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VI Encontro Nacional da ANPPAS 18 a 21 de setembro de 2012 Belém - PA - Brasil ______________________________________________________

Governança e Mercados na Elaboração de Políticas Socioambientais em Iniciativas Multi-Stakeholder : a

Emergência da Governança Não-Estatal

Louise Nakagawa (Universidade Federal do ABC)

Mestre e Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Energia da UFABC louise.nakagawa@ufabc.edu.br

Arilson da Silva Favareto (Universidade Federal do ABC)

Prof. Dr. do Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas (CECS) arilson.favareto@ufabc.edu.br

Resumo Com a crescente preocupação em torno da degradação ambiental e busca por práticas sustentáveis, iniciativas multi-stakeholder estruturadas em um novo tipo de arranjo institucional denominado governança não-estatal (NSG), estão emergido no cenário mundial. Esses grupos têm se difundido rapidamente e gerado eficientes resultados com a criação de sistemas de certificação que garantem processos produtivos menos impactantes através da legitimidade. O objetivo deste trabalho é analisar dois estudos de caso: Certificação Florestal do FSC e Moratória da Soja, com níveis de abrangência distintos e avaliar o alcance de legitimidade em cada um. Constatou-se então, que as variáveis utilizadas interferem diretamente nas escolhas feitas pelos participantes, porém, são insuficientes para explicar porque determinados setores ou mercados não adquirem legitimidade, sobretudo no âmbito internacional. Consequentemente, isso mostra a fragilidade do tipo de interpretação e estruturação na qual está sendo implementada e avaliada a NSG como um emergente arranjo institucional.

1. Introdução

Os entraves presentes nas políticas públicas de diversas nações, somadas às

preocupações ambientais, têm gerado movimentos sociais com fortes exigências quanto à criação

de medidas para diminuir os impactos causados pelo processo produtivo de determinados bens.

Isso tem exercido forte influência sobre os mercados, especialmente com relação aos países

exportadores de produtos primários, como o Brasil. As políticas socioambientais deixaram de ser

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reguladas somente pelo Estado e passaram a ser definidas também por organizações não-

estatais através da descentralização da autoridade para outras esferas, no intuito de minimizar os

conflitos em torno da exploração e uso dos recursos naturais (CASHORE, 2002; CASHORE et al,

2004). O avanço desse tipo de arranjo institucional tem ocorrido por meio de iniciativas multi-

stakeholder que incentivam fundamentalmente a participação e accountability de agentes que até

então não faziam parte da tomada de decisão (TENDLER, 1998; BOSCHI, 1999; VALLEJO &

HAUSELMANN, 2004). Tal arranjo passou a caracterizar uma nova forma de governança com

potencial de estabelecer políticas socioambientais mais eficientes que as impostas pelos governos

ou reguladas exclusivamente pelos mercados (OSTROM, 1990).

Com as atenções voltadas para as questões ambientais na busca por processos

produtivos sustentáveis, principalmente em decorrência das mudanças climáticas globais, essa

forma de governança que não prevê a soberania do Estado, passou a conquistar importante

destaque nas agendas internacionais. Denominada governança não-estatal (NSG, sigla em inglês

de Non-State Governance), sua emergência foi motivada pela promessa de maior eficiência frente

aos tradicionais mecanismos de comando e controle como resultado das regulações feitas pelos

órgãos governamentais e, sobretudo, por permitir o reconhecimento do trabalho conjunto de

iniciativas de governança através de sua legitimidade perante os mercados locais e globais. Essa

é uma tendência que tem aumentado significativamente nos últimos anos; uma estratégia que tem

sido adotada por atores de diferentes segmentos (OSTROM, 1990; OSTROM, 2005; CASHORE,

2002; BERNSTEIN, 2010). Primeiro por buscar a estabilização de um mercado específico por

meio da cooperação entre os agentes a partir de suas habilidades sociais (social skills)

(FLIGSTEIN, 2001; FLIGSTEIN, 2002), e segundo pelo tipo de ativo comercializado, por se tratar

de produtos que envolvem diferentes custos de transação, já que podem ser negociados de

diferentes maneiras (ZYLBERSZTAJN & FARINA, 2005). Alguns desses exemplos são mostrados

com a criação de iniciativas como o Forest Steward Council (FSC) que trata dos recursos

florestais, a Fairtrade International (FLO) que trabalha com produtos advindos de regiões menos

desenvolvidas, e o Marine Stewardship Council (MSC) que trata de recursos pesqueiros. Esses

grupos se apóiam em sistemas de certificação para garantir a qualidade do produto, promover

práticas menos degradantes em sua cadeia produtiva e exigir a participação igualitária de todos os

envolvidos nos processos decisórios.

Para as empresas que aderem à certificação, a mudança institucional representa a

possibilidade de ampliar ou mesmo adquirir legitimidade e reputação, proporcionando o aumento

dos lucros e investimentos por parte das agências financiadoras (MAGALHÃES, 2010). Para a

sociedade, é uma importante chance de expandir e conquistar espaço dentro da arena de debates

com envolvimento efetivo dos agentes sociais na tomada de decisão (TENDLER, 1995; BOSCHI,

1999). Nessa nova forma de organização, a coordenação entre os diferentes atores é o critério

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fundamental para garantir a eficiência de suas atividades. No entanto, tal interação não é

imediata, nem rápida, ao contrário, mesmo quando o assunto é governança, a arena onde

ocorrem as discussões e são feitas as escolhas não é harmoniosa, tampouco consensual, uma

vez que os interesses dos envolvidos, na maioria das vezes, são divergentes. A literatura sobre o

tema tem destacado ao menos duas dificuldades presentes na constituição de formas de

coordenação que sejam ao mesmo tempo legítimas e eficientes. A primeira, pautada na teoria do

Leviatã, aponta para a necessidade da centralização da autoridade, a partir da regulação feita

pelo Estado e a imposição de regras sobre a sociedade para garantir a eficiência. E a segunda

está no fato da cooperação, entre os diferentes atores, somente ocorrer quando uma organização

tem legitimidade suficiente para estabelecer um padrão de ação favorável para si, atendendo

também o interesse de outros agentes que interagem dentro da arena de disputas para que

possam aderir ao conjunto de normas estabelecidas (FLIGSTEIN, 2002). Ou seja, nem todas as

iniciativas multi-stakeholder conseguem alcançar legitimidade e eficiência simultaneamente, o que

implica na pouca aceitação de outros participantes.

Portanto, conhecer e entender quais são os principais fatores envolvidos nesse tipo de

arranjo institucional e como interferem nos processos decisórios na arena de ação, é parte

fundamental para analisar e avaliar o avanço e consolidação de iniciativas de NSG que tratam do

uso de determinados recursos frente aos mercados internacionais. Para isso, este artigo segue

organizado da seguinte maneira: na primeira seção será apresentada a idéia de governança a

partir das duas principais visões sobre o termo. Na segunda, serão destacados os fundamentos

da NSG e sua emergência no cenário mundial. Na seção seguinte, dois estudos de caso: a

certificação florestal do FSC em âmbito global e a Moratória da Soja no Brasil, serão apresentados

e analisados à luz da metodologia utilizada para avaliar a durabilidade e permanência da

legitimidade; aqui, também serão destacadas as fragilidades por trás da NSG e do tipo de

interpretação que tem sido adotado para estruturá-la.

