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MULTICULTURAL

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Diante da complexidade, gravi-

dade e aumento das incertezas

relacionadas s questes que en-

volvem os recursos naturais, o

compartilhamento de experin-

cias e de situaes de sucessos e,

mesmo, de insucessos podem ser

eficaz para uma melhor compre-

enso e enfrentamento dos dife-

rentes problemas nos mais distin-

tos lugares.

Desse modo, a partir dos trabalhos

apresentados no simpsio Gover-

nana de Recursos Naturais de

Uso Comum (CEISAL, 2016),

este livro conta com nove captu-

los organizados em trs grandes

temas: i) gua: governana, par-

ticipao e privatizao; ii) Recur-

sos naturais de uso comum, povos

tradicionais e polticas pblicas;

iii) Recursos naturais, direito de-

mocrtico e sustentabilidade.

Maria Eugnia Totti

Universidade Estadual do Norte

Fluminense

Casimiro Balsa

Universidade Nova de Lisboa

MULTICULTURAL

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Publicamos a obra Gerenciamen-to e governana de recursos natu-

rais na Amrica Latina: conflitos

e atores sociais, por acreditarmos na relevncia e amplitude do tema abordado nessa obra. O presente trabalho celebra a par-ceria acadmica dos organizado-res com a nossa editora. Agrade-cemos a dedicao e o empenho de todos os autores e pesquisa-dores participantes desse livro. Boa leitura.

Dcio Nascimento Guimares

Editor Responsvel

Esta publicao busca oferecer ao leitor uma viso ampla e atual

das discusses e status quo dos recursos naturais e, mais espe-

cificamente, daqueles de uso comum, apresentando estudos de

casos da Amrica Latina e exemplos de situaes envolvendo

recursos de uso comum ao redor do mundo. Destaca-se que, em

todos os casos, a participao da populao envolvida diretamen-

te fator determinante para a sustentabilidade desses recursos,

mas, por outro lado, pouco podem frente a grandes empreendi-

mentos e determinao de seus governos quando esses agem

em sentido contrrio.

Os organizadores

Conflitos e atores sociais

Gerenciamento e governana de recursos naturais na Amrica Latina

Gerenciamento e governana de

recursos naturais na Amrica Latina

Maria Eugnia TottiCasimiro Balsa

Organizadores

Maria Eugnia Totti | Casimiro BalsaOrganizadores

Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro

Apoio

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Campos dos Goytacazes - RJ2018

MULTICULTURAL

Maria Eugnia TottiCasimiro Balsa

Organizadores

Copyright 2018 Brasil Multicultural Editora

Todos os direitos reservados. proibida a reproduo parcial ou total desta obra sem a expressa autorizao do autor.

Diretor editorialDcio Nascimento Guimares

Diretora adjunta Milena Ferreira Hygino Nunes

Coordenadoria cientfica Gisele PessinFernanda Castro Manhes

DesignFernando DiasFoto de capa: Unsplash/Fernando Dias

Gesto logsticaNataniel Carvalho Fortunato

BibliotecriaAna Paula Tavares Braga CRB 4931

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

G367 Gerenciamento e governana de recursos naturais na Amrica Latina : conflitos e atores sociais / organizao Maria Eugnia Totti e Casimiro Balsa. Campos dos Goytacazes, RJ : Brasil Multicultural, 2018. 256 p.

Inclui bibliografia ISBN 978-85-5635-070-1 1. RECURSOS NATURAIS 2. DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HDRICOS 3. RECURSOS PESQUEIROS 4. POLTICA AMBIENTAL I. Totti, Maria Eugnia (org.) II. Balsa, Casimiro (org.) III. Ttulo

CDD 333.711

Instituto Brasil Multicultural de Educao e Pesquisa - IBRAMEPAv. Alberto Torres, 371 - Sala 1101 - Centro Campos dos Goytacazes - RJ28035-581 - Tel: (22) 2030-7746 Email: [email protected]

Comit cientfico/editorial

Prof. Dr. Antonio Hernndez Fernndez - UNIVERSIDAD DE JAN (ESPANHA)

Prof. Dr. Carlos Henrique Medeiros de Souza UENF (BRASIL)

Prof. Dr. Casimiro M. Marques Balsa UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA (PORTUGAL)

Prof. Dr. Cssius Guimares Chai MPMA (BRASIL)

Prof. Dr. Daniel Gonzlez - UNIVERSIDAD DE GRANADA (ESPANHA)

Prof. Dr. Douglas Christian Ferrari de Melo UFES (BRASIL)

Profa. Dra. Ediclea Mascarenhas Fernandes UERJ (BRASIL)

Prof. Dr. Eduardo Shimoda UCAM (BRASIL)

Profa. Dra. Fabiana Alvarenga Rangel - UFES (BRASIL)

Prof. Dr. Fabrcio Moraes de Almeida - UNIR (BRASIL)

Prof. Dr. Francisco Antonio Pereira Fialho - UFSC (BRASIL)

Prof. Dr. Francisco Elias Simo Meron - FAFIA (BRASIL)

Prof. Dr. Helio Ferreira Orrico - UNESP (BRASIL)

Prof. Dr. Ido de Oliveira Paes - UFRPE (BRASIL)

Prof. Dr. Javier Vergara Nez - UNIVERSIDAD DE PLAYA ANCHA (CHILE)

Prof. Dr. Jos Antonio Torres Gonzlez - UNIVERSIDAD DE JAN (ESPANHA)

Prof. Dr. Jos Pereira da Silva - UERJ (BRASIL)

Profa. Dra. Magda Bahia Schlee - UERJ (BRASIL)

Profa. Dra. Margareth Vetis Zaganelli UFES (BRASIL)

Profa. Dra. Marilia Gouvea de Miranda - UFG (BRASIL)

Profa. Dra. Martha Vergara Fregoso UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA (MXICO)

Profa. Dra. Patricia Teles Alvaro IFRJ (BRASIL)

Prof. Dr. Rogrio Drago - UFES (BRASIL)

Profa. Dra. Shirlena Campos de Souza Amaral UENF (BRASIL)

Prof. Dr. Wilson Madeira Filho UFF (BRASIL)

Sumrio

Apresentao 10

PARTE IGUA: GOVERNANA, PARTICIPAO E PRIVATIZAO

1Gerenciamento e governana das guas no Brasil: padres de interao Estado-sociedade 18

Vanda Corra Thom, Maria Eugnia Totti2Una aproximacin a la gobernanza del agua en la Ciudad de Mxico 50

Lourdes Romero Navarrete, Delia Montero3Intervencin de las empresas privadas en la gestin del organismo operador del Sistema de Aguas de la Ciudad de Mxico (SACMEX) 72

Maria Concepcin Martnez Omaa

PARTE IIRECURSOS NATURAIS DE USO COMUM, POVOS TRADICIONAIS E POLTICAS PBLICAS

4Pajapan (Veracruz, Mxico): un caso paradigmtico de re-existencia indgena frente al modelo hegemnico de desarrollo rural 92

Jess Moreno Arriba5La Iniciativa Yasun y el desafo de la gobernanza de recursos naturales de uso comn 130

Alexandra Jima Gonzlez6Degradao de guas continentais: percepo dos pescadores artesanais da Bacia de Campos (Brasil) 154

Geraldo Mrcio Timteo, Mauro Macedo Campos

PARTE IIIRECURSOS NATURAIS, DIREITO DEMOCRTICO E SUSTENTABILIDADE

7Consumo sustentvel, cogesto pesqueira e aquicultura de pequena escala para a proteo dos recursos haliuticos 178

Igor dAngelis, Iva Miranda Pires8Pensamento crtico em administrao, o direito constitucional ao meio ambiente e a gesto dos recursos de uso comum 202

Fernando Amorim da Silva, Luis Moretto Neto9Justia ambiental e conflitos de interesse no mercado extrativista mineral (Brasil) 226

Marcus Vincius Coutinho Gomes, Maria Eugenia Totti

Sobre os autores e organizadores 246

Apresentao

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Esta publicao busca oferecer ao leitor uma viso ampla e atual das dis-cusses e status quo dos recursos naturais e, mais especificamente, daqueles de uso comum, apresentando estudos de casos da Amrica Latina e exemplos de situaes envolvendo recursos de uso comum ao redor do mundo. Destaca-se que, em todos os casos, a participao da populao envolvida diretamente fator determinante para a sustentabilidade desses recursos, mas, por outro lado, pouco podem frente a grandes empreendimentos e determinao de seus governos quando esses agem em sentido contrrio.

Diante da complexidade, gravidade e aumento das incertezas relacionadas s questes que envolvem os recursos naturais, o compartilhamento de expe-rincias e de situaes de sucessos e, mesmo, de insucessos podem ser eficaz para uma melhor compreenso e enfrentamento dos diferentes problemas nos mais distintos lugares.

