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Faculdade de Arquitectura 2015

FREDERICO AMADO

DE MOURA E SÁ

A INFRAESTRUTURA COMO REFERENCIAL PARA O

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

PROGRAMA DE DOUTORAMENTO EM ARQUITECTURA

PERFIL DE ESTUDOS C - DINÂMICAS E FORMAS URBANAS

TESE DE DOUTORAMENTO

Faculdade de Arquitectura 2015

FREDERICO AMADO

DE MOURA E SÁ

A INFRAESTRUTURA COMO REFERENCIAL PARA O

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

Tese apresentada à Universidade do Porto para cumprimento dos requisitos do

Programa de Doutoramento em Arquitectura, realizada sob a orientação científica

do Doutor Jorge António Oliveira Afonso de Carvalho, Professor Associado

Convidado do Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território da

Universidade de Aveiro e coorientação científica do Doutor Álvaro António

Gomes Domingues, Professor Associado da Faculdade de Arquitectura da

Universidade do Porto.

Aos meus pais.

À Joana, Carolina e Marta.

o júri

presidente Professor Doutor Carlos Alberto Esteves Guimarães Professor Catedrático e Diretor da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto

vogais Professora Doutora Cristina Soares Ribeiro Gomes Cavaco Professora Auxiliar da Faculdade de Arquitectura da Universidade de Lisboa

Professor Doutor José Nuno Dinis Cabral Beirão Professor Auxiliar da Faculdade de Arquitectura da Universidade de Lisboa

Professora Doutora Teresa Manuel Almeida Cálix Augusto Professora Auxiliar da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto

Professor Doutor Rui Manuel Trindade Braz Afonso Professor Associado da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto

Professor Doutor Jorge António Oliveira Afonso de Carvalho Professor Associado Convidado do Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território da

Universidade de Aveiro

Professor Doutor Álvaro António Gomes Domingues Professor Associado da Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto

agradecimentos

Ao Jorge Carvalho, meu amigo, orientador e maior referência. Por todos os

ensinamentos e por teimosamente continuar a “esbracejar” e a não desistir de

“ordenar a cidade”!

Ao Álvaro Domingues, meu amigo e coorientador. Pela confiança e

disponibilidade. Pelo rigor e por em cada conversa me mostrar que a realidade

é bem mais líquida e estimulante do que aparenta.

A todos os que na Câmara Municipal de Abrantes e na Câmara Municipal de

Braga, viabilizaram este trabalho. Em Braga, o Tiago Silva, a Filipa Corais, a

Fátima Pereira e o Prof. Miguel Bandeira. Em Abrantes o Celso e sobretudo o

Hugo Pereira, pela programação em Python da ferramenta desenvolvida.

Ao Ni, Gil, Carina, Zé Mota, Pedro Gomes, Ana, Fátima, Bruno Soares,

Fernando Nogueira, Gonçalo Santinha, João Marques, Carlos Rodrigues, Maria

Luís, Cristina, Eduardo Anselmo, Rui Santiago, Hugo Figueiredo, Anne,

Daniel Valle, Francis, Paulo Pinho, Marta Labastida, Ivo Oliveira, Mané,

Lusitano dos Santos, Lameiras, Vilaça, Pina, Sanches, Tiago Ramos, Filipe,

Miguel, Sofia, João, Susana, Tiago Faria, Fred e Ricardo, pela amizade, ajuda e

por todas as conversas que me foram guiando e alimentando.

Ao meu irmão, sobrinhos e a toda a minha família e amigos. Porque de coração

cheio este trabalho foi bem mais fácil.

Aos meus pais… por tudo!

À Joana, Carolina e Marta. A minha vida.

Aos meus alunos-professores e a todos os que, de algum modo, contribuíram

para tornar este trabalho possível.

palavras-chave

Infraestruturas, Edificabilidade, Ordenamento do Territorório.

resumo

O presente trabalho propõe-se a estudar e aprofundar a acção das infraestruturas

enquanto elementos geradores e organizadores da ocupação do território.

Pretende-se desenvolver instrumento metodológico capaz de responder

aos desafios dos novos processos de urbanização, tendo como base a relação e a

adequação da infraestrutura relativamente à edificabilidade existente ou

programada.

Esta abordagem metodológica, sugerida pelo intenso “espalhamento” das

infraestruturas parece oportuna, sobretudo no atual quadro de crise económica,

encolhimento demográfico e escassez de recursos à escala municipal. Além do

mais, o custo tendencialmente crescente da energia e a limitação da ação dos

proprietários, nomeadamente pela dificuldade no acesso ao crédito, parece

centrar o desafio da qualificação da urbanização extensiva especialmente ao

nível das estratégias de provisão e gestão da infraestruturação.

Trata-se de recuperar a Infraestrutura enquanto sistema de referência

fundamental (nunca único ou exclusivo) para o exercício de ordenamento do

território.

Esta perspectiva, que orientou a acção urbanística durante muito tempo,

foi progressivamente abandonada, contribuindo para a fragilidade dos recentes

processos de ocupação, apesar do período ímpar de densificação e

complexificação das infraestruturas e do alargado consenso em torno do seu

potencial estruturante.

Assume-se como necessário ultrapassar a lógica sectorial que marca a

provisão de infraestruturas, propondo nesse sentido a adopção de níveis

integrados de infraestruturação, que devem variar de acordo com a carga

urbana instalada ou expectável.

Sublinhar ainda que se procura a qualificação da actual prática

urbanística, explorando para o efeito, a relação entre a ferramenta metodológica

desenvolvida, denominada “Infraestruturas versus Edificabilidade”, com os

instrumentos de ordenamento existentes em Portugal.

keywords

Infrastructures, Building, Urban Planning.

abstract

This research seeks to study and deepen the impact of infrastructure elements

as producers and organizers of land use patterns.

The aim of the research is to develop a methodological tool capable of

meeting the new challenges of urbanization processes – based on the

relationship and adequacy of infrastructure in relation to existing or planned

building (urban load).

This methodological approach, motivated by the intense spreading of

infrastructure seems timely, especially in the current context of economic crisis,

demographic shrinking and shortage of resources at the municipal level.

Moreover, the increasing cost of energy and the constraints of property

owners (in terms of limited credit access), seem to highlight the challenge of

urban sprawl qualification, particularly in terms of strategies for infrastructure

provision and management.

The main purpose is to reestablish infrastructure as the fundamental,

though not exclusive, reference of the planning system.

This perspective, which has informed and guided the action of several

planning instruments for a long time, was gradually abandoned (contributing to

the fragility of recent processes of occupation), despite the unusual period of

density and complexity of infrastructure and the broad consensus about its

structuring potential.

To this end, it is necessary to overcome the segmented logic that marks

the design and provision of infrastructures, and propose integrated levels of

infrastructure, which must change according to the relationship with the

expected or existing building and context.

I

Sumário

Índice Figuras ............................................................................................................................... V

Índice Quadros ........................................................................................................................... VII

1 Enquadramento geral ............................................................................................................... 1

1.1 Apresentação .................................................................................................................... 4

1.1.1 Motivação............................................................................................................... 8

1.1.2 Limites e potencialidades da investigação ........................................................... 10

1.2 Objetivos e finalidades ................................................................................................... 12

1.3 Metodologia.................................................................................................................... 15

2 Infraestruturas e ocupação edificada do território: perspetiva histórica ................................. 21

2.1 Da Idade Média à Revolução Industrial: a Cidade Concentrada .................................... 28

2.1.1 Da Idade Média ao Renascimento ........................................................................ 29

2.1.2 Do Renascimento à Revolução Industrial ............................................................ 34

2.2 Da Revolução Industrial à Cidade atual: da concentração à fragmentação urbana ........ 38

2.2.1 Pré Fordismo ........................................................................................................ 39

2.2.2 Fordismo .............................................................................................................. 46

2.2.3 Pós Fordismo........................................................................................................ 50

2.3 Síntese e discussão ......................................................................................................... 54

3 Ordenamento do Território e a importância das Infraestruturas ............................................ 59

3.1 Ordenamento do Território ............................................................................................. 64

3.1.1 Definição e objetivos ........................................................................................... 66

3.1.2 Instrumentos ......................................................................................................... 72

3.1.3 Dos instrumentos à ineficácia do sistema em Portugal ........................................ 80

3.2 Infraestruturas Urbanas: uma definição .......................................................................... 84

3.3 Atuais Territórios Urbanos: evolução face às infraestruturas ........................................ 88

3.3.1 Da aglomeração ao desconfinamento do Urbano: a urbanização extensiva ........ 88

3.3.2 A Infraestrutura e a qualificação da urbanização extensiva: a valorização dos

suportes ................................................................................................................ 92

3.4 Infraestruturas Urbanas: componentes primordiais do Ordenamento do Território ....... 95

3.5 Síntese e discussão ....................................................................................................... 100

II A Infraestrutura como referencial para o Ordenamento do Território

4 Elementos para construção de ferramenta metodológica para confrontar infraestruturas e

edificabilidade existente ....................................................................................................... 105

4.1 Visão quantitativa da relação entre infraestruturas e edificabilidade em Portugal ....... 109

4.2 Custos como referência para construção da ferramenta metodológica “Infraestruturas

versus Edificabilidade” ................................................................................................. 124

4.3 Infraestruturas a considerar e respetivos níveis de serviço........................................... 134


5 Subsistemas de infraestruturas: sistemas padrão, capacidade e custos ................................ 143

5.1 Rede Viária ................................................................................................................... 148

5.2 Rede Elétrica ................................................................................................................ 157

5.3 Rede de Abastecimento de Água .................................................................................. 162

5.4 Rede de Águas Residuais ............................................................................................. 166


6 Construção e aplicação da ferramenta metodológica “Infraestruturas versus

Edificabilidade” ................................................................................................................... 173

6.1 Formulação da ferramenta metodológica ..................................................................... 179

6.1.1 Descrição sumária das etapas ............................................................................. 180

6.1.2 Pontos de partida, referenciais teóricos e normativos ........................................ 184

6.1.3 Informação a recolher e a sistematizar em cada território em análise ................ 191

6.1.4 Cálculos e avaliação final................................................................................... 196

6.2 Aplicação da ferramenta metodológica ao caso de Abrantes ....................................... 198

6.2.1 Breve apresentação da cidade de Abrantes ........................................................ 198

6.2.2 Resultados da aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida

em Abrantes ....................................................................................................... 202

6.3 Aplicação da ferramenta metodológica ao caso de Braga ............................................ 210

6.3.1 Breve apresentação da zona de Palmeira/Adaúfe (Braga) ................................. 211

6.3.2 Resultados da aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida a

Palmeira/Adaúfe (Braga) ................................................................................... 214

6.4 Análise crítica da ferramenta metodológica ensaiada e desenvolvimentos futuros ..... 221

7 A utilidade da ferramenta metodológica desenvolvida para ordenar o espaço urbano

contemporâneo ..................................................................................................................... 227

7.1 Da comprovação e quantificação do excesso de infraestruturação à ação urbanística . 234

Sumário III

7.2 Referencial para construção de planos de ordenamento e para licenciamento

administrativo ............................................................................................................... 237

7.3 Referencial para definição de política tributária........................................................... 245


Referências Bibliográficas ........................................................................................................ 261

Anexos....................................................................................................................................... 287

Anexo I – Programação do modelo “Infraestruturas versus Edificabilidade” .......................... 289

Anexo II – Carga associada à presença de equipamentos ......................................................... 291

Anexo III – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de Utilização (O Caso de Abrantes) .... 301

Anexo IV – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de Utilização (O Caso de Braga:

Palmeira/Adaúfe) ................................................................................................................. 307

V

Índice Figuras

Figura 1.1 – Infraestruturas: o “esqueleto” da urbanização extensiva .......................................... 4

Figura 1.2 – O potencial estruturante da dotação de infraestruturas: o exemplo paradigmático da

cidade alargada de Aveiro ................................................................................................... 5

Figura 1.3 – Solo parcialmente urbanizado ................................................................................... 7

Figura 1.4 - A cidade invisível: cruzamento das Ruas Gay e Lombard em Baltimore,

Maryland (1908) ................................................................................................................. 9

Figura 1.5 – Infraestruturas versus Edificabilidade: “quid est?” ................................................ 12

Figura 1.6 – Diagrama/esquema da estrutura e da abordagem metodológica adotada ................ 19

Figura 2.1 – Plano da Baixa Pombalina por Eugénio dos Santos, Carlos Mardel e E. S. Poppe 36

Figura 2.2 – Integração das infraestruturas no traçado Pombalino (perfil-transversal tipo) ....... 36

Figura 2.3 – Esquema de sistema construtivo pombalino (gaiola pombalina) ............................ 36

Figura 2.4 – Ampla (re)construção das redes de água e esgoto em Londres

(1850, aproximadamente) ................................................................................................. 41

Figura 2.5– Esquema das “aberturas” efetuadas por Haussmann. .............................................. 42

Figura 2.6– Plano de Cerdá para a expansão de Barcelona ......................................................... 43

Figura 2.7 – Perfis transversais tipo e obras de infraestruturação subterrâneas propostas por

Cerdá (1855) ..................................................................................................................... 44

Figura 2.8 – Plano do Proyecto de Ciudad Lineal de Madrid ..................................................... 44

Figura 2.9 – Diagrama de Howard .............................................................................................. 45

Figura 4.1 – Urbanização extensiva (imagens aéreas) .............................................................. 109

Figura 4.2 – Taxa de crescimento dos alojamentos VS Taxa de crescimento das famílias ...... 111

Figura 4.3 – Alojamentos vagos e de segunda residência (%) .................................................. 112

Figura 4.4 – População servida por sistemas públicos de abastecimento de água (%) ............. 115

Figura 4.5 – População servida por sistemas de drenagem de águas residuais (%) .................. 115

Figura 4.6 – Abastecimento de água: água captada, água tratada e água

distribuída/consumida (m3, milhares) ............................................................................. 116

Figura 4.7 – Águas residuais drenadas/rejeitadas: total e por existência de tratamento

aplicado (m3, milhares) ................................................................................................... 116

Figura 4.8 – A “desruralização” e o sobredimensionamento da infraestruturação ................... 121

Figura 4.9 – Infraestruturas versus edificação: o homem sonha e a obra (não) nasce .............. 122

VI A Infraestrutura como referencial para o Ordenamento do Território

Figura 5.1 – Rede de energia elétrica: visão global .................................................................. 157

Figura 5.2 – Rede de abastecimento de água: visão global ....................................................... 162

Figura 5.3 – Rede de águas residuais: visão global ................................................................... 166

Figura 6.1 – Casos de Estudo: Abrantes (Cidade) e Braga (Zona de Palmeira/Adaúfe) ........... 178

Figura 6.2 – Ferramenta metodológica "Infraestruturas versus Edificabilidade" ..................... 183

Figura 6.3 – Esquema de como estimar a largura média em situações de variabilidade

constante ......................................................................................................................... 191

Figura 6.4 – Esquema para estimativa da altura dos edifícios .................................................. 194

Figura 6.5 – Partes da Cidade de Abrantes ............................................................................... 200

Figura 6.6 – Carências das infraestruturas face à edificabilidade existente (Abrantes) ............ 204

Figura 6.7 – Folga de edificabilidade face às infraestruturas existentes (Abrantes) ................. 205

Figura 6.8 – Folga de edificabilidade, a “custo zero”, face às infraestruturas existentes

(Abrantes) ....................................................................................................................... 206

Figura 6.9 – Zona de Palmeira/Adaúfe (Braga) ........................................................................ 212

Figura 6.10 – Rua infraestruturada, edifícios e… Pinhal! ......................................................... 213

Figura 6.11 – Carências das infraestruturas face à edificabilidade existente (Braga) ............... 216

Figura 6.12 – Folga de edificabilidade face às infraestruturas existentes (Braga) .................... 217


(Braga) ............................................................................................................................ 218

VII

Índice Quadros

Quadro 2.1 – Períodos marcantes da evolução das infraestruturas: uma visão diacrónica ......... 26

Quadro 3.1 – Relação entre a tributação e o possível financiamento da infraestrutura pública .. 80

Quadro 3.2 – Avaliação do sistema de ordenamento praticado em Portugal .............................. 81

Quadro 4.1 – Financiamento da despesa municipal com infraestruturas (média anual de 1994 a

1996) ............................................................................................................................... 130

Quadro 4.2 – Níveis de Serviço de Infraestruturas ................................................................... 138

Quadro 5.1 – Análise das dimensões de um passeio (critérios do perfil transversal) ............... 151

Quadro 5.2 – Variação da dimensão da faixa de rodagem ........................................................ 152

Quadro 5.3 – Características e custo de ruas unitárias .............................................................. 153

Quadro 5.4 – Características e custo de ruas segregadas .......................................................... 154

Quadro 5.5 – Análise comparativa dos custos da rede viária face a diferentes formas de

ocupação ......................................................................................................................... 156

Quadro 5.6 – Sistemas padrão, componentes, capacidade e custos da rede de eletricidade ..... 159

Quadro 5.7 – Análise comparativa dos custos da rede elétrica face a diferentes formas de

ocupação ......................................................................................................................... 160

Quadro 5.8 – Capacidade da rede de distribuição local (relação com cenários de ocupação e

risco distintos) ................................................................................................................. 163

Quadro 5.9 – Componentes, capacidade e custos da rede de abastecimento de água ............... 164

Quadro 5.10 – Análise comparativa dos custos da rede de abastecimento de água face a

diferentes formas de coupação ........................................................................................ 165

Quadro 5.11 – Sistemas padrão e componentes de uma Rede de Águas Residuais .................. 167

Quadro 5.12 – Sistemas padrão, componentes, capacidade e custos da Rede de Águas Residuais

........................................................................................................................................ 168

Quadro 5.13 – Análise comparativa dos custos da rede de águas residuais face a diferentes

formas de coupação ......................................................................................................... 169

Quadro 6.1 – Referencial para classificação viária em função do tráfego de atravessamento

automóvel ........................................................................................................................ 184


pedonal ............................................................................................................................ 185

Quadro 6.3 – Critérios para cálculo da Carga de Utilização Marginal ..................................... 186

VIII A Infraestrutura como referencial para o Ordenamento do Território

Quadro 6.4 – Dimensão, características e capacidade da infraestrutura dedicada à circulação

automóvel ........................................................................................................................ 186

Quadro 6.5 – Dimensão, características e capacidade da infraestrutura dedicada ao

estacionamento automóvel .............................................................................................. 187

Quadro 6.6 – Critérios relativos a espaços dedicados às funções pedonais (passeios) ............. 187

Quadro 6.7 – Intervalos para classificação dos troços viários em função das respetivas larguras

........................................................................................................................................ 189

Quadro 6.8 – Perfis transversais tipo considerados para cada intervalo de largura fixado ....... 190

Quadro 6.9 – Carga de utilização marginal de acordo com tipologias de edificação e

considerando usos e morfologia ...................................................................................... 195

Quadro 6.10 – Quantificação das Carências (Abrantes) ........................................................... 207

Quadro 6.11 – Quantificação das Folgas (Abrantes) ................................................................ 208

Quadro 6.12 – Quantificação das Carências (Braga) ................................................................ 219

Quadro 6.13 – Quantificação das Folgas (Braga) ..................................................................... 219

Quadro 7.1 – Recomendações com base na relação entre a edificabilidade e a infraestruturação

........................................................................................................................................ 255

Quadro 7.2 – Recomendações para a elaboração de planos de ordenamento decorrentes de

abordagem centrada nas infraestruturas .......................................................................... 257

Quadro 7.3 – Recomendações para avaliar pedidos de licenciamento tendo por base as

infraestruturas ................................................................................................................. 258

Quadro 7.4 – Exemplo de possível tributação desenhada de forma a estimular a reabilitação e o

aproveitamento das infraestruturas existentes ................................................................. 259

1 Enquadramento geral

1.1 Apresentação .................................................................................................................... 4

1.1.1 Motivação............................................................................................................... 8

1.1.2 Limites e potencialidades da investigação ........................................................... 10

1.2 Objetivos e finalidades ................................................................................................... 12

1.3 Metodologia.................................................................................................................... 15

1

1 Enquadramento geral

Esta tese procura contribuir para recuperar as infraestruturas como um dos referenciais

relevantes ao ordenamento do território urbano, desenvolvendo para o efeito uma ferramenta

metodológica específica capaz de aprofundar a relação (a existente e a programada) entre a

infraestruturação e a edificabilidade.

Surge na sequência de vários trabalhos que orientam e têm marcado o percurso

académico e profissional do autor. A presente investigação decorre, entre outros trabalhos:

Do projeto de investigação “Custos e Benefícios, à Escala Local, de uma Ocupação

Dispersa” (CBOD), que foi financiado pela Fundação para a Ciência e Tecnologia

(FCT), coordenado pelo Prof. Doutor Jorge Carvalho e que teve uma duração de

quatro anos (2007-2011). Este projeto de investigação, recentemente publicado

(Carvalho et al., 2013), identifica um conjunto relevante de pistas para futuras

investigações, sendo que o presente trabalho surge precisamente como uma dessas

pistas: associada à necessidade de aprofundar a articulação entre a dotação de

infraestruturas e diferentes padrões de edificação. No projeto CBOD, o autor foi

um dos responsáveis pela coordenação do grupo de trabalho designado

“Infraestrutura Pública Local (identificação e respetivos custos) ”, que se veio a

revelar determinante nesta investigação, não só enquanto fértil manancial de

informação, mas também enquanto referencial teórico e operativo para o

desenvolvimento da referida ferramenta metodológica;

Da dissertação de mestrado intitulada “Espaço Público à Escala Local” (Moura e

Sá, 2010), na medida em que se debruça particularmente sobre a rede viária

enquanto subsistema central ao funcionamento da cidade e à organização dos

restantes subsistemas de infraestruturas. Notar que se recupera e desenvolve

resultados da referida dissertação relativos ao processo de dimensionamento de

arruamentos, e que os mesmos se assumem na presente investigação como peças

centrais para o desenho da ferramenta metodológica “Infraestruturas versus

Edificabilidade”;

Da oportunidade associada à participação na elaboração do Plano de Urbanização

de Abrantes (PUA), programaticamente muito orientado para o aproveitamento do

potencial instalado na rede existente de infraestruturas. O PUA surge como

elemento fundamental para o desenvolvimento desta investigação, seja enquanto

laboratório para aplicação da ferramenta desenvolvida, seja enquanto território que

permite refletir e avaliar a oportunidade e a relevância do tema e do trabalho

efetuado face ao mais recente enquadramento legal. De facto, e numa investigação

que procura a qualificação da prática urbanística, a experiência do PUA constituiu-

se como uma excelente oportunidade para analisar o potencial da ferramenta

“Infraestruturas versus Edificabilidade”, nomeadamente enquanto base para dar

resposta aos desafios de ordenamento do território elencados pela nova legislação

2 A Infraestrutura como referencial para o Ordenamento do Território

urbanística (em particular a Nova Lei de Bases1 e o novo Regime Jurídico dos

Instrumentos de Gestão Territorial2).

Os conteúdos apresentados bem como a abordagem desenvolvida têm assim por base um

conjunto relativamente alargado de investigações recentes, que foram permitindo formular um

quadro de referência, relativo aos principais desígnios para o ordenamento de territórios urbanos

em Portugal (Blanco, Carvalho, Moura e Sá, Pais, & Ribeiro, 2013), administrativamente

associados:

A rotinas (desejavelmente transparentes, eficazes e eficientes) que promovam por

um lado, a reabilitação generalizada e por outro, uma colmatação urbana

pontual/admissível (mas criteriosa), que assegure um maior aproveitamento das

infraestruturas existentes;

A operações estratégicas (forçosamente programadas), que sustentem a reabilitação

e a colmatação urbana estruturante em torno de áreas específicas;

Ao aproveitamento de imprevistos e oportunidades que vão surgindo e que, se

devidamente enquadrados e potenciados, se podem afirmar como importantes

“projetos urbanos” capazes de viabilizar “intervenções e investimentos de exceção,

abrindo frentes de articulação e complementaridade com outros sectores e

atividades que não se concretizam por não terem enquadramento no sistema formal

de planeamento territorial” (Portas, Domingues, & Cabral, 2011, pp. 259–262).

Entre os vários desafios que hoje marcam a agenda do ordenamento do território, a

presente investigação foca-se sobretudo ao nível das rotinas e em particular no desafio em torno

do aproveitamento das infraestruturas existentes.

Ao estudar a relação entre infraestruturação e edificação admissível procura-se, tal como

sugere o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), contribuir para

a introdução de “procedimentos de avaliação do impacte territorial da criação de infraestruturas

e equipamentos de uso coletivo, nomeadamente em termos do impacte no crescimento urbano,

na mobilidade e no uso eficiente dos recursos” (DGOTDU – Direção Geral de Ordenamento do

Território e Desenvolvimento Urbano, 2007, p. 40).

Em suma, e ao longo da investigação, procura-se sublinhar:

1 Lei n.

o 31/2014 de 30 de maio, estabelece a Lei de bases gerais da política pública de solos, de

ordenamento do território e de urbanismo.

2 Decreto-Lei n.

o 80/2015 de 14 de maio, procede à revisão do Regime Jurídico dos Instrumentos de

Gestão Territorial.

Enquadramento geral 3

A oportunidade de assumir (num quadro de escassez de recursos e de intenso

espalhamento das infraestruturas) a infraestrutura enquanto referencial fundamental

para o exercício de ordenamento do território;

A necessidade de construir instrumento metodológico centrado no potencial

estruturante da dotação infraestrutural, dado que a infraestrutura suporta e organiza

a atual dinâmica de urbanização extensiva, bem como a sua qualificação.

Nesse sentido e depois de refletir sobre a importância das infraestruturas para a

organização dos territórios urbanos, apresentam-se os primeiros ensaios e respetivo protótipo

(desenvolvido essencialmente no âmbito da elaboração do PUA) da ferramenta metodológica

capaz de adequar e relacionar a infraestrutura com a edificabilidade (existente ou programada).


1.1 Apresentação

Um olhar sobre as cidades, ou melhor sobre os espaços urbanos contemporâneos (Choay,

1994) evidencia a diversidade e a complexidade dos múltiplos processos de assentamento que

estiveram na sua origem. O urbano de hoje decorre de acumulações e de desmultiplicações de

diferentes formas de habitar o território. Por esse motivo, surge-nos como um organismo

dificilmente decifrável, que traduz e revela um extenso conjunto de mutações no modo como, ao

longo dos tempos, se foi produzindo e construindo o território (Ferrão, 2002).

Torna-se assim compreensível porque é que a discussão em torno do ordenamento do

espaço urbano contemporâneo é disciplinarmente tão abrangente e capaz de cruzar agendas e

problemas tão distintos.

A análise dos múltiplos processos de transformação enunciados permite identificar as

infraestruturas urbanas como um dos elementos centrais para a sua sustentação, particularmente

no que diz respeito aos processos associados à amplificação e reconfiguração geográfica do

espaço urbano (ver Figura 1.1).

Figura 1.1 – Infraestruturas: o “esqueleto” da urbanização extensiva

Fonte: Domingues et al. (2005)


Hoje a cidade é resultado de um modelo de urbanização extensivo capaz de produzir, com

base na rede de infraestruturas, uma realidade urbana geograficamente tão abrangente que

“dificilmente dá pelo nome de cidade – sem abusar da semântica ainda corrente” 3 (Choay,

1994; Portas, Domingues, & Cabral, 2003, p. 17).

De facto, as infraestruturas desempenham um papel central na “vertebração do novo

modelo urbano emergente, atuando, ao mesmo tempo, como causas e efeitos dos seus princípios

organizativos” (Portas et al., 2003, p. 71) (ver Figuras 1.1 e 1.2).

Figura 1.2 – O potencial estruturante da dotação de infraestruturas: o exemplo paradigmático da

cidade alargada de Aveiro

Fonte: Google Maps

3 Na literatura é possível encontrar uma listagem muito significativa de denominações ou adjetivações

para caracterizar a amplitude geográfica do fenómeno de urbanização. Termos como dispersa, difusa,

emergente, genérica, descontínua, extensiva, fragmentada, etc., sendo distintos reportam-se a uma

realidade urbana complexa, difícil de caracterizar e sobretudo de condensar num só adjetivo. No presente

trabalho, perante tal dificuldade semântica, não se adota um termo único para caracterizar esta realidade.

Esta opção pretende tornar visível a diversidade de realidades que cabe dentro desta mesma realidade,

sendo que nesse sentido pode contribuir para um melhor entendimento da complexidade e dimensão do

próprio fenómeno associado à urbanização extensiva.


Problemas como o congestionamento urbano, as crescentes emissões associadas a uma

mobilidade necessariamente motorizada (face à atual geografia das deslocações pendulares), e

as discussões recorrentes sobre o impacto ambiental sempre que há um projeto de uma nova

infraestrutura, são sintomas que evidenciam que a conjugação entre a remodelação das redes de

infraestruturas e a reorganização do urbano disperso e fragmentado, é inevitável e exige

abordagem integrada (Acker, 2014).

No entanto, a historiografia das disciplinas que se dedicam ao estudo dos atuais espaços

urbanos mostra que estas duas dimensões – as infraestruturas e os padrões de ocupação – nem

sempre se têm cruzado suficientemente. Na verdade, e apesar do reconhecimento do importante

papel das infraestruturas para o crescimento da cidade contemporânea, verifica-se que na

literatura há poucas tentativas de analisar o seu efetivo impacto estrutural na organização e

funcionamento dos espaços urbanos.

Acker (2014) considera que tal decorre da existência de visões disciplinares sectoriais,

que perpetuam uma lacuna interdisciplinar, e que fazem com que o estudo da relação das

infraestruturas com os padrões emergentes de urbanização permaneça como uma espécie de

“caixa negra”. Na mesma linha, também Dupuy (1991) reconhece que no campo das

infraestruturas o urbanismo apresenta um défice significativo de semiologia, sendo ainda muito

curta a análise das mudanças que foram acontecendo ao longo do tempo.

Face ao enunciado, importa sublinhar que o distanciamento entre as infraestruturas e a

análise dos processos de ocupação é tanto mais alarmante quanto mais se afirma e perpetua o

modelo de urbanização extensiva – isto porque as infraestruturas, e em particular a rede viária

de escala local, surge como o suporte e o legitimador deste padrão de ocupação (I. P. de

Oliveira, 2015).

Nesse sentido, o nosso sistema de planeamento formal, ao não equacionar a relação que

se estabelece entre a dotação de infraestruturas e a carga edificada, revela-se desajustado e

desadequado para qualificar ou mesmo intervir nos territórios de base dispersa.

Em Portugal, o sistema de planeamento é muito marcado pela figura dos planos, sendo

que a intervenção e a qualificação dos territórios de matriz dispersa exige mais do que o atual

sistema formal de planeamento é capaz de oferecer (Magalhães, 2015).

Sá (1989, p. 50) considera que mais do que planos, o que falta ao nosso sistema é um

“processo de planeamento” a que corresponda “uma atitude, uma forma programada e constante

de gerir um dado território”.

Urbanizar implica estudar a relação entre três atos distintos: “infraestruturar, parcelar e, in

fine, edificar. Assim sendo, logo se percebe, face à atual ocupação do território, que existe muito

solo parcialmente urbanizado” (Carvalho & Oliveira, 2013, p. 3) e que faltam instrumentos

capazes de integrar e articular as três dimensões da urbanização.

Na verdade, esta ideia de solo parcialmente urbanizado, apesar de ter expressão também

no urbano consolidado, na medida em que apresenta solo não totalmente urbanizado, é

sobretudo uma característica comum a toda a ocupação dispersa (ver Figura 1.3).


Figura 1.3 – Solo parcialmente urbanizado

Fonte: Domingues, 2015

Assim sendo, o disperso surge como uma geografia parcialmente urbanizada e

avassaladora, mas no nosso quadro de planeamento formal, como uma categoria instável e sem

enquadramento específico.

Faltam paradigmas de referência que permitam ler e intervir nos territórios difusos (C. S.

R. G. Cavaco, 2009b; I. P. de Oliveira, 2015; Soares, 2008). O difuso ainda é tido como

identidade negativa. É feio, é caro… mas a verdade é que, face à sua dimensão, peso

demográfico e significado económico, cada vez mais se afirma como o modelo de urbanização

dominante, que problematicamente carece de enquadramento no nosso sistema de ordenamento.

A urbanização extensiva, ou o difuso tal como hoje o conhecemos, já na sua génese foi

abordado de forma contraditória. Como sublinham Hall e Markusen (1985), vários autores

perante o sprawl americano exploravam o seu lado negativo, o seu custo, sendo que muitos nem

sequer o assumiam como cidade; outros afirmavam este novo modelo de urbanização como

inevitável e reflexo de uma nova ordem socioeconómica, adivinhando que iria permanecer e

invariavelmente alterar a fisionomia do espaço e da condição urbana.

Ordenar o difuso é, e será sempre, um exercício difícil. Exige atingir compromissos em

torno de um território onde nem a sua cartografia e delimitação é consensual (Carvalho & Pais,

2011; J. A. Ferreira, Condessa, Castro e Almeida, & Pinto, 2010; Sá Marques, Silva, &

Delgado, 2009; Soares, 2008).

Assume-se na presente investigação que o desenvolvimento de uma ferramenta

metodológica centrada na relação entre a capacidade das infraestruturas e a edificação, pode

constituir, se devidamente articulado com todos os instrumentos de ordenamento disponíveis,


um importante contributo e um bom ponto de partida para a qualificação da prática urbanística

instalada particularmente no contexto desta “cidade emergente”, extensa e dispersa.

Pretende-se assim contribuir para ultrapassar a inércia do atual sistema de planeamento

face a estes territórios. Nessa medida a ferramenta desenvolvida, centrada na infraestruturação,

procura ir desencriptando estes territórios, assumindo-se simultaneamente como analítica e, pelo

potencial de relação com os instrumentos de ordenamento existentes, como interventiva e

operativa.

O enunciado vai ao encontro de um conjunto de estratégias europeias e governamentais

(C. Cavaco et al., 2015). De facto, começa a surgir um amplo consenso em torno da necessidade

de obter um melhor aproveitamento das infraestruturas existentes, assegurando necessariamente

maior racionalidade nas estratégias de distribuição e consumo dos serviços, mas também uma

maior rentabilidade dos investimentos já efetuados.

1.1.1 Motivação

O interesse e a vontade em estudar o papel das infraestruturas urbanas enquanto sistema

de referência ao exercício de ordenamento do território resulta fundamentalmente:

De uma motivação pessoal para entender e analisar o atual fenómeno urbano

indubitavelmente marcado pela presença e extensão das infraestruturas4 (ver

Figuras 1.1, 1.2, 1.3 e 1.4);

4 A dotação de infraestruturas vive hoje um importante momento de reorganização que tem fortes

implicações no desenvolvimento político, económico e tecnológico das cidades. Esta reorganização

envolve cinco processos distintos mas interligados, nomeadamente:

A privatização dos serviços de infraestruturas;

O desenvolvimento de mercados de serviços de infraestruturas;

O investimento cruzado entre empresas de serviço de infraestruturas (que anteriormente eram

separados) e áreas geográficas;

A aplicação de tecnologia telemática aos serviços de infraestruturas;

E o surgimento de um conjunto complexo de dinâmicas espaciais que misturam fenómenos locais

com globais.

Estes processos explicam, suportam e refletem tendências alargadas de fragmentação do espaço urbano e

de reestruturação dos espaços centrais (até aqui relativamente coerentes e integrados) e produzem um

conjunto de nós localmente fragmentados mas localizados em redes integradas de escala global (Graham

& Marvin, 1995, pp. 187–189).


Da constatação que os instrumentos metodológicos existentes são manifestamente

insuficientes para responder aos desafios colocados pelas complexas e intensas

transformações urbanas a que assistimos5;

Da vontade em contribuir para construção de instrumento metodológico

alternativo, centrado no potencial estruturante da dotação infraestrutural (dado que

a infraestrutura suporta e organiza a atual dinâmica de urbanização extensiva, bem

como a sua qualificação);

Da inquietação gerada pela contínua e acelerada mudança tecnológica que marca a

presente condição humana/urbana e que alimenta a complexidade crescente dos

paradigmas sociotécnicos (Allenby & Sarewitz, 2011) e dos sistemas territoriais. A

instabilidade na atual relação entre as infraestruturas e os processos de ocupação do

território é desta dinâmica exemplar retrato. No limite, o desenvolvimento

tecnológico em torno dos serviços de infraestruturas, tem vindo a contribuir para

uma sistemática redução do atrito territorial que a dotação de infraestruturas

provocava e consequentemente a questionar/abalar importantes postulados teóricos

tais como a própria Teoria dos Lugares Centrais (Christaller, 1972; Domingues,

2009; Gama, 1983).

