Fundação João Pinheiro / Escola de Governo Prof. Paulo Neves de Carvalho

Trabalho Final da disciplina Economia BrasileiraProf. Dr. Afonso HenriqueMestrado 2009/2011

Alunos: Enrique Carlos Natalino

Rita de Cássia Chió Serra

Política industrial e desenvolvimento econômico: um balanço crítico das experiências asiática e brasileira

Artigo referencial:

Por que o Brasil não precisa de Política Industrial.

MAURICIO CANÊDO-PINHEIROPEDRO CAVALCANTI FERREIRASAMUEL DE ABREU PESSÔALUIZ GUILHERME SCHYMURA

Ensaios Econômicos . Fundação Getúlio Vargas- EPGE .Nº 644. Março de 2007.

Bibliografia Complementar

Evans, Peter. “The State as problem and solution: predation, embedded autonomy and structural change”, in Stephan Haggart/Robert Kaufman (eds.). Politics of Economic Adjustment. Princeton University Press, 1992. Tradução de Cid Knipel Moreira.

Evans, Peter. “Autonomia e Parceria: Estados e Transformação Industrial”. Rio de Janeiro, Editora da UFRJ, 2001.

Fausto, Boris. História concisa do Brasil. São Paulo, EDUSP, 2001. Baer, Werner. “A Economia Brasileira”. São Paulo, Nobel, 2002. Porter, Michael E. “A Vantagem Competitiva das Nações”. Rio de Janeiro:

Elsevier, 1989. Guimarães, Alexandre Queiroz. “Ha-Joon Chang, o Modelo Econômico Asiático

e a Economia Política Comparada”. Belo Horizonte, Fundação João Pinheiro, versão preliminar.

Guimarães, Alexandre Queiroz. “Estado e Economia na Coréia do Sul – do Estado Desenvolvimentista à Crise Asiática e à Recuperação Posterior”. Belo Horizonte, Fundação João Pinheiro, versão preliminar.

Guimarães, Alexandre Queiroz. “O Capitalismo Coordenado Japonês: da bem sucedida industrialização no pós-guerra à crise nos anos 90”. Belo Horizonte, Fundação João Pinheiro, versão preliminar.

ResumoEste trabalho (2007) discute a conveniência do uso de políticas industrias no Brasil. Argumenta-se que o sucesso dos países do Leste Asiático, muitas vezes relacionado ao uso de política industrial (PI), é resultado principalmente de políticas horizontais. Além disso, aponta-se que a maioria dos argumentos utilizados para justificar a adoção de PI carece de fundamentação teórica e empírica e que PI deve ser motivada por algum tipo de falha de mercado.

Nesse sentido, faz-se uma breve descrição das falhas de mercado que teoricamente justificariam algum tipo de PI, avalia-se a relevância empírica destas falhas e quais as ferramentas de intervenção seriam mais adequadas (se for o caso). A partir disso, avalia-se a atual política industrial brasileira, tal como descrita em Brasil (2003). Por fim, conclui-se que políticas horizontais, além de estarem menos sujeitas à pressão de grupos organizados, possuem maior potencial para impulsionar o crescimento econômico brasileiro.

EstruturaO artigo se organiza em cinco seções:

Seção 1- Introdução:  Política Industrial (PI): Necessidade de adoção de algum tipo de política industrial é tema recorrente na discussão de intervenções públicas voltadas para impulsionar o crescimento Boa parte do debate gira em torno do uso de: políticas horizontais e políticas verticais. Defendem o uso de políticas horizontais que atinjam todos os setores [Ferreira & Handam (2003), Ferreira (2005)] .  Advogam a necessidade de políticas voltadas a setores específicos [Kupfer (2003), Barros e Giambiagi (2002), Suzigan & Furtado (2006)].

 

Estrutura

Introdução(cont.) :

O artigo defende o uso de políticas horizontais, mostrando que, mesmo nos países apontados como sucesso do uso de PI, no mínimo não se pode ignorar a importância das políticas horizontais. Além disso, reforça-se o entendimento de que intervenções setoriais somente fazem sentido na presença de falhas de mercado significativas, e que muitas das falhas apontadas teoricamente como justificativas para o uso de PI não encontram respaldo empírico de sua relevância. A partir destes dois pontos é analisada a atual PI brasileira.

 

EstruturaSeções 2 e 3 - mostra-se que não há evidências de que o sucesso dos países do Leste Asiático, apontados como modelos a serem seguidos pelo Brasil, se deve primordialmente ao uso de políticas industriais setoriais e que a adoção de políticas horizontais teve um papel preponderante no desempenho de Japão, Coréia do Sul e Taiwan.

Seção 4 – Argumenta-se que políticas setoriais fazem sentido na presença de falhas de mercado. Discute-se se falhas de mercado poderiam justificar teoricamente tais políticas e se existem evidências de que estas falhas são significativas a ponto de merecer algum tipo de intervenção do governo. Mais uma vez, mesmo nos casos em que as falhas de mercado parecem justificar a intervenção pública, as políticas mais adequadas são de caráter horizontal, ou são mais eficazes se acompanhadas destas políticas.

Estrutura

Seção 5 - analisa-se a atual política industrial brasileira, consubstanciada em Brasil (2003). Trata-se de um documento de governo, plano de ação do Governo Federal que tem como objetivo o aumento da eficiência da estrutura produtiva, aumento da capacidade de inovação das empresas brasileiras e expansão das exportações, nominado “Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior”-PITCE .

Justificam os autores que a escolha de Brasil (2003) “não embute nenhuma conotação político-partidária, mesmo porque boa parte dos argumentos e propostas contidos nesse documento foram de alguma maneira utilizados ou implementados por outros governos”.