Nessa direo, coordenamos, no bojo do 8 Congresso do CEISAL (8 Con-gresso Conselho Europeu de Pesquisas Sociais na Amrica Latina), o simpsio Governana de Recursos Naturais de Uso Comum, que aconteceu em 2016 em Salamanca (Espanha). O simpsio teve como objetivo buscar desenvolver um debate entre pesquisadores de diferentes regies com a inteno de possibilitar dilogos que promovessem a reflexo sobre os problemas sociais e ambientais envolvendo esses recursos.

Desse modo, a partir dos trabalhos apresentados no Simpsio, este livro conta com nove captulos organizados em trs grandes temas: i) gua: gover-nana, participao e privatizao; ii) Recursos naturais de uso comum, povos tradicionais e polticas pblicas; iii) Recursos naturais, direito democrtico e sustentabilidade.

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Gerenciamento e governana de recursos naturais na Amrica Latina: conflitos e atores sociais

No captulo um, Gerenciamento e governana das guas no Brasil: padres de interao estado-sociedade, focalizada a dinmica da go-vernana das guas no Brasil, a partir de um paralelo com a estrutura te-rica desenvolvida por Nunes (2003) sobre as gramticas polticas insti-tucionalizadas no pas. Discute a perspectiva da participao como modo de governo e a consolidao de um novo repertrio de interao estado--sociedade, conforme assentado nos fundamentos da Constituio federal de 1988 e das diretrizes da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: gesto integrada, participativa e descentralizada. Aponta o atual risco de retroces-so diante da tenso em torno da Poltica Nacional de Participao Social e a subsequente mudana de conjuntura poltica no pas.

O captulo dois, Una aproximacin a la Gobernanza del agua en la Ciudad de Mxico, tem como objetivo analisar o papel dos diversos ato-res envolvidos na gesto da gua na Cidade do Mxico, sob o paradigma da governana. Analisa especificamente dois ngulos: a participao da sociedade civil nas plataformas de gesto institucionalizadas e a disponi-bilizao de informao pblica sobre a qualidade da gua de consumo. O objetivo contrastar esses aspectos com os princpios da governana, entendida como boas prticas de governo, em que um dos eixos a par-ticipao plural e esclarecida das partes interessadas no processo de toma-da de deciso. Constata-se que o controle das plataformas de participao est nas mos de uma estrutura burocrtica e de grupos de interesses es-pecficos. Ao mesmo tempo, verifica-se que a populao carece de infor-maes necessrias para o consumo de gua em condies de qualidade e quantidade suficientes, favorecendo o dispndio com gua engarrafada.

No captulo trs, Intervencin de las empresas privadas en la gestin del organismo operador Sistema de Aguas de la Ciudad de Mxico (SA-CMEX), analisado, sob o enfoque da governana, o papel dos atores lo-cais na gesto dos servios de abastecimento de gua na cidade do Mxico. Nesse sentido, importante identificar os acordos pblicos e privados que ocorreram a partir dos anos noventa do sculo passado, entre o sistema operador local do governo da Cidade do Mxico (SACMEX) e as empresas privadas. Esse um dos espaos onde se propicia uma governana com im-portantes limitaes, altamente determinada pela lgica empresarial, que

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tem levado a uma crescente incurso de investimento privado na gesto da gua urbana. O resultado tem sido uma gesto pblico-privada sem a par-ticipao da sociedade civil nos diferentes espaos relativos aos servios de abastecimento de gua.

Por sua vez, no captulo Pajapan: un caso paradigmtico de re-exis-tencia indgena frente al modelo hegemnico de desarrollo rural (Ve-racruz, Mxico), o municpio de Pajapan apresentado como um caso paradigmtico na defesa das terras e de outros bens comuns das comuni-dades indgenas campesinas da Serra de Santa Marta. Para evitar a perda de sua base territorial coletiva, em diferentes momentos de sua histria, as comunidades indgenas Nahuas de Pajapan tm recorrido historicamente a diferentes mecanismos de resistncia e de luta no violentas. Tomados em seu conjunto, os diversos exemplos de re-existncia indgena pem de manifesto o pronunciamento dos povos originrios da Mesoamrica em defesa de seus bens sociais, da proteo e da conservao de seus recursos naturais e, em definitivo, da sustentabilidade integral de seus territrios e populaes.

No captulo La Iniciativa Yasun y el desafo de la gobernanza de re-cursos naturales de uso comn (Ecuador), a autora trata da iniciativa do governo equatoriano em deixar de explorar mais de 800 milhes de barris de petrleo no Parque Nacional de Yasun, uma regio rica em biodiver-sidade. A contrapartida deveria ser dada pela comunidade internacional por meio do pagamento de 50% dos lucros que seriam obtidos no caso da explorao. O grande desafio poltica internacional seria compensar por no poluir no lugar de pagar por contaminar. So analisadas as causas do fracasso dessa empreitada sob o eixo terico dos bens pblicos, da ao coletiva e dos incentivos positivos e negativos, bem como o papel da mu-dana institucional na governana dos recursos naturais de uso comum.

O captulo seis, Degradao de guas Continentais: percepo dos pescadores artesanais da Bacia de Campos (Brasil), discute os impactos da degradao de guas continentais nas reas sob influncia da Bacia de Campos - regio de onde extrado 80% do petrleo no Brasil. O enfoque emprico analisado por meio da percepo dos pescadores artesanais que

Apresentao

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atuam nessa regio e dependem dos rios para a sua sobrevivncia. Trata-se de publicizar as falas dos pescadores que, em boa medida, no se expres-sam pelos canais apropriados, como os Comits de Bacia Hidrogrfica e suas entidades de classe, como as colnias e associaes. As informaes foram coletadas junto aos pescadores em reunies comunitrias, incurses ao campo e por meio de grupos focais, oportunizados pela execuo de um projeto de mitigao ambiental (PEA-Pescarte) exigido no processo de licenciamento de petrleo e gs.

O captulo sete, Consumo sustentvel, cogesto pesqueira e aquicul-tura de pequena escala para a proteo dos recursos haliuticos, trata da questo dos comuns passando por Hardin, Feeny, Ostrom entre outros. Aborda a necessidade emergente de um novo modo de gerir a pesca com a descentralizao e a incluso das comunidades de pescadores nos proces-sos de deciso e na definio de regras de uso, com exemplos de diferentes lugares do mundo.

O captulo oito, Pensamento crtico em administrao, o direito constitucional ao meio ambiente e a gesto dos recursos de uso comum, tomando como referencial terico o pensamento organizacional e crtico, faz uma anlise da Amrica Latina e, mais especificamente, do Brasil. Des-taca-se que houve um declnio das polticas industriais em prol do retorno exportao de commodities, situao que demandou uma poro cada vez maior de reas para a expanso da fronteira agrcola.

Por fim, no captulo nove, Justia ambiental e conflitos de interesse no mercado extrativista mineral (Brasil), analisado o Plano de Recu-perao de rea Degrada (PRAD) na condio de instrumento incum-bido de garantir a qualidade ambiental da rea de minerao, mesmo aps deteriorao bitica gerada pela atividade extrativista. O PRAD foi institudo por decreto federal em 1989 como o instrumento ambiental de apresentao indispensvel para os empreendimentos de minerao e que deve ser includo desde a apresentao do Estudo de Impacto Am-biental (EIA) e do Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) para possvel aprovao do rgo estadual de meio ambiente. Por meio da utilizao das teorias sociolgicas da Configurao e do Monitoramento Reflexivo,

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busca-se pensar a respeito da forma como o empresrio da minerao encampa tal instrumento em suas atividades, tencionando-o com a vari-vel da Justia Ambiental.

Compartilhamos esta coproduo editorial, que rene capacidades, pesquisas e anlises de diversos lugares e abordagens em torno dos recur-sos naturais de uso comum, com o intuito de contribuir com a socializao do conhecimento produzido e debatido no mbito do Simpsio Gover-nana de Recursos Naturais de Uso Comum (8 CEISAL). Essa rede inter-nacional de conhecimento acadmico oferta a todos ns, organizadores, autores e leitores do livro, uma oportunidade de circulao e de troca de ideias, possibilitando um sinergismo terico/prtico.

Maria Eugnia Totti Universidade Estadual do Norte Fluminense

Casimiro Balsa Universidade Nova de Lisboa

Apresentao

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PARTE I

GUA: GOVERNANA, PARTICIPAO E PRIVATIZAO

1

Gerenciamento e governana das guas no Brasil: padres de interao Estado-sociedade1

Vanda Corra ThomMaria Eugnia Totti

1. Uma verso deste captulo foi publicada na Revista IntersciencePlace (D.O.I: http://dx.doi.org/10.6020/1679-9844/v11n1a5).