Figura 1.4 – A cidade invisível:

Cruzamento das Ruas Gay e Lombard em Baltimore, Maryland (1908)

Fonte: Graham & Marvin (2001)

5 “Afinal parece que temos estado a planear para a ineficácia!” (Bruno Soares, 2004, p.97).


1.1.2 Limites e potencialidades da investigação

Dada a natureza da presente investigação, e ainda numa perspetiva introdutória, importa

desde logo avançar para uma primeira identificação das grandes limitações e das

potencialidades que a abordagem proposta faz transparecer. Assim, apontam-se:

Como principais limitações: as específicas de um processo de investigação que

procura desenvolver um instrumento metodológico relativamente original, mas

necessariamente embrionário e de cariz experimental, onde muitas vezes o

caminho entre o ponto de partida e o de chegada é a maior incógnita.

O carácter exploratório da ferramenta desenvolvida é particularmente visível no

voluntarismo de algumas das hipóteses que sustentam os referenciais produzidos e

que permitem estabelecer relações entre edificabilidade e níveis integrados de

infraestruturação6;

Como principal potencialidade: a recuperação e a valorização da infraestrutura

como referencial primário de ordenamento, assumindo como consequência uma

linha de pensamento instrumental, absolutamente contrária à retórica dominante do

planeamento (que genericamente é hoje tido e classificado como estratégico) e do

“urbanismo liberal”, ambos profundamente informados e sustentados pelo “triunfo

dos conceitos vagos” (Bourdin, 2011).

Objetivamente, com a presente investigação e sobretudo com a ferramenta metodológica

desenvolvida (“Infraestruturas versus Edificabilidade”), persegue-se a melhoria, o reforço e uma

maior eficácia dos instrumentos de ordenamento.

Nesse sentido, seria interessante avaliar o impacto efetivo que a ferramenta desenvolvida

pode ter em cada um dos instrumentos de ordenamento existentes no quadro português. No

entanto, tal exigiria um período de experimentação muito superior ao deste trabalho e a

definição antecipada dos objetivos a atingir, seja qualitativamente seja numa perspetiva

quantitativa – o que, face ao diagnóstico incipiente sobre o atual estado de dotação de

infraestruturas, surge como subliminarmente comprometido.

Ainda assim, considera-se que o trabalho desenvolvido (onde se perspetiva a relação

potencial entre os instrumentos e a ferramenta produzida) pode constituir-se como uma linha

orientadora, ou um primeiro guião, de como a ferramenta metodológica desenvolvida se pode

afirmar como peça relevante para alterar a prática urbanística instalada, nomeadamente ao nível

da sua distância face à capacidade territorialmente estruturante da rede de infraestruturas.

6 Numa próxima fase de investigação (que desde já se perspetiva) importaria tentar atenuar estas

fragilidades avançando com estudos mais aprofundados, nomeadamente através da formalização de

inquéritos a serviços municipais e recorrendo ainda a mais contagens e levantamentos (sobretudo

orientados para o desempenho dos espaços pedonais).


De facto, os primeiros resultados da aplicação da ferramenta metodológica surgem como

bastante satisfatórios, nomeadamente porque permitem efetuar uma avaliação da situação de

folga ou carência/sobrecarga de cada troço da rede de infraestruturas face à sua utilização atual.

Em consequência e tal como se pretendia, a ferramenta metodológica desenvolvida

revelou-se capaz de informar a edificabilidade (a fixar no quadro de planos e consequentemente

nos critérios para licenciamento urbanístico) permitindo ainda, perspetivar uma utilização

criteriosa de instrumentos de ordenamento de natureza financeira, nomeadamente taxas

urbanísticas, normas perequativas e fiscalidade sobre o imobiliário.


1.2 Objetivos e finalidades

Figura 1.5 – Infraestruturas versus Edificabilidade: “quid est?”

Fonte: Criado com base em imagem de Ricardo Espinosa (Moix, 2013)

O ponto de partida e o objeto central da presente investigação advém da função que as

infraestruturas desempenham nos processos de ocupação do território (não só porque a

legitimam e suportam, mas também porque a estruturam7), e da constatação de que esta relação

“é raramente estudada e compreendida pelos atores urbanos” (Branco Teixeira, 2010, p. 70).

A investigação, parte do reconhecimento das insuficiências e da incapacidade das atuais

abordagens para ordenar as complexas e intensas transformações urbanas a que assistimos, e

procura construir instrumento metodológico alternativo centrado nas infraestruturas urbanas,

capaz de contribuir para a estruturação e para o ordenamento do território.

Objetivamente pretende-se assumir a Infraestrutura como referencial primário (não

exclusivo!) para o ordenamento do território, ponderando para o efeito, a relação (a existente e a

programada) entre a infraestruturação e a edificabilidade.

Sumariamente, a expectativa, ou como considera Fernando Gil (2000), a “conjetura” ou

mesmo a “teoria”, é que a construção e/ou a ação dos diversos instrumentos de ordenamento

possa mesmo vir a ser informada por uma primeira aproximação e por um diagnóstico relativo à

capacidade e ao nível de serviço instalado nas infraestruturas existentes.

7 A infraestruturação introduz forte diferenciação e hierarquização entre territórios, logo detém enorme

potencial organizativo e estruturante dos processos de ocupação.


A hipótese de investigação proposta resulta da articulação de múltiplos pontos de vista

sobre um determinado problema: a fragilidade dos aglomerados emergentes e a evidente

desadequação dos instrumentos metodológicos existentes que ela faz transparecer. A hipótese

referencia-se à Infraestrutura, ou melhor, ao seu potencial estruturante e territorialmente

ordenador (dado que (des)organiza toda a ocupação), desafiando consequentemente a

investigação a construir de forma mais robusta esta mesma hipótese, para posteriormente a

tentar validar. O processo vai ao encontro do que é sugerido por Fernando Gil, assumindo ao

falar de hipótese, que “ela constrói-se primeiro e valida-se depois”(2000, p. 175).

A temática da infraestruturação e do seu potencial sugere a delimitação de um conjunto

de problemas muito interessantes, essencialmente porque de alguma forma pareciam até, já

absolutamente esgotados. Como considera Fernando Gil (2000, p. 174), “a apreensão cognitiva

da experiência faz-se através de problemas, nascidos de dados de facto, que se revelam

surpreendentes à luz de entendimentos prévios”. Na mesma linha (de valorização do existente),

o autor afirma mesmo que “a perceção de um novo absoluto, enquanto descontinuidade e rutura

totais (…) não seria suscetível de conduzir a procedimentos inventivos” e que “as

recombinações fazem-se por decomposição dos dados preexistentes e pela sua agregação em

constelações novas” (F. Gil, 2000, pp. 191–193).

A novidade, a “inovação” do processo de investigação que aqui se começa a delinear, não

está então no objeto de estudo, a Infraestrutura, mas sim no reconhecimento e na valorização do

carácter estruturante que a mesma assegura.

É precisamente neste sentido, que a construção de um instrumento metodológico

alternativo para o ordenamento do território, centrado no potencial estruturante da dotação

infraestrutural, surge como abordagem oportuna e de grande relevância, “na medida em que o

novo é iluminado pelo antigo”, e que “o problema dá a si próprio, em princípio, os meios da sua

solução” (F. Gil, 2000, p. 191).

Pretende-se que a operacionalização deste processo seja assegurada pelo desenvolvimento

de um programa específico8, capaz de identificar folgas e carências de cada uma das

infraestruturas consideradas, para posteriormente avançar com a definição de níveis integrados

de infraestruturação e da sua consequente relação com a carga urbana instalada.

Para o efeito é então necessário:

Considerar infraestrutura local e geral;

Questionar as atuais práticas sectoriais de projeto de infraestruturas urbanas, dado

que o somatório das racionalidades sectoriais não é forçosamente racional;

Definir metodologia capaz de estabelecer níveis integrados de infraestruturação e

estudar a sua relação com a carga edificatória.

8 O Anexo I apresenta excerto do modelo/programa desenvolvido (aplicação que corre em ambiente SIG e

programada em linguagem Python).


Na perspetiva de melhor delimitar o campo e o percurso da investigação que aqui se

desenha, importa antecipar desde já alguns dos seus resultados. Assim, e sintetizando, a presente

investigação pretende:

Contribuir para a otimização da infraestruturação existente (aproveitar a

capacidade instalada) – abordagem metodológica oportuna e sugerida pela

combinação do intenso “espalhamento” de infraestruturas com a atual escassez de

recursos. De facto, promover a utilização racional da infraestruturação existente

(equilibrar oferta de infraestruturas com a sua procura/utilização) parece necessário

e útil sobretudo num quadro de crise económica;

Avaliar as capacidades de infraestruturação instaladas e perante os diversos

cenários estabelecer e propor regras para a edificabilidade. Pretende-se desenvolver

instrumento operacional com a perspetiva de informar os diversos instrumentos de

ordenamento (os planos, o licenciamento, a política tributária e a própria iniciativa

pública);

Estabelecer níveis integrados de infraestruturação – inovando relativamente a

abordagens sectoriais que ainda hoje marcam a prática de projeto de

infraestruturas9 – diferenciando e valorizando a importância do espaço público

comparativamente com outros subsistemas técnicos de infraestruturas;

Promover a qualificação territorial com base no potencial estruturante das

infraestruturas dado que legitimam, suportam e (des)organizam a ocupação10

;

Recuperar a infraestrutura como referencial primário (insiste-se, nunca exclusivo!)

de ordenamento – perspetiva que estranhamente foi abandonada num período

ímpar de proliferação, densificação e complexificação das infraestruturas,

estimulando a ineficiência e a fragilidade dos recentes fenómenos e processos de

ocupação;

Construir instrumento metodológico capaz de contribuir para uma maior eficácia

do exercício de ordenamento do território – dado que se procura articular e ajustar

a edificação à infraestruturação que a suporta.

9 Que têm por base a “teoria dos limiares”: metodologia clássica e marcadamente sectorial, que informa o

crescimento urbano recorrendo à identificação do limite de cada um dos subsistemas de infraestruturas

instalados.

10 Atitude que por um lado traduz a vontade de ir além do diagnóstico, da análise pela análise, e por outro

centra a investigação no desafio associado à qualificação dos diversos contextos territoriais existentes (e

não em preconceitos vários sobre o debate em torno de qual o “melhor dos territórios”).


1.3 Metodologia

O trabalho é orientado por dois temas fundamentais: a infraestrutura e a edificabilidade.

O objetivo passa por estudar a relação entre ambos de forma a produzir instrumento

metodológico capaz de ajustar e relacionar a carga urbana com a infraestruturação que a

suporta.

Na presente investigação, as derivações metodológicas adotadas assentam numa

“perspetiva orientada para a prática” e num paradigma de investigação classificado como

“Investigação-Ação” (Coutinho, 2011, pp. 23–24). “Trata-se de uma investigação com forte

carácter instrumental, visando uma tomada de decisões, uma melhoria das praxis, o controlo da

implantação de políticas, ou a avaliação dos efeitos de outras já existentes” (Pérez Serrano, 1998

apud Coutinho, 2011, p. 28).

Centrada em problemas relativos a uma realidade urbana extensiva e fragmentada, a

investigação orienta-se para a ação, “para a resolução de problemas que formam parte dessa

realidade, num processo em que a teoria é emancipatória porque nasce na busca da modificação

da situação real” (Carr & Kemmis, 1988 apud Coutinho, 2011, p. 29).

A presente investigação surge assim de dentro do problema, associado à necessidade de

promover o aproveitamento da rede infraestruturas existente e de fomentar um maior equilíbrio

no sistema que confronta as infraestruturas com a edificação.

A relação da teoria com a realidade e com a prática materializa-se na componente

empírica da investigação, em particular na construção da ferramenta metodológica

“Infraestrutura versus Edificabilidade”, bem como na sua aplicação e na análise da sua relação

potencial com os diversos instrumentos de ordenamento.

A metodologia utilizada na investigação empírica é própria de abordagens da

“Investigação-Ação”, ou seja é multi-metodológica ou mista (Coutinho, 2011, p. 311).

Os métodos utilizados foram: a observação, a análise documental, o estudo de campo

interativo, o levantamento e descoberta de dados, questionários e entrevistas informais, bem

como alguns procedimentos quantitativos (ex: recurso a contagens para validar alguns dos

referenciais produzidos). Estes métodos foram utilizados de modo a informar o processo

iterativo de desenvolvimento da investigação empírica e a validar/viabilizar o desenvolvimento

do protótipo que permite estabelecer uma relação quantificada entre a infraestruturação e a

edificabilidade.

A ferramenta metodológica desenvolvida – “Infraestrutura versus Edificabilidade” –

assenta num conjunto de pressupostos concetuais, sendo de destacar por agora:

Um processo de dimensionamento informado por uma atitude de infraestrutura

“q.b.” (ou seja, a necessária face à carga de utilização expectável);

A criação de níveis integrados de infraestruturação, sempre reportados às vias;

A adoção de diferentes tipos de carga de utilização, em particular: a marginal e a de

atravessamento;


A distinção de funções, na carga de utilização, que incidem sobre a rede viária

(nomeadamente: funções pedonais e de circulação e estacionamento automóvel).

Do ponto de vista da estrutura, a abordagem metodológica proposta assenta em cinco

fases distintas.

Assim e numa primeira fase, que genericamente constitui o corpo teórico do trabalho, a

investigação pretende:

Com base nas infraestruturas, identificar os principais desafios que se colocam ao

ordenamento do território;

E com base no ordenamento do território, refletir em torno dos principais desafios

que se colocam à dotação e gestão de infraestruturas.

Para o efeito, desenvolve-se abordagem histórica em torno da importância das

infraestruturas nos diferentes processos de ocupação e aprofundam-se conceitos base associados

ao ordenamento do território (significado, objetivos e instrumentos) e às infraestruturas

(definição, evolução dos subsistemas e tipo de custos).

Esta primeira fase, centrada no valor das infraestruturas, debruça-se sobretudo sobre a

problemática em torno da atual ocupação do território, com a perspetiva de a analisar e de

identificar os principais desafios que se colocam rumo à sua qualificação e ordenamento.

Numa segunda fase (que marca o início da componente empírica do trabalho), para cada

subsistema sectorial de infraestruturas considerado, pretende-se definir a capacidade e o custo

das várias soluções técnicas e sistemas-padrão existentes. Tal sistematização permite procurar e

propor níveis integrados de infraestruturação variáveis de acordo com necessidades, com

exigências sociais e em função da densidade edificatória.

Recolhida toda esta informação, avança-se para a construção da ferramenta metodológica

que permite analisar a relação entre edificabilidade e infraestruturação – a terceira fase.

A operacionalização/funcionamento da ferramenta desenvolvida segue a seguinte

sequência:

1. Identificação de folgas e carências da infraestruturação instalada (por troço

viário/por subsistema de infraestrutura e considerando preliminarmente a

infraestrutura geral por áreas/bacias);

2. Identificação de folgas totais e da consequente edificabilidade disponível (face à

capacidade e aos níveis de serviço instalados nas infraestruturas);


3. Identificação das carências básicas (base para reflexão em torno dos investimentos

necessários para as suprir: Quais? Com que custo? E para que capacidade?).

A quarta fase consiste na aplicação do método/instrumento de análise (desenvolvido na

terceira fase) aos casos de estudo.

Importa salientar que os casos de estudo assumem no desenvolvimento do trabalho

(nomeadamente, da segunda fase em diante), um papel fundamental. Para além de

possibilitarem a avaliação da ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” permitem

ainda validar e testar os referenciais técnicos que a informam e que, no limite, sustentam os

resultados obtidos.

A quinta e última fase prevista do programa de trabalhos enquadra um conjunto de

considerações finais que na verdade se formalizam de modo muito pouco convencional.

De facto e dado que a presente investigação procura assumir-se como contributo efetivo

para a qualificação da prática urbanística, esta fase do trabalho, que fecha e conclui a

investigação desenvolvida, procura sobretudo refletir sobre a utilidade da ferramenta

“Infraestruturas versus Edificabilidade” para ordenar a cidade atual. Nessa medida, mais do que

uma conclusão clássica de um trabalho de investigação, esta última fase do programa de

trabalhos assume-se como um ponto de partida, antecipando possíveis utilizações e futuras

aplicações e cruzamentos da ferramenta metodológica produzida.

Para o efeito desenvolve-se análise crítica:

Dos seus pressupostos, da sua construção e dos ensaios efetuados (identifica-se o

seu potencial e as suas limitações), perspetivando em consequência eventuais

desenvolvimentos futuros e pistas para próximas investigações;

Sobre o potencial que a ferramenta metodológica desenvolvida apresenta para se

articular, relacionar e reforçar os diversos instrumentos de ordenamento e para se

afirmar, com base na dotação de infraestruturas, como importante contributo à

materialização de estratégias de base territorial.

O diagrama seguinte (Figura 1.6) representa esquematicamente a articulação entre o

percurso e a abordagem metodológica adotada e a estrutura da tese.

Importa referir que as etapas de investigação apresentadas não aconteceram de forma

cronológica e sequencial. Ou seja, na prática o que se verificou é que após uma primeira revisão

de literatura que veio sublinhar a oportunidade dos objetivos da presente investigação, se

desenvolveu toda a componente empírica do trabalho. Tal opção revelou-se particularmente útil

para enquadrar o aprofundamento teórico subsequente, bem como a última e decisiva fase do


trabalho em que como enunciado, se avalia qual o potencial e contributo efetivo da ferramenta

metodológica desenvolvida para dar resposta aos principais desafios de ordenamento que hoje

marcam os territórios urbanos.


Figura 1.6 – Diagrama/esquema da estrutura e da abordagem metodológica adotada

Fonte: Elaboração própria

2 Infraestruturas e ocupação edificada do território:

perspetiva histórica

2.1 Da Idade Média à Revolução Industrial: a Cidade Concentrada .................................... 28

2.1.1 Da Idade Média ao Renascimento ........................................................................ 29

2.1.2 Do Renascimento à Revolução Industrial ............................................................ 34

2.2 Da Revolução Industrial à Cidade atual: da concentração à fragmentação urbana ........ 38

2.2.1 Pré Fordismo ........................................................................................................ 39

2.2.2 Fordismo .............................................................................................................. 46

2.2.3 Pós Fordismo........................................................................................................ 50

2.3 Síntese e discussão ......................................................................................................... 54

23

2 Infraestruturas e ocupação edificada do território:

perspetiva histórica

Neste capítulo, pretende-se explicitar a reciprocidade existente entre a ocupação edificada

do território (seu significado, necessidades e características) e a evolução das infraestruturas

urbanas, enquanto elementos centrais para o metabolismo e afirmação das cidades como maior

criação humana.

Nesse sentido, importa assumir desde já uma definição base e preliminar do que na

presente investigação se assume como infraestruturas. Mais à frente aprofundar-se-á a amplitude

e o significado do conceito sendo que por agora, se estabiliza infraestruturas como o conjunto de

sistemas sociotécnicos (Emery & Trist, 1975; Trist, 1981) que permitem satisfazer um amplo

leque de necessidades da sociedade. São estruturas físicas e organizacionais, necessariamente

instáveis, na medida em que vão progressivamente respondendo a necessidades sociais

prementes e invariavelmente cambiantes (Allenby & Sarewitz, 2011).

As infraestruturas sempre foram o palco, o reflexo dos comportamentos sociais

dominantes, mas também o elemento constitutivo dos mesmos (que os pode qualificar ou, pelo

contrário, fragilizar).

Numa sociedade extremamente desigual e profundamente caracterizada pela

complexidade do processo das diferenciações socio-espaciais, pretende-se evidenciar em que

medida é que a evolução das infraestruturas constitui uma janela privilegiada para observar e

entender a afirmação do fenómeno urbano – marcado pelo avanço sobre o rural e sobretudo pelo

fim dessa estável e clássica dicotomia: urbano versus rural (Domingues et al., 2005; Garreau,

1992; Marques, Guerra, Santos, & Silva, 2011; Sá Marques et al., 2009).

De facto, na sua génese e de forma muito sumária, o organismo urbano decorre da

concentração de infraestruturas – sendo que, tal como aqui se pretende ilustrar, é a sua evolução

e desenvolvimento que o foi transformando progressivamente. As infraestruturas foram o mote

para a sedentarização humana e para a consequente diferenciação social e espacial (Fertis &

Fertis, 1998; Fertis, 2000). Nesse sentido, estão na base da estruturação e organização do

espaço, e são o espelho no presente, das principais características herdadas do passado. São

como “pegadas” que nos revelam o percurso da história. As primeiras infraestruturas eram

simples e visíveis, enquanto atualmente, tal como a sociedade contemporânea, assumem uma

maior dimensão, diversidade e complexidade, tornando-se consequentemente menos percetíveis

(ver Figura 1.4) (Graham & Marvin, 2001).

É atendendo a este facto, que Ascher (2010, p. 22) considera que a história das cidades e

da sua transformação se explica tendo por base a evolução das principais conquistas

tecnológicas e infraestruturais: “A história das cidades foi assim ritmada pela história das

técnicas de transporte e armazenamento de bens (b), de informações (i) e de pessoas (p). Este

sistema de mobilidade, a que chamamos sistema bip, está no centro das dinâmicas urbanas, da

escrita à Internet, passando pela roda, a imprensa, o caminho-de-ferro, o telégrafo, o betão

armado, a esterilização, a pasteurização e a refrigeração, o carro elétrico, o elevador, o telefone,


o automóvel, a telefonia, etc. O crescimento horizontal e vertical das cidades tornou-se possível

pela invenção e aplicação destas técnicas.”

O testemunho de Acker (2014), tendo por base um conjunto de diferentes casos de

colonização de territórios no Norte da Bélgica, também evidencia em que medida é que planos

de dotação infraestrutural, vieram alterar definitivamente a paisagem e determinar a matriz e a

morfologia da urbanização atual – no caso Belga, planos de irrigação através de canais e o

traçado da rede ferroviária, são os fatores que melhor traduzem e enquadram todo o processo de

urbanização.

A resenha histórica sobre a evolução das infraestruturas que se apresenta, tem por base

uma perspetiva socio-tecnológica que sublinha o comportamento exponencial da tecnologia e a

sua tradução na abrangência espacial e funcional dos respetivos serviços, mas também uma

perspetiva sociopolítica sobre a posse e a gestão dos sistemas de infraestruturas, porque como se

verificará, ambas têm consequências na organização e funcionamento do espaço urbano.

Na verdade, a revisão de literatura efetuada parece indicar que os grandes saltos

tecnológicos na evolução das infraestruturas acontecem quando há alteração do paradigma

sociopolítico, assim como as grandes transformações sociopolíticas parecem surgir sempre

ancoradas por importantes conquistas tecnológicas – o que vem evidenciar a dependência e a

forte correlação entre estas duas dimensões/perspetivas (Graham & Marvin, 2001; Harvey,

1992; Herce, 2013; Herman & Ausubel, 1988). Em cada uma destas perspetivas, os temas

específicos a aprofundar variam em função do período histórico, na medida em que se

analisaram com mais detalhe os temas mais marcantes e/ou controversos ao longo deste

processo evolutivo.

Apesar dos inúmeros obstáculos, assume-se como necessário construir uma visão

diacrónica, definindo para o efeito diferentes períodos de evolução das infraestruturas. A

dificuldade de tal tarefa decorre fundamentalmente da natureza do próprio objeto de estudo; isto

porque no limite, a infraestrutura não é mais do que uma resposta (mais ou menos rebuscada) a

necessidades sociais (Dicionário da Língua Portuguesa, 2006), sendo que nesse sentido a sua

evolução é altamente volátil, de acordo com a geografia e seu respetivo grau de

desenvolvimento. De facto, e até porque as etapas de desenvolvimento estão extremamente

interligadas, qualquer taxonomia relativa à evolução das infraestruturas terá sempre uma dose

considerável de voluntarismo. Ainda assim, assume-se aqui esse mesmo risco e voluntarismo,

acreditando que tal exercício pode contribuir sobremaneira para entender características

semelhantes, económicas ou morfológicas, que estiveram na base da definição destes períodos.

De facto, e embora existam poucos estudos centrados na análise da evolução das

infraestruturas (destacando-se o contributo de Fertis e Fertis (1998) enquanto análise técnica e

histórica), é possível, com base no trabalho de alguns autores, identificar alterações de algumas

das suas mais importantes características, e com isso, compreender a lógica que pautou a sua

evolução.

Neste trabalho e porque mais do que uma análise exaustiva, focada exclusivamente nas

infraestruturas, se pretende contribuir para um melhor entendimento da sua relação com as

Infraestruturas e ocupação edificada do território: perspetiva histórica 25

diferentes formas de ocupação do território, considerou-se relevante analisar a evolução desde o

final da Antiguidade Clássica (início da Idade Média) até à atualidade – obrigatoriamente de

forma muito sumária e concisa. Durante este período e a este nível, a Revolução Industrial surge

na revisão de literatura como o grande marco histórico. Na verdade, e pela velocidade que

imprimiu a todo o processo de desenvolvimento tecnológico, a grande maioria dos autores foca-

se exclusivamente no período que lhe sucede.

No entanto e porque aqui interessa explorar diferentes modelos de ocupação do território

(extensos, fragmentados ou dispersos, mas também concentrados), considerou-se relevante olhar

(ainda que na “diagonal”) para o período pré-Revolução Industrial.

Assim entendeu-se organizar esta resenha histórica em dois momentos: o primeiro da

Idade Média à Revolução Industrial e o segundo da Revolução Industrial até ao presente.

Em cada um destes períodos pretende-se aprofundar um conjunto de características com

impacto na cidade. No período da Idade Média e do Renascimento, numa perspetiva física,

explora-se a dimensão funcional e tecnológica, enquanto no período posterior à Revolução

Industrial aprofunda-se com maior detalhe a perspetiva política e o seu consequente impacto

físico.

O Quadro seguinte (Quadro 2.1) centrado sobretudo no período pós Revolução Industrial,

pretende apresentar precisamente uma sistematização do contributo de vários autores

relativamente à evolução das infraestruturas, bem como uma cronologia da evolução do espaço

urbano, centrada numa sistematização de Portas (2012, p. 242), de forma a permitir a sua

articulação e (re)combinação.


Quadro 2.1 – Períodos marcantes da evolução das infraestruturas: uma visão diacrónica

Fonte: Elaboração própria com base em Branco-Teixeira (2007)

Importa sublinhar que a sistematização presente neste quadro resulta do aprofundamento

do trabalho desenvolvido por Branco-Teixeira (2007), alargando, neste caso, a sua revisão

bibliográfica, bem como a escala temporal adotada.


A sua leitura e análise permitem retirar várias ilações (a desenvolver com mais detalhe

nos pontos seguintes), destacando-se por agora, enquanto contributos relevantes, dois resultados

distintos:

A dotação de infraestrutura no período Fordista e consequente oferta de redes e

serviços públicos integrados a nível nacional foi “chave” para suportar:

A produção em massa;

O consumo padronizado de bens;

A integração de diferentes cidades e localidades em sistemas urbanos

nacionais funcionalmente integrados;

O desenvolvimento de empresas globais e multilocalizadas;

A tendência global de convergência do espaço-tempo;

A redução da variação espacial/geográfica;

E a suburbanização das cidades.

A emergência recente de uma complexa e fragmentada gama de escala

internacional, nacional e mais usualmente de fornecedores regionais de redes de

infraestruturas, que estabelecem um mosaico de diferentes organizações capazes de

desenvolver sistemas de infraestruturas sobre camadas complexas de dinâmicas

espaciais.


2.1 Da Idade Média à Revolução Industrial: a Cidade Concentrada

Antes do enfoque no período em questão importa, até para melhor enquadrar o impacto e

o alcance dos acontecimentos que caracterizaram a Idade Média, apresentar de forma sumária

alguns dos antecedentes que marcaram a história das infraestruturas.

No sentido lato e enquanto mecanismos que respondem a necessidades sociais, as

infraestruturas conhecidas mais antigas/primitivas datam de há 1.100.000 anos atrás. Tratava-se

de instrumentos (em osso e pedra), descobertos no Norte da Grécia em 1997 que eram utilizados

para caça e para satisfazer as necessidades fisiológicas do Homo Erectus (Fertis, 2000).

Recentes descobertas arqueológicas vieram evidenciar (como seria expectável pela morosidade

à época do progresso tecnológico), que outrora a evolução das infraestruturas aconteceu muito

lentamente.

Na verdade a génese das infraestruturas urbanas ocorreu quando se formalizaram as

primeiras comunidades residenciais e se construíram para o efeito, há cerca de 100.000 anos, as

primeiras casas conhecidas (que formavam a cidade grega de Argissa de Thessalia) (Fertis,

2000). Nesse sentido, e considerando necessidades de circulação e acesso, pode-se considerar

que a primeira infraestrutura urbana produzida foi a rede viária, e que é tão antiga quanto estes

primeiros assentamentos (Fertis, 2000; Pardal, Correia, & Lobo, 1991; Sebria et al., 1969;

Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997).

Posteriormente surgiu a condução da água e a formalização de redes de abastecimento

gravíticas, que teve a sua primeira verdadeira expressão nas civilizações Mesopotâmica e

Chinesa (Branco-Teixeira, 2007).

Mas é durante o Império Romano que aconteceram notáveis avanços a este nível, uma

vez que Roma era já servida por um sistema de abastecimento de água de grande extensão e

complexidade (iniciado em 312 A.C. por Cláudio Augusto). A água era conduzida para grandes

depósitos que asseguravam o armazenamento e a sua depuração parcial (por decantação), sendo

que no apogeu do Império Romano havia mais de 50 km de grandes aquedutos e 350 km de

canalizações de água na cidade de Roma. As canalizações principais (em alvenaria de pedra)

conduziam a água até depósitos abobadados (castelos de água – 250 em Roma), de onde saiam

uma série de tubos de latão, que por sua vez se soldavam a tubulações de chumbo que levavam

a água sobre pressão (por ação da gravidade) para palácios, fontes, residências, etc. A água era

cobrada ao consumidor em função do diâmetro do tubo que o abastecia. Roma possuía 19

aquedutos (1.000.000 m3/dia), esgotos dinâmicos e ruas pavimentadas para satisfazer 1.000.000

de habitantes (Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997).

Naturalmente, que uma vez utilizada, a água teria de ser transportada para um meio

recetor, formalizando-se assim um novo subsistema de infraestruturas: a rede de esgotos

sanitários. Nesse sentido, a par da imponente rede de abastecimento de água, Roma surge com a


primeira rede de esgoto claramente organizada que se conhece11

. Com um desenho próximo ao

dos aquedutos para abastecimento, apresentava uma rede composta por uma série de ramais que

se uniam até formar uma coletora, que levava para longe da cidade de Roma as águas já

servidas.

Durante todo este período (até à Revolução Industrial), a tecnologia construtiva estava

absolutamente dependente dos recursos locais. Destaca-se a este nível, a utilização da madeira

pelos Germanos (pela sua abundância local), para construção de tubos de água.

Em suma, até ao início da Idade Média, diversas civilizações desenvolveram ampla

dotação infraestrutural (apoiada em importantes conquistas tecnológicas), que sustentou:

A localização de vários assentamentos (pelo diferencial de acessibilidade que

introduziu);

A densa ocupação de vários territórios;

E o eficiente transporte de bens, pessoas e informações.

Ainda que neste ponto se pretenda apenas desenvolver uma visão sumária da evolução

das infraestruturas pré Revolução Industrial, entendeu-se analisar um período longo: da Idade

Média à Revolução Industrial – assumindo necessariamente que o resultado não será mais do

que uma simples resenha dos principais marcos desta evolução.

Nesse sentido, entendeu-se para este período, organizar e estruturar a evolução das

infraestruturas em dois momentos distintos:

Um primeiro mais extenso, coincidente com a Idade Média (entre os séculos V e

XV);

E um segundo, do Renascimento à Revolução Industrial (aproximadamente do

século XV ao XVIII).

2.1.1 Da Idade Média ao Renascimento

O crescimento exacerbado do Império Romano fez com que o mesmo se fosse perdendo e

autoanulando. A população de Roma e das cidades que colonizara ou governara foi reduzida, as

atividades ficaram mais restritas e as pessoas passaram a conviver com a insegurança diante de

invasões, “contra as quais já não mais se podiam proteger. As estradas que outrora deram à

11 Egípcios, Babilónios, Assírios e Fenícios tinham já sistemas de recolha e eliminação dos líquidos

residuais, mas ainda muito primários quando comparados com o sistema desenvolvido em Roma

(Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997).

http://pt.wikipedia.org/wiki/S%C3%A9culo_V

http://pt.wikipedia.org/wiki/S%C3%A9culo_XV


população segurança e riqueza eram as mesmas que posteriormente facilitariam o caminho da

conquista bárbara: com um exército invasor, um viaduto quebrado, uma série de fracas colheitas

locais, a população restante fugia para as colinas. Tudo isso prenunciava o fim do urbanismo

romano. (…) Um esconderijo no campo valia um palácio na cidade” (Mumford, 2004, p. 269).

O período da Idade Média iniciou-se assim, com a queda do Império Romano do

Ocidente e terminou na transição para a Idade Moderna. Geralmente é dividido em Alta Idade

Média e Baixa Idade Média.

A Alta Idade Média caracterizou-se pela permanência dos processos de despovoamento,

pelo encolhimento do espaço urbano (Carvalho, 2003a) e por um amplo conjunto de invasões

bárbaras que formavam novos reinos, oportunamente apoiados (sobretudo no Ocidente) pelas

infraestruturas herdadas do Império Romano (Mumford, 2004). O Império Romano do Oriente,

em particular o Norte de África e o Médio Oriente, durante o século VII, transformou-se em

território islâmico. Já o Império Bizantino manteve-se e afirmou-se como grande potência. A

afirmação do cristianismo na europa ocidental promoveu a proliferação de muitos e novos

espaços monásticos (Backman, 2003). As cidades medievais têm por isso origem numa

dinâmica muito centrada no poder da Igreja. De facto, o Mosteiro e a Igreja atuaram como

elementos formadores da cidade medieval. É nesse sentido que Lewis Mumford (2004)

considera que a cidade medieval era uma cidade cristã.

A Baixa Idade Média, que se inicia aproximadamente no princípio do século XI,

caracteriza-se por um forte crescimento demográfico e por uma (re)afirmação do comércio,

apoiada sobretudo numa maior produção gerada por inovações em torno de técnicas e de alfaias

agrícolas que aumentaram significativamente a produtividade (Carvalho, 2003a). Há nesta fase,

duas estruturas sociais que estabeleceram a ordem social vigente até ao Renascimento: o

senhorialismo e o feudalismo. O senhorialismo caracterizava-se pelo pagamento de uma renda a

um nobre por um conjunto de camponeses de uma aldeia, sendo que o feudalismo, se

caracterizava por um serviço militar prestado por cavaleiros e pela baixa nobreza aos seus

senhores, em troca da exploração e da cobrança de impostos de um determinado território. Os

feudos, afirmaram-se assim como alternativa aos “males” da cidade. Fortes migrações

procuravam estes territórios de forma a encontrarem proteção contra as violentas invasões

bárbaras (Mumford, 2004).

O final da Baixa Idade Média é marcado por um conjunto de guerras e catástrofes, com

destaque para a hecatombe produzida pela peste negra, que matou cerca de um terço da

população europeia entre 1347 e 1350 (Backman, 2003; Ganz, 2002; Mumford, 2004). Este

momento constitui o marco a partir do qual o progresso das infraestruturas foi sempre visto

como garante de melhores condições de saúde e sinónimo de maior qualidade de vida para as

populações – em particular, pelo desenvolvimento de redes sanitárias que permitiram controlar

expansão de inúmeras epidemias e ameaças à saúde pública, como a cólera e a peste negra

(Branco Teixeira, 2010).

Este breve enquadramento evidencia que com a queda do Império Romano, foi surgindo

gradualmente uma nova perspetiva de desenho e de traçado de infraestrutura, que culminou


centenas de anos depois em pequenas cidades medievais produzidas com base em princípios de

desenho bastante racionais (Goitia, 2006; Mumford, 2004). A aplicação de tais princípios

assegurava que a cidade medieval surgisse como entidade una, sendo esta unidade e a

identidade que daí resulta (mesmo depois de sucessivos alargamentos e expansões), o maior

contributo e a característica mais relevante do traçado medieval (Goitia, 2006). O traçado da

cidade apresentava grande estabilidade, sendo que as exceções à regra dominante

correspondiam a funções (a igreja, o mercado e funções administrativas) com geografias e

alinhamentos específicos, que conferiam, simbólica e plasticamente, uma reverberação

extremamente rica à cidade (Bacon, 1976).

