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HABITAÇÃO E EXPANSÃO URBANA: ANÁLISE DO PROGRAMA MINHA
CASA MINHA VIDA NAS CIDADES DE CAMPINA GRANDE, PB E
CARUARU, PE1
Wilma Guedes de Lucena – Doutoranda PPGG/ UFPB
_____________________________________________
Doralice Sátyro Maia – Professora Associada UFPB
1. INTRODUÇÃO
O presente texto tem como objetivo revelar as repercussões do Programa
Minha Casa Minha Vida - PMCMV na produção e expansão das cidades de Campina
Grande na Paraíba e Caruaru em Pernambuco. A discussão recai sobre estas duas
cidades, cotejando informações e dados sobre a implantação de empreendimentos
habitacionais do referido programa governamental e as suas implicações socioespaciais
identificadas no decorrer da pesquisa.
As questões norteadoras deste trabalho emergem da necessidade de entender a
repercussão da construção das habitações efetivadas pelo PMCMV na expansão e na
dinâmica socioespacial das cidades. Assim, partimos dos seguintes questionamentos:
estar-se-ia reproduzindo o modelo de cidade espraiada com intensos vazios urbanos?
Qual o papel do Estado enquanto agente produtor do espaço urbano neste processo?
Desse modo, mais que apresentar as particularidades das cidades estudadas, buscamos
incitar o debate acerca dos processos e agentes envolvidos na acelerada expansão
urbana das cidades médias.
A escolha das cidades enquanto área de estudo deu-se particularmente pela
centralidade que as mesmas apresentam nas redes urbanas estaduais e regionais, pela
incidência do PMCMV nas cidades localizadas no interior do território brasileiro e
nordestino e ainda por possuírem contingentes habitacionais diferentes, os quais o IBGE
1 Este trabalho sintetiza alguns resultados e discussões desenvolvidos a partir do Projeto Interinstitucional
intitulado “Grandes Infraestruturas Urbanas, o Ensino Superior e o Desenvolvimento Regional:
reconfigurando as relações entre as cidades médias, as cidades pequenas e o campo. Este projeto
aprovado no ano de 2013, cujo financiamento advém da CAPES, Edital nº 055/2013 Pró-Integração. As
instituições participantes são: UFPB, Unesp – Presidente Prudente e UERJ.
apontava estimativas para 2015 de 405.072 habitantes em Campina Grande e 347.088
em Caruaru, o que contribui para a afirmativa de que a centralidade regional não está
diretamente relacionada com o dado populacional.
2. A PRODUÇÃO DA HABITAÇÃO E DO ESPAÇO URBANO NAS CIDADES
DE CAMPINA GRANDE – PB E CARUARU – PE
A atual política habitacional brasileira tem no PMCMV um marco da atuação
estatal tanto no que concerne à produção de habitações, sendo quantitativamente
expressiva, como também ao favorecimento do mercado imobiliário. Com esse
Programa criaram-se as condições favoráveis para facilitar o acesso à moradia,
sobretudo para os grupos de mais baixo rendimento, mas também para acelerar a
produção de cidades cada vez mais desiguais, onde se observa a intensificação da
expansão do tecido urbano e a consequente e rápida transformação da paisagem nas
áreas periféricas, decorrentes do processo de valorização seletiva do espaço intraurbano
e da especulação imobiliária a ela relacionada.
Quanto à sua importância frente ao problema habitacional no Brasil, o
PMCMV tem demonstrado um considerável desempenho. Desde sua criação (em 2009)
o Programa contratou 4,2 milhões de moradias (o que corresponde a 65,6% do déficit
nacional em 2013) das quais 2,6 milhões foram entregues, com investimentos no valor
de R$ 292 bilhões2, viabilizando desse modo o conhecido “sonho da casa própria”.
Além disso, observam-se outros avanços importantes. Na redação final da lei que
instituiu o programa, deu-se prioridade aos municípios que adotassem a desoneração
tributária para a produção de Habitação de Interesse Social (HIS) e os instrumentos do
Estatuto das Cidades para conter a especulação imobiliária, como também incluiu um
capítulo inteiro sobre Regularização Fundiária3.