2. O que é governança?

No final do século XX, o conceito de governança começou a ganhar destaque,

especialmente nas Ciências Sociais e Ambientais. Apesar de possuir variadas definições, a idéia

central do termo parte da necessidade de interação entre sociedade e Estado em uma dinâmica

descentralizada que busca tratar dos interesses, podendo ser contrários ou comuns, que

envolvem recursos econômicos e sociais de modo que não haja repressão ou coibição por parte

dos governos sobre os atores não-estatais (SANTOS, 1997). De acordo com um dos mais

reconhecidos estudiosos sobre o tema, o cientista político James Rosenau (2000), “A governança

é um fenômeno mais amplo que o governo; abrange as instituições governamentais, mas implica

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também mecanismos informais, de caráter não-governamental, que fazem com que as pessoas e

as organizações dentro da sua área de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam

suas necessidades e respondam às suas demandas” (p.15). Em seus trabalhos, Rosenau mostra

que a mudança na estrutura centralizadora e autoritária, com a emergência da governança, foi

motivada pela busca por novas formas de organização política que deveriam ser adequadas às

negociações internacionais após a Guerra Fria. Esse período foi marcado pela revolução no

conhecimento, permitindo que as pessoas definissem melhor suas necessidades e demandas,

mas ao mesmo tempo estimulando o seu engajamento em ações menos individualistas. A

contínua globalização das economias internacionais acabou diluindo as formas tradicionais de se

estabelecer e manter as relações comerciais e financeiras (ROSENAU, 1997). Como

conseqüência disso, ocorreu o deslocamento da autoridade, que migrou do centro (da autoridade

soberana do Estado) para as esferas constituídas no seu entorno, possibilitando o surgimento de

um novo tipo arranjo institucional: o da governança. Para o autor, essa estruturação pode ser

considerada um sistema de ordenação que depende de sentidos intersubjetivos, sobretudo, de

constituições e estatutos formalmente instituidos; a governança só funciona se for aceita pela

maioria ou, pelo menos, pelos principais atores do seu universo, ao contrário dos governos que

podem funcionar mesmo com opositores à sua política (ROSENAU, 2000).

Há duas visões predominantes quando se pensa em governança. A primeira define o

termo como o exercício da autoridade política e da utilização de recursos institucionais para

gerenciar os problemas da sociedade (THE WORLD BANK, 1991; DINIZ, 1995 apud SANTOS,

1997). São as regras do sistema político para mediar os conflitos entre os atores e a tomada de

determinada decisão por meio da legalidade. A construção dessa idéia está pautada na

centralização do processo de estruturação governamental (GERRING et al, 2004; GERRING et al,

2005). Em outras palavras, para se alcançar um bom governo, deve-se centralizar o poder em

uma única esfera, que por sua vez, determina e delega responsabilidades às instituições que vem

abaixo dela. Sua forma de organização estrutura-se de maneira verticalizada do tipo top-down,

sem a participação direta da sociedade. A outra visão é que a idéia de governança não se

restringe apenas aos aspectos administrativos e de funcionamento do Estado, mas refere-se

especialmente a “padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e de

arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do

sistema econômico” (SANTOS, 1997, p.342). Promove o estabelecimento de relações entre os

participantes na tomada de decisão e no desenvolvimento de trabalhos conjuntos com a

colaboração institucional público-privada e com a aceitação da sociedade, o que caracteriza a

legitimidade. Essa corrente defende a descentralização do processo de estruturação

governamental, salientando que o bom governo surge de esferas difusas e independentes, porém,

que cooperam entre si, formando uma estrutura horizontalizada, do tipo bottom-up, na qual as

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decisões são tomadas conjuntamente. A eficiência dessa estrutura é reforçada por entidades

políticas que ajustam as diferenças locais e regionais por meio de unidades semi-autônomas de

governo (TENDLER, 1998). Um exemplo do emprego da governança descentralizada está no livro

“Bom Governo nos Trópicos” de Judith Tendler (1998), no qual a autora apresenta a mudança no

arranjo institucional no governo do Ceará na década de 1990. O órgão estadual compartilhou e

transferiu algumas responsabilidades para as esferas municipais e isso permitiu maior

participação da sociedade tanto na tomada de decisão quanto na fiscalização da execução dos

programas que eram desenvolvidos pelo governo. Com isso, elevou-se a qualidade de vida da

população, gastando menos verba pública. Mas, tal evento somente ocorreu de fato em regiões

nas quais os órgãos municipais aceitaram e aderiram às regras propostas pelo governo do estado,

caracterizando o trabalho conjunto e descentralizado em prol da melhoria dos serviços prestados

à população cearense. Já na Europa, a idéia de governança se difundiu com a publicação do

“Livro Branco” pela Governança Européia (2001). Segundo o documento, para esse tipo de

estrutura ser estabelecido são necessários cinco princípios: abertura, participação,

responsabilidade, eficiência e coerência, onde cada princípio é importante por si só, mas não pode

ser colocado em prática de modo separado. Seu emprego tem sido utilizado para descrever o

funcionamento das instituições; para invocar a eficiência do Estado e o alcance de algum

consenso por meio da democracia que requer a participação dos atores sociais (BOSCHI, 1999).

De acordo com Benko (2001), a governança é capaz de tratar de todas as formas de

regulação que não são nem mercantis, nem estatais; por tratar de formas de conduta de

organização humana de sentido mais amplo que o governo. Isso permitiu que esse tipo de

estrutura se difundisse para outros setores e esferas e não fosse algo exclusivamente estatal. O

que faz da governança um arranjo institucional emergente é o fato de promover a

descentralização da autoridade, no que define Ostrom (1990), o policentrismo. Como destaca a

autora, por meio dessa descentralização é possível chegar a sistemas mais eficientes que a

regulação imposta pelos governos através do trabalho cooperativo entre os atores não-estatais.

Porém, isso não significa que os interesses desses atores sejam comuns. Na verdade, muitas

vezes realmente não são e é a partir daí que surgem as disputas e os conflitos (ACSELRAD,

2004), já que as interações entre os agentes são baseadas na luta pelo poder de controlar as

organizações e os mercados (FLIGSTEIN, 1996).