Em geral, existiam três modelos distintos de cidade medieval, relacionados com a sua

origem histórica, especificidade geográfica e modo de desenvolvimento:

As cidades herdadas do tempo dos romanos – que conservavam o seu sistema

retangular de abertura de quarteirões, modificando o centro original, pela

construção de uma cidadela ou mosteiro (o que podia alterar a uniformidade dos

lotes);

As cidades de crescimento lento – que cresciam a partir de uma aldeia ou grupo de

aldeias, sob a proteção de um mosteiro ou de um castelo. Determinadas pela

topografia, mudando lentamente de geração para geração e preservando na sua

planta características “que eram produtos do acidente histórico mais que da escolha

consciente”. Este tipo de cidades, pela sua organicidade e maior expressão, é

classificado por muitos como o único verdadeiramente medieval. Esta leitura

decorre do facto de em geral as plantas medievais serem mais informais que

regulares. Com efeito e até se tornar possível utilizar o fogo dos canhões como

elemento de defesa (século XVI), os assentamentos medievais “utilizavam sítios

rochosos ásperos, pois apresentavam vantagens decisivas para a defesa. Como as

ruas não eram adaptadas ao tráfego sobre rodas e não era necessário cuidar nem de

canalizações de água nem de esgoto, era mais económico seguir os contornos da

natureza do que tentar traçar uma grelha ortogonal sobre eles (…). Além do mais,

construindo em sítios amorrados e estéreis, os esforçados cidadãos não invadiam as

terras do fundo, mais ricas para a agricultura.

Na cidade orgânica, uma coisa conduz à outra, e o que começa com a tomada de

uma vantagem acidental pode trazer à baila no desenho um elemento forte, que

uma planta à priori não poderia antecipar e que, com toda a probabilidade, seria

deixado de lado ou eliminado. Muitas das irregularidades presentes nas cidades

medievais são devidas a rios que foram recobertos, árvores que mais tarde foram

cortadas, antigos muros que outrora definiam campos de cultura. Já os hábitos e os

direitos de propriedade, uma vez estabelecidos na forma de lotes, fronteiras,

direitos permanentes de passagem, são difíceis de apagar. (…) O planeamento

orgânico não começa com uma finalidade preconcebida: move-se de necessidade a

necessidade, de oportunidade a oportunidade, numa série de adaptações que se

tornam, elas próprias, cada vez mais coerentes e cheias de propósitos, de tal forma


que geram um plano complexo final, mas dificilmente menos unificado que um

modelo geométrico pré-formatado” (Mumford, 2004, p. 329);

E as cidades previamente destinadas à colonização – maioritariamente traçadas

segundo uma rigorosa planta em tabuleiro, com uma praça central que ficava aberta

para o mercado e a assembleia pública. Mumford (2004) sublinha a importância

deste tipo de traçado em quadrícula existente durante o período medieval,

sobretudo pela “constante corrente de falsa especulação e interpretação” de muitos

urbanistas, que consideram que tal modelo é exclusivo da forma clássica

(Mumford, 2004, p. 328).

Todos estes três modelos de cidade eram medievais. Separados ou combinados,

produziram uma enorme variedade de formas.

A delimitação da cidade medieval era assegurada pela sua mais relevante infraestrutura: a

muralha. No entanto, este limite não constituía efetivamente um obstáculo real à expansão da

cidade. Tecnicamente era “coisa simples” derrubar a muralha e estender seus limites, para

proporcionar espaço interior. “As ruas circulares de muitas cidades medievais testemunham,

como os anéis anuais das árvores, os períodos sucessivos de crescimento, assinalados por

ampliações da muralha (…). Quando os subúrbios se propagavam, a muralha os circundava. Foi

essa a prática corrente nas cidades em expansão” (Mumford, 2004, p. 340). Nesse sentido, as

infraestruturas viárias, que organizavam a expansão na envolvente exterior das muralhas,

sempre determinaram o modo como a cidade se foi estendendo para além (…) dos seus núcleos

urbanos (Herce, 2013).

Com efeito, as limitações de crescimento da cidade medieval decorriam mais de

condições socioeconómicas e naturais do que da cintura da muralha. Destacam-se limitações

associadas:

Ao suprimento de água e de produtos alimentícios locais;

A ordens municipais, que impediam a fixação descontrolada de forasteiros;

E aos transportes, vencidas exclusivamente nos países baixos porque utilizavam

para o tráfego pesado vias aquáticas e não vias terrestres.

Consequentemente, era frequente no período medieval que a população excedente de uma

dada cidade construísse uma nova comunidade, normalmente na envolvente próxima da cidade

primitiva, mas sempre independente e auto-suficiente. “O padrão medieval de crescimento era o

de muitas pequenas cidades e aldeias subordinadas, em ativa associação com cidades vizinhas,

distribuídas amplamente pela paisagem” (Mumford, 2004, p. 341).

A par da muralha (elemento central das cidades medievais pelo seu valor simbólico,

semelhante ao das torres das igrejas, para além do valor militar), os portões e o núcleo cívico

determinavam as principais linhas de circulação da cidade.


O centro cívico era marcado pela presença de funções centrais, nomeadamente a grande

igreja e, associado à praça central, por vezes o mercado (Goitia, 2006).

Os portões, muito mais que uma mera abertura, funcionavam como a infraestrutura que

ligava os dois mundos (interior e exterior), assumindo em consequência, um papel fundamental

na estruturação e organização da própria cidade. Isto porque era geralmente perto dos portões,

pela acessibilidade que introduziam, que se concentrava mais tráfego e mais lenta era a sua

circulação. Consequentemente, as ruas servidas pelos portões eram a ótima localização para

armazéns, estalagens e tavernas, ficando a localização das lojas de artífices e mercadores, nas

ruas imediatamente envolventes. Os portões, sem quaisquer disposições regulamentares

associadas funcionavam assim como verdadeiros planos de zonamento (Mumford, 2004).

Ao nível de outras infraestruturas, o papel desempenhado pela rua era central na cidade

medieval, uma vez que apresentava funções muito distintas da rua na era dos transportes sobre

rodas. A noção de rede de tráfego era tão ausente quanto o tráfego sobre rodas, e as ruas

estreitas e tortuosas ajustavam-se às necessidades e exigências de todas as atividades ao ar livre

(Mumford, 2004). Existiam dois tipos de ruas: ruas radiais, que ligavam ao centro e as únicas

em que havia tráfego; e ruas secundárias, exclusivamente utilizadas por peões (Goitia, 2006).

Assim, “aqueles que se referem às ruas sinuosas de tal cidade como meros caminhos

abertos para o gado não compreendem que o hábito do gado, de seguir contornos, geralmente

produz um traçado mais económico e sensato em sítios amorrados do que qualquer sistema

inflexível de ruas retas” (Mumford, 2004, p. 328). Mumford (2004) considera assim, que quem

confunde o mero formalismo e a regularidade com finalidade, e a irregularidade com confusão

intelectual ou incompetência técnica, desconhece a forma complexa, racional e singular, que

caracteriza o traçado das infraestruturas das cidades medievais. Também Carvalho (2003a)

reconhece a existência de princípios exatos e intencionais para a globalidade da cidade

medieval, apontando ainda, como igualmente destaca Delfantes (2000), que é essa característica

que lhe confere a sua incomparável permanência histórica.

Os fenómenos de congestionamento e de excesso de construções, a que muitos autores se

referem quando falam deste período – produzindo uma edificação desarticulada e uma

densidade insana (Herce, 2013, p. 137), e “problemas de salubridade decorrentes de insuficiente

iluminação e ventilação” (Carvalho, 2003a, p. 13) – bem como a indefinida expansão e

dispersão suburbana, só se tornaram comuns depois que a capacidade de construir cidades novas

se tivesse reduzido substancialmente e de forma generalizada, abrindo espaço para uma nova

fase de evolução dos traçados das infraestruturas e das cidades (Mumford, 2004).

O progresso cultural e tecnológico transformou por completo a sociedade europeia,

concluindo a Idade Média e dando início à Idade Moderna.


2.1.2 Do Renascimento à Revolução Industrial

Este período, historicamente designado de “Renascimento” (que se estende desde os

princípios do século XV até finais do século XVIII), inicia-se com a redescoberta e a

revalorização das referências culturais da antiguidade clássica (Lamas, 2010). Como princípio

sustenta que “o velho deve ser superado pelo antigo” (Goitia, 2006, p. 95), sendo o antigo, a

antiguidade clássica – para o homem do Renascimento, algo sem idade, absoluto, inacessível e

sempre válido.

É neste contexto que neste período se redescobre Vitrúvio, para satisfazer os requisitos

básicos da sua doutrina relativos à cidade ideal: firmitas, utilitas e venustas. É daqui que nasce a

cidade ideal renascentista, e enquanto a vida acontecia e se desenrolava nos velhos ambientes

medievais, o pensamento utópico debruçava-se sobre a geometria das cidades ideais (Lamas,

2010).

Por este motivo, o Renascimento é tido “acima de tudo como um movimento intelectual,

sendo que no campo do urbanismo as suas primeiras contribuições são insignificantes” (Stewart,

1952, p. 100 apud Goitia, 2006, p. 95).

Goitia (2006) e Carvalho (2003a) também consideram que os séculos XV e XVI, ao nível

do urbanismo, com exceção de pequenas alterações no interior das velhas cidades, são

sobretudo de intensa produção intelectual. Destaca-se a esse nível a produção do primeiro

grande tratado moderno de arquitetura: De re aedificatoria (ou “Da arte edificatória”), de Leon

Battista Alberti (1404-1472). Esta obra, finalizada em Roma em 1452, é determinante para

melhor entender o fenómeno urbano enquanto permanente reflexo de necessidades

socioeconómicas distintas e o urbanismo enquanto ambiente disciplinarmente abrangente e

líquido (Krüger, 2014; Marsh, 2002). Trata-se de uma obra teórica que procura, tendo por base

as condições naturais e exigências funcionais, biológicas e económicas, formular ideias que

expressam novos conceitos, em termos renascentistas, de arregimentação humana e espacial

(Mumford, 2004). Alberti (2011) ocupa-se em vários trechos da arquitetura urbana, sendo

precursor da amplidão e da clarificação enunciadas pelo Barroco, e antecipando-se mesmo ao

movimento moderno, ao propor uma hierarquia de ruas, em que as vias principais deveriam ser

amplas e equilibradas (Goitia, 2006). Sugere ainda que o espaço urbano tornar-se-ia muito mais

nobre se as portas fossem construídas segundo o mesmo modelo, as casas se alinhassem

uniformemente e mantivessem todas a mesma altura (Alberti, 2011). Ao nível das

infraestruturas, e traduzindo as preocupações higienistas anteriormente enunciadas, sustenta, em

capítulo próprio sobre “Drenos e Esgotos”, que as “bacias para recebimento da urina devem

ficar tão distante das casas quanto possível” e sublinha a urgência de devolver uma eficiente

rede de infraestruturas sanitárias à cidade (Alberti, 1955 apud Mumford, 2004, p. 317).

Mas só no Alto Renascimento e sobretudo com o Barroco (a partir do século XVII), é que

se iniciam um conjunto de transformações profundas de partes da cidade. Durante este período,

a procura de uma racionalidade assente na higienização e na valorização da circulação,

informada por argumentos de ordem e autoridade, conduziram mesmo à destruição maciça de

quarteirões medievais e de outras áreas insalubres que entretanto foram surgindo e à sua


substituição por um traçado de infraestrutura viária regular, de avenidas largas e fachadas

cuidadosamente estudadas (Carvalho, 2003a). Naturalmente que esta transformação aconteceu

lentamente, mas com bastante expressão, porque de forma continuada.

A desterritorialização do poder que caracterizava a Idade Média (de um poder

“transeunte”, geograficamente variável de acordo com as necessidades) foi sendo

progressivamente substituída pela afirmação do Estado nacional moderno, que tinha na

consagração das grandes cidades e das capitais, um elemento social e politicamente decisivo

(Goitia, 2006).

A cidade barroca era assim um meio de consolidar o poder num único centro, próximo e

facilmente controlado pelo rei (Carvalho, 2003a; Goitia, 2006; Mumford, 2004). Desta forma, o

Barroco corresponde a um período de crescimento do urbano (e em particular das capitais),

apoiado em demolições e associado sobretudo à abertura de eixos de grande monumentalidade

(Carvalho, 2003a).

Ao contrário do Renascimento, centrado na idealização utópica de modelos globais de

cidade, a orientação no Barroco era para realizações concretas, apoiadas em três princípios de

traçado fundamentais: “a linha reta, a perspetiva monumental, e o programa” (entendido como

uniformidade) (Lavedan,1959 pp. 33-34 apud Carvalho, 2003a, p. 45). Goitia (2006) considera

que tais princípios se podem resumir a um só: a “perspetiva”. Este princípio, é elemento central

para a conceção da infraestrutura que serve a cidade, nomeadamente da Rua, que mantém a

função de acesso a edifícios, mas “pela primeira vez, assume-se como eixo de perspetiva, traço

de união e de valorização entre elementos urbanos” (Lamas, 2010, p. 172).

Sublinhar ainda, que a par da “perspetiva” a introdução da regulamentação urbanística

também surge nesta fase como uma novidade relevante. Centrada essencialmente na altura dos

edifícios, nas fachadas e nas janelas, as normas produzidas procuravam atingir e promover uma

coesão e uma uniformidade aparentemente próxima da cidade ideal (Carvalho, 2003a).

Em Portugal, a Baixa Pombalina de Lisboa, reconstruída após o terramoto de 1755,

ergue-se como uma referência incontornável deste período, pela sua dimensão e também pelas

próprias características do traçado e do plano (Lamas, 2010). A proposta vencedora, de Eugénio

dos Santos e Carlos Mardel (Figura 2.1), é ímpar na medida em que resolve dois problemas

distintos:

Culturalmente define um claro modelo de cidade;

E tecnicamente estabelece critérios para a necessária redivisão cadastral (muito

apoiada pela infraestruturação), bem como orientações sobre novos processos

construtivos (Lamas, 2010) (ver Figuras 2.2 e 2.3).


Figura 2.1 – Plano da Baixa Pombalina por Eugénio dos Santos, Carlos Mardel e E. S. Poppe

Fonte: Gabinete de Estudos Olisiponense (1993)

Figura 2.2 – Integração das infraestruturas no traçado Pombalino (perfil-transversal tipo)

Fonte: Bueno (2005) e Rossa (1998, 2010)

Figura 2.3 – Esquema de sistema construtivo pombalino (gaiola pombalina)

Fonte: Laboratório Nacional de Engenharia Civil (2005)


Trata-se de um ato de vontade planificadora, e como tal pensada, programada e edificada

(Rossa, 1998). É neste sentido, que Salgueiro (1999, p. 175) classifica a reconstrução da Baixa

como uma intervenção que “apresenta aspetos de extrema modernidade, pois constitui o que

hoje poderíamos apelidar de operação integrada”. Na verdade, trata-se de uma fase transitória,

assumida já como neoclássica (Solà-Morales, 1993), porque parte da definição de uma unidade

tipológica, correspondente ao edifício (e ao lote) e estende-se a toda uma área, estabelecendo

uma malha que determina o ordenamento de conjunto (morfológico) e a organização de

infraestruturas.

Em todo este período é a Rua enquanto infraestrutura pública, que suporta o sistema

social e a ostentação arquitetónica necessária à afirmação da classe burguesa (Lamas, 2010). De

facto, a materialização das transformações que marcam a transição do feudalismo para o

capitalismo e que estabelecem uma total rutura com as estruturas medievais, acontece apoiada

pela Infraestrutura e em particular pela Rua.

Pela intensidade das transformações associadas a este período, Ascher (2010), assumindo

que a mudança é o princípio que diferencia as sociedades modernas das outras sociedades (que

tinham na tradição o seu princípio fundamental) e que a modernidade não é um estado, mas um

processo estruturado e organizado em três fases, considera que esta fase, entre o fim da Idade

Média e o começo da Revolução Industrial, é a 1ª fase da modernização. Assume a modernidade

enquanto resultado “da interação de três dinâmicas socio antropológicas cujas marcas

encontramos em diversas sociedades, mas que, ao entrarem na Europa no decurso da Idade

Média deram origem às sociedades modernas: a individualização, a racionalização e a

diferenciação social” (Ascher, 2010, p. 24).

A cidade clássica, a dos Tempos Modernos (do fim da Idade Média ao começo da

Revolução Industrial), é uma das primeiras materializações da “primeira” ou da “alta

modernidade”. É o desenho de um desígnio, marcado (Ascher, 2010):

Pelo novo poder do Estado (que entra em cena de forma Monumental);

Pela transformação do pensamento e do lugar da religião na sociedade;

Pela emancipação da política e nascimento do Estado-nação;

Pelo desenvolvimento das ciências;

E pela expansão progressiva do capitalismo mercantil.


2.2 Da Revolução Industrial à Cidade atual: da concentração à fragmentação

urbana

Ascher (2010) considera que a Revolução Industrial corresponde à segunda fase da

modernidade, na medida em que:

Se assiste a uma transformação da produção de bens e de serviços no sentido da

sua dependência de lógicas capitalistas;

O pensamento técnico passa a ocupar um lugar central na sociedade;

Se constituem e estabilizam os Estados-providência.

Esta segunda fase da modernidade transformou a conceção e o funcionamento das

cidades de forma radical. A afirmação da cidade industrial inicia-se com a revolução agrícola e

é acelerada pelo desenvolvimento simultâneo do capitalismo industrial. Este duplo efeito

provocou um crescimento demográfico extraordinário nas cidades, desencadeando um

crescimento espacial acelerado, mas também um fenómeno de empobrecimento considerável de

parte da população urbana (Ascher, 2010).

Esta explosão urbana foi acompanhada por uma oferta de infraestruturas densa e

geograficamente extensa (Brueckner, 2000). É nesse sentido que um amplo conjunto de autores

(Branco Teixeira, 2010; Graham & Marvin, 1995; Kaika & Swyngedouw, 2000; Tarr, 1984)

classifica esta fase como o “período das infraestruturas”.

De facto, e apesar da sua indiscutível e permanente relevância ao longo da história, é a

partir da Revolução Industrial e em particular a partir do séc. XIX, que as infraestruturas se

assumem como protagonistas centrais do desenvolvimento da sociedade, nomeadamente porque

possibilitaram a crescente e exponencial urbanização que desde então se tem verificado (United

Nations, 2014).

De forma a facilitar melhor entendimento da evolução das infraestruturas e do seu

impacto nos processos de ocupação importa, sobretudo num período tão vasto e historicamente

tão intenso, tentar definir as suas diferentes fases de evolução (P. Hall, 2002).

Assume-se desde logo este exercício (o de tentar encontrar diferentes etapas, diferentes

períodos de evolução) como relativamente frágil:

Primeiro pela diversidade técnica de soluções que se foram desenvolvendo e

sobrepondo;

E segundo pela multiplicidade de especificidades geográficas e de agentes que

inevitavelmente determinaram dinâmicas de expansão e de progresso das

infraestruturas muito variáveis.

Ainda assim e como já assumido no início do capítulo, trata-se de um risco que se aceita,

acreditando que o esforço de encontrar características semelhantes em contextos tão diversos


constituirá a aproximação necessária para um melhor entendimento da relação entre o fenómeno

urbano e a evolução das infraestruturas.

Nesse sentido e após revisão de literatura reconhece-se em diversos autores (Branco-

Teixeira, 2007; Graham & Marvin, 1995, 2001; Harvey, 1992; Kaika & Swyngedouw, 2000;

Tarr, 1984) exercício de sistematização relativo à evolução das infraestruturas. Assim e com

base na sistematização desenvolvida sobretudo por dois dos trabalhos enunciados (Branco-

Teixeira, 2007; Graham & Marvin, 1995), distinguem-se três períodos distintos:

O Pré-Fordismo;

O Fordismo;

O Pós-Fordismo.

Tal como Branco-Teixeira (2010) sustenta, a referência ao Fordismo adotada para a

definição dos períodos de transição justifica-se, por um lado, porque a evolução das

infraestruturas não aconteceu abruptamente, sendo por isso frágil estabelecer momentos exatos

de fronteira, e por outro, porque a ação de Henry Ford, nomeadamente na alteração dos meios

de produção e consumo, constitui marco indelével para uma melhor compreensão da evolução

da ordem socio-territorial dominante (do século XIX até ao início deste século).

2.2.1 Pré Fordismo

Este período é marcado por um amplo conjunto de invenções de onde se destaca:

A locomotiva a vapor12

e a posterior construção, em 1825, da primeira linha férrea

(Stockton and Darlington Railway, por George Stephenson);

O desenvolvimento do telégrafo por Samuel Morse, em 1837;

A invenção do elevador, em 1852, por Elisha Graves Otis;

A invenção do telefone, em 1876, por Alexander Graham Bell;

O desenvolvimento por Thomas Alva Edison, em 1879, da lâmpada elétrica

incandescente13

;

12 Resultante do desenvolvimento e da aplicação da máquina a vapor, que veio assegurar o transporte de

grandes cargas a grandes distâncias e internacionalizar a tecnologia das edificações e a das redes urbanas

(sobretudo porque veio liberalizar a restrição de utilização de materiais locais que existia) (Zmitrowicz &

De Angelis Neto, 1997).

13 Invenção crucial que resulta de um grande desenvolvimento das redes energéticas. Zmitrowicz e De

Angelis Neto (1997) assumem que cronologicamente a primeira rede energética foi a de gás (criada em

Inglaterra, em 1812, para atender à cidade de Londres). Assumida como serviço público, a distribuição de

http://pt.wikipedia.org/wiki/George_Stephenson

http://pt.wikipedia.org/wiki/L%C3%A2mpada_incandescente

http://pt.wikipedia.org/wiki/L%C3%A2mpada_incandescente


E mais tarde, o aparecimento da produção automóvel em larga escala, utilizando

complexas “linhas de montagem” (com destaque para a produção do Ford Modelo

T (apresentado em 1908) pelo seu efeito multiplicador no número e sobretudo na

utilização do automóvel).

Este conjunto de invenções veio alterar por completo a forma de viver. Entre outras

consequências, destaca-se a intensificação do crescimento em área e dimensão das cidades

compactas e pedonais, formando metrópoles industriais ainda monocêntricas, mas com

subúrbios residenciais já significativos (Herce, 2013; Tarr, 1984).

Ascher (2010) e Herce (2013) consideram que estas novas invenções vieram alterar por

completo a fisionomia da cidade, destacando o papel do elevador no crescimento vertical da

cidade e posteriormente o papel dos novos modos de transporte (em particular do automóvel) no

seu crescimento horizontal.

Este período de rápido crescimento das cidades foi sobretudo sustentado pela expansão

das redes de água e esgoto (Figura 2.4), e pela melhoria da rede viária que veio facilitar e

potenciar a mobilidade urbana. É também neste período que emergiram novas redes, como a

elétrica e a de telefone, mas como refere Tarr (1984), foi a interação entre a rede viária, de água

e esgoto, que constituiu o suporte para o grande desenvolvimento das cidades.

gás (fabricado a partir da destilação do carvão), teve como primeiro objetivo a iluminação pública e só

posteriormente a utilização residencial (os primeiros fogões a gás surgem por volta de 1840). Em 1821,

em Fredonia, foi perfurado o primeiro poço de gás natural, e pouco depois começava sua distribuição na

cidade de Nova Iorque. Inicialmente as tubulações de distribuição eram de madeira. Em 1834 inicia-se a

produção de ferro fundido e em 1891 é feita a primeira tubulação em aço.

No final do séc. XIX aparecem as redes de energia elétrica para iluminar os centros de cidade (e surgem

fortes conflitos com a rede de gás) e logo a seguir para substituir os cavalos que puxavam os elétricos.

Estas duas redes (eletricidade e gás) permitiram que os centros das cidades (tradicionalmente centros

administrativos e de troca) se transformassem em centros de produção, assumindo-se consequentemente

como as duas redes do período industrial (Mascaró, 1987; Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997).


Figura 2.4 – Ampla (re)construção das redes de água e esgoto em Londres

(1850, aproximadamente)

Fonte: London Sewers & London’s Main Drainage | sub-urban.com, n.d.

Graham e Marvin (2001), precisamente por se tratar de um período de expansão e de

implantação de novas redes, classificam-no como a fase de “localização”. Importa sublinhar,

que além da ação municipal, parte significativa dos investimentos para implantação destas

novas redes foi suportado pela iniciativa privada, que procurava assim um novo mercado para

obtenção de lucro (Dupuy, 1991; Tarr, 1984).

Tarr (1984, p. 6 e 21), centrando-se particularmente no caso americano, divide este

período em dois momentos:

Um primeiro, que designa como período de “fundação”, caracterizado pela

construção de rede viária entre cidades pedonais;

E um segundo, que classifica como de “construção das infraestruturas principais no

centro das cidades”, marcado pela construção de novas redes nos centros, e pela

gradual substituição do meio de deslocação pedonal pelo motorizado.

Kaika e Swyngedouw (2000), pelo poder de emancipação e de libertação que as

infraestruturas ofereciam face às condições impostas pela natureza, classificam este período

como o “início da modernidade”. As infraestruturas representavam o progresso, até porque

permitiam ultrapassar e vencer a tirania da geografia. O fascínio e admiração em torno das

infraestruturas eram tão evidentes, que os novos pontos de referência e de atração da paisagem

urbana eram elementos construídos necessários ao funcionamento das redes, nomeadamente

depósitos de água. Pelo seu impacto e importância na leitura da cidade, estes elementos

funcionavam como verdadeiros ícones urbanos, capazes de desenhar/alterar a silhueta da cidade

(Lynch, 1997).

De facto a urbanização da sociedade industrial deve-se muito à concentração intensiva de

redes de infraestruturas físicas, na medida em que a prosperidade dos sistemas de produção,


distribuição e consumo, depende da facilidade de movimento de pessoas, bens, energia, água e

informação, e consequentemente da provisão de infraestruturas (Branco-Teixeira, 2007).

Tarr (1984) destaca ainda a importância das infraestruturas neste período, pelo seu ativo

envolvimento no desenho de políticas territoriais. Esta interdependência decorre de

investimentos da Administração Central ao nível da infraestrutura geral, para construção de

redes de transporte capazes de formalizar e ligar os principais centros urbanos, e decorre da ação

municipal ao nível da infraestrutura local, para implantação de redes locais de água e esgoto.

É precisamente neste período, que um importante conjunto de urbanistas, particularmente

sensíveis aos problemas sanitários da cidade industrial (Herce, 2013), percebe a utilidade da

infraestrutura enquanto elemento central para a transformação da “caótica” cidade herdada, num

novo organismo, mais equilibrado, coerente e devidamente ajustado à nova ordem social

produzida pela Revolução Industrial (P. Hall, 1996). Georges-Eugène Haussmann (1809-1891),

Ildefons Cerdà i Sunyer (1815-1876), Arturo Soria y Mata (1844-1920), e Ebenezer Howard

(1850-1928) destacam-se como os mais notáveis.

Haussmann, entre 1853 e 1870, enquanto responsável pela reformulação urbana de Paris,

desenvolveu um conjunto de ações e de planos de regularização (ver Figura 2.5) que, de acordo

com Dupuy (1991), pode considerar-se como a primeira conceção do que se entende como

cidade moderna.

Haussmann levou a cabo a demolição de partes significativas da cidade e desenvolveu

projetos de obras públicas para melhoria das infraestruturas de saneamento e abastecimento de

água, e sobretudo para a construção massiva de novas vias de comunicação de forma a facilitar

a circulação do tráfego em Paris (Branco-Teixeira, 2007).

Figura 2.5 – Esquema das “aberturas” efetuadas por Haussmann.

Fonte: Carvalho (2003a, p. 23)14

14 A negro, com traço grosso, as novas ruas abertas nos velhos bairros; a traço fino as traçadas na

periferia, em terrenos livres; a branco as ruas já existentes; a quadriculado os novos bairros; a raiado as

zonas verdes (adaptado de Carvalho, 2003a, p. 23).


Este novo e rápido processo de urbanização, centrado na infraestruturação e articulando

traçado Barroco com alguma tendência de industrialização (seja pela repetição em série de

malhas, seja pela inovação em alguns dos processos construtivos), atinge o seu apogeu em 1860,

no projeto de Cerdá para Barcelona (Carvalho, 2003a; Herce, 2013).

O Plano de Cerdá aprovado por ordem real em 1859 (Figura 2.6), baseia-se numa grelha

ortogonal cortada por vias diagonais que confluem numa grande praça (Lamas, 2010). Trata-se

de uma nova ideia de cidade, que cresce de acordo com método próprio (tendo em conta a

expectativa e a dinâmica do mercado), e que tem por base uma matriz de ordenamento que

utiliza o traçado das infraestruturas (Figura 2.7) e um conjunto de novos instrumentos

legislativos (relativos sobretudo à expropriação e ao reparcelamento) (Solà-Morales, 1993). A

ensanche de Cerdá corresponde a uma atuação global que, segundo Solà-Morales (1993) e

Herce (2013), pretende ordenar a totalidade do espaço urbano, realçando para o efeito a

provisão e o traçado das infraestruturas como os elementos que asseguram a coerência de um

modelo de urbanização flexível, faseado e aberto.

Figura 2.6 – Plano de Cerdá para a expansão de Barcelona

Fonte: Lamas (1993, p. 217)


Figura 2.7 – Perfis transversais tipo e obras de infraestruturação subterrâneas

propostas por Cerdá (1855)

Fonte: Museo de Historia de la Ciudad de Barcelona, n.d.

Também Arturo Soria y Mata desenvolve um modelo que perspetiva ordenar a explosão

do urbano, gerada pela industrialização. Num artigo publicado em 1882, profundamente

inspirado pelo movimento higienista, concebeu o conceito de Cidade Linear. Tratava-se

essencialmente de uma linha de elétrico (rede ferroviária ligeira), traçada a partir de uma grande

cidade, que assim poderia garantir níveis extraordinários de acessibilidade linear, e assegurar

uma expansão planeada e eficiente (P. Hall, 1996). Desenvolveu uma proposta detalhada para a

periferia de Madrid em 1892, que foi construída entre 1894 e 1920 pela Companhia Madrilenha

de Urbanização. Objetivamente a proposta resultava da necessidade de resolver o

congestionamento e de enquadrar/ordenar a expansão dos crescentes bairros operários (ver

Figura 2.8).

Figura 2.8 – Plano do Proyecto de Ciudad Lineal de Madrid

Fonte: Goitia (2006, p. 154)


Na verdade, a Cidade Linear é um modelo de cidade muito próximo ao modelo de Cidade

Jardim desenvolvido por Ebenezer Howard – como aliás, um anúncio promocional da dita

operação urbanística faz notar: “A Cada Familia, una Casa, En Cada Casa, Una Huerta y un

Jardin” (P. Hall, 1996, p. 113).

Howard em 1898, na sua obra Garden Cities of To-morrow15

, preconiza um modelo de

cidade autossuficiente, com indústria capaz de gerar emprego, habitação, e sistemas de

agricultura desenvolvidos e ajustados às necessidades da própria comunidade (Carvalho, 2003a;

Choay, 2002). Genericamente, e tal como descreve Carvalho (2003a, 2003b), a Cidade Jardim

de Howard caracteriza-se como um contínuo de vivendas em fundo verde, dotadas de

pequeno comércio, com presença de áreas agrícolas exteriores e verde urbano (privado ou

público) significativo. O traçado proposto, curvilíneo e irregular, formando malha reticular,

decorre de pretensão natural e/ou orgânica, e configura um dos modelos mais claros no que

respeita à imagem da cidade (Rossi, 2001). Ao nível das infraestruturas (argumento e perspetiva

que aqui mais interessa explorar), Howard (tal como Soria na Cidade Linear), considera a

dotação de infraestruturas como chave para controlar o processo de urbanização e sobretudo o

seu grau de expansão desejável (P. Hall, 1996). Controlando a provisão e o traçado das

infraestruturas, Howard assegurava que a cidade não ultrapassaria um determinado limite e

densidade. Caso o crescimento o exigisse fundava-se uma nova cidade a uma certa distância,

contrariando assim o perpétuo espalhamento e assegurando a correspondente minimização do

impacto ambiental da urbanização (Carvalho, 2003a, 2003b; Choay, 2002; Goitia, 2006; P. Hall,

1996). A cidade teria então um limite fixo e desenvolvia-se de acordo com esquema/digrama

genérico (ver Figura 2.9) a adaptar a cada lugar e topografia específica (Goitia, 2006).

Figura 2.9 – Diagrama de Howard

(ilustra os corretos princípios para o crescimento de uma cidade)

Fonte: Goitia (2006, p. 151)

15 Howard, 2014 (edição web baseada na 2

a edição de 1902).


Haussmann, Cerdà, Soria e Howard foram durante muito tempo esquecidos sobretudo

pela forma como perspetivavam o papel das infraestruturas no planeamento urbano, sendo que

hoje, precisamente pela visão globalizante do urbanismo e pela integração no planeamento das

redes de infraestruturas existentes ou a construir, são reconhecidos como os grandes mestres do

pensamento urbanístico moderno (Branco-Teixeira, 2007).

Sintetizando, ao longo do período Pré-Fordista, e sobretudo durante a fase da Belle

Époque (marcada por um amplo conjunto de inovações e de um otimismo generalizado) as redes

de infraestruturas foram entendidas como fatores de evolução e progresso, e a base/sustentação

da expansão das cidades para além dos núcleos tradicionais já consolidados (Herce, 2013).

O desenvolvimento e a inovação tecnológica na provisão de infraestruturas foi o mote

para novas formas de vida e consequentemente para uma nova organização do espaço,

devidamente desenvolvida durante os períodos subsequentes.

2.2.2 Fordismo

Durante o período Fordista, que decorreu aproximadamente entre 1920 e 1960, a relação

entre a sociedade e o desenvolvimento das infraestruturas tornou-se sucessivamente mais

complexa (Tarr, 1984). Ascher (1998, 2010) também reconhece que esta relação assume grande

intensidade durante este período e considera mesmo que adquiriu um carácter simbiótico ímpar

e irreversível.

Nesse sentido, e partindo do pressuposto que “as formas das cidades (…) cristalizam e

refletem as lógicas das sociedades que acolhem” (Ascher, 2010, p. 22), é natural que numa

sociedade tão marcada e tão crente na inovação tecnológica, as transformações dos padrões de

ocupação do território tenham sido muito influenciadas pelo desenvolvimento tecnológico de

então (P. Hall, 2002).

Ascher (2010, p. 29) ao aprofundar esta ideia, considera mesmo que é “o quarteto

automóvel – frigorífico – aspirador – máquina de lavar, que se encontra no centro das

transformações urbanas tornando possível o trabalho feminino assalariado, o abastecimento

semanal e o alongamento das deslocações. Os bairros monofuncionais das periferias urbanas

atuais são disso a imagem”.

Entre as múltiplas inovações, é o automóvel, pelas radicais transformações que introduz,

que assume um lugar de destaque. É a generalização e o crescimento exponencial da sua

utilização, que conduz às maiores alterações na rede de infraestruturas urbanas (Branco-

Teixeira, 2007; Herce, 2013). Designadamente porque exigiu construção de novas vias, grande

desenvolvimento dos sistemas de gestão do tráfego, o alargamento, reconstrução e

reperfilamento de ruas já existentes, e até alterações na prática projetual dos restantes

subsistemas de infraestruturas – o automóvel, pelas suas exigências funcionais, veio aumentar a

pressão para enterrar os restantes subsistemas e torná-los o mais invisíveis possível (Kaika &

Swyngedouw, 2000).


Tarr (1984, p. 34) perante a hegemonia do automóvel e um enquadramento político

marcado por grande investimento público em infraestrutura viária, que tem o seu apogeu no

New Deal dos anos 30 e no Plano Marshall (pós 2ª Grande Guerra Mundial), classifica mesmo

este período como de “domínio do automóvel e alargamento do papel do Estado Federal”.

Numa sociedade de produção e de consumo de larga escala, a rede das infraestruturas

estendeu-se da escala local para a regional e nacional. A este nível foi determinante a ação da

Administração Central, quer enquanto detentora das redes, quer enquanto sua gestora

(característica altamente diferenciadora deste período relativamente ao anterior) (Branco-

Teixeira, 2007). A crescente participação dos Governos Centrais no sector das infraestruturas

foi muito influenciada pelo fim da 1.ª Grande Guerra Mundial (que exigiu enorme investimento

em infraestruturas). O Poder Local, sem capacidade de investimento e incapaz de competir com

tarifas muito baixas dos serviços nacionais (que beneficiavam de economias de escala), “estava

em clara desvantagem para comandar o processo de desenvolvimento das infraestruturas”

(Branco-Teixeira, 2007, p. 34).

