁVEIS AO PROGRAMA DE ZEE

Segundo consta em estudo contratado no ano de 2010 pelo Ministério do Meio

Ambiente (Programa de Desenvolvimento PNUD)12 cujo objetivo era buscar “propostas para

indicadores de monitoramento para acompanhar a elaboração e implementação dos

projetos de ZEE no pais”, o único indicador existente para aferir alguma etapa do programa,

em especial àqueles estabelecidos no Plano Plurianual de Investimentos do Governo federal

(PPA - 2008-2011, Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade)

considerando projetos federais na escala 1:250.000, foi o percentual em quilômetros

quadrados (Km²) “mapeados”. De acordo com parecer expedido pelo MMA (base para o

estudo) denominado “Condições sobre o zoneamento ecológico econômico no Brasil”

12 Contrato de consultoria técnica firmado entre o PNUD, através do PROJETO BRA/00/022 – Apoio a Políticas de Desenvolvimento Sustentável, MMA, com a empresa PBLM Consultoria Empresarial Ltda. em 13 de agosto de 2010, de acordo com Termo de Referência n° BRA 10-11178/2010.

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estimou-se cerca de 3,5 milhões de km² de área “zoneada” considerada na Amazônia Legal

(a qual possui um total de 5,2 milhões de km²) além de projetos finalizados à época (PBLM,

2010).

O conceito de indicador é consensual quanto ao fato de constituírem uma forma

de simplificação e sintetização de fenômenos complexos através de alguma medida de

quantificação ou mesmo qualificação. Em geral são medidas quantitativas, as quais

permitem avaliar operacionalmente a intensidade ou mudança de estado de um

aspecto/dimensão da realidade, seja ela social, econômica, organizacional e ambiental.

Assim, diante das assertivas conceituais que abrangem o ZEE, os indicadores puderam

receber perfeitamente a alcunha “geoambientais” em uma relação direta com os preceitos

da ciência geográfica no que tange aos estudos da paisagem.

A usual aplicação de indicadores esta no monitoramento de alguma mudança de

comportamento em um sistema, constituindo assim, um instrumento de acompanhamento

de tais mudanças, oferecendo informações sobre o estagio atual e da evolução do sistema.

A Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)13 refere-se a

monitorização como um processo de acompanhamento e avaliação dos desempenhos e

progressos. Em um breve histórico, os indicadores foram criados com propósitos específicos

a mensurações de cunho econômico, como por exemplo, daqueles que tendem a medir o

estado de desenvolvimento de países em termos seu desenvolvimento macro econômico.

Tais indicadores eram extremamente simples, pois derivavam de dados baseados em um

limitado conhecimento científico e a sua relevância, quando do fornecimento de informação

do estado de determinado sistema, não era enfatizada porque se assumia que os

indicadores eram implícitos ou intuitivos (OCDE, 2002). No entanto, com o avanço dos

métodos estatísticos, os indicadores tornaram-se cruciais e vieram a complementar as

estatísticas que até então davam somente resultantes predominantemente econômicas dos

resultados, e passaram a sintetizar e correlacionar informações variadas. Aspecto

importante é do fato de os indicadores terem adquirido com o tempo o “caráter espacial”,

ou seja, passaram a considerar temáticas territoriais, cuja aplicação dos indicadores passou

a ser possível no âmbito local e regional e não apenas global.

13 OCDE: organização internacional composta atualmente por trinta e quatro países que aceitaram os princípios de democracia representativa e da economia de livre mercado, as quais procuram fornecer plataforma para comparar políticas econômicas, solucionar problemas comuns e coordenar políticas internas e internacionais no âmbito social, econômico e ambiental. Sediada na França, as origens remontam ao final da II Guerra Mundial com a Organização para a Cooperação Econômica, organismo para gerir os recursos oriundos do Plano Marshall para a reconstrução da Europa (admite-se atualmente estados não europeus). http://www.oecd.org

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Na elaboração do ZEE, de acordo com uma abordagem transdisciplinar,

considerando uma hierarquia de escalas espaciais e temporais, toda a dinâmica dos

sistemas ambientais e dos fatores socioeconômicos, tendo como resultante a definição de

zonas ecológico econômicas, o sistema de indicadores geoambientais devem ser

dimensionados em etapas específicas do processo, em especial nas etapas propositivas e na

condução de políticas públicas para a execução (institucionalização).

Figura 03: Etapas para a construção do ZEE.

Referencia internacional importante quanto a criação e utilização de indicadores

sob variados aspectos são os trabalhos desenvolvidos pela OCDE, a qual define os

indicadores como ferramentas de avaliação. Os indicadores trabalhados pela OCDE

abarcaram os parâmetros ambientais, especializados de acordo com o conceito de

“zonação”, criando indicadores ambientais, os quais são considerados como parâmetros, ou

valores calculados a partir de parâmetros, os quais fornecem indicações sobre ou

descrevem o estado de um fenômeno, do meio ambiente ou de uma zona geográfica. Com

objetivos de abordar parâmetros ambientais, ou socioeconômicos existe certo consenso

entre especialistas, órgãos reguladores e agências internacionais de que o uso de sistemas

de indicadores são de fato ferramentas essenciais para o planejamento de políticas públicas

(GUIMARÃES e JANUZZI, 2004; JANUZZI, 2002; SEPE & GOMES, 2008).