A partir dessa mudança institucional, diversos trabalhos de cooperação passaram a ser

desenvolvidos no intuito de traçar estratégias mais eficientes, promovendo a criação de grupos

multi-stakeholder compostos por diferentes atores pertencentes aos mais diversos setores, mas

que visam alcançar metas e resultados comuns. Tal movimento tem conquistado importante

destaque no setor de produtos agrícolas e de commodities na busca por práticas sustentáveis e

menos degradantes. Isso já pode se visto no setor de recursos florestais com o sistema de

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certificação do FSC, por exemplo, ou mesmo em setores onde a inserção desse tipo de estrutura

ainda é recente como o da soja, tratada pela Roundtable on Responsible Soy Association (RTRS)

em âmbito global e a Moratória da Soja no Brasil. Desse modo, é possível notar que a idéia de

governança tem extrapolado para além da regulação feita somente pelo Estado. Ou seja, mesmo

a tomada de decisão e a elaboração de políticas estão sendo realizadas por atores que até então

tinham uma participação indireta nesse tipo de situação. No tratamento dos conflitos em torno da

exploração de recursos naturais e de uso comum, essa estrutura tem sido significativa, pois exige

transparência nos processos decisórios e accountability por parte de todos os atores envolvidos

no processo. Como ocorreu a emergência da NSG e como se estrutura essa nova forma de

organização será apresentado na próxima seção.

3. A emergência e os fundamentos da governança não- estatal

Até poucas décadas atrás, grande parte das instituições privadas acreditava que seus

negócios se debruçavam fundamentalmente sobre parâmetros econômicos e que a legitimidade

de suas ações era mantida de acordo com a legislação vigente e com padrões de comportamento

considerados tradicionais (MAGALHÃES, 2010). Com o aumento da preocupação sobre o meio

ambiente, os movimentos sociais também cresceram, pressionando para que as empresas

assumissem suas responsabilidades com relação aos impactos socioambientais que causavam.

Esses eventos refletiram sobre os mercados e a variável ambiental passou a ser incorporada de

forma significativa nos custos de transação (DIAMOND, 2005, ZYLBERSZTAJN & FARINA, 2005).

Nesse sentido, quanto melhor sucedidas fossem as estratégias traçadas por essas empresas,

melhor seria sua reputação no campo das políticas socioambientais (CONROY, 2007). Para

conquistar tal reputação, diversos segmentos do setor privado começaram a aderir às mudanças

nas regras de funcionamento dos mercados. Entidades privadas e ONGs passaram a investir em

novos padrões de relacionamento para estabelecer alguma convergência de estratégias por meio

de cooperações nas quais são elaborados códigos de conduta, sistemas de monitoramento,

normas para comunicação pública, e cada vez mais o uso de certificações como incentivo de

mercado para determinados tipos de comportamento (HAUFLER, 2003). A partir dessa interação

no processo de elaboração de políticas mais eficientes, ocorreu a transposição dos limites da

soberania dos governos na regulação das políticas socioambientais. Essa descentralização da

autoridade permitiu a participação de atores não-estatais na tomada de decisão, dando origem a

um novo tipo de arranjo institucional denominado governança não-estatal.

Um importante trabalho sobre o tema foi apresentado por Benjamin Cashore e

colaboradores no livro “Governing Through Markets” (2004) que mostra o problema da exploração

de recursos florestais e o processo da certificação como solução para promover uma produção

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menos impactante e mais sustentável de madeira. Para os autores, o avanço desse novo tipo de

estrutura se dá a partir de quatro fatores (CASHORE et al, 2004):

1. A intensa concorrência entre iniciativas certificadoras, indústria e produtores. Isso é crucial

para entender quais são as escolhas feitas pelos atores em trilhar um caminho e não outro;

2. A criação de uma arena de legitimação onde são elaboradas políticas socioambientais

mais eficientes que as estabelecidas pelos órgãos governamentais;

3. A promoção à melhoraria da performance ambiental por meio da ação dos mercados, já

que podem proporcionar maior comprometimento dos atores envolvidos na cadeia

produtiva ao invés dos tradicionais meios de comando e controle impostos pelo Estado;

4. A rápida emergência da estrutura em setores do turismo, café, pesca, entre outros.

Outra autora renomada que possui diversos estudos dentro do tema governança é Elinor

Ostrom, que destaca em seus livros “Governing the Commons” (1990) e “Understanding

Institutional Diversity” (2005) a importância da descentralização e disponibilidade de informações

para reduzir os custos de transação no alcance de sistemas mais eficientes, na tentativa de

diminuir os conflitos entre os atores presentes na arena de ação. Ao comparar seus trabalhos aos

de Cashore, nota-se que os estudos de Ostrom são mais abrangentes, visto que a autora

apresenta um framework que pode ser aplicado a qualquer estudo de caso; considerado flexível

por ser capaz de agregar diferentes variáveis em especificidade e quantidade.

Embora seja um termo novo e recente, a NSG já é prática corrente em setores produtivos

de commodities como madeira e soja entre outros. Ao constatar que os órgãos governamentais

vinham apresentando mecanismos ineficientes de controle e mitigação dos riscos

socioambientais, atores não-estatais procuraram compensar essa falha por meio da articulação e

criação de iniciativas multi-stakeholder com o objetivo de elaborar políticas socioambientais

capazes de interferir de forma decisiva no desempenho dos mercados (ABRAMOVAY, 2010). No

entanto, essa forma de governança não pretende substituir as atribuições do governo, uma vez

que as iniciativas exercem papéis diferentes na formação das estruturas de mercado e possuem

diferentes formas de poder e autoridade sobre o setor privado (TENDLER, 1998; MAGALHÃES,

2010). Tal substituição também não poderia ocorrer porque o Estado possui um papel

determinante mesmo nesse tipo de estruturação, já que é o principal responsável pelo

estabelecimento das condições institucionais básicas e pela garantia do cumprimento das regras

estabelecidas (FLIGSTEIN, 1996). Além disso, os mercados nunca operam isoladamente sem

qualquer influência de políticas governamentais (MAGALHÃES, 2010; ABRAMOVAY 2010;

FLIGSTEIN, 1996), por isso não se pode afirmar que os órgãos estatais estão totalmente

ausentes ou isentos de suas atribuições e responsabilidades, mesmo na NSG. Nesse tipo de

arranjo institucional, são as transações de mercado que funcionam como agentes reguladores,

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cujos incentivos criados são pautados na cadeia de produção para garantir a aceitação dos

participantes em troca de legitimação por meio das certificações.

Por outro lado, a ausência da soberania do Estado no processo regulatório não pode ser

considerada um problema, pois existem diversos casos onde a interação entre os agentes sociais

de uma determinada arena de ação foi suficientemente capaz de gerar bons resultados sobre o

uso dos comuns. Um dos estudos de caso que Ostrom (1990) apresenta é o conflito entre os

pescadores de Alanya, na Turquia, na década de 1970. O problema surgiu quando os atores

diretamente envolvidos se deram conta de que sua atividade estava em risco devido a diminuição

da quantidade e qualidade de peixes, causada pela pesca exacerbada sem nenhum tipo de

controle ambiental. Isso poderia gerar consequências socioeconômicas muitos sérias, em

detrimento do impacto que o ecossistema marinho local estava sofrendo. Porém, com o

desenvolvimento do trabalho de cooperação, o problema foi resolvido sem necessidade da

intervenção do governo com relação ao processo de regulação e fiscalização; nem mesmo a

privatização do recurso para garantir o controle da pesca. A legislação nacional ofereceu

jurisdição às cooperativas para legitimar o seu papel na elaboração de um conjunto viável de

regras e a fiscalização do seu cumprimento foi transferida como responsabilidade dos próprios

pescadores (OSTROM, 1990). A partir de casos como este, onde existe a mudança no arranjo

institucional e o foco principal parte da organização e de acordos conjuntos entre os atores não-

estatais, é possível alcançar altos níveis de eficiência, como foi apontado pela autora.