Contudo, vale ressaltar que as condições nas quais foi criado o PMCMV
desfavoreceram o cumprimento daqueles pré-requisitos. Alguns autores como Rolnik e
Nakano (2009), Cardoso e Aragão (2011), Shimbo (2010; 2011) e Campos (2011)
2Dados obtidos no site do Ministério das Cidades, 2016. 3Cf: Cartilha: Regularização Fundiária Urbana: como aplicar a Lei Federal nº 11.977/2009, BRASIL
(2010).
dentre outros, alertam para o fato do PMCMV ter sido desenhado a partir de uma lógica
e com uma racionalidade totalmente empresarial, qual seja, a de somente produzir e
comercializar casas; de que o Programa não só foi criado para como também pelo setor
imobiliário e que o volume de recursos mobilizados, ao garantir um mercado
consumidor sólido e seguro, ampliou a demanda por terra, elevando os preços
imobiliários, provocando posteriormente o aumento do teto dos financiamentos, como
foi anunciado em 2012 pelo Conselho Curador do FGTS, além de outras tantas
consequências.
Dessa forma, entendemos que a produção habitacional do PMCMV, mesmo
sendo quantitativamente expressiva na escala nacional e sendo importante socialmente e
institucionalmente, tem contribuído para intensificar processos como a acelerada
expansão das cidades, estimulando dessa maneira o aprofundamento das desigualdades
socioespaciais, especialmente no que diz respeito ao acesso a serviços e infraestruturas.
Nesse sentido, argumentamos que as divergências entre o que está previsto
para implantação do PMCMV e do que vem sendo realizado na prática, no que diz
respeito à aplicação do que foi previsto no Plano Nacional de Habitação – PlanHab,
somando-se ao protagonismo do mercado imobiliário na proposição e execução dos
projetos habitacionais do Programa, tem estimulado os processos supracitados, dentre
os quais a expansão das cidades. Este processo, por sua vez, tem implicações não só na
intensificação dos problemas relacionados ao acesso à infraestrutura e serviços urbanos,
como também tem retroalimentado as estratégias de reprodução e acumulação dos
capitais investidos no mercado imobiliário, transformando principalmente a paisagem e
os conteúdos das áreas onde são implantados os projetos habitacionais e até mesmo no
seu entorno. O capital imobiliário e o Estado têm revelado papéis determinantes nesse
processo. O primeiro, selecionando os lugares nos quais serão alocados os recursos
públicos a fim de atender os próprios interesses e não os do todo social e o segundo,
criando condições de realização, acumulação e reprodução do primeiro.
O estado da Paraíba recebeu através do PMCMV, até este ano de 2016,
investimentos de R$ 7,7 bilhões, enquanto que o estado de Pernambuco recebeu um
recurso de R$ 8,7 bilhões4. Considerando esse montante e o quantitativo de habitações
aprovadas até o ano de 2015, podemos dizer que os dados são expressivos se
observarmos o déficit habitacional total de ambos os estados (Tabela 01), sobretudo no
caso da Paraíba, quando comparamos a quantidade de UH’s contratadas com o déficit
dos municípios, mesmo que este seja um dado de 2010. Pois, considerando a Paraíba,
tinha-se um déficit de 120.741 UH’s em 2010 e em 2015 a quantidade de unidades
entregues contemplou 57,3% do déficit total. Já em Pernambuco, em 2010 era déficit
de 302.377 e em 2015 o número de unidades habitacionais entregues representa 26,2%
deste déficit. O menor percentual em Pernambuco quando comparado à Paraíba também
se observa nos dados referentes à Campina Grande (PB) e Caruaru (PE).
Contudo, essa produção habitacional aliada às localizações dos conjuntos
habitacionais (Mapas 01 e 02) criam as condições em que se dão o processo de
expansão das áreas periféricas, que por sua vez, intensifica as desigualdades
socioespaciais nas cidades.
Tabela01: Déficit habitacional e produção do PMCMV nos estados da Paraíba e do Pernambuco e
nos municípios de Campina Grande e Caruaru (2010 – 2015).
