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GESTÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
Uilson José Gonçalves Araujo
Assistente Social
Especialista em Dependência Química
Maringá, 28 de Março de 2014.
A vida em sociedade é complexa e
envolve diferentes
interesses que geram conflitos.
Para tornar possível a
convivência, os conflitos
precisam ser administrados.
2
ADMINISTRAR CONFLITOS
• Há duas formas
de administrar os
conflitos:
• Através da
coerção;
• Através da
política.
3
A POLÍTICA
“A política é um conjunto de
procedimentos formais e
informais que expressam
relações de poder e que
destinam a resolução pacífica
dos conflitos quanto a bens
públicos.”
4
No Brasil
A institucionalização do
campo das Políticas
Públicas é recente, se
detendo basicamente em
três áreas. 5
1) Regime político, instituições
políticas ou o Estado-brasileiro em
termos de seu traço constitutivo
(patrimonialismo, clientelismo ou o
autoritarismo) para analisar políticas
específicas, centradas na agenda
do Estado desenvolvimentista,
planejamento econômico, políticas
industriais ou as políticas de
desenvolvimento regional. 6
2) Políticas setoriais que combinam a análise do processo político com a análise dos problemas internos às próprias áreas setoriais. Padrão de intervenção do estado, em que as questões de natureza institucional ou políticas são pouco exploradas, Maior diálogo com a sociologia e o debate com a ciência política centra-se, sobretudo, nas questões relativas à cidadania e participação política, processos decisórios e grupos de interesse.
7
3) Políticas públicas de corte
social: comparação com os
Welfare States – processos de
acumulação e legitimação –
análise da especificidade do
sistema brasileiro de proteção
social.
8
PRINCIPAIS
CONCEITOS
DEFINIÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
“O conjunto de orientações e
ações de um governo com
vistas ao alcance de
determinados objetivos.” (BELLONI, 2000, p.10)
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DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
“É a ação intencional do Estado junto à
sociedade. Assim, por ser voltada para a
sociedade e envolver recursos sociais,
toda política pública deve ser
sistematicamente avaliada do ponto de
vista de sua relevância e adequação às
necessidades sociais, além de abordar
os aspectos de eficiência, eficácia e
efetividade das ações empreendidas.” (BELLONI, 2000, p.44)
11
DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
“(...) a que se desenvolve em esferas
públicas da sociedade (...). Políticas
dessa natureza não se restringem,
portanto, apenas às políticas estatais ou
de governo, podendo abarcar, por
exemplo, políticas de organizações
privadas ou não governamentais de
quaisquer tipo, sempre e quando
preservado o caráter público acima
referido.” (DRAIBE, 2001, p.17)
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DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS • São linhas de ações coletivas que
concretizam direitos sociais, declarados e
garantidos em lei, através de bens e serviços
que são distribuídos ou redistribuídos em
respostas as demandas sociais.
• As Políticas Publicas estão fundamentadas
através do Direito Coletivo e não individual,
são de responsabilidade do Estado, porem a
sociedade deve participar da Gestão das
Políticas Públicas através da participação
popular.
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EXISTE UMA
DIFERENÇA ENTRE
•Política Pública – conceito
abrangente
•Programa – desdobramento
de uma política
•Projeto – unidade menor de
ação 14
POLÍTICAS PÚBLICAS Existem vários modelos explicativos para as
diferentes etapas ou fases das políticas
públicas. Trata-se de um esforço para
explicar a difícil interação de intenções,
constituídas na fase de formulação de
política se ações, presentes na fase de
implementação. Trata-se ainda de discutir a
relação que se estabelece entre atores
governamentais e atores não
governamentais no processo de “fazer
política”. 15
ESTES MODELOS...
