Incidência nas políticas públicas:

estratégias de participação e controle do Orçamento Público

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos

desta constituição”

Art.1º, Constituição Federal

Democracia: conceito em disputa

Democracia liberal: voto e representação são suficientes para assegurar participação

Democracia participativa: modelo em constante aprimoramento – ”quanto mais o cidadão participa, mais ele estará apto a participar”

Desafio para o Brasil: - assimetria de poder e acesso às informações públicas

- instâncias de participação ainda pouco efetivas

Formas de participação popular (CF)

Constituição Federal (artigo 14)

• Sufrágio eleitoral

• Plebiscitos: consulta ANTES da lei

• Referendos: consulta DEPOIS da lei

• Projeto de Lei de iniciativa popular

Controle das políticas públicas

Controle oficial:

• Interno - Órgãos de controle interno: auditoria; controladoria; ouvidorias

• Externo - Legislativo: Câmaras; Assembléias; Congresso; Tribunais de contas; Ministério Público

Controle das políticas públicas

Controle pela sociedade:

• Conselhos deliberativos e consultivos

• Conferências públicas

• Audiências públicas

• Monitoramento de indicadores (observatórios)

• Monitoramento do orçamento público

• Monitoramento de licitações

• Acompanhamento do Legislativo

Orçamento público: por que participar?

Assegurar institucionalmente uma conquista e um direito de todos nós

Fazer valer o que prevê a legislação brasileira

Criar porta de entrada para o controle social: tudo que um governo faz deve estar previsto nas leis orçamentárias

Orçamento público: legislação de referência

1964 - Publicação da Lei 4.320, que estabelece normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, e institui a metodologia do orçamento-programa para todas as esferas públicas

1988 - A nova Constituição, no Artigo 165, estabeleceu importantes mudanças na legislação orçamentária e a hierarquia dos instrumentos de planejamento de longo e médio prazos:

- Plano Plurianual de Ação - PPA- Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO- Lei do Orçamento Anual - LOA

Orçamento público: legislação de referência

2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (101/2000), que introduziu mudanças na administração das finanças públicas, instituindo mecanismos de transparência fiscal e controle social dos gastos públicos.

“A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.”[Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000 - Art. 48]

“No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.”[Estatuto das Cidades Lei 10257/2001 - Art. 44]

O direito à participação garantido por lei

Orçamento público: princípios

Unidade - Cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Cada esfera de poder (União, Estado e Município) deverá elaborar sua lei que irá reger o orçamento público.

Universalidade - A lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.

Anualidade - o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.

Orçamento público: princípios

Equilíbrio - As receitas e despesas de um período devem ser iguais

Clareza - O orçamento deve ser suficientemente claro e compreensível para qualquer indivíduo

Publicidade - é obrigação do Poder Executivo dar publicidade ao orçamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal define prazos para publicação de relatório bimestral resumido da execução orçamentária e de relatório quadrimestral de gestão fiscal.

Elaboração

Votação

Execução

Prestação de contas

Orçamento Público: Quando Participar?

São quatro as etapas do orçamento público:

Ciclo orçamentário

De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter todas as diretrizes (por que), os objetivos (para que), as metas (quanto) e as ações (o que) que serão desenvolvidas nos três anos da administração e no primeiro ano da seguinte.

Na Lei Orgânica do seu município, você encontra os prazos em que a Prefeitura tem que enviar a proposta para a Câmara e esta tem que discutir com a população, votar e devolver para a Prefeitura.

Plano Plurianual de Ação (PPA)

Baseada no PPA, no primeiro semestre de cada ano a Prefeitura envia para a Câmara de Vereadores, a proposta de LDO que, entre outras definições:

• Estabelece as metas e prioridades para o ano seguinte

• Orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual

• Dispõe sobre alteração na legislação tributária.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Na Lei Orgânica do seu município consta o prazo limite para o executivo encaminhar para o legislativo a proposta de orçamento para o ano seguinte. Em quase todos os municípios, isso é feito no final de agosto ou de setembro.

A LOA contém todas as despesas que a Prefeitura pretende realizar no ano seguinte e todas as receitas, ou seja, de onde o dinheiro vai sair.

A Câmara de Vereadores é obrigada por Lei a fazer audiências públicas para apresentar a proposta para a população e ouvir dela as sugestões.

Depois de votada, a LOA é devolvida para a Prefeitura que vai sanciona-la e executa-la.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Tudo que está na LDO está na LOA.

Nem tudo que está na LOA está na LDO.

Só pode estar na LDO e na LOA o que está no PPA.

Algumas dicas

A Lei orçamentária em qualquer lugar do Brasil é autorizativa, ou seja, ela apenas autoriza o governante a fazer a despesa. Algumas despesas ele não pode deixar de pagar como pessoal, juros e encargos da dívida, gastos com a Educação, com a Saúde. Mas outras, que não foram definidas pelas leis federais, ele pode não fazer, como, por exemplo, executar um programa de fomento à cultura regional

Em síntese, o(a) governante não pode fazer nada que não esteja autorizado na LOA, mas pode deixar de fazer algumas coisas.