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Introduo

O captulo analisa a dinmica do gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil a partir de um paralelo com a estrutura terica sobre as gramticas pol-ticas institucionalizadas no pas. Discute o avano legal alcanado ao longo dos anos, expresso pelo carter descentralizador estabelecido com a Constituio Ci-dad (Constituio Federal da Repblica do Brasil - 1988) e pelo desenho de go-vernana participativa institudo com o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (1977). Destaca a possibilidade de ampliao do repertrio de interao estado-sociedade e a perspectiva de consolidao de uma arquitetura de participao: o sistema de participao. Chama ateno, entretanto, para o risco de retrocesso no processo de fortalecimento dos espaos deliberativos e na capacidade de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH, nos moldes da governana proposta, diante da mudana de conjuntura poltica, econmica e institucional no pas, a partir de 2014.

Gramticas polticas e o gerenciamento de recursos hdricos

Os diferentes conjuntos de relaes possveis entre modo de produo, padres de ao social e instituies polticas formais no Brasil distinguidos por Nunes (2003), o levou a apontar padres de relaes institucionais entre Estado-Sociedade, aos quais chamou de gramticas polticas. Foram identifi-cadas quatro gramticas, que se consolidaram como eixos estruturantes das relaes entre o Estado e a sociedade no pas: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos.

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O clientelismo, mecanismo de articulao entre sociedade e sistema poltico durante a Repblica Velha, j estava presente no pas desde o pe-rodo colonial. Segundo Rolnik, Klintowitz & Iacovini (2011), ainda que discutvel, alguns autores consideram que suas razes tenham origens na formao do prprio Estado absolutista portugus, com a prtica de me-diao poltica por meio da troca assimtrica de favores, transferida para o Brasil sob a gide dos grandes detentores das terras, na qualidade de donatrios do rei.

[...] sua origem histrica, determinada pela doa-o, pelo arrendamento ou pela compra das terras da Coroa que, no dispondo de recursos para enfrentar sozinha a tarefa colonizadora, deixou-as nas mos dos particulares, que, embora sob o comando legal do monarca e sob o monoplio econmico da me-trpole, dirigiam senhorialmente seus domnios e di-vidiam a autoridade administrativa com o estamen-to burocrtico. Essa partilha do poder torna-se, no Brasil () a forma mesma de realizao da poltica e de organizao do aparelho do Estado em que os go-vernantes e parlamentares reinam, () mantendo com os cidados relaes pessoais de favor, clientela e tutela, e praticam a corrupo sobre os fundos p-blicos (CHAUI, 2004, p. 56).

O chamado patrimonialismo, outra nomenclatura utilizada para essa categoria de anlise, considerada a gramtica que predominou por todo o perodo colonial, na qual o poder poltico legitima-se por meio de uma forma especfica de dominao tradicional (WEBER, 2008). Caracteriza--se por uma forma de dominao poltica com uma burocracia pesada e uma sociedade civil desarticulada, em que a esfera pblica e a privada se confundem nas prticas dos governantes (NUNES, 2003); uma prtica ar-raigada na cultura poltica brasileira.

O primeiro texto constitucional brasileiro, outorgado em 1824 (BRASIL, 1824), ainda que estabelecesse extrema centralizao poltica e administrati-va, e a garantia do direito de propriedade em sua plenitude, nada menciona-va sobre o uso, domnio e regulao das guas. Os recursos hdricos entram

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na agenda poltico-administrativa do pas em 1860, quando o adensamento da cidade de So Paulo desencadeia problemas relacionados s enchentes e escassez de gua para abastecimento (TOTTI, 2014).

Em termos normativos, a ateno s aparece em 1890, 66 anos aps a outorga da CF 1824, e limitada ao Cdigo Penal (BRASIL, 1890). O cdi-go em questo estabelece sanes a quem poluir e inviabilizar os corpos dagua (Art. 162), desviar do curso gua de uso pblico ou particular (art. 329) e realizar obras que obstruam os esgotos e o escoamento das guas (art. 389). O fato guarda relao com conflitos advindos desde a Grande Seca, desencadeados entre 1877-1879 e 1886-1889 (SOUSA, 2009; CAM-POS, 2014). Tais conflitos levaram D. Pedro II a intervir sobre questes relativas s escavaes de poos, instalao de cacimbas, construo de barramentos nas nascentes de rios e a criar a Comisso da Seca, formada por uma equipe internacional e multidisciplinar (BRAGA et al., 2015).

Data dessa poca o primeiro projeto voltado transposio do rio So Francisco (SOUSA, 2009; LOUREIRO; TEIXEIRA; FERREIRA, 2014; CAMPOS, 2014).

A Comisso Imperial existiu por seis meses e deixou um relatrio com algumas propostas, como: estradas de ferro (...); construo de um canal ligando o rio So Francisco ao rio Jaguaribe; construo de au-des (...) e alternativas para reduzir inundaes (...) (GUERRA, 1981 apud CAMPOS, 2014, p. 32).

Com a repblica, em 1889, h a promulgao de uma nova constitui-o, que estabelece as regras do regime livre e democrtico.

[...] Os primeiros sistemas e servios de abastecimen-to de gua e esgotos no Brasil foram criados atravs de concesses iniciativa privada, feitas em geral pe-los governos estaduais. No perodo que se estendeu de meados do sculo XIX ao incio do sculo XX, o Estado brasileiro, ainda incipiente, concedeu, a em-presas privadas nas principais cidades, o direito de criar e explorar os principais servios pblicos, entre eles os de saneamento (RISI JUNIOR; NOGUEIRA, 2002, p. 139).

1 - Gerenciamento e governana das guas no Brasil: padres de interao Estado-sociedade

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O novo estatuto, a CF de 1891, no disciplina a dominialidade dos rios, definindo apenas a competncia para legislar sobre sua navegao (BRA-SIL, 1891). O direito de propriedade permanece garantido em toda sua plenitude, exceto em casos de desapropriao por necessidade de utilidade pblica. A cultura do patrimonialismo subsiste e a gramtica preponde-rante para atender interesses particulares ou setoriais, ao mediar a priva-tizao do uso da gua, ou em aes assistenciais nos perodos de seca.

Em decorrncia da insatisfao com a qualidade dos servios prestados pela iniciativa privada, diversos governos estaduais passaram a romper os contratos, encampando os servios. Este processo deu-se majo-ritariamente de 1893 at a segunda metade do sculo XX. Dessa forma, foram constitudos, nos governos estaduais, rgos de administrao direta, na forma de reparties ou inspetorias. Com a Constituio de 1891, ficaram mais definidos os papis das diferentes esferas de poder, aumentando a capacidade executiva dos governos. Assim, tambm as prefeituras passa-ram a criar servios de gua e esgotos (RISI JUNIOR; NOGUEIRA, 2002, p. 140).

Por meio de Saturnino de Brito, em 1905, tem-se o registro de uma das primeiras tentativas para institucionalizao da proteo das guas com viso sistmica e avanada (VICTORINO, 2003). Nesse perodo, as guas do Tiet j se encontravam condenadas para o abastecimento da cidade de So Paulo, o que contribuiu para essa iniciativa. Por motivos polticos e econmicos, o processo de preservao ambiental no ocorreu. Optou-se pela construo do sistema Billings, um dos mais complexos sistemas de abastecimento urbano e de gerao de energia no Brasil. Pautado na falsa ideia de que a engenharia poderia resolver os problemas relativos gua, o que se assistiu foi o abandono de um rio (TOTTI, 2014).

Com a preocupao de regulamentar as atividades do processo produ-tivo vigente [agricultura, minerao e produo energia para a industriali-zao em curso] e de normatizar a utilizao de recursos naturais, o juris-ta Alfredo Vallado elabora em 1907, a pedido do ministro da Indstria, Viao e Obras Pblicas do governo, Affonso Penna, o projeto do Cdigo

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das guas. O texto encaminhado ao congresso permanece, no entanto, em tramitao, por 27 anos. Ao que consta, devido inadequabilidade ao dispositivo constitucional em vigor, aos problemas relacionados s secas peridicas no semirido nordestino e, sobretudo, gramtica vigente no sistema poltico (BRAGA et al., 2015).

Apesar das mudanas institucionais ocorridas com a repblica, o clien-telismo/patrimonialismo segue influenciando de forma hegemnica po-lticas pblicas voltadas aos seus interesses. Especialmente no semirido, onde a relao entre clientelas e caciques polticos ainda permanecem as-sentadas fortemente por esse sistema que regula laos de lealdade pessoais, partidrios, compadrios, dentre outras manifestaes de proteo poltica e social de carter clientelista (GARJULLI, 2003).