O controlo nacional das redes de infraestruturas permitiu a integração das pequenas redes

locais (que estavam até então, nas mãos de privados e dos municípios) e uma uniformização

crescente das redes existentes.

De facto, o desígnio das políticas nacionais para o sector das infraestruturas era terminar

com o aparente “caos” da oferta existente (decorrente da primeira fase de industrialização

urbana), contrariando a fragmentação das redes, e consequentemente uma provisão espacial

mais equilibrada. A estandardização dos diversos sistemas técnicos assegurou ainda a integração

das cidades nos sistemas urbanos nacionais, contribuindo assim para o reforço da coesão

territorial (Branco-Teixeira, 2007; Graham & Marvin, 1995; Kaika & Swyngedouw, 2000).

Healey (1995) sustenta que a orientação monopolista que resultou da regulamentação de

escala nacional era uma circunstância obrigatória, na medida em que a Administração Central

almejava deter absoluto domínio sobre as suas economias. É precisamente por esta ampla

participação do Estado que Graham e Marvin (1995) classificam este período como “Período de

Nacionalização”.

As empresas nacionais responsáveis pelas políticas de gestão da infraestruturação, tendo

por base princípios Keynesianos do Estado-Providência, desenvolviam uma prática de apoios e

subsídios cruzados entre os mercados lucrativos e os mercados carenciados, que asseguravam o

desenvolvimento mesmo em zonas pobres e rurais (Ascher, 2010; Branco-Teixeira, 2007). Tal

abordagem “permitiu ultrapassar muitas dificuldades associadas às variações de preço e

qualidade das infraestruturas, fontes de geração de vantagens competitivas entre cidades que,

durante o período anterior, provocavam significativas desigualdades territoriais” (Branco-

Teixeira, 2007, p. 36). As infraestruturas constituíam assim o elemento indutor do

desenvolvimento económico, um dos compromissos base e a própria identidade material dos

novos Estados-Providência (Graham & Marvin, 2001).

É deste modo que o serviço de infraestruturas básicas foi sendo progressivamente

disponibilizado a toda a população, segundo uma lógica de serviço e tarifa universal. As


infraestruturas estabilizaram, padronizaram-se e generalizaram-se, e consequentemente

perderam influência enquanto fatores de diferenciação regional e urbana, e enquanto elementos

orientadores das trajetórias de desenvolvimento de iniciativa local (Branco-Teixeira, 2007;

Graham & Marvin, 1995). Gradualmente o acesso doméstico aos serviços de água, saneamento,

telefone, gás e eletricidade, passou a ser considerado normal e constituiu-se mesmo como um

direito social – “como parte de um contrato social entre o Estado e os cidadãos” (Branco-

Teixeira, 2007, p. 38).

As redes de infraestruturas transformaram-se num importante pilar dos países

economicamente organizados em torno da ideologia “Fordista”, sobretudo no pós 2ª Grande

Guerra Mundial. Tal verificou-se porque suportaram o alargamento da urbanização e a nova

geografia dos emergentes e complexos sistemas urbanos, mas também porque a partir da 2ª

Grande Guerra Mundial, as tecnologias e as máquinas entraram na esfera privada/íntima de

todos os cidadãos e passaram a fazer parte da sua vida quotidiana (Ascher, 2010; Kaika &

Swyngedouw, 2000).

É esta passagem da esfera pública para o âmbito privado da tecnologia e das

infraestruturas, que faz com que Kaika e Swyngedouw (2000) classifiquem este período como

“Período de Modernidade”.

Este duplo fenómeno de extensão da urbanização e de incorporação das máquinas no

quotidiano é estudado e explorado por vários autores e urbanistas. Entre os mais relevantes

destacam-se Frank Lloyd Wright e Le Corbusier.

Frank Lloyd Wright no seu livro The Disappearing City (Wright, 1932) apresenta uma

das expressões conceptualmente mais ambiciosas de desenvolvimento suburbano:

a Broadacre City.

Mumford (2004, p. 530) constata que “naqueles novos subúrbios, o problema de criar um

ambiente urbano favorável à saúde e à criação dos filhos foi resolvido pelas classes médias,

como jamais tinha sido resolvido antes, (…) a mera desobstrução do espaço constituía uma

parte essencial da solução”. No entanto, “a expansão tornou-se um fim em si mesma”, e o

crescimento suburbano rapidamente, pela rapidez de locomoção e pelo extravagante sistema de

infraestruturas viárias que exigia, fez-se “à custa da maior parte das outras qualidades que

tinham tornado o subúrbio originariamente atraente” (Mumford, 2004, p. 530 e 587). Frank

Lloyd Wright ainda hoje é tido como o grande defensor da cidade dispersa e de um modelo de

ocupação dos territórios considerado mesmo como de anti-urbanismo (Carvalho, 2003a; Portas,

2012). A sua posição perante a cidade existente é de distanciamento absoluto, sustentando que

“o simples fenómeno do automóvel faz com que a antiga “grande cidade” resulte caduca. Como

um velho navio ou um velho edifício irremediavelmente inadaptado a nossas necessidades

atuais, a cidade continua a prestar serviço, habitada porque não temos coragem de rejeitá-la e de

permitir que o espírito do tempo, do lugar e do homem construa as novas cidades, de que tanto

precisamos” (Wright, 1932 apud Choay, 2002, p. 239). A Infraestrutura, a Tecnologia e a

Máquina tornam-se centrais no modo de ler o mundo, assumindo mesmo que “dentro da


máquina em que a grande cidade da era automóvel se transformou, nenhum cidadão pode criar

algo além de máquinas” (Wright, 1932 apud Choay, 2002, p. 236).

Também Le Corbusier centra grande parte da sua abordagem na máquina, enquanto

“acontecimento capital na história da humanidade (…) que opõe um mundo velho a um mundo

novo na globalidade de todas as raças (…). A máquina cria a máquina.” (Le Corbusier, 1946

apud Choay, 2002, p. 186). O modelo de organização da cidade de Le Corbusier parte do

pressuposto de máximo aproveitamento da máquina (Carvalho, 2003a) e de toda a evolução

tecnológica: “uma casa é uma máquina de habitar, uma cadeira é máquina de sentar (…) É

necessário estudar e encontrar a célula perfeita que responde às necessidades humanas,

fisiológicas e sentimentais” (Le Corbusier, 1946 apud Choay, 2002, p. 187). Recusa a cidade

existente por questões de higiene, insolação, desafogo e pelos problemas de circulação (Le

Corbusier, 1971) e assume-se como grande sistematizador e divulgador do modelo de cidade

defendido pela Carta de Atenas e de ideias comuns aos arquitetos progressistas da sua geração

(Carvalho, 2003a, 2003b):

Separação das funções urbanas;

Multiplicação dos espaços verdes;

Racionalização da habitação coletiva;

E criação de protótipos funcionais.

Todo este contexto, esta tecnotopia (Choay, 2002), que marca a visão de um alargado

conjunto de urbanistas progressistas e que produziu documentos de referência ainda hoje

centrais ao nível do projeto de infraestruturas – como a primeira Teoria Geral da Circulação de

Eugène Hénard publicada anteriormente, no início do século XX (Paris: Librairies-imprimeries

réunis, 1903. Reprint 1982) – começou a ser duramente criticada no início da segunda metade

do século.

A visão de Le Corbusier da rua “antiga”, “estreita, repleta de barulho, de cheiro a

gasolina e de poeira” (Le Corbusier, 1946 apud Choay, 2002, p. 184) é classificada por Jane

Jacobs (na sua obra The Death and Life of Great American Cities publicada em 1961) como um

“mito” (Jacobs, 2000, p. 379). Jacobs (2000, pp. 381–382) considera mesmo que Le Corbusier

se “gabava de fazer projetos para uma nova era” e de propor “um novo sistema viário”, quando

na verdade “estava apenas a adaptar de maneira superficial reformas que haviam sido uma

reação a aspirações nostálgicas de uma vida mais simples” e simultaneamente a errar, ao

subdimensionar o espaço que viria a ser consumido pelo automóvel face ao modelo de cidade

que defendia16

.

16 “Sua visão de arranha-céus num parque transforma-se na vida real em arranha-céus de

estacionamentos. E não há estacionamento que baste” (Jacobs, 2000, p. 382).


Em suma, e tal como apontam Graham e Marvin (2001), este período é marcado pela

emergência de uma ideia de “cidade ideal”, organizada em torno da expansão das

infraestruturas, maioritariamente nacionalizadas. Por este motivo, denominam este período de

“modern infrastructural ideal”, assumindo que numa primeira fase as infraestruturas se

constituíam como motores de coesão social e numa segunda como fatores determinantes para a

produção, mas sobretudo para impulsionar o consumo.

Rouge17

(1989) assume ainda que é durante este período que a vida urbana fica

absolutamente dependente das redes de energia e de comunicação. Estas redes tornam-se parte

indissolúvel das cidades, pelo que considera que o controlo e o ordenamento do espaço urbano,

passa obrigatoriamente por aprender a intervir e a dominar estas redes cada vez mais complexas

e com maior impacto territorial (Rouge & Dupuy, 1989).

2.2.3 Pós Fordismo

Como já se explicitou, este novo período, aqui definido como Pós-Fordista, inicia-se com

muitas críticas ao modelo de provisão de infraestruturas adotado anteriormente (Healey, 1995;

Jacobs, 2000; Kaika & Swyngedouw, 2000; Tarr, 1984).

Durante as décadas de 60 e 70, a extensão das redes de infraestruturas acelerou o

processo de suburbanização, enquanto em simultâneo se assistia a uma degradação progressiva

dos centros de cidade – caracterizada por um esvaziamento populacional e funcional (Davis,

2006). Esta perda de importância dos centros tradicionais gerou uma forte diminuição de

receitas fiscais, o que fragilizou significativamente as redes de infraestruturas existentes, na

medida em que estas receitas asseguravam parte considerável da sua manutenção e renovação

(Branco-Teixeira, 2007).

Como salientam Kaika e Swyngedouw (2000) o período Fordista, apesar do dinamismo

que gerou, obteve resultados bastante questionáveis, sobretudo devido ao pressuposto de

estandardização e de serviço territorialmente uniforme que perseguia. A generosidade, a

diversidade de infraestruturação e a heterogeneidade dos serviços oferecidos, não permitiram

promover a coesão social pretendida e mais do que um estímulo ao consumo, verificou-se uma

incapacidade de investimento do Estado-Providência que acabou mesmo por descredibilizar as

políticas centrais e keynesianas adotadas (Branco-Teixeira, 2007).

A incapacidade do Estado suportar os investimentos necessários (e o seu consequente

enfraquecimento), combinada com a rápida suburbanização, com o declínio dos espaços centrais

e com o aumento da pressão da população em torno da melhoria das condições ambientais, fez

17 Num artigo de 1953 recuperado e apresentado por Dupuy em 1989 (Rouge & Dupuy, 1989).


com que neste período se iniciasse uma alteração ao nível da posse e da gestão das

infraestruturas: da esfera pública para a privada18

(Branco-Teixeira, 2007; Tarr, 1984).

Graham e Marvin (1995) denominam este período como o da “Privatização”,

precisamente porque a passagem do domínio público para o privado se assume neste período

como a alteração mais relevante e de maior impacto na evolução das redes de infraestruturas.

Mais uma vez, tal como a seguir à 1ª Grande Guerra Mundial (no período de amplas

nacionalizações), também nesta fase as autoridades urbanas locais, ao perderem o controlo das

infraestruturas de utilidade pública, viram a sua missão de “planear e operacionalizar programas

e ações de desenvolvimento de nível local” fracamente fragilizada (Branco-Teixeira, 2007, p.

43).

Na década de 80, o Thatcherismo ao assumir que a liberalização do mercado das

infraestruturas era necessária para contrariar a ineficácia e a inércia que caracterizava os

monopólios públicos, veio precipitar e acelerar as privatizações (Graham & Marvin, 1995).

Ao nível das infraestruturas, a expansão ideológica das correntes de pensamento

neoliberal, aconteceu à escala mundial e a uma velocidade vertiginosa, sobretudo pelo amplo

apoio financeiro protagonizado pelo sector da Banca (Mattelart, 2000). Mattelart (2000, pp.

123–124) fala mesmo de uma “vanguarda geofinanceira”, que se constituiu como a base da

globalização enquanto modelo apoiado pelo “intercâmbio financeiro e pelo dinamismo de uma

economia dominada pelos movimentos especulativos dos capitais”.

Naturalmente que as lógicas de provisão das infraestruturas asseguradas pelo mercado,

que procurava o mais rapidamente possível obter o retorno do investimento e o máximo lucro,

se refletiu em “polarizações e fragmentações geográficas e sociais nos custos e na qualidade das

infraestruturas” (Branco-Teixeira, 2007, p. 44). A competição entre empresas privadas no sector

das infraestruturas veio refletir-se territorialmente na geografia e no custo dos serviços

oferecidos, e consequentemente “densificar” e “baralhar” os diferentes subsistemas de

infraestruturas, bem como as lógicas e dinâmicas espaciais que sustentam a localização de

atividades urbanas (Graham & Marvin, 2001).

Neste contexto, o aparecimento de novas tecnologias e serviços de comunicação vieram

precipitar mais alterações nos processos de regulação dos mercados (Harvey, 1992), que por sua

vez acentuaram ainda mais efeitos e mudanças com impacto geográfico (Castells, 1996, 1998).

A simples monitorização e controlo dos consumos, possibilitada pela utilização de novas

tecnologias, permitiu aos operadores privados desenhar lógicas específicas de atuação,

comercialmente, funcionalmente e territorialmente distintas (Graham & Marvin, 1994, 1996,

2001).

18 É a “desregulamentação do transporte aéreo, iniciada nos anos 70 pela administração Cárter nos

E.U.A.” (motivada pelo desenvolvimento do mercado, pela defesa do consumidor e pelos problemas do

Estado-providência), que marca o início da liberalização dos sectores industriais e das infraestruturas

(Branco-Teixeira, 2007, p. 42).


A este fenómeno de liberalização e diferenciação de serviços de infraestruturas, soma-se

mais recentemente uma nova lógica de competição global entre as maiores empresas mundiais

de infraestruturas, sustentada sobretudo pela rápida transformação que o notável

desenvolvimento do sector das telecomunicações introduziu (Graham & Marvin, 1996). Estas

novas redes tecnológicas, vieram configurar uma nova ordem socio-espacial global, em que as

relações de proximidade foram substituídas pelas de conexão (Castells, 1996, 1998; Herce,

2013).

Deste modo e ao contrário do enunciado pela Teoria dos Lugares Centrais (Christaller,

1972), há hoje outras formas de produzir polarizações e aglomerações funcionais – “Há mais

situações que produzem efeitos análogos e onde a acessibilidade e a mobilidade não são tão

problemáticas e a conectividade da rede mais favorável” (Domingues, 2009, pp. 13–14).

As cidades – os maiores artefactos físicos construídos pela civilização industrial – com o

desenvolvimento da rede de telecomunicações, já não são só densas aglomerações físicas de

edifícios, de redes de transporte e os centros mais relevantes da vida socioeconómica e cultural,

transformaram-se também em hubs eletrónicos centrais para a telemática.

As cidades são agora os motores centrais das comunicações (inundadas pelo tráfego entre

redes de telecomunicações globais) e os maiores sistemas tecnológicos já inventados pelo ser

humano (Graham & Marvin, 1996).

Perante a globalização e a liberalização crescente do sector, Graham e Marvin (1995)

classificam a fase posterior aos anos 90, como de “localização global e privatização”. Assim, a

lógica anteriormente assente em serviços monopolistas, estandardizados e universais, é nesta

fase orientada por princípios comerciais, “direcionados para os clientes mais lucrativos nos

mercados mais competitivos e diversificados” (Branco-Teixeira, 2007, p. 45).

Tal como sugere Ascher (2010, p. 33) e como a evolução da provisão de infraestruturas

bem caricatura, o arranque do século XXI corresponde a um terceiro episódio da modernização,

na medida em que se carateriza por “uma sociedade mais racional, mais individualista e mais

diferenciada” (e para a qual muito contribuiu o avanço em torno das novas tecnologia de

comunicação) (Harvey, 1992). “De facto, o reforço recíproco das características que constituem

a modernidade dá a impressão de uma aceleração da modernização. Entramos assim numa

terceira fase ou num terceiro episódio da modernização que diversos autores qualificaram de

modernidade radical, de modernidade avançada, de sobremodernidade ou mesmo de baixa

modernidade” (Ascher, 2010, pp. 33–34).

Ascher caracteriza esta terceira fase da modernidade (2010, pp. 33 – 49):

Como “mais reflexiva” (assente no estímulo à crítica ativa e na

destradicionalização) (Beck, Giddens, & Lash, 2012; Fortuna, 1997);

Por “novos avanços científicos e pelo uso acrescido das ciências e das técnicas”

(produzindo simulações e ambientes virtuais favoráveis à inovação tecnológica no

sector das infraestruturas);


Por uma “sociedade de risco” (muito influenciada pelo desenvolvimento dos meios

de comunicação e de transporte que potencia um contexto de grande incerteza);

Por uma “autonomia crescente em relação às condicionantes espaciais e temporais”

(para a qual muito contribuiu a inovação tecnológica no sector das infraestruturas);

Por “uma individualização cada vez mais forte” (e própria da “sociedade

hipertexto”);

E por uma diferenciação social cada vez mais acentuada e complexa.

Com efeito, verifica-se que o sector das infraestruturas, elemento central para o

desenvolvimento urbano, foi sofrendo sucessivas alterações tecnológicas e relativas ao seu

financiamento e aos seus modelos de gestão (de forma cíclica, a gestão foi-se alterando entre o

sector público e privado). Tais alterações espelham diferentes fases de crise e/ou de expansão

económica. Como destaca Healey (1995), a modernização das infraestruturas constitui um

reflexo bastante credível da variabilidade das realidades físicas e sociais vigentes ao longo dos

tempos.

É nesse sentido, que parte da intensificação da fragmentação física e social do espaço

urbano a que se assistiu nos últimos anos é, em grande medida, resultado da ação do modelo de

gestão do sector infraestrutural.

No próximo capítulo aprofundar-se-á precisamente esta relação, entre a ocupação do

território urbano e os desafios associados à provisão das infraestruturas.


2.3 Síntese e discussão

Neste ponto mais do que sintetizar a resenha histórica apresentada ao longo de todo este

capítulo, pretende-se elencar um conjunto de questões e dúvidas que permitam:

Enquadrar o risco relativo da abordagem adotada;

Identificar as principais pistas deixadas para futuras investigações;

E enunciar os contributos mais relevantes que este capítulo aponta para os

seguintes e ainda para a formulação e construção do argumento da própria tese.

Um primeiro sublinhado prende-se com a opção de desenvolver uma resenha histórica tão

curta sobre um período tão longo. Assume-se o risco de tal opção e reconhece-se que em certa

medida a aprendizagem adquirida é forçosamente de matriz bastante superficial. No entanto, o

objetivo da abordagem cronológica adotada, desde logo assumida como redutora e voluntarista

(dado que a evolução histórica depende de um conjunto muito alargado de fatores aqui não

abordados, nomeadamente associados à própria condição geográfica), prende-se com a tentativa

de alargar o entendimento em torno da relação entre a evolução das infraestruturas e dos

diferentes padrões de ocupação.

No limite trata-se, como formula Jackson (1994), de perceber o que surgiu primeiro: a rua

ou a casa? No caso, as infraestruturas ou a edificação? Certo é que a resposta a esta pergunta

aparentemente simples, para o argumento que aqui se persegue, só importa na medida em que se

assume que a relação entre estes dois objetos é central para entender e consequentemente

qualificar a cidade existente19

.

Nessa perspetiva, o resultado da resenha histórica efetuada surge como bastante

satisfatório até porque revela a profunda correlação existente entre estas duas dimensões.

Sempre que há uma alteração de base tecnológica e/ou ao nível das políticas de gestão das

infraestruturas, há alteração das dinâmicas de ocupação e de transformação do uso do solo. No

sentido inverso, alterações de lógicas socio-espaciais, provocadas normalmente por questões

económicas e/ou geopolíticas, também determinam ajustes e saltos de base tecnológica ao nível

da dotação de infraestruturas.

Esta leitura surge como extremamente relevante para afirmar e validar o objetivo da

presente investigação. Dado que o seu objetivo último passa por qualificar a atual ocupação do

território, contrariando nomeadamente o alastramento da rede de infraestruturas, é muito

19 “Which came first, the house or the road leading to the house? (…) The answer will come when we

define or redefine the road as it exists in the contemporary world; when we recognize that roads and

streets and alleys and trails can no longer be identified solely with movement from one place to another.

(…) They no longer merely lead to places; they are places. And as always they serve two important roles:

as promoters of growth and dispersion, and as magnets around which new kinds of development can

cluster.” (Jackson, 1994, pp. 189–191)


importante que tal aconteça com a convicção e a garantia histórica do vínculo que existe entre a

lógica que determina a expansão e a oferta de infraestruturas e as respetivas dinâmicas de base

económica e territorial.

De facto, o olhar desenvolvido em torno da evolução das infraestruturas (e em particular

sobre a sua influência nos diferentes padrões de ocupação) faz crer que a qualificação de um

modelo de urbanização que assenta sobretudo na rede de infraestruturas (como o atualmente

dominante em Portugal) passa inevitavelmente por considerar e atuar sobre essa mesma rede de

infraestruturas.

O presente capítulo sugere ainda um outro conjunto de indicações e questões relevantes

que enquadram a oportunidade desta investigação e, mais importante, que surgem como mote

para desenvolvimento de próximas e futuras investigações.

Uma das ideias que surge como pertinente passa pela afirmação da dotação de

infraestruturas enquanto elemento revelador do tipo de relação que ao longo do tempo se

estabelece entre diferentes órgãos e grupos de poder. Tal relação espelha a ordem social vigente

e nessa medida sublinha a importância das infraestruturas e da sua gestão, na afirmação da

tecnocracia e de outros modelos de governabilidade com expressão dominante particularmente

ao longo do Século XX.

Note-se que em Portugal, sobretudo nos últimos 30 anos, se tem assistido a uma

tendência crescente de privatização da infraestrutura pública. Na prática tal significa que se

remete para o utilizador o ónus de pagar o serviço a que acede (ou seja, aquilo que consome).

Esta tendência tem um enquadramento global que na grande maioria dos casos resulta da

mera vontade de realizar obras de infraestruturação. O que se verifica é que face à

indisponibilidade de recursos públicos, os custos de tais operações são suportados com recurso

ao financiamento privado que por sua vez, mais tarde, os cobra na íntegra e com as respetivas

margens de lucro, ao utilizador.

Sumariamente, como aponta Carvalho (2003b, p. 452) “evita-se, por razões políticas,

aumentar os impostos (participação dos contribuintes). Procuram remeter-se encargos para os

promotores mas, em fase de crise do imobiliário, torna-se difícil. Aumentar os impostos sobre a

propriedade fundiária também apresenta custos eleitorais. Recorre-se então à substituição da

coletividade pública pela empresa (pública, privada, ou mista) e remete-se para o utilizador um

número crescente de portagens.”

Genericamente esta tendência resulta do cruzamento e combinação de duas dimensões

(Carvalho, 2003b):


Uma de base ideológica, que assenta na afirmação do paradigma liberal e na

redução do papel do Estado (associada à emergência do Estado de intervenção

mínima20

) (Nozick, 1974);

Outra de base financeira, marcada pela ação de um Estado com recursos

progressivamente decrescentes (o contexto de “abundância privada e miséria

pública”) (Judt, 2011).

Importa destacar que a privatização de redes de infraestruturas já existentes, que não

exijam investimentos a curto prazo e que sejam monopólios naturais (exemplo das redes de

água), surge assim como questionável (P. T. Pereira, 2015; Stiglitz, 2000) e só justificável numa

perspetiva ideológica: “decorre da convicção de que o privado é eficaz e eficiente e de que o

público não o é. Mas, mesmo a ser verdade, a eficiência privada, em contexto de monopólio,

traduzir-se-á no minimizar de investimentos e a ineficácia pública na incapacidade de o evitar.

Afigura-se, pois, na perspectiva do interesse dos cidadãos, uma má solução”21

(Carvalho, 2003b,

p. 455).

Sublinhar ainda que a crescente afirmação de lógicas como a do utilizador pagador

combinada com a afirmação progressiva de subsistemas ainda pouco estabilizados (como é o

caso das redes de telecomunicações e de gás em Portugal) surge como pista relevante para

entender em que medida é que a densidade tecnológica do atual serviço de infraestruturas pode

vir a potenciar dinâmicas de transformação socioeconómicas com forte impacto territorial.

Em síntese o que se identifica é que importaria desenvolver em investigações futuras qual

o efeito que a crescente privatização dos serviços de infraestruturas (que está a acontecer um

20 A este nível importa destacar que os primeiros defensores do Estado mínimo (Adam Smith, David

Ricardo, Jean Baptiste Say) o fizeram num período (finais do séc. XVIII e meados do XIX) com

fortíssimas restrições à circulação de bens, pessoas e capitais. O Estado mínimo, marcado por pouca

despesa pública e por baixos impostos, era então tido como a condição necessária para assegurar o

crescimento económico (suportado por mercados auto-regulados). Notar que para estes autores o papel do

Estado era providenciar funções básicas, tais como: a defesa e a segurança, mas também a própria oferta

das infraestruturas necessárias ao desenvolvimento (que eram incapazes de serem suportadas pelo sector

privado) (P. T. Pereira, 2015).

21 Na mesma linha, mas de forma mais abrangente, Trigo Pereira (2015) refere que “bens públicos e

externalidades, a par das situações que violam a concorrência ou as situações em que a assimetria de

informação entre agentes é significativa, fundamentam a intervenção pública por razões de eficiência”.

Dada a natureza do serviço de infraestruturas (um importante bem público que introduz inúmeras

externalidades) verifica-se que há condições que justificam e sustentam uma ampla intervenção pública

(O. Pereira, 2005).


pouco por todo o lado e particularmente em Portugal) pode ter não só ao nível de questões de

eficiência, de equidade social e de justiça distributiva22

, mas também ao nível da alocação de

recursos, de fixação de pessoas e de diferentes atividades económicas.

Outra das questões relevantes que a resenha histórica efetuada permite levantar,

relaciona-se diretamente com o objetivo do presente trabalho e passa por perceber que o

máximo aproveitamento da infraestrutura existente (essencial para promover o ordenamento)

exige alguns investimentos, principalmente associados à qualificação ou reajuste da oferta hoje

instalada.

Nessa medida a discussão em torno de quem pode e/ou deve suportar tais custos (mais

desenvolvida no Ponto 4.2) surge como central e, antes de mais, deve acontecer ao nível político

e ideológico, perspetivando que direitos e princípios se querem coletivamente salvaguardar.

Se por um lado quando só existe uma rede de infraestruturas (ou seja, num caso de

monopólio), a abordagem histórica efetuada sugere que o serviço deve ser público (e.g., redes

de água), por outro, tal não significa que o seja noutros casos ou que sendo, se tenha de

assegurar igual nível de serviço em todo o território.

Tecnologicamente têm-se desenvolvido soluções autónomas (off-grid) que devem ser

consideradas, confrontando para o efeito custos e outras dimensões, tais como a função social e

a universalidade do serviço público.

O enunciado faz retomar a discussão em torno da terceira fase da modernização. Ascher

(2010) diz que esta hipermodernidade se caracteriza por comportamentos sociais globalmente

mais racionais, individuais e diferenciados. No entanto, e avaliando a atual relação entre a

dotação de infraestruturas e a ocupação do território em Portugal, verifica-se que se ela surge

inegavelmente como espelho de uma individualização crescente, já não é tão claro que assim o

seja ao nível da diferenciação e da racionalidade.

Em Portugal a atitude dominante de perpetuação da rede de infraestruturas sem avaliar

níveis de serviço instalados e a pouca preponderância de serviços de infraestruturas

diferenciados, vem mesmo questionar a aplicação às infraestruturas do postulado relativo a esta

terceira fase da modernidade.

De facto em Portugal, a atual dinâmica que marca a relação entre a dotação de

infraestruturas e os padrões de ocupação do solo surge como globalmente irracional (mesmo

que sectorialmente não o seja) e cada vez mais, face à extensão da rede, como territorialmente

indiferenciada – consequentemente, induz padrões de ocupação do solo coletivamente

questionáveis e pouco eficientes.

22 De facto, como sustenta Carvalho (2003b, p. 9), em certa medida “uma política seletiva de tarifação

exigiria, (…) que a infraestrutura coletiva fosse gerida de forma global, o que questiona frontalmente a

atual política de privatizações e a atitude fundamentalmente comercial e financeira dela decorrente.”


A alteração da prática urbanística dominante surge assim como uma prioridade, sendo

que a ferramenta metodológica “Infraestruturas versus Edificabilidade” que aqui se perspetiva,

pode vir a constituir-se a este nível como um importante contributo para sustentar e fomentar a

desejável mudança.

3 Ordenamento do Território e a importância das Infraestruturas

3.1 Ordenamento do Território ............................................................................................. 64

3.1.1 Definição e objetivos ........................................................................................... 66

3.1.2 Instrumentos ......................................................................................................... 72

3.1.3 Dos instrumentos à ineficácia do sistema em Portugal ........................................ 80

3.2 Infraestruturas Urbanas: uma definição .......................................................................... 84

3.3 Atuais Territórios Urbanos: evolução face às infraestruturas ........................................ 88

3.3.1 Da aglomeração ao desconfinamento do Urbano: a urbanização extensiva ........ 88


suportes ................................................................................................................ 92

3.4 Infraestruturas Urbanas: componentes primordiais do Ordenamento do Território ....... 95


61

3 Ordenamento do Território e a importância das Infraestruturas

O presente capítulo inicia-se com uma breve reflexão e procura de definições para

ordenamento do território e infraestruturas urbanas (Pontos 3.1 e 3.2).

É de sublinhar no entanto, que não se procura aprofundar a reflexão, esgotar bibliografia

ou temática(s) em torno destes conceitos, mas pelo contrário, pretende-se retirar as ilações

necessárias e indispensáveis para melhor enquadrar os desafios dos atuais territórios urbanos, da

dotação e provisão de infraestruturas e da relação entre as infraestruturas e o ordenamento do

território (Pontos 3.3 e 3.4).

O contributo para a clarificação da definição de ordenamento do território marca o

trabalho e o percurso de vários autores. A literatura especializada apresenta mesmo várias

leituras sobre o alcance desta atividade, sendo que em grande parte são desenvolvidas em

direções muito diferentes (Guerra, 2000).

A própria evolução da cidade enquanto fenómeno com expressão espacial pode ser

abordada através de diferentes enfoques, que devem ser entendidos como complementares, de

forma a produzir uma visão global em torno da ideia de cidade. Carvalho (2003b) identifica três

enfoques distintos possíveis:

Abordagem das teorias do planeamento, centrada nos processos de decisão, na

valorização dos modelos participativos e no reforço da cidadania (que no presente

trabalho não é desenvolvida).

Abordagem das teorias funcionais, que busca fundamentação para determinada

organização e funcionamento do espaço urbano (e que aqui será meramente

aflorada).

Abordagem das teorias normativas, que no presente trabalho serão mais exploradas

e que se centram na forma física da cidade, procurando máxima rentabilização dos

recursos, nomeadamente das infraestruturas existentes.

Cada uma destas abordagens sustenta uma diferente leitura de cidade, e “inevitavelmente,

juízos de valor” – sempre subjetivos (Carvalho, 2003b, p. 140). A resenha histórica

desenvolvida no capítulo anterior vem validar esta instabilidade ao nível dos paradigmas

socioeconómicos e culturais e, consequentemente, revelar a frequência com que a verdade de

um determinado período histórico rapidamente é questionada na época seguinte.

A história da cidade, líquida, não sequencial e incerta, espelha profundas alterações

quantitativas e qualitativas das atividades urbanas, sendo consequentemente expectável que a

prática da atividade de ordenamento reflita também esta permanente dinâmica em torno da

relação entre lugares e atividades. Tal constatação reporta a importância e a relevância do

planeamento e do ordenamento do território para a ideia de que não existe (nem nunca existiu)

atividade humana que direta ou indiretamente não esteja associada a um lugar (Pinho, 2002;

Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997).


Nesse sentido e de forma esquemática pode-se assim considerar que, no limite, o

ordenamento do território persegue a máxima eficiência entre atividades e lugares, atenuando

conflitos e potenciando relações simbióticas (eminentes ou já existentes).

Tal procura de eficiência na relação entre atividades e lugares exige permanente

necessidade de adaptação de três dimensões distintas (Mascaró, 1987; Zmitrowicz & De

Angelis Neto, 1997):

Do espaço necessário ao bom desempenho das diversas atividades;

Do nível de acessibilidade desses mesmos espaços;

E da própria infraestrutura que os serve.

Esta abordagem (de natureza funcionalista) permite destacar a importância das

infraestruturas para o ordenamento do espaço urbano. O próprio processo relativo à localização

das atividades urbanas é extremamente dependente das infraestruturas (Zmitrowicz & De

Angelis Neto, 1997).

Na prática, além do espaço (preferencialmente adaptado às múltiplas exigências

funcionais das atividades) o processo de seleção de um lugar para fixar determinada atividade é

informado:

Pelos subsistemas de infraestruturas existentes no local;

Pelo grau de acessibilidade do espaço (determinado pela infraestruturação

existente, e variável em função da facilidade de deslocação de pessoas, bens e

informação);

E pela presença e proximidade de equipamentos sociais (sobretudo para atividades

associadas ao uso residencial).

O enunciado, apesar do contexto de permanente incerteza que enquadra e trespassa a

visão diacrónica desenvolvida anteriormente, permite assim identificar a infraestrutura como um

elemento urbano histórico, perene e persistente.

As infraestruturas surgem como elementos centrais para o suporte das múltiplas

transformação de uso e ocupação do solo que se foram sucedendo ao longo dos tempos.

É neste sentido que o percurso efetuado releva o valor da infraestrutura enquanto

elemento organizador e ordenador da ocupação do espaço.

Assim, e tal como Dupuy (1985, 1990; 1989) sustenta, o ordenamento do território faz-se

muito em função das infraestruturas, porque o servem, irrigam, informam e organizam.

Em suma, no presente capítulo pretende-se dar continuidade à abordagem iniciada

relativa à organização territorial da cidade, assumindo uma perspetiva física, e considerando

Ordenamento do Território e a importância das Infraestruturas 63

nesse sentido cidade, enquanto o somatório de três elementos distintos: infraestruturas, parcelas

de terreno e edifícios (Carvalho, 2003b).

Tal definição é central para enquadrar o trabalho desenvolvido ao longo desta

investigação, até porque como resultado (ver capítulos 6 e 7) desenvolve-se metodologia que em

parte articula estes mesmos elementos – na medida em que se confrontam infraestruturas com

edificabilidade (existente ou potencial).


3.1 Ordenamento do Território

Tal como já explicitado, o território e o desafio em torno do seu ordenamento, são aqui

entendidos numa perspetiva essencialmente física e espacial. Este pressuposto é determinante na

medida em que a conceção do significado de ordenamento e de planeamento físico, decorre

sobretudo da forma como se concebe o próprio conceito de espaço. Cardoso (1996, pp. 171–

172) sustenta que há “duas conceções de espaço” distintas:

“Numa o espaço é apreendido como mero continente (…) é onde se exercem

atividades, mas este facto é trivializado” – o espaço no limite só introduz

consequências menores no desenvolvimento das atividades, sendo que tais

consequências são vistas como meramente negativas, como entraves ao

funcionamento racional dos sistemas socioeconómicos: “Os sistemas pré-existem

independentemente do espaço, a existência deste altera-lhes posterior e

negativamente o seu funcionamento”.

Noutra o espaço revela-se variável fundamental da “distribuição das oportunidades,

dos comportamentos, dos níveis de atividade e dos fluxos”.

Na primeira conceção de espaço o ordenamento tem por missão limitar a perversidade do

efeito do espaço, facilitando as atividades, removendo os entraves ao funcionamento dos

sistemas.

Já na segunda conceção, coincidente com a definição de ordenamento do território que

aqui se pretende desenvolver, o ordenamento atua sobre o elemento central: o espaço. E é desta

forma que surge a sua dimensão estratégica e operativa, assumindo que o espaço é antes de mais

“o que nele tem lugar” (A. Cardoso, 1996, p. 172).

Hoje em dia, entre planeadores e urbanistas, há no entanto um desejo para que as suas

ações não sejam rotuladas de “mero planeamento físico” (Keeble, 1983, p. 60 apud Leung,

2007, p. 17). Tal acontece porque o planeamento físico tem sido equacionado como

determinismo físico. Esta confusão, ou melhor esta “acusação” ao planeamento físico, foi uma

reação à insensibilidade social de planos produzidos por alguns urbanistas (Leung, 2007).