Examinam mais detidamente as fases
de formulação e implementação de
políticas, procurando superar a
tendência de visualizá-las tão
somente como a atividade de decidir
e executar, identificando assim a fase
de formulação com a análise e teoria
política e a fase da implementação
com a teoria administrativa. 16
Procura-se superar a
idéia recorrente de
que o sujeito da
ação governamental
são os atores
governamentais e os
cidadãos apenas
objeto deste tipo
específico de ação. 17
FORMULAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
É o processo de elaboração
de políticas no Executivo, no
Legislativo e em outras
instituições públicas.
18
FORMULAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
Na formulação de Políticas
Públicas entram
• Definição da agenda;
• Formação de assuntos públicos;
• Formação de políticas públicas;
• Processo decisório.
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FORMULAÇÃO
A fase de formulação pode ser desmembrada
em três subfases: primeira, quando uma
massa de dados transforma-se em
informações relevantes, segunda, quando
valores, ideais, princípios e ideologias se
combinam com informações factuais para
produzir conhecimento sobre ação orientada e
última quando o conhecimento empírico e
normativo é transformado em ações públicas,
aqui, agora. 20
O PROCESSO DE
FORMAÇÃO DE POLÍTICAS
DEVE RESPONDER A TRÊS
QUESTÕES • Como os assuntos chamam a
atenção dos fazedores?
• Como são formulados?
• Como uma determinada proposição é
escolhida entre outras alternativas? 21
EXISTEM TRÊS MODELOS DE
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
a)Racionalidade Econômica;
b)Racionalidade Político-Sistêmica;
c) Formulação Responsável.
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MODELOS DE FORMULAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
a) RACIONALIDADE ECONÔMICA:
critérios de escolha pública e de
economia do bem-estar social sem
entrar no julgamento de valores.
Critérios tecnocráticos contidos na
análise custo-benefício (alternativas que
produzem o maior impacto com o
mesmo gasto). 23
MODELOS DE FORMULAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
b) RACIONALIDADE POLÍTICO-
SISTÊMICA: acordo entre os atores
do jogo do poder. A sociedade e os
decisores aceitam o que é viável e o
que surge do labirinto político
(Partidos, Congresso, Executivo),
não questionando a
responsabilidade moral das
políticas. 24
MODELOS DE FORMULAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
c) FORMULAÇÃO RESPONSÁVEL:
sujeita o processo decisório ao debate
e ao escrutínio público. Engloba
considerações éticas à respeito da
responsabilidade na formulação de
políticas públicas. O debate inclui
questões à respeito da igualdade,
liberdade, solidariedade e democracia. 25
O PROCESSO DECISÓRIO
ENVOLVE SEMPRE DUAS
QUESTÕES
•Onde
surge a
demanda?
26
• Quem
participa?
27
A formulação e
implementação de uma
política não podem
estar desconectada do
público alvo.
IMPLEMENTAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
É a fase cuja ação é estipulada
durante a formulação das políticas e
que produz do mesmo modo certos
resultados e impactos. Quase
sempre os resultados e impactos
projetados não correspondem à fase
de formulação. 28
AVALIAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
Nesta fase apreciam-se os
programas já implementados no
tocante aos seus impactos. Trata-se
de indagar os déficits de impacto e os
efeitos colaterais indesejados para
poder deduzir disso conseqüências
para ações e programas futuros. 29
SEGUNDO ARRETCHE (1998)
Podemos distinguir entre a
avaliação da política,
análise de políticas públicas
e avaliação de políticas
públicas.
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AVALIAÇÃO DE POLÍTICA
Análise dos critérios
que fundamentam
determinada política.
31
ANÁLISE DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
Exame da engenharia
institucional e dos
traços constitutivos dos
programas. 32
AVALIAÇÃO DA
POLÍTICA PÚBLICA
Tem como objetivo atribuir uma
relação de causalidade entre
um programa – e um resultado
– (sucesso, fracasso e impacto
sobre o problema anteriormente
detectado). 33
TENDÊNCIAS
A avaliação de Políticas
Públicas utiliza do
recursos da distinção
entre eficiência, eficácia e
efetividade. 34
AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA
Relação do esforço
empregado na
implementação de uma
dada política e os
resultados alcançados. 35
AVALIAÇÕES DE EFICIÊNCIA
São necessárias porque a eficiência é
um objetivo democrático pois o governo
está gastando o dinheiro do contribuinte,
necessidade de probidade, competência
e eficiência para que haja confiança no
Estado e nas instituições democráticas.