Estados e Transformação Industrial

Livro: “Autonomia e Parceria: Estados e Transformação Industrial”, Peter Evans

Estado desenvolvimentista arquetípico: necessidade de eficiência e coerência burocráticas; combinação de autonomia e parceria; capacidades estruturais criam potencial para ação e a representação de papéis traduz o potencial em efeitos reais; legitimidade estatal depende de seu desenvolvimento estrutural; maximização da indução da tomada de decisões.

Vantagem competitiva construída: boa vontade e habilidade do Estado em oferecer “conspirações multidimensionais”; criação de sinergias empresariais; externalidades positivas; coalizão desenvolvimentista; entrar em nichos mais desejáveis do mercado faz parte da luta pelo bem-estar.

Estados e Transformação Industrial

Teoria clássica da divisão internacional do trabalho (DIT): versão ricardiana se baseia apenas na dotação de recursos naturais; Hecksher e Ohlin ressaltam que a escassez doméstica de trabalho e capital é produto do desenvolvimento, não característica inerente de cada cada país.

Imperativo estrutural: não vem ao caso se setores são privilegiados ou estão em desvantagem na economia global; agir de forma diferente seria autodestrutivo.

Cline (1987): instituições políticas e sociais precisam ser analisadas. Porter (1990): emergência de vantagens comparativas depende de

vários fatores e de uma evolução complexa que envolve processos competitivos, vínculos de cooperação entre empresas locais, políticas governamentais e um conjunto de instituições e arranjos sociais e políticos.

Banco Mundial (1993): o estudo “The East Asian Miracle” reconheceu os efeitos positivos da intervenção estatal.

Queiroz: relevância da análise do modelo econômico intervencionista asiático à luz da Economia Política Comparada.

Estados e Transformação Industrial Gilpin (1987): todos os Estados querem estar próximos da fase

inovadora do ciclo do produto, onde se acreditam encontrar o maior valor agregado; gerar setores com maiores taxas de lucros; estruturas ocupacionais e sociais associadas com indústrias de maior tecnologia.

Evans (2004): mudança de posição na estrutura da DIT é difícil e quase sempre ineficaz, em virtude de manobras obstrucionistas e de estratégias equivocadas; pode haver até regresso e destruição das vantagens competitivas existentes; necessidade de combinar aspiração com capacidade estatal adequada; diferentes formas de intervenção.

Autonomia e Parceria (Evans): estruturas burocráticas ativas e coesas; regras e decisões estáveis; eficiência das políticas públicas; relações Estado-sociedade; densa rede de alianças; inteligência e canais de implementação; aplicação de forças estruturais na execução efetiva de uma mistura de papéis bem selecionados.

O Estado como problema e solução (Evans, 1992)

Estados predatórios: mercantilização do aparelho do Estado; ausência de burocracias coerentes; personalismo; busca feroz por rendas; Leviatãs modernos; estruturas canibalescas e desorganizadas são uma condição sine qua non de sobrevivência política dos dirigentes predadores; “equilíbrio no fundo do poço não é algo para se escapar, mas para se valorizar.

Papel da institucionalização: Estado permanece central ao processo de mudança estrutural e ajuste das economias; infraestrutura institucional durável e efetiva; capitalismo depende da disponibilização de ordem que somente o Estado burocrático pode oferecer.

Estado em países em desenvolvimento: mobilizador de recursos adequados; indutor de decisões de maximização e alívio de gargalos (Gerschebkron, Hirschman); capacidade e insulamento de Estado (coerência corporativa interna e competência formal) são essenciais, mas não bastam; há necessidade de um padrão eficiente de relação entre Estado e sociedade (redes externas de interação com atores de mercado);

Política Industrial do Estado Desenvolvimentista

Expansão econômica e coesão social: incorporação dos partidos políticos, da tecnocracia, dos empresários e dos trabalhadores na coalizão desenvolvimentista era a base de sustentação de sua legitimidade. Estrutura estatal barroca, com convívio de bolsões de eficiência com um mar de normas clientelísticas gerais. Eficiência do governo na implementação do projeto desenvolvimentista dependia da cooperação das elites agrárias.

Fracasso do modelo brasileiro: incapacidade de construir uma relação eficiente com a elite industrial; “teoria dos anéis burocráticos”(relações ad hoc entre Estado e empresários); autonomia inserida parcial; burocracia em escassez de oferta e não em excesso; adoção de uma estratégia aceleração do crescimento nos anos 70 comprometeu as bases do financiamento do modelo; globalização e abertura econômica.

Política Industrial no Brasil

Durante muitos anos o Brasil lançou mão de diversas políticas para alterar sua estrutura produtiva.

Argumento da CEPAL – Ao longo do tempo os termos de troca tendem a se deteriorar no que diz respeito à relação entre os preços dos bens manufaturados e dos produtos agrícolas. Caberia um esforço de industrialização dos países em desenvolvimento, principalmente através da imposição de tarifas protecionistas [Prebisch (1950) & Singer (1950)].

Industrialização no Brasil

1. Industrialização de base (pós-1930): construção de um novo projeto nacional; deslocamento do eixo dinâmico do setor externo para o setor interno; centralização da política econômica; intensa industrialização com objetivo de substituir importações; foco na indústria de base; planejamento estatal; regulação do mercado de trabalho; ilhas de excelência burocrática.