Com efeito e tendo por base uma amostra não representativa dos planos produzidos e um

período temporal muito específico, é altamente irresponsável insistir que os urbanistas estão

orientados e seduzidos pela ideia de que o ambiente físico é o fator determinante e exclusivo

para atingir uma melhor condição de vida23

, e que o fracasso da atividade de ordenamento

decorre, no essencial, dessa postura altiva e desprezível (Leung, 2007).

23 Aliás, tais acusações (produzidas nomeadamente por Herbert e Gans (1968) apud Leung, 2007)

constituem argumentação própria do que é tido como “redução ao absurdo”, na medida em que se assume

uma hipótese e a partir dela resultam consequências absurdas, concluindo assim que a suposição original


No entanto e como sustenta Carvalho (2003b), o problema e o atual descrédito em torno

do planeamento e do ordenamento, entendidos como “conjunto de estudos e ações

desenvolvidos para atingir determinados objetivos” (2003b, p. 18), é bem mais complexo e

estrutural.

A ineficácia desta dimensão física do planeamento urbanístico (o ordenamento do

território) é, no essencial, resultado da imprecisa explicitação de objetivos, da desadequação dos

meios e instrumentos disponibilizados, ou, mais grave ainda, de ambas as coisas (Carvalho,

2003b).

No mesmo sentido, também Ferrão (2011, p. 25) considera que “o ordenamento do

território no contexto das políticas públicas, corresponde, em Portugal, a uma política

duplamente fraca: fraca em relação à sua missão, dada a desproporção que se verifica entre a

ambição dos objetivos visados e as condições efetivas para o atingir; e fraca em relação aos

efeitos indesejados decorrentes de outras políticas, dada a sua vulnerabilidade em relação a

impactes negativos à luz dos objetivos e princípios de ordenamento do território. Existe,

portanto, um problema simultâneo de eficiência e resiliência.”

Estes debates em torno do alcance e do (in)sucesso da atividade de ordenamento do

território, permitem entendê-lo como um processo coletivo e nesse sentido, como uma

obrigação do Estado – nomeadamente, porque tem de responder a múltiplas necessidades

coletivas: de dotação de infraestruturas, de equipamentos, de deslocação ou mesmo de

minimização do impacto ambiental da urbanização. “Tal obrigação é possível de concretizar

porque, na construção jurídica, o direito de propriedade não é absoluto, confronta-se e, em

última análise, subordina-se à função social do solo” (Carvalho, 2010, p. 21).

Assim sendo, este controlo das transformações de uso do solo, enquadrado e legitimado

pela salvaguarda da sua função social, tem de ser público e não poderá ser assegurado pela ação

exclusiva de outros agentes, ou seja, pelo mercado.

Na verdade, o mercado (marca ideológica dominante na sociedade contemporânea)

(Mattelart, 2007) tem-se revelado, de um ponto de vista fundiário, motor de desordenamento:

“imperfeito, porque pouco transparente, porque produz muitas externalidades, porque o solo é

objeto de entesouramento” (Carvalho, 2003b, p. 19; Paulo Vasconcelos Dias Correia, 2002).

Tal resultado vem sublinhar a relevância do ordenamento do território e a sua natureza

pública, e ainda a necessidade de valorizar a “participação” enquanto processo essencial ao

(no caso, relativa à importância do planeamento físico para a melhoria das condições de vida) está errada

(Leung, 2007).

Como sustenta Leung (2007), também Jacobs (2000) em certa medida contribuiu para alimentar este mal-

entendido, na medida em que critica a obstinação dos urbanistas pelo desenho das “cidades bonitas”

(esquecendo-se que as mesmas “são para serem utilizadas por pessoas”), mas em simultâneo propõe que

os urbanistas devem providenciar operações diversificadas e de pequena escala porque é isso que as

pessoas querem – mas isso, tal como sustenta Leung (2007), certamente também é planeamento físico.


reforço das comunidades, bem como a capacidade de “negociação” da Administração Pública

para defender o interesse coletivo (Mota, 2013), sobretudo num quadro de reduzida

disponibilidade financeira.

3.1.1 Definição e objetivos

A expressão “ordenamento do território” surge nos anos 20, no Reino Unido e na

Alemanha, na sequência da “necessidade de limitar o desenvolvimento das cidades dentro do

seu âmbito territorial (hinterland)”, e em França, no final da década de 40, no contexto do pós-

guerra pela necessidade de refundar as cidades destruídas e de corrigir assimetrias regionais, em

termos económicos e sociais (F. P. Oliveira, 2002). Durante esse período, Claudius Petit,

Ministro Francês da Reconstrução e do Urbanismo, numa comunicação intitulada Pour un plan

national d`aménagement du territoire (Petit, 1950), definia ordenamento do território como a

procura no quadro da França de uma melhor repartição dos homens em função dos recursos

naturais e das atividades económicas.

O carácter abrangente e simplista desta definição de ordenamento do território poderia

decorrer do facto de ser uma das primeiras abordagens ao conceito, no entanto, verifica-se que

tal acontece pela própria natureza da atividade (Ferrão, 2011). A título de exemplo, veja-se que

o Dictionaire de l’urbanisme et de l’aménagement (Merlin & Choay, 2000) apresenta definição

mais desenvolvida mas muito próxima à enunciada, na medida em que declara que o

ordenamento do território é a ação e a prática (mais do que a ciência, a técnica ou a arte) de

dispor com ordem, através do espaço de um país e com uma visão prospetiva, os homens e as

suas atividades, os equipamentos e os meios de comunicação que eles podem utilizar, tendo em

conta os constrangimentos naturais, humanos e económicos, ou mesmo estratégicos.

Gaspar (1995, p. 6), também estabelece a relação entre esta atividade e o

desenvolvimento, definindo ordenamento do território como “a arte de adequar as gentes e a

produção de riqueza ao território numa perspetiva de desenvolvimento”.

De facto, inúmeros autores apontam para a dificuldade em adotar uma definição mais

exata, estável e específica de ordenamento do território (Faludi, 2012; P. Hall, 2002). A revisão

da literatura evidencia precisamente que não existiu, ao longo da história, um entendimento

consensual sobre a natureza do conceito, não havendo ainda hoje, entre académicos,

profissionais e a administração, um conceito claro, tornando difícil a sua afirmação, quer

enquanto disciplina científica, quer como profissão (Mota, 2013).

A comparação da expressão e consequente definição de ordenamento do território em

diversos países – aménagement du territoire (França), Raumordnung (Alemanha), ruimtelijke

ordening (Holanda), planificazione territoriale (Itália), ou land use planning / spatial panning

(Reino Unido) – confronta-se com dificuldades de natureza linguística e cultural, mas mais

importante, evidencia de facto os seus múltiplos significados (Faludi, 2012; Ferrão, 2011).


Em Portugal têm sido dados alguns passos a nível institucional para a consolidação de um

quadro concetual “nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo”, designadamente

através da publicação do Decreto-Lei n.o 80/2015 de 14 de maio, que procede à revisão do

Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial. Este mesmo Decreto Regulamentar,

veio fixar alguns conceitos operativos aplicáveis no âmbito dos instrumentos de gestão

territorial, mas deixou de fora um vasto conjunto de termos fundamentais, nomeadamente a

própria definição de ordenamento do território e de urbanismo.

Mais abrangente é o Vocabulário de Termos e Conceitos do Ordenamento do Território

(DGOTDU, 2005), que antecedeu o referido Decreto Regulamentar, numa tentativa de

normalizar conceitos e linguagem técnica, com a participação de um alargado conjunto de

entidades sectoriais. Não obstante, o conceito de ordenamento do território surge aí explicitado,

de forma muito ampla e inclusiva, decorrendo diretamente da Carta Europeia de Ordenamento

do Território (CEOT) (DGOTDU, 1988, pp. 9–10). Para além de corresponder ao "resultado da

implementação espacial coordenada das políticas económica, social, cultural e ecológica da

sociedade (...)", entende-se que o ordenamento do território é também "uma disciplina

científica, uma técnica administrativa e uma política que se desenvolve numa perspetiva

interdisciplinar e integrada (...)".

Assume assim uma natureza multidisciplinar e integrada e ainda uma natureza multi-

escala, que articula e coordena horizontal e verticalmente os vários sectores e níveis da

administração com competência no território. Na mesma linha, Ferrão (2011, p. 67) classifica

ordenamento do território como campo de interação e cooperação entre várias disciplinas, seus

atores, interesses e valores – enquanto recetáculo de "partes do conhecimento científico de

outras disciplinas".

Na definição de ordenamento do território, importa ainda voltar a sublinhar, a sua

dimensão coletiva, ou melhor a sua natureza pública. A este nível, destaca-se: a posição do

CEMAT (2011, p. 18) que classifica ordenamento do território como "o conjunto de

instrumentos utilizado pelo sector público para influenciar a distribuição de pessoas e atividades

nos territórios a várias escalas, assim como a localização de infraestruturas, áreas naturais e de

lazer"; bem como a definição de Oliveira (2009, p. 9), que define ordenamento do território

como “a aplicação ao solo de todas as políticas públicas, designadamente económico-sociais,

urbanísticas e ambientais, de forma a alcançar um desenvolvimento regional harmonioso e

equilibrado”; e ainda a posição de Alves (2007, p. 21), que sumariamente se refere ao

ordenamento do território essencialmente como “uma tarefa do Estado e de outros poderes

públicos”.

Numa perspetiva europeia o Glossário do Desenvolvimento Territorial, produzido no

âmbito da Conferência Europeia dos Ministros responsáveis pelo Ordenamento do Território do

Conselho da Europa destaca-se de facto como documento de referência (CEMAT, 2011).

Corresponde a uma tentativa de harmonização terminológica entre Estados Membros para o

estabelecimento de uma plataforma comum de entendimento sobre conceitos operativos e

doutrinários fundamentais, colocando-se à margem de especificidades nacionais. Assim sendo,

muitos dos conceitos propostos, afiguram-se estranhos face à linguagem técnica já consolidada


em Portugal. Neste documento, o termo ordenamento do território (tratado apenas

sumariamente) desenvolve-se na articulação com Planeamento (planning), que por sua vez é

entendido de forma muito lata, admitindo uma decomposição em 6 categorias: o ambiental, o do

espaço urbano e rural, o do uso do solo/zonamento, o físico, o integrado e o participativo. Este

alargado alcance é explicado por Ferrão (2011, p. 26): "O conceito de planeamento transcende e

simultaneamente, integra a política de ordenamento do território: transcende-a ao nível das

doutrinas, teorias e culturas gerais de planeamento (...); integra-a enquanto dimensão (...). O

significado da palavra inglesa planning, que cobre tanto a atividade genérica do planeamento

como a política específica de ordenamento do território, dificulta a desejada clarificação

concetual".

Ainda ao nível das instituições europeias, importa destacar a definição adotada pela

Agência Europeia do Ambiente (EEA – European Environment Information and Observation

Network) e compilada no léxico geral multilingue (European Environment Information and

Observation Network (EIONET), 2008): ordenamento do território é um processo

interdisciplinar de avaliar, organizar e controlar o presente e o futuro uso e desenvolvimento do

solo e dos seus recursos, e da sua adequação a um nível sustentável de rendimento. Inclui uma

avaliação ecológica global em termos de tipos específicos de utilização, bem como as avaliações

de contextos sociais, económicos e físicos para o território em questão.

Neste quadro, ordenamento do território (spatial planning24

) assume uma abrangência

menos vasta que planeamento (em sentido lato), sendo que também Ferrão (2011, p. 11)

considera que ordenamento do território corresponde a um sistema particular do sistema de

planeamento, o que é especialmente discutível em contextos como o português onde ao

"planeamento" se associa "planos".

Com efeito, a diversidade de tradições e culturas de planeamento é assim um outro aspeto

que dificulta a obtenção de consensos. Só a nível europeu podem identificar-se quatro tradições

distintas, conforme estudo comparativo da Comissão Europeia (1997, pp. 36–37):

A abordagem muito abrangente do planeamento económico regional desenvolvido

por uma forte Administração Central, visando objetivos sociais e económicos e o

equilíbrio entre regiões;

A abordagem integrada e abrangente que se encontra enraizada numa hierarquia

formal de planos de diferentes escalas (da nacional à local), respeitando aos

diferentes níveis da Administração Pública;

24 Spatial planning é o termo oficial e corrente para designar o ordenamento do território europeu. Trata-

se de uma nova designação, neutra e "euro-britânica", que se refere a um tipo de planeamento que,

originalmente, não é o do Reino Unido. Spatial Planning não designa qualquer um dos sistemas de

planeamento dos Estados Membros (apesar de corresponder à tradução inglesa do Raumplanung alemão).

Pretendeu-se que o termo fosse capaz de integrar as quatro principais tradições (seguidamente

identificadas) de planeamento existentes nos Estados Membros (Bengs, 2002).


A tradição da gestão do uso do solo, cingindo-se à regulação e ao controlo da sua

transformação ao nível estratégico e ao nível local;

E a tradição do Urbanismo que se concentra principalmente em questões de

desenho urbano, paisagem urbana e controlo da edificação, sendo fortemente

influenciada por aspetos arquitetónicos.

Às principais dificuldades associadas à universalidade de conceitos como planeamento e

ordenamento do território (perspetiva mais ou menos urbanística do território) (Partidário,

1999), contrapõem-se os vários motivos que justificam a indispensabilidade da sua clarificação.

Hall e Tewdwr-Jones (2010) consideram o planeamento (bem como os conceitos

semanticamente próximos) algo extremamente ambíguo, apesar de todos os planeadores e

urbanistas acreditarem que sabem o seu significado, na medida em que acham que se relaciona

com o que fazem. Relembram, no entanto, que a imprecisão terminológica gera

desentendimentos e equívocos técnico-científicos. Gera-se uma aparente sintonia de discursos,

mas frágil porque a dificuldade é que eles fazem “todo o tipo de coisas, e consequentemente têm

definições e significados diferentes para o conceito (…). Planeamento parece ser tudo um pouco

para toda a gente” (2010, p. 1).

A procura de uma definição para ordenamento do território, que se tem desenvolvido até

aqui, permite identificar a presença permanente de três elementos distintos: as atividades

humanas, o espaço no qual elas se inserem e o sistema (multi-sectorial e multi-escala) que

ambos integram. Nesse sentido, “o correto ordenamento do território situa-se na intersecção dos

três eixos vitais do desenvolvimento: o da eficácia, o da equidade e o do ambiente, tendo

presente que os seres humanos, as comunidades locais, regionais e nacionais, são os

destinatários últimos das ações a empreender – todos sem exceção” (J. M. B. Gaspar, 1995, p.

6).

O Royal Town Planning Institute (RTPI) identifica e estrutura um conjunto de diretrizes

do que atualmente deve ser considerado e assumido como objetivos gerais e específicos do

ordenamento do território (spatial planning).

O RTPI (2010) estabelece como objetivo geral do ordenamento do território a procura de

um quadro de vida que assegure a realização pessoal, num ambiente planeado à escala humana.

Como objetivos específicos, esta organização britânica de planeadores, propõe um

conjunto de desígnios que se articulam precisamente com as múltiplas dimensões de território,

nomeadamente: o ordenamento físico do território, a promoção da sustentabilidade e da

resiliência territorial, o reforço da identidade e do sentido de lugar/pertença (assegurando maior

capacitação das comunidades), o desenvolvimento económico territorial, bem como uma maior

organização e racionalização da ação da Administração Pública.

Para o efeito, considera necessário:

Definir regras básicas para a construção e transformação do território;


Pensar o desenvolvimento territorial de forma sustentada e coerente;

Solucionar os problemas associados às dinâmicas territoriais;

Levar a cabo a estruturação do território nacional e regular a sua utilização;

Promover o correto desenvolvimento territorial e dispor, no espaço e no tempo, as

infraestruturas de uso humano de modo a que sejam mantidas a integridade e a

estabilidade do país, melhoradas as condições de vida das populações e um correto

e dinâmico desenvolvimento socioeconómico.

A revisão de literatura efetuada em torno da identificação dos objetivos do ordenamento

do território, veio evidenciar o valor da Carta Europeia do Ordenamento do Território

(DGOTDU, 1988, p. 11) enquanto documento de referência a este nível. Assim sendo, este

importante documento25

estabelece para o ordenamento do território, o seguinte conjunto de

objetivos fundamentais:

“Desenvolvimento socioeconómico equilibrado das regiões.

(...) o ordenamento do território deve procurar conter o crescimento das regiões

superpovoadas ou sujeitas a um desenvolvimento demasiado rápido, encorajar o

desenvolvimento das regiões atrasadas e manter ou adaptar as infraestruturas

indispensáveis à recuperação económica das regiões em declínio ou ameaçadas

por graves problemas de emprego (...).

Melhoria da qualidade de vida.

Pela escolha da localização que permita uma utilização ótima do espaço favorece-

se a melhoria da qualidade de vida quotidiana, quer se trate de habitação,

trabalho, cultura, recreio ou, ainda, das relações no seio das comunidades

humanas, nomeadamente a melhoria do bem-estar individual traduzido na criação

de empregos e na instalação de equipamentos de natureza económica, social e

cultural, correspondendo às aspirações das diferentes camadas da população.

Gestão responsável dos recursos naturais e a proteção do ambiente.

Promovendo estratégias que minimizam os conflitos entre a procura crescente de

recursos naturais e a necessidade da sua conservação, o ordenamento do território

procura assegurar uma gestão responsável do ambiente, dos recursos do solo e do

subsolo, do ar e das águas, dos recursos energéticos, da fauna e da flora,

prestando atenção particular à paisagem e ao património cultural e arquitetónico.

25 É de realçar que a Carta Europeia do Ordenamento do Território (Carta de Torremolinos), assinada na

Conferência Europeia dos Ministros responsáveis pelo Ordenamento do Território do Conselho da Europa

(CEMAT) em 1983, constitui uma das primeiras iniciativas no domínio do ordenamento do território das

últimas décadas na Europa.


Utilização racional do território.

O ordenamento do território ocupa-se, em particular, da localização, organização

e desenvolvimento dos grandes complexos urbanos e industriais, das

infraestruturas fundamentais e da proteção dos solos agrícolas e florestais. Este

ordenamento, de natureza física, deve necessariamente ser acompanhado de uma

política fundiária, a fim de ser possível alcançar objetivos que são de interesse

coletivo.”

O mesmo documento aponta ainda um outro conjunto de objetivos para o ordenamento do

território de natureza distinta (quase necessidades instrumentais):

“Implementação dos objetivos do ordenamento do território.

(…) Numerosos organismos privados e públicos contribuem, pelas suas ações,

para desenvolver ou alterar a organização do espaço. O ordenamento do território

traduz uma vontade de integração e coordenação interdisciplinar e de cooperação

entre as autoridades envolvidas.

Coordenação entre os diferentes sectores.

Este esforço de coordenação respeita essencialmente à distribuição da população,

das atividades económicas, do habitat, dos equipamentos coletivos e ao

fornecimento de energia, aos transportes e ao saneamento básico; à luta do

ambiente e do património natural, histórico e cultural.

Coordenação e cooperação entre os diversos níveis de decisão e obtenção de

recursos financeiros.

As várias autoridades envolvidas na política de ordenamento do território

necessitam que lhes seja dada competência para decidir, bem como os meios

financeiros adequados. (...) aquelas autoridades devem ter em atenção as medidas

tomadas ou previstas a nível inferior ou superior e, consequentemente manterem-

se informadas reciprocamente e de maneira regular (…).

Participação das populações.

Toda a política de ordenamento do território, qualquer que seja o seu nível, deve

ser baseada na participação ativa dos cidadãos. É, assim, indispensável que eles

sejam informados, de forma clara e de maneira compreensível, em todas as fases

do processo de planeamento e no enquadramento das estruturas e procedimentos

institucionais.”


3.1.2 Instrumentos

A prossecução dos objetivos da atividade de ordenamento do território aqui enunciados

exige a mobilização e a utilização de um conjunto de instrumentos. No entanto, face à amplitude

dos objetivos que se perseguem, bem como à abrangência da atividade de ordenamento do

território, a identificação dos seus instrumentos obriga a que previamente se adote uma

interpretação relativa ao seu alcance e significado.

Assim e para a presente investigação, a identificação dos instrumentos de ordenamento

disponíveis resulta de uma leitura de ordenamento do território como ato de organização da

ocupação, que procura simultaneamente, máximo aproveitamento das infraestruturas existentes

e salvaguarda do solo enquanto recurso escasso, finito, único e infungível.

Em Portugal Catita (2009, p. 11) reconhece “uma grande evolução no sistema de

planeamento e gestão territorial no sentido do seu amadurecimento, do seu aperfeiçoamento e,

mesmo, da sua consolidação”, a partir do momento em que o enquadramento legal veio

clarificar/identificar os instrumentos de ordenamento disponíveis e o seu alcance.

A Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU) e

sobretudo o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) são a este nível os

diplomas mais relevantes dado que vieram explicitar e consolidar a natureza estratégica dos

instrumentos de desenvolvimento territorial.

De facto este quadro normativo relativo à ação e aos instrumentos de ordenamento foi

fundamental, na medida em que possibilitou a clarificação e definição das suas finalidades e o

estabelecimento de uma tipologia de instrumentos a utilizar nos diferentes tipos de intervenção,

pública ou particular (F. dos R. Condesso, 2005).

O glossário em linha disponibilizado pela DGT (Direção-Geral do Território, 2013)

define, instrumentos de gestão territorial como o “conjunto dos instrumentos que concretizam o

sistema de gestão territorial e, de acordo com as funções diferenciadas que desempenham no

sistema: estabelecem as opções de desenvolvimento territorial e de organização do território

nacional; programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento económico e social com

incidência espacial, determinando o respetivo impacte territorial; constituem um meio supletivo

de intervenção do Governo para a prossecução de objetivos de interesse nacional com

repercussão espacial; ou definem o regime de uso do solo.”

Complementarmente, o mesmo documento estabelece que “a política de ordenamento do

território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial, que se organiza, num quadro

de interação coordenada, em três âmbitos: nacional; regional; e municipal.”

“O âmbito nacional é concretizado através dos seguintes instrumentos:

O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT);

Os planos sectoriais com incidência territorial (PS);


Os planos especiais de ordenamento do território (PEOT), compreendendo os

planos de ordenamento de áreas protegidas (POAP), os planos de ordenamento de

albufeiras de águas públicas (POAAP), os planos de ordenamento da orla costeira

(POOC) e os planos de ordenamento dos estuários (POE).

O âmbito regional é concretizado através dos planos regionais de ordenamento do

território (PROT).

O âmbito municipal é concretizado através dos seguintes instrumentos:

Os planos intermunicipais de ordenamento do território (PIOT);

Os planos municipais de ordenamento do território (PMOT), compreendendo os

planos diretores municipais (PDM), os planos de urbanização (PU) e os planos de

pormenor (PP).

(…) O PNPOT, os PS, os PEOT e os PROT traduzem um compromisso recíproco de

compatibilização das respetivas opções. (…) Os PMOT e, quando existam, os PIOT

desenvolvem o quadro estratégico definido pelo PNPOT e pelos PROT. (…) O PNPOT, os PS,

os PROT e os PIOT vinculam as entidades públicas. (…) Os PMOT e os PEOT vinculam as

entidades públicas e ainda, direta e imediatamente, os particulares.”

O glossário da DGT (2013) acrescenta ainda que os instrumentos de gestão territorial

“devem explicitar, de forma racional e clara, os fundamentos das respetivas previsões,

indicações e determinações, a estabelecer com base no conhecimento sistematicamente

adquirido:

Das características físicas, morfológicas e ecológicas do território;

Dos recursos naturais e do património arquitetónico e arqueológico;

Da dinâmica demográfica e migratória;

Das transformações económicas, sociais, culturais e ambientais;

Das assimetrias regionais e das condições de acesso às infraestruturas, aos

equipamentos, aos serviços e às funções urbanas.”

Mas ainda assim, apesar dos avanços e do enquadramento jurídico produzido, a literatura

aponta problemas, nomeadamente ao nível da ação e da inoperância dos instrumentos de

ordenamento do território face aos desafios da cidade existente. Genericamente, o atual

enquadramento legal é tido como excessivamente rígido (sobretudo dado o atual contexto de

incerteza) (Pinho & Oliveira, 2010) e de interpretação dúbia (nomeadamente, face à defesa do

interesse público) (Carvalho & Oliveira, 2013).


Carvalho (2010) apesar de reconhecer a rigidez e a ambiguidade pontual de grande parte

do enquadramento legal existente, bem como a morosidade e a inércia do nosso sistema

jurídico, considera que as razões da ineficácia do ordenamento do território em Portugal são

sobretudo de outra natureza e residem na utilização indevida dos instrumentos existentes.

É com esse propósito e tendo por base uma avaliação dos diversos instrumentos aplicados

em diversos países, que Carvalho (2003b, pp. 303–340, 2010, pp. 20–22) avança com uma

sistematização (que aqui se subscreve) dos diversos mecanismos e ferramentas que se podem

constituir como importantes instrumentos de ordenamento. Propõe o seu agrupamento em

blocos, de acordo com “a sua natureza e o diferente papel neles desempenhado pela

Administração Pública”.

Assim, considera que para ordenar o território o Estado dispõe de vários instrumentos,

sendo que, de forma muito elementar, se podem apontar os seguintes:

Planos de ordenamento (e demais regulamentação26

);

Licenciamento administrativo;

Política tributária;

E a própria iniciativa pública.

Planos de ordenamento

Os planos de ordenamento (anteriormente elencados) são hoje consensualmente

considerados como elementos fundamentais para uma ação eficaz da Administração – “a base

fundamental de todo o ordenamento urbanístico” (Alves Correia, 2001, p. 240).

O seu desenvolvimento é competência da Administração Pública sendo de sublinhar que,

sobretudo os de âmbito municipal materializam compromissos (Pendall, 2001, p. 157) entre a

entidade que os elabora e os órgãos administrativos que lhe são hierarquicamente superiores

(Pardal, 2006).

Variam em função da abrangência geográfica (escala), do grau de detalhe (mais ou menos

pormenorizados ao nível do traçado, desenho, usos e regulação) e da sua natureza podendo,

concomitantemente ou não, ser (Alves Correia, 2001, p. 257; Farthing, 2001, p. 225; Navarro &

Vilanova, 2000; Pais, 2010):

Orientadores (estabelecendo objetivos gerais);

Estratégicos (definindo medidas essenciais para atingir determinados objetivos);

26 No que diz respeito à regulamentação, pode-se diferenciar a regulamentação geral (relativa à

generalidade da urbanização e da construção), as servidões e restrições de utilidade pública (de âmbito

geral ou mais limitado) e os próprios planos de ordenamento (assumidos como os meios básicos de

intervenção, mas também como ferramentas de comunicação e legitimação das opções e ações da

Administração) (Pardal, 2006).


Regulamentadores (fixando regras de cumprimento obrigatório);

E/ou operativos (destinados a executar ações e operações concretas).

Os planos de ordenamento podem simplificadamente ser definidos como um documento

que expressa objetivos em torno da ocupação do solo e que explicita orientações, formas e

meios de como os atingir (P. Hall, 2002; Healey, 2005).

Segundo Alves Correia (2001) a elaboração de planos adota diversas técnicas e

abordagens, de forma isolada ou combinada. Entre as principais técnicas de planeamento

destaca-se (Pais, 2010, pp. 43–48):

O desenho – basicamente corresponde à ilustração detalhada da solução a

implantar no território. Ajustado a áreas de dimensão relativamente limitada,

resulta de uma visão do urbanismo como uma derivação/prolongamento da

arquitetura (Lamas, 2010, p. 231), podendo aplicar-se à representação exclusiva da

infraestrutura pública ou de todos os elementos que compõem o espaço urbano

(infraestruturas, lotes e edifícios);

A estrutura – que se baseia no reconhecimento (ou na produção de raiz) do

esqueleto organizativo da cidade, recorrendo à decomposição da cidade em

sistemas determinantes para o desenvolvimento urbano (Navarro & Vilanova,

2000, p. 83; Noguera, 2007, p. 46). Do ponto de vista infraestrutural esta técnica

centra-se na organização, funcionamento e execução dos principais sistemas da

cidade, deixando grande liberdade de ação à gestão urbanística nas restantes áreas

que compõem o espaço urbano;

O programa – que se distingue como uma técnica de ordenamento que permite

ampla negociação entre agentes urbanísticos. De tradição anglo-saxónica, assume

uma dimensão orientadora, que se caracteriza por ser muito flexível e por recorrer

ao mínimo de regulação. Pressupõe amplo envolvimento de agentes públicos e

privados que conjuntamente se pronunciam relativamente à hierarquização de

ações e realizações prioritárias e sobre os meios para as poder atingir (Farthing,

2001; Healey, 2005);

O zonamento – que consiste na divisão do solo em “zonas” que, “para efeitos do

plano, são tratadas como homogéneas, destinando-se a apenas uma, ou a várias

funções combinadas: habitação, indústria, equipamentos, comércio, espaços verdes,

entre outros” (Pais, 2010, p. 44). A sua ampla utilização coincide com a afirmação

do Movimento Moderno que contraria a promiscuidade funcional (característica da

cidade pré-moderna), nomeadamente através da segregação espacial das atividades


urbanas. Assenta na adoção de parâmetros regulamentares27

, qualitativos e

numéricos, referenciados a uma determinada superfície. Os parâmetros qualitativos

usualmente definem a tipologia dos edifícios e controlam questões estéticas, sendo

que os parâmetros numéricos podem ser geométricos (definindo regras relativas à

implantação e configuração dos edifícios), áreas e índices (que controlam a

quantidade de edificação).

Sintetizando, o zonamento permite controlar o processo de edificação numa zona e,

como deixa margem para várias soluções arquitetónicas e urbanísticas, surge como

técnica ajustada a contextos em que se pretende “controlar a expansão urbana sem

assegurar uma solução específica de desenho urbano” (Pais, 2010, p. 46).

Licenciamento administrativo

O licenciamento administrativo é o ato através do qual cada iniciativa privada é

autorizada. Na maioria dos países e em toda a Europa, a possibilidade de urbanizar (parcelar e

infraestruturar) e construir, está sujeita a uma licença ou a uma autorização administrativa. O

licenciamento está entre o planeamento e a execução de ações, articula-se com a fase de projeto

e, em certa medida, é o momento de confronto entre o interesse privado e público. É nesse

sentido que, a par da regulamentação, é tido como um dos mais importantes instrumentos para

condicionar e orientar a ocupação do solo.

Em Portugal o indeferimento do pedido de licenciamento de operações urbanísticas (isto

é, a não obtenção de licença) pode acontecer com base em três critérios distintos28

:

Violação de normas legais e regulamentares aplicáveis – ou seja, sempre que a

pretensão em causa “violar plano municipal e intermunicipal de ordenamento do

território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas, área

de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidão

administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais e

regulamentares aplicáveis”;

Afetação negativa do património – quando a operação urbanística “afetar

negativamente o património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico,

natural ou edificado (…) designadamente em resultado da desconformidade com as

cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições

expressamente previstas em regulamento”;

27 “São normalmente apresentados nos regulamentos de zonamento como uma verdade fria, objetiva,

racional, quiçá científica. São os números de ouro do urbanismo moderno” (Campos, 1993, p. 153).

28 Fixados nos termos do artigo 24º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) (Decreto-

Lei n.o 136/2014 de 9 de Setembro do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia,

2014).


Ou quando a operação constituir, comprovadamente, uma sobrecarga

incomportável para as infraestruturas existentes (argumento especialmente

relevante face ao objeto de estudo e linha argumentativa do presente trabalho) – ou

seja, no caso da “ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento

de água e saneamento ou se a obra projetada constituir, comprovadamente, uma

sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes (…) ou implicar, para o

município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos

ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a

arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia elétrica ou de

saneamento” (Decreto-Lei n.o 136/2014 de 9 de Setembro do Ministério do

Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, 2014).

Desenvolvido quase sempre à escala municipal, o licenciamento é uma atividade “que

sendo administrativa, tem elevado e exigente conteúdo técnico, de cuja boa realização depende

a eficácia da Administração em matéria de ordenamento do território” (Campos, 1993, p. 236).

Correia (1987, p. 170) acrescenta ainda que o licenciamento, se discricionário e moroso, é

determinante para acentuar a especulação: “quanto maior for a incerteza, maior será também a

amplitude dos valores potenciais no mercado do solo urbano e urbanizável”.

Política tributária

A política tributária surge como um mecanismo de ordenamento poderoso, na medida em

que encerra diversos objetivos e potencialidades (Carvalho, 2003b; F. Condesso, 1999; Paulo

Vasconcelos Dias Correia, 2002):

Gera receita29

, ou seja constitui-se como importante fonte de rendimento da

Administração Pública;

Influencia o nível de investimento, constituindo-se como incentivo ou obstáculo;

Tem consequências na oferta (quantidade e localização) fundiária e imobiliária, o

que tem forte impacto ao nível do ordenamento, uma vez que determina maior ou

menor retenção de terrenos e imóveis;

E contribui se desejável, para uma maior equidade, pelo inerente processo de

redistribuição de riqueza.

Carlos Lobo (2011, p. 61) considera mesmo que a tributação, a política de solos e o

desenvolvimento socioeconómico constituem realidades indissociáveis: “constitui tarefa

29 Pela simples taxação de bens ou rendimentos, ou “como forma de devolução à coletividade de uma

parte da evolução da renda fundiária” (Carvalho, 2003b, p. 313).


virtualmente impossível a definição de uma política de gestão de solos sem a indagação

concomitante da sua viabilidade económica e das suas consequências financeiras e tributárias”.

Numa perspetiva de ordenamento, a tributação constitui-se assim como um importante

instrumento que estimula ou inibe determinados comportamentos e decisões de proprietários,

promotores e até de simples utilizadores, que apresentam forte impacto ao nível da utilização e

transformação do recurso solo30

.

Sinteticamente, a tributação abrange vários mecanismos:

Impostos – “Prestações patrimoniais, coativas, sem carácter de sanção, unilaterais e

com função (pública) principal financeira” (Andrade, 1997, p. 6). Assentam na

capacidade contributiva do rendimento e do património. Objetivamente procuram

gerar receita e prosseguir a equidade, sendo que como enunciado influenciam

decisivamente o comportamento dos proprietários e dos investidores31

;

Taxas – “Prestação pecuniária, autoritariamente estabelecida como contrapartida de

uma atividade pública especialmente dirigida ao respetivo obrigado” (Carvalho &

Oliveira, 2003, p. 93). Assentam na prestação concreta de um serviço público, na

utilização de um bem do domínio público, ou na remoção de um obstáculo jurídico

ao comportamento dos particulares (Carvalho & Oliveira, 2003);

Tributos especiais – “Contribuições exigidas: em virtude de especiais vantagens

geradas para os particulares pela atividade administrativa (contribuições de

melhoria32

); ou para compensar despesas acrescidas que eles provocam à

Administração (contribuições para maiores despesas33

)” (Andrade, 1997, p. 9);

Tarifas – “Preço público fixado pela administração para remunerar a prestação de

serviços públicos, prestados diretamente por seus órgãos, ou indiretamente por seus

concessionários ou permissionários. Mediante tarifa são remunerados os serviços

facultativos, aqueles colocados à disposição dos utilizadores sem lhes compelir o

uso” (Abiko, 2011, p. 7).

30 É neste sentido que Carvalho (2010, p. 21), ao analisar o impacto da política tributária sobre os

proprietários de solo e imóveis considera que se trata de “uma espécie de música de fundo que determina

o comportamento dominante dos proprietários, tornando-os mais ativos ou mais imobilistas”.

31 O impacto dos impostos e a sua consequente função pedagógica varia de acordo com a sua incidência

(sobre a transação, sobre o rendimento, sobre mais valias ou sobre a propriedade imobiliária), o seu valor

(pode ser elevado ou baixo, funcionar como incentivo ou agravamento fiscal) e o próprio momento de

pagamento (na sequencia da mais valia, periódico ou aquando da transação) (Carvalho, 2009a).

32 Assentam na obtenção, pelo sujeito passivo, de benefícios ou aumento de valor dos seus bens, em

resultado de obras públicas e criação ou ampliação de serviços públicos (R. Ribeiro, 2005, p. 100).

33 Assentam no especial desgaste de bens públicos ocasionado pelo exercício de uma atividade (R.

Ribeiro, 2005, p. 100).


