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http://6cieta.org So Paulo, 8 a 12 de setembro de 2014.ISBN: 978-85-7506-232-6

PANORAMA DAS UNIDADES DE CONSERVAONA FAIXA DE FRONTEIRA BRASILEIRA: UMA

CARACTERIZAO

Letcia Nascimento Vimeney

Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

[email protected]

INTRODUO E OBJETIVOS

A questo ambiental teve um crescimento tanto de importncia local quanto

global especialmente a partir da segunda metade do sculo XX. Discusses que vo desde a

extino de espcies at as mudanas climticas fizeram com que houvesse um aumento da

preocupao ambiental nas agendas estatais e internacionais, na medida em que a proteo

da natureza representa tambm a proteo de recursos naturais que garantem a

continuidade do desenvolvimento econmico. A noo de biodiversidade emerge nesse

contexto, sendo a preservao da diversidade de espcies a meta que se tornar recorrente

nas polticas nacionais, apontando para o carter cientfico e geopoltico que passa a

envolver a questo. Ao redor do mundo, se torna comum a definio de reas destinadas

proteo da natureza: diversos pases passaram a contar com sistemas de reas protegidas,

cada um com particularidades em sua legislao, objetivos e estratgias de manejo. No

Brasil, apesar de o primeiro Parque ter sido criado em 1937, a sistematizao dessa poltica

vem somente nos anos 2000, por meio da Lei do Sistema Nacional de Unidades de

Conservao (SNUC). Constam na Lei n 9985 as doze categorias de Unidades de

Conservao (UCs) e as principais diretrizes que devem reger o manejo e gesto dessas

reas.

Na regio da Faixa de Fronteira brasileira, em particular, esse processo de

criao e implementao de reas protegidas envolvido por controvrsias entre os

diversos atores da sociedade civil, dos governos, foras armadas e organizaes

ambientalistas. Essa controvrsia baseada no fato de que a incidncia das Unidades de

Conservao nessa regio continuamente apresentada como um fator de vulnerabilidade

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mailto:[email protected]


para a soberania nacional entre os setores mais nacionalistas ou como uma interdio de

acesso aos recursos naturais por atores locais e regionais. Alm disso, em muitos casos, a

criao de Unidades de Conservao pelo governo nessa regio - que ainda representa uma

fronteira de ocupao no Pas - seguiu a estratgia de criao de zonas-tampo para

impedir a apropriao de terras.

Sendo assim, para um maior embasamento das discusses em torno dessas

controvrsias, necessrio que o conhecimento sobre esse conjunto de Unidades seja

aprofundado. O objetivo geral desse trabalho vem a ser, portanto, realizar uma

caracterizao da situao atual das Unidades de Conservao na Faixa de Fronteira

brasileira (regio definida segundo a Lei 6.634 de 2/5/1979 como a faixa de 150 km de

largura a partir do limite internacional do territrio) - especialmente no que se refere aos

instrumentos de gesto e efetividade de seu manejo.

Especificamente, esse panorama visa a abranger trs principais dimenses,

realizando uma caracterizao: a) biogeogrfica, principalmente pelos biomas protegidas

pelas Unidades, b) institucional, analisando tanto a distribuio das Unidades pelas

categorias e grupos do SNUC quanto os instrumentos de gesto implementados - como

Plano de Manejo, Conselho Gestor, situao fundiria-, e c) socioeconmica, explorando

possveis conflitos a partir dos diferentes usos da terra.

METODOLOGIA

Conceitual

O termo reas protegidas refere-se abordagem mais generalizante quando

tratamos de pores do territrio delimitadas com objetivos de proteo e/ou conservao

da natureza. Essa definio ganha destaque especialmente pela iniciativa desenvolvida pela

Internacional Union for Conservation of Nature (IUCN) para elaborao de um sistema

internacional que categorizasse esses espaos dedicados conservao. Assim, o conceito

desenvolvido para reas protegidas define-se como reas do espao terrestre e/ou

martimo especialmente dedicadas proteo e manuteno da diversidade biolgica e dos

recursos naturais e culturais a ela associados, manejadas por meios oficiais ou outros meios

efetivos (IUCN, 1994, p. 7).

