fundamentos da responsabilidade civil estatal

m R C IO XAVIER COELHO

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE

CIVIL ESTATALm I /

EDITORA I

FUNDAM ENTOS DA RESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL

MRCIO XAVIER COELHO

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE

CIVIL ESTATAL

EDITORA

Roberto Antonio BusatoP re s id e n te da O A B e P res iden te H ono r rio da O A B ED ITO R A

Jefferson Luis KravchychynP re s id e n te E xecu tivo da O A B E D IT O R A

Francisco Jos PereiraE d ito r

Rodrigo PereiraCapa e P ro je to G r ilco

(F o to da ca p a de M arce lo Galli)

Usina da ImagemD iag ram ao

Dacio Luiz Ostifei'/so

Aline Machado Costa TimmS ecre tria E xecu tiva

C onse lho E d ito ria l Jefferson Luis Kravchychyn (P res iden te )

Cesar Luiz Pasold Hermann Assis Baeta

Pauto Bonavides Raimundo Csar Britto Arago

Sergio Ferraz

X3f Xavier, Mareio CoelhoFundamentos da responsabilidade civil estatal. -

Braslia; OAB Editora, 2005.96 p.

1. Direito 2.Responsabilidade do Estado. I. Ttulo

SAS Quadra 05 Lote 01 Bloco M Edifcio Sede do Conselho Federal da OAB

Braslia, DF CEP 70070-050 Tel, (61) 316-9600

www.oab.org.br e-mail: [email protected] [email protected]

347.51

ISBN - 85-87260-49-9

EDITORA

Aos que cuidam de nosso pas, cuidando de si mesmos. Aos que constrocm nosso pas, cuidando do prximo.

AGRADECIMENTOS

A D eus, m inha fortaleza. Lilliane M aia R odrigues, m eu po rto seguro.Aos m eus pais A tair Xavier de Faria e M aria Luiza Coelho

Xavier, base slida de m eu desenvo lv im ento h um ano .s m inhas irm s G ilm ara C oelho Xavier e A lexandra Coelho

Xavier, pelo carinho e respeito que g u a rd am p o r mim.Aos m eus familiares e amigos, cuja am izade se fez fecunda

em m eu corao.Aos profissionais que a judam a p ra ticar o d ire ito em busca

da justia.A todos que, d ire ta e ind ire tam ente , con tribu ram para a ela

borao desta obra, especialm ente a O rd em dos A dv o g ad o s do Brasil, m inha p ro fu n d a gratido.

Es e o levassem dali fora, obrigando-o a galgar a spera e escarpada subida, e no o largassem antes de t-lo arrastado presena do prprio Sol, no crs que sofreria e se irritaria, e uma vez chegado at a luz teria os olhos to ofuscados por ela que no conseguiria enxergar uma s das coisas que agora chamamos realidade?"

P l a t o

SUMRIO

1 INTRODUO..............................................................................................15

1.1 DELIMITAO DO TE M A ............................................................16

1.2 DEFINIES E TERMINOLOGIAS......................................... 16

2 EVOLUO DO INSTITUTO NO ORDENAMENTOJURDICO BRASILEIR O ............................................................................. 17

2.1 PERODO COLONIAL...................................................................18

2.2 PERODO IM PER IAL.................................................................. 18

2.2.1 Constituio Poltica do Imprio do Brasil,

de 25 de maro de 1824 .......................................................... 18

2.3 PERODO REPUBLICANO......................................................... 22

2.3.1 Constituio da Repblica dos Estados Unidos

do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891 .................................... 22


do Brasil, de 16 de julho de 1934 .......................................... 26


do Brasil, de 10 de novembro de 1937................................. 28


do Brasil, de 18 de setembro de 1946................................... 30

2.3.5 Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967 .... 31

2.3.6 Emenda Constitucional n. 01, de 17 de outubro

de 1969 ........................................................................................ 31

2.3.7 Constituio da Repblica Federativa do Brasil,

de 05 de outubro de 1988................................. 33

3 TEORIAS ACERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL ... 34

3.1 TEORIA REGALIANA OU DA IRRESPONSABILIDADE .... 36

3.2 TEORIAS CIVILISTAS DA RESPONSABILIDADE............... 38

3.2.1 Teoria dos atos de imprio e de g e s t o ...................... 39

3.2.2 Teoria da responsabilidade subjetivapela preposio c iv il................................................................... 41

3.3 TEORIAS PUBLIC ISTAS.............................................................43

3.3.1 Teoria da culpa administrativa (faute du service) 44

3.3.2 Teoria do risco adm inistrativo........................................ 47

3.3.3 Teoria do risco in teg ra l.............. 48

4 FATO GERADOR DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL;

ALGUMAS H IP TE SE S ...............................................................................50

4.1 ACIDENTES AUTOMOBILSTICOS..........................................50

4.2 REVOLTAS, GUERRILHAS E G U E R R A ..................................55

4.3 SEGURANA PBLICA E PENITENCIRIA..........................58

4.4 DANO AO MEIO A M BIENTE......................................................62

4.5 DANO N UC LEAR .......................................................................... 63

4.6 LEGALIDADE EXTRAORDINRIA............................................65

5 FORMAS DE COMPOSIO DO DANO: CARACTERSTICAS ESPECIAIS .......................................................................................................66

5.1 PROCESSO ADM INISTRATIVO............................................... 67

5.2 PROCESSO JU D IC IAL................................................................ 69

5.2.1 Privilgios processuais....................................................70

5.2.2 Pagamento ao credor: regras constitucionais 76

5.2.3 Ao regressiva................................................................ 86

6 CONCLUSO ................................................................................. 87

7 REFERNC IAS........................................................................................... 90

FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IVIL ESTATAL - .......... 1 5

1 INTRODUOCom a consolidao dos Estados m odernos, n o tad am en te os

im budos d o ideal dem ocrtico, personificou-se u m a estru tu ra jurdica que passava a adm in is tra r no interesse coletivo. Logo, passou-se a conviver com u m a nova realidade, po is j no se po d ia m ais negar aos adm in is trados a conduo de interesses q u e a tendessem aos fins sociais e estivesse baseada na garan tia e m an u ten o de direitos.

Assim, ad m itin d o a existncia de falhas na conduo da a d m inistrao, passa ram os Estados a tra ta r de corrigir os danos causados, leg itim ando todos aqueles que sofrerem d an o s a pleitear a d ev id a reparao.

Curioso notar a evoluo do assunto e suas m odalidades, tanto sob o ngu lo de seu desenvo lv im ento histrico, q u an to re la tiva m en te s posies adotadas. O certo q u e de u m m o d o ou ou tro, a responsab ilidade civil da A dm inistrao Pblica est in- culcada nas organizaes estatais.

N o se p ode o lv idar o rp ido desenvo lv im ento das relaes sociais e a necessidade de in ter\ eno estatal p ara sua regulao, o que desafia a m obilidade deste instituto para adequar-se a cada situao surgida.

A re sponsab ilidade civil d o Estado sinaliza segurana de seus atos e respeito aos direitos dos cidados, m an ten d o o equilbrio d as relaes jurdicas entre A dm inistrao e A dm in is trados.

1 6 - ...... - M R C IO XAVIER COELHO

1.1 DELIMITAO DO TEMAA a tiv idade estatal com plexa e se estende em d iversos n

veis d e com petncia , repartindo -se a in d a em trs funes ou "Poderes" , com o assim so cham ados o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.

E m bora seja o Estado falvel em q ualque r nvel de com pe tn cia, ou em qua isquer de suas funes, o p resen te trabalho desen- volve-se ab o rd an d o um a a tiv idade especfica, qual seja, a a d m inistrativa, no tra tando exclusivam ente sobre o P oder Executivo q u e cu ida p rec ipuam en te da adm inistrao em geral, m as a todas as funes d o Estado que p ra tiq u em atos adm inistrativos.

Portan to , tu d o o que se d isser em term os de responsab ilida de d a A dm in is trao Pblica, deve ser en ten d id o com o a responsab ilidade da en tid ad e estatal, todas as vezes q u e atua , po r seus agentes, rgos e en tidades, exercendo atos m eram en te de

adm inistrao , inclusive praticados pelo Legislativo, Judicirio e dem ais rgos constitucionais.

O utrossim , lim itam o-nos a abo rdar o tem a exclusivam ente

sobre a re sp o n sab ilid ad e aquiliana , no a d e n tra n d o nos atos con tra tuais da A dm inistrao Pblica, que se regem por regras e princp ios prprios.

1.2 DEFINIES E TERMINOLOGIASS egundo o ensinam ento de M aria Silvia Zanella di P ie tro , o

correto d ize r que h responsabilidade do Estado e no da A d m inistrao Pblica, p o rquan to a p ersonalidade jurdica, ou seja, a ti tu la ridade a tr ibu da s pessoas para o exerccio de direitos e obrigaes, a tr ibu da en tid ad e estatal e no designao ge nrica de A dm inistrao Pbica.

' D ireito Administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 511.

FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL------------- 1 7

A conc luso da d o u ta p ro fesso ra d ev e ser ca lo ro sam en te ap lau d id a , pois observou com m aestria os fu n d am en to s da p e r sona lidade jurdica. Entretanto, preferim os a designao genrica d e A dm in is trao Pblica, u tilizada em quase todas as obras jurdicas, a ten d en d o aos fins deste trabalho, v isando desenvo lver a responsab ilidade dos atos de adm inistrao.

Portanto, ao referir-se Adm inistrao Pblica, menciona-se todos os nveis de competncia das entidades estatais, inclusive por seus rgos descentralizados. De u m m odo geral, tudo o que se disser sobre o nom e de Administrao Pblica, se estar dizendo de todas as pessoas, que, a teor do m andam ento constitucional, respondem pela reparao do dano provocado pela atividade estatal.

2 EVOLUO DO INSTITUTO NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

O es tu d o ap ro fu n d ad o dos institutos jurdicos no p o d e d is p en sa r o conhecim ento histrico que auxilia a cincia do direito. Portan to , o e s tu d o sis tem atizado d a s transform aes q u e os fatos sofrem no correr do tem po m todo ind ispensvel, u m a vez q u e se deve p ro cu ra r nos m oldes pre tritos a lio deixada e conform -la com a realidade p ara os erros no se p erpe tuarem .

Dessa forma, no s os institu tos jurdicos m erecem observa o, m as todo o contexto social a que esto su b m etid o s no tem p o e espao. Assim, aps a verificao d a s sem elhanas e diferenas d a sociedade no tem po, tais com o as d e o rd e m poltica, cultura l, fam iliar e dem ais segm entos de a tuao h u m an a , deve p roceder-se com parao do direito objetivo p re t ri to com o d ireito objetivo presente, com preendendo-se nesta g losagem a apreciao das leis, d a doutrina , da ju risp rudnc ia , d o s c o s tu m es, e, a inda , d os princpios gerais de direito.

1 8 M RCIO XAVIER COELHO

C o m p reen d id as as falhas d o m odelo pretrito , tona-se m ais seguro o ap r im o ram en to e com preenso do d ireito v igen te p ara torn-lo m ais claro, eficaz e justaposto , conform e os clam ores sociais, m otivo nico da existncia d o direito. Verificar-se- com isto u m a m elh o r cognio d a gnese, formao, consolidao e tendncias da m atria em nosso o rdenam en to jurdico.