2. Modelo nacional-desenvolvimentista (de JK ao Regime Militar): tripé – a. capital estatal (setor de base), b. capital privado nacional (bens de consumo não-duráveis; c. capital estrangeiro (bens de consumo duráveis); integração do território e dos mercados; região Sudeste concentra fatores (capital, mão-de-obra, infraestrutura, mercado consumidor) e é o centro de comando do desenvolvimento; lógica de economias de aglomeração.

Industrialização no Brasil 3. Desconcentração industrial (1970-1990): perda de

participação do SE; fatores de saturação e deseconomias de aglomeração; papel do Estado no desenvolvimento de pólos regionais (modelo aureolar e difusionista) via incentivos fiscais; integração dos mercados; crescimento de setores industriais associados a recursos específicos.

4. Inserção internacional competitiva (1990-): abandono do modelo desenvolvimentista; baixa capacidade de planejamento e investimento; foco na competitividade nacional sistêmica; governos subnacionais se tornam agentes de atração de investimento; guerra fiscal; emergência do paradigma logístico e tentativa de recuperação do papel do Estado desenvolvimentista; internacionalização das firmas brasileiras; vantagens competitivas dos setores ligados a commodities; política industrial do gov. Lula (2003-).

PI :Panorama Geral Entre as décadas de 50 e 80, o Brasil utilizou os seguintes

mecanismos indutores de sua industrialização:

Protecionismo comercial – imposto de importação, barreiras tarifárias, licenciamento prévio de importação;

Estímulo à exportação – câmbio favorecido para exportação de manufaturados e isenções fiscais;

Subsídios à produção em setores selecionados – isenção e redução de impostos e aceleração da depreciação do capital;

Direcionamento de crédito para setores prioritários; Forte presença do Estado em atividades produtivas; Entraves para adoção de novas tecnologias (ex: Lei da

Informática); Até final da década de 70, grandes investimentos estatais

em infra-estrutura e expansão do ensino superior.

A PI alterou a estrutura produtiva brasileira, mas não promoveu crescimento sustentado.

Na década de 60 a renda per capita do Brasil era maior do que muitos dos países do Leste Asiático, mas durante a década de 80 foi ultrapassado por todos eles.

Em 1980 a renda per capita brasileira era 131% da sul-coreana, 40% da japonesa e 108% da taiwanesa.

Em 2000 era 50% da sul-coreana, 28% da japonesa e 39% da taiwanesa .

A partir da década de 90: abertura da economia e diminuição do papel do Estado como empresário ( Ferreira e Rossi Jr, 2003), o que não se traduziu em taxas de crescimento altas se comparadas a períodos anteriores (caracterizados pelo uso intensivo de políticas verticais) ou com países do Leste Asiático.

Figura 1: Renda Per Capita Relativa (Estados Unidos = 100%)

Questão

Muitos autores apontam esse desempenho nos últimos 15 anos como evidência da necessidade de políticas setoriais.

Adicionalmente, Coréia do Sul, Japão e Taiwan muitas vezes são apontados como exemplos de países com políticas industriais bem sucedidas.

Se o Brasil usou instrumentos semelhantes a estes países, qual seria a causa do nosso fracasso?

Modelo Econômico Asiático

Artigo complementar:

Ha-Joon Chang, o Modelo Econômico Asiático e a Economia Política Comparada” (Queiroz).

Livro:

“The East Asian Development Experience – the miracle, the crisis and the future” (Chang, 2006).

Modelo Econômico Asiático

- Chang: crítica ao consenso liberal; diferenças institucionais e diferentes respostas dos países a desafios específicos; capacidade institucional da burocracia; mecanismos de coordenação com o setor privado;

- Características do modelo: forte intervenção estatal, políticas industriais ativas e seletivas, política monetária mais folgada do que defende a ortodoxia, mecanismos de indução de poupança forçada (restrição ao consumo de luxo e viagens internacionais), estímulo às exportações e de absorção tecnológica, acompanhamento do cumprimento de metas.

Críticas ao Modelo Econômico Asiático

1. Possibilidade de captura do Estado por grupos de interesse: seletividade existe em qualquer política; políticas não são neutras; variável central é a capacidade e autonomia da burocracia estatal.

2. Impossibilidade de replicar a política industrial asiática: no caso asiático houve um processo de acumulação de capacidade estatal combinado com o de construção institucional.

3. Políticas industriais exigem capacidades institucionais mais expressivas: políticas horizontais e verticais exigem a construção de capacidade institucional; mercado também é uma instituição; Estados fortes foram essenciais para construir mercados internos e burocracias modernas.

Críticas ao Modelo Econômico Asiático

4. Regime multilateral da OMC inviabilizaria PIs: autonomia anterior dos Estados é superestimada; necessidade de capacidade administrativa e diplomática; existências de brechas para estratégias de desenvolvimento industrial: subsídio à pesquisa básica, à agricultura e ao desenvolvimento regional; alocação de crédito e de estímulo à P&D, políticas de disseminação de informações, regulação da competição e qualificação de trabalhadores.

5. Complexidade e internacionalização da economia tornariam as PIs menos profícuas: colaboração entre burocracia e setor privado pode trazer bons resultados; capacidade burocrática pode avançar junto com a complexidade da economia.

Comparação entre Leste Asiático e América Latina

1. Limites da capacidade do Estado;

2. Falta de coesão e insulamento da burocracia;

3. Constrangimentos políticos em relação a grupos de interesse;

4. Qualidade institucional;

5. Funcionamento do mercado: crítica ao naturalismo do mercado; requer capacidade burocrática para funcionar; varia de acordo com o tipo de intervenção e coordenação pretendida.