O corporativismo, a segunda gramtica tipificada, emerge no Brasil nos anos 30, durante a Era Vargas. O modelo organiza camadas horizontais de categorias profissionais arrumadas em estruturas formais e hierrquicas. Funciona como um poderoso instrumento de controle e de sujeio do trabalho ao Estado, com uma estrutura de representao de interesses e de elaborao de polticas, em nome da coletividade e do bem-comum, obje-tivando a intermediao de projetos de um nmero limitado de grupos e sua eficincia econmica (NUNES, 2003).

O perodo entre guerras contribuiu para avultar o papel designado agri-cultura e ao protagonismo da classe profissional dos engenheiros na direo das polticas pblicas no Brasil. Tais fatos concorreram para a consolidao da Comisso de Saneamento da Baixada Fluminense (1933-1940), que pos-teriormente ganhou amplitude nacional com o Departamento Nacional de Obras de Saneamento - DNOS. Ressalta-se a importncia dessas instituies na nova conjuntura poltica-institucional: Projeto de Brasil (CARNEIRO, 2003). Os projetos de saneamento e de drenagem implantados a partir desse perodo, se inserem no contexto de modernizao do Estado luz do pro-jeto modernizador da categoria profissional de engenheiros.

No mbito da regulao hdrica, a Constituio de 1934 assegura me-didas legais e administrativas para viabilizar e implementar o Cdigo das guas, que , finalmente, editado pelo Decreto n 24.643/34. Em seus


26


Considerando aponta: i) que o uso das guas no Brasil tem sido regido por legislao obsoleta e em desacordo com as necessidades e interesses da coletividade nacional; ii) a necessidade do poder pblico controlar e in-centivar o aproveitamento industrial das guas; iii) a exigncia de medidas que facilitem e garantam o aproveitamento racional da energia hidrulica; iv) a necessidade de reforma dos servios afetos ao Ministrio da Agri-cultura, estando o Governo aparelhado, por seus rgos competentes, a ministrar assistncia tcnica e material, indispensvel a consecuo de tais objetivos (BRASIL, 1934b).

Juridicamente, a partir da Constituio de 34, o Estado passa a ser ca-paz de retirar dos proprietrios de terras o direito sobre os cursos dgua que margeavam suas propriedades, inserindo, no Cdigo das guas, um dispositivo para atender s peculiaridades do semirido nordestino. No entanto, por ser calcado nos princpios estabelecidos pela I Conferncia de Direito Internacional de Haia, ocorrido em 1930, o texto d nfase ao aproveitamento hidrulico, o que representava, poca, uma condicionan-te para o processo industrial (BRAGA et al., 2015).

Destaca-se que o Cdigo de guas foi subdividido em trs livros. No Livro I, tratou das guas em geral e de sua propriedade: regulamentou a dominialidade em guas pblicas, comuns e particulares. No Livro II, tra-tou sobre o seu aproveitamento: assegurou o uso prioritrio para o abaste-cimento das populaes, introduziu a ideia inovadora do usurio-pagador, do regime de concesso e de outorga, submeteu o aproveitamento das guas comuns e pblicas inspeo no interesse da sade e segurana, versou sobre proibio e sanes quanto poluio das guas subterrneas e sobre a insero do conceito poluidor-pagador. O Livro III tematizou as foras hidrulicas e a regulamentao da indstria eltrica: estabeleceu o aproveitamento das quedas de gua e a sinalizao dos usos mltiplos dos recursos hdricos (BRASIL, 1934b).

Como salientado por Braga et al. (2015), o Cdigo de guas consti-tui uma poltica moderna e complexa para a poca. Ainda que sanciona-do com o objetivo preponderante de regulamentar a apropriao da gua como fonte geradora de energia eltrica, apresenta mecanismos com po-tencial de garantir o acesso pblico s guas e utilizao sustentvel dos

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recursos hdricos. Destaca-se, no entanto, que apenas o que dizia a respeito do setor eltrico foi regulamentado.

A Constituio de 37 (BRASIL, 1937) praticamente repetiu, no tocante s guas, as disposies do Cdigo em vigor. Importante frisar que a viso nacionalista e centralizadora da Era Vargas acerca dos bens naturais, como a gua e minrios, possibilitou a criao de instituies que nortearam e de-ram suporte operacional a esse dispositivo, e paralelamente tambm con-tribuiu para a estratgia corporativa, que alocou a arena de regulao dos recursos hdricos no setor energtico e modelou a engenharia institucional.

Para Sousa et al. (2009), o corporativismo permanece como o segun-do elemento fundador das instituies que regulam os recursos hdricos ainda na contemporaneidade. Os autores destacam que, caso o modelo de regulao no seja adaptado s prticas, usos e modos de vida da popu-lao, a tendncia que apenas os atores corporativos [seja no setor de gerao de energia, seja no agronegcio, pesca comercial, etc.] obtenham vantagens no momento de instalao do arranjo institucional que regule o acesso e o uso da gua.

Da mesma forma que o clientelismo, o corporativismo passa a operar como uma arma de engenharia poltica dirigida ao controle e interme-diao de interesses e ao manejo do fluxo de recursos materiais dispon-veis (NUNES, 2003). Sob o ponto de vista weberiano, tipos ideais para a desmobilizao e para o esvaziamento dos conflitos polticos e sociais, que passam a conviver e a inter-relacionar-se.

O insulamento burocrtico, terceira gramtica tipificada por Nunes, pode ser compreendido como um mecanismo de defesa ou de proteo das burocracias pblicas contra as interferncias ou ingerncias externas. Embora tenham ocorrido aes pontuais de insulamento desde o perodo colonial, essas se expandiram, especialmente no perodo republicano, com a ditadura do Estado Novo, entre 1937-1945.

considerada uma estratgia de mediao para a proteo do ncleo tcnico do Estado para driblar a arena controlada pelos partidos polti-cos ou demais grupos de interesses. Ao contrrio do discurso dos seus


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patrocinadores, Nunes (2003, p. 35) considera que esse modelo no um processo tcnico apoltico, pois h competies e coalizes entre grupos e atores fora da rea administrativa, com o objetivo de garantir a exequibili-dade dos projetos. No mbito das instituies direcionadas regulao da gua no pas, o insulamento burocrtico foi estabelecido com a criao do Departamento de Administrao de Servio Pblico (DASP). Alm desse rgo, previsto na Constituio de 1937 e institudo no ano seguinte pelo Decreto-Lei n 579/38, foi tambm criado o Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (CNAEE), por meio do Decreto-Lei n 1699/39, apen-so gesto dos recursos hdricos. O autoritarismo do regime era um dos elementos de fora do DASP e do CNAEE, mas no se pode negar que, conjuntamente, havia uma dimenso organizadora, cooperativa e tambm competitiva (LASSANCE, 2013).

Consta desse perodo a transformao da diretoria de saneamento da baixada fluminense em Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS1). O rgo tinha por finalidade promover, orientar, superintender, estudar, projetar, executar, contratar, fiscalizar e instruir todos os empre-endimentos ou assuntos relativos construo, ao melhoramento, con-servao, modificao e explorao de obras de saneamento e de defesa contra inundaes (BRASIL, 1940); uma instituio mtica da repblica brasileira (SOFFIATI, 2005).

A regulao tipificada como burocracia insulada era assim controlada por um conjunto de tcnicos com expertise em engenharia, que, poca, voltava-se produo de energia eltrica e ao seu potencial de irrigao, em virtude do projeto desenvolvimentista do governo. A centralizao ca-racterstica do regime penetra a estrutura desenhada no Cdigo de guas, alinhando seu mecanismo de funcionamento insulado aos interesses de setores especficos.

Vale ressaltar, nesse tipo de gramtica, uma questo importante no m-bito dos recursos hdricos: em uma arena onde predomina o insulamento

1. Criado por meio do Decreto-Lei n 2.367/1940, e, posteriormente, reorganizado pelo Decre-to-Lei n 8.847/1946.

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burocrtico, o papel dos especialistas como rbitros tende a ter uma im-portncia concreta para os diversos atores envolvidos, em virtude da dif-cil ponderao sobre os projetos concorrentes para os nos especialistas (SOUSA et al., 2009).

Em uma conjuntura desse tipo, o apoio e a oposio dos demais atores em relao s alternativas possveis tendem a basear-se mais em lealdades externas do que em consideraes especficas sobre a poltica em pauta, por no a dominarem, reintroduzindo assim incentivos ao clientelismo e ao corporativismo. Observa-se, dessa forma, uma convivncia estreita en-tre as trs gramticas polticas classificadas anteriormente: clientelismo, corporativismo e insulamento burocrtico.

O universalismo de procedimentos, a quarta gramtica especificada por Nunes, destaca a instaurao de procedimentos universalistas na ad-ministrao pblica brasileira tambm a partir do DASP. O rgo, ainda que com caracterstica insulada, reformou a administrao nacional por meio da reestruturao da mquina pblica e da implantao de regras formais.