Diversos pases, entretanto, desenvolveram seus sistemas nacionais de reas

protegidas utilizando terminologias distintas. No Brasil usa-se o termo Unidades de

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Conservao, definidas a partir da Lei n 9985 do ano 2000 como espao territorial e seus

recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais

relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites

definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de

proteo. O Sistema Nacional de Unidades de Conservao divide essas reas em doze

categorias, separadas em dois grupos (Proteo Integral e Uso Sustentvel), cujos objetivos

de conservao e diretrizes de manejo se diferenciam entre cada uma delas.

O recorte espacial definido por esse trabalho constitui-se na Faixa de Fronteira

brasileira, regio definida segundo a Lei 6.634 de 2/5/1979 como a faixa de 150 quilmetros

de largura a partir do limite internacional do territrio. Assim, foram consideradas as

Unidades de Conservao (UCs) inseridas nos municpios que constituem essa regio.

Operacionalizao

Para a elaborao do panorama das Unidades de Conservao na Faixa de

Fronteira foi necessria a construo de um banco de dados com informaes relativas s

reas que constam no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC) nos

municpios que constituem a Faixa. Uma das dificuldades metodolgicas desse processo a

incompatibilidade dos dados disponibilizados pelas diferentes instituies, especialmente

no que tange existncia ou no de determinadas Unidades. Algumas UCs so

mencionadas tanto na bibliografia disponvel quanto em bases de dados de rgos locais,

porm no se encontram no CNUC. Assim, diante da impossibilidade de confirmao do

mbito de existncia dessas Unidades (como por exemplo por meio do seu Decreto de

Criao), decidiu-se por considerar aquelas registradas no Cadastro Nacional.

Essa base de dados conta com informaes relativas s trs dimenses

abordadas, como exemplificado por meio do Quadro I. Os dados relativos a essas variveis

foram preenchidos a partir da pesquisa em diversas fontes de dados, como o Cadastro

Nacional de Unidades de Conservao (CNUC), os sites institucionais do Instituto Chico

Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), o banco de dados disponibilizado

online pelo Instituto Socioambiental (ISA), as instituies estaduais e municipais

responsveis pela gesto das unidades, alm de notcias publicadas pela mdia local e

nacional.

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Quadro 1: Exemplo do banco de dados

Cabe destacar que o presente trabalho no abrange todas as variveis

levantadas, j que a extenso da anlise possvel de ser realizada com algumas delas

demandou a segmentao desse estudo. Esses casos sero aqui abordados dentro de cada

dimenso a que a varivel pertence.

Diante da divergncia que muitas vezes foi encontrada entre as informaes

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disponibilizadas pelas diferentes fontes, somente incluram-se os dados que foram passveis

de confirmao (no caso da divergncia, por exemplo, relativa ao Plano de Manejo somente

considerou-se sua existncia quando foi encontrada a publicao oficial de sua criao).

A partir das variveis disponveis no banco de dados, foram confeccionados

grficos e quadros comparativos para visualizao e anlise das informaes encontradas.

RESULTADOS

A despeito da dificuldade de obteno de dados, os resultados preliminares

apontam para a existncia de 204 unidades de conservao na Faixa de Fronteira, que

representam cerca de 11% do universo de Unidades de Conservao no Brasil. Os dados

foram trabalhados principalmente por meio de grficos, divididos pelas dimenses da

matriz da pesquisa.

Dimenso biogeogrficaA principal varivel que caracteriza essa dimenso o bioma abrangido pelas

Unidades de Conservao. A Amaznia protegida por mais da metade dessas reas (57%

das unidades), enquanto a outra metade abrange Unidades no Cerrado, Pantanal, Pampa e

Mata Atlntica (Grfico 1). Esse dado vai se relacionar de maneira muito prxima

distribuio das Unidades ao longo dos arcos da Faixa de Fronteira (Norte do Amap at

Rondnia-, Central Mato Grosso e Mato Grosso do Sul- e Sul Paran, Santa Catarina e Rio

Grande do Sul), distribuio essa que melhor analisada pelas variveis da dimenso

Institucional, a seguir.