Política Industrial do Leste Asiático Japão :

subsídios diretos(agricultura, pesca, floresta, mineração de carvão)

subsídios indiretos(Programa de Investimentos e Empréstimos Fiscais, cujo destino primordial foram investimentos em infra-estrutura, educação, saúde e outras políticas de bem-estar)

empréstimos a juros subsidiados e aceleração da depreciação.

programas voltados especificamente para pesquisa e desenvolvimento

contingenciamento do câmbio e alocação das reservas para produtos estratégicos tolerância com comportamentos anti-competitivos.

Política Industrial do Leste Asiático Coréia do Sul

Na década de 60: isenção de tarifas para importação de bens intermediários, incentivos fiscais, acesso preferencial ao capital, depreciação acelerada de equipamentos importados, preços subsidiados de energia e transporte. O governo controlou o sistema financeiro e durante quase todo o período as taxas reais de juros se mostraram negativas.

Na década de 70: o foco foi voltado para a indústria pesada e química. O governo aprofundou o controle sobre sistema bancário, direcionando linhas de crédito para determinados setores, projetos e firmas. Estes setores também receberam pesados incentivos fiscais e proteção comercial.

Política Industrial do Leste Asiático Taiwan :

incentivos fiscais (redução de impostos ou aceleração da depreciação, a escolha das firmas). O foco destas políticas passou de indústrias exportadoras (década de 60), para setores intensivos em capital (década de 70) e posteriormente para indústrias intensivas em tecnologia (década de 80). Este programa foi remodelado a partir do diagnóstico de que havia pouca relação entre a participação no programa e ganhos de produtividade. O foco passou a ser investimento em pesquisa e desenvolvimento e redução da poluição, mas alguns incentivos específicos foram mantidos nos setores de alta tecnologia. Também foram utilizadas diversas modalidades de crédito público subsidiado, principalmente para atividade exportadora.

Com relação à proteção comercial, a década de 50 foi caracterizada por uma política de substituição de importações, que foi abrandada ao longo dos anos. Embora muitos setores fossem muito protegidos, tinham que justificar esta proteção com base em sua capacidade para competir com produtos importados.

Política Industrial do Leste Asiático

Taiwan

Com relação à proteção comercial, a década de 50 foi caracterizada por uma política de substituição de importações, que foi abrandada ao longo dos anos. Embora muitos setores fossem muito protegidos, tinham que justificar esta proteção com base em sua capacidade para competir com produtos importados.

Ao contrário do Japão, o governo teve participação preponderante no financiamento e incentivo à atividade de pesquisa e desenvolvimento, seja ela criação de instituições para identificar, transferir, difundir e absorver tecnologias industriais estrangeiras (décadas de 70 e 80), seja por subsídios diretos à pesquisa realizada pelas firmas privadas.

Política Industrial: Brasil x Leste Asiático

Os países do Leste Asiático lançaram mão de muitas das políticas empreendidas no Brasil. No entanto, podem ser identificadas duas diferenças básicas:

1. No Leste Asiático as firmas beneficiadas pelos programas do governo foram sempre confrontadas com metas de desempenho, que em caso de não cumprimento implicavam na descontinuidade do mesmo;

2. Ao contrário do Brasil, os subsídios e incentivos foram desenhados para serem reduzidos ao longo do tempo.

E mais: A política industrial brasileira implicou em uma série de barreiras

à adoção de novas tecnologias, ao contrário dos países do Leste Asiático, que criaram mecanismos para facilitar esta atividade.

Crescimento nos Países do Leste Asiático: Resultado de Política Industrial?

Existe farta literatura empírica que investiga o impacto da política industrial (proteção comercial e subsídios, principalmente) no crescimento dos países do Leste Asiático e aponta para um impacto negativo (ou pouco significativo) da mesma na produtividade do trabalho ou na produtividade total dos fatores [Yoo (1990), Noland (1993, 1997), Lee (1996), Beason & Weinstein (1996) e Lawrence & Weinstein (1999)]. Estas evidências são robustas à consideração da possibilidade de políticas setoriais gerarem externalidades para setores não contemplados [Pack (2000), Pack & Lin (2001)].

Países como Japão, Coréia do Sul e Taiwan lançaram mão de políticas industriais, mas também de outras políticas que teriam efeito positivo no crescimento.

Políticas Públicas e Crescimento: O Que Realmente Importa?

Além de PI e ao contrário do Brasil, Japão, Coréia do Sul e Taiwan adotaram sistematicamente uma série de políticas públicas que, do ponto de vista teórico e empírico, tendem a favorecer o crescimento :

Política Fiscal Responsável Inflação sobre controle Gastos Públicos confiáveis e adequados Credibilidade Estatal Baixo índice de Corrupção Qualidade da Burocracia Estatal Investimento em Capital Humano Mecanismos de acumulação de Capital (Poupança) Infra-estrutura

Vantagens Competitivas e o Papel das Políticas Governamentais

Horizontais

Livro complementar:

“A Vantagem Competitiva das Nações”

Michael E. Porter, 1990

Vantagens Competitivas Nacionais

- O governo pode influenciar e modelar o contexto, a estrutura institucional e o a utilização de insumos.

- As políticas governamentais bem-sucedidas criam um ambiente na qual as empresas podem obter vantagens competitivas. O desenvolvimento econômico nacional exige que as indústrias prosperem.

- Algumas vantagens competitivas são mais sustentáveis que outras (ex: elevação do nível tecnológico x moeda desvalorizada).

- Países ganham vantagens devido às diferenças, não às semelhanças. Nenhum país é competitivo em tudo! O sucesso competitivo é resultado de uma combinação entre o ambiente peculiar de cada país e fonte de vantagem competitiva em determinadas indústrias.