O setor público busca reduzir
desigualdades e o privado minimizar
custos. 36
AVALIAÇÃO DE EFICÁCIA
Relação entre os objetivos e
instrumentos explícitos de um
dado programa e seus
resultados efetivos – metas
propostas, metas alcançadas
e instrumentos previstos. 37
DIFICULDADE DE EFICÁCIA
Consiste na obtenção e
confiabilidade das
informações obtidas.
Pesquisa capaz de
reconstruir o processo de
implantação da política sob
análise. 38
AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE
Exame da relação entre a
implementação de um
programa e seus impactos
e/ou resultados (houve
efetiva mudança na
população alvo?) 39
EXEMPLO
Uma campanha de
vacinação pode ser eficaz
mas não efetiva. Atinge um
número x de criança num
prazo determinado, mas
não reduz incidência da
doença ou a diminui
substancialmente.
40
40
AVALIAÇÃO
A avaliação bem feita se
constitui num importante
direito democrático: o
controle sobre as ações
de governo.
41
QUAIS SÃO AS POLÍTICAS
PÚBLICAS?
• Política Pública de Assistência Social;
• Política Pública de Educação;
• Política Pública de Saúde;
• Política de Direitos da Criança e do
Adolescente;
• Política de Direitos da Pessoa Idosa, da
Mulher e da Pessoa com Deficiência;
• Política Pública de Segurança, Ambiente,
Agrária, Trabalho, Meio Ambiente, Cultura,
Esporte e Lazer, entre outras.
42
POLÍTICA PÚBLICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
• Lei Orgânica da Assistência Social – Lei Federal nº
8.742/1993 - Dispõe sobre a organização da Assistência
Social e dá outras providências;
• Norma Operacional Básica – NOB SUAS - Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome - Secretaria
Nacional de Assistência Social - Sistema Único de
Assistência Social – Construindo as bases para a
implantação do Sistema Único de Assistência Social.
Aprovada através da resolução nº 130/2005;
• Norma Operacional Básica de Recursos Humanos –
NOB RH/SUAS - Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome - Secretaria Nacional de Assistência
Social. Aprovada através da Resolução nº 269/2006.
43
POLÍTICA PÚBLICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
• Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 2006;
• Parâmetros para atuação de asistentes sociais e psicólogos (as) na Política de Assistência Social. Conselho Federal de Psicologia, Conselho Federal de Serviço Social. Brasília, 2007;
• Norma Operacional Básica – NOB SUAS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - Secretaria Nacional de Assistência Social. Aprovada através da Resolução CNAS nº 033/2012.
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POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO
• Lei Federal n° 9.394/1996 - Estabelece
as diretrizes e bases da educação
nacional;
• Lei Federal nº 10.172/2001 - Aprova o
Plano Nacional de Educação e dá
outras providências;
• Política Nacional de Educação
Especial na Perspectiva da Educação
Inclusiva – Secretaria de Educação
Especial – Ministério da Educação.
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POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE
• Lei do SUS (Sistema Único de Saúde) – Lei Federal nº 8.080/1990 - Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências;
• Lei Federal n° 8.142/1990 - Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências;
• Portaria 154/2008 - Núcleos de Apoio à Saúde da Família/NASF – Ministério da Saúde – Secretaria de Atenção à Saúde.
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POLÍTICA PÚBLICA DE DIREITOS
DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
• Lei Federal nº 8.069/1990 - Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências;
• SINASE – Sistema Nacional de Atendimento Sócioeducativo - Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente/SEDH - Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA);
• Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-juvenil - Ministério da Justiça - Secretaria de Estado dos Direitos Humanos - Departamento da Criança e do Adolescente;
• Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a fome – Sistema Único de Assistência Social;
• Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes, 2011. (CONANDA).