Importante destacar que sua estrutura de abrangncia nacional, repli-cada em mbito estadual, assegurou capilaridade e poder para reger a ad-ministrao pblica de todo o pas (LASSANCE, 2013):

[...] O que Vargas fez foi utilizar a organizao da administrao pblica como mote consistente para o embate com algumas das elites mais tradicionais da poltica oligrquica. O mote servia ao propsito de aplicar princpios e normas tidos por universais e tambm ideia de separao entre poltica e ad-ministrao (Wahrlic, 1983), discurso at hoje muito presente no debate sobre a administrao pblica. Quebrando o sistema de esplio existente no Brasil, Vargas rompia um elo importante da lgica dos par-tidos oligrquicos da Repblica Velha (Love, 2004). A estratgia tinha apelo modernizador e moraliza-dor e foi pea do discurso poltico varguista contra o paroquialismo e o tradicionalismo da poltica que o precedeu e que a ele se opunha, sistemtica e feroz-mente (LASSANCE, 2013, p. 70).


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Ainda que de forma lenta e incremental, foram estabelecidos alguns mecanismos de mritos e um processo de implantao e consolidao, ao longo prazo, de formao de um estado nacional moderno e com uma gesto universalista.

Com a deposio de Getlio Vargas em 1945, um novo texto consti-tucional sancionado em 1946, em funo da redemocratizao do pas (BRASIL, 1946).

No mbito da gesto dos recursos hdricos, h alterao substancial sobre o domnio hdrico, com tendncia de descentralizao do poder federal para os estados e municpios possibilitando, ao primeiro, legis-lar em carter supletivo e complementar (BRASIL, 1946, BRAGA et al., 2015). Entretanto, a centralizao da regulao da energia eltrica pela unio ficou mantida pelo Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica CNAEE.

Com o golpe militar em 64, a centralizao retomada e, no ano se-guinte, por meio da criao do Departamento Nacional de guas e Ener-gia (DNAE) e do Ministrio das Minas e Energia (MME), consolida-se a predominncia do setor de energia eltrica na gesto das guas. Essa convergncia ajuda a explicar o fato da regulamentao do Cdigo das guas ater-se, ao longo das dcadas, especificamente ao captulo referente ao aproveitamento eltrico, no regulamentando os captulos voltados aos mltiplos usos (BRAGA et al., 2015).

Com o acirramento do regime ditatorial, o Congresso Nacional pro-mulga uma nova Constituio em 1967. Nela deixa de ser facultado aos estados o direito de legislar sobre a gua, mesmo que em carter supletivo ou complementar Unio (BRASIL, 1967).

No obstante, o padro de relao estado-sociedade ancorado nas quatro gramticas operam, simultaneamente, no Brasil. A maior ou me-nor influncia de uma gramtica sobre a outra se d em funo: i) da oscilao do regime poltico e de seu desenho institucional mais ou me-nos autoritrio; ii) da fora de coalizo; e, iii) da articulao de interesses para a implementao de modelos diferenciados de gesto de polticas pblicas.

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Somente a partir da realizao da Primeira Conferncia Mundial so-bre o Homem e o Meio Ambiente pela Organizao das Naes Unidas - ONU, mundialmente conhecida como a Conferncia de Estocolmo em 72, que h um deslocamento real em direo descentralizao, s prticas mais universalistas e a metas de atendimento universal, como o acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio. O resultado da Conferncia foi uma declarao relacionada preservao e ao uso dos recursos naturais, aqui expressado no seu segundo princpio:

Os recursos naturais da terra includos o ar, a gua, a terra, a flora e a fauna e especialmente amostras representativas dos ecossistemas naturais devem ser preservados em benefcio das geraes presentes e futuras, mediante uma cuidadosa planificao ou or-denamento (ONU, 1972, p. 3).

No Brasil, os movimentos sociais se acentuam, estimulados por for-tes razes conjunturais e ideolgicas, potencializando a criao de novos sujeitos e atores, ampliando o conceito de cidadania (VIGEVANI, 1989). Novas institucionalidades e diferentes performances na interao Estado--Sociedade emergem.

Novas Institucionalidades nas Relaes Estado-Sociedade e na Gesto das guas

A dcada de 1970 foi marcada como a precursora na busca de polticas que atuassem de forma mais consistente no reconhecimento dos direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais. No caso do Brasil, a poltica ambiental desenvolveu-se de forma tardia, se comparada s demais po-lticas setoriais brasileiras e, basicamente, em resposta s exigncias do movimento internacional ambientalista, visto que a viso governamental era de que a proteo ambiental no deveria sacrificar o desenvolvimento econmico (SOUSA, 2005).

Nessa poca, o desenvolvimento do pas tinha como uma de suas bases o investimento pblico nas re-as de petrleo, energia, siderurgia e infra-estrutura,


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associado aos capitais privados investidos nas inds-trias de transformao, que viabilizavam a industriali-zao por substituio de importaes. Na dcada de 1960, porm, esse modelo de desenvolvimento foi sen-do redefinido e, ao final da dcada, em funo da po-luio gerada por tais atividades, demandas ambien-tais comearam a surgir (BREDARIOL, 2001, p. 16).

Em meio ebulio de diversos movimentos sociais, efervescncia da sociedade civil organizada e s presses externas frente preocupao com a qualidade ambiental, um paradoxo apresenta-se no pas a partir da Conferncia de Estocolmo em 1972: o Brasil tem papel de destaque como organizador do bloco dos pases em desenvolvimento que viam, no aumento das restries ambientais, uma interferncia nos planos nacionais de desenvolvimento (TOTTI, 2014).

Nesse perodo, no havia uma ao coordenada de governo ou uma entidade gestora da questo ambiental2. A legislao que dava base a essa poltica era formada pelos cdigos de guas (1934), Florestal (1965) e de Caa e Pesca (1967). A gesto das guas seguia de forma fragmentada e centralizada. Fragmentada em funo de cada setor [energia eltrica, agri-cultura, saneamento, etc.] realizar seu prprio planejamento e medidas; e, centralizada em decorrncia de os governos estaduais e federal definirem a poltica sem que houvesse a participao dos governos municipais, dos usurios da gua e da sociedade civil no processo (ABERS; JORGE, 2005).

No ano de 1976, em virtude do agravamento da degradao dos rios da regio metropolitana de So Paulo, firmou-se um acordo pioneiro en-tre o estado e o Ministrio de Minas e Energia. Em razo da interao profcua da experincia foi proposta a criao de um Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas - CEEIBH, a fim de pro-mover o uso racional das guas dos rios de domnio da Unio (TOTTI,

2. A norma que regulamentou a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, LEI n 6.938, s foi sancionada em 31 de agosto de 1981 (BRASIL, 1981).

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%206.938-1981?OpenDocument

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2014). Data assim, da segunda metade da dcada de 70, o incio do pro-cesso para modificar a poltica setorial e centralizadora da gesto pblica das guas no Brasil.

Tendo por referncia a Conferncia de Estocolmo em 1972, o processo foi fortalecido pelos acordos resultantes da primeira Conferncia das Na-es Unidas sobre a gua, em Mar Del Plata em 1977, que, em suas reco-mendaes, adota a premissa de que: todos os povos, quaisquer que sejam seu estgio de desenvolvimento e suas condies econmicas e sociais, tm direito ao acesso gua potvel em quantidade e qualidade altura de suas necessidades bsicas (ONU, 1977). Seu Plano de Ao, considerado o documento referencial mais completo sobre recursos hdricos, permane-ceu em evidncia at a elaborao do Captulo 18 da Agenda 21, em 1992 (BRITO, 2008).

A partir da Conferncia de Mar del Plata, a gua passa a ser definida como um bem comum. O documento lana as bases para o planejamento e gesto dos recursos hdricos, introduzindo a noo de equidade, princ-pio fundamental do processo da governana.

O plano de ao sustenta a necessidade do planejamento para o uso eficiente da gua e que cada pas deveria promover polticas pblicas de acesso gua e saneamento bsico a toda populao, at 1990. Tambm declara a dcada de 80 como a Dcada Internacional do Fornecimento de gua Potvel e do Saneamento (RIBEIRO, 2008).

[...] Os investimentos para a Dcada Internacional da gua somaram cerca de 100 bilhes de dlares, des-tinados a prover cerca de 1,3 bilho de habitantes da Terra com gua potvel de qualidade e cerca de 750 milhes com saneamento bsico. Alm disso, foram financiados diversos estudos sobre recursos hdricos no mundo e produzidos relatrios nacionais sobre a situao da gua (RIBEIRO, 2008, p. 78).

No intuito de atender s exigncias de organismos de financiamento, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimen-to, o meio ambiente passa a fazer parte dos estudos de viabilidade de


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empreendimentos causadores de poluio ou de degradao ambiental no Brasil, sendo esse agora includo nos planos de desenvolvimento do pas (TOTTI, 2014).