Vantagens Competitivas Nacionais

A tarefa de qualquer governo é compreender os princípios subjacentes da vantagem nacional e traduzi-los em iniciativas que reflitam em iniciativas que reflitam as circunstâncias particulares de cada país.

Classificações para distinguir o priorizar indústrias têm pouca relevância. A maioria das indústrias são (ou se tornarão) indústrias de alta tecnologia, pois praticamente todas as indústrias estão modificando o produto e a cadeia de produção.

A política governamental deve proporcionar o ambiente no qual qualquer indústria possa prosperar se as empresas forem inovadoras e realizarem uma alta produtividade.

Política Governamental, Vantagem Nacional e Criação de Fatores

Governo é o motor principal da criação de fatores. Sua presença justifica-se pelas externalidades ou benefícios que ultrapassam os de qualquer participante individual.

Mas os mecanismos governamentais de criação de fatores raramente são, por si mesmos, fonte de vantagem competitiva. Governo investe em áreas mais generalizadas; as empresas criam fatores especializados e avançados, às vezes em parceria com entidade governamentais.

As tentativas governamentais de criação de fatores especializados correm o risco de criar fatores errados no momento errado. É preciso a proximidade de um interesse econômico claro, sem o qual os fatores criados são insuficientes, inadequados, tardios ou gerais demais.

Política Governamental, Vantagem Nacional e Criação de Fatores

1. Educação e treinamento: padrões altos; valorização e prestígio do ensino; certa orientação prática; outras formas de educação superior além da universidade; estreita ligação entre instituições educacionais e empregadores; investimento das empresas em treinamento interno corrente; políticas de imigração que permitem o movimento de pessoal com habilidades especializadas. Não existe nenhum país desenvolvido ou em desenvolvimento do porte do Brasil que tenha os índices educacionais brasileiros. População pouco educada se traduz em enormes custos.

2. Ciência e tecnologia: equilíbrio entre C&T e os padrões de vantagem competitiva na indústria do país; ênfase na pesquisa universitária e não nos laboratórios governamentais; destaque para as tecnologias comercialmente relevantes; estímulo à pesquisa dentro das empresas; ênfase na intensificação do ritmo de inovação e não no retardamento da difusão.

Política Governamental, Vantagem Nacional e Criação de Fatores

3. Infraestrutura – o aprimoramento industrial depende de uma infra-estrutura moderna em constante aperfeiçoamento, especialmente em transportes avançados, logística e telecomunicações. Estradas ruins, infraestrutura envelhecida com baixo estoque per capita 35% da diferença da taxa de crescimento brasileira em relação à Coréia do Sul. Governo reduziu investimentos em infraestrutura, mas não conseguiu atrair investimentos privados em quantidade suficiente para compensar. Necessidade de marcos legais e regulatórios.

4. Capital – economia avançada exige a existência de grande capital, a custo real baixo, com distribuição eficiente através do sistema bancário de outros mercados de capital, para investimentos com mais alta produtividade. O controle dos déficits governamentais não usados para financiar investimentos produtivos é a forma mais direta pela qual o governo influi na reserva de capital disponível.

Política Governamental, Vantagem Nacional e Criação de Fatores

Informação – meio de superação a inércia e criar um senso de premência nas empresas. As informações sobre mercados, tecnologia e competição determinam as decisões das empresas, focalizam necessidades e oportunidades, mostram as ameaças.

Subsídio direto – o capital, a pesquisa, as matérias-primas e as exportações subsidiadas, bem como as concessões diretas, são usados por quase todos os países numa indústria ou noutra. O subsídio raramente está associado à verdadeira vantagem competitiva. Os subsídios podem gerar situações de dependência, pois o apoio do governo torna difícil fazer com que uma indústria invista e corra riscos. A atenção volta-se para a renovação de subsídios, não para a criação de verdadeira vantagem comparativa. Subsídios indiretos em áreas como educação, universidades, pesquisa e infra-estrutura trazem mais vantagens.

Política Governamental em Países em Desenvolvimento

Tarefa central desses países é escapar da camisa de força da vantagem nacional impulsionada por fatores. Sua vantagem comparativa situa-se, quase exclusivamente, nas indústrias onde os recursos naturais, a mão-de-obra barata, os fatores de localização e outras vantagens de fatores básicas proporcionam uma capacidade frágil de exportar.

Sensibilidade extrema em relação ao preço internacional das commodities, à taxa de câmbio, à oscilação do custo dos fatores e à políticas protecionistas do mundo desenvolvido.

Necessidade de um modelo priorize a criação de fatores adiantados: educação, capacidade técnica local, base de informação e infra-estrutura moderna.

Difusão de novas tecnologias, que fazem proliferar produtos e indústrias; limitação dos recursos humanos nos países desenvolvidos cria novas oportunidades.

Política Fiscal, Inflação e Qualidade dos Gastos Públicos

Uma das diferenças marcantes entre o Brasil e os países do Leste Asiático diz respeito à condução da política fiscal. Japão, Coréia do Sul e Taiwan sempre mantiveram uma política fiscal austera [Noland & Pack (2002, 2003)], enquanto no Brasil a preocupação em reduzir o déficit público e efetivamente controlar gastos e inflação é muito recente.

Brasil tem gasto público de má qualidade. Arrecadação tributária alcança 38% do PIB, mas boa parte vai para gastos correntes, transferências e pagamento de juros. Necessidade de austeridade fiscal, inflação baixa e estável, disciplina orçamentária, gastos públicos de qualidade (corte de despesas correntes, aumento de investimentos e redução de impostos).