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Grfico 1: UCs por bioma abrangido.

Fonte: Cadastro Nacional de Unidades de Conservao

Dimenso institucional

Na dimenso institucional, a matriz foi dividida entre as variveis referentes

legislao e implementao e gesto. No primeiro tema, as variveis incluem a

categoria e o grupo do SNUC a que pertence a Unidade, alm da sua data de criao e se

houve alterao de seus limites. Dentre as 204 reas, aparecem 11 categorias das 12

propostas pelo SNUC (somente a Reserva de Fauna no figura na Faixa de Fronteira).

Constitui-se um universo em que mais da metade das Unidades so do grupo de Uso

Sustentvel (Grfico 2). Em relao s datas de criao, possvel que se analisem os

perodos em que mais foram criadas Unidades no pas, porm esse estudo dimensiona-se

alm dos objetivos especficos do presente trabalho. Da mesma forma, o processo de

ampliao ou reduo dos limites de Unidades de Conservao gera anlises que se inserem

em uma etapa posterior a essa primeira caracterizao panormica.

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Grfico 2: Distribuio das UCs por Grupo.


Dentro do tema de Implementao e Gesto, foi analisada primeiramente a

distribuio espacial das Unidades pelos arcos da Faixa de Fronteira e dentro da prpria

Faixa (Grfico 3). O Arco Sul o que conta com menos Unidades, respondendo por 19% do

universo dessas reas na Faixa, enquanto que os Arcos Central e Norte tm 40 e 41%

respectivamente. Essa distribuio reflete os padres de maior preservao na Regio

Amaznica em relao ao resto do pas, rea que hoje representa ainda a fronteira de

expanso econmica brasileira. Nesse sentido, cabe ressaltar o carter polmico da

implementao dessas reas de proteo, j que envolvem uma srie de interesses distintos

entre os agentes envolvidos. Por um lado, h uma preocupao da criao das Unidades de

Conservao com o princpio primeiro da preservao desse ecossistema que vem sendo

ameaado pelo avano do agronegcio do Centro-Oeste. Em escalas mais locais, porm, as

Unidades se tornam um empecilho para os governos municipais e populaes que se

beneficiam dos setores de extrao dos recursos da floresta. H, ainda, os interesses das

populaes tradicionais e indgenas, que muitas das vezes no vo ao encontro da

instituio dessas reas de proteo.

A menor representao das Unidades no Arco Sul, por sua vez, se justifica pelos

maiores ndices de urbanizao dessa regio, cujos ndices de desmatamento j suprimiram

a maior parte da vegetao original.

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Grfico 3: Distribuio das UCs por Arcos da Faixa de Fronteira.

Fonte: Ministrio do Meio Ambiente

Das 204 Unidades, somente 31 esto na linha fronteiria; nessas, h uma

distribuio mais equilibrada entre as reas de cada grupo (nas demais Unidades h uma

prevalncia das reas de Uso Sustentvel) (Grfico 4).

Grfico 4: UCs por Grupos segundo posio na Faixa de Fronteira.


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J em relao distribuio espacial dos grupos de categorias pelos Arcos da

Fronteira, podemos destacar que no Arco Norte h uma predominncia de Unidades de Uso

Sustentvel (69% das 84 Unidades desse Arco), enquanto no Arco Sul o padro inverso

(52% das 38 unidades so de Proteo Integral); o Arco Central repete o padro de

distribuio do Arco Norte (67% so Unidades de Uso Sustentvel). Cabe ressaltar,

entretanto, a relatividade desses dados, j que o nmero de Unidades de Conservao

bem distinto em cada Arco.

Quadro 2: Grupos das UCs por Arco da FF

Fonte: Cadastro Nacional de Unidades de Conservao; Ministrio do Meio Ambiente.