Nesse sentido, setores tcnicos do prprio governo, vinculados ao MME, contriburam para que o Congresso Nacional aprovasse, dentre as diretrizes estabelecidas no III Plano de Desenvolvimento [1980-1985], a deciso de que o pas deveria patrocinar o estabelecimento de uma Poltica Nacional de Recursos Hdricos (BRAGA et al., 2015). A reforma do siste-ma de gesto de recursos hdricos brasileiro comea a tomar corpo.

Em 1983, com a criao da comisso da ONU para levantar os princi-pais problemas ambientais do planeta e sugerir estratgias para preserva-o do meio ambiente, foi produzido um documento, publicado em 1987, conhecido como Relatrio Brundtland. Esse recomenda que, para o alcan-ce dos objetivos propostos, a forma de desenvolvimento a ser praticado deve-se pautar no desenvolvimento sustentvel (ONU, 1991).

No mesmo ano de criao da comisso da ONU, realizado, em Bras-lia, o Seminrio Internacional de Gesto de Recursos Hdricos, promovido pelos seguintes atores institucionais: Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), Ministrio de Minas e Energia (MME), Secre-taria Especial do Meio Ambiente (SEMA); Ministrio do Interior (MIN-TER); Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ); e Secretaria de Planejamento - SEPLAN. Ainda que suas conclu-ses mantivessem o vis conservador, desencadeado, em 1983, o debate sobre o gerenciamento dos recursos hdricos em mbito nacional, repre-sentando o incio da discusso da temtica com vrios outros rgos ges-tores de recursos hdricos (BRAGA et al., 2015).

No campo das mobilizaes sociais, diversos movimentos ampliam--se e buscam conseguir compelir ao Estado, ou parte de seus segmentos e agentes, a necessidade do dilogo e do atendimento de suas reivindi-caes, em especial os movimentos ligados ecologia, s mulheres e s igrejas, questionando a centralizao e a distribuio do poder, e avan-ando ideias de autonomia local, autogesto, novas formas de vida co-munitria e modelo econmico (VIGEVANI, 1989; JACOBI, 2003).

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Essas ideias tm proximidade com a construo terica de Ostrom (2000) e Poteete, Ostrom e Janssen (2011) sobre Trabalho em parceria: ao coletiva, bens comuns e auto-organizao.

Em 1986, o MME cria um Grupo de Trabalho que inclui a participa-o de rgos e entidades federais e estaduais, com vistas construo do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH), que recomenda a instituio desse sistema de gesto em todos os entes fe-derados. O estado de So Paulo, j em processo de reestruturao do setor, deflagra a discusso sobre a necessidade de tratar a questo sob mltiplos aspectos, no somente no campo tecnocrtico, mas abrangendo outras es-feras e interesses da sociedade.

No ano seguinte, em 1987, por ocasio do VII Simpsio Brasileiro de Recursos Hdricos, sob a liderana de Flvio Terra Barth, a Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH) ratifica, manifestando-se pela Carta de Salvador (ANA, 2002), a necessidade da criao do SINGREH e do aperfeioamento da legislao, a fim de contemplar o uso mltiplo dos recursos hdricos e o desenvolvimento tecnolgico.

A partir da fora poltica desses atores e de grupos de presso da Bacia do Rio Piracicaba, promulgado um decreto estadual que cria o Conse-lho Estadual de Recursos Hdricos no Estado de So Paulo, embrio dos demais sistemas de gerenciamento de recursos hdricos no pas (BRAGA et al., 2015). Comea a ser posta em prtica, no Brasil, uma das recomen-daes da Conferncia de Mar del Plata, elaborada h uma dcada atrs: a gesto participativa das guas.

A atuao da sociedade civil organizada nesse processo levou a Consti-tuio Federal de 1988, no seu art. 21, inciso XIX, estabelecer a competn-cia da unio para instituir o SINGREH (BRASIL, 1988), diferenciando a gesto dos recursos hdricos do setor ambiental e assegurando uma din-mica institucional prpria.

A dominialidade das guas passa a ser ento dividida entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal. No entanto, a regulamentao dessa matria s tem incio em 1991, com encaminhamento ao Congresso Nacional do


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projeto de lei dispondo sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e a regulamentao do SINGREH, tendo como relator o Deputado Fbio Feldmann (ANA, 2002).

O estado de So Paulo, como j exposto, em processo mais avanado para a gesto desses recursos, no ficou na dependncia do desfecho fede-ral: instituiu sua prpria poltica para os recursos hdricos sob seu dom-nio, editando a Lei n 7.663/91. Essa lei estabeleceu normas de orientao Poltica Estadual de Recursos Hdricos, bem como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos (TOTTI, 2014).

A poltica pblica instituda pelo estado de So Paulo (SO PAULO, 1991) antecipou-se, assim, aos princpios adotados nas Declaraes sobre gua e Desenvolvimento Sustentvel, ocorridas em 1992, na Conferncia Internacional sobre gua e Meio Ambiente, realizada em Dublin, e na 3 Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimen-to (3 CNUMAD), conhecida como a ECO 92, reconhecendo a gua como recurso vulnervel e finito, dotado de valor econmico, gesto descentra-lizada e participativa.

Outros sistemas foram sendo criados adotando tais princpios, por meio de legislao especfica nos estados: Cear (1992); Distrito Federal (1993); Santa Catarina e Rio Grande do Sul (1994); Sergipe e Bahia (1995); Rio Grande do Norte e Paraba (1996). Esses sistemas estaduais foram re-gulamentados antes mesmo do sistema nacional ser institudo em 1997 (ABRUCIO; OLIVEIRA, 2017; BRAGA et al., 2015).

Nesse contexto, advm um novo modelo de regulao dos recursos h-dricos para o pas, em que se questiona: o modo de abordagem e a forma de gesto; a localizao dos centros decisrios; o foco das polticas; a uni-dade de referncia a ser adotada; e os atores a serem considerados e inclu-dos no processo (CAMPOS; FRACALANZA, 2010).

Tornou-se evidente, ento, que era fundamental abordar a questo da governabilidade e da governana. Passou a ser central o desenvolvimento de um novo desenho institucional e a definio de qual papel o estado de-sempenharia nesse novo cenrio.

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Diniz (1996) e Santos (1997) enfatizam que a expresso governance sur-ge nos anos 90, a partir de trabalhos e de reflexes conduzidas por agn-cias internacionais de financiamento, principalmente pelo Banco Mundial. Nesse contexto, governance est associada noo de good governance ou good government, conceitos polissmicos, inseridos no iderio da globali-zao e do neoliberalismo, com o discurso de aprofundar o conhecimento das condies que garantam um Estado eficiente.

Sob essa concepo, criaram-se instrumentos de regulao social a par-tir do fracasso das experincias socialistas e da ecloso dos movimentos sociais na Amrica Latina3, buscando uma nova relao estado-sociedade, por meio de parcerias, diviso de responsabilidades e de participao concedida, para promover o envolvimento, o empoderamento dos indivduos e o alcance dos objetivos previstos pelas polticas e projetos (GALVO, 2008; S REGO, 2012).

Concomitantemente, sob a tica de outra corrente, tais termos defla-graram debates, porm em uma perspectiva crtica em relao ao sistema. Os discursos assumiram significados distintos, mas ambos confluram e geraram rgos baseados em instrumentos de democracia participativa. Como conselhos de polticas, os CBHs so exemplos desta categoria.

O conceito de governana para essa outra corrente requisito indispen-svel de um desenvolvimento sustentvel, incorporando noo de desen-volvimento a perspectiva de Amartya Sen (2010), para o qual a participa-o parte constitutiva do desenvolvimento, assim como a necessidade de relao intrnseca entre crescimento econmico, equidade social e direitos. Nesse sentido, o conceito de governana no se restringe a aspectos geren-ciais e administrativos, nem somente questo da eficcia. Opera em um plano mais amplo: abarca padres de articulao e cooperao entre ato-res sociais e polticos e, arranjos institucionais que coordenam e regulam

3. Diferentes movimentos sociais (rurais, urbanos, tnicos) eclodem na cena poltica latino--americana (Galvo, 2008): o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) no Brasil; os piqueteiros na Argentina; e os movimentos indgenas na Bolvia, Peru, Equador e Mxico. A novidade desses movimentos reside na conjuno desses elementos em um con-texto marcado pelo neoliberalismo.


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transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico, englo-bando mecanismos tradicionais de agregao e articulao de interesses (como partidos polticos e grupos de presso), redes sociais informais e associaes de diversos tipos (SANTOS, 1997, p. 5).

Enquanto a governabilidade tem uma dimenso essencialmente esta-tal, vinculada ao sistema poltico-institucional, a governana engloba a sociedade como um todo. No SINGREH, a governana das guas envolve a articulao de vrios nveis de poder e atores, como apresenta a figura 1, mais adiante.