De forma a explicitar as interligações existentes entre a tributação, o ordenamento do

território e a dotação de infraestruturas, importa agora explorar a relação entre os principais

agentes envolvidos nos processos de urbanização e os principais instrumentos tributários

disponíveis:

Encargos urbanísticos associados aos promotores – correspondem a taxas de

urbanização, a compensações e a cedências, ou mesmo ao “contributo dos

promotores para a realização de infraestruturas gerais” (que “não sendo um

imposto ou uma contribuição fiscal, na prática tem o mesmo efeito sobre a ação do

promotor, dado que é mais um encargo que o promotor irá tentar cobrar ao

comprador”) (Paulo Vasconcelos Dias Correia, 2002, p. 260);

Tributação sobre os proprietários – ou seja, impostos, contribuições especiais e

taxas que incidem sobre a propriedade e que essencialmente são devidas à

construção e manutenção das infraestruturas urbanísticas. Pode ser aplicada de

duas formas distintas mas complementares, nomeadamente através de incentivos

fiscais e/ou agravamento de impostos (sobre as transações, sobre a propriedade

imobiliária, ou sobre mais-valias)34

;

Tributação sobre os utilizadores – corresponde a taxas, mas sobretudo a tarifas que

decorrem da utilização de um determinado serviço. São eficientes, isto é regulam

comportamentos, quando o consumidor paga o verdadeiro valor do produto que

adquire, na medida em que a “cadeia de distribuição não é distorcida, e que a

sociedade utiliza os recursos escassos da melhor maneira possível” (C. Lobo, 2011,

p. 89).

O Quadro seguinte (Quadro 3.1) centrado neste mesmo grupo de agentes procura analisar

a relação entre quem, com que motivação e com que mecanismos tributários se pode perspetivar

o financiamento das infraestruturas urbanas. O resultado permite evidenciar a relevância do

sistema tributário como fonte de rendimento da administração pública e enquadrar os seus

efeitos no financiamento e no planeamento dos processos de transformação de uso do solo

(Paulo Vasconcelos Dias Correia, 2002)35

.

34 A par dos sistemas de taxação de solo de aplicação genérica, a definição de impostos agravados para

determinadas áreas e/ou situações, é uma solução determinante para induzir as dinâmicas urbanísticas e

edificatórias desejáveis (e.g., discriminação fiscal positiva dos centros tradicionais de cidade, e

agravamento da fiscalidade para edifícios abandonados e/ou mal conservados, é peça-chave para

alavancar processos e dinâmicas generalizadas de reabilitação urbana).

35 Questão a aprofundar e a desenvolver particularmente nos Pontos 7.3 e 7.4.


QUEM? PORQUÊ? COMO?

Proprietários imobiliários Renda fundiária Impostos sobre a propriedade

Promotores imobiliários Necessidade; Mais-valias Obras, Cedências e Taxas

Utilizadores Interesse directo Taxas e Tarifas

Contribuintes Interesse geral Impostos (em geral)

Quadro 3.1 – Relação entre a tributação e o possível financiamento da infraestrutura pública

Fonte: Adaptado de Carvalho (2009a)

A realização de iniciativas públicas

As iniciativas públicas “concretizadas de forma direta ou em parceria, (…) podem

corresponder à construção de uma infraestrutura ou abranger uma urbanização completa”

(Carvalho, 2010, p. 21), são mecanismos essenciais sobretudo para dar resposta a intervenções

territorialmente estratégicas e prioritárias. São “a forma mais eficaz de política fundiária,

quando aplicada de forma generalizada e constante. Iniciativas pontuais e de pequena dimensão

não chegarão a ter qualquer influência no mercado, pelo que apenas servirão outros objetivos

específicos que as tiverem motivado”.

A este nível, a Administração Pública pode utilizar entre outros, os seguintes processos

(de forma alternativa ou complementar): “produção e oferta pública direta de solo urbanizado;

mecanismos impositivos, societários e substitutivos” (Carvalho, 2003b, p. 338).

Não obstante, razões de ordem ideológica (quadro neoliberal contraria forte ação do

Estado), financeira (pouca disponibilidade de recursos pelo Estado), e até territorial (pela

fragmentação territorial atingida), condicionam e têm limitado a aplicação generalizada da

iniciativa pública enquanto instrumento de ordenamento.

3.1.3 Dos instrumentos à ineficácia do sistema em Portugal

A identificação, leitura e consequente sistematização dos instrumentos de ordenamento

anteriormente desenvolvida36

, revela-se de grande utilidade na medida em que permite

enquadrar e relacionar a elaboração e a aplicação dos instrumentos com a ineficácia que marca o

sistema de ordenamento do território português (Bruno Soares, 2004).

Tal abordagem permite, ainda que superficialmente, propor alterações que resultem num

sistema mais equilibrado e eficiente.

36 Muito apoiada e referenciada ao trabalho de Carvalho (2013; 2003b, 2009a, 2009b, 2010; 2013).


O Quadro seguinte (Quadro 3.2) pretende contribuir para uma avaliação do desempenho

do sistema de ordenamento praticado em Portugal, avançando para o efeito com uma análise

crítica da forma como cada um dos instrumentos de ordenamento é entendido e utilizado.

INSTRUMENTOS ANÁLISE CRÍTICA À SUA ELABORAÇÃO E APLICAÇÃO

Planos de ordenamento Planos essencialmente de zonamento que utilizam quase exclusivamente índices quantitativos. A

reduzida utilização de parâmetros qualitativos reflete-se na ausência de orientações morfotipológicas e numa estruturação territorial manifestamente insuficiente (elementos

estruturantes pouco explicitados e/ou sujeitos apenas a faixas de proteção).

Porque programados para a expansão, apresentam grande admissibilidade construtiva poucas vezes sujeita a condicionantes ou a programação.

Organização em torno da dicotomia urbano/rural, oculta, ignora e consequentemente desqualifica

áreas de matriz dispersa e fragmentada.

Licenciamento

administrativo

Grande admissibilidade de iniciativas individualizadas e desgarradas (com fuga ao loteamento

generalizável), avaliadas exclusivamente de acordo com conformidade dos planos e demais

regulação.

Avaliação insuficiente do enquadramento formal e funcional de cada uma das iniciativas com a

envolvente, negligenciando e menosprezando a problemática associada à capacidade e ao serviço

das infraestruturas.

Política tributária Não utilizada como instrumento de ordenamento – valores da tributação genericamente contrários

aos objetivos do ordenamento.

Penaliza as transações e o investimento e estimula a retenção e a valorização fundiária.

Encargos dos beneficiários mais diretos dos processos de urbanização muito variáveis e, em média e até agora, muito insuficientes.

Iniciativas públicas Iniciativas muito escassas, quase apenas para assegurar a viabilização de investimentos municipais

em infraestruturas (particularmente em equipamentos).

Utilizando sobretudo a compra por livre negociação (recorrendo à possibilidade de expropriar),

mas também protocolos com cada um dos proprietários, centrados na figura de loteamento.

Quadro 3.2 – Avaliação do sistema de ordenamento praticado em Portugal

Fonte: Elaborado com base em Carvalho (2009a)

Sumariamente, segundo Carvalho (2010) e como já anteriormente se identificou (ver

Ponto 3.1.2 e o próprio Quadro 3.2), as razões que explicam a ocupação desordenada do

território, estão indubitavelmente relacionadas com o facto da ação pública quase só utilizar

como instrumentos de ordenamento os planos e o licenciamento. Além do mais, a

permissividade que caracterizou as primeiras gerações de planos em Portugal, foi acompanhada

por uma ampla discricionariedade nos licenciamentos que se viu assim reforçada:

“Vão-se fazendo bastantes planos (a maioria dos quais arrastando-se no tempo, sem se

concluírem) e as iniciativas edificatórias vão estando, de facto, dependentes de licença (de que

muitos se queixam, porque contrariam algumas pretensões, mas porque também estas são

morosas, nem sempre tendo para isso justificação plausível). Não obstante, cidadãos e

especialistas convergem na opinião de que o território tem vindo a ser ocupado de forma


desordenada. Porquê? Exatamente porque a ação pública quase se reduz a planos e a

licenciamento. Sendo os planos muito permissivos e o licenciamento casuístico, dependente da

iniciativa de cada proprietário, poderá cada licença respeitar o plano, que mesmo assim a

desordem se poderá manter e até agravar.” (Carvalho, 2010, p. 21).

Com efeito, a melhoria do sistema passa inevitavelmente por:

Uma outra tributação sobre o imobiliário, dado que a até aqui existente, só

recentemente alterada37

, premiava o imobilismo e inibia o funcionamento do

mercado;

E, sobretudo, por uma maior iniciativa pública, apoiada na gestão e na

programação territorial, operativa, promotora de ordenamento e até mesmo,

segundo Carvalho (2010, p. 22), economicamente viável: “tais operações poderiam

e deveriam, na maior parte dos casos, pagar-se a si próprias. Os meios jurídicos e

financeiros, ao contrário do que muito se afirma, até existem, o que falta é atitude,

iniciativa”.

A presente investigação, como inicialmente formulado, pretende contribuir para

contrariar a ineficácia do sistema de ordenamento produzindo uma ferramenta metodológica

centrada no potencial estruturante e na relação com a edificação da atual rede de infraestruturas.

Procura-se que a ferramenta desenvolvida (“Infraestruturas versus Edificabilidade”) possa

assim melhorar a prática urbanística em Portugal, nomeadamente porque permite38

:

Explicitar com base no (des)aproveitamento das infraestruturas o desequilíbrio e a

injustiça do funcionamento de alguns dos instrumentos de ordenamento

(particularmente da política tributária);

Identificar as iniciativas públicas necessárias e estratégicas por forma a corrigir

carências ou atenuar o desperdício instalado na rede de infraestruturas;

Reforçar diretamente e de modo explícito o licenciamento administrativo (ao

enquadrar e avaliar a capacidade da infraestruturação existente alarga-se a base

para indeferimentos);

37 Sendo que a avaliação numa perspetiva de ordenamento do território das recentes alterações tributárias

ainda está por fazer.

38 O Capítulo 7 pretende precisamente desenvolver e explorar esta relação (entre a ferramenta produzida e

o sistema de ordenamento português).


Melhorar os parâmetros edificatórios (quantitativos e qualitativos) dos planos de

ordenamento, referenciando-os à infraestruturação e contribuindo decididamente

para questionar o paradigma da expansão urbana, ainda hoje dominante e basilar na

nossa prática urbanística.


3.2 Infraestruturas Urbanas: uma definição

A resenha histórica sobre a evolução das infraestruturas desenvolvida ao longo do

Capítulo 2, para além de sublinhar a robusta simbiose existente entre cidade e infraestruturação,

permite ainda revelar o papel das infraestruturas enquanto dispositivos técnicos que respondem

permanentemente a diferentes necessidades sociais.

De facto, numa perspetiva física, as cidades são sobretudo o somatório e a mais densa

expressão das infraestruturas. Esse conjunto de infraestruturas, que às vezes trabalha em

harmonia, e por outras, numa discórdia frustrante, tem por objetivo fornecer-nos abrigo, contato,

energia, água e meios para satisfazer todas as outras necessidades humanas. Nesse sentido, as

infraestruturas surgem como um reflexo da nossa evolução social e histórica, como símbolo do

que somos e do que fomos coletivamente. Permitem “compreender diferentes necessidades,

formas e funções, e consequentemente distinguir regiões, grupos e até mesmo culturas”

(Herman & Ausubel, 1988, p. 1).

As redes de infraestruturas (de água, energia, informação, etc.) são assim partes

constitutivas do urbano e funcionam como mediadores, através dos quais o processo permanente

de transformação da natureza em espaço urbano vai tomando lugar (Kaika & Swyngedouw,

2000, p. 1).

As infraestruturas em forma de redes lineares contínuas ou enquanto conjuntos coerentes

de elementos isolados constituem os laços de unidade de toda a aglomeração e expressam (ou

deveriam expressar!), seu caráter indivisível e o desejo comum de formar um assentamento,

uma comunidade urbana. Se esta vontade comunitária não existir e ainda assim ocorrer a fusão,

então surge a conurbação, enquanto agregado informe, incoerente, com perturbações funcionais

graves e de reduzido benefício global39

(Sebria et al., 1969).

Vários autores sublinham esta dimensão das infraestruturas enquanto expressão maior da

cidade (Van Wunnik, 1999 apud Branco-Teixeira, 2007) ou enquanto esqueleto que estrutura as

múltiplas transformações urbanas (Cohen, 1987 apud Branco-Teixeira, 2007), assumindo

subliminarmente as infraestruturas como a “cola” que une as sociedades contemporâneas.

É neste sentido que as infraestruturas de comunicação e de transporte emergem como as

linhas mais evidentes dos sistemas urbano-territoriais contemporâneos. São linhas convertidas

em diretrizes da futura organização do território; bases de referência, independentemente do tipo

de construção, marcadas pela velocidade e pela sequencialidade (e não mais pela continuidade e

39 “As consequências de tal ocorrência são a fragmentação, o congestionamento, a multiplicidade de

serviços equivalentes (mas incapazes de alcançar níveis de serviço satisfatórios), o desperdício, a

especulação, a degradação, o caos (...). Mas ao contrário, se as infraestruturas forem bem concebidas:

criam riqueza, produzem externalidades económicas, asseguram um nivelamento das qualidades urbanas

(o que não significa uniformidade), e permitem um controlo positivo do desenvolvimento urbano (mais

interessante que o mero zoneamento ou o ajuste simples de densidades, que são sempre de carácter mais

aleatório) ” (Sebria et al., 1969, pp. 178–183).


contemplação), que suportam as novas atividades, não só ao longo da sua extensão, mas até

mesmo sobre parcelas e estruturas já existentes que começaram a absorver progressivamente

programas complexos e estratificados (Gausa et al., 2003).

O termo infraestrutura aparece pela primeira vez em contextos muito diversos. Na

Holanda, surge num contexto militar, embarcando todo o conjunto de instalações que

possibilitavam as diferentes operações militares. Referia-se em particular a todos os bens

imóveis associados à logística de uma operação militar, nomeadamente, estradas, pontes e

espaços de manobras (Acker, 2014).

Já na França e em Inglaterra, o termo surge por volta de 1875 como peça integrante do

extenso léxico ferroviário associado aos trabalhos de terraplanagem que estavam na base do

traçado da rede (Government Office for Science, 2014).

Nasce da junção de dois termos que derivam do Latim: Infra (prefixo que designa abaixo

de) e Estrutura (que remete para algo que permita que uma construção se sustente e se

mantenha sólida).

Em suma, e de forma muito genérica, infraestrutura pode ser definida como o conjunto de

estruturas físicas e organizacionais necessárias ao funcionamento da sociedade40

– é nesse

sentido que a qualidade dos espaços humanizados está associada ao seu grau de

infraestruturação (Pardal et al., 1991).

Esta definição lata e abrangente, faz com que “infraestrutura” inclua também os

equipamentos. Estes dois conceitos, infraestrutura e equipamentos, são na literatura muitas

vezes tratados como distintos e outras vezes como sendo a mesma coisa.

A literatura anglo-saxónica assume definição ampla de infraestrutura, sendo que

diferencia estes dois conceitos de forma particular, designando como infraestrutura, as

infraestruturas técnicas (hard infrastructure) e como infraestrutura social, os equipamentos (soft

infrastructure)41

(Carvalho, Arroja, Matos, & Pais, 2000). Tal leitura e assimilação de conceitos

40 Isto porque assegura a provisão de energia e de água necessárias ao funcionamento da sociedade, e

permite a troca eficiente e segura de bens, pessoas e informação (Government Office for Science, 2014).

41 Também Prinz (1980) diferencia infraestruturas sociais de técnicas. Considera como infraestruturas

sociais:

Instituições de saúde, educação, lazer, recreio;

Instituições para abastecimento e prestações de serviço.

E como infraestruturas técnicas:

Instalações para abastecimento local;

Instalações para o abastecimento interurbano com as respetivas zonas de proteção.


justifica-se na medida em que no Reino Unido, infraestrutura é descrita como a base para toda a

produtividade económica e para o bem-estar humano (P. Hall, 2001).

A revisão de literatura efetuada permite ainda destacar que, na maioria dos casos, as

infraestruturas são usualmente caracterizadas e classificadas de acordo com os serviços

específicos que fornecem.

Em Portugal, o enquadramento legal existente, nomeadamente o Decreto Regulamentar

n.º 9/2009 de 29 de Maio que “fixa os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do

território e do urbanismo a utilizar pelos instrumentos de gestão territorial”, define

infraestruturas urbanas, como “os sistemas técnicos de suporte direto ao funcionamento dos

aglomerados urbanos ou da edificação em conjunto”42

e em nota complementar, acrescenta que

normalmente compreendem43

:

Os sistemas intraurbanos de circulação, contendo as redes e instalações associadas

aos diferentes modos de transporte, incluindo o pedonal, e as áreas de

estacionamento de veículos;

Os sistemas intraurbanos de abastecimento de água, contendo as redes e instalações

associadas ao seu armazenamento local e distribuição;

42 O mesmo Decreto Regulamentar refere ainda outro conceito que importa aqui destacar: infraestruturas

territoriais. “As infraestruturas territoriais são os sistemas técnicos gerais de suporte ao funcionamento do

território no seu todo. As infraestruturas territoriais compreendem:

Os sistemas gerais de circulação e transporte associados à conectividade internacional, nacional,

regional, municipal e interurbana, incluindo as redes e instalações associadas aos diferentes modos

de transporte;

Os sistemas gerais de captação, transporte e armazenamento de água para os diferentes usos, de

âmbito supra-urbano;

Os sistemas gerais de transporte, tratamento e rejeição de águas residuais, de âmbito supra-urbano;

Os sistemas gerais de armazenamento, tratamento e rejeição de resíduos sólidos, de âmbito supra-

urbano;

Os sistemas gerais de distribuição de energia e de telecomunicações fixas e móveis, de âmbito

internacional, nacional, regional, municipal e inter-urbano.”

O enquadramento legal sublinha ainda a importância das infraestruturas no quadro das obras de

urbanização (uma das cinco operações urbanísticas especificadas na lei), identificando em consequência

os mesmos subsistemas técnicos já aqui enunciados.

43 Considera ainda que o conceito de infraestruturas urbanas contém o conceito de infraestruturas viárias a

que alude o artigo 43º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (DL n.º 555/99, de 16 de

Dezembro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 136/2014 de 9 de Setembro).


Os sistemas intraurbanos de drenagem de águas residuais e pluviais, contendo as

redes e instalações associadas à sua recolha e encaminhamento para tratamento ou

rejeição;

Os sistemas intraurbanos de recolha de resíduos sólidos urbanos e seu

armazenamento e encaminhamento para tratamento e rejeição;

Os sistemas intraurbanos de distribuição de energia e de telecomunicações fixas e

móveis.

Para o presente trabalho consideram-se todas as infraestruturas urbanas, definidas numa

perspetiva muito abrangente, enquanto sistema que inclui44

:

Subsistema viário, incluindo alargamentos funcionais;

Subsistemas técnicos de infraestruturas: drenagem pluvial; abastecimento de água;

esgotos sanitários; recolha de resíduos urbanos; iluminação pública; fornecimento

de energia elétrica; fornecimento de gás; e serviços de telecomunicações;

Equipamentos45

: de educação, desporto, lazer, segurança social e saúde.

44 Opção semelhante à desenvolvida no projeto de investigação “Custos e Benefícios, à Escala Local, de

uma Ocupação Dispersa” e em outros trabalhos da mesma equipa em que o autor tem colaborado

(Carvalho & Gomes, 2009; Carvalho et al., 2013, 2000).

45 O desenvolvimento do trabalho, nomeadamente a fase associada à construção e aplicação da ferramenta

metodológica “Infraestruturas versus Edificabilidade” – que permite considerar níveis de serviço das

infraestruturas face à edificabilidade existente (Capítulo 6) – exigiu noção de infraestrutura mais restrita,

dado que no caso, os equipamentos analisados foram previamente selecionados e considerados só de

acordo com o seu impacto ao nível do dimensionamento e desempenho da rede viária que os serve.


3.3 Atuais Territórios Urbanos: evolução face às infraestruturas

Neste ponto pretende-se identificar e caracterizar os territórios urbanos de hoje,

estabelecendo, para o efeito, a devida articulação com as redes de infraestruturas.

Assim, num primeiro momento e de forma sumária, reflete-se sobre o aparecimento e a

afirmação do fenómeno da urbanização extensiva (enquanto marca incontornável da urbanidade

contemporânea) para, num segundo momento, se enquadrar o valor das redes de infraestruturas

enquanto elementos de suporte determinantes para a organização e qualificação do atual espaço

urbano46

.

3.3.1 Da aglomeração ao desconfinamento do Urbano: a urbanização extensiva

Como já foi anteriormente evidenciado, nos últimos cinquenta anos a dinâmica de

ocupação dos espaços urbanos sofreu alterações profundas. A cidade canónica, compacta,

centrípeta, densa e com limite bem definido, deu lugar a um urbano vasto, onde a cidade se

espalha pelo território, confundindo-se com espaços agroflorestais, dando origem a uma

ocupação dispersa e fragmentada e absolutamente dependente da mobilidade assente no

transporte individual motorizado (Carvalho, 2009b; Domingues, 2009; Portas et al., 2003, 2011;

Portas, 2005, 2012).

A cidade “de limites precisos, estilhaça-se num conjunto de fragmentos distintos onde os

efeitos de coesão, de continuidade e de legibilidade urbanística, dão lugar a formações

territoriais urbanas complexas, territorialmente descontínuas e ocupando territórios cada vez

mais alargados” (Domingues, 1995, p. 6).

Parte desta crescente transformação das cidades (profundamente referenciada à

emergência das “cidades automobilizadas”), resulta assim da inconsistência dos limites

(Koolhaas, 2011), que decorre do boom demográfico (Kronenberg & Kuckshinrichs, 2011) e da

fortíssima influência que a alteração das atividades (e dos padrões e estilos de vida) tem na

estruturação do território urbano (Chalas & Dubois-Taine, 1997; Sá Marques, 2004; Salgueiro,

2001).

Ascher (1998, 2010) ao analisar as dinâmicas de transformação do urbano, reconhece que

os recentes processos de urbanização (notáveis pela sua extensão geográfica) constituem a

consequência da reconfiguração territorial do quotidiano dos cidadãos, e que a formalização das

metapolis47

é nesse sentido “uma etapa ou uma fase num processo de urbanização supra-

46 Parte significativa do conteúdo explorado neste Ponto, foi apresentado e já publicado no âmbito do

Encontro anual da Ad Urbem de 2012 (Moura e Sá, 2012).

47 Metapolis ou metápole: conceito que o autor define sumariamente como “o conjunto de espaços em que

a totalidade ou parte dos habitantes, das atividades económicas, ou dos territórios, está integrada no

funcionamento quotidiano (ordinário) de uma metrópole. Uma metápole constitui geralmente uma única


histórico, (…) uma forma urbana co-estruturada pelo uso de novas técnicas de comunicação, de

conservação e de transporte de bens, pessoas e informações” (Ascher, 1998, p. 21).

Assim sendo, esta cidade ou este território difuso, um produto que aparentemente nos

surge como espontâneo, é na realidade a materialização do êxito de uma política global e

abrangente (multi-escalar e multi-sectorial) (Indovina, Matassoni, & Savino, 1990; Soares,

2008), que apresenta um fortíssimo impacto ao nível das trajetórias e dos padrões de ocupação e

de uso do solo e da paisagem (Calix, 2011b; Cancela D’Abreu, Correia, & Oliveira, 2004; C. S.

R. G. Cavaco, 2009a; Labastida, 2013; I. P. de Oliveira, 2015; Soares, 2008).

De igual modo, também Domingues (2009) considera que o urbano “mobiliza espaços

cada vez mais extensos e intensamente percorridos” e acrescenta que “o aumento dramático da

mobilidade (física e informacional), permite modos de organização que antes estavam muito

dependentes da proximidade física e da aglomeração”.

Esta extensa e permanente ocupação do solo teve início em modelos de crescimento tipo

“mancha de óleo” (com ocupação ao longo das vias existentes) que ainda asseguravam alguma

continuidade apesar de baixa densidade. No entanto, a cidade atual, ou melhor a urbanização

contemporânea, cresce entre cidades, em qualquer direção, não referenciada a nada de particular

mas profundamente influenciada e acelerada “pelas novas condições de acessibilidade criadas

pelo traçado das autoestradas e seus nós”48

(Portas et al., 2011, p. 59).

O modelo de urbanização extensiva que daqui resulta, desconfinado, assente no

automóvel (e até aqui em energia barata!) e de ampla escala territorial, perpetua-se com base

(Babo, 2006; Carvalho, 2010):

Na ação dos proprietários, que procuram legítima e incessantemente edificar na sua

propriedade (isto porque no quadro económico liberal que vivemos, a função de

suporte da edificação é a função do solo que assegura maior retorno económico e,

“consequentemente, tende a multiplicar-se, sem respeitar potencialidades agrícolas

ou valores ambientais”) (Carvalho, 2010, p. 2);

Na permanente extensão das infraestruturas existentes (opção francamente

irracional porque não considera os níveis de serviço instalados).

Esta observação, ou melhor esta descrição sumária dos processos de transformação e de

permanente mutação do urbano, não constitui mais que um importante enquadramento da

bacia de emprego, de residência e de atividades, e os espaços que a compõem são profundamente

heterogéneos e não necessariamente contíguos. Uma metápole compreende, pelo menos, algumas

centenas de milhar de habitantes” (Ascher, 1998, p. 16).

48 Deixando as anteriores vias estruturantes (do ponto de vista do tráfego motorizado), agora a funcionar

como corredores mais ou menos urbanos (Sieverts, 2003).


natureza do(s) problema(s), isto é, da problemática que informa e sustenta a presente

investigação49

.

O explicitado evidencia a importância da relação e da articulação de dois conceitos

fundamentais na prática e no desenvolvimento de qualquer investigação: a problemática e o

problema. Sintetizando, o problema faz parte de uma problemática maior, dado que, como

esclarece Fernando Gil, “um problema não surge isolado, mas conjuntamente com outros,

formando (…) círculos, isto é, problemáticas” (2000, p. 175).

Importa agora regressar à problemática associada às profundas transformações urbanas a

que assistimos (já descritas e sinteticamente analisadas), para então delimitar e definir o

problema que motiva a presente investigação.

A perpetuação do modelo descrito de urbanização extensiva, só constitui um problema na

medida em que a produção de Cidade que daí advém, é profundamente marcada pela fragilidade

e precariedade dos aglomerados emergentes, evidenciando nomeadamente, uma profunda

desarticulação da ocupação (existente e proposta) com as estruturas funcionais, territoriais e

naturais que a suportam (R. Burchell et al., 2002; C. S. R. G. Cavaco, 2009a).

Assim – escreve Távora (2004, p. 35) – “A cidade contemporânea atinge uma forma

dominadora, uma escala visual cujo domínio o homem não pode controlar, e domina e absorve

no seu crescimento todo o espaço que a envolve, quer o espaço horizontal onde assenta, quer o

espaço vertical que as possibilidades da técnica lhe permitem ocupar.

E no seu crescimento incontrolado arrasa tudo, desde a paisagem natural até ao próprio

homem que a cria. É um tipo novo de espaço organizado, tão impressionante pelas suas

dimensões como ultrajante em relação ao homem pelo modo como se lhe impõe, é uma espécie

de monstro que o homem gerou para seu serviço e utilidade mas que, por dominante que passou

a ser, o domina agora nas suas garras.”

Na generalidade, são estas leituras da cidade contemporânea que em grande medida

explicam e enquadram a mensagem de contenção do fenómeno da dispersão, já patente na

maioria dos planos de ordenamento. O Programa Nacional da Política de Ordenamento do

49 De facto a construção efetiva da investigação só se inicia no momento em que se define de forma

precisa o problema a que se pretende dar resposta. É neste sentido que Popper considera que na ciência

“nunca começamos por observações, mas sempre por problemas” (1999, p. 124) – esta perspectiva, que

aqui assumidamente se subscreve, distancia claramente o autor de Bacon, que afirma que a “a ciência

começa com a observação” (Bacon, F. em Popper, 1999, p. 123). Para Popper “a ciência, podemos dizer

tentativamente, começa por teorias, por preconceitos, superstições e mitos. (…) mas isto significa que a

ciência começa por problemas, problemas práticos ou problemas teóricos” (Popper, 1999, p. 123). De

igual modo, também Fernando Gil valoriza a definição do problema reconhecendo que a investigação se

aplica “a problemas que tem por objetivo resolver, e é isso – e não uma psicologia da invenção – que

convém determinar” (2000, p. 175).


Território (aprovado pela Lei n.º58/2007, de 4 de Setembro), documento de referência que

consubstancia o quadro a ter em conta na elaboração dos restantes planos, considera como

medida prioritária a necessidade de “contrariar a construção dispersa”, precisamente na

perspetiva de assegurar “valorização das paisagens”, “menores custos” e mitigação da

“desestruturação dos espaços rurais, agrícolas e florestais” (DGOTDU – Direção Geral de

Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, 2007, p. 40).

No mesmo sentido, e após confronto detalhado de custos e benefícios de diferentes

formas de ocupação do território, também o projeto de investigação “Custos e Benefícios, à

Escala Local, de uma Ocupação Dispersa”, em jeito de recomendação ao exercício de

ordenamento, aponta para a necessidade de contrariar a dinâmica de alastramento da dispersão.

No caso, reconhece a ocupação dispersa como um problema na medida em que apresenta custos

muito superiores aos de formas de ocupação concentrada (ocupa cinco vezes mais solo e as

infraestruturas custam três vezes mais) e não é suficientemente reconhecida e valorizada pelos

cidadãos (o apreço dos cidadãos é pouco incisivo na distinção entre disperso e concentrado,

focando-se sim ao nível da preferência por formas de habitação individualizadas) (Carvalho et

al., 2013).

Consequentemente, o problema da presente investigação confronta-se declaradamente

com o desafio da qualificação dos territórios urbanos de hoje, e com a insuficiência das

abordagens metodológicas existentes para assegurar o seu ordenamento. De facto, e perante a

falência e a inadequação do atual sistema de planeamento face às exigências das complexas e

intensas transformações urbanas a que assistimos, pretende-se construir ferramenta

metodológica alternativa capaz de assegurar uma possível resposta, não à eliminação ou

contenção do disperso, mas sim à sua qualificação.

Esta formulação do problema de investigação permite verificar que a investigação parte

de uma inquietação face a um de terminado fenómeno, ou como sugere Fernando Gil “surge

contra um fundo de inadequação, suscetível de ocorrer nas circunstâncias e nos contextos mais

diferentes: a expectativa frustrada de um certo comportamento, um facto inexplicável, uma

intenção expressiva que não encontra os operadores apropriados” (2000, p. 183). No limite, o

problema surge na medida “em que «o que é» se revela diferente de «o que devia ser»” (F. Gil,

2000, p. 184).

Como “a resolução dos problemas assenta em estratégias que, como as categorias, visam

reduzir a complexidade e limitar o número das alternativas que devem ser examinadas” (F. Gil,

2000, p. 174), e apesar de se reconhecer que a perpetuação do modelo de urbanização extensiva

se baseia, sobretudo, em três fatores (mobilidade assegurada pelo automóvel, a dotação e a

extensão das infraestruturas e a procura generalizada de valorização fundiária), a investigação

centrar-se-á exclusivamente num desses fatores: a provisão de infraestruturas.



suportes

Atualmente o custo tendencialmente crescente da energia (Comissão Europeia, 2006),

que se constitui como ameaça efetiva à condição motorizada da sociedade e a limitação da ação

dos proprietários, nomeadamente pela dificuldade no acesso ao crédito (Banco de Portugal,

2009), parece centrar o desafio da qualificação da urbanização extensiva sobretudo ao nível das

estratégias de provisão e gestão da infraestruturação.

Uma outra abordagem que enfatiza a questão da infraestruturação decorre da própria

análise dos processos de urbanização que sustentaram as intensas e complexas alterações dos

territórios urbanos sobretudo, e como evidencia o Capítulo 2, no período pós-industrialização50

.

Tal análise permite identificar uma profunda transição de arquétipos (“da aglomeração ao

desconfinamento” – ver Ponto 3.3.1) e mais especificamente, a Infraestrutura como elemento de

suporte resistente, “invariante” (V. M. A. de Oliveira, Marat-Mendes, & Pinho, 2015, p. 234),

intemporal, ligante e base de todas essas transformações.

Sieverts (2003) sublinha que a expansão e o crescente grau de dispersão dos processos de

ocupação do território, que representam o fim da clássica dicotomia entre cidade e campo e da

cidade enquanto entidade discreta, é resultado da ação das infraestruturas e da proporcional

alteração dos fluxos mais relevantes51

.

É nesse sentido que se considera que parte da fragmentação e da precariedade dos atuais

processos de ocupação resulta e é substancialmente explicada pela multiplicação e permanente

extensão das infraestruturas (C. S. R. G. Cavaco, 2009a).

A presente investigação pretende precisamente estudar e aprofundar a infraestrutura,

enquanto elemento gerador, suporte e organizador de toda a ocupação do território: the

50 A este nível relembre-se que Portas (2012, p. 242) organiza a urbanização pós-industrial em quatro

fases distintas (já parcialmente apresentadas no Quadro 2.1 – Períodos marcantes da evolução das

infraestruturas: uma visão diacrónica):

A forte “concentração” em torno das cidades existentes;

A “suburbanização”, em que perante a incapacidade da cidade existente de albergar tanta procura,

se passa a adicionar novas formas de habitar;

O fenómeno de “anti-cidade”, considerado como o mais problemático pela afirmação do espaço

“entre cidades”;

E o desafio associado à “reurbanização”, que essencialmente consiste na reinterpretação de todo o

processo e sistema de urbanização.

51 Sieverts (2003) exemplifica parte desta dinâmica recorrendo à ação: da ferrovia (que produziu

expansão assente em modelos de ocupação linear e em estrela); do carro e da rodovia (que possibilitou a

ocupação das áreas intermédias/“entre-dedos”); e das telecomunicações e da eletrónica (cujo

desenvolvimento potenciou processos de expansão sem limite/fronteira definida ou percetível).


infrastructure is the generator – assumindo o paralelo com Leslie Martin onde “The grid is the

generator” (L. Martin, 1975) 52

, desenvolvido também por Domingues (2009).

O explicitado transforma o exercício de projeto e de construção de infraestruturas numa

peça essencial, não só para satisfazer e responder a necessidades, expectativas e exigências de

um amplo conjunto de atores, mas também para qualificar a expressão da ocupação territorial

que a mesma assegura (I. P. de Oliveira, 2010). De facto, ou o traçado, dimensionamento e

execução das infraestruturas resulta de uma estratégia que combina um conjunto alargado de

critérios de natureza variável (técnica, económica, sociocultural, política e territorial), ou a

ocupação gerada será frágil e de eficiência muito questionável.

É nesta perspetiva que Latour (1993) considera que as redes de infraestruturas são

altamente condicionadoras da configuração e da organização do espaço urbano. O mesmo ponto

de vista é partilhado por outros autores (Camagni e Salone, 1993 apud Branco-Teixeira, 2007),

que defendem que hoje a escolha do lugar para fixar muitas atividades, resulta sobretudo das

características das infraestruturas que os ligam e conectam, em detrimento dos critérios

clássicos de natureza mais geográfica, como a distância física que os separa.

Também Borja e Castells (1999) consideram que a sociedade contemporânea está hoje

organizada em “arquipélagos ligados por complexas redes de infraestruturas” e que a

estruturação do território contemporâneo tem por base princípios de conectividade (mais do que

princípios de contiguidade ou continuidade espacial), produzindo o que Domingues (2009)

classifica como de “território hipertexto”. Na mesma linha, Graham e Marvin (2001, p. 206),

afirmam:

“The new paradoxes of connection and disconnection in contemporary cities, (…)

have major implications for how we think about both territoriality and temporality – the

defining domains of human life. The ordering power of Euclidean notions of space and

Newtonian ideas of time that were so central to the modern infrastructural ideal, and the

notion of urban coherence they were used to support, have collapsed in on themselves.”

Esta situação, marcada pela extensão da infraestrutura no território, vem questionar de

forma inequívoca os princípios de confinamento e de continuidade formal do que designamos

52 Em parte, tal abordagem faz revisitar Leslie Martin enquanto autor incontornável para a afirmação dos

traçados e das malhas de suporte (no limite, das redes de infraestruturas) como fatores responsáveis pela

organização espacial das cidades. Portas (apud Krüger, 2005, p. 12) considera mesmo que o trabalho de

Leslie Martin é um contributo fundamental para a afirmação definitiva das malhas de suporte enquanto

elemento mais perene e resistente das cidades – e em torno do qual estas se devem organizar –

contrariando doutrina dominante à época (e ainda hoje para muitos válida!) onde a cidade era entendida

sobretudo enquanto resultado da combinação (mais ou menos erudita) de volumes edificados.


como cidade (Mangin, 2004) e produzir formas de urbanização extensiva quase exclusivamente

referenciadas às infraestruturas (Domingues, 2009).