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POLÍTICA PUBLICA DE
DIREITOS DA PESSOA IDOSA
• Lei Federal n° 8.842/1994 - Dispõe sobre a Política Nacional do/a Idoso/a, cria o Conselho Nacional do/a Idoso/a e dá outras providências;
• Lei Federal n° 10.741/2003 - Dispõe sobre o Estatuto do/a Idoso/a e dá outras providências.
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POLÍTICA PUBLICA DA
MULHER • Programa de Assistência Integral à Saúde da Mulher -
Ministério da Saúde - Divisão Nacional de Saúde Materno Infantil;
• Lei “Maria da Penha” – Lei Federal n° 11.340/2006 - Cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do § 8º do art. 226 da Constituição Federal, da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres e da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher; dispõe sobre a criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher; altera o Código de Processo Penal, o Código Penal e a Lei de Execução Penal; e dá outras providências.
49
DEMAIS POLÍTICAS
PÚBLICAS • Segurança;
• Meio Ambiente;
• Trabalho;
• Desenvolvimento Urbano;
• Meio Ambiente;
• Cultura;
• Esporte e Lazer;
• Entre outras.
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TIPOS DE DEMANDAS
• Demandas novas – elaboradas
por novos atores políticos ou
surgimento de novos problemas;
• Demandas recorrentes –
expressam problemas não
resolvidos ou mal resolvidos. 51
TIPOS DE DEMANDAS
Quando se acumulam as demandas e o
sistema não consegue encaminhar
soluções aceitáveis, ocorre o que se
denomina de “sobrecarga de
demandas”, uma crise que ameaça a
estabilidade do sistema. Dependendo
da sua gravidade e da sua duração,
leva à crise de governabilidade e até
mesmo à ruptura institucional.
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ATORES POLÍTICOS
As demandas por políticas e ações políticas são
geradas pelos interesses de diversos atores:
• Atores públicos (Os políticos);
• Atores privados - (empresários, trabalhadores);
• Agentes internacionais;
• A mídia.
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CONSTRUINDO A AGENDA
DE GOVERNO Para um problema chegar a ser
enfrentado por políticas públicas, é
necessário que os atores
políticos se mobilizem para
provocar inputs que sejam
processados pelo sistema político e
inserido na Agenda Governamental.
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CONSTRUINDO A AGENDA
DE GOVERNO • Um problema que incomoda e que gera
insatisfação, mas, não mobiliza as
autoridades encontra-se num “estado de
coisas”;
• Quando esse “estado de coisas” passa a
preocupar as autoridades torna-se um
“problema político”;
• “Problemas políticos” compõem a Agenda
Governamental. 55
Mobilização de ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente situados.
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CONDIÇÕES DA PASSAGEM DO “ESTADO DE
COISAS” PARA “PROBLEMA POLÍTICO”
CONDIÇÕES DA PASSAGEM DO
“ESTADO DE COISAS” PARA
“PROBLEMA POLÍTICO”
Situação de crise, calamidade ou
catástrofe, de maneira que o ônus
de não resolver o problema seja
maior que o ônus de resolvê-lo.
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CONDIÇÕES DA PASSAGEM DO
“ESTADO DE COISAS” PARA
“PROBLEMA POLÍTICO”
Situação de oportunidade, ou
seja, haja vantagens, antevistas
por algum ator relevante, a
serem obtidas com o tratamento
daquele problema.
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O QUE É QUE GARANTE QUE UMA
DECISÃO SE TRANSFORME EM
AÇÃO EM REGIMES
DEMOCRÁTICOS?
R: A efetiva resolução de todos os pontos
de conflito envolvidos naquela política
pública. Isso significa nada tecnicamente
perfeito, mas, uma decisão em que todos os
atores sintam que ganharam alguma coisa e
nenhum sinta-se completamente prejudicado,
observando os limites das condições e do
momento específico da decisão.