O assun to traz ido a lum e possu i larga discusso, e hoje, em especial, com a elevao d o Estado no m ais im portan te , em bora no nico, ente m odificador das es tru tu ras sociais.

2.1 PERODO COLONIALN o hav en d o a existncia de um "Estado", m as sim de um a

"Colnia", no se p o d e falar em responsab ilidade d a A d m in is trao Pblica neste perodo.

C om o no poderia ser de outra forma, v igorava em nosso territrio o o rdenam ento jurdico portugus, que p o r sua vez acolhia os postu lados da teoria da irresponsabilidade d o Estado.

Ora, ad o tan d o a Coroa P ortuguesa a teoria da graa div ina d o rei, na qual este era escolhido po r D eus para governar, e por isso m esm o a von tad e deste era a von tad e daquele , o m esm o tornava-se irresponsvel, assim com o a p rp ria A dm in is trao Pblica, q u e se confundia com o p rp rio governante.

2.2 PERODO IMPERIAL2.2.1 Constituio poltica do Imprio do Brasli, de 25 de maro de 1824

Com a independncia poltica, surgiu o problem a de se estabelecer a un id ad e nacional e a afirmao do p rprio Estado, e isso s ocorreria com o advento de u m ordenam ento jurdico prprio, o que foi feito, tendo sido outorgada a Carta Poltica de 1824.

FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL 1 9

A inda que a C onstitu io de 1824 tenha sido ou to rg ad a pelo Im p erad o r, no abd icando de seus priv ilgios, m a n ten d o em prim eiro p lan o o seu status de m onarca , n o tad a m e n te com a im plan tao do Poder M oderador, de que houve, no resta d vidas, g ra n d es avanos na seara da re sp o n sab ilid ad e civil da A dm in is trao Pblica.

A m aioria dos d ou trinadores p regam que no h o u v e no Brasil a prevalncia da tese da irresponsab ilidade da A d m in is tra o Pblica, pois os agentes da adm in is trao e ram civilm ente responsveis, sendo espon tneo p resu m ir que isto im plicaria em so lidariedade com o errio e, natu ra lm ente , a estaria a essncia da responsab ilidade da A dm inistrao Pblica.

Assim , "n o Brasil, no passam os pela fase da irresponsabilid a d e d o Estado. M esm o falta de d isposio legal especfica, a tese da responsabilidade d o Poder Pblico sem pre foi aceita como

princp io geral e fu ndam en ta l de Direito" {Srgio Cavalieri Filho, 2000, p. 163).

Celso Antnio Bandeira de Mello- taxativo ao afirm ar que em nosso pas nunca foi adm itida a tese da irresponsabilidade da Adm inistrao Pblica. Robustece sua afirm ativa com a citao de a lguns dispositivos legais, os quais foram postos em vigor ao tem po desta constituio, tais como o Decreto 1.930, de 26 de abril de 1857 (relativo aos danos causados po r serv idor pblico em estrada de ferro) e o Decreto 9.417, de 25 de abril de 1885.

Ao seu m odo , p o rm no deixando de ap resen ta r as citaes de A m aro C avalcanti, D iogenes Gasparini"' revela-nos que no p er o d o im peria l no havia qualquer d isposio geral que aco-

^Cuida de fundam entar suas afirmativas nas palavras de mestres com o Am aro Cavalcanti, Ruy Barbosa, Joo Luiz Alves e Seabra Fagundes: op. dl. 2001, p. 831/834.= Op.c//., 2001, p. 833/834.


lhesse a responsab ilidade patrim onial d o Estado, em bora esta fosse ad o tad a em leis e decretos especficos, in fo rm ando , d en tre ou tros, o Decreto d e 8 de janeiro de 1835; o Decreto d e 1" de dezem b ro d e 1845; o Decreto de 22 de janeiro de 1847, q u e responsab ilizavam o Tesouro Pblico pelo extravio, p o r cu lpa ou fraude do respectivo funcionrio, de objetos reco lh idos s suas caixas e cofres.

De acordo com o m agistrio de H ely Lopes M eirelles^, desde o Im prio foi p roc lam ada a adoo da teoria d a responsab ilida d e sem culpa, o q u e no aconteceu, todavia, haja vista q u e a teoria d os civilistas conseguira m elhor aceitao poca.

S egundo M aria Silvia Zanella di P ie tro ^ o Estado no assu mia a responsabilizao d ire ta e n em tam pouco a a tribua exclusivam ente a seus agentes. Era, pois, a esta poca constitucional, solidria com estes.

A m aioria dos d o u tr in ad o res so tenden tes em afirm ar que a A dm in is trao Pblica ado tava a tese de sua responsabilizao, em bora d e m o d o m enos aparen te , conform e fossem cu lp ad o s os agentes pb licos na prtica de seus atos.

As afirm ativas acima so b em convincentes, m o rm en te q u a n d o p ro fe r id as p o r re n o m a d o s juristas. E n tre tan to , o am o r ao deb a te se faz necessrio , to rn an d o possvel u m a o u tra v iso d o assun to .

N esse m o m en to histrico, pensam os, erigia-se o Estado com o ente irresponsvel nos atos pra ticados em nvel de A d m in is tra o Pblica, adm itindo , to-som ente, a responsabilizao de seus agentes em casos especficos, sem pre p rev iam en te defin idos em norm as.

Op. c /f .,2 0 0 1 ,p. 612/613.

^Op. c/f., 2001, p. 516.

FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL 2 1

S p a ra exemplificar, citamos em nvel constitucional o item 29 d o artigo 179 da C onstitu io do Im prio, verbis: "O s e m p re gad o s pb licos so estritamente responsveis pelos abusos e om isses p ra ticados no exerccio de suas funes e, p o r no faze rem efetivam ente responsveis aos seus subalternos" .

Verificar-se-, a inda, q u e os itens 30 e 35 d o artigo 179 tam b m p rev iam expressam ente a responsabilizao da A u to rid a de Pblica, nos casos q u e especifica, em nada m en c io n an d o da re sponsab ilidade da A dm inistrao Pblica.

C om a institu io de leis posteriores, foram criadas novas m o d a lid ad es de responsabilidade, todavia, des tinadas a pesso as d iferen tes dos serv idores convencionais d a A dm in is trao Pblica, referia-se aos V ereadores e C onselheiros d e Estado.

Deve ser lem brado, tam bm , que a C onstitu io d o Im prio no sujeitava a pessoa do Im p erad o r re sponsab ilidade a lgu m a, enquan to , em seu art. 143, p reocupava-se em d e te rm in a r e ad m itir a responsab ilidade d os C onselheiros de Estado, pelos conselhos que d e rem opostos s leis e aos interesses d o Estado,

m anifestam ente dolosos.Com isso, o Estado no estava ad m itin d o so lid ar ied ad e pelo

d an o causado p o r seus agentes, m uito pelo contrrio , seu objetivo era no to rn ar o serv idor pblico, seja d o m ais baixo ou do m ais alto posto da adm inistrao, irresponsvel na prtica de seus atos, to rnando-a , g u a rd ad as as d ev id as propores , com poderes to superio res aos d o p rp rio Im perador, pois som ente esse era o n ico "agente" da A dm in is trao Pblica brasileira q u e n o encontrava limitaes em seus atos, p o r ser sua pessoa

inviolvel e sagrada.'Da no haver n ad a expresso neste sentido. O Estado adm itia

^ Ver artigo 99 da Constitu io do Imprio.

2 2 - ........ M RCIO XAVIER COELHO

a falha de seus servidores, e re sguardava direitos de terceiros lesados, p e rm itin d o a responsabilizao daqueles, d ire ta e restritam ente, sem q u a lq u e r colaborao com a en tid ad e estatal. Assim, o Estado legislava as h ipteses de falhas de sua a tiv ida de adm inistrativa praticadas p o r seus agentes, po is n o incidindo na h iptese da lei, no haveria de se falar em responsabilizao, inclusive do p r p r io agente.

A dem ais, conform e os dispositivos constitucionais vistos, no verificar-se- a h iptese de contribuio do errio para p ag am en to d os d anos pra ticados pelos servidores, tem -se a p rev iso de responsabilizao estrita do servidor, p ra ticadas nos m oldes do direito p r iv ad o , ento vigente.

Desta forma, ao m enos em tese, o Estado era, na poca, irresponsvel po r seus atos adm inistrativos, pois, "prevalecia, contu do, o princpio de que o servidor, quan d o po r ao ou om isso provocava u m dano a terceiros, no agia legitim am ente em nom e d o Estado, m as como servidor com excesso de representao, pelo que era pessoalm ente responsvel pela reparao do d a n o ' /

Funcionava com o se fosse a dou trina da lega lidade em d ire ito penal, em que, hav en d o a conduta descrita na lei, haveria o d an o a ser ressarcido pelo servidor, caso a condu ta no estivesse descrita na lei, inexistiria d an o a ser ressarcido pelo servidor.

Assim , a culpa era d ireta e estrita do servidor, situao na qual o errio no participava.

2.3 PERODO REPUBLICANO2.3.1 Constituio da Repblica dos Estados Unidosdo Brasil, de 24 de levereiro de 1891

Sob o Decreto de n. 01, de 15 de novem bro d e 1889, na Sala

^ Petrnio Braz, Manual de Direito Administrativo, LED Editora, Leme/SP, 1999. p. 556.

FUNDAMENTOS DA RESPO NSABILIOAOE CIVIL ESTATAL 2 3

das Sesses do G overno Provisrio, o Chefe d o G overno Provisrio - M arechal M anuel D eodoro da Fonseca, fez saber a p ro clam ao de governo da N ao Brasileira a Repblica Federativa, es tabelecendo as no rm as pelas quais se d ev e riam reger os Estados Federais.

O G overno Provisrio da Repblica d o s E stados U nidos do Brasil, constitu do pelo Exrcito e a A rm ad a em n o m e e assenso da N ao, pelo Decreto n. 510, de 22 de junho de 1890, publicou a C onstitu io d os Estados U nidos do Brasil, h av e n d o en trado em vigor, d e p ronto , a m atria especificada no artigo 3", referente ao Poder Legislativo.

Tratou-se de ordem jurdica provisria, at a elaborao da Carta Constitucional que, em 24 de fevereiro de 1891, pelos " repre sentantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso Constitu in te, para o rgan izar um regim e livre e dem ocrtico" ^ , estabeleceram e decretaram a Constituio dos Estados U nidos d o Brasil.

A Constituio, aps p roposta de em endas ap ro v ad as pelas d u as C m aras do C ongresso Nacional, nas sesses o rd inrias de 1925 e 1926, sofreu em endas em 1926.

N essa fase constitucional, com o na anterior, no havia d isp o sitivo constitucional expresso sobre a re sponsab ilidade estatal p o r atos adm in is tra tivos causadores de dano. Entre tanto , note- se, j se vivia u m m om en to diferente, no m ais se tinha u m Estad o U nitrio Im perial, m as sim u m a Repblica Federativa.

E ntre tanto , com o na o rdem constitucional an terior, a C onstituio Republicana m anteve a previso de responsabilizao dos funcionrios pblicos, pois "os funcionrios pblicos so estritam ente responsveis pelos abusos e omisses, em que incorrerem no exerccio de seus cargos, assim com o pela indulgncia

** Parle integrante da Carta Poltica,

2 4 - M RCIO XAVIER COELHO

OU negligncia em no responsabilizarem efetivam ente os seus subalternos".'^

O utrossim , com a existncia de m u d an as radicais na e s tru tu ra d o Estado, m od e lad o condio daque la sociedade, in sp irad a em m ovim entos liberais, ou tro no poderia ser o sen tim en to de responsabilizao estatal.