Unidade
Territorial
Déficit Habitacional
(2010)
Quantidade de UH’s
contratadas pelo PMCMV
até 2015
Quantidade de UH’s
entregues pelo PMCMV
até 2015
- Total Relativo
%
Total % Relativo ao
Déficit
Total % em relação
ao Déficit total
Paraíba 120.741 11,2 102.759* 85,1* 69.152* 57,3*
Campina
Grande
14.620 13,1 12.860 88,0 3.299 22,6
Pernambuco 302.377 11,9 145.653* 48,2* 79.340* 26,2*
Caruaru 11.925 12,4 8.681 72,8 2.726 22,8
Fonte: Fundação João Pinheiro (2010) e Ministério das Cidades (2015). Elaboração própria.
* Esses dados estão atualizados para o ano de 2016.
Para as construtoras e incorporadoras proponentes dos projetos, as áreas
periféricas são atrativas financeiramente tanto porque é onde se encontra a terra urbana
mais barata como também porque esses investimentos possibilitam a valorização
4 Dados obtidos no site do Ministério da Cidade (2016). Disponível em:
<http://www.minhacasaminhavida.gov.br/resultados-do-programa.html> [ Acesso em Junho de 2016]
seletiva do espaço, na medida em que convergem alguns fatores, tais como: a
transformação do uso do solo (de rural para urbano); a formação de vazios urbanos e as
práticas de antecipação espacial do mercado, de que trata Corrêa (2007). Visualizando
os mapas 01 e 02, é possível perceber as condições em que se dá essa convergência. Em
Campina Grande os conjuntos habitacionais de Faixa 01 e 025 do PMCMV se localizam
nas bordas da cidade. No caso de Caruaru a situação ainda é mais alarmante, tendo em
vista que há um conjunto habitacional localizado fora da área delimitada como urbana
pela prefeitura municipal, portanto oficialmente está na zona rural, mas o projeto não
faz parte da modalidade Rural do Programa. Nas duas cidades praticamente todos os
projetos que atendem à famílias que têm rendimento mensal entre 0 e 3 ou 3 e 6 salários
mínimos se localizam no sentido completamente oposto às áreas onde se encontram os
produtos imobiliários de padrão mais elevado, além dos empreendimentos comerciais
como shopping centers dentre outros.
5 A Faixa 1 destina-se às famílias com renda mensal bruta de até R$ 1,8 mil. O valor do imóvel pode ser
custeado até 90% do valor total. Já o Faixa 2 é destinado a famílias com renda entre R$ 2.351,00 e 3,6
mil.(http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2016/04/site-do-minha-casa-minha-vida-faz-simulacao-de-
financimento-e-subsidio - Acesso em 02 de maio de 2016).
Mapa 01: Localização dos Conjuntos Habitacionais por Faixas de Renda no município de Caruaru – PE.
Fonte: IBGE, 2010; CEF, 2015. Elaboração: Eliane Campos dos Santos.
Mapa 02: Localização dos Conjuntos Habitacionais por Faixas de Renda no município de Campina
Grande - PB. Fonte: IBGE, 2010; CEF, 2015. Elaboração: Eliane Campos dos Santos.
Vale destacar que, de maneira geral, no processo de transformação de usos do
solo, principalmente nos casos da mudança do uso rural para o urbano, as melhores
localizações são destinadas aos empreendimentos de alto padrão, enquanto que os
terrenos localizados nas áreas mais distantes e desprovidos de infraestrutura, serviços,
comércio etc. são destinados aos empreendimentos que atendem a população de menor
rendimento. Nessa perspectiva, estamos de acordo com Melazzo (2013) quando destaca
o papel fundamental do incorporador imobiliário na condução desse processo.
Nesse movimento de constante valorização do espaço da cidade, em que atuam
proprietários fundiários, incorporadores e construtores e até mesmo o Estado,
produzem-se cidades cada vez mais espraiadas (SANTOS, 1993) e fragmentadas, onde
se forma a “periferia pobre” e a “periferia rica”, como infere Rodrigues (2001).