Acompanhamento da Execução Orçamentária

Por isso, é importante ficarmos de olho para conferir se as coisas importantes que encontramos na LOA foram feitas com os recursos planejados.

Para saber isso, temos que solicitar da Prefeitura e dos Conselhos informações sobre a execução orçamentária e conversar com quem entende do assunto e com quem é atendido com aquele serviço para saber se tudo aconteceu conforme o previsto.

Acompanhamento da Execução Orçamentária

Estrutura orçamentária

Orçamento Fiscal - Destina-se aos gastos dos três Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Envolve todas as áreas da administração pública, exceto saúde, assistência social e previdência social.

Orçamento da Seguridade Social - Compreende as áreas de Saúde, Assistência Social e Previdência Social. Abrange todas as entidades e órgãos vinculados a essas áreas, da administração direta e indireta, bem como fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais - Demonstra o investimento de empresas em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto.

Estrutura orçamentária

Função - Representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Deve-se adotar como Função aquela que é típica ou principal do órgão. Exemplo: Função – Assistência Social

Sub-função - A sub-função representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas e identificar a natureza básica das ações que se distribuem em torno das funções. Exemplo: Função - Assistência SocialSub-função - Assistência à Criança e ao Adolescente

Estrutura orçamentária

Programa - O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.Exemplo: Função - Assistência SocialSub-função - Assistência à Criança e ao AdolescentePrograma – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

Estrutura orçamentária

Ações Orçamentárias - A partir do programa são identificadas as ações sob a forma de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação. As codificações dos programas/ações são de livre arbítrio dos três níveis de governo, conforme a Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, não havendo padronização.

Exemplo: Função - Assistência SocialSubFunção - Assistência à Criança e ao AdolescentePrograma - Programa de Erradicação do Trabalho InfantilAção: - Apoio à capacitação de gestores

Estrutura orçamentária

Projeto - É um instrumento utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação dos Governos.

Atividade - Instrumento utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação dos Governos.

Operação Especial - agregam despesas em relação às quais não se possa associar, no período, a geração de um bem ou serviço, tais como dívidas, ressarcimentos, transferências, indenizações, financiamentos e outras afins.

Estrutura orçamentária

Fonte –As Fontes de Recursos, ou simplesmente Fonte, são diferentes para as três esferas de governo, visto que cada uma tem suas especificidades.

Cada esfera de governo é independente e autônoma na formulação de seu orçamento e não precisam seguir um mesmo padrão de nomes nem de codificação. Até o número de dígitos das fontes pode ser diferente em níveis de governo diferentes.

Estrutura orçamentária:Natureza da despesa

Estrutura orçamentária:Relatório Execução Orçamentária

Um breve roteiro

Não há um único caminho para investigar os gastos financeiros de um governo, mas é possível apontar alguns passos básicos:

• Identificar os prazos de elaboração e votação das leis orçamentárias

• Identificar órgão do executivo (e o titular responsável) pela gestão orçamentária

• Identificar os parlamentares que integram a comissão de orçamento e finanças

Um breve roteiro

• Acessar o PPA vigente e identificar o planejamento sobre a(s) política(s) que se pretende investigar

• Acessar a LDO e identificar as metas físicas para a (s) política (s) a ser investigada

• Acessar a LDO e identificar as metas financeiras e as fontes de recurso da(s) política(s) a ser investigada

• Solicitar ao poder executivo a planilha da execução orçamentária, no menor nível de desagregação possível

Um breve roteiro

• Solicitar Relatório de Execução de Metas Físicas ao setor do poder executivo responsável

•Organizar planilha cruzando o orçamento previsto para a(s) política(s) e o executado, chegando assim ao % de execução orçamentária

• Buscar informações – em fontes oficiais (IBGE, DataSus, etc) – sobre a realidade para a qual está voltada a(s) política(s) investigada(s)

• Analisar o volume de recursos gastos, as metas financeiras cumpridas e a realidade identificada a partir dos dados oficiais

Um breve roteiro

• Entrevistar usuários dos serviços, representantes da sociedade civil organizada, de conselhos e movimentos sociais para apurar como as políticas são executadas na prática

• Entrevistar gestores para apurar quais as respostas do poder público para as possíveis lacunas e desafios encontrados

• Produzir documento a partir das informações produzidas

Cadernos Novas Alianças: orientações para a incidência em políticas públicas

www.novasaliancas.blogspot.com

Referências de consulta

Orçamento Federal:www.transparencia.gov.brwww.sigabrasil.gov.brwww.contasabertas.org.brwww.forumfbo.org.brwww.inesc.org.br

Acompanhamento ao Legislativowww.institutoagora.org.brwww.transparencia.org.br

Movimentos por Cidades Justaswww.nossasaopaulo.org.brwww.nossabh.org.br

Monitoramento de indicadores www.ipea.gov.brwww.portalodm.

Licitações/Combate à corrupçãowww.amarribo.org.br

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