Sobre esse dado, importante perceber que a representao das Unidades de

Uso Sustentvel no Arco Norte especialmente justificada pela predominncia das Reservas

Extrativistas na regio. Essa categoria d conta das reas protegidas destinadas

preservao das fontes de subsistncia de populaes tradicionais que vivem do

extrativismo vegetal, o que explica que elas apaream basicamente na Regio Amaznica do

Pas. Por outro lado, no Arco Central, as Reservas Particulares de Patrimnio Natural so

responsveis pela quantidade de Unidades de Uso Sustentvel e espelha a expressividade

da propriedade privada nessa regio do Pas.

Em relao s esferas responsveis pela gesto dessas reas, somente 3% so

geridas por rgos municipais e mais da metade so da esfera federal (Grfico 5). Sobre

esse dado, ressaltamos que, ao longo do trabalho de pesquisa, diversas Unidades

municipais que no figuram no CNUC foram levantadas a partir de bibliografia e de mdias

locais (blogs, sites de instituies e dos rgos municipais, jornais). Assim, a pouca

expressividade dessa esfera demonstrada por esse estudo justificada pelo fato de que

muitas reas protegidas geridas pelo poder municipal no se enquadraram na legislao do

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SNUC e, portanto, no fizeram seu registro no Cadastro Nacional.

Grfico 5: UCs por esfera de gesto.


J em relao existncia de instrumentos de gesto, percebe-se que mais de

70% das Unidades no contam com Plano de Manejo (Grfico 6). Esse dado torna-se

bastante relevante quando lembramos que a Lei 9.985 estabelece a obrigatoriedade de um

Plano de Manejo para todas as Unidades (Captulo IV, artigo 27). nesse Plano de Manejo

que devem constar todas as normas referentes gesto, administrao e utilizao tanto

dos limites internos da rea protegida quanto da sua zona de amortecimento. No Plano so

estabelecidas tanto as aes de manejo referentes aos recursos naturais quanto

necessidade de infraestrutura fsica (instalaes, nmero de funcionrios, acessos

Unidade). Assim, conclui-se que a ausncia do Plano de Manejo dificulta ou mesmo impede

uma sistematizao nas aes relativas gesto da Unidade.

O Plano de Manejo, ao regulamentar todas as normas da Unidade de

Conservao, deve contar com a participao da sociedade civil, visto que a sociedade que

vai se beneficiar da visitao e/ou da utilizao da Unidade, bem como de seus servios

ambientais. A Lei do SNUC, nesse sentido, prev que o Plano seja elaborado conjuntamente

com os Conselhos Gestores da Unidade. Os Conselhos so presididos pelo chefe da Unidade

e se constituem de representantes dos rgos pblicos e representantes da sociedade civil,

visando garantir a dita participao na regulamentao da rea protegida.

Para a Faixa de Fronteira, em relao s Unidades que devem contar com um

Conselho Gestor (excetuam-se as Reservas de Patrimnio Privado Natural, cuja existncia de

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Conselho facultativa), 39% ainda no o implementaram (Grfico 6). Isso significa que,

nessas Unidades, a sociedade civil est excluda dos processos decisrios de

regulamentao e gesto das reas, assim como indiretamente dos mecanismos de

fiscalizao.

Grfico 6: Existncia de Plano de Manejo e Conselho Gestor.

Fonte: Cadastro Nacional de Unidades de Conservao; Instituto Socioambiental

Os dados referentes situao fundiria das Unidades foram extrados

exclusivamente do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao. Alm da predominncia

da situao de no-regularizao, pertinente que se destaque a ausncia de dados

referentes essa varivel no Cadastro (Grfico 7).

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Grfico 7: Situao fundiria.


Em relao varivel recursos humanos, os dados relativos ao nmero de

funcionrios das Unidades so referentes a anos distintos. A presena de funcionrios

dentro de uma Unidade um dado importante para anlise da efetividade da gesto, visto

que h Unidades sobre as quais podemos dizer que existem somente perante a Lei, posta a

ausncia absoluta de funcionrios para conduzir sua gesto. So os denominados parques

de papel. Porm, para desenvolver uma metodologia mais adequada de anlise desses

dados, haveria necessidade da compatibilidade das datas.