Poupança e Previdência Qualidade da burocracia estatal, eficiência do setor público e

redução do nível de corrupção governamental.

Criação de incentivos à acumulação de capital: esforço de poupança do setor público e reformulação do sistema de previdência.

Chile: exemplo de um país latino-americano que persegue políticas sustentáveis (austeridade fiscal, ajuste de qualidade, controle da inflação, incentivo à poupança, investimento em capital humano e infraestrutura).

Estados Unidos e Alemanha: vantagens comparativas, abertura comercial, infraestrutura, desenvolvimento e aquisição de tecnologia, universalização do ensino e estabilidade política foram elementos essenciais do crescimento de longo prazo. O protecionismo, segundo os autores, teve um impacto negativo.

Política Fiscal, Inflação e Qualidade dos Gastos Públicos

Tabela 2: Indicadores de Corrupção e Qualidade da Burocracia Estatal (2004)

Figura 2: Estoque Per Capita de Infra-estrutura (Geração de Energia Elétrica)

Figura 3: Escolaridade Média da População Acima de 15 Anos

Tabela 3: Diferença de Renda Per Capita com Relação ao Brasil Devida à

Educação

“...a acumulação de capital humano é desejável porque aumenta a produtividade de outros fatores de produção, além de contribuir

para redução da desigualdade de renda. Muitos trabalhos empíricos encontram relação positiva entre nível de

escolaridade médio e crescimento [Benhabib & Spiegel (1994) e Sala-i-Martin (1997)]. “

Evidência semelhante é encontrada com relação à qualidade da educação e crescimento [Hanushek & Kimko (2000)]. Percebe-se que, quando se leva em consideração não somente os anos de escolaridade, mas também a qualidade da educação, ao contrário do sugerido por alguns estudos [Bils & Klenow (2000), por exemplo], a acumulação de capital humano gera crescimento.”

Figura 4: Poupança Doméstica (% do PIB)

Política Industrial e Falhas de Mercado

Intervenções seletivas setoriais somente possuem racionalidade se visam corrigir alguma falha de mercado.

Necessidade de P.I. em setores que apresentam um custo marginal de produção de cada firma descrescente às medida que todas as firmas passam a produzí-lo.

É ótimo subsidiar setores caracterizados por externalidades no aprendizado. Na prática, essa seleção é difícil, pela quantidade de informações necessárias para a tomada de decisões.

Assimetria de informação diminui o escopo de atuação do governo para aumentar o bem-estar na presença de learning by doing.

Política Industrial e Falhas de Mercado

A P.I. se justifica nos casos em que o equilíbrio de mercado traz prejuízos e ineficiências: i) subinvestimento; ii) excesso de diversificação. Problemas: influência política, corrupção e moral hazard.

Políticas voltadas ao ganho de produtividade em setores em que já foram reveladas vantagens comparativas é muito mais interessante.

Brasil

Retorno de investimento alto; Crescimento constrangido pelo mercado de crédito doméstico e

internacional; Necessidade de aumentar a intermediação financeira e a

austeridade fiscal.

Falhas na Coordenação de Investimento e Clusters

Nem toda intervenção do governo implica em concessão de subsídios ou oneração do orçamento. Estratégia de indução da concentração geográfica do investimento industrial.

Cluster é uma aglomeração industrial. Potencial gerador de spillovers de conhecimento e inovação.

Governo deveria manter o foco em setores já desenvolvidos, pois políticas protecionistas levam à redução de bem-estar; subsídios fixos,investimento em infraestrutura, reformas legais e inovação.

Ao invés de incentivos indiscriminados, dar suporte a uma política de pesquisa e desenvolvimento. Dar suporte aos órgãos públicos, laboratórios e universidades.

O grau de sofisticação tecnológica não se relaciona, necessariamente, com o grau de desenvolvimento (ex: Nova Zelândia e Rússia).

Barreiras à Entrada de Exportações e Investimento Direto Estrangeiro

Subsídios à exportação são indicados quando existem barreiras à entrada de produtos nacionais no estrangeiro. No entanto, ao invés de subsídios, medidas de redução da assimetria informacional (promoção do país e certificação de produtos) e dos custos de exportação são mais eficientes, pois não criam dependência.

Investimento Direto Estrangeiro (IED) traz vantagens para as empresas. Necessidade de política de defesa da concorrência, abertura à concorrência internacional e eliminação de barreiras domésticas à construção de relacionamentos com as multinacionais, fonte de insumos de qualidade, crédito e tecnologia.

PITCE : o que norteou o trabalho, segundo Salermo (2004)

“Uma nova trajetória de desenvolvimento requer políticas públicas que aumentem a eficiência produtiva, diminuam a vulnerabilidade externa e estimulem a taxa de investimento e da poupança como fração do PIB. Para dinamizar a estrutura produtiva, a política industrial deve integrar a busca da eficiência econômica com a inovação tecnológica e a ampliação do comércio exterior”(g.n)

Mario Sergio Salerno , Diretor de Estudos Setoriais do IPEA, 2004

Definições Básicas

Nem o dirigismo estatista dos anos 60/70, nem a fragmentação dos anos 90;Perseguir padrões de competitividade internacional;Tratar de cadeias, setores, arranjos produtivos, redes ou grupos de empresas;Extrapolar muros das fábricas; considerar a eficiência de toda a atividade envolvida;(negócio é mais do que produção física);Aumentar a capacidade de inovação das empresas;Respeitar acordos internacionais;

Objetivos

Aumento da eficiência produtiva e da eficiência do negócio

Desenvolvimento da base produtiva do futuro

Foco Desenvolvimento de novos produtos, processos e formas

de uso (inovação e diferenciação)

Estímulo ao aumento da capacitação para inovação na indústria

Inserção externa / expansão das exportações

Valorização de recursos brasileiros

Projetos voltados para o consumo de massas

Desafio

Recuperar a prática de formular e gerenciar política industrial integrada

Integrar instrumentos e órgãos: MDIC, MF, MPOG, MCT, MAPA, MRE, MIN, BNDES, FINEP, APEX, SEBRAE, CNPq/CAPES/FAPes...