Sendo este p er o d o m arcado po r conflitos in ternos, m u itas foram as a t i tu d es p ro v o cad as pelos p o d eres ad m in is tra tivos , p rinc ipa lm en te pelo Poder Central, que a todo custo queria a destru io dos resqucios do regim e imperial.

N o havia, con tudo , u m a conscientizao da responsab ilida de da A dm in is trao Pblica, pois o Presidente Floriano Peixoto, ao p roceder u m a reform a u rbana na capital d o pas, n o m ea n do com o Prefeito do Distrito Federal, em 1892, C n d id o Barata Ribeiro, tra tou este de perseguir vendedores am bu lan tes , d em o

lindo qu iosques e cortios, restando populao a sa da p a ra os m orros , nos quais e rg u iam seus casebres. A p esa r de existir poca u m a lei q u e previa a construo de casas p o p u la re s a se rem a lugadas pelos operrios, esta no teve aplicao, ten d o os p o p u la re s , p o rtan to , p re ju zo p ro v o cad o p e la A d m in is trao Pblica, sem, con tudo , ter a possib ilidade de reparao d o dano, haja vista o colapso social existente.

Prevaleceu, tam bm , a tese de que o Estado s se responsab ilizaria, n os casos cujos seus agentes p rocedessem de acordo com os m an d am en to s d o G overno Nacional, pois, lem b ran d o o ep isdio da "Revolta da E squadra" em 1910, no Rio de Janeiro, ve rificou-se q u e o Judicirio en tendeu isentar o Estado pelos atos praticados pelos revoltosos, pois quan d o praticados p o r tais nessa condio, de ixavam de ser p repostos daquele.

Artigo 82 da Constitu io de 1891.

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C I V I L ESTATAL----------- 2 5

Com m uita p ropriedade , o professor Jos Cretella Jnior'" traz citaes de fatos ocorridos nesse perodo , q u e refletem a re sp o n sab ilidade da adm inistrao brasileira em seus aspectos, a inda constru tivos pelos pretrios.

A exem plo, tem-se o episdio do "B om bardeio de M anaus" , no qual a M arinha de G uerra Nacional b o m b ard eo u a c idade de M anaus, a m an d o do G overno Nacional, a fim d e q u e a m esm a se subm etesse. Procedido o bom bardeio , houve a ocorrncia de danos, ocasio na qual os popu lares ating idos reso lveram in ten tar jun to ao P oder Judicirio ao para a reparao d os danos contra o Estado, a princp io no logrando xito, m as, p os te rio r m ente, a lguns ju lgados conferiram direito a essas pessoas para obter o d ev ido ressarcim ento pelos d anos sofridos.

E n tre tan to , d a d a a no-luc idez constitucional e legislativa sobre o assunto , m uito se h de louvar o Poder Judicirio, p o r q u e em todas as vezes que foi instado a m anifestar-se , o fez com sab ed o ria , o b se rv an d o os p rinc p ios m ais co n c lam ad o s pelo povo.

A pesar da pouca im portncia d ad a pela C onstitu io ao assunto , as leis o rd inrias tra ta ram de fixar a re sponsab ilidade dos funcionrios po r abusos ou om isses no exerccio de suas atividades. exem plo a Lei n. 221, de 1894.'*

Por fim, com o o p ensam en to jurdico j havia fixado a responsabilizao da A dm inistrao Pblica, resolveu-se o p rob le m a da lacuna da lei com a criao da m ais im p o rtan te lei civil, o p r p r io C digo Civil brasileiro (Lei n. 3.071, de 1" de janeiro de 1916), u m m arco p a ra todo o o rd en am en to ju rd ico nacional.

Manual de Direito Administrativo, 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 357/363.

" Artigo 13. Os ju izes e Tribunais Federais processaro e ju lgaro as causas que se fundarem na leso de dire itos individuais por atos ou decises das autoridades adm in istrativas da Unio.

2 6 M AR C lO XAVIER COELHO

d ev ido sua im portncia como o rd en ad o r e o rien tado r d a soci

ed ad e civil.O C digo Civil tratou especificamente sobre o assun to , em

seu art. 15, d isp o n d o da form a seguinte;

[...] A r t . 15. A s p e s s o a s ju r d ic a s d e d i r e i t o p b l ic o s o civil- m e n t e r e s p o n s v e i s p o r a to s d e s e u s r e p r e s e n t a n t e s q u e , n e s sa

q u a l i d a d e , c a u s e m d a n o s a terceiros, p r o c e d e n d o d e m o d o c o n

t r r io a o d i r e i t o o u f a l t a n d o a d e v e r p r e sc r i to p o r Lei, s a lv o o

d i r e i t o d e r e g re s s o c o n t r a os c a u s a d o r e s d e d a n o . [...]

2.3.2 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934

C om a Revoluo de 193, houve u m a transform ao radical da sociedade, traando novas p rio ridades com o o ensino p b li co, legislao trabalhista , m oralizao de costum es e outros, p o

rm , todos vo ltados a polticas sociais. Todavia, com o fortalecim ento d o to talitarism o de direita e a po larizao m und ia l , as elites que contro lavam a sociedade, a inda em inen tem en te ag r ria, colocaram o Estado a seu servio. C om isso, buscou-se na d i tad u ra d o Estado N ovo o seu sucesso.

C om o D ecreto n. 19.398, de 11 de novem bro de 1930, foi institu do o G overno Provisrio dos Estados U nidos d o Brasil, e de seus dezoito artigos, m erecem destaque os seguintes:

[...] A r t ig o 1" ( c a p u t ) - O G o v e r n o P r o v is r io e x e rc e r d isc r ic i - o n a r i a m e n t e e m to d a su a p l e n i t u d e as fu n e s e a t r ib u i e s ,

n o s d o P o d e r E xecu t ivo , c o m o t a m b m d o P o d e r L eg is la t i

vo , a t q u e , e le i ta a A sse m b l ia C o n s t i t u in t e , e s t a b e le a a r e o r

g a n iz a o c o n s t i tu c io n a l d o pas .

A r t i g o 5" - F ic a m s u s p e n s a s as g a r a n t i a s c o n s t i t u c io n a i s

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL ---------

e e x c lu d a a a p r e c ia o ju d ic ia l d o s d e c r e to s e a to s d o G o v e r n o P r o v i s r i o o u d o s I n t e r v e n t o r e s F e d e r a i s , p r a t i c a d o s n a

c o n f o r m i d a d e d a p r e s e n t e Lei o u d e s u a s m o d i f i c a e s uUe-

r io re s . [...]

Ao m enos em tese, at o su rg im en to da nova Constituio, verificam os que a responsabilidade da A dm inis trao Pblica foi jogada a descaso. O ra, com o se observa d os d ispositivos s u p ra , com a suspenso dos direitos fu n d am en ta is e a no- ap re ciao pelo Poder Judicirio dos decretos e atos d o G overno Pro visrio o u d e seus in terventores, tornava-se im possvel a responsabilizao da A dm inistrao Pblica.

Todavia , seg u n d o o texto e laborado pela A ssem blia N acio nal C onstitu in te instalada aos 15 de novem bro de 1933, na form a d o Decreto n. 22.621, de 05 de abril de 1933 ( D O - 08.04,1933), a C onstitu io da Repblica dos Estados U n idos d o Brasil foi p ro m u lg ad a em 16 de julho de 1934, p rev en d o expressam ente a re sponsab ilidade estatal, ao declarar em seu texto que:

l-..] A r t - 171. O s f u n c io n r io s p b l ic o s s o r e s p o n s v e i s s o l i d a r i a m e n te c o m a F a z e n d a N a c io n a l , e s t a d u a l o u m u n ic ip a l , p o r

q u a i s q u e r p r e ju z o s d e c o r r e n t e s d e n e g l ig n c ia , o m is s o ou a b u s o n o ex erc c io d o s s e u s c a rg o s . [...] 1". N a a o p r o p o s t a c o n t r a a F a z e n d a P b l ica , e f u n d a d a e m le s o p r a t i c a d a p o r fu n c io n r io , e s te se r s e m p r e c i t a d o c o m o

l i t i sco n so r te .

2". E x e c u ta d a a a o c o n tra a F a z e n d a , e s ta p r o m o v e r e x e c u o c o n t r a o f u n c io n r io c u lp a d o . [...J

Som ente depo is de p assado algum tem po da en trada em vigor do C digo Civil, veio a falar-se em so lidariedade d o agente

2 8 M R C iO XAVIER COELHO

pblico, fato im p o rtan te p ara fixar u m m arco sobre a posio do agente.

N os term os desta Constituio, a responsab ilidade era solid ria en tre o agente e o Estado, o u ento do Estado, com ao regressiva contra o agente.

Q uesto a ser observada que o processo contra a Fazenda Pblica tinha a participao do agente causador do d ano como litisconsorte obrigatrio, o que propiciava Fazenda Pblica, caso fosse condenada, e aps extinta a execuo contra si, m aior celeri

d ad e para obter o ressarcimento em face do agente solidrio, pois a sentena de condenao da adm inistrao j era bastante para conferir ttulo hbil p rom oo de execuo contra o seu agente.

2.3.3 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937

U sando com o desculpa a am eaa de u m golpe com unista , s vsperas das eleies presidenciais, o G overno tram ou sua p e r m anncia in s tau ra n d o um regim e au to rit r io de d ireita. Pelo p rem b u lo da C onstitu io o u to rgada fcil dem onstra r-se a situao social v iv ida na poca:

[...] O p r e s i d e n t e d a R e p b l ic a d o s E s t a d o s U n i d o s d o Brasil: A t e n d e n d o s leg t im a s a s p i r a e s d o p o v o b ra s i le i ro , p a z

p o l t ica e social , p r o f u n d a m e n t e p e r tu r b a d a p o r c o n h e c id o s fa

t o re s d e d e s o r d e m , r e s u l t a n t e s d a c r e s c e n te a g r a v a o d o s

d i s s d io s p a r t i d r io s , q u e u m a n o t r ia p r o p a g a n d a d e m a g g i

ca p r o c u r a d e s n a t u r a r e m lu ta d e c lasses , e d a e x t r e m a o d e

c o n f l i to s i d e o l g ic o s t e n d e n te s , p e lo s e u d e s e n v o l v i m e n t o n a

tu ra l , a re so lv e r - s e e m te rm o s d e v io ln c ia , c o lo c a n d o a N a o

so b a f u n e s ta im in n c ia d e g u e r r a civil;

A t e n d e n d o a o e s t a d o d e a p r e e n s o c r ia d o n o p a s p e la infil-

FUNDAM ENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL 2 9

t r a o c o m u n i s t a , q u e se to rn a d in a d i a m a i s e x te n s a e m a is

p r o f u n d a , e x ig i n d o r e m d i o s d e c a r te r ra d ic a ] e p e r m a n e n t e ; A t e n d e n d o a q u e , so b as in s t i tu i e s a n te r io r e s , n o d i s p u n h a

o E s t a d o d e m e io s n o r m a i s d e p r e s e rv a o e d e d e fe s a d a p az ,

d a s e g u r a n a e d o b e m - e s t a r d o p o v o ;

C o m o a p o io d a s fo r a s a r m a d a s e c e d e n d o s a s p i r a e s d a

o p i n i o n a c io n a l , u m a s e o u t r a s j u s t i f i c a d a m e n te a p r e e n s i v a s d i a n t e d o s p e r ig o s q u e a m e a a m a n o s s a u n i d a d e e d a r a p id e z

c o m q u e s e v e m p r o c e s s a n d o a d e c o m p o s i o d a s n o s s a s i n s t i

tu i e s c iv is e po lt icas ;

R e so lv e a s s e g u r a r N a o a s u a u n i d a d e , o re sp e i to su a h o n ra

e s u a i n d e p e n d n c i a , e a o p o v o b ra s i le i ro , s o b u m r e g im e d e

p a z p o l t ic a soc ia l , a s c o n d i e s n e c e s s r ia s s u a s e g u r a n a ,

a o se u b e m - e s t a r e su a p r o s p e r i d a d e ;

D e c re t a n d o a s e g u in te C o n s t i tu i o , q u e se c u m p r i r d e s d e hoje e m to d o pa s . [...]