Diversos aspectos ligados infraestrutura, presentes no CNUC, poderiam

complementar o estudo realizado nessa dimenso: no Cadastro esto presentes inmeros

dados relativos estrutura de transportes, comunicao, energia, saneamento bsico e

estruturas fsicas. Uma metodologia para cruzamento de todos esses aspectos poderia ser

desenvolvida em um estudo posterior, porm na medida em que a maioria das Unidades

no conta com esses dados, no haveria a preciso desejada na anlise.

Dimenso socioeconmica

Essa dimenso se desdobra no tema Conflitos de uso, que vai abranger

variveis que apontam para conflitos gerados pelos diferentes usos da terra por diferentes

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atores que se incluem no processo de criao e gesto de uma Unidade.

A varivel populao indica a existncia ou no de moradores no interior das

UCs, o que pode apontar uma potencialidade para a gerao de conflitos a partir do

momento em que os objetivos de proteo buscados pela criao da Unidade vo de

encontro ao uso da terra dado pela populao que habita aquela rea. importante

destacar que em relao a esse aspecto (presena de moradores no interior da UC), as

normas de cada categoria diferem em relao ao grau de interdio, quer se trate de

moradia ou mesmo de visitao e pesquisa. Mesmo no grupo de Proteo Integral, a

ocupao humana permitida nas categorias Monumento Natural e Refgio de Vida

Silvestre. No grupo de Uso Sustentvel, todas as categorias permitem a ocupao, algumas

delas restringindo essa ocupao s populaes tradicionais. Em tais UCs, os objetivos de

conservao devem ser compatibilizados com os usos necessrios ocupao desses

moradores. Quando tratamos da ocupao humana ilegal, entretanto, nos referimos

quelas categorias que no permitem a presena de moradores. Em alguns casos, as UCs

sofrem com a invaso de agentes interessados na extrao de recursos e na agropecuria;

em outros, h conflitos entre populaes que tradicionalmente habitavam o local e passam

a ter sua ocupao proibida pela implantao posterior da Unidade de Conservao.

Assim, dentre as 12 categorias do SNUC, as Estaes Ecolgicas, os Parques e as

Reservas Biolgicas so as 3 que no admitem presena de populao humana em seu

interior. As Florestas, as Reservas Extrativistas e as Reservas de Desenvolvimento

Sustentvel admitem a presena somente de populaes tradicionais. Assim, para a Faixa de

Fronteira, no primeiro grupo mais restritivo observou-se que 15 Unidades ainda registram

ocupao irregular em seu interior (Grfico 8).

J dentre as Unidades que permitem a ocupao por populaes tradicionais, 28

tm ocupao no interior, sendo que 5 delas tm ocupao por populaes no-tradicionais

(irregular) (Grfico 9).

Cabe destacar que em ambos os casos h uma ausncia significativa de dados

no Cadastro Nacional, comprometendo uma anlise mais precisa sobre essa varivel.

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Grfico 8: Ocorrncia de ocupao humana irregular no interior das UCs.


Grfico 9: Ocupao humana em UCs restritas a populaes tradicionais.


Em relao varivel Visitao alarmante o fato de que somente 16 Unidades

contem com os dados registrados no CNUC. Assim, a indisponibilidade de dados de 92% das

UCs impossibilita a anlise dessa varivel.

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A varivel proprietrio se aplica s RPPNs, j que essa categoria de UC

constitui-se em propriedades privadas. A anlise do registro do proprietrio no CNUC

permite, muitas vezes, analisar se aquela UC est inserida em uma propriedade voltada

agropecuria, minerao ou mesmo se foi criada com fins eminentemente tursticos. Essa

varivel, assim como as variveis que tratam da sobreposio de uma UC com outras e/ou

com Terras Indgenas e a varivel que destina-se ao levantamento de presses sofridas pela

Unidade, resultou em estudos mais especficos que no se inseriram no escopo do presente

trabalho.