Abramovay (2010) destaca que existe uma forte tendência de que as novas políticas

elaboradas por essas iniciativas, não só favorecerão o investimento em determinados produtos,

mas influenciarão o comportamento de todo um setor produtivo. Segundo DiMaggio e Powell

(1983) uma organização tende a adotar padrões semelhantes às outras devido influências

políticas e pressões de instituições formais e informais exercidas por atores de organizações que

dependem da obtenção de legitimidade. Ou seja, a partir de novos critérios socioambientais

espera-se que haja maiores investimentos para aumentar não só a eficiência da produção, mas

incentivar o uso mais eficiente dos recursos naturais. Em vista disso, gera-se a expectativa de que

outras empresas farão o mesmo para garantir sua reputação e legitimidade frente aos mercados,

especialmente internacionais. Contudo, destacam-se ao menos dois entraves. O primeiro mostra

que por se tratar cada vez menos de produtos de nicho, a eficiência da certificação tende a ser

baixa. De acordo com Cashore (2002), para garantir a eficiência da NSG é de suma importância o

alcance de mercados internacionais e essa não é uma tarefa simples, visto que o mercado

europeu, por exemplo, é extremamente exigente com relação à importação de produtos de países

ainda em desenvolvimento e muitas vezes, dificulta essa importação, sobretudo, quando se trata

de produtos que potencialmente provenham de práticas não sustentáveis. E o segundo, refere-se

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à dificuldade de se chegar a um sistema de certificação coerente e unitário para cada setor, pois a

quantidade de variáveis é vasta e muito diversificada.

No entanto, a falta de coesão entre os participantes na elaboração das políticas

socioambientais e no desenvolvimento do sistema certificador não deve paralisar ou inviabilizar a

construção das iniciativas multi-stakeholder, porque os conflitos em torno de determinados

recursos, especialmente de uso comum, sempre existiram e dificilmente são resolvidos ou

solucionados, seja pela ação do Estado ou pelos mercados. Conforme Fligstein (2002) ressalta, a

caracterização dos mercados como campos – conceito criado por Bourdieu (2005) – mostra a

idéia de que esses são permanentes espaços de disputa entre os atores sociais neles envolvidos.

Portanto, para o autor, é constante a existência de lutas políticas e por poder no interior da arena

de ação. Mas, apesar dessas dificuldades, o que faz a NSG avançar e se difundir como arranjo

institucional? Fligstein apresenta em seu livro “The Architecture of markets” (2002), a capacidade

objetiva dos atores de dinamizar a sua quota desigual de capitais como fator decisivo para que

possam concorrer entre si no intuito de estabelecer uma hierarquia dentro da arena onde ocorrem

os conflitos. Mesmo quando um novo participante passa a integrar determinado mercado, o

impacto de sua entrada na disputa é diretamente associado às suas social skills. Essas

habilidades consistem na potencialidade de um agente em tornar legítima sua ação perante os

demais envolvidos em uma disputa. Geralmente, essa disputa é vencida por aqueles que têm a

capacidade de impor sua visão com relação à sobrevivência e continuidade do grupo em meio à

competição em um mercado específico (FLIGSTEIN, 2002). A partir disso, esse agente será

capaz de induzir a cooperação entre os outros participantes com o objetivo de elaborar um

conjunto de regras e estabilizar suas relações; a cooperação não é vista como um conceito moral,

mas como uma relação social específica; ocorre quando uma organização tem legitimidade para

impor um padrão de atuação que lhe é favorável, mas que também deve ser efetiva para os outros

agentes, para que esses escolham aderir a ela.

A capacidade de persuasão é de grande importância na busca pelo estabelecimento do

trabalho conjunto. Isso não suprime o conflito, mas o enquadra em uma nova situação relacional

entre os agentes, segundo Fligstein (2002). Ademais, se a cooperação entre os atores pode

resultar na estabilização do mercado, então os custos de transação e os riscos a que estão

submetidos em decorrência da exposição que sofrem constantemente ao sistema de preços pode

ser reduzido (ZYLBERSZTAJN & FARINA, 2005). Todavia, para que um mercado se estabilize é

necessário que as quatro categorias: direitos de propriedade; estrutura de governança; regras de

troca, e; concepções de controle, desenvolvidas e utilizadas como instrumento de análise por

Fligstein, sejam claramente definidas e que haja um padrão de cooperação estável entre os

atores. São essas quatro concepções que auxiliarão na compreensão dos processos que norteiam

as relações sociais de troca em um determinado arranjo produtivo.

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A primeira categoria se refere aos direitos de propriedade que são constituídos por meio de

processos políticos que originam os direitos legítimos de posse e que são passíveis de

contestação pelos atores envolvidos na disputa no interior dos mercados. As estruturas de

governança correspondem aos parâmetros utilizados na definição das relações de concorrência e

cooperação que interferem na organização dos agentes para estabelecer suas relações sociais de

troca. A terceira categoria são as regras de troca que delimitam o papel de cada participante no

sistema de comércio e sobre as condições estabelecidas. Isso é feito através de padrões

monetários e com submissão a acordos comerciais e distributivos, garantindo a aplicação de

todas as condições para que o mercado funcione. E as concepções de controle refletem os

padrões e os códigos estabelecidos no próprio mercado local, assegurando a validade de seu

funcionamento. Quanto maior a atuação dos órgãos governamentais, somada a participação da

sociedade, maior será o grau de estabilidade dos mercados, pois ambos estarão aptos a

estabelecer uma participação mais equilibrada e cooperativa. Com isso, haveria o favorecimento

das relações locais de produção e distribuição para garantir a continuidade de atuação dos

agentes de uma maneira minimamente satisfatória para todos eles, mesmo aqueles situados nos

pólos mais dominados dos processos produtivos (FLIGSTEIN, 2002).