Os indicadores geoambientais, de acordo com a classificação da OCDE (1993)

podem ser sistematizados pelo modelo Pressão-Estado-Resposta (PER), sendo:

• Pressão: caracterizam as pressões sobre sistemas ambientais, indicadores de

emissão de contaminantes, intervenções no território e de impacto ambiental;

• Estado: refletem a qualidade do ambiente num dado horizonte

espaço/tempo; são por exemplo os indicadores de sensibilidade, risco e qualidade

ambiental;

• Resposta: avaliam as respostas da sociedade às mudanças, bem como

mensura a adesão a programas, ou implementação de medidas.

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A estrutura conceitual do modelo “PER” pode ser visualizada na figura nº 04,

conforme foi estabelecida pela OCDE (1993):

Figura 04: Estrutura conceitual do modelo PER da OCDE

Fonte: DGA, 2000

Outro modelo conceitual criado pela Agência de Proteção do Ambiente Norte

Americana (USEPA), pode ser aplicável, apresenta uma modificação do modelo PER,

denominado por Pressão-Estado-Resposta-Efeitos (DGA, op.cit). Difere-se do elaborado pela

OCDE em alguns pontos, em especial com a inclusão da categoria “efeitos”. Assim, o uso

deste modelo tende a ser muito útil para delinear critérios de decisão no estabelecimento

de objetivos e metas no fomento de políticas públicas (figura nº 05).

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Figura 05: Estrutura conceitual do modelo Pressão-Estado-Resposta-Efeitos proposto pela USEPA

Fonte: DGA, op. cit

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante das assertivas relativas à metodologia e aos objetivos do ZEE, a

proposição de indicadores pode servir como “elo” de ligação entre os modelos explicativos

da teoria e a evidência empírica dos fenômenos observados, propiciando o aperfeiçoamento

do processo. A seleção dos indicadores deve seguir um conjunto de critérios objetivos,

exequíveis e verificáveis que justifiquem a escolha efetuada. Os indicadores devem refletir o

significado dos dados na forma original, satisfazendo, conveniência da escolha e a precisão e

relevância de resultados. Assim, alguns critérios podem presidir o processo de seleção:

• Existência de dados bases;

• Possibilidade de ajustes internos;

• Possibilidade de comparação com critérios legais ou outros padrões/metas

existentes;

• Facilidade e rapidez de determinação e interpretação;

• Grau de importância e validação científica;

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• Sensibilidade do público alvo;

• Custo de implementação;

• Possibilidade de ser rapidamente atualizado.

Ademais, o uso de indicadores deve ser feito de forma hierárquica, com

indicadores gerais, específicos e locais, dependendo da escala adotada. Portanto, mais do

que determinar um rol de indicadores a ser utilizado, deve-se buscar a construção de

cenários considerando a sua capacidade de refletir as realidades locais. Os indicadores

devem estar em constante monitoramento, desde as etapas de planejamento, diagnóstico e,

sobretudo, etapa de prognósticos e implementação.

Entende-se por “cenários” a descrição de um futuro possível, imaginável ou

desejável para um sistema e seu contexto, do caminho ou trajetória que o conecta com a

situação inicial. Assim, os indicadores devem corroborar com o desenvolvimento de

cenários, sendo a construção dos mesmos de acordo com os resultados obtidos nas

variadas etapas do ZEE. Com base nas resultantes do monitoramento e avaliação, os

cenários propostos devem se basear na simulação das variáveis sociais e ambientais, de

acordo com a adoção de parâmetros definidos (indicadores) os quais irão permitir

dimensionar as consequências das ações tomadas.

REFERÊNCIAS

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CPLA/SMA: Abílio Gonçalves Junior [et. al.]. ZEE:base para o desenvolvimento sustentável doestado de São Paulo: Seminário 12 a 14/12 de2011 (recurso eletrônico, 2012).

GUIMARÃES, J. R. S; JANUZZI, P. M. IndicadoresSintéticos no Processo de Formulação eAvaliação de Políticas Públicas: Limites eLegitimidades. XIV Encontro Nacional deEstudos Populacionais, ABEP. Caxambu - MG,

20- 24 de Setembro de 2004.

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JANNUZZI, P. M. São Paulo, século XXI: a maiormetrópole das Américas. Ciência e Cultura, SãoPaulo, v. 56, n. 2, p.30-32, 2004.