Consequentemente, a relação e sobretudo a adequação da urbanização à infraestrutura que

suporta toda a edificabilidade assume capital importância – particularmente em contextos de

ocupação dispersa, onde a dotação de infraestrutura combina infraestruturação pesada com uma

outra mais frágil e apenas apropriada a cargas urbanas mais reduzidas. Domingues (2009),

considera mesmo que “o verdadeiro sustentáculo e ossatura da urbanização extensiva e da sua

mutabilidade” é a “rede já existente e desigualmente pressionada, com perfil variável (estradas

nacionais e municipais, caminhos rurais, vias de loteamentos novos), ao longo da qual se foi

edificando”.

No entanto, e apesar do consenso generalizado em torno do potencial estruturante que a

provisão de infraestruturas assume, a verdade é que metodologicamente o exercício de

ordenamento do território tem-se distanciado desta abordagem (Mangin, 2004), não

aproveitando o enorme potencial da infraestrutura pública enquanto “externalidade

coletivamente partilhada e diferenciadora das qualidades territoriais” (Domingues, 2009).

É nesta perspetiva que o presente trabalho desenvolve um modelo de análise e uma

metodologia que se pretende capaz de contribuir para ordenar e controlar os processos de

urbanização (ver Capítulos 6 e 7), tendo por base critérios que assegurem a adequação da

infraestrutura à edificabilidade que suporta.

Trata-se em parte, de dar sequência ao conceito de “vias habilitantes” (ou a conceitos

equivalentes, já amplamente adotados em alguns planos municipais e regionais de ordenamento

do território) (Sá et al., 2009), sendo que neste caso, se perspetivou abordagem mais abrangente

e integradora (isto porque se consideram restantes subsistemas de infraestruturas, bem como o

ajustamento do modelo proposto a cenários de expansão, encolhimento e requalificação

urbana)53

.

O exposto sugere que parte do valor desta abordagem advém da capacidade em

incorporar informação relativa aos níveis de infraestruturação (instalada ou prevista) no desenho

ou na ação dos diversos instrumentos de ordenamento. No entanto, importa sublinhar e clarificar

desde já, que a abordagem metodológica proposta não é obviamente exclusiva e exige

informação e estratégias complementares que incorporem outras dimensões relevantes ao

exercício de ordenamento do território (nomeadamente referentes a questões técnicas – como o

zonamento, por exemplo – ou mesmo a outras de carácter ambiental, histórico, sociocultural e

político).

53 Para o efeito, pretendeu-se que a ferramenta metodológica desenvolvida, se distanciasse da lógica

marcadamente sectorial (muito referenciada à teoria dos limiares – ver Ponto 4.2), que hoje caracteriza o

projeto de infraestruturas (St. Clair County Metropolitan Planning Commission Staff, 2006),

definindo/propondo níveis integrados de infraestruturação (centrados sobretudo na capacidade da rede

viária) de acordo com a carga urbana existente ou expectável.


3.4 Infraestruturas Urbanas: componentes primordiais do Ordenamento do

Território

Uma das tarefas fundamentais do esforço de urbanização da sociedade industrial foi a

provisão de concentrações intensivas de redes físicas de infraestruturas. A provisão destas redes,

ao assegurar movimentação de pessoas, bens, energia, água, resíduos, informação e

entretenimento, possibilitou que empresas e famílias tivessem acesso a modos de produção,

distribuição e consumo mais eficazes (Ascher, 1998, 2010; Healey, 1995).

Genericamente, qualquer governação (a todas as escalas) investiu no alargamento e no

aumento da capacidade das infraestruturas, sendo que por diversas vezes tal significou

modernização do existente, mas na grande maioria dos casos, dotação de redes de

infraestruturas através de novos espaços urbanos mais amplos e alargados. Tal política gerou

novas oportunidades de urbanização, encorajando consequentemente o alastramento das cidades

muito para além dos seus núcleos centrais (ver Ponto 3.3).

Nesse período, a promoção destes investimentos tinha por base duas conceções

modernistas clássicas (Healey, 1995, p. 146):

O necessário ajuste funcional, entre atividades urbanas e infraestruturas;

E uma provisão universal de infraestruturas, capaz de criar condições de

concorrência equitativas e justas entre regiões urbanas ou mesmo entre diferentes

grupos sociais.

Nas últimas décadas, este desígnio de perseguir o progressivo melhoramento dos

standards de infraestruturas urbanas, foi profundamente abalado por um conjunto de alterações

e mudanças estruturais (associadas à forma como as infraestruturas são produzidas, geridas e

utilizadas) decorrentes (Healey, 1995; Leung, 2007):

Do aparecimento e da afirmação das novas tecnologias:

Que vieram aniquilar o espaço em detrimento do tempo54

e sublinhar a ideia do

Urbano enquanto espaço de fluxos e de informação (Castells, 1989, 1996 apud

Healey, 1995).

Da alteração de prioridades e valores ideológicos, alterando em consequência a

perceção de custos e benefícios:

Sendo hoje consensual que na dotação de infraestruturas a tendência de assegurar

permanente oferta superior à procura, além de gerar desperdícios55

, gera forte

impacte ambiental (com consequências adversas para o interesse coletivo).

54 Alterando mesmo a unidade de distância: passando de quilómetros para minutos.

55 Ao nível dos transportes a problemática da oferta de estacionamento nos centros, bem como o

fenómeno do congestionamento, são retrato exemplar da ineficácia desse modelo.


Da mudança de paradigma ao nível dos modelos de gestão das redes físicas de

infraestruturas:

Se durante o século XIX a provisão e gestão das infraestruturas era tarefa dos

governos locais, apresentando diferentes padrões de provisão pública e privada por

região, durante o século XX tal tarefa passou primeiro para a administração central,

com forte papel das empresas públicas nacionais e, posteriormente, nas últimas

quatro décadas, para empresas privadas. Esta recente e extensa privatização dos

diferentes serviços tem contribuído para aumentar a complexidade e diversidade de

estratégias de gestão (hoje de escala transnacional) e produziu duas importantes

consequências para a cidade:

Já não são exigidos níveis universais de provisão de serviço de

infraestruturas (pelo contrário, verifica-se crescente diferenciação da

qualidade de serviço entre lugares);

E a gestão urbana perdeu a capacidade de dirigir e liderar a provisão, bem

como a produção e manutenção das infraestruturas.

Do elevadíssimo custo associado à renovação das redes de infraestruturas:

Uma parte significativa das redes de infraestruturas hoje existente foi construída há

cerca de 50 anos. Seja por negligência, abandono, utilização excessiva, ou mesmo

abusos, a rede física de infraestruturas em muitas cidades, especialmente nas mais

antigas (onde os sistemas de infraestruturas foram construídos ainda no século

XIX, e onde as limitações de espaço condicionam a qualidade do serviço a

oferecer), atingiu um estado de degradação tão avançado que constitui hoje uma

preocupação de segurança e mesmo de saúde pública.

Este conjunto de transformações estruturais evidencia a necessidade de substituir ou de

fazer revisões profundas a grande parte da rede e não apenas efetuar pequenas reparações ou

arranjos superficiais. De facto, tal modernização envolve um investimento colossal (Leung,

2007), sendo que consequentemente se levantam um conjunto de questões relevantes a ter em

conta:

A escolha entre gestão da procura e aumento da capacidade, e entre reabilitação ou

substituição dos elementos da rede;

A programação das reparações e das substituições de forma a não interromper a

vida urbana e a assegurar eficiente investimento público;

A incorporação de outros interesses públicos tais como a proteção e qualificação

ambiental, e a redução do consumo de energia;

E o aproveitamento desta oportunidade para reorganizar o uso do solo, refletindo

necessidades de novos padrões de habitação e de trabalho.


Também Healey (1995, pp. 147–151), tendo por base o trabalho de Laterasse e Pauchard

(1995) e o de Graham e Marvin (1995), avança para a identificação do que considera serem os

quatro maiores desafios no campo das infraestruturas:

A inovação tecnológica e a possibilidade de diferenciação;

A problemática da diferenciação, da marginalização e da exclusão;

A provisão de infraestruturas versus a governação urbana;

A infraestrutura física: integração ou fragmentação.

Ao refletir precisamente sobre o alcance e a pertinência destes desafios, Healey (1995)

sustenta que a provisão física de infraestruturas é um universo da engenharia dominado por um

léxico técnico-científico e utilitário, e pela permanente procura da inovação tecnológica. Por

este motivo, considera relativamente compreensível que sejam sistematicamente negligenciados

o quadro de relações institucionais em que a tecnologia é produzida e utilizada, bem como as

formas de distribuição dos custos e benefícios da inovação tecnológica. No entanto, refere que

se tal omissão surge como pacífica quando o objetivo geral se centrava na expansão dos níveis

básicos de provisão de infraestruturas, o mesmo não acontece quando a tecnologia passa a ser

caracterizada por uma enorme flexibilidade e adaptabilidade, sendo que hoje, a própria tarefa de

identificação dos sistemas padrão existentes é delicada e complexa (Carvalho et al., 2013).

Como anteriormente evidenciado (ver Ponto 2.2.3) o desenvolvimento tecnológico na

área das infraestruturas permite diferenciar categorias de utilizadores e, em consequência,

permite que os fornecedores de serviços se foquem no aumento da discriminação espacial e/ou

social, de acordo com os grupos e as localizações que assegurem maior e mais rápido retorno do

investimento. Esta tendência agrava-se quando combinada com uma política pública que se

preocupa em aumentar a capacidade global de gestão (assegurando, nomeadamente, uma

avaliação e monitorização geral e permanente) e que, em simultâneo, promove novos projetos

de infraestruturas geograficamente diferenciados. Graham e Marvin (1995) sublinham mesmo

que na Grã-Bretanha esta diferenciação tem por base novos nós de infraestruturas que têm

potenciado a periferização das atividades e dos lugares, contribuindo dessa forma para que o

desejo de meados do século XX, de provisão universal, esteja agora a ser rapidamente

substituído por um novo ímpeto inovador que contribui decididamente para inclinar o “campo

de jogo” em favor de novas formas de ocupação.

Em resumo, a inovação tecnológica ao nível da capacidade das infraestruturas, combinada

com a inovação ao nível da gestão da oferta de infraestruturas, produz novos e desiguais padrões

de desenvolvimento no espaço urbano-regional. Fainstein (1995) considera mesmo que o maior

desafio do (re)desenvolvimento urbano passa precisamente pela compreensão destes novos

padrões, que resultam da interação entre tecnologia e enquadramento institucional.

No que diz respeito ao desafio relativo à tendência crescente de desigualdade no

desenvolvimento socio-espacial, a tecnologia surge muitas vezes como o potencial (re)nivelador

do referido “campo de jogo”. A telemática é a este nível exemplo paradigmático, até porque


parece finalmente (re)abrir a possibilidade de assegurar acesso universal à informação. A

telemática constitui mesmo a oportunidade para reintegrar fragmentos urbanos e sociais

dispersos e contribuir para uma maior coesão social (Graham & Marvin, 1996). No entanto e

apesar de lhe ser reconhecido esse potencial, não parece que tal esteja, ou venha a acontecer

(Graham & Marvin, 1995; Laterasse & Pauchard, 1995). Tal resultado exigiria uma enorme

qualidade de gestão e monitorização e, consequentemente, um papel do Estado ativo e forte, que

não se tem verificado (Carvalho, 2009b), parecendo incompatível com a progressiva

privatização que marca o sector das infraestruturas e que tem contribuído para uma maior

marginalização social. O alvo e a estratégia da dotação de infraestruturas, são definidos de

acordo com o poder de compra instalado num determinado lugar e não de acordo com lógicas de

coesão social, interesse público e/ou de ordenamento territorial (Graham & Marvin, 1995, 1996;

Healey, 1995).

Deste modo, o pressuposto modernista de que a atividade de planeamento urbano deveria

coordenar as trajetórias de desenvolvimento e de dotação de infraestruturas, muito contestado e

criticado pelos problemas de coordenação que apresentava, hoje em dia, devido à progressiva

privatização dos modelos de gestão, simplesmente evaporou-se (Healey, 1995).

Tal como evidenciado nos Ponto 2.2.3 e 2.3, se a própria transferência de competências

de gestão das infraestruturas para a escala nacional e regional, verificada na Europa em meados

do século XX, já veio dificultar que as administrações locais e urbanas conseguissem moldar o

programa de investimentos a adotar, a privatização crescente, ao enfatizar o critério comercial

em detrimento do social, do ambiental e do territorial, veio promover uma tal distância que hoje,

as autoridades locais e a generalidade dos cidadãos, desconhecem por completo o que se passa

na rede de infraestruturas que os serve (Graham & Marvin, 1994)56

.

A tecnologia e os sistemas eletrónicos de dados, sobretudo ao nível do tráfego

motorizado, permitem adotar modelos de gestão urbana mais abertos e dinâmicos e

consequentemente mais eficientes. No entanto, este potencial está atualmente comprometido

pela agressiva competição institucional em que cada um dos sistemas é desenvolvido (Graham

& Marvin, 1995; Healey, 1995; Laterasse & Pauchard, 1995). O que se tem verificado é que a

mudança institucional de gestão e governo das infraestruturas, marcada pela crescente

privatização, combinada com a evolução tecnológica, contribuiu para que o sector das

infraestruturas potencie a fragmentação relacional que caracteriza a cidade contemporânea

(Laterasse & Pauchard, 1995).

56 No caso Francês, relatado por Laterasse e Pauchard (1995), em 1983 iniciou-se uma forte

descentralização que veio atribuir ao poder local autonomia e total controlo das estratégias de

desenvolvimento, sendo que a gestão das infraestruturas permaneceu nas mãos da administração central.

Como resultado, tem-se assistido desde então a uma enorme tensão institucional e não raras vezes a

ambições e estratégias divergentes entre os gestores da cidade e os da infraestrutura. Laterasse e Pauchard

(1995) afirmam que territorialmente este processo tem uma dupla consequência: produz “territórios

locais”, geridos pelos presidentes das comunas, e “territórios funcionais”, geridos atualmente por agências

(públicas e privadas) de infraestruturas.


Além do mais e como já evidenciado anteriormente, a coordenação funcional e as

estratégias de provisão de infraestruturas, são hoje mais marcadas pelas prioridades das agendas

transnacionais e globais do que pelas necessidades urbanas e locais (Healey, 1995).

Esta dupla tendência de fragmentação e de globalização da provisão física de

infraestruturas, tem um enorme impacto na qualidade do ambiente urbano produzido, sendo que

se torna alarmante, na medida em que: por um lado, a abordagem ao problema de provisão é

meramente comercial, e por outro, a capacidade de controlo do desenvolvimento das

infraestruturas pela administração local é progressivamente mais frágil. Isto, apesar do amplo

consenso na literatura em torno da importância das infraestruturas enquanto fator determinante

para a competitividade e sucesso das cidades (Biehl, 1986 apud Healey, 1995).

Ao assumir que a atividade de ordenamento do território exige abordagem estratégica,

hierarquizada, e territorialmente diferenciadora, e que a dotação de infraestruturas é estruturante

e espacialmente qualificadora, então torna-se absolutamente necessário explorar o potencial da

infraestrutura como organizador e elemento disciplinador da ocupação do espaço urbano. Nesse

sentido, o conjunto de desafios aqui abordados permite ainda refletir e relevar a oportunidade da

presente investigação.

Em síntese, o enunciado reforça a correlação entre o exercício de ordenamento do

território e a provisão de infraestruturas, na medida em que a implantação e a possibilidade de

expansão (ou extinção) das infraestruturas urbanas está intimamente relacionada com o

planeamento e a organização do espaço e do solo urbano.

A infraestrutura, ao estabelecer a ligação entre diferentes componentes e elementos do

espaço urbano, funciona como o seu sistema nervoso. No quadro atual, a reduzida incorporação

da infraestrutura como um dos referenciais de ordenamento (fragilidade já anteriormente

reconhecida) exige ao sistema nervoso, uma melhor capacidade de transmissão de dados.

O presente trabalho, ao propor uma metodologia para confrontar infraestrutura e

edificabilidade, pretende precisamente contribuir para atenuar tal insuficiência e para promover

uma maior articulação entre as políticas territoriais (e seus instrumentos) e a dotação de

infraestruturas existentes ou programadas.



Neste ponto, em jeito de revisão, pretende-se sistematizar algumas ideias em torno da

atividade do ordenamento do território, para em seguida refletir sobre os seus principais

desafios, essencialmente face às redes de infraestruturas instaladas nos atuais territórios

urbanos.

Assumindo esse esforço de síntese (e não recusando visões mais abrangentes – ver Ponto

3.1), ordenamento do território perspetiva-se na presente investigação como um ato de gestão e

planeamento da ocupação, que procura potenciar as infraestruturas existentes e

preservar/salvaguardar recursos limitados, em particular, o solo. No limite, trata-se de gerir a

interação entre o ser humano e o espaço físico e natural.

Nesse sentido, ordenamento do território surge neste trabalho como uma atividade que

persegue a articulação entre as novas intervenções e as ocupações existentes, na perspetiva de

melhorar o conjunto, o que pressupõe correção de insuficiências e aproveitamento de

oportunidades. “Significa, necessariamente, procurar localização e articulação racionais de

infraestruturas e espaços públicos, edifícios e respetivos usos, tendo em vista uma rentabilização

dos recursos disponíveis e a qualidade de vida da população” (Carvalho, 2003b, p. 265).

Em síntese, o ordenamento do território pela sua dimensão pública e natureza coletiva,

surge como uma ação do Estado que procura maximizar a qualidade de vida com o mínimo de

custo.

Em Portugal, nas últimas décadas, a ausência de uma política de solos e a insuficiente

utilização dos instrumentos de ordenamento disponíveis, transformou os privados (promotores

e/ou proprietários) num dos principais responsáveis pela definição dos limites e da expansão da

cidade (Babo, 2006; Carvalho, 2003b). Nesse sentido, o espaço urbano mais do que definido

pela ação concreta do planeamento formal, resultou em grande parte da afetação de terrenos

baratos (seja pela sua reduzida acessibilidade, dificuldades orográficas, condicionantes legais ou

ausência de infraestruturas) à construção.

O processo de dotação de infraestruturas reflete esta total ausência de programação e a

ineficácia do próprio sistema de planeamento português. Na verdade, a tendência foi correr atrás

do prejuízo, isto é, a infraestruturação foi a reboque do facto consumado – “foi frequente ver

andar a infraestruturação pública atrás da urbanização privada, numa corrida que tornou inviável

a dotação de solo programado capaz de oferecer alternativas ao investimento privado” (Babo,

2006, p. 380).

À escala local a lógica da ação dos municípios, dadas as limitações orçamentais

existentes face ao extenso rol de carências, passou por “generalizar a permissão de nova

edificabilidade em contrapartida da cedência gratuita de espaços-canal para as novas estradas ou

ruas ou para alargamento das existentes” (Babo, 2006, p. 380).

Este tipo de operação, que ilustra de forma paradigmática a nossa prática urbanística,

explica parte da recente explosão da nossa rede de infraestruturas e permite enquadrar duas


questões que, ao não serem devidamente aprofundadas no presente trabalho, se constituem

como pistas relevantes para futuras investigações:

Como disponibilizar solo para realizar obras?

E como lidar com custos e mais-valias que estas operações geram?

Este ciclo de crescimento do espaço urbano, apoiado na permanente abertura de novas

vias e de novas (e mais ou menos extensas) frentes urbanas, ocorreu conjugado com uma

sistemática retenção de solos bem localizados (para maximizar renda fundiária), que vieram

agravar e contrariar por completo a mensagem institucional generalizada de contenção

edificatória.

Este processo que de algum modo explica a fragmentação dos nossos atuais sistemas

urbanos, foi ainda agravado por uma fiscalidade fundiária e imobiliária arcaica (Babo, 2006),

que invariavelmente não se assume como um dos instrumentos de ordenamento mais eficazes e

poderosos.

Nesta medida e tal como evidencia Carvalho (2003b, 2010), a fragilidade que marca as

atuais tendências de ocupação do território em Portugal resulta sobretudo de um défice de

liderança e de iniciativa pública.

Tal como descrito, o crescimento e o espalhamento do espaço urbano surge tanto mais

ineficiente quanto mais se estende e desaproveita a rede de infraestruturas existente. De facto, e

perante um fenómeno generalizado de abrandamento económico na Europa e de encolhimento

demográfico em Portugal (que apresenta pela primeira vez na história demográfica recente,

saldos natural e migratório negativos) (Carrilho & Patrício, 2010; Castro, Martins, & Silva,

2015), exigia-se ao sistema de ordenamento que promovesse uma inversão de paradigma, em

que a expansão desse lugar ao aproveitamento do existente e a operações de colmatação.

Na verdade a colmatação urbana surge como um conceito antigo e bastante utilizado, mas

com um significado muito lato. Em Portugal tem sido muito pouco desenvolvido, sendo

recentemente recuperado no quadro da retórica e das práticas denominadas como de smart

growth. No contexto nacional, uma das suas primeiras aplicações aconteceu no Porto, no quadro

das normas provisórias de 1998 e em que, no caso, se assumia a colmatação como uma

orientação de exceção em relação aos parâmetros urbanísticos dominantes. Colmatação era

então definida como uma ação de “preenchimento com edificação de um prédio situado em

espaço de colmatação57

quer se trate da construção ou da substituição por novas edificações”

(PDM do Porto - Normas provisórias, 1998).

57 “Espaço de colmatação: prédio, ou conjunto de prédios contíguos, confinante com uma frente urbana

consolidada e situado entre edificações existentes e legalizadas também confinantes com a referida frente,

em que a distância entre aquelas duas edificações, medida ao longo do alinhamento de fachadas

estabelecido para o local, não é superior a: 1,5 vezes a maior das alturas dessas edificações, quando esta


Na presente investigação assume-se o conceito de colmatação como central à qualificação

dos padrões de ocupação na medida em que incorpora e sublinha a importância da regeneração

urbana, mas também porque se articula com os desafios do longo legado de expansão urbana

que marcou os últimos 50 anos de transformação do uso do solo em Portugal.

Nesse sentido, define-se colmatação urbana genericamente como uma “operação

urbanística em terreno não edificado, localizado em contexto dominantemente urbanizado”

(Pais, 2015) e que se subdivide:

Em colmatação estruturante ou desejável, quando traduz uma operação essencial à

estruturação da cidade alargada;

E em colmatação admissível, quando a operação urbanística promove a

consolidação de áreas fragmentadas e funcionalmente não estabilizadas.

A colmatação estruturante/desejável é prioritária e trata-se de uma operação criteriosa,

necessariamente programada e com dinamização pública.

A colmatação admissível é de escala local, dependente da iniciativa privada e procura

sobretudo rentabilizar a capacidade instalada na rede de infraestruturas disponível.

Nesse sentido a ferramenta metodológica que a presente investigação pretende

desenvolver, articula-se decisivamente com o desafio em torno da colmatação admissível, na

medida em que procura contribuir para a rentabilização das infraestruturas existentes

promovendo o equilíbrio entre infraestruturas e edificabilidade.

Importa sublinhar a oportunidade de tal ferramenta face à atual conjuntura económica e à

retração demográfica que marca o país, nomeadamente, porque permite avaliar a relevância dos

processos de colmatação admissível de acordo com a sua compatibilidade com a infraestrutura

disponível.

Ao contribuir para o reforço e qualificação dos processos de colmatação admissível, esta

tese pretende assim contrariar as abstrações e os diagnósticos demasiadamente genéricos em

torno do modelo de urbanização extensiva e afirmar-se como uma interpretação operativa de

uma realidade que tem sido negligenciada pelos próprios instrumentos de ordenamento.

A abordagem adotada permite ainda elencar um conjunto relevante de pistas de

investigação que não sendo aqui aprofundadas importa identificar para enquadrar eventuais

desenvolvimentos futuros.

for superior a 16 m; 24 m, quando aquela altura for igual ou inferior a 16 m. Em situação de gaveto, a

distância atrás referida é a verificada entre a edificação existente e legalizada que ladeia o prédio ou

conjunto de prédios e a via pública transversal que delimita a frente urbana” (PDM do Porto - Normas

provisórias, 1998).


Com base na análise desenvolvida sobre o fenómeno da urbanização extensiva, é possível

sublinhar o valor da rede de infraestruturas local no seu suporte e funcionamento. No entanto,

apesar do consenso em torno da sua capacidade estruturante para a organização dos territórios

difusos, a rede de infraestruturas local, além de necessitar de mais investigação sobre as suas

formas de financiamento, carece ainda de olhares capazes de distinguir a sua aparente

homogeneidade e banalidade.

Genericamente esta rede é tratada como um universo lato e indiferenciado, uma estrutura

rizomática, sem hierarquia, mas que na verdade e num olhar mais atento, se revela organizada

em torno de nós, de alargamentos, de espaços que se constituem como diferenciais de

legibilidade e acessibilidade (C. S. R. G. Cavaco, 2009a, 2009b; I. P. de Oliveira, 2015).

Importaria assim aprofundar estas suas especificidades e estabilizar um conjunto de

referenciais que permitam instruir programas e desenhos de como intervir nesta rede e

consequentemente qualificar estes territórios.

Com base no enunciado, aponta-se assim para a necessidade de desenvolver leituras em

sentido inverso que procurem pistas de como qualificar a rede existente58

.

A rede é extensa, é cara, mas tem um potencial, nomeadamente de relação com a

paisagem, que tem de ser aproveitado (Labastida, 2013). Trata-se efetivamente de um rizoma

sem fim, um território genérico de lugares homogéneos (Koolhaas, 2011), abertos,

aparentemente sem centros ou periferias, mas em simultâneo compósito (I. P. de Oliveira, 2015)

e estimulante por se afirmar como modelo dominante e competitivo. A este nível, seria

interessante analisar a relação entre o desempenho económico dos municípios e os seus padrões

de ocupação, sendo que numa análise muito superficial, se verifica que à escala nacional, os

municípios com um padrão de ocupação mais disperso se afirmam como dos mais exportadores

e economicamente mais produtivos (Pordata & INE - Estatísticas do Comércio Internacional de

Bens, 2012).

Nesse sentido e não sendo objeto de estudo específico no presente trabalho, surge como

pista relevante para futuras investigações o desafio em torno da criação de referenciais para a

qualificação da rede de infraestruturas local, que suporta e organiza os territórios dispersos.

Assume-se desde já, que a estabilização de critérios qualitativos exige uma maior

aproximação ao “lugar”, e uma abordagem que será sempre uma mistura de intuição,

subjetividade e racionalidade. Com efeito, é necessário ir ao encontro do que estes lugares têm

em comum e que possa ser positivo e, em simultâneo, identificar os elementos que distinguem e

diferenciam estas redes, inevitavelmente associados à produção de paisagem e ao desempenho

de múltiplas atividades económicas que sendo diferentes, exigem da rede “coisas” diferentes.

58 Adivinha-se grande dificuldade neste exercício, nomeadamente porque exige sentido crítico e a

libertação de preconceitos, nomeadamente em torno de uma clara tendência, potenciada pela afirmação e

banalização do conceito de Património, para valorizar o resultado do “tempo longo” e para desvalorizar o

que é produção nova e realidade recente (I. P. de Oliveira, 2015).


Em suma, o tema das infraestruturas abrange uma diversidade significativa de

problemáticas e articula múltiplas dimensões associadas à sua provisão, gestão, desenho e

custos. Surge como particularmente relevante no confronto com o exercício do ordenamento do

território, reforçando consequentemente o tema da presente investigação, na medida em que

permite elencar um conjunto alargado de desafios centrais para a qualificação do dia-a-dia dos

cidadãos e dos territórios contemporâneos.

4 Elementos para construção de ferramenta metodológica para

confrontar infraestruturas e edificabilidade existente

4.1 Visão quantitativa da relação entre infraestruturas e edificabilidade em Portugal ....... 109

4.2 Custos como referência para construção da ferramenta metodológica “Infraestruturas

versus Edificabilidade” ................................................................................................. 124

4.3 Infraestruturas a considerar e respetivos níveis de serviço........................................... 134


107

4 Elementos para construção de ferramenta metodológica para

confrontar infraestruturas e edificabilidade existente

Como evidenciado no Ponto 3.3, tem-se assistido a um crescimento exponencial das

cidades e do fenómeno urbano a nível global. A dinâmica de transformação do uso do solo em

Portugal, em particular durante as últimas décadas, é reveladora desse mesmo fenómeno e da

dimensão que a urbanização atingiu (Ferrão, 2002).

Em Portugal, no arranque do século XX, esta transformação e consequente alastramento

do espaço urbano era assegurada e enquadrada por dois processos distintos:

Um marcado pela promoção pública, que promovia a expansão das principais

cidades, através de instrumentos de ordenamento. Os Planos Gerais de

Melhoramentos, que definiam a infraestrutura a executar bem como a

edificabilidade dos lotes a ela adjacentes, são um bom exemplo destes planos

(Gonçalves, 1989). Eram implementados sobretudo através da expropriação

sistemática do solo, posterior leilão de lotes e, por fim, edificação por promotores

privados.

Outro, associado a áreas não abrangidas por instrumentos de planeamento e onde a

Administração não impunha limitações à liberdade privada de construir

(salvaguardando somente razoável compatibilidade entre intervenções vizinhas)

(Alves Correia, 2001).

Com o Código Administrativo (da responsabilidade de Duarte Pacheco) aprovado em

1936, passaram a ser proibidas “urbanizações particulares”, sendo que as câmaras municipais

assumiram uma nova competência: “licenciar as edificações ou reedificações junto das ruas”

(Gonçalves, 1989, p. 41). Toda a infraestruturação passou assim a ser de promoção pública.

Com efeito e sobretudo porque a Administração foi incapaz de disciplinar toda a

iniciativa privada, no início da década de 60, continuava a existir significativo descontrolo na

ocupação do território. A realização de parcelamentos e/ou edificações sem a devida dotação de

infraestruturas surgia assim como um dos problemas mais graves a resolver (Pais, 2010). Os

municípios apresentavam sérios problemas financeiros, na medida em que acabavam por ter de

suportar todos os custos associados à construção e manutenção das infraestruturas “sem haver

qualquer compensação por parte de promotores ou utilizadores dos empreendimentos” (Pais,

2010, p. 1).

É neste contexto e na tentativa de contrariar o benefício integral decorrente das operações

urbanísticas por parte dos agentes privados que ocorre, na década de 60, a aprovação de um

conjunto de diplomas que, não obstante as sucessivas alterações, viriam constituir as bases

legais que enquadraram grande parte da edificação atual – realizada entre a década de 60 e 90 e

até à aprovação de três novos diplomas gerais: a Lei de Bases da Política de Ordenamento do

Território e de Urbanismo, o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, e o

Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação.


Este breve enquadramento relativo aos processos executórios que foram sustentando a

construção de cidade e a ação da Administração, permite evidenciar e decifrar melhor a

dimensão física do fenómeno urbano.

De facto, numa perspetiva física, o espaço urbano é a combinação simultânea ou

progressiva de diferentes componentes (Campos, 1993; Eizaguirre, 2001; Font, 2007;

Munizaga, 1992; Solà-Morales, 1993). É nesse sentido, que Solà-Morales (1993) considera que

o conjunto formado pelas parcelas, pela edificação e pelas infraestruturas, constitui a

componente material do processo de construção da cidade, sendo que os diferentes padrões de

crescimento urbano resultam da sua combinação.

No presente capítulo pretende-se precisamente analisar, sobretudo numa perspetiva

quantitativa, a relação entre duas destas componentes: edifícios e infraestruturas.

Importa notar que normalmente os edifícios estão associados ao domínio privado e as

infraestruturas ao domínio público, sendo que, nesse sentido, este confronto também traduz a

procura de um equilíbrio entre as diferentes necessidades e perspetivas públicas e privadas.

Para o efeito, o capítulo está organizado em três pontos distintos:

Um primeiro ponto com uma abordagem quantitativa (mais centrada na realidade

portuguesa), sobre a capacidade instalada na rede de infraestruturas e a carga

edificatória existente;

Um segundo ponto que se debruça sobre a importância dos custos para a definição

de políticas de dotação de infraestruturas;

E um terceiro ponto onde se definem as infraestruturas que a presente investigação

irá abordar, numa lógica de aproveitamento e rentabilização da rede existente.

Elementos para construção de ferramenta metodológica para confrontar infraestruturas e edificabilidade 109

4.1 Visão quantitativa da relação entre infraestruturas e edificabilidade em

Portugal

Figura 4.1 – Urbanização extensiva (imagens aéreas)

Fonte: Álvaro Domingues (2005)

A Figura 4.1 apresenta um conjunto de imagens que refletem a fragmentação e a

dispersão que caracterizam o fenómeno de expansão urbana que aconteceu em Portugal.

Numa outra perspetiva, espelham ainda a importância da infraestrutura viária enquanto

legitimador deste padrão de ocupação, bem como o enraizamento e a simbiose entre os

processos de infraestruturação e de edificação.

Tendo em consideração a forte correlação existente entre estas duas componentes do

espaço urbano é expectável que apresentem comportamentos homólogos. Isto é, que num

período de expansão, por exemplo, mais infraestrutura signifique mais edificação, e mais

edifícios, também representem crescimento e ampliação da rede de infraestruturas.

No entanto, tal não significa que as dinâmicas de crescimento destas duas dimensões

sejam equiparáveis ou sincrónicas. Na verdade há mesmo pouca probabilidade de tal acontecer,

nomeadamente:

Pela natureza tão distinta entre a infraestruturação e a edificação. A infraestrutura

suporta a edificação, sendo que nesse sentido e de forma genérica a deve preceder,

devendo existir, em consequência, algum espaço para reserva, alguma folga no

serviço instalado na rede de infraestruturas;

Porque os seus modelos de financiamento podem ser muito distintos, sendo que por

vezes o contexto de abundância económica para financiar um destes elementos não

é acompanhado pelo outro;


Porque quantitativamente a relação entre infraestruturas e edificação depende da

escala e da forma urbana, e em consequência de um determinado período e

contexto histórico e geográfico (V. M. A. de Oliveira et al., 2015);

E, sobretudo, porque são elementos que refletem necessidades sociais e nesse

sentido tornam-se muito dependentes de outras dinâmicas, nomeadamente

demográficas, culturais ou mesmo relativas às especificidades das atividades

económicas (Anselmo de Castro, Martins, Marques, Silva, & Marques, 2013;

Kronenberg & Kuckshinrichs, 2011; Metelo et al., 2010; Quaternaire Portugal &

Instituto de Estudos Sociais e Económicos, 2013).

A atual conjuntura de encolhimento, bem patente no caso português, seja pela dinâmica

demográfica (Castro et al., 2015) seja também pela crise económica (Parpública, 2012), vem

evidenciar precisamente um forte distanciamento entre a lógica da edificação e a respetiva

estratégia de aproveitamento e dotação das infraestruturas.

Em Portugal a generosidade que marcou a política de dotação de infraestruturas nas

últimas décadas, produziu uma herança muito ampla e territorialmente vastíssima. De facto e

mesmo tendo em consideração que havia um défice significativo de infraestruturas no país e que

em muitos casos foi necessário atenuar fragilidades existentes e correr atrás do prejuízo

(infraestruturando depois da edificação generalizada ter acontecido) hoje, um simples olhar

sobre o território identifica uma folga extremamente significativa no serviço instalado (Moix,

2013).

Na verdade alguns levantamentos locais e regionais, sublinhados pela recente elaboração

dos Relatórios de Atividades e Prestação de Contas dos municípios e/ou das comunidades

intermunicipais (Parpública, 2012), têm evidenciado o elevado custo de gestão e manutenção

das redes de infraestruturas existentes, bem como o seu não aproveitamento, gerando uma

situação de puro desperdício.

A ausência de programação na dotação de infraestruturas, muitas vezes agravada pela

perversidade dos modelos de financiamento adotados pela União Europeia, demasiadamente

sectoriais e com uma estratégia e abordagem universal, fez com que a facilidade de crédito que

caracterizou a economia nacional nas duas últimas décadas e que financiou grande parte da

edificação nova em Portugal (CIRIUS, 2011), não viesse a contribuir para rentabilizar a rede

existente.

Na verdade o acesso a crédito, associado a uma busca incessante pela edificação,

sobretudo por parte dos proprietários, e pela procura de solo barato apesar de periférico, de

forma a tentar maximizar a renda fundiária, veio potenciar o crescimento e a expansão

desmesurada de rede de infraestruturas (Babo, 2006; Carvalho, 2010; Domingues et al., 2005).