Ao para avaliar a emergência da NSG utilizando as categorias propostas por Fligstein, vale

destacar que sobre os direitos de propriedade, esse tipo de arranjo institucional oferece a

oportunidade e também promove o uso de terras e propriedades, sejam privadas ou públicas de

atores organizados em associações de pequenos produtores ou mesmo de grandes

multinacionais. Contudo, como afirma Cashore, quanto mais difusas essas propriedades, melhor e

maior é a participação dos atores que têm menos poder de persuasão sobre as escolhas do

restante do grupo. Isso deve gerar algum nível de equidade nas decisões tomadas dentro da

arena ação, evitando ou minimizando o ganho ou benefício pontual entre os envolvidos. Com

relação às estruturas de governança, essa nova organização está pautada nos esforços em

promover o trabalho de cooperação entre os atores provindos de diferentes, e muitas vezes

conflituosos, setores. Para utilizar a terminologia de Fligstein, os challengers diante de um

mercado internacional serão os motivadores para que os imcumbents transformem as regras

socioambientais em barreiras de entrada no processo de certificação, por exemplo. As ONGs e os

movimentos sociais tornam-se interlocutores com influência crescente na organização da arena de

disputas. A concorrência entre diversas iniciativas faz com que haja o aperfeiçoamento das regras

e das políticas elaboradas e implementadas. Os agentes geralmente não possuem os mesmos

interesses, mas são capazes de traçar metas e objetivos comuns em prol de estratégias mais

eficientes que envolvam menores custos de transação, sobretudo, sem a intervenção direta dos

governos na tomada de decisão. Como foi destacado anteriormente, a regulação é feita pelos

mercados nos quais estão inseridos instituições privadas e representantes da sociedade.

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Sobre as regras de troca, na NSG os atores envolvidos ao longo da cadeia produtiva, ou

presentes na arena de ação, têm sua importância no processo decisório e estabelecem o conjunto

de diretrizes desenvolvido num determinado sistema certificador. Os novos participantes que

optam por aderir às normas devem, portanto, cumprir todas as exigências estabelecidas para que

estejam aptos a adquirir a certificação. De acordo com Abramovay (2008) os mercados

internacionais não respondem mecanicamente a regras de eficiência, mas incorporam as

dimensões estratégicas e sociais decisivas para o funcionamento e estabilização de suas regras

de troca. Sobre as concepções de controle, esse tipo de arranjo institucional está fundamentado

no alcance de mercados globais, na participação dos diferentes atores, especialmente da

sociedade, e na construção de diretrizes socioambientais eficientes pautadas na produção

sustentável e na regulação e fiscalização dessas diretrizes. Quando não existe a cooperação

entre os agentes, iniciativas concorrentes são formadas no intuito de elaborar sistemas de

certificação ainda mais aprimorados. Isso faz com que as diferentes iniciativas de governança

busquem resultados sempre melhores para manter sua legitimidade.

A partir dessa sucinta análise, nota-se que embora existam conflitos e disputas por poder e

pelo fato dos participantes terem diferentes interesses, o modo de organização da NSG permite a

estabilização de determinados mercados, como o de commodities. Dentro desse contexto, as

iniciativas multi-stakeholder têm conquistado um importante espaço frente aos mercados

internacionais, com tendência de aumento e difusão. A contestação social, a exigência da

rastreabilidade e a certificação têm sido componentes cada vez mais decisivos na organização

dos mercados e isso não se restringe apenas aos produtos de nicho (BARTLEY, 2007; CONROY,

2007), por isso esse novo tipo de estrutura não pode ser considerado apenas um breve fenômeno.

Para entender melhor o seu funcionamento e como as iniciativas alcançam legitimidade, serão

apresentados a seguir dois casos em NSG: a certificação do FSC em âmbito global e a Moratória

da Soja no Brasil.

4. Estudos de caso em governança não-estatal

Com o aumento e difusão de iniciativas multi-stakeholder sobre setores de bens primários,

houve forte movimento na criação de mecanismos voluntários como forma de assegurar a

participação dos órgãos privados em mercados internacionais. Somadas às questões

socioambientais, a exigência dos países mais ricos, especialmente da União Européia e Estados

Unidos sobre a importação de determinados produtos advindos de regiões menos desenvolvidas,

passou a ser mais rigorosa. Assim, barreiras comerciais seriam criadas caso não fossem

atendidos os requisitos impostos pelos importadores, sendo um deles a comprovação de boas

práticas ao longo de toda a cadeia produtiva e o incentivo à produção menos impactante. Nesse

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sentido, a certificação ambiental passou a ser uma importante ferramenta para atestar a qualidade

desses produtos, permitindo maior participação dos produtores locais em mercados globais, além

de possibilitar o aumento no valor agregado do bem comercializado. Tal fato poderia gerar

maiores incentivos para a difusão de outras iniciativas de NSG (CASHORE et al, 2004) e o

estabelecimento de concorrência entre elas, promoveria o melhoramento e aperfeiçoamento de

suas políticas socioambientais.

4.1. Certificação florestal e o sistema do FSC

Com o aumento do uso de recursos florestais após a Segunda Guerra Mundial,

principalmente nos EUA, Japão e alguns países europeus que não dispunham de grandes

estoques florestais, houve o crescimento da exploração e a rápida expansão do comércio

internacional de madeira. Isso resultou na criação do setor madeireiro, marcado pela alta

fragmentação de sua cadeia produtiva, o que acabou dificultando o fluxo de informações sobre a

origem e a forma na qual o recurso era extraído (DIAMOND, 2005). Esse evento causou fortes

reações entre os ambientalistas e forçou as empresas compradoras a boicotar as importações de

madeira proveniente de regiões tropicais (VOIVODIC, 2010). Em contrapartida, algumas entidades

privadas passaram a criar critérios de produção incorporando a idéia de sustentabilidade com o

propósito de construir uma imagem positiva frente aos mercados e para se eximir das eventuais

acusações relacionadas à degradação florestal. Com os conflitos e a formação de uma arena de

ação para tratar dos impactos causados pelo setor madeireiro, foi criado o sistema de certificação

florestal do FSC em 1993; resultado de um debate político que se iniciou muito antes de sua

fundação, motivado pelas mudanças que o setor teve de enfrentar, sobretudo, durante a década

de 1980 (BARTLEY, 2007; VOIVODIC, 2010).

A certificação pode ser aplicada a qualquer produto de origem florestal, provindo de

qualquer região do mundo, seja uma floresta natural ou cultivada. Para que determinado produto

seja comercializado com o selo, todas as etapas da cadeia produtiva devem passar por um

processo de certificação que inclui a conformidade por parte da empresa, desde as práticas

produtivas às normas de certificação seguidas de auditorias, bem como monitoramentos

periódicos que verificarão a continuidade do atendimento aos critérios da certificação. Todas as

normas do FSC – do manejo florestal, cadeia de custódia, aos indicadores regionais – são

elaboradas a partir de um protocolo que prevê: a) formação de um grupo técnico de trabalho com

representação equilibrada entre os diferentes grupos de interesse (econômico, ambiental e social);

b) consulta pública aberta a qualquer interessado; e c) aprovação final por parte do conselho de

diretores (VALLEJO & HAUSELMANN, 2004; FSC, 2007; VOIVODIC, 2010). Embora, o FSC

tenha conquistado destaque no cenário mundial, nem todos os países ou regiões compartilharam

as políticas socioambientais que a iniciativa estabelece. Sua aceitação não ocorreu de modo

13

imediato, nem consensual. Isso foi demonstrado por Cashore e seus colaboradores (2004) através

da análise de legitimidade utilizando três fatores-chave:

1) A posição do país ou da região na economia global:

a. Dependente de exportação do produto;

b. Dependente de importação do produto;

2) A estrutura doméstica do setor:

a. Organização equilibrada com cadeia de custódia bem delineada;

b. Organização desigual com cadeia de custódia desorganizada;

3) O histórico do recurso natural na agenda de políticas públicas:

a. Com participação social;

b. Sem participação social.