A C onstitu io d e 1937 m an teve a responsabilizao do Estad o de forma solidria com seus agentes, sem, con tudo , fazer constar em seu texto a posio do agente adm in is tra tivo com o litisconsorte obrigatrio no processo de conhecim ento , o u aps extin ta a execuo contra a Fazenda Pblica, a p ro m o o d a exe

cuo desta con tra o funcionrio cu lpado. A titu d e q u e se justifica, po is as referidas previses tra tam de questes processuais, as quais p o d er iam ser re legadas lei o rd inria fixar.

A p rev iso constitucional se fez constar no art. 158, dec laran do que "Os funcionrios pblicos so responsveis so lidariam ente com a Fazenda Nacional, Estadual ou M unicipal p o r quais qu er prejuzos decorren tes de negligncia, om isso o u abuso no exerccio d os seus ca rgos.

A p esa r d e m an tid a a re sp o n sa b ilid a d e d a A d m in is trao Pblica, mostrava-se frgil a estabilidade jurdica do pas, governa


d o de forma totalitria pelo Chefe do Executivo, o qual enfeixava, em suas mos, u m a direo que no conhecia limites, pois a p r ti ca era de que " todo o pas estava em estado de em ergncia". ^

2.3.4 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946

D u ra n te o p e r o d o em q u e v igorou , a C onstitu io teve v in te e u m a E m en d as e q u a tro Atos Institucionais, s e n d o o ltim o Ato, o q u e convocou o C o n g resso N acional p a ra d iscusso , vo tao e p ro m u lg ao d o Projeto de C onstitu io a p re se n ta d a p e lo P res iden te d a Repblica, cu lm in an d o na C onstitu io d e 1967.

Seguiu-se a edio de Atos Institucionais, lega lizando os atos dos C o m an d an tes d o Estado, sem pre justificando suas posies, sob o p rism a d e se evitar um suposto dom nio com unista.

A ps consolidar a responsabilidade da A dm in is trao P blica nas Constitu ies de 1934 e 1937, ao adm itir a so lidariedade d o Estado, a C onstituio de 1946, foi o pon to forte p a ra a evo lu o da teoria da responsabilidade em nosso pas.

N o se cogitava, agora, segundo o texto constitucional, de responsabilidade com culpa ou dolo, limitando-se a m encionar a responsabilidade objetiva d o Estado, com a conseqente ao regressiva contra o funcionrio, sendo que "as pessoas jurdicas de d ireito pblico interno so civilmente responsveis pelos danos que os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros".'^

T odos os dem ais m odelos constitucionais seguintes, obede ceram ao m esm o sentido, ficando o artigo 15 d o C digo Civil

Disposies Finais e Transitrias da Constituio.

Trata-se do artigo 194 da Carta Poltica. Cumpre notar, ainda, que o pargrafo nico deste artigo ainda prescrevia caber ao regressiva contra os funcionrios causadores do dano, quando tiver havido cu lpa destes.

FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL - 3 1

com o m era referncia, pois contem plava-se a benefcio de todos a responsab ilidade objetiva d o Estado.

2.3.5 Constituio do Brasii, de 24 de janeiro de 1967S u sp en d en d o as garan tias fundam enta is e exclu indo da ap re

ciao d o Poder Judicirio todos os atos p ra ticados de acordo com o Ato Institucional, a Constituio de 1967, com exceo da C onstitu io de 1937, foi m ais au toritria q u e as dem ais.

A ps a consolidao d o conceito objetivista d a C arta de 1946, a nova o rd em constitucional am pliou esta m o d a lid ad e de resp onsab ilidade , acrescendo o conceito de do lo na con d u ta d o fun cionrio causador do dano, q u ando da in terposio da com peten te ao regressiva.

A ssim d iz ia o texto constitucional:

.. .| A r i . 105 - A s p e s s o a s ju r d ic a s d e d i r e i t o p b l ic o r e s p o n d e m p e lo s d a n o s q u e o s s e u s fu n c io n r io s , n e s s a q u a l i d a d e ,

c a u s e m a terceiros.

P a r g r a f o n ic o - C a b e r a o re g re s s iv a c o n t r a o fu n c io n r io

r e s p o n s v e l , n o s caso s d e c u lp a o u do lo . (...)

2.3.6 Emenda Constituconai n. 01, de 17 de

outubro de 1969Sendo considerada E m enda Constitucional, do p o n to de vis

ta tcnico-jurdico afigura-se como autntica Constituio.T rouxe inovaes com o a facu ldade de se criar o contencioso

adm inistra tivo '^ , o qual nunca chegou a existir.

Dizia 0 art. 110 - Os litgios decorrentes das relaes de trabaltio dos servidores com a Unio, inclusive as autarquias e as empresas pblicas lederais, qualquer que seja o seu regime ju rd ico, processar-se-o e julgar-se-o perante os Ju izes Federais, devendo ser interposto recurso, se couber, para o Tribunal Federal de Recursos. A previso estava d itada no a rtigo 111, em que "a lei poder criar contencioso adm inistrativo e atribuir-lhe com petncia para o ju lgam ento das causas m encionadas no artigo anterior.


Todavia, m esm o colocado em prtica, a m atria q u e seria lid ad a po r esta jurisdio no conheceria das questes relativas re sponsab ilidade da A dm inistrao Pblica nos atos extracon-

tratuais q u an d o lesivas a terceiros, pois som ente trataria das cau sas de d issd ios en tre serv idores e adm inistrao.

M ais tarde , a E m enda n. 17 m odificou os referidos d ispositi vos, com a observncia d o artigo 153, 4" d o m esm o artigo, ao d izer que a lei n o poderia excluir da apreciao d o P oder Ju d icirio q u a lq u e r leso de d ireito individual.

C om isso, con tinuou com o P oder Judicirio a p re rroga tiva de d izer o d ire ito em se tra tando de leso p ra ticada p o r a to da A dm in is trao Pblica.

Foi interesse jurdico m anter-se a responsab ilidade da A d m in istrao na form a d o o rdenam en to anterior.

Eis o texto da Constituio;

[...] A rt . 107- A s p e s s o a s ju r d ic a s d e d i r e i t o p b l ic o r e s p o n d e r o p e lo s d a n o s q u e s e u s fu n c io n r io s , n e s sa q u a l i d a d e , c a u

s a r e m a terceiros.

P a r g r a f o n ic o - C a b e r a o r e g re s s iv a c o n t r a o fu n c io n r io

r e s p o n s v e l , n o s c a s o s d e c u lp a o u d o lo . [...1

Em definitivo, no m ais se cogitou em alterar a m o d a lid ad e da re sp o n sab ilid ad e da A dm inis trao Pblica, tan to q u e a p r p r ia "C onstitu io C id ad " som ente a lte rou a o rd e m das pa lav ras do lo e culpa em seu texto, para o caso de responsabili zao do funcionrio causador d o dano , es tendendo , a inda, a responsab ilidade objetiva quan to s pessoas jurd icas de d ireito p r iv ad o p res tad o ras de servio pblico.

FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C I V I L ESTATAL -

2.3.7 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988

Em n o v em b ro de 1986 foram realizadas as eleies diretas p ara os governos estaduais e para o C ongresso Nacional C onstituinte.

Em fevereiro d e 1987, a A ssem blia N acional C onstitu in te reunia-se sob a presidncia de Ulisses G uim ares, figura fu n d a m ental no processo de redem ocratizao d o pas.

D epois de longas e m orosas discusses, a C onstitu io foi fina lm en te p ro m u lg ad a em 5 de o u tub ro de 1988.

A pesar de m uitos pon tos indefinidos, m u itos avanos h de se louvar, especialm ente no tocante aos direitos e garan tias fun dam en ta is , os direitos polticos e os direitos sociais.

A C onstitu io C idad , nom e pelo qual ficou conhecida, a d o tou , em seu texto, os p o s tu lad o s d a re sponsab ilizao da A d m in is trao Pblica, especificam ente na fo rm a objetiva. D eve ras, o u tra form a no caberia, d a d o o m o m en to h istrico , a experincia jurd ica e os clam ores da soc iedade liberta d e u m re g im e de opresso .

Assim se fez constar em seu texto:

[...] Ar(- 37. A a d m in i s t r a i ) p b l ic a d i r e t a e i n d i r e t a d e q u a l q u e r d o s P o d e r e s d a U nio , d o s L s tad o s , d o D is t r i to F e d e ra l e

d o s M u n ic p io s o b e d e c e r a o s p r in c p io s d e le g a l id a d e , i m p e s

s o a l id a d e , m o r a l i d a d e , p u b l i c i d a d e e e f ic inc ia e, t a m b m ao

se g u in te : [...] b " . A s p e s s o a s ju r d ic a s d e d i r e i to p b l ic o e as d e d i r e i t o p r i v a d o p r e s t a d o r a s d e se rv io s p b l ic o s r e s p o n d e r o p e lo s d a

n o s q u e s e u s a g e n te s , n e ssa q u a l i d a d e , c a u s a r e m a te rce iro s ,

a s s e g u r a d o o d i r e i t o d e re g re s s o c o n tra o r e s p o n s v e l n o s c a

so s d e d o l o ou c u lp a , [...j


M o d e rn iz an d o o conceito da responsab ilizao , inseriu-se com o sujeito de obrigaes, decorrentes de ato lesivo a terceiros, as pessoas jurd icas de d ireito p rivado p re s tad o ras d e servios pblicos.

Fato curioso a incluso, no art. 21, XXIII, c, do texto constitucional, d a responsabilizao em razo de a tiv idade nuclear, que parece apenas reforar a responsabilidade sob objetiva da A dm in is trao Pblica, pois:

[...] Art. 21. C o m p e t e U n io ; [...]XXIII - e x p lo r a r os se rv io s e i n s ta la e s n u c le a r e s d e q u a l

q u e r n a t u r e z a e e x e rc e r m o n o p l i o e s ta ta l s o b r e a p e s q u i s a , a

lav ra , o e n r iq u e c i m e n t o e r e p r o c e s s a m e n to , a i n d u s t r i a l i z a o

e o c o m r c io d e m in r io s n u c le a re s e s e u s d e r iv a d o s , a t e n d i

d o s o s s e g u i n t e s p r in c p io s e co n d i e s : I...] c) a r e s p o n s a b i l i d a d e civ i l p o r d a n o s n u c le a r e s i n d e p e n d e d a e x is t n c ia d e c u lp a ; [...]