CONCLUSES

At esse ponto, os resultados nos levaram s concluses preliminares de que

uma maior efetividade no cumprimento dos objetivos de conservao nessas reas ainda

exigir um grande esforo relativo aos instrumentos de gesto e manejo. Apesar de a Lei n

9985 ter preenchido a lacuna que o Pas tinha referente regulamentao do processo de

criao e gesto de reas protegidas, o que se observa que sua existncia no garantiu o

cumprimento efetivo das diretrizes que ela prope. A partir da bibliografia existente,

percebemos que, de maneira geral, esses problemas observados na Faixa de Fronteira

repetem o padro das reas protegidas do resto do Pas. A criao de Unidades de

Conservao sem uma real implementao das mesmas faz com que elas existam somente

no papel, impedindo um real cumprimento das diretrizes de preservao dos ecossistemas

e permitindo que ainda sejam frequentes as ocorrncias de ilcitos ambientais dentro de

seus territrios.

Apesar de as deficincias de gesto nessa regio repetirem o padro registrado

no resto do Pas, infere-se que essas lacunas, quando associadas posio perifrica da

Faixa de Fronteira no espao brasileiro, criam uma especificidade da problemtica nessa

rea. Nesse sentido, a prxima etapa desse estudo configura-se no levantamento de

presses e ameaas s Unidades na Faixa de Fronteira, objetivando analisar a existncia de

padres entre a ocorrncia de ilcitos ambientais e a posio fronteiria dessas Unidades.

REFERNCIAS

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PANORAMA DAS UNIDADES DE CONSERVAO NA FAIXA DE FRONTEIRA BRASILEIRA: UMA CARACTERIZAO

EIXO 5 Meio ambiente, recursos e ordenamento territorial

RESUMO

A criao de reas protegidas dedicadas conservao da natureza intensificou-se medida que

uma gama de questes ambientais cresceu em importncia nas pautas internacionais e na agenda

nacional. Sua implantao na regio de fronteira brasileira em particular segue controversa para

diversos atores da sociedade civil, dos governos, foras armadas e organizaes ambientalistas.

Sua incidncia na faixa de fronteira brasileira continuamente apresentada como um fator de

vulnerabilidade para a soberania nacional entre os setores mais nacionalistas ou como uma

interdio de acesso aos recursos naturais por atores locais e regionais. Mas esse conjunto to

diverso de unidades de conservao muito pouco conhecido de fato.

Assim, o presente trabalho pretende preencher esta lacuna traando um panorama das Unidades

de Conservao situadas na Faixa de Fronteira brasileira. Est em curso a construo de uma

base de dados com informaes relativas sua localizao, extenso, criao, gesto e

categorizao, bem como sobre a incidncia de presses e ameaas. Esto sendo pesquisadas

diversas fontes de dados, como o Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC), os

sites institucionais do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, o banco de

dados disponibilizado online pelo Instituto Socioambiental, as instituies estaduais e municipais

responsveis pela gesto das unidades, alm de notcias publicadas pela mdia local e nacional.

A despeito da dificuldade de obteno de dados, os resultados preliminares apontam para a

existncia de 204 unidades de conservao na Faixa de Fronteira, que representam cerca de 11%

do universo de unidades de conservao no Brasil. Dessas unidades, 57% so de gesto federal,

enquanto 40% so geridas por rgos estaduais e apenas 3% por rgos municipais. Em relao

aos grupos classificados pelo SNUC, a maioria das UCs so de Uso Sustentvel (64%, enquanto

36% so de Proteo Integral). A Amaznia protegida por mais da metade dessas reas (57%

das unidades), enquanto a outra metade abrange unidades no Cerrado, Pantanal, Pampa e Mata

Atlntica. Mais de 70% delas no contam com Plano de Manejo, o que aponta uma falha bastante

significativa nas estratgias de gesto dessas reas. Em relao s presses levantadas, o

desmatamento a mais recorrente: mais de 26% das Unidades apresentaram ocorrncias. Em

sequncia ao desmatamento aparecem incidncias de incndios/queimadas, extrao ilegal de

madeira, caa e pesca ilegais e ainda minerao/garimpo.

Palavras-chave: Unidades de Conservao; Faixa de Fronteira; gesto ambiental.

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