A combinação desses fatores, segundo Cashore, é o que determinará se haverá aceitação

ou limitação de esforços por parte das instituições privadas, em introduzir novas políticas

socioambientais ao seu processo produtivo. Em casos nos quais os fatores são ocupados pelas

primeiras opções da classificação apresentada, existe uma tendência no aumento de legitimidade,

enquanto o contrário tende a diminuí-la. Os esforços em alcançar legitimação pressionam as

iniciativas e seus competidores no aprimoramento de suas regras. Desse modo, a participação de

diferentes atores, especialmente da sociedade, torna-se essencial na construção desse tipo de

organização. No caso da certificação florestal, a interação entre setor privado e atores sociais

representou uma interessante alternativa para estabelecer a governança ambiental em níveis

globais e locais (CASHORE, 2002; CASHORE et al, 2004). Ao analisar sua introdução na

Colúmbia Britânica, onde surgiu a iniciativa, e na Alemanha, é possível observar que a aderência

às políticas do FSC foi bem diferente em ambos os casos, como será mostrado a seguir.

- Adoção do selo na Columbia Britânica, Canadá

Na Columbia Britânica, o setor madeireiro está fundamentalmente voltado para os

mercados internacionais. Desde os anos 1980, já ocorriam grandes pressões e críticas por parte

dos ambientalistas da região sobre a intensiva exploração dos recursos florestais. Em um cenário

de conflitos, o governo tentou elaborar políticas públicas para minimizar a insatisfação da

sociedade frente os problemas ambientais que ocorriam na região. Entretanto, essas políticas não

surtiram nenhum resultado, pois as principais críticas ainda apontavam para as falhas na proteção

do ecossistema e da biodiversidade; chamavam a atenção para o lucro que a indústria madeireira

canadense estava obtendo, sem nenhum tipo de investimento ou compensação socioambiental.

Foi então que surgiu a idéia de unir os esforços da comunidade ambientalista e das companhias

madeireiras, com o auxílio do governo, em um grupo cooperativo para buscar soluções conjuntas.

14

A exemplo de outros movimentos ambientais como Greenpeace e Sierra Club, esses atores se

uniram para traçar campanhas que atingissem os mercados internacionais, objetivando

principalmente a incorporação da certificação florestal, não somente na província canadense, mas

também em outros países.

Com as crescentes pressões dos ambientalistas e as exigências dos compradores

estrangeiros, os produtores locais observaram a necessidade e urgência em colocar em prática

um sistema de certificação. Assim, foi criado o FSC e com ele, uma chance dos produtores de

madeira se resguardarem perante as críticas dos ambientalistas, especialmente em níveis globais.

A partir daí, o grupo passou a desempenhar um papel central no processo de elaboração das

políticas florestais, e o setor industrial teve de aceitar e aderir ao sistema para minimizar os

conflitos, além de garantir legitimidade frente os compradores. Desse modo, os participantes

perceberam que através do trabalho em parceria, o nível de satisfação aumentava, tanto por parte

dos órgãos privados como da sociedade. O setor florestal da Columbia Britânica havia constituído

uma iniciativa de NSG, superando as frágeis políticas públicas e oferecendo um ambiente menos

conflituoso para que o selo do FSC se tornasse atraente para os demais participantes.

Atualmente, o sistema canadense segue estruturado na concentração de indústrias e

difusão de associações, onde os meios de posse e licença para a produção de madeira são

controlados pelo Ministério Florestal e pela indústria. De acordo com Cashore e colaboradores

(2004), isso mostra que o setor privado está preparado para implementar as políticas do FSC,

caso decidam aderir à certificação. Ao incorporar as regras da iniciativa, associada à

integralização das companhias enquanto detentoras de um sistema próprio de rastreamento sobre

seus produtos, são atingidos menores custos financeiros e a diminuição de problemas logísticos,

reduzindo conseqüentemente os custos de transação (ZYLBERSZTAJN & FARINA, 2005). Além

disso, a produção está difundida em diversas associações fortemente ligadas aos órgãos

governamentais, o que facilita a troca de informações entre os atores, melhorando a qualidade e

eficiência da cadeia produtiva. Entretanto, cabe destacar que apesar dos esforços empregados

em prol da certificação do FSC, a aceitação dos atores não ocorreu de modo incondicional, pois

foram necessários requisitos de ordem econômica, política, histórica e institucional (CASHORE et

al, 2004, OSTROM, 2005). A expansão desse mecanismo só foi possível em decorrência da alta

dependência de exportação de madeira para outros países; da grande concentração de empresas

florestais; da pouca fragmentação das propriedades e grande difusão de associações. Ademais, a

enorme insatisfação pública sobre as práticas produtivas que estavam sendo empregadas até

então, influenciaram nas decisões empresariais, cedendo espaço para os interesses sociais, o

que proporcionou legitimidade ao FSC. Por meio desses atributos, a adoção pelo sistema

certificador transbordou para outros países, conferindo maior reputação à iniciativa.

15

- Adoção do selo na Alemanha

Na Alemanha, quase toda a madeira produzida é consumida localmente e a outra parte

provém de importações. Por isso, a necessidade de estabelecer critérios de importação passou a

ser pré-requisito para que os países produtores menos desenvolvidos atendessem determinados

padrões de sustentabilidade por meio de sistemas de certificação florestal. No entanto, quando

era tratado o mercado doméstico e suas práticas produtivas, não existia qualquer regulação ou

critério sobre a exploração florestal no país. Na tentativa de implementar as políticas do FSC,

houve grande resistência por parte do setor privado. Um dos motivos que explica tal oposição é

que os produtores alemães acreditavam que o mercado nacional poderia ser prejudicado devido

as importações, portanto, não aceitavam se filiar à iniciativa. Dentre as dificuldades destacadas

por Cashore e colaboradores (2004), a baixa integralização do setor com a escassez de metas

produtivas e logísticas, dificultou a entrada da iniciativa na Alemanha. Sem a aceitação dos

produtores não houve pressão suficiente sobre a indústria para que adotasse o sistema do FSC,

ou seja, o efeito em cadeia esperado entre os diferentes participantes não ocorreu. A alta

concentração de terras sob o gerenciamento de grandes empresas também foi um problema, já

que a maior parte das propriedades pertencia às entidades privadas (CASHORE et al, 2004).