E n tre tan to , n o s term os do p en sa m e n to d e Joo Francisco S auw en F i lh o ' \ a in troduo do a lud ido dispositivo reabre no vas discusses q u an to responsab ilidade civil estatal, in fo rm an do, a inda , q u e m uitos dou trinadores vem a responsab ilidade p o r d an o nuclear sob a tica do risco integral.

3 TEORIAS ACERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL

As Teorias acerca da responsabilidade estatal n a d a m ais so d o que as d o u tr in as em pregadas a fim de se estabelecer a resp onsab ilidade da A dm inistrao Pblica.

V arian te n o tem po e espao desenvolveu-se da fase da irres-

n : Responsabilidade Civil do Estado, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 87.

FUNDAMENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL ---------- 3 5

p onsab ilidade para a fase da responsab ilidade da A d m in is tra o Pblica, todavia, as form as que desenvo lvem esta ltim a, so diversificadas e ap o n tad as segundo os critrios ad o tad o s em cada Estado.

O Estado , n priori, u m a construo do h o m em voltada para satisfazer os interesses do p rprio hom em . u m contra to social, com o afirm ou Russeau '^ , o nde todos alienam u m p o u co de sua l iberdade e au tonom ia , p a ra v iverem u n s p a ra os ou tros. Dessa forma, o Estado a construo h u m an a p ara v iver em socieda

de, sem pre vo ltado p a ra o bem -estar de todos, m u ito em bora tenham a lguns u tilizado o Estado para os p rp rios e nicos fins.

N esse sentido, sendo o Estado criado p a ra p rop o rc io n ar servios e p ro teo aos concidados, surge a q ues to de se pensar que o m esm o Estado, criado para p roporc ionar servios e asseg u ra r o bem -estar dos cidados tam bm p ode causar preju zo aos m esm os, p o r ser u m a fico legal criada para no errar. Todavia , no funciona som ente atravs de seu texto escrito, o Estado im pu ls ionado po r hom ens, esses sim im pem sentim ento ao Estado, fazem seu funcionam ento.

A ssim sendo , o Estado passvel de falhas, assim com o o hom em .

Resta saber, entre tanto , se o Estado d eve responsabilizar-se d e form a a inden iza r a quem tenlia sido lesado. Para isso, h variaes d e en tend im en to no tem po e espao.

A dim enso da responsabilizao do Estado variar, ento, com a sociedade, pela m elhor forma que optar ou lhe for im posta , conforme as caractersticas do poder a tuante em cada Estado.

'N e a n Jaques Rousseau, in: Do Contrato Social - D iscurso sobre a Economia Poltica. Traduo de Mrcio Pugliesi e Norberto de Paula Lima, 7 ed. So Paulo; Hemus, 1998.

3 6 M R C IO X A V IE R C O E L H O

3.1 TEORIA REGALIANA OU DA IRRESPONSABILIDADED esde os p rim rd ios d o surg im ento do Estado, ado tava-se o

p o s tu lad o da irresponsabilidade, o qual consiste em isentar-se de re p a ra r ou inden iza r q u em tenha sido p o r ele ou p o r agente deste prejudicado.

O Estado confundia-se com a pessoa de seu governan te . A ssim, a v o n tad e d aque le era decorrente d a von tad e deste.

C om o ilum inism o e as teorias d o liberalism o, o Estado se torna laico, consistindo em p o d e r e v erdadeira construo d o povo, apesar de a lguns con tinuarem por m u ito tem p o sob a fora e com ando de governos autoritrios.

Por m u ito tem po foi ado tada a teoria da irresponsabilidade, contra a qual n in g u m poderia se opor ao Estado p o r d an o s cau

sados pelo m esm o.S egundo Jos Cretella a teoria da ir responsab ilidade

tam bm conhecida com o teoria feudal, regalista ou regaliana ( ' 'rega liana e "regalis").

Verificava-se a adoo de tal pos tu lado pelo fato de o Estado estar sendo dirig ido po r m onarcas absolutistas, e, m odernam ente, po r d itad u ras , q u e im p u n h am sua violncia n o Estado, reflexo d e sua vontade.

As teses de irresponsabilidade do Estado ficaram conhecidas pelas frases: The King cnn not cio wrong (o rei no p o d e errar), le roi nc pent mnl fnrir (o rei no pode fazer mal), ou quad principi placiiit habet legis (aquilo que agrada ao prncipe tem fora de lei).

C om a q u e d a d os m onarcas abso lu tis tas e d a s d i tad u ra s , abriu-se novos tem pos dem ocracia , em conseqncia, passou o Estado a o rien tar seus atos para o bem -estar de todos. Com isso, j no era mais adm issvel sua irresponsabilidade.

Manual de D ireito Administrativo, 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 350.

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C I V I L E S T A T A L 3 7

N esse sentido, chega-se a concluir que os Estados d em ocr ticos, respe itadores dos direitos de seus c idados, vo ltados para a realizao d os fins sociais a que se p restam , ad o ta m a teoria da responsabilidade, enquan to s os Estados g u iad o s p o r d i ta d u ras ad o ta m a teoria da irresponsabilidade.

Bem, se a afirm ativa acima verdadeira , colocam o-nos d ia n te d e u m dilem a. C om o explicar que pases com o Inglaterra e Estados U nidos da Amrica, tidos com o respeitadores dos direi

tos d e seus habitantes, fo ram os ltim os a ado ta r , em seus o rd e nam en tos jurdicos, a teoria da responsabilizao?

C om o Crown Proceeding Act de 1947, e pelo Federal Tort Claims d e 1946, Inglaterra e Estados U nidos d a Am rica foram os ltim os pases, d en tre os considerados m o d ern o s e civilizados, a ad o ta rem a teoria da irresponsabilidade, en tran d o p a ra o rol dos pases q u e passa ram a ado ta r a responsabilizao d a A d m in is trao Pblica.

A irresponsab ilidade do Estado m anifesta-se p e lo p ostu lado The King can do no ivrong - extensiva, inclusive, aos seus rep re sentantes.

H , en tre tan to , q u em diga que a irresponsab ilidade estatal da Inglaterra se restringia som ente q uan to aos atos judiciais, sen d o responsvel nos dem ais. o afirm ado pelo p rofessor JooSento S."^

N o seu en tender, o Crown Proceeding A ct de 1947 concedia im u n id a d e C oroa Britnica, nos atos p ra ticados p o r qualquer agen te pblico nas funes judiciais, p revalecendo o princp io da ir responsab ilidade nos dem ais re lacionam entos do Estado.

Jocoso observar, em con trapartida , q u e em locais o nde me-

Professor Adjunto de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia, citado pelo Ministro do Superior Tribunal de Justia - STJ, Jos Augusto Delgado (RJ n. 226 - AGO./96. p. 5).


nos se percebia a dem ocracia , apareceu a teoria da responsab ili zao estatal, com o ocorreu na extinta URSS.''^

Decerto, a teoria da responsabilidade, assim com o a da irres ponsab ilidade , trata-se de opo legislativa de cada Estado, en

tre tan to , n se adm ite a tua lm ente , que os pases civilizados, o rien tados sob os valores sociais e hum anos, livres e dem ocr ti

cos, ad o tem a teoria da irresponsabilidade do Estado, pois este existe p a ra prop ic iar o bem -estar d e todos.

A teoria da irresponsab ilidade no tem m odalidade , expres

sa p o r u m a nica forma, tendo apenas fundam en to sociojurdico, qual seja, o da infalibilidade d o Estado.

C on q u an to a teoria da irresponsabilidade no tenha m oda li dade , verifica-se, na teoria da responsabilidade, d iversas formas de sua ocorrncia, ora vo ltadas com peso de direito p rivado , ora com peso d e direito pblico.

3.2 TEORIAS CIVILISTAS DA RESPONSABILIDADES u p erad as as resistncias teoria da responsab ilizao da

A dm inis trao Pblica, deixam os Estados de pa troc inar a teoria da irresponsab ilidade e do condies para florescer em seus o rd en am en to s jurdicos, a teoria da responsabilizao.

C onstitu io da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (Aprovada na stim a sesso extraordinria do Soviete Supremo da URSS. da nona legislatura, em 7 de outubro de 1977) Art. 58. Os c idados da URSS tm dire ito a interpor recurso contra as aes dos funcionrios e dos rgos estaduais e sociais. As queixas devem ser examinadas dentro da ordem e no prazo estabelecidos pela lei.

Contra as aes dos funcionrios, cometidas com violao da lei, e abusos de autoridade que prejudiquem os direitos dos cidados, podem ser movidos processos em tribunal dentro da ordem estabelecida pela lei.

Os cidados da URSS tm dire ito indenizao pelos preju zos causados p o r aes ilic itas de organizaes estata is e sociais, assim com o p o r luncionrios durante o desem penho das suas funes.

FUNDAM Ef'nO S O A RESPONSABILIDADE C I V I L E S T A T A L - 3 9

Pensou-se, a princpio, em se fixar a re sponsab ilidade da A d m inis trao Pblica nos m oldes privatsticos en to existentes, baseados na idia de culpa, passando a ser ap licada largam ente a d o u tr in a subjetiva.

At o adven to d a C onstituio de 1946, n o Brasil, ocasio em que se p assou a ad o ta r a dou trina objetiva p a ra responsabilizar- se a A dm inis trao Pblica, encontrou a d o u tr in a subjetiva, com des taque nas Constituies de 1934 e 1937 e especialm ente no artigo 15 d o C digo Civil brasileiro.

E m bora rep resen tasse avano o u tro ra n eg a d o aos conc ida dos, a d o u tr in a subjetiv ista tende a d esap arecer , p o rq u e no realiza sa tisfa to riam en te o d ire ito in d en izab ilid ad e , p o rv e n tu ra cau sad o ao lesado pe la A dm in is trao Pblica. C o n fro n tam -se , nesse sen tido , a aplicao da d o u tr in a subje tiv ista e a objetivista.

N a d o u tr in a subjetiva, o ilcito o seu fato g erador, dev en d o provar, o p re judicado , q u e o fato se d e u com dolo o u culpa.

J na d o u tr in a objetiva, o fato gerador p o d e ser o r iu n d o inclusive de a to lcito, assim , apenas deve ser d em o n s tra d o o nexo causai en tre a con d u ta do agente e o resu ltado dano.

C onform e se percebe, a dou trina objetiva com bina m ais com as teorias publicistas, enquanto a dou trina subjetiva g u arda m aior correlao com as teorias civilistas.

3.2.1 Teoria dos atos de imprio e de gestoTeoria o rig inada na Frana, po r m eio da qual os juristas ten

tavam am en izar a d em an d a de causas p ropostas contra o Estad o francs, pelos c idados que tiveram prejuzos em seu p a tr i mnio.

N ecessrio n o ta r que com a Revoluo Francesa, ins taurou-


se, m om en taneam en te , u m caos social, d ev ido total transfo rm ao d o estado poltico.