A Lgica Sistmica na Governana das guas e Possibilidade de Ampliao da Gramtica

No Brasil, ao longo do sculo XX, observa-se a transformao de um pas de baixa propenso associativa e poucas formas de participao da po-pulao de baixa renda em um dos pases com o maior nmero de prti-cas participativas (AVRITZER, 2003, 2008). Conforme destaca Ciconello (2008), um celeiro de iniciativas e de ideias no que diz respeito ampliao da participao de cidados e cidads nas decises pblicas:

[...] para alm do voto, tm ao seu alcance uma plura-lidade de instncias e de mecanismos de alargamento da esfera pblica, normatizados e inseridos dentro da burocracia estatal, por presso de organizaes da sociedade civil (CICONELLO, 2008, p. 1).

A Constituio de 88 consagra o princpio da participao nas pol-ticas pblicas para alm de iniciativa/mobilizao popular e referendo--plebiscito e novos arranjos so desenvolvidos, amparados e instituciona-lizados dentro dos marcos das democracias representativas (AVRITZER, 2011).

A participao move-se da categoria protesto e reivindicao, no pero-do pr-abertura democrtica, dcadas de 1970 e 1980, para um cunho ins-titucional, a partir da dcada de 1990, com foco junto ao aparato poltico-

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-administrativo e s formas de participao propositiva da sociedade civil (JACOBI, 2003; JACOBI; BARBI, 2007; AVRITZER, 2011).

O novo modelo de regulao dos recursos hdricos estabelecido no pas, a partir de 1997, tem, em seu repertrio, a participao como um dos principais fundamentos da poltica, o que aponta o avano legal, institu-cional e a perspectiva da ampliao da gramtica, afora os quatro padres descritos por Nunes (2003).

Como instituies participativas, entende-se aqui as formas diferencia-das de incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na delibera-o sobre poltica (AVRITZER, 2008; 2011). Entre as novas formas geradas pela democratizao brasileira, o autor destaca trs desenhos institucionais e seus principais exemplos: i) desenho participativo de baixo para cima: ora-mento participativo; ii) processo de partilha do poder: conselhos de polti-cas; e iii) processo de ratificao pblica: planos diretores municipais.

O desenho institucional do SINGREH , dessa forma, categorizado como partilha de poder. um mecanismo de tomada de deciso consi-derado como uma forma inovadora de interao estado-sociedade para a gesto dos recursos hdricos. Apresenta-se como um sistema sofisticado, constitudo por um conjunto de organizaes, governamentais e no-go-vernamentais, para possibilitar a governana das guas, no pas, de forma descentralizada e participativa, representando uma verdadeira mudana de paradigma (BRAGA et al., 2015).

composto por organismos que formulam e implementam a poltica de recursos hdricos, com atuao em trs nveis: nacional, estadual e de bacia hidrogrfica.

Em linhas gerais, cumpre as seguintes funes: implementar a PNRH; planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos re-cursos hdricos; coordenar a gesto integrada das guas; e arbitrar admi-nistrativamente os conflitos pelo uso dos recursos hdricos.

Esse modelo de governana aponta a deciso do pas de enfrentar o desafio de equacionar a demanda crescente de gua para atender ao cres-cimento urbano, industrial, e agrcola; os conflitos gerados pelos usos


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mltiplos; e o avano da degradao ambiental (BRAGA et al., 2015), combinando descentralizao com a instituio de mecanismos parti-cipativos. O modelo introduz a lgica sistmica no setor (ABRUCIO; FRANZESE, 2013) e suscita a possibilidade de consolidar uma nova gra-mtica conformao poltica brasileira: o sistema de participao.

Comit de Bacia Hidrogrfica como uma transformao institucional: ampliando o repertrio da governana dos recursos hdricos no Brasil

O novo marco regulatrio dos recursos hdricos consubstancia-se e incorpora, alm dos princpios da descentralizao, integrao e partici-pao, outros fundamentos polticos com o entendimento desse recurso como um bem pblico, dotado de valor econmico, devendo ser comparti-lhado com o propsito de atender aos mltiplos interesses; viso que passa, impreterivelmente, pela estruturao de arranjos institucionais e estabe-lecimento de regras que definam direitos, regulem processos decisrios, instituam mecanismos para a mediao de conflitos, para cooperao e para a construo de consensos.

A bacia hidrogrfica torna-se a unidade territorial para a implemen-tao dessa poltica, em lugar das divises poltico-administrativas, resul-tando em importantes mudanas na concepo do manejo dos recursos hdricos e nas gramticas vigentes.

O Comit de Bacia Hidrogrfica CBH uma inovao institucional que integra a estrutura. um colegiado que, entre seus objetivos, busca articular a atuao das entidades intervenientes para garantir a pluralida-de de interesses na definio do destino a ser dado aos recursos hdricos (ANA, 2011).

Cabe ao CBH arbitrar conflitos em primeira instncia; aprovar e acom-panhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos, desde sua definio, a elaborao de projetos, sugesto de providncias, cumprimento de metas e controle da eficcia; o estabelecimento de mecanismos de cobrana pelo

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uso; a sugesto de valores e de critrios de rateio de custo das obras; e a universalizao das informaes produzidas sobre os recursos hdricos (BRASIL, 1997). Legalmente, possui poder consultivo, normativo e deli-berativo, em sua rea de influncia, tendo representao do poder pblico nos trs nveis de governo; dos usurios de gua; e da sociedade civil orga-nizada (RIO DE JANEIRO, 1999). Reflete assim, em sua composio, di-ferenas que abrangem aspectos sociais, culturais, hidrolgicos e polticos, sendo espao de debates e de negociao.

Dessa forma, os Comits de Bacia passam a desempenhar um papel estratgico no processo de interveno governamental, uma vez que so os responsveis por propor e promover debates das questes relacionadas aos mecanismos de cobrana, precificao e destinos dos recursos arreca-dados (BRASIL, 1997).

Tais espaos constituem-se no que Rolnik, Klintowitz & Iacovini (2011) definiram como campos de experimentao poltica, que tm, na oportunidade de democratizar a gesto pblica, a possibilidade de reconstruir o tecido poltico e social esgarado ao longo dos vrios anos. considerada uma forma de organizao poltica denominada demo-cracia deliberativa (DD4), onde a participao e a racionalidade co-municativa so elementos fundamentais na construo desse processo, permitindo a incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas.

Tomando a construo terica da DD, nesse modelo podem ser ob-servados quatro elementos principais: i) transcendncia de uma concep-o agregativa centrada no voto; ii) identificao da racionalidade poltica com mudana e justificao de preferncias; iii) presuno do princpio da incluso; e iv) busca por instituies capazes de efetivar as preferncias

4. Democracia Deliberativa: modelo de democracia alicerada nas ideias de Habermas, para o qual as decises polticas sero legtimas se forem baseadas, alm do voto, em uma von-tade pblica concebida democraticamente, em estruturas denominadas de esfera pblica. Na democracia deliberativa, a legitimidade das decises polticas resulta de processos de discusso, orientados por alguns princpios, entre os quais esto a incluso e a igualdade de participao (MARQUES, 2009).


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dos indivduos por formas amplas de discusso (HABERMAS,1997). Este ltimo, considerado o centro do cnone democrtico deliberativo para Avritzer (2009) e compatvel com a transformao institucional regula-mentada pela Lei das guas.

Na nova concepo de gesto de recursos hdricos, cabe a esses orga-nismos colegiados, muito mais que a posio de usurios/consumidores (GARJULLI, 2003), a de atores com atribuies para intervirem na defini-o da poltica pblica a qual, inevitavelmente, possui uma clara interface com o modelo de desenvolvimento. uma forma de dilogo entre estado e sociedade, diferente da participao baseada em manifestaes coletivas ou individuais, protestos ou passeatas, como j anteriormente destacado (AVRITZER, 2008; ALENCAR, 2014).

Sistema de participao: possibilidades e limitaes

A ideia de uma nova arquitetura de relaes possveis entre modo de produo, padres de ao social e instituies polticas formais no Bra-sil, considerada aqui como a possibilidade de uma quinta gramtica a ser estabelecida, surge em torno da necessidade de um balano a respeito da qualidade dos processos participativos construdos na redemocratizao da sociedade brasileira.

Nessa perspectiva, no incio da dcada de 2000, o campo democrti-co popular aponta a necessidade de pensar como os canais de participa-o poderiam se articular melhor, no s quanto heterogeneidade, mas tambm quanto qualidade, pois era observado um grau de desarticula-o vultoso neste processo (PONTUAL, 2014).