Na tentativa de minimizar os problemas resultantes do movimento ambientalista que

crescia no país foi criada a German Forestry Association; uma iniciativa multi-stakeholder ligada

ao governo. A associação era responsável por oferecer as informações necessárias aos atores

envolvidos, no intuito de exercer influência sobre a elaboração das políticas florestais alemãs,

visto que a maioria das decisões era tomada exclusivamente pelo setor privado. Foi considerada

uma importante ferramenta institucional, que permitiu a participação dos pequenos produtores no

desenvolvimento de estratégias alternativas ao FSC junto a outras entidades com maiores

recursos para executar as políticas que viriam a ser elaboradas. Ao considerar o contexto histórico

da agenda de políticas florestais é importante destacar que, assim como na Colúmbia Britânica,

havia grande preocupação dos ambientalistas alemães sobre a necessidade de mudança de

comportamento com relação à exploração florestal no país. O movimento apontava para a

importância do desenvolvimento de novas políticas com um olhar mais crítico sobre os impactos

gerados em decorrência da atividade do setor sobre os ecossistemas.

O emprego dos critérios do FSC no processo de importação de recursos florestais de

países tropicais já estava sendo realizado na Alemanha. O problema que persistia ainda era a

aceitação dos produtores à iniciativa em âmbito doméstico. Foi observada, então, a necessidade

de desenvolver uma metodologia capaz de certificar a produção de madeira dentro do próprio

país. Para isso, foram criados dois programas que previam maior participação do Estado e do

setor privado na elaboração de novas políticas socioambientais, mas sem a necessidade de aderir

ao sistema do FSC. No entanto, esses programas não foram aceitos pelos ambientalistas e

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entraram em declínio. Como forma de compensar as falhas ocorridas e minimizar as pressões da

sociedade, criou-se outra iniciativa visando substituir o FSC, o Programme for the Endorsement of

Forest Certification (PEFC), um dos selos florestais de maior prestígio no país e Europa

atualmente (CASHORE et al, 2004). A partir disso, diversos produtores começaram a reorientar

suas estratégias, focando em práticas florestais menos degradantes e mais sustentáveis ao invés

de simplesmente boicotar as empresas que continuavam a exploração florestal de modo

indiscriminado, legitimando suas ações por meio do processo de implementação dos sistemas de

certificação. Por conta dessa forte concorrência entre duas importantes iniciativas na Europa, a

credibilidade do FSC na Alemanha começou a aumentar, especialmente quando notou-se que os

setores florestais suecos e norte-americanos já estavam incorporando as políticas do selo

canadense. Desse modo, alguns produtores de madeira de determinadas regiões também

passaram a aderiram à iniciativa, criando um ambiente de grande competição entre o PEFC e

FSC, que por sua vez, acabou fortalecendo o empenho de ambos em melhorar e aperfeiçoar seus

critérios na busca por novos participantes.

4.2. Moratória da Soja no Brasil

Dentre as iniciativas multi-stakeholder domésticas que tratam da produção de

commodities, destaca-se a Moratória da Soja no Brasil. O compromisso em implementar o

programa teve início em julho de 2006, liderado pela Associação Brasileira das Indústrias de

Óleos Vegetais (ABIOVE) e Associação Nacional dos Exportadores de Cereais (ANEC) com o

objetivo de não comercializar a soja produzida em áreas desmatadas da Amazônia pelo período

de dois anos. O principal argumento era que a iniciativa, além de incentivar boas práticas

agrícolas, promoveria o uso mais sustentável dos recursos naturais, justificado pela diminuição do

desmatamento causado pela expansão da soja sobre biomas importantes, sem gerar perdas

econômicas para o setor. A cooperação entre setor produtivo e sociedade convergiria na criação

de um sistema de mapeamento e monitoramento dos avanços do desmatamento e da atividade

agrícola na região amazônica com base em informações disponibilizadas pelo governo federal, e

também no aprimoramento das relações institucionais e da legislação atual. Ademais, os órgãos

privados participantes incorporariam nos seus contratos de compra uma cláusula prevendo o

rompimento com o produtor, caso fosse constatado algum tipo de irregularidade trabalhista,

mostrando forte preocupação com a questão social (MORATÓRIA DA SOJA, 2008).

Os atores envolvidos no programa se organizaram no Grupo de Trabalho da Soja (GTS),

composto por representantes da indústria: ABIOEVE, Cargill e Bunge, e representantes da

sociedade: Greenpeace, World Wildlife Fund (WWF) e Instituto de Pesquisa Ambiental da

Amazônia (IPAM), para estabelecer uma agenda de trabalho e traçar estratégias coordenadas por

subgrupos responsáveis pela informação e educação dos produtores agrícolas usando o Código

18

todos incorporaram as novas políticas socioambientais elaboradas pelo Conselho. Por ser

fortemente dependente da exportação de madeira; por possuir uma estrutura produtiva bem

organizada, com a participação de pequenos produtores e associações, e; por apresentar um

histórico de movimentos ambientais e sociais que chamaram a atenção para a necessidade de

preservação dos recursos florestais, a aceitação do sistema certificador na província canadense

foi mais rápida e consensual. Entretanto, foi de suma importância a participação dos órgãos

governamentais no início do programa, para criar uma estrutura forte e coesa, além de reorganizar

a arena de disputas. Hoje, o órgão estatal responsável ainda está envolvido de maneira indireta

na organização do setor madeireiro por meio de um ministério próprio (Ministério Florestal) que

avalia, controla e concede a posse e licença da produção no país.

Já no caso da Alemanha, as variáveis interferiram de maneira bem diferente se

comparados os resultados aos da Colúmbia Britânica. Ao contrário da província, o país é

dependente da importação de recursos florestais, embora possua um consolidado setor

madeireiro. Por isso, os produtores alemães resistiram à introdução das políticas do FSC, já que

as utilizavam no processo inverso, somente no momento da importação da madeira provinda dos

países menos desenvolvidos. Contudo, mesmo com o setor doméstico constituído

fundamentalmente sobre grandes instituições privadas e com a pouca participação de pequenos

produtores na tomada de decisão, o movimento ambientalista, que num primeiro momento não

tinha o apoio por parte do governo, foi capaz de pressionar a indústria e os produtores alemães

em criar uma nova iniciativa de governança para amenizar os conflitos e garantir legitimidade

perante o mercado europeu, sem necessariamente ter que aderir às políticas do FSC. A mudança

em somente uma das variáveis, referente à participação social, permitiu a readequação da

estrutura doméstica em prol de reputação e legitimação da produção alemã. Esse evento, por sua

vez, proporcionou a difusão do selo do PEFC do âmbito nacional para o mercado internacional,

dando maior destaque e reconhecimento às políticas da iniciativa. Assim como ocorreu com o

setor florestal canadense, o governo alemão também teve importante atuação na reorganização

do setor madeireiro ao participar da criação de uma associação responsável por fornecer as

informações necessárias aos agentes ali envolvidos e fortalecer a participação dos pequenos

produtores nos processos decisórios, reconhecendo a importância do seu papel.