Aumentar o porte das empresas brasileiras

Aumentar investimento privado em Pesquisa e Desenvolvimento

Aumentar a inovação das empresas brasileiras

Oportunidades Base científica que pode ser acionada para desenvolvimento tecnológico e inovação;

Fundos setoriais;

Base industrial com razoável escala para padrões de países emergentes;

Compras governamentais;

Tecnologias e oportunidades emergentes – biotecnologia / nanotecnologia / software / protocolo de Kyoto (biocombustíveis, seqüestro de carbono etc).

Eixos da PITCE

Modernizaçãoindustrial

Inovação e desenvolvimento

tecnológico

Alvo

Crescimento econômico, Crescimento econômico, aumento da eficiênciaaumento da eficiência e da competitividadee da competitividade

A PITCE se articula em três planos:

Linhas de ação horizontais Inovação e desenvolvimento tecnológico Inserção externa Modernização industrial Capacidade e escala produtiva / ambiente institucional

Opções estratégicas semicondutores, software, bens de capital, fármacos e medicamentos

Atividades portadoras de futuro Biotecnologia, nanotecnologia, biomassa

Inovação e desenvolvimento tecnológico

Estruturação de sistema nacional de inovação

Lei de inovação

Apoio aos gastos de P&D, registro de patentes e certificação decreto 4.928 de 23/12/2003 FUNTEC / BNDES – redução do risco para inovação

Fortalecimento da infra-estrutura para TIB (tecnologia industrial básica)

programa nacional de revigoramento da rede brasileira de metrologia

criação de laboratórios de metrologia química e de novos materiais

Inovação e desenvolvimento tecnológico

Reestruturação do INP

Incentivo ao empreendedorismo (apoio à geração de empresas de base tecnológica)

Modernização e articulação dos centros de pesquisa

Programas p/ desenvolvimento de áreas portadoras de futuro biotecnologia, nanotecnologia, biomassa

Inserção externa

Programa Brasil Exportador financiamento, seguro, simplificação, desoneração tributária,

centros de distribuição no exterior, novo Recof (agilidade aduaneira)

Melhoria da imagem externa do BrasilPromoção comercial e prospecção de mercadosInternacionalização de empresas brasileiras

Criação de 38 unidades de comércio e atração de investimentos nas agências do BB no exterior

Apoio à inserção mais dinâmica aumentar a intensidade tecnológica dos produtos,

certificação de origem, design, marca, diferenciação etc.

Apoio ao investimento /desoneração

desoneração IPI , sistemática Cofins, redução I. I. p/ equtos sem similar nacional

simplificação da abertura e fechamento de empresas Modernização de equipamentos

modermaq, programa bens de capital por encomenda / prestadores de serviço

Modernização de organização / gestão / design programa extensão industrial

Programas de certificação de produto (software, florestal, 55 produtos) Fortalecimento da pequena e média empresa / APL

promoção comercial no mercado interno; inovação tecnológica em APLscertificação de consórcio e bônus de metrologia

Instalação de sala de atração de investimento grupo profissional ligado à Presidência agenda de atração de investimentos em áreas-chave

Modernização Industrial

Capacidade e escala produtiva

Incentivar o investimento ex: desoneração

Financiamento para aumento de capacidade

Incentivar investimento em setores de bens intermediários com elevada taxa de ocupação complementar painel de fontes

Facilitar a obtenção de financiamento por consórcios de empresas ou assemelhados

Valorização dos Setores tradicionais

Linhas de ação horizontais Integração com as opções estratégicas Microeletrônica, software, bens de capital Integração com atividades portadoras de futuro Biotecnologia, nanotecnologia, biomassa Articulação nos Fóruns de Competitividade

Opções estratégicas baseadas em

atividades...

Portadoras de dinamismo crescente e sustentável; Responsáveis por parcelas expressivas do investimento

internacional em P&D; Promotoras de novas oportunidades de negócios; Envolvidas diretamente com a inovação de processos, produtos

e formas de uso; Capazes de adensar o tecido produtivo; Importantes para o futuro do País; Com potencial para o desenvolvimento de vantagens

comparativas dinâmicas.

Opções estratégicas

Semicondutores

Software

Bens de capitais

Fármacos e medicamentos

Portadores de futuro

Biotecnologia

Nanotecnologia

Biomassa

Semicondutores Segmento cresce mais do que os PIBs nacionais Permeiam inúmeros segmentos de atividades, da agropecuária a

aplicações militares Importações atuais de US$ 6 bilhões/ano

(U$1,3 bi de informática, U$1,4 bi de telecomunicações, U$2,4 bilhões de componentes)

Prioridade: componentes de aplicação específica, com maior crescimento potencial (ASICs/ SOCs)

Pilares do Programa Atração de investimento direto externo

condições iniciais: aduana rápida (novo Recof), lei topografia de CI

centro de desenvolvimento, fabricação Capacitação local

laboratório nacional de tecnologia industrial (micro e nanofabricação)

formação de recursos humanos

Software Segmento que mais cresce no setor de tecnologia da informação Brasil tem o sétimo maior mercado mundial