Em 2003, apesar da expectativa em torno da chegada ao poder de um grupo poltico com forte relao com os movimentos sociais, a mudana na correlao de foras para tornar os canais de participao mais efetivos no se configurou (AVRITZER, 2016). Inmeras dificuldades conjuntu-rais sucedem-se, ocasionando alteraes no projeto poltico voltado mo-bilizao social.

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O foco volta-se para a necessidade de compor uma base parlamen-tar slida no congresso, para adaptao ao presidencialismo de coalizo e para a manuteno da governabilidade. Esse processo cria uma srie de fraturas no poder, envolvendo toda sua base de apoio, culminando com a deflagrao de uma crise poltica concomitante a uma crise eco-nmica estabelecida. A estratgia adotada para processar o conflito ficou conhecida por mensalo5, o que levou a uma desarticulao no campo democrtico e a percepo da fragmentao dos canais de participao (AVRITZER, 2016).

Ainda assim, no campo da governana participativa, o governo re-forou institucionalmente essa poltica quando assina a Medida Provi-sria (MP) 103/2003 (AVRITZER, 2014). Aprovada por meio da Lei n 10.683/2003 atribui Secretaria Geral da Presidncia (...) o papel de articulao com as entidades da sociedade civil e criao e implementa-o de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do poder executivo na elaborao da agenda futura do Presidente da Rep-blica (BRASIL, 2003).

Em 2005, contabilizavam-se 5.425 Conselhos de Sade; 5.036 Conse-lhos de Assistncia Social; 5.010 Conselhos de Educao e 3.948 Conse-lhos da Criana e Adolescente, citando apenas as quatro reas com maior nmero de Conselhos. Entre 2004 a 2009, foram realizadas mais de 203 audincias pblicas e 420 ouvidorias do poder executivo federal, ouvido-rias gerais dos estados, do legislativo e do judicirio no Brasil (IPEA, 2012, ALENCAR, 2014). Quanto s Conferncias Nacionais, foram realizadas em torno de 110, das quais, 74 entre 2003-2010, uma poltica considerada exitosa pelos atores da sociedade civil (AVRITZER, 2014).

No mbito dos recursos hdricos, em 2003, podiam ser contabilizados 24 estados e mais o Distrito Federal com suas polticas estaduais instaura-das, processo que alcanou a totalidade das unidades federativas em 2006, com a PERH instituda no estado de Roraima (BRAGA et al., 2015).

5. Mensalo: nome dado ao escndalo decorrupo poltica,mediante compra de votos de parlamentares e que, nesse caso especfico, repercutiu na imprensa a partir de 2004.


https://pt.wikipedia.org/wiki/Corrup%C3%A7%C3%A3o_pol%C3%ADtica

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Quanto aos CBHs, houve tambm aumento considervel. Em 1997, ha-via 29 CBHs institudos em rios de domnio estadual. Em 2000, 56. Em 2010, contabilizavam-se 164, alm dos 09 CBHs de rios interestaduais/fe-derais em funcionamento, conforme demonstrado na Figura 2. Atualmen-te h mais de 230 comits institudos (ANA, 2018).

Grfico 1 Evoluo da Criao de CBHs no Brasil no Perodo de 1988 a 2010

Fonte: Agncia Nacional de guas (2011).

Ainda que tais espaos de participao tenham-se ampliado e a prtica de dilogo com a sociedade expandida, subsistem limitaes para a incor-porao e a efetividade das Instituies Participativas - IPs (AVRITZER, 2011). Essa realidade , da mesma forma, observada no mbito da poltica nacional e estadual de recursos hdricos.

Pontual, ao discorrer sobre a qualidade e dificuldades de implementa-o das Instituies Participativas, de forma geral, analisa que:

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[...] Nem sempre os conselhos se comunicavam com as conferncias; existiam conselhos que mantinham pouca articulao entre si, conferncias ainda muito fragmentadas tematicamente e audincias pblicas, mecanismo muito utilizado com graus muito dife-rentes de legitimidade (PONTUAL, 2014, p. 95).

Mas, sem dvida, as interfaces socioestatais materializaram-se em um amplo leque, nesse espao temporal, envolvendo diversos formatos con-forme aponta o mapeamento realizado pelo Instituto de Pesquisa Econ-mica Aplicada IPEA, no interregno 2002-2010: ouvidorias; reunies com grupos de interesse; stios de internet; sala de situao, alm dos conselhos; conferncias; audincias, entre outros (ALENCAR, 2014; IPEA, 2014).

Consideraes finais

Ao distinguir diferentes conjuntos de relaes possveis entre modo de produo, padres de ao social e instituies polticas formais no Brasil, a partir da estrutura terica desenvolvida por Nunes (2003), po-demos apontar o avano legal e institucional alcanado ao longo dos anos na relao estado-sociedade e na dinmica da governana das guas, aqui focalizada. No entanto, apesar da instaurao de procedimentos univer-salistas na administrao pblica e dos diversos arranjos institucionais posteriormente criados, visando o co-gerenciamento de recursos de uso comum, o empoderamento das comunidades locais e a capacitao para a participao qualificada nos processos de gesto reverberam as gramticas do clientelismo, do corporativismo e do insulamento burocrtico, padres ainda hegemnicos nas interaes socioestatais no pas, e que interferem fortemente na governana dos recursos hdricos no Brasil.

Reconhece-se que, para alm da criao das chamadas instituies h-bridas, formadas, em parte, por representantes do estado e, em parte, por representantes da sociedade civil, h a necessidade da atualizao dessa interao. H emergncia na vocalizao dos repertrios e nos processos de mobilizao e organizao popular, visto que a mudana de conjuntura


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vivenciada a partir de 2014 vai de encontro adoo da participao social como uma gramtica a ser legitimada.

Dado que o SINGREH e o SEGRHI preconizam um formato de gesto participativa, o que se demanda, portanto, um aprofundamento da demo-cracia para que se propicie um ambiente institucional que assegure a imple-mentao desses sistemas que renem, a um s tempo, elementos da demo-cracia representativa e da democracia direta: a democracia deliberativa.

O atual cenrio, no entanto, diferente do ressaltado por Almeida (2011) sobre a transformao da estrutura da representao e dos grupos de interesses no perodo da redemocratizao. A lgica de legitimidade autoritria e excludente vem ganhando fora na vida poltica do pas e re-ciclando as gramticas do corporativismo, do insulamento burocrtico e do clientelismo.

De uma agenda que tentava imprimir um welfare state no Brasil dos anos 1980, passamos ao neoliberalismo dos anos 906, caracterizado por um hibridismo entre a expanso do mercado e um Estado forte. Ao lon-go dos anos 2000 temos assistido ao capital acumulando-se na iniciativa privada [e no mais no Estado] e ao acirramento de um discurso liberal [apenas], pautado em um mercado forte e em um Estado mnimo.

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Una aproximacin a la gobernanza del agua en la Ciudad de Mxico

Lourdes Romero NavarreteDelia Montero

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Introduccin

En la CDMX convergen diversos factores para que el abasto de agua cons-tituya uno de los desafos ms importantes para garantizar su viabilidad. La secular centralidad poltica de la ciudad, su gil actividad econmica1 y su di-mensin demogrfica la han transformado en el foco dinamizador de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM), cuya poblacin se acerca a 20 millones de habitantes demandantes del vital lquido (INEGI, 2010).

El abasto de agua para la ciudad depende en dos terceras partes de fuentes propias, sin embargo, las superficiales presentan un notorio deterioro, en tanto que las de origen subterrneo se encuentran sobrexplotadas en un 36% (BM; CNA; ANEAS, 2013, p. XI), adems de que su caudal se ha modificado por efectos geolgicos, inundaciones o desecacin (NGELES; PEREVOCHT-CHIKOVA; CARRILLO, 2008, p. 40). La tercera parte restante tiene como fuente los trasvases de los sistemas Lerma y Cutzamala, originados en el Esta-do de Mxico, que, adems de impactar fuertemente al ambiente y a las pobla-ciones locales que se abastecen de ambos sistemas, su extraccin genera altos costos en infraestructura y mantenimiento.

De la dimensin del problema dan cuenta las fuentes oficiales (CNA; BM, 2015), el sector acadmico (ESCOLERO, MARTNEZ, KRALISCH y PERE-VOCHTCHIKOVA, 2009, entre otros numerosos estudios), y crecientemente

1. Es la principal zona econmica del pas, con un aporte del 16.4% del PIB nacional (CNA, 2014, p. 22).

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los medios internacionales impresos (THE GUARDIAN, 2016, KIMMEL-MAN [The New York Times], 2017), adems de tener una presencia regu-lar en medios nacionales. En todos los casos se abunda sobre los problemas tcnicos y ambientales implicados en el abasto de una megalpolis de las dimensiones y caractersticas de la zmvm, as como en las cuestiones im-plicadas en la administracin y en la implementacin de programas de infraestructura y distribuc

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