C om o o sistem a de controle dos atos adm in is tra tivos era exercido pelo P oder Judicirio e pelo C ontencioso A dm inistrativo , decid iu-se que os Atos de Im prio seriam conhecidos pelo C o n tencioso A dm in is tra tivo e os Atos de Gesto, conhecidos pelo

P oder Judicirio.D istingue-se os Atos de Im prio dos Atos d e G esto pelos

tpicos seguintes:-os A tos de Im prio - iure im perii - so p ra ticados a p re texto de se exercer a soberania nacional, com o p o d er de m ando ;-nos A tos de Gesto, o Estado assem elha-se ao particu lar na gesto de seu pa trim nio , nesse caso, o Estado ad m i

nistra a coisa pblica;-nos A tos de Im prio o Estado classifica-se com o Estado- Soberano, e im une, no se su jeitando ao dever de inde nizar;-nos A tos de G esto o Estado classifica-se com o Estado- Em presa , sujeitando-se po r sua caracterstica de gestor ao d ev e r de inden izar, ficando sujeito s regras p r p r ia s d o Direito Civil.N o h com o se defin ir com exatido quais so os atos de

im prio e quais so os atos de gesto, o que im portaria livre de te rm inao da p r p r ia A dm inistrao Pblica classific-los.

Levar-se-ia, assim , ao acolhim ento da teoria da irresponsab il id ad e de form a disfarada, pois bastaria a declarao d e q u e o ato adm in is tra tivo causador do d ano foi p ra ticado com o exerccio da soberania, portan to , ato de im prio, p a ra q u e n o h o u v es se o d ev e r de inden izar po r p a r te da A dm inistrao.

FUNDAMENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL 4 1

De acordo com Lus Antnio de Camargo^*':

S e n d o o E s ta d o u m a p e s s o a m o ra l , o u u m a fico lega l ,

im p o s s v e l a d iv i s o d e s u a p e r s o n a l id a d e : i n d e p e n d e n t e d e

a g i r p o r si (age p e r si) o u a a o d e c o r r e r d e q u a i s q u e r a g e n te s p b l ic o s o u po l t icos . O E s ta d o u n o , e s e m p r e a g e n a q u a l i

d a d e d e E s t a d o [...]

3.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva pela preposio civil

C onsiste a teoria subjetivista na obrigao da A dm inis trao Pblica em rep ara r o d ano pela m esm a p rovocado , po is "o in te resse em restabelecer o equilbrio econm ico-jurdico a lterado pelo d an o a causa geradora da responsab ilidade civil" (Jos de A gu iar Dias, 1995, p, 42}.

A teoria subjetivista, fundada nos m oldes e institu tos d o Direito Civil, p assou a ser adm itida nos o rd en am en to s jurd icos de d iversos pases em afronta teoria regaliana, e ado tada , no Bra

sil, expressam ente , nas Constituies de 1934 e 1937.E stando p resen te na conscincia jurdica o d ev e r de inden i

zar, h q u e se buscar o seu fato gerador, po is n o q ualque r con d u ta que vai gerar tal responsabilidade. Logo, a m o v im en tao h u m an a q u e vai p ropiciar o fato caracterstico d a re sp o n sabilidade, po rtan to , u m a conduta.

A condu ta , com o p rovocadora d o d ev e r de rep a ra r o dano,

d ev e v ir revestida de certos requisitos ou de certas caractersticas, e para a teoria subjetivista, a culpa o seu fato gerador.

A teoria regaliana exclua o Estado d o d ev e r de indenizar, p erm itindo , porm , em alguns casos, que o agen te pblico resp o n d esse pelos prejuzos causados, ind iv idua lm ente . In. A Responsabilidade Civil do Estado e o Erro Judicirio. Porto Alegre: Sntese, 1999, p. 59.


A teoria civilista da culpa adm ite a responsabilizao do Estado pelos atos pra ticados po r seus agentes (prepostos). Note-se que o Estado s existe na prtica, com a m ovim entao adm in is trativa a qual s se verifica com u m fazer hum ano .

A culpa d o Estado decorren te no de si m esm o, m as de seus agentes, p o r ag irem em sua representao.

A ssen tando no princp io fundam ental da culpa, a A dm in is trao Pblica repara r todo preju zo que a lgum agente seu tenha causado nessa qualidade.

N o entanto, para o surgimento do dever de indenizar e, conseqentemente, o direito de exigir tal reparao, necessria a ocorrncia no s de culpa na conduta do agente pblico, m as tam bm a ocorrncia efetiva de um d ano a algum, assim com o o inequvoco nexo causai entre a conduta d o agente e o d ano ocorrido.

C om o se observa, exige-se p ara a teoria subjetivista quatro condies para o dever de indenizar, a saber:

a)ao o u om isso, de m odo contrrio ao d ire ito ou fa ltan d o a d ev e r prescrito na lei;b)a efetiva ocorrncia de u m dano;c)haja nexo d e causalidade en tre a con d u ta d o agen te p blico {que ag iu nesta qualidade), e o resu ltado dano; ed)a culpa.Assim, a teoria subjetivista, d iferen tem ente da teoria objeti-

vista encontra seu fundam en to na ocorrncia da culpa, ab ran gendo, o conceito culpa, toda condu ta om issiva o u comissiva, abarcando ev iden tem en te o dolo.

C om o se percebe, a posio d o Estado com o g aran tid o r do restabelecim ento econm ico e jurdico da vtim a pelo d an o p ro vocado p o r p reposto da A dm inistrao. Dessa form a, o agente pblico sem pre ser obrigado a repara r o d an o subsid iariam en-

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C IVIL ESTATAL 4 3

te, Todavia, n u n ca ser acionado pela vtim a d o dan o , pois os d everes esto sepa rados assim; o Estado in d en iza a v tim a, e o agente pblico inden iza o Estado.

3.3 TEORIAS PUBLICISTASC om as sensveis m udanas na es tru tu ra dos Estados, p ro v o

cadas pelas transform aes do modus vivendi da sociedade, im p r im id as p o r d iversos fatores polticos, econm icos e sociais, am ad u receu o per\sam ento jurdico no sen tido de buscar u m a nova teoria ad eq u ad a com os anseios d aque la sociedade.

Sob os im pulsos d o constitucionalism o e do Estado D em ocrtico de Direito, to rnaram -se insuficientes os m o ldes e in s titu tos d e d ireito p r iv ad o para resolver as questes re la tivas resp onsab ilid ad e d o Estado. C om eou a surg ir a teoria objetiva da responsabilizao d o Estado.

Saltando frente, com v erdadeira construo terica dos tribunais , o Estado francs comea a desenvo lver as teorias p u b li cistas da responsab ilidade do Estado.

O caso de m aior expresso, que represen ta a quebra dos institu tos de d ireito p rivado p ara decises contra o P oder Pblico acerca da responsabilidade extracontratual, o caso Blanco, ocorrido na Frana em 1873, ocasio cujo Tribunal de Conflitos, pelo voto do C onselheiro D avid, se m anifestou d izen d o q u e - ' :

[...] A r e s p o n s a b i l i d a d e q u e in c u m b e a o E s ta d o p e lo s p r e ju z o s c a u s a d o s a o s p a r t i c u la r e s p o r a to s d a s p e s s o a s q u e e le e m

p r e g a n o s e rv i o p b l ic o n o p o d e s e r r e g id a p o r p r in c p io s

q u e e s t o f i r m a d o s n o C d ig o C iv il , q u a n d o r e g u la a s r e la es

d e p a r t i c u l a r a p a r t i c u la r . Tal r e s p o n s a b i l i d a d e n o n e m ge-

A p u d J . C retella Jr., 1992, p. 383, op . d l .

4 4 M R C IO X A V IE R C O E LH O

ra l n e m a b s o lu ta , t e m re g ra s e sp e c ia i s q u e v a r i a m c o n f o r m e as

n e c e s s id a d e s d o se rv i o e a im p o s i o d e co n c i l ia r o s d i r e i to s

d o E s t a d o c o m o s d i r e i to s p r i v a d o s

A partir de ento, o pensam ento jurdico quan to responsabilidade do Estado teve outros rum os, desenvolvendo-se no nos acanhados m oldes do direito privado, m as no cam po d o direito pblico, p rprio para as relaes de responsabilizao d o Estado.

D esenvolveram -se trs subteorias publicistas: a da cu lp a a d m in istra tiva (falta do servio pblico); a d o risco adm in is tra tivo e a do risco integral.

3.3.1 Teoria da culpa administrativa {faute du service)A teoria da culpa d o servio pblico,/7hc du service, su rg ida

na Frana p o r elaborao do Conselho de Estado, rep resen ta o m arco de transio da teoria subjetiva para a teoria objetiva, pois, nesta m odalidade , no m ais se p ren d eria a verificao da res ponsab ilidade, tom ando-se os atos dos p repostos d a A d m in is trao, m as sim, o p rprio servio pblico.

Dessa form a, a falta do servio pblico cu lpa da A d m in is trao. Percebe-se que a falta im p u tad a objetivam ente ao Estado , e n o subjetivam ente a seus prepostos.

Exige-se u m a cu lpa da A dm inistrao , todavia, n o u m a culpa qualquer, u m a culpa especial, com o n o m e de cu lpa a d m inistrativa.

Assim, para a configurao da responsabilizao atravs dessa teoria, ou tros so os requisitos de sua verificao. Desse m odo, para que a lgum seja indenizado , dever p ro v a r q u e h o u v e u m d an o indenizvel, houve falha d o servio pblico, e o nexo cau sai en tre o d an o e a falha do servio pblico.

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL

S egundo Paul Duez^-, a teoria da falta d o servio pblico se caracteriza p o r q ua tro essenciais pontos:

a)a responsab ilidade d o servio pblico u m a re sponsa b ilidade p rim ria , ou seja, a A dm inistrao responsvel no pela relao que possui com seu p reposto , com o sim ples p rep o n en te e preposto , m as sim pelo fato de este in te g ra r aquele;b)a falta d o servio pblico no d ep e n d e de falta do agen te, deste conceito, a responsab ilidade d o p rep o sto da A d m inistrao, no retira o d ev e r d o rgo jurisdicional sen tenciar pela ineficcia d o servio pblico , a tr ib u in d o A dm inis trao Pblica, a culpa;c)o que acarreta a responsab ilidade a falta, n o o fato de servio, no p o d en d o a teoria da falta adm in is tra tiva ser assim ilada teoria do risco;

d )nem todo defeito do servio acarreta a responsab ilida de: requer-se , p a ra que esta se aperfeioe, o ca r te r de defectib ilidade, cuja apreciao varia seg u n d o o servio, o lugar, as circunstncias.A falta d o servio pblico p ode ocorrer de trs m odos, se

g u n d o Jos de A guiar D ia s - \ a saber: m au funcionam ento do servio; d o no-funcionam ento d o servio; e do seu ta rd io funcionam ento .

N a prim eira m oda lidade verificar-se- a responsab ilidade da A dm inis trao Pblica todas as vezes que o servio pblico ap re sen tar u m a falha na sua prestao. , portan to , u m a falta comissiva. O servio pblico atua, porm , fora da n o rm alidade , cau sando preju zos de d iversas formas.

d p u d J o s de Aguiar Dias, 1995, p. 565/566, op . d l .

^^Op. c , 1995, p. 568.


O servio p ode funcionar mal, seja n o seu funcionam ento, seja na sua execuo. Ocorrer a prim eira hiptese q u an d o se constatar que a falta foi o riunda de qualquer m ovim ento, qua lquer ativ idade da A dm inistrao Pblica, sem se cogitar qual era o objetivo a atingir. Ocorrer a falta d o servio pela execuo, quan d o se verificar que falhou a Adm inistrao Pblica, desenvolvendo sua atividade-fim . A segunda m odalidade diz respeito ao no- funcionam ento do servio pblico, ocorrendo todas as vezes que a A dm inistrao no atuar. A falha decorre de sua omisso.