Ao analisar a Moratória da Soja no Brasil é possível constatar que, apesar de ser uma

iniciativa criada recentemente, possui metas muito claras, porém, o programa não conseguiu

atingir o mesmo êxito que a certificação florestal do FSC. Da avaliação dos fatores e de sua

interferência nas ações dos participantes sobre os resultados, verifica-se que o país é um grande

exportador do produto, inclusive para países que requerem práticas sustentáveis ao longo de sua

cadeia produtiva, como os da União Européia. Esse fator é muito importante, pois sinaliza que o

mercado doméstico deve ter a capacidade de criar políticas socioambientais e mecanismos mais

19

eficientes de monitoramento e fiscalização, atendendo às exigências dos compradores

estrangeiros. No entanto, mesmo com o empenho da iniciativa em promover uma produção que

não cause desmatamentos, o que se tem hoje é um cenário de incertezas sobre a aceitação dos

atores diretamente envolvidos no processo produtivo. A estrutura do mercado brasileiro de soja

está pautada basicamente sobre grandes empresas, compostas em sua maioria por

multinacionais, detentoras de grandes áreas de cultivo, onde a participação de pequenos

agricultores é praticamente ínfima. A difusão de associações de produtores familiares é baixa e a

articulação entre esses atores e os órgãos governamentais também parece ser insuficiente. Além

disso, a cadeia de custódia ainda não está bem delineada, sendo difícil acompanhar todo o

processo produtivo do grão, principalmente na identificação dos impactos do plantio sobre o

desmatamento da Amazônia. Desse modo, torna-se extremamente difícil estabelecer a

legitimidade da iniciativa, colocando em dúvida a continuidade do programa. Se a Moratória da

Soja já apresenta esse tipo de problema em sua estrutura doméstica, o alcance da legitimação de

suas atividades perante os mercados internacionais mostra-se distante.

Os movimentos sociais e a pressão dos ambientalistas foram marcantes nas últimas

décadas, mas não foram suficientes para promover alguma mudança no arranjo institucional sobre

a legislação vigente ou sobre as políticas públicas. Sem dúvida houve melhoria; a participação dos

atores sociais junto aos governos aumentou, mas ainda não alcançou níveis satisfatórios. O

Código Florestal é um bom exemplo disso, pois muito do que é elaborado, esbarra na burocracia,

não é cumprida ou é incoerente; o peso dos atores tampouco é igualitário na tomada de decisão,

haja vista tantas polêmicas em torno das discussões sobre o Código nos últimos meses. Portanto,

são essas as fragilidades que interferem diretamente no êxito e confiabilidade da Moratória da

Soja. Para o programa servir de modelo para o resto do mundo e ter sua metodologia adotada,

assim como ocorreu com o sistema de certificação do FSC, muito ainda tem de ser feito. Não

somente no sentido de melhorar o monitoramento e cadastramento de novos participantes e suas

propriedades, ou promover a conscientização dos atores, mas de realmente buscar a mudança da

estrutura institucional responsável pela produção do insumo no país, para posteriormente ser

empregada em outras nações produtoras, seja visando o aumento das exportações, seja para

garantir a preservação do ecossistema e biodiversidade. É claro que dentro desse contexto o

Estado tem papel fundamental na organização do setor e no oferecimento ao acesso às

informações, e por que não na formação dos produtores ou associações menos articulados?

Através da análise sobre a difusão do sistema certificador do FSC e da Moratória da Soja,

como exemplos de iniciativas de NSG com níveis de abrangência distintos, foi possível observar

que a mudança no arranjo institucional ou estruturação descentralizada, obviamente não ocorre

igualmente em setores de diferentes produtos; depende fortemente da região onde é

implementada e dos atores que fazem parte da arena de disputas. Sem dúvida, os três fatores-

20

chave auxiliam na avaliação da legitimidade em iniciativas de NSG em mercados globais,

sinalizando a importância e influência dos fatores econômicos e históricos na escolha dos

participantes em aceitar um sistema certificador ou não. Contudo, são insuficientes para analisar

porque ocorrem os conflitos em uma arena de disputas. O tipo de metodologia adotado por

Cashore e seus colaboradores (2004), não considera quem são os participantes envolvidos, pois

não há distinção entre eles; no máximo são categorizados em representantes do setor privado,

representantes da sociedade e membros do governo. Outro fator ausente é o peso de cada um na

tomada de decisão, já que os interesses, geralmente, são diferentes e a disputa por poder é o que

determinará quem são os agentes providos das habilidades sociais necessárias para convencer

os outros sobre as decisões mais adequadas (FLIGSTEIN, 2001). Também não há nenhuma

menção às situações de ação que interferirão diretamente no arranjo e organização da arena de

disputas. Justamente por ser constituída de atores não-estatais, a avaliação do processo de

conquista de legitimidade não pode estar pautada apenas em três fatores-chave externos à arena,

sobretudo de viés econômico.

6. Conclusões

Este artigo apresentou a emergência da NSG como um novo arranjo institucional e seus

principais fundamentos. Essa forma de organização tem atraído a participação de atores de

diferentes setores que buscam a diminuição dos impactos socioambientais e conseqüente

minimização dos conflitos em torno dos recursos naturais e de uso comum através da criação de

iniciativas multi-stakeholder para conquistar maior legitimidade perante os mercados. Também

tem sido considerada uma alternativa viável e eficiente. Isso pode ser observado tanto sob o viés

econômico, visto que o setor privado se beneficia por meio do lucro e do status, como sob o viés

ambiental, já que o principal objetivo é melhorar o processo produtivo, tornando-o menos

degradante e mais sustentável possível. Por outro lado, a NSG permite a participação de agentes

sociais na elaboração de políticas socioambientais e no processo decisório, o que proporciona

maior transparência ao sistema de certificação. Mas a intervenção inicial dos órgãos estatais é

essencial para organizar a estruturação do setor ou mercado no qual ocorrem os conflitos.

Ao analisar dois estudos de caso à luz do avanço da NSG de acordo com a metodologia

proposta por Cashore, verificou-se que a aceitação do sistema de certificação florestal do FSC em

duas regiões, cujas configurações culturais, históricas, ambientais e econômicas são distintas,

ocorreu de maneiras bem diferentes. Isso pode ser explicado pela divergência entre os fatores-

chave, que interferiram nas ações dos participantes e em suas escolhas, o que caracterizou

resultados diferentes, mas positivos, frente aos mercados internacionais na província canadense e

na Alemanha. Já ao avaliar a legitimidade da Moratória da Soja no Brasil, observou-se que,

21

embora o desmatamento da Amazônia tenha diminuído significativamente nos últimos anos, ainda

existem sérios problemas que não foram solucionados, enfraquecendo sua legitimação tanto no

mercado doméstico como no internacional, e tornando incerta sua continuação. A partir desses

estudos, também foi possível constatar as fragilidades que a NSG apresenta, já que não se trata

apenas de avaliar a legitimidade das iniciativas por meio de fatores-chave. Desse modo, a

viabilidade e eficiência da NSG por meio da legitimação das atividades de iniciativas multi-

stakeholder, dependerá do tipo de arena na qual o sistema de certificação será implementado e

quais serão as escolhas feitas por seus participantes.

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