JANNUZZI, P.M. Considerações sobre uso, abuso emau uso de indicadores nas políticas públicasmunicipais. Revista de Administração Pública,Rio de Janeiro, 36(1): 51-72, 2002.

MMA - MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Avaliaçãodas experiências do programa de ZEE noBrasil. Anais Workshop "Dez anos do programaZEE no Brasil: Avaliação e perspectivas” -MMA,

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OCDE (1993). Draft Synthesis Report, Group onState of the Environment Workshops onIndicators for Use in EnvironmentalPerformance Reviews. Doc ENV/EPOC/SE.Organisation for Economic Co-operation andDevelopment, Paris.

PBLM, Consultoria Empresarial. Relatório Final.Propostas de indicadores de monitoramentopara acompanhar a elaboração eimplementação dos projetos de ZEE. Programade Desenvolvimento PNUD, 2010.

ROSS, J. L. S. Ecogeografia do Brasil: subsídios parao planejamento ambiental. São Paulo: Oficinade textos, 2006.

SEPE, P. M.; GOMES, S. (et. al). Indicadoresambientais e gestão urbana: Desafios para aconstrução da sustentabilidade na cidade deSão Paulo. São Paulo: Secretaria Municipal doVerde e do Meio ambiente, Centro de Estudosda Metrópole, 2008.

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INDICADORES GEOAMBIENTAIS COMO INSTRUMENTO DE AVALIAÇÃOE MONITORAMENTO AOS PROJETOS DE ZONEAMENTO ECOLÓGICO ECONÔMICO NO BRASIL

EIXO 5 – Meio ambiente, recursos e ordenamento territorial.

RESUMO

O Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) é um dos instrumentos de ordenamento territorial da

Política Ambiental Brasileira, corresponde a uma ferramenta voltada ao planejamento do uso e

ocupação do território que integra informações geográficas e serve de base de negociação entre

os entes envolvidos com a temática. Representa um dos instrumentos da Política Nacional de

Meio Ambiente, cujo marco referencial é a Lei Federal nº 6938/81. O ZEE é elaborado e

institucionalizado em variadas escalas e recortes espaciais, atualmente o quadro de ZEE no

âmbito estadual está na ordem de aproximados cinquenta projetos elaborados, além de quatro no

âmbito nacional (Baixo Rio Parnaíba, Amazônia Legal, Cerrado e Bacia Rio São Francisco).

Ademais, de acordo com o novo Código Florestal (Lei 12651/12) estabeleceu-se que todos os

estados que não possuem ZEE devam fazê-lo (ou atualiza-lo) no prazo de cinco anos desde a

publicação da referida lei.

Tratando-se de um instrumento de base técnica e normativa para a tomada de decisões

administrativas com objetivos no conhecimento do território, o ZEE busca, de acordo com as

características socioambientais, prover indicativos quanto as formas de uso e ocupação da terra e

uso dos recursos naturais demonstrados pelas potencialidades e fragilidades naturais e

socioeconômicas. Independente de escalas espaciais adotadas, os resultados buscam denotar os

processos dinâmicos que interagem em um território, ou seja, os processos naturais,

caracterizados pelos fenômenos biofísicos e pelos processos sociais, decorrentes de toda a

dinâmica socioeconômica. A regulamentação legal e o escopo metodológico que estabelecem

diretrizes e critérios para o ZEE, definem competências e objetivos, no entanto, apresentam uma

lacuna metodológica e institucional ao não estabelecer indicadores a fim de acompanhar a

elaboração (diagnóstico) e a implementação destes projetos (políticas públicas). Assim, a adoção

de indicadores geoambientais (segundo caráter holístico e sistêmico) visa sanar tal lacuna

metodológica.

Destarte, cabe ressaltar que indicadores são instrumentos de acompanhamento e avaliação,

subsidiando informações sobre o estágio atual e evolução dos projetos. No âmbito dos projetos já

desenvolvidos no país, o único referencial de avaliação corresponde ao percentual de quilômetros

quadrados (km²) “mapeados” pelo programa, ou seja, a limitação deste indicador fomenta o

incremento de proposições para um novo modelo de avaliação e monitoramento, onde os

indicadores geoambientais hão de mensurar qualitativa e quantitativamente os projetos

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desenvolvidos. Os indicadores geoambientais propostos alinham-se com as proposições de

parâmetros ambientais e socioeconômicos, segundo classificação adotada pela Organização de

Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), onde os indicadores são sistematizados pelo

modelo “Pressão-Estado-Resposta” (PER), sendo: Pressão: sobre os sistemas ambientais,

indicadores de emissão de contaminantes, intervenções no território e de impacto ambiental;

Estado: refletem a qualidade do ambiente num dado horizonte espaço/tempo, indicadores de

sensibilidade, risco e qualidade ambiental; Resposta: avaliam as respostas da sociedade às

mudanças, mensura a adesão a programas, ou implementação de medidas.

Palavras-chave: ordenamento territorial; zoneamento; indicadores.

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