H a expectativa d o servio, em contrapartida , n o h a a tu a

o da A dm in is trao Pblica. Exemplo; falta de obras d e infra- es tru tu ra bsica de higiene pblica em dete rm in ad a localidade, c ausando d anos sade dos habitan tes locais; falta de reparos em estradas, d a n d o ensejo a d iversos acidentes.

A falta d o servio decorre, em sua terceira m odalidade , a tra vs d o funcionam ento tardio da A dm inistrao Pblica. Ocorre a responsab ilidade nessa m odalidade q u an d o o servio pblico a tua com lentido, m orosidade , fazendo com que o c idado ten h a pre ju zos de diversas ordens. Exemplo: d em o ra na d esobs truo de via pblica provocada pela A dm inistrao , im p ed in do o trnsito de carros que levam alim entos perecveis, v indo estes a se deg rad arem , ou d o deslocam ento de u m enferm o p ara um hosp ita l, a traso no servio dos correios, p re ju d ican d o ou im p ed in d o negcios dos particulares.

A teoria da falta do servio exige, en tre tan to , q u e a v tim a p rove a falta do servio, p o r q ualque r m odalidade , e p a ra caracterizar o d ev e r de indenizar, a v tim a ter que d em o n s tra r o nexo causai entre a falha da adm inistrao e o d an o sofrido.

C ham am -na tam bm de teoria d o acidente administrativo.-^

Jos Crefella Jr., 1992, p. 354/355, op . cil.

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C IVIL ESTATAL -

3.3.2 Teoria do risco administrativoA teoria do risco adm inistra tivo a ad m itida e ap licada no

o rd en am en to jurd ico brasileiro. C onsag rada e m an tid a d esd e a C onstitu io de 1946, est presen te na a tua l C arta M agna, no 6" d e seu artigo 37. Alis, o m encionado d ispositivo constitucio nal n o rm a d e eficcia im ediata, com efeito ex mine, ou seja, inaplicvel a fatos ocorridos an terio rm ente sua vigncia. o q u e nos ensina o jurista Alcio M anoel de Souza.

Para a teoria subjetivista da culpa civil, o fu n d am en to da obrigao do E stado em inden iza r a culpa da A dm in is trao ou de agente desta. Para a teoria publicista da falta do servio pblico exige-se u m a falha d o m esm o. Para a teoria d o risco ad m in is tra tivo, os requisitos sup ram encionados so to ta lm ente d isp en s veis, pelo que, perm ite-se vtim a ser inden izada , sem pre que ocorrer, po r ao ou omisso, um fato lesivo p ra ticado pela A d m inistrao Pblica.

C onsta ta-se que a forma objetiva, exigindo-se para a co n su m ao d o d ev e r de indenizar, trs requisitos;

1)a ocorrncia de u m a conduta com issiva o u om issiva daA dm in is trao Pblica;2 )efetivam ente u m dano;3)existir nexo de causalidade en tre a con d u ta d a A d m in is trao e a ocorrncia do dano.Ao se constitu ir em fonte irrad ian te de poder, o Estado torna-

se no s a base de va lidade de toda a con d u ta de seus h ab itan tes, m as tam bm o agente prim rio responsvel pela A dm in is trao Pblica.

Um a das funes do Estado a de p roporc ionar o bem -estar social, a travs d e sua funo adm inistrativa. Esta, n em sem pre

Publicada no Juris S ntese n. 2 2 - MAR./ABR. de 2000.


consegue cu m p rir sua finalidade com perfeio, aba lando , em a lgum as ocasies, a situao jurdico-econmica d o particular.

Por isso a teoria se denom ina de risco adm in is tra tivo , pois n in g u m adm in is tra sem incorrer nos riscos desta a tiv idade . "A p resen te teoria tem no risco e na so lidariedade social, seu su p o r te essencial, v isando partilha dos encargos p a ra u m a perfeita d istribuio de justia".-''

O b se rv an d o -se o princp io da d is tr ibu io d o s en carg o s so ciais, todos os co m p o n en tes da co m u n id ad e d ev e m par tic ip a r no res tabe lec im en to da s ituao econm ico-jurd ica d a v tim a, via errio.

M as no s a constatao do nexo de causa lidade entre a con d u ta lesiva da A dm in is trao Pblica e o d an o am arg ad o pelo particu lar que vai ensejar o dever de indenizar. H fatores que q u an d o no excluem esta obrigao, ao m enos d im in u em o valor a se apu ra r. So casos como os de partic ipao culposa do particu lar no evento, com m enor o u m aior in tens idade , fato de terceiro, caso fortuito, fora m aior, enfim, q ualque r fato an u la n d o o nexo causai.

E ntre tanto , este onus probandi pertence A dm in is trao e no ao par ticu la r v itim ado, pois se perm ite A dm in is trao p ro v a r a q u ebra d o nexo de causalidade, d ireito no extensivo teoria do risco integral.

3.3.3 Teoria do risco integralFoi Leon Duguit-" quem criou a teoria do risco integral, a qual,

para ele, sim bolizava u m a forma de seguro social su s ten tad o

Onofre Mendes Jr., Natureza da responsabilidade da administrao pblica, 1951, p. 142 - apudR u i Stoco. 1995, p, 314.

In: Las transform acionesde l Derecho Pblico, p. 3 06 e se gs ., apudC aio Mrio da Silva Pereira, 1990, p. 141.

FUNDAMENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL - 4 9

pela com unidade , p o d en d o ser beneficirio q u a lq u e r particu lar q u e sofresse leso em seu patrim nio.

O objetivo da teoria do risco integral d e tran sfo rm ar o Estado em u m garan tidor, um segurador do equilbrio econm ico e jurd ico d o s particulares.

Por essa teoria se form aria u m a caixa com unitria constitu da pelo errio, sendo o beneficirio o particu la r q u e viesse a so frer u m a leso.

Pela teoria d o risco in tegral, o Estado ficaria na obrigao

indec linvel d e in d en iza r q u a lq u e r d an o a m a rg ad o pelos p a r ticulares. A A dm in is trao no poderia , sequer, o p o r a seu favo r n e n h u m a causa q u e am enizasse ou exclusse o va lo r d a inden izao , com o a cu lpa concorren te e a cu lpa exc lusiva da v tima.

Igualm ente no poderia alegar a ausncia do nexo de causa l id ad e de sua conduta , com o o fato d e terceiro, fora m aio r e caso fortuito, a inda q u e agisse a v tim a com cu lpa o u dolo.

Nesse sentido, dem onstra com m uita p rop r ied ad e o assunto o d ou trinador Sergio Cavaeri Filho {1999, p. 162/163), afirm ando;

A teo r ia d o r isco in teg ra l , c o m o j e n f a t i z a m o s , c m o d a l i d a d e e x t r e m a d a d a d o u t r in a d o r isco p a r a ju s t if ic a r o d e v e r d e i n d e n i z a r m e s m o n o s c a s o s d e c u lp a e x c lu s iv a d a v t im a , fa to

d e te rce iro , caso fo r tu i to o u d e fo ra m a io r . o q u e o c o r re , p o r e x e m p lo , n o c a s o d e a c id e n te d e t ra b a lh o , e m q u e a i n d e n i z a

o d e v id a m e s m o q u e o a c id e n te t e n h a d e c o r r i d o d e c u lp a

e x c lu s iv a d a v t im a o u c a so fo r tu i to . Se fo sse a d m i t id a a teo r ia

d o r isco in te g ra l e m re la o A d m i n is t r a o P b l ica , f ica r ia o

E s t a d o o b r i g a d o a i n d e n i z a r s e m p r e e e m q u a l q u e r c a s o o d a n o

s u p o r t a d o p e lo p a r t i c u la r , a in d a q u e n o d e c o r r e n t e d e su a

a t i v id a d e , p o s t o q u e e s ta r ia i m p e d i d o d e i n v o c a r a s c a u s a s d e


e x c lu s o d o n e x o c au sa i , o q u e , a to d a e v id n c ia , c o n d u z i r i a ao

a b u s o e i n iq id a d e .

Assim, conclui-se que os requisitos necessrios p a ra a configurao d o dever de inden izar so de apenas d u as ordens;

1) a existncia de u m dano;2) q u e este d an o tenha sido p rovocado p o r ato da A d m inistrao Pblica.C om o a A dm inis trao Pblica no poderia o p o r em seu fa

vo r a quebra d o nexo de causalidade, m esm o no caso de culpa exclusiva o u concorrente da vtim a, a m esm a teria o d ev e r de

inden izar sem pre que de sua a tiv idade adm in is tra tiva decorrer danos aos particulares.

T odos os estud iosos d o assunto so uniform es em d izer que a teoria d o risco integral radical e ex trem ada, co n d u z in d o in iq idade sua aplicao.

Jean Defroitmont^ chegou a cognom in-la de brutal.

4 FATO GERADOR DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL: ALGUMAS HIPTESES

C om o a d inm ica da v ida algo im previsvel, no se p re te n de ten tar d em o n s tra r todas as formas em que se p o d er ocorrer o fato g erad o r da responsabilidade civil estatal.

E ntre tanto , a lgum as situaes m erecem ser exam inadas, seja p o r serem m ais corriqueiras, seja p o r serem m ais inusitadas.

4.1 ACIDENTES AUTOMOBILSTICOSP ara a realizao de certas ativ idades, os entes estatais neces

sitam ad q u ir ir au tom veis p ara a prtica de d e te rm in ad as ativi-

2: In: La science du Droit Postif, p. 339, apudW lad im ir Valler, 1993, p. 33.

FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C I V I L ESTATAL 5 1

dades, p o d en d o utiliz-los p a ra d iversos fins, sejam destinados aos rgos de segurana pblica (viaturas), ao tran sp o r te de en ferm os (ambulncias), ao transporte dos chefes de p oderes e um a srie d e ou tras atividades.

C om o no poderia ser diferente, q u an d o co n d u z id o s de form a errnea, p ra ticando atos que possam causar d an o s a terceiros, deve a en tid ad e estatal responsvel rep ara r os d anos p o r ven tu ra causados, cabendo-lhe, posteriorm ente , voltar-se contra o serv idor que obrou com dolo ou culpa.

Aplica-se a teoria da responsabilidade objetiva, inscu lp ida no 6 d o artigo 37 da Constituio Federal, em q u e necessrio a d em onstrao de trs requisitos, a saber: a) a existncia de um dano; b) a condu ta da adm inistrao pblica; c) o nexo de causa lidade en tre esse d an o e a conduta.

Poder a A dm inistrao Pblica, para exim ir-se d o dever de inden izar, d em o n s tra r a quebra d o nexo de causalidade, ou ao m enos d im in u ir sua responsabilidade.

A q u ebra do nexo de causalidade p o der ser feita a travs da d em onstrao da culpa exclusive ou concorrente d a vtim a, sen

d o q u e nesse ltim o caso haver to-som ente a d im inu io da responsabilidade. Poder dem onstrar, tam bm , o caso fortuito, a fora m aior, fato de terceiro, entre ou tros aspectos q u e q u e brem o nexo de causalidade.