Sem dúvida, é preciso reconhecer que no atual processo de urbanização
brasileira, a periferia tem adquirido um conteúdo cada vez mais diverso6, resultado da
disseminação das “novas formas de morar” e das “novas formas de consumir”, com os
condomínios fechados, shopping centers e as grandes redes de mercado, como destaca
Costa (2013) ao se referir à cidade de Campina Grande. No entanto, entendemos que a
periferia ainda continua sendo predominantemente o “lugar do pobre” ou no mínimo
sinônimo de precariedade nas condições de moradia para as famílias que têm como
fonte de renda apenas o salário mínimo, motivo pelo qual buscam os lugares de menor
custo com habitação. Observamos nas cidades pesquisadas a produção daquelas duas
periferias citadas anteriormente. Tanto em Caruaru como em Campina Grande, o
mercado tem atuado na produção desses distintos espaços e o Estado tem corroborado
com esse processo quando oferece as condições materiais para que ele se realize.
3. O ESTADO E O MERCADO IMOBILIÁRIO NA PRODUÇÃO DAS
PERIFERIAS: OS EFEITOS SOCIOESPACIAIS DO PMCMV
As cidades de Campina Grande e Caruaru têm sido efetivamente inseridas na
atual política habitacional brasileira, tanto com a participação no PMCMV como
também participando de programas e ações desenvolvidas anteriormente à criação desse
Programa. Assim, no ano de 2009 foi aprovada a lei Nº 088/2009 em Campina Grande,
que dispunha da criação da Política Municipal de Habitação e instituía o Conselho
Gestor do Fundo Municipal de Habitação. O governo municipal de Caruaru, por sua
vez, apresentou a proposta de elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse
Social (PLHIS) no ano de 2014, tendo sido concluído em 2016. Estas ações constituem
pré-requisitos para que os governos municipais possam acessar o Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social (FNHIS) e para que sejam implantadas as ações da
política urbana e fundiária em escala local baseadas no Estatuto da Cidade.
O PMCMV, por conseguinte, incorporou muitas medidas adotadas pelo
PlanHab, a exemplo do aumento significativo dos subsídios e créditos habitacionais, a
desoneração tributária para incentivar a produção de HIS, o barateamento do seguro e o
6Para aprofundar, consultar Sposito, 2004.
uso do fundo garantidor. No entanto, Nascimento Neto et al (2012, p 92) mostram que
“a forma de efetivação das diretrizes do PlanHab por meio do PMCMV conduziu a uma
série de distorções entre a intenção inicial e o resultado efetivo”. Aqui destacaremos
uma dentre essas distorções: a deficitária integração entre a política habitacional e a
política fundiária. Essa distorção se evidencia ao confrontarmos a produção habitacional
do PMCMV com as diretrizes e pressupostos do PlanHab.
Em ambas as cidades pesquisadas, observamos que mesmo com a existência de
um PLHIS, os instrumentos legais de contenção da especulação imobiliária não são
aplicados pelos governos municipais. Isto não é novidade nas cidades brasileiras! Essa
situação aliada ao fato de que os projetos do PMCMV têm sido implantados
desconsiderando completamente as diretrizes e os pressupostos dos Planos Locais de
Habitação, impulsiona o crescimento acelerado das cidades que são alvo dessas ações.
Tanto em Campina Grande como em Caruaru, os PLHIS foram aprovados quando já
havia um grande número de projetos contratados pelo PMCMV, o que comprova a total
falta de integração entre esse Programa e a Política Urbana e Fundiária em curso, tanto
em nível nacional como local. As pesquisas de campo que temos realizado desde 2012
nos mostram que os projetos que foram aprovados e contratados para receber
financiamento do PMCMV e cujas UH’s ainda não foram entregues estão em fase de
execução. Assim, considerando o quantitativo apresentado na Tabela 01, podemos
inferir que a produção habitacional será impactante frente à demanda habitacional das
referidas cidades, mas tem desconsiderado completamente as ações previstas pelo
PLHIS.