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TIPOS DE POLÍTICA PÚBLICA
ABRANGÊNCIA
Universais
• Voltadas para todos os cidadãos.
Setoriais
• Destinadas a segmentos da população,
caracterizados por um fator determinado (idade,
situação física, etc.).
Fragmentadas
• Destinadas a grupos sociais destes segmentos.
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CONTROLE SOCIAL
O controle social é a participação
do/a cidadão/ã na gestão pública,
na fiscalização, no monitoramento e
no controle das ações da
administração pública no
acompanhamento das políticas, um
importante mecanismo de
fortalecimento da cidadania. 61
O QUE SÃO CONSELHOS?
• “É um espaço de discussão e negociação e é para isso
que os/as Conselheiros/as são eleitos/as [...] espaços de
possibilidades de luta pela publicização e
democratização das políticas públicas”.
• São “órgãos híbridos”, uma nova forma institucional que
envolve a partilha de espaços de deliberação entre as
representações do governo e as entidades da sociedade
civil.
• São constituídos com parte da estrutura administrativa
do Estado e outra parte com representação da
sociedade civil.
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CONSELHOS • São instrumentos essenciais na elaboração de
Políticas Públicas, sem que isto signifique a supressão dos poderes formais existentes (Executivo, Legislativo e Judiciário).
• Há vários tipos de Conselhos, que variam em suas atribuições, composição, jurisdição territorial (Federal, Estadual e Municipal) e cuja distinção principal encontra-se em seu caráter gestor, fiscalizador ou deliberativo.
• O caráter deliberativo sobre a Política Pública e a dimensão político-institucional é que representam os fatores inovadores na forma atual conselhista.
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QUESTÕES
• A criação de instâncias participativas, como por exemplo, Conselhos, representa uma democratização das Políticas Públicas em direção ao atendimento dos interesses populares? Como?
• Como se dá a definição e a gestão das Políticas Públicas em Maringá?
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REFLEXÃO
“Isso de a gente querer ser
exatamente o que a gente é,
ainda vai nos levar além.”
(Paulo Leminski)
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Referências Bibliográficas
• ARRETCHE, Marta. Tendências no estudo sobre avaliação.
RICO, Elizabeth M. (Org.). Avaliação de Políticas Sociais.
São Paulo: Cortez, 1998.
• BELLONI, Isaura; MAGALHÃES, Heitor; SOUSA, Luzia
Costa de. Metodologia para avaliação de políticas públicas:
uma experiência em educação profissional. São Paulo:
Cortez, 2001. 96 p. (Coleção Questões da Nossa Época, v.
75).
• CARVALHO, Maria do Carmo Brant de. Avaliação
participativa: uma escolha metodológica. In: RICO,
Elizabeth Melo (Org.). Avaliação de políticas sociais: uma
questão em debate. São Paulo: Cortez; Instituto de
Estudos Especiais, 1999. p. 87-94.
• COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de
Projetos Sociais. Rio de Janeiro: Vozes, 1998.
66
Referências Bibliográficas
• DRAIBE, Sonia. O padrão brasileiro de proteção social. Análise
Conjuntural, nº 2, Ipardes, 1986.
• HOCHMAN, Gilberto. A era do Saneamento. São Paulo:
Hucitec/Anpocs, 1998.
• RAICHELIS, Raquel. Esfera Pública e Conselhos de Assistência
Social – caminhos da construção democrática. São Paulo:
Cortez, 1998.
• SANTOS, W. Guilherme. Cidadania e Justiça. Rio de Janeiro:
Campus, 1979.
• TELLES, Vera da Silva. Espaço Público e Espaço Privado na
Constituição do Social: notas sobre o pensamento de Hannah
Arendt. In: Tempo Social. São Paulo: 1º semestre de 1990. vol. 1,
n. 1, p. 23-48.
• WERNECK VIANNA, Maria Lúcia Teixeira. A americanização
perversa da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan,
1998.
67
CONTATOS
E-mail: [email protected]
Telefone: (41) 9977-1576
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