N esse sen tido no pa iram dvidas, sendo m uito co m u m tais acontecim entos, q u e p o r vrias vezes so ju lgados p o r nossos tribunais. A propsito , vale observar os seguin tes julgados;

M U N I C P I O - R E S S A R C IM E N T O D E D A N O S C A U S A D O S EM A C ID E N T E DE V E C U L O DE VIA TERRESTRE - R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL O B JETIV A - S E G U R A D O R A - D IR E IT O

M ARCIO XAVIER COELHO

D E R E G R E S S O - IS E N O D O P A G A M E N T O D E C U S T A S - LEI C O M P L E M E N T A R E S T A D U A L N " 1 6 1 / 9 7 - EXEGESE -

R E E X A M E - P R O V IM E N T O P A R C IA L - E x v i d o a r t . 37, 6", d a M a g n a C a r ta , d e m o n s t r a d o o n e x o d e c a u s a l i d a d e e n t r e o

a to e o p r e ju z o d e c o r r e n te d e s u a p r t ic a , i n a r r e d v e l o p a g a m e n to , e m face d a r e s p o n s a b i l i d a d e d o p o d e r p b l i c o p e lo

r isco a d m in i s t r a t i v o . H i s e n o d o m u n ic p io n o p a g a m e n t o

d e c u s ta s , d i a n t e d a Lei C o m p l e m e n t a r E s t a d u a l n" 1 6 7 /9 7 .

(T jSC - A C 0 0 . 0 0 6 0 7 1 - 2 - 6 ' C .C v . - Rei. D es. F ra n c is c o O l iv e i ra F i l h o - J . 30.11.2000)

R E SP O N S A B ILID A D E CIVIL D O M U N IC P IO - A C ID E N T E DE T R N S IT O - C O L IS O DE V E C U L O S - M O R T E D A V T IM A- R E S P O N S A B IL ID A D E O B JET IV A - D A N O M A T E R IA L -

D A N O M O R A L - E L E V A O - R E SP O N S A B IL ID A D E CIVIL- A c id e n te o c o r r id o c o m co liso d e ve cu lo e m via p b l ic a , c o m

r e t ro e sc a v a d e ir a d e p r o p r i e d a d e d o M u n ic p io , q u e t ra n s i ta v a

n a p i s ta , e m v e lo c id a d e len ta e c o m d e f ic ien te i lu m in a o t r a

se ira , s e m b a te d o r e s o u q u a lq u e r e s q u e m a d e s e g u ra n a . R es

p o n s a b i l i d a d e ob jetiva . N e s ta s c ircu n s tn c ias , o fa to d o ve cu lo h a v e r c o l id id o c o m a p a r te t ra se i ra d a m q u i n a n o i n d u z a

r e s p o n s a b i l id a d e ex c lus iva d a v t im a. F a lec im en to d e a m b o s os

o c u p a n te s d o ca r ro . O b r ig a o d e i n d e n iz a r a s v i v a s p o r d a

n o s m a te r ia i s e m o ra is . P ro c e d n c ia d o s p e d id o s . C o n f i rm a o .

R e p a ro s e m re lao a o ( j m n t u n i a r b i t r a d o a t tu lo d e d a n o s m o

ra is , a s e r e le v a d o . P r o v im e n to p a rc ia l d o p r im e i r o r e c u r s o e

i in p r o v im e n to d o s e g u n d o . (TJRJ - A C 2 1 2 3 8 /1 9 9 9 - (0 4 0 9 2 0 0 0 )- 5" C .C v . - Rei. Des. R o b e r to W id e r - J. 06.06.2000)

R E SP O N S A B IL ID A D E CIV IL - E S T A D O E M U N I C P I O - RESPO N S A B IL ID A D E CIVIL - A C ID E N T E D E T R N S IT O - A T O D E A G E N T E M IL IT A R - C o l is o d e v e cu lo d i r ig id o p o r s o ld a

d o d a P M , n a c o n t r a m o d e d ireo . Q u a n d o e m p e r s e g u i o d e s u p o s to s m e l ia n te s na d e sc id a d e serra . O r d e m d e a u to r id a d e

im p r o v a d a . - O E s tad o , p o r u m a d e s u a s e n t i d a d e s d e d i re i to

FUNDAMENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IVIL ESTATAL---------------

pblico , tem re sp o n sa b i l id a d e objetiva, p e lo a to d a n o s o q i ie seu a g e n te causar . O a to d e p e rseg u io n o e x im e o a g e n te d e culpa ,

po is ex ig ida a p ru d n c ia . In v ad ir a c o n tr a m o , n o trn s i to de

veculos, c a u s a n d o d a n o s im p ru d n c ia q u e n o desfe ita pe la

p e rse g u i o a su sp e i to s d e p r tica c r im inosa . (TACRj - A C 58 3 2 /90 - (Reg. 3650) - C d . 90.001,05832 - 6" C. - Rei. ] u iz A r r u d a Franca - ]. 05.06.1990) {Ementrio TACRJ 2 3 /9 5 - E m en ta 33439)

N o se p o d e esquecer que a A dm inistrao Pblica quem regula a a tiv idade de trnsito , facilitando aos ad m in is trad o s a regulao das regras de circulao e as vias de passagem .

N esses casos tam bm ocorrem acidentes, m u ita s das vezes no p o r coliso entre veculos da A dm inis trao Pblica e terceiros, m as sim pelo fato de no haver sinalizao ad eq u ad a ou at m esm o sua falha, bem como a falta de reparo em pistas, como vem os das s m u las dos acrdos abaixo transcritos.

R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL D O M U N I C P I O - A C ID E N T E D E T R N S IT O - S E M F O R O C O M D E F E IT O - N O - C O L O - C A O D E A G E N T E C O N T R O L A D O R N O L O C A L A T O SEU C O N S E R T O - O M IS S O D O P O D E R P B L I C O - N E G L I G N C I A C O N F IG U R A D A - N U S I N D E N I Z A T R I O - S e d e m o n s t r a d a n l i c n t e r t n n f u n i a ex is t n c ia d e n e x o c a u s a i e n t r e o

a c id e n te d e t r n s i to e o n o - f u n c i o n a m e n to d o s e m f o r o n o

c r u z a m e n t o o n d e o c o r r e u e q u e o P o d e r P b l ic o foi o m is so ,

p o r n o ter s e q u e r c o lo c a d o u m a g e n te c o n t r o l a d o r d o t r fe g o

n o local a t q u e o s e m f o r o v o l ta s s e a f u n c io n a r , fica c o n f ig u

r a d a s u a m a n i f e s ta n e g l ig n c ia e, \ ia d e c o n s e q n c ia , su a r e s

p o n s a b i l i d a d e p e lo s d a n o s m a te r ia i s r e s u l t a n t e s d e s s e a c i d e n

te. - A p e la o C ve l n. 2 3 9 .9 9 1 -3 /0 0 - C o m a r c a d e U b e r l n d ia

- R e la tor : Des. H y p a r c o Immesi.-''

Acrdo publicado no Dirio do Judicirio do TJMG - Minas Gerais", em 06 de maio de 2003.


I N D E N I Z A O - S IN IS T R O - V E C U L O - T R E C H O EM O B R A S - M S I N A L I Z A O - R E S P O N S A B IL ID A D E D O M U N I C P I O - C U L P A - N E G L IG N C IA - T E O R IA D A FA L T A D O S E R V I O P B L IC O - V e r i f ic ad a a m s in a l i z a o d o loca l d o a c id e n te , o n d e o m u n ic p io r e a l i z a o b ra s , i m p e - s e

s u a c o n d e n a o n a r e p a r a o d o s d a n o s m a te r ia i s e f e t i v a m e n

te c o m p r o v a d o s , e is q u e n o c o m p r o v o u c u lp a e x c lu s iv a d a

v t im a (art- 37, 6 " ' , d a CF). D e s c a b im e n to d e lu c r o s c e s sa n te s p o r fa lta d e p r o v a s d e s u a o c o r rn c ia . ( T J M G - A C 000.205.800- 6 / 0 0 - 1" C .C v . - Rei. Des. P a r is P e ix o to P en a - J. 08,02.2001)

A C ID E N T E DE T R N S IT O - P O N T E C O M E ST R U T U R A D E FE IT U O SA - Q U E D A DE V E C U L O - O B R IG A O D E R E P A R A R O S D A N O S - R E SPO N S A B IL ID A D E C IV IL OBJETIVA -

C U S T A S - 1. Se o a c id e n te d e trn s i to o r ig in o u -s e d e d e fe i to n a

e s t r u tu r a d e p o n te e m r o d o v ia m u n ic ip a l , d e v e o m u n ic p io re s

sa rc ir os d a n o s d e le resu l tan tes . 2. O m u n ic p io e s t i se n to d o

p a g a m e n t o d e c u s t a s ju d ic i a i s {LC n" 1 5 6 /9 7 ) . {TJSC - A C 99.016257-5 - 6 C.Cv. - Rei. Des. N e w t o n T r i s o t t o - j . 30.11.2000)

Aconteceu, nesses casos, um a falha do servio pblico, exa ta m ente nos m oldes da teoria falte du service. Todavia , em bora p a rea no ser possvel a busca da reparao do dano , j q u e a teoria ad o tad a pela C onstitu io Federal a teoria do risco a d m inistra tivo, resolve-se o im passe pela aplicao da regra de d i reito civil com um .

Portanto, q u ando os adm inistrados se d epararem com o sofrim en to de d anos po r falha do servio pblico, podero buscar a dev ida reparao, desde que dem onstrado em juzo as caractersticas da responsabilidade subjetiva, ou seja: a) a ocorrncia de u m dano; b) a conduta (ao ou omisso) da A dm inistrao Pblica; c) a culpa da Adm inistrao Pblica; d) o nexo de causalidade.

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C IVIL ESTATAL - 5 5

4.2 REVOLTAS, GUERRILHAS E GUERRAC om o cedio, os m ovim entos sociais acontecem neste pas

com g ra n d e freqncia, m uitas vezes a tr ibu dos s d es ig u a ld a des socioeconm icas de nossa es tru tu ra social.

A ssim , d esd e o incio de nossa histria, p assam o s p o r vrias revoltas, m otins e guerrilhas, sendo o fenm eno da g uerra um tan to q uan to incom um , salvo o episdio da 2 ' G u erra M undial, cujo Estado brasileiro partic ipou ativam ente.

O q u es tionam en to a esse respeito saber se a A dm inistrao Pblica responsabiliza-se p o r d anos causados em decorrncia d e tais atitudes.

A m elhor resposta parece estar com Joo Francisco S auw en Filho^", q u an d o o ilustre D outor vem afirm ar que os atos p ro

vocados p o r terceiros s p o d ero ser a tr ibu dos com o re sp o n sa b ilidade da A dm inistrao Pblica se o Estado tinha o d ev e r ju rdico de evit-lo e poderia fazer a tem po e no o fez.

Parece ser im pertinente que a A dm inistrao Pblica, p o r no conseguir im ped ir os atos de m ovim entos sociais com o o MST - M ovim ento dos Sem-Terra, o M ovim ento d os Sem-Casa, entre outros, seja responsabilizada pelos d anos que p o rv en tu ra sofram terceiros, pois, se assim fosse, estaria sendo aplicada a teoria do risco integral, o que no se admite. A dem ais, isto causaria o total ro m p im en to com a segurana e a ordem .

M as o que d izer de atos que no im portem em m ovim entos sociais com o os

fundamentos da responsabilidade civil estatal

Documents