Dessa forma, percebemos que os avanços obtidos com a Política Nacional de
Habitação e com o PlanHab estacionaram, devido o PMCMV divergir , mais do que
convergir, da compreensão de que uma política habitacional e um programa que faça
parte de sua estrutura, só pode alcançar o objetivo de oferecer acesso à moradia digna e
garantir o direito à cidade, se estiver intimamente ligado à uma política urbana e
fundiária que vise atender a esses mesmos objetivos. Não há novidade nessa
constatação, percebem-se velhas estratégias reproduzindo antigos problemas, dentre os
quais a periferização da cidade, no qual se produz cidade sem urbanidade e a
intensificação das desigualdades socioespaciais e dos conflitos a elas inerentes. O que é
novo nesse caso é a forma como tem se dado a relação Estado-capital imobiliário, a
conjuntura política e econômica do país, as formas e estratégias de expansão e
reprodução do capital em geral e suas implicações no processo de urbanização brasileira
(LUCENA, 2014).
Nessa perspectiva, pode-se afirmar a garantia da realização do “sonho da casa
própria” para uma parcela considerável da população. Também percebemos as rápidas
transformações na paisagem das áreas onde são implantados os projetos, sobretudo
porque se localizam em áreas periféricas, onde as mudanças se apresentam mais
nitidamente. Dentre estas transformações destacam-se: o incremento das edificações
nessas áreas, a construção de muros no entorno das casas, e em alguns poucos casos a
ampliação da edificação. A forma como se dá a apropriação dos espaços, tanto o da
moradia como o de encontros, também se diversifica na medida que se busca suprir a
ausência de comércio, serviços e equipamentos urbanos. No entanto, em proporções
bem maiores se formam “vazios urbanos” entre estas áreas e o tecido urbano daquelas
cidades. Esses vazios urbanos constituem “bancos de terras” que serão utilizados em
empreendimentos imobiliários que possam auferir uma maior renda fundiária. O nó da
terra cotinua!
4. PARA DAR CONTINUIDADE.
O processo de expansão urbana destacado no presente texto como um dos
efeitos socioespaciais do PMCMV é apenas um dentre tantos outros processos
decorrentes da implantação do referido Programa. Nesse debate é preciso compreender
os seus determinantes políticos e econômicos mais gerais observados em cada cidade,
bem como as particularidades que se dão na escala local.
Neste texto elucidamos, mesmo que brevemente, os agentes envolvidos na
produção do espaço intraurbano que articularam aqueles determinantes nas cidades de
Campina Grande – PB e Caruaru – PE. A comparação entre essas cidades possibilita
identificar as implicações que podem ser generalizadas e as que são singulares.
Algumas afirmações podem ser feitas a partir dos dados e informações aqui elencados
que ficam como questões para o debate, como proposta de continuidade desta pesquisa
ou como sugestão para que essas análises possam ser realizadas em outras cidades. Tais
afirmações podem ser pontuadas da seguinte forma:
a) Considerando a relação entre o tempo de existência, produção habitacional e
disponibilidade de crédito e recursos, o PMCMV é um marco histórico na política
habitacional no Brasil. Porém, à medida que se busca sanar o déficit habitacional com a
provisão de novas moradias, reproduz-se os problemas que são inerentes à questão
habitacional, quais sejam: a dificuldade do acesso à terra urbana nas áreas consolidadas,
com disponibilidade de serviços e infraestrutura urbana; a valorização seletiva do
espaço favorecendo a especulação imobiliária e as estratégias do mercado; e, a
consequente intensificação das desigualdades e por sua vez das diferenciações
socioespaciais, como discute Sposito (2011);
b) Com o PMCMV as cidades médias têm passado por um acelerado processo
de expansão urbana. Este fato até então era predominante nas metrópoles e grandes
centros e revela o quanto aquelas cidades têm se tornado espaços cada vez mais
importantes para a reprodução dos capitais que compõem o mercado imobiliário. Nesse
contexto, faz-se importante analisar o Estado nas suas diferentes escalas de atuação e as
nuances a nível local quanto à sua articulação com o mercado, bem como o papel que
tem exercido na produção das periferias rica e pobre das cidades onde se dá aquele
processo.
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