(vendas de US$ 7,7 bi em 2001) Importações US$ 1 bi; exportações US$ 100 mi Mercado mundial está sendo ocupado por nossos competidores

diretos Pilares do programa

exportação fortalecimento da indústria brasileira

financiamento (novo Prosoft) melhoria de processos, qualificação pessoal, certificação,

biblioteca de componentes incentivo ao software livre

áreas de futuro qualificação pessoal, certificação, biblioteca de componentes incentivo ao software livre

Bens de capital Setor irradiador de progresso técnico Brasil bem colocado em vários mercados (bens menos

sofisticados) Pilares do programa

facilitar a aquisição de máquinas e equipamentos por todos os segmentos da economia (Modermaq)

sinergia com modernização industrial geral incentivar aumento de conteúdo tecnológico financiamento para projeto, produção e compra de bens por

encomenda turn key, main contractor, serviços de engenharia

Esforços de comercialização internacional Slide 28 Medicamento como bem social e estratégico Desindustrialização nos anos 90 levou a aumento de preços e

forte desnacionalização / vulnerabilidade

Bens de capital

preço médio em US$ mais do que dobrou (1990 / 1995) déficits ao redor de US$ 2,5 bilhões /ano fármacos: importações de +/- US$ 2 bilhões / ano Pilares do programa Estimular a produção doméstica de fármacos e medicamentos genéricos, alto impacto na saúde pública (doenças

negligenciadas, DST/AIDS, alto custo), vacinas, radiofármacos e hemoderivados

Incentivar atividades de P&D realizadas no País Incentivar biotecnologia e exploração da biodiversidade Modernizar laboratórios públicos

Portadores de Futuro

Política industrial de nanotecnologia

Instalação do Centro de Biotecnologia da Amazônia

Criação de Política industrial de biotecnologia

Fórum de competitividade da indústria de base biotecnológica

Síntese da PITCE A PITCE baseia-se num conjunto articulado de medidas que

buscam o aumento da eficiência e da competitividade. foco na inovação

Voltada para o futuro – o que queremos desse País? Integração das ações governamentais e interação com o setor

privado, comunidade cientifica e tecnológica e trabalhadores Fazendo escolhas, incorporando riscos. Avaliando o desempenho dos programas e da política como um

todo.

Avaliação da Atual PI brasileira

As políticas verticais só se justificam na presença de falhas de mercado. A intervenção governamental deve ser localizada, criteriosa, temporária, limitada com metas claras de desempenho.

As políticas verticais são pouco indicadas na maioria dos casos, pois acarretam em distorções nos preços relativos na intenção de realocar recursos para determinados setores.

É melhor reduzir os custos iniciais do exportador e apostar na melhoria dos fatores do que propor subsídios diretos.

Faz mais sentido apostar em setores nos quais o país já tenha detectado vantagens comparativas. Ex: Embrapa.

Avaliação das metas e objetivos

1. Geração de empregos: desemprego possui um componente cíclico relacionado à atividade econômica. É preciso aumentar a formalização da economia e a produtividade da mão-de-obra. Necessidade de focar em setores intensivos em mão de obra, como a agroindústria exportadora e de bens de consumo familiares. Efeito benéfico: elevação da remuneração desse fator de produção e estímulo à qualificação da mão-de-obra.

2. Redução das restrições externas: subsidiar as exportações gera alocação inferior de recursos e perda de bem-estar. O volume de comércio exterior é sensível ao câmbio. A taxa de câmbio depende das políticas fiscal e monetária praticadas.

3. Superação das diferenças regionais: as disparidades regionais decorrem, fundamentalmente, de diferenças educacionais.

Avaliação das metas e objetivos 4. Aumento da eficiência e capacidade de inovação: é melhor

inovar em setores que apresentem grande eficiência produtiva e vantagem comparativa. Ao invés de conceder isenções, subsídios e empréstimos governamentais para empresas e consórcios, fonte muitas vezes de desvios e alocações ineficientes, é preciso destravar as restrições à obtenção de crédito na iniciativa privada; um ajuste fiscal de qualidade liberaria recursos para investimentos.

5. Escolha dos setores contemplados: os países desenvolvidos investem mais em alguns setores porque são intensivos em capital humana, isto é, apresentam vantagens comparativas. As vantagens comparativas brasileiras residem no agronegócio. O capital humano é um fator de produção escasso: se os salários aumentam em setores pouco intensivos, agrava-se a desigualdade de renda.

Avaliação das metas e objetivos 6. Adensamento do tecido produtivo: qual a racionalidade

econômica disso? É melhor comprar insumos de países que vendam a um custo menor.

7. Setores importantes para o futuro do País: o que faz de um setor mais ou menos importante que os demais?

8. Criação de vantagens comparativas dinâmicas: aprendizado das empresas; redução do custo de produção com o tempo. Mas a intervenção só se justifica se na presença de externalidades para as demais firmas. Os custos superam os benefícios?

Conclusões Ausência da comprovação empírica da relação entre políticas

setoriais e o nível de desenvolvimento dos países. No Leste Asiático, as políticas verticais tiveram um impacto

menor do que as políticas horizontais perseguidas. Em alguns casos houve também fracassos.

As políticas verticais mal direcionadas produzem ineficiências, criam relações de dependência e apresentam resultados desastrosos.

As políticas horizontais têm um impacto muito maior no desenvolvimento econômico a longo-prazo e ampliam os fatores de competitividade das nações.

As políticas verticais só se justificam na presença de falhas de mercado e precisam ser acompanhadas de desenhos apropriados, com metas e prazos definidos.

O problema se agrava se forem consideradas as falhas de governo e a captura na implementação de políticas setoriais.