A ação da Administração Pública, sobretudo à escala local, veio agravar ainda mais esta

realidade. Com efeito, o desígnio generalizado de fixar cada vez mais residentes e mais

atividade económica, combinado com a permissividade da primeira geração dos planos de


ordenamento, com perímetros urbanos delimitados de forma exagerada e casuística (F. P.

Oliveira & Lopes, 2013), fez com que os municípios, na tentativa de responder à disparidade de

pretensões dos particulares, generalizassem o serviço de infraestruturas, servindo territórios

periféricos, pouco acessíveis e com reduzida vocação para receber edificação.

Nessa medida grande parte dos problemas decorrentes da expansão desmesurada e

fragmentada do espaço urbano, “designadamente em termos de dispersão das infraestruturas e,

por isso, da falta da sua racionalização” (F. P. Oliveira & Lopes, 2013, p. 15), decorre da ação

combinada de agentes privados (proprietários e promotores) e públicos (Administração Central

e Local). Ambos atuam de forma relacionada mas pouco concertada, na medida em que se

correlacionam e têm lógicas convergentes (que se alimentam mutuamente), mas que não

resultam de uma visão coletiva de ordenamento do território.

A análise de alguns dados é reveladora desta tendência de crescimento e de

sobredimensionamento das necessidades na oferta de infraestruturação e de edificação.

Ao nível da edificação, a consulta aos Censos do INE é bastante elucidativa. Até ao final

da década de 70, o número de alojamentos foi crescendo de forma proporcional relativamente

ao número de famílias – como resultado, em 1981, existiam 1,16 fogos/família em Portugal

Continental. No entanto, nas últimas três décadas a taxa de crescimento dos alojamentos foi

sempre significativamente superior à das famílias (ver Figura 4.2) – verificou-se um aumento de

1,1 milhão de famílias, sendo que o número de alojamentos cresceu 2,4 milhões.

Figura 4.2 – Taxa de crescimento dos alojamentos VS Taxa de crescimento das famílias

Fonte: INE, 1971, 1982, 1992, 2002, 2012a

Existem agora 1,48 fogos/família em Portugal (INE & Pordata, 2012), afirmando-se (a

par da Espanha) como um dos países da Europa onde este rácio é mais elevado (Instituto

Nacional de Habitação, 2004).

0

5

10

15

20

25

30

1970 - 1981 1981 - 1991 1991 - 2001 2001 - 2011

Taxa de

crescimento dosalojamentos

Taxa de

crescimento dasfamílias


Importa sublinhar que atualmente o número de fogos vagos e de segunda residência

representa um terço do total dos alojamentos (ver Figura 4.3), contribuindo assim de forma

contundente para o sobredimensionamento do parque habitacional português.

Figura 4.3 – Alojamentos vagos e de segunda residência (%)

Fonte: INE, 1971, 1982, 1992, 2002, 2012a

Esta realidade de abundância é extensiva a todo o território nacional (CIRIUS, 2011;

Vázquez & Conceição, 2014), sendo que nesse sentido, pode concluir-se que, salvaguardando

necessidades curtas e geograficamente específicas, há em Portugal um quadro de excedente

habitacional e até de desperdício (Carvalho, 2012; Vázquez & Conceição, 2014).

No caso dos alojamentos vagos, por exemplo, só pouco mais de um terço é que está no

mercado de venda ou aluguer59

, sendo que a par do evidente desaproveitamento se colocam

questões relevantes sobre o funcionamento do mercado da habitação (associadas

nomeadamente, à incapacidade de colocar no mercado fogos que não estão a ser utilizados).

No que diz respeito ao investimento no sector da habitação em Portugal, verifica-se uma

profunda alteração de paradigma: se a reabilitação no ano 2000 representava menos de 10% do

investimento total (Instituto Nacional de Habitação, 2004), hoje o peso da reabilitação está

próximo dos 50% – ainda assim, um valor manifestamente inferior à média europeia (próxima

dos 60%) (Cóias, 2014; Euroconstruct, 2012, 2013).

Em 2009 a construção nova para uso residencial ainda representava em Portugal mais

40% do que o investimento que era realizado em operações de reabilitação para o mesmo uso

(foram investidos 6.039 milhões de euros em nova construção residencial e apenas 4.325

milhões de euros em reabilitação para uso residencial). Notar também que em 2009 e no que diz

respeito a toda a edificação (i.e., englobando todos os usos), o investimento em novas

59 Dados dos Censos 2011 (INE, 2012a).

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

1970 1981 1991 2001 2011

Alojamentos

vagos (%)

Alojamentos de

residênciasecundária (%)


edificações era mais do dobro do investimento em reabilitação de edificações existentes,

respetivamente 11.501 e 5.491 milhões de euros.

Hoje, em 2015, a situação ao nível do uso residencial é inversa: investe-se mais 75% na

reabilitação do que em construção nova (3.961 e 2.263 milhões de euros, respetivamente em

reabilitação e em nova construção residencial). Também ao nível de todo o tipo de edificação se

verifica que hoje a proporção do investimento, em reabilitação ou no novo, é da mesma ordem

de grandeza (5.000 milhões de euros), o que significa que em cerca de 6 anos o investimento em

reabilitação se manteve estável, enquanto o investimento em nova edificação caiu para menos

de metade, passando de 11.501 para 5.006 milhões de euros (Euroconstruct, 2012, pp. 124–

131).

Esta recente transformação60

, associada à valorização percentual das operações de

reabilitação, é resultado do recente abrandamento do investimento em novas construções – a

contração dos mercados, potenciou um “aumento do peso da reabilitação face à construção

nova” (Vázquez & Conceição, 2014, p. 46) – mas também é explicada pelo progressivo

envelhecimento e consequente necessidade crescente de reparação, do parque edificado

português (Euroconstruct, 2013; INE, 2012b).

Em suma, seja pela preferência dos utilizadores, seja porque para os promotores era mais

rentável, a construção nova marcou a edificação dos últimos 50 anos em Portugal. Construi-se

mais do que a necessidade das famílias o exigia, sobretudo porque havia mercado: “grande parte

das poupanças das famílias foi canalizada para o imobiliário, percecionado como investimento

seguro, (…) entendido não apenas como ato de consumo mas sobretudo como aplicação

financeira” (Carvalho, 2012, p. 82).

Atualmente, num contexto geral de “excedente quantitativo, reforça‐se a importância de

uma atenção crescente ao parque habitacional existente” (Vázquez & Conceição, 2014, p. 46).

É nesse sentido que um conjunto alargado de documentos oficiais (C. Cavaco et al., 2015;

DGOTDU, 2007; Gabinete do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das

Cidades, 2008; Presidência do Conselho de Ministros, 2011; QREN, 2014) aponta para a

necessidade de adotar uma nova prática, capaz de contrariar o permanente abandono do

existente e a construção nova em novas localizações, assegurando como consequência menor

desperdício coletivo.

60 De facto, a alteração verificada foi tão súbita que pode explicar a ideia genericamente instalada na

opinião pública de que reabilitar (para uso residencial) ainda é a exceção e uma ação mais dispendiosa do

que a construção nova. No entanto, dados recentes (Ilharco, 2013) evidenciam e sustentam a alteração de

paradigma enunciada: construção nova – 800 €/m2; reabilitação com alteração estrutural – 750 €/m

2;

reabilitação com intervenção média/moderada – 550 €/m2; reabilitação com atitude de

conservação/restauro – 350 €/m2.


Ao nível da edificação, seja pelo reconhecimento ou mesmo pela revisão do

enquadramento legal (Decreto-Lei n.o 136/2014 de 9 de Setembro do Ministério do Ambiente,

Ordenamento do Território e Energia, 2014, Decreto-Lei n.o 287/2003, de 12 de Novembro

Aprova o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, 2003, Lei n.o 31/2014 de 30 de maio,

estabelece a Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de

urbanismo, 2014), têm sido dados sólidos passos no sentido de promover e de assumir a

reabilitação como objetivo e desígnio nacional.

A tendência de valorizar a reabilitação em detrimento da construção nova parece assim

ter atingido um ponto de não retorno61

, até porque está também amplamente apoiada e

corroborada por várias estratégias e incentivos internacionais (Deloitte, Parquexpo, & European

Investment Bank, 2009).

O aproveitamento do existente, enquanto mensagem e atitude genérica, surge assim como

prática recomendável, necessária e racionalmente irrefutável.

Nessa medida, o desafio associado à necessidade de contrariar o desperdício e de

rentabilizar os recentes processos de urbanização, surge como particularmente premente

também ao nível da infraestruturação. Isto porque, como anteriormente enunciado, embora de

forma genérica, o crescimento exponencial da edificação foi acompanhado pela ampliação da

rede de infraestruturas e do consequente serviço prestado (as Figuras 4.4 a 4.7, centradas no

caso dos sistemas de abastecimento de água e de águas residuais, espelham precisamente a

evolução da abrangência destes serviços em Portugal62

).

61 De facto em Portugal, ao nível de todo o sector da construção verifica-se que desde 2009 há uma

diminuição brutal do investimento em nova construção (mais de 50%, dado que passou de 18.057 milhões

de euros em 2009, para 8.845 milhões de euros em 2015) e uma enorme estabilidade do investimento na

reabilitação (na ordem dos 6.200 milhões de euros) (Euroconstruct, 2012, pp. 138–139).

62 Importa notar que nas Figuras 4.6 e 4.7 as quebras abruptas verificadas, pela sua coincidência temporal,

devem ser resultado da alteração das instituições responsáveis pelas medições e monitorização dos dados.


Figura 4.4 – População servida por sistemas públicos de abastecimento de água (%)

Fonte: Pordata & INE (até 2005) INAG/MAMAOT (a partir de 2006), 2013

Figura 4.5 – População servida por sistemas de drenagem de águas residuais (%)


0

10

20

30

40

50

60

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100

Continente Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve

1995

2009

0

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40

50

60

70

80

90

100

Continente Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve

1995

2009


Figura 4.6 – Abastecimento de água: água captada, água tratada

e água distribuída/consumida (m3, milhares)


Figura 4.7 – Águas residuais drenadas/rejeitadas:

total e por existência de tratamento aplicado (m3, milhares)


0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1991 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Água captada para abastecimento Água tratada para abastecimento Água distribuída pela rede pública

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total Tratadas Não tratadas


Atualmente, ao nível das redes de água, verifica-se que Portugal continental dispõe no

sector de abastecimento de água de 102.213 km de condutas (dos quais 8.634 km em alta e

92.579 km em baixa) e no sector de saneamento de águas residuais de 53.873 km de coletores

(4.920 km em alta e 48.953 km em baixa). Isto significa um comprimento aproximado de 10,2

m por habitante no abastecimento de água e de 5,4 m por habitante no saneamento (Entidade

Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos, 2014).

A informação existente sobre as infraestruturas de coleta e transporte de água para o país

é ainda escassa, sendo no entanto de notar que face à média europeia (6,9 m de rede por

habitante no abastecimento de água e 4,3 m de rede por habitante no saneamento) se verifica um

inequívoco sobredimensionamento (CRIC - Centre De Recerca i Innovacio De Catalunya, 2012;

European Federation of National Associations of Water & Wastewater Services, 2009; Instituto

Regulador de Águas e Resíduos, 2006).

Este sobredimensionamento torna-se tanto mais evidente quanto mais se banaliza a

utilização de um conjunto de dispositivos tecnológicos capazes de minimizar consumos (e.g.,

torneiras eficientes). Tal facto, a par da agenda ambiental (que pedagogicamente tem promovido

iniciativas para reduzir o gasto de água) e de uma preocupação generalizada pela redução de

custos acentuada pela atual crise económico-financeira (sendo os referentes à água cada vez

mais relevantes, até pelo aumento dos preços para os consumidores), veio contribuir para um

maior desaproveitamento da capacidade instalada e para um maior desperdício global (Lopes &

Boaventura, 2013).

O que se verificou e que resultou numa diminuição da procura de água, foi a conjugação

de um duplo fenómeno de estagnação da população e de redução generalizada do consumo de

água per capita63

. De facto em Portugal, analisando as vendas, mesmo nos espaços urbanos

mais competitivos, verifica-se uma tendência clara de redução do consumo.

Entre 2010 e 2012, o volume de água produzida baixou 7,7% (de 643 para 593 mil

milhões de m3) no conjunto das empresas do grupo Águas de Portugal. No mesmo período, em

Lisboa e Porto as vendas caíram aproximadamente 5%, sendo que em nenhum dos casos esta

perda foi compensada pelo crescimento nos municípios envolventes, pois também aí se

verificou diminuição da procura64

(Lopes, 2012).

No caso das redes de água, o cenário de desperdício, materializado pelo

desaproveitamento de uma extensa e ampla rede, é em parte também explicado pelo seu

processo de dimensionamento. O dimensionamento de qualquer infraestrutura é calculado com

63 Esta realidade que agora marca a realidade portuguesa, aconteceu já anteriormente noutros locais. Entre

1995 e 2005 a procura de água diminui em Paris 10,5%, e em Berlim 16,5% (Poquet & Maresca, 2006).

Segundo Naumann (2011), na Alemanha, entre 1991 e 2004 a procura baixou 17,7%, enquanto na

Inglaterra e no País de Gales, nas duas últimas décadas reduziu cerca de 10%.

64 Casos de Sintra, Oeiras, Amadora ou Cascais na área de Lisboa e de Vila Nova de Gaia ou Matosinhos,

na do Porto (Lopes & Boaventura, 2013).


base numa estimativa da evolução da procura, sendo que no caso da água, tal exercício assume

particular complexidade e relevância, nomeadamente pela diversidade de utilizadores

(domésticos, industriais, institucionais, etc.) e sobretudo porque se efetua com base numa

perspetiva de muito longo prazo, com horizontes que podem ser superiores a 50 anos.

A necessidade de utilizar prazos tão longos decorre de características específicas da

atividade de abastecimento de água e saneamento de águas residuais. Para além de exigirem

grande investimento, apresentam uma vida útil muito longa, “com períodos de pay-back

extremamente elevados e onde as economias de escala assumem um papel particularmente

relevante” (Lopes & Boaventura, 2013, p. 8).

Trata-se assim de investimentos com período de retorno de muito longo prazo, cujo

dimensionamento tem por base projeções de procura efetuadas a décadas de distância, o que é

particularmente questionável face ao atual desperdício e sobredimensionamento atingido.

No caso português, o crescimento das redes de água que suportou o processo de

urbanização extensiva (já anteriormente discutido), foi desenhado num contexto de forte

otimismo económico e até demográfico. A expectativa era de crescimento permanente, sendo

que não se previam “comportamentos de procura tão recessivos como se vieram a verificar”

(Lopes & Boaventura, 2013, p. 8), recentemente agravados pela crise económica que veio afetar

a procura sobretudo ao nível dos consumidores não-domésticos.

Os casos de Seattle e do Reino Unido, bem como o caso das Águas do Douro e Paiva

(AdDP)65

, evidenciam precisamente as diferenças abissais entre os consumos estimados por

todas as projeções e os efetivamente atingidos.

Em resumo, verifica-se uma tendência generalizada para a redução do consumo de água,

não sendo expectável que pelo menos a curto e médio prazo, este cenário se inverta. Deste

modo, as redes de infraestruturas de água dimensionadas em Portugal, sobretudo nas décadas de

80 e 90 (período anterior ao decréscimo de consumo), sobrestimaram a procura, sendo que hoje

é muito provável que a manter-se esta evolução, esse sobredimensionamento se agrave num

futuro próximo (Lopes & Boaventura, 2013).

Genericamente, em Portugal, este contexto de expansão e crescimento do serviço de

infraestruturas aconteceu em todos os subsistemas:

A produção bruta de energia elétrica aumentou nos últimos 20 anos cerca de 65%

(DGEG/MAOTE & Pordata, 2015), o que se explica em grande parte pela

progressiva urbanização da sociedade;

A quantidade de resíduos urbanos recolhidos por habitante também aumentou

(cerca de 20 kg/hab. nos últimos 20 anos) (Pordata & INE (até 2001) | INE

APA/MAMAOT (a partir de 2002), 2014);

65 Amplamente discutidos por Lopes & Boaventura (2013).


Sectores em expansão, como o das telecomunicações, assistiram a um aumento

explosivo, veja-se que em 2002 só cerca de 15% dos agregados domésticos

privados tinham ligação à Internet, sendo que hoje são já mais de 65% (INE &

Pordata, 2014);

Ao nível dos equipamentos, até porque se trata de um sector com necessidades

crescentes (sobretudo ao nível dos serviços sociais e de saúde, pela dimensão do

fenómeno do envelhecimento demográfico), também se verificou igual

comportamento:

Entre 2000 e 2013 a capacidade dos equipamentos para respostas sociais

aumentou cerca de 40% (Gabinete de Estratégia e Planeamento, n.d.);

Entre 1961 e 2013, o número de estabelecimentos de Ensino Básico (2º e 3º

Ciclos) e Secundário, cresceu mais de cinco vezes (DGEEC/MEC &

Pordata, 2015);

E ao nível da saúde, veja-se a título de exemplo, que a despesa do serviço

nacional de saúde por habitante aumentou quase seis vezes em 20 anos

(1990 a 2010) (Pordata & ACSS/MS, 2015; Pordata, 2013).

Importa ainda destacar o que se verificou ao nível da rede viária. Tal como no início do

presente ponto se evidenciou (e como bem ilustrado pelas imagens da Figura 4.1), a rede viária

é o subsistema de infraestruturas mais vinculado à edificação.

Além de assegurar funções de circulação, estadia e mesmo de acesso às edificações, a

rede viária funciona ainda como suporte das componentes dos outros subsistemas que servem

diretamente as edificações (Carvalho et al., 2013; Moura e Sá & Carvalho, 2012; Moura e Sá,

2010).

Nessa medida, a perpetuação do modelo de urbanização extensiva está intimamente

relacionada com a permanente abertura de novas vias, e nesse sentido, concomitantemente, de

novas frentes de edificação. Trata-se de um ciclo virtuoso de urbanização crescente, em que

novas vias viabilizam mais construção e legitimam um processo de urbanização que se revela

como territorialmente absoluto.

A expansão da rede vária de alta capacidade é hoje reconhecida como uma das grandes

evoluções que Portugal viveu nos últimos anos66

(Figueiredo, 2011; Sousa, João Figueira de

Fernandes, Galiau, Estêvão, & Antunes, 2011). No entanto, verifica-se que a rede viária de

escala geral, de abrangência suprarregional, só representa cerca de 10% do total da rede. A rede

viária em Portugal tem uma extensão superior aos 200.000 km (Openstreetmap.org, 2015),

66 Ao nível das autoestradas, Portugal apresenta um rácio superior à média europeia: Portugal tem 0,3

km/milhar de habitantes e 33 km/milhar de Km2 de superfície, enquanto na UE há 0,15 km/milhar de

habitantes e 17 km/milhar de Km2 de superfície (Pordata, 2012).


sendo que quase 90% é de escala local (European Union Road Federation, 2011), logo capaz de

gerar e suportar edificação.

De facto e perante tal crescimento e espalhamento da rede67

, possibilitado em grande

medida pelo financiamento decorrente da integração de Portugal na União Europeia (Herce,

2013; C. Lobo, 2011; E. Pacheco, 2004), o reforço do ciclo “novas vias / novos edifícios” e a

consequente fragmentação do padrão de ocupação do território que daí resulta, torna-se um

fenómeno resistente, compreensível e uma realidade, um ponto de partida, para qualquer

intervenção/resolução futura.

Herce (2013) considera que este fenómeno de espalhamento e sobredimensionamento é

mais visível nos países que entre 1985 e 2000 mais canalizaram investimentos para a construção

de estradas (casos de Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda, que nos últimos anos foram os países

que mais receberam apoios da Comunidade Europeia para esse efeito) e que o fenómeno de

“bolha” imobiliária a que hoje assistem é resultado também dessa opção estratégica.

A quebra do ciclo “novas vias / novos edifícios”, ou mesmo o desafio relativo ao mero

aproveitamento da rede existente e do investimento efetuado, surge hoje como central sobretudo

a dois níveis:

Económico, dado o custo incomportável para muitos municípios, associado à

conservação e manutenção da rede viária local (P. A. A. Pereira, Pais, Freitas,

Silva, & Oliveira, 2007);

E territorial, dado que a capacidade instalada é tão generosa e tem uma geografia

tão vasta que constitui uma séria ameaça à própria função social do solo (Carvalho,

2010).

Em síntese, o enunciado ao longo do presente ponto, sugere que a relação entre a

edificação e a dotação de infraestruturas se caracteriza nas últimas décadas por um profundo

desaproveitamento, que resulta de uma prática sistemática de sobredimensionamento e, em

grande medida, de uma completa ausência de programação (ver Figura 4.8).

67 Note-se que em 1945 a rede era próxima dos 20.000 Km (Diário do Governo num. 102 11/5/45, 1945).


Figura 4.8 – A “desruralização” e o sobredimensionamento da infraestruturação

Fonte: Domingues, 2013

A dotação de infraestruturas foi sendo assumida como inevitável e congénita face ao

processo de transformação do uso do solo. A expansão das redes foi acontecendo, sendo que

isoladamente nenhuma etapa deste processo foi avocada como crucial. O problema, e que o

sobredimensionamento das infraestruturas hoje bem ilustra, é que o seu efeito cumulativo foi

enorme.

De facto cada etapa só surge como crucial na medida em que além de agravar a folga

existente na rede face à edificação, vem legitimar um conjunto de expectativas edificatórias

junto de proprietários, que hoje são, técnica e politicamente, muito difíceis de anular (ver Figura

4.9). Trata-se de um processo de retroalimentação que tem amplificado o desperdício da rede de

infraestruturas existente, sobretudo num quadro em que se verifica uma forte contração no

investimento em construção nova (Euroconstruct, 2012).


Figura 4.9 – Infraestruturas versus edificação: o homem sonha e a obra (não) nasce

Fonte: Cortesia de Filipe Brandão

Face a esta realidade há pelo menos duas abordagens distintas mas desejavelmente

compatíveis:

Uma primeira abordagem de carácter seletivo, apoiada em cortes e/ou demolições

específicas de componentes da rede existente (importante pista para desenvolver a

prazo, numa próxima fase de investigação, que aliás já se perspetiva);

E uma segunda abordagem, mais genérica e imediata, que busca o máximo

aproveitamento da capacidade instalada.

Tais abordagens carecem de informação relativa à relação entre a capacidade das

infraestruturas (e seus respetivos níveis de serviço) e a carga edificatória existente. O objetivo

da presente investigação (tal como inicialmente formulado) passa precisamente por conhecer o

nível de serviço existente em cada troço da rede, para que se possa decidir pela diminuição ou

corte/demolição do serviço existente68

, ou então, para que se possa orientar os diversos

instrumentos de ordenamento no sentido de aproveitar ao máximo a capacidade instalada.

Tendo por base a informação aqui apresentada é ainda possível desenvolver desde já, uma

primeira visão macro do cenário de sobredimensionamento que caracteriza esta relação entre a

rede de infraestruturas e a carga edificatória existente em Portugal. Assim e utilizando para o

efeito um indicador produzido no âmbito do projeto CBOD, a Densidade Linearizada (que

68 A explorar numa segunda fase da investigação.


simplificadamente traduz a relação entre fogos ou equivalente e a extensão da rede viária e que

surge como um indicador de grande potencial, quer para delimitar áreas de ocupação dispersa,

quer para relacionar diretamente serviço de infraestruturas com carga edificatória), verifica-se

que considerando em exclusivo a rede viária local, isto é, que admite e está mais vocacionada

para receber edificação, se obtém um valor médio próximo dos 3 fogos ou equivalente por

hectómetro de via. Este valor é manifestamente inferior ao que se verifica em áreas urbanas

consolidadas (cerca de 30 fogos ou equivalente por hectómetro de via), menor que o do

ambiente rural/campestre (5 fogos ou equivalente por hectómetro de via) (Carvalho, 2003b, pp.

424–427) e próprio de ocupações dispersas que podem “conjugar edificação pontualizada,

pequenos núcleos de edificação concentrada e, ainda, edificação linear” (Carvalho et al., 2013,

p. 65).

Desta forma, pode-se concluir que numa perspetiva edificatória não é necessário abrir

mais vias (e estender a rede viária existente). Na verdade, verifica-se que para o ordenamento do

território e para o aproveitamento da rede de infraestruturas instalada, as redes de abastecimento

de água e de esgotos (com uma extensão aproximada de 100.000 km e 50.000 km,

respectivamente) se assumem como dimensões determinantes para informar e programar a

edificabilidade admissível.

Como enunciado os pontos seguintes e sobretudo os Capítulos 5 e 6, abordam e

desenvolvem esta questão, na perspetiva de elaborar metodologia específica capaz de articular

infraestruturação com edificação.


4.2 Custos como referência para construção da ferramenta metodológica

“Infraestruturas versus Edificabilidade”

Objetivamente, mais do que uma apresentação exaustiva dos custos associados às

múltiplas componentes que integram a rede de infraestruturas69

, pretende-se neste ponto discutir

a relevância dos custos da infraestruturação no quadro atual de produção de cidade.

Atualmente o maior desafio associado à dotação de infraestruturas, tal como até aqui

elencado, passa por rentabilizar a rede existente. Nessa medida, pretende-se explorar como a

dimensão do custo se pode articular com metodologias e abordagens que visem o máximo

aproveitamento do investimento já efetuado.

Os serviços de infraestruturas são uma atividade singular em termos financeiros,

precisamente porque apresentam fortes investimentos em capital fixo “com vidas úteis típicas

superiores a 30 ou mesmo bastantes mais anos” (Lopes & Boaventura, 2013, p. 12). Além do

mais apresentam uma flexibilidade muito reduzida sendo o ajustamento da oferta à procura

muito complexo ou mesmo, em grande parte dos casos, fisicamente inviável. A diluição destes

custos fixos, tal como acontece nas outras atividades económicas, está dependente da dimensão

da procura, sendo o peso dos custos só reduzido se for possível obter economias de escala.

Os custos são um elemento determinante no complexo processo da tomada de decisão,

sobretudo atualmente, onde o processo de procura de equilíbrios entre necessidades e

oportunidades está muito marcado pelas possibilidades hoje já instaladas nas redes de

infraestruturas.

Num período em que o diagnóstico de sobredimensionamento face às necessidades é

relativamente consensual e em que se antecipa que, num futuro próximo, o lugar das demolições

terá cada vez mais presença (Esteves, 2010), a análise e a discussão de como integrar e

perspetivar custos torna-se decisiva para responder e informar o quanto se justifica manter o que

coletivamente fomos produzindo.

Ao nível das infraestruturas, o século XX deixou uma herança pesada, não só na

dimensão da rede, mas também no entendimento de que a sua presença se constitui como um

direito, hoje assumido e defendido pela generalidade dos cidadãos (Gandy, 2004).

Consequentemente, e tal como a resenha histórica anteriormente desenvolvida bem

evidencia (ver Capítulo 2), a discussão em torno da provisão de infraestruturas é, no limite, uma

questão política/ideológica. De todo o modo, e independentemente de assim o ser, o custo, ou

melhor, a forma como se perspetivam custos, é essencial para informar a discussão e para

racionalmente poder comparar e avaliar diferentes estratégias e políticas a adotar (Adams,

2007).

69 Tarefa já amplamente desenvolvida no âmbito do projeto de investigação “Custos e Benefícios, à

Escala Local, de uma Ocupação Dispersa” (CBOD) (Carvalho et al., 2013, pp. 105–216).


Em Portugal esta questão é tanto mais relevante quanto mais se antecipa uma redução da

procura generalizada e o consequente aumento dos custos (Lopes & Boaventura, 2013).

Nessa medida interessa em primeiro lugar perceber que no caso português, a não

utilização da capacidade plena das infraestruturas decorre do efeito conjugado da sua

subutilização, bem como do seu sobredimensionamento.

A correção do fenómeno de subutilização é tanto mais premente quanto mais

utilizadores/consumidores não conseguirem por diversos motivos satisfazer as suas

necessidades. De facto, perante a perceção que a capacidade instalada é muito superior à

procura, torna-se essencial ampliar e facilitar o acesso aos serviços de infraestruturas. Nesse

sentido, trata-se de uma questão de índole eminentemente político, associada à satisfação de

uma determinada prestação social.

O fenómeno de sobredimensionamento é em si mesmo resultado de um processo de

dimensionamento informado por pressupostos de crescimento manifestamente errados, que

gerou, em consequência, uma enorme capacidade ociosa no serviço de infraestruturas.

O problema no caso das redes de infraestruturas é que as habituais estratégias para

aumentar a rentabilidade de um qualquer produto empresarial (e.g., ações de marketing ou

mesmo o abaixamento dos preços), embarram no facto da sua procura ser particularmente

inelástica, logo pouco sensível até mesmo à redução de preços (Lopes & Boaventura, 2013).

É neste contexto que se considera que a solução para o sobredimensionamento nunca será

imediata e de curto prazo. Trata-se de um desafio estrutural cuja correção exige ir a montante,

isto é, ao controlo dos processos de ocupação e de ordenamento do território.

A ferramenta metodológica que o presente trabalho pretende desenvolver, ainda que

embrionária, procura no essencial o aproveitamento da capacidade instalada precisamente

através da articulação entre ocupação do território e dotação de infraestruturas, contribuindo

expectávelmente para a geração de economias de escala e para uma redução dos custos no

serviço de infraestruturas.

O custo das infraestruturas subdivide-se em várias componentes (Carvalho, 2003b, p.

420): de construção inicial, de gestão e conservação, de adaptação e de reconstrução.

O conhecimento em detalhe de todos estes custos, tarefa manifestamente complexa,

permite estabilizar custos unitários de referência essenciais à gestão e à comparação de

diferentes soluções técnicas e urbanísticas (Sebria et al., 1969). O projeto CBOD surge como

importante contributo a este nível, seja pela sistematização produzida, seja pela dificuldade em

encontrar outras fontes credíveis com esta informação.

Trata-se, de facto, de um exercício complicado em que a identificação rigorosa de todos

os custos exige recurso a adoção de metodologias muito ecléticas e a múltiplas fontes de

informação, tratando-se de uma espécie de “arte do possível” (Carvalho et al., 2013, p. 111).

Há dois tipos de custos unitários (Carvalho, 2003b; Carvalho et al., 2013; Santos, 1985):


Custos médios: são o quociente entre o custo total das infraestruturas e o conjunto

dos que por elas são servidos (podem ser expressos em habitantes, m2 de

construção ou em número de unidades funcionais servidas);

Custos marginais: são o custo medido na(s) infraestrutura(s) relativo à construção

de mais um edifício, ou ao aparecimento de mais um fogo ou habitante.

Naturalmente que perante uma rede em funcionamento as questões essenciais colocam-se

ao nível dos custos marginais. Os custos médios são sobretudo interessantes num cenário de

construção de novos assentamentos urbanos (Carvalho, 2003b, p. 422; Carvalho et al., 2013).

A amplitude e o sobredimensionamento das atuais redes de infraestruturas, bem patente

no caso português, vem sublinhar ainda mais a oportunidade de utilizar custos marginais, seja

para as infraestruturas gerais, ou mesmo para as infraestruturas locais (pelo impacto das novas

construções nas redes existentes).

De facto, os custos marginais fornecem indicações muito úteis, numa perspetiva de

minimização de custos, para informar decisões:

Ao nível da localização de eventuais áreas de expansão;

Ao nível da densificação a adotar em cada troço da rede;

Ou ainda, para perspetivar cortes e demolições de troços da rede existente.

A Teoria dos Limiares, metodologia desenvolvida por Boleslaw Malisz (a partir de 1963),

surge como uma abordagem bastante útil para enquadrar e incorporar custos marginais.

Genericamente trata-se de uma metodologia apoiada em métodos quantitativos que fixa o limiar

de expansão para cada subsistema sectorial de infraestruturas, isto é, “o limite cuja transposição

obriga a criação de novos subsistemas de infraestrutura, ou reforma substancial do subsistema

anterior” (Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997, p. 25).

Em suma, a implementação de mais uma unidade (uma nova urbanização ou construção)

pode relativamente à infraestrutura existente provocar: custos adicionais mínimos,

externalidades negativas (por exemplo, custos congestionamento ou sobrecarga), ou então, vir

mesmo a exigir a construção de novas infraestruturas. Nessa medida, conhecer o custo marginal

de infraestrutura associado à implementação de uma nova unidade, deve ser entendido como

informação determinante para sustentar a decisão sobre a concretização (ou não) de uma

qualquer operação (Carvalho, 2003b; Santos, 1985).

No entanto, a técnica dos custos marginais (ou a Teoria dos Limiares), apresenta algumas

limitações:

Estimula abordagens racionais, mas sectoriais – sendo que o somatório de

racionalidades sectoriais poderá não ser racional (tal como num molho de varas,


analisar elemento a elemento, no caso subsistema a subsistema, pode dificultar

leitura do conjunto de todos os subsistemas);

É mais vocacionada para redes funcionalmente estabilizadas e fisicamente

autónomas (caso das redes de água) – sendo que o espaço público, o subsistema

mais oneroso, “já que normalmente abrange mais de 50% do custo total de

urbanização” (Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997, p. 6), não tem aplicações

conhecidas e dificilmente se ajusta, até pela multiplicidade de funções e

ocorrências que apresenta, à identificação de custo por ocorrência;

Está orientada para a racionalização em contextos de crescimento. A génese da

Teoria dos Limiares resulta da constatação de que “em algumas fases ou momentos

do processo de crescimento dum aglomerado surgem limitações ou barreiras a esse

crescimento”. Tais limitações, de natureza física, funcional, tecnológica ou

estrutural, podem ser vencidas, “mediante um investimento adicional de capital”,

sendo que a “análise consiste então na comparação dos custos e dos respetivos

quantitativos populacionais que são afetados a todas as alternativas possíveis que

se oferecem para expansão do aglomerado” (Santos, 1985, pp. 1–3). No entanto, o

atual cenário é de encolhimento (Bontje, 2005; Wiechmann & Bontje, 2013),

abandono (Heathcott, 2014) e desaproveitamento do enorme potencial instalado na

rede de infraestruturas (R. Burchell et al., 2002). Nessa medida, até pela ampla

folga existente na rede (geral e local), só pontualmente uma metodologia

programada para a expansão se revela como adequada. Isto é, perante a folga

instalada na atual rede de infraestruturas e face à contração ao nível das novas

construções/urbanizações, parece pouco frequente que surjam limitações ao

crescimento do espaço urbano, em particular provocadas pela capacidade instalada

na rede de infraestruturas existente;

Não se afigura adequada para afetação de custos, ou melhor, para definir quem os

vai pagar. De facto, atribuir o custo marginal a um novo habitante, ou nova

edificação/urbanização, surge como manifestamente descabido porque o seu valor

resulta “sobretudo da situação conjuntural da infraestrutura pública” (Carvalho,

2003b, p. 422). Se a capacidade da rede de infraestruturas se apresentar sub ou

sobre-utlizada (logo, em folga/sobredimensionada ou em carência/esgotada) a

responsabilidade é coletiva e consequentemente o capital/investimento também.

Para afetação de custos deve então ser considerado o custo médio, “sobretudo nas

situações em que urbanizações, renovações ou construções ocorram conforme o

que tiver sido programado e previsto pela Administração” (Carvalho, 2003b, p.

422).

O explicitado reforça a ideia de que os custos das infraestruturas, além de serem sempre

contextuais (dependem do tipo de financiamento, da topografia, do tipo de solo, …), devem ser

perspetivados de forma distinta num cenário de expansão ou no atual cenário marcado pela


gestão, conservação ou reimplementação de cada um dos troços que compõe a rede de

infraestruturas existente.

A aplicabilidade da Teoria dos Limiares fica hoje reportada para cenários em que a

infraestrutura de escala geral esteja no limite da sua capacidade, sendo que a atual rede de

infraestruturas de escala local, exige outro tipo de abordagens. De facto, só pontualmente ou em

assentamentos consolidados e/ou mais antigos (e consequentemente muito condicionados pela

sua dimensão histórica, simbólica e patrimonial) é que a infraestrutura local surge como sobre-

utlizada/esgotada (logo a necessitar de eventual reimplementação). Em grande parte da rede

local a sua subutilização sugere é uma alteração da prática urbanística existente, face à ausência

de mecanismos capazes de estimular o aproveitamento da capacidade instalada.

Com efeito, na conjuntura atual, dada a folga e a generosidade da dotação de

infraestruturas, o custo marginal representa em muitos casos a possibilidade de urbanizar a

“custo zero”70

.

É nessa perspetiva que a metodologia que aqui se pretende desenvolver (ver com mais

detalhe Capítulo 6) diferencia os troços da rede pela densidade de infraestruturação, e

concomitantemente avalia, da forma mais integrada possível, os seus níveis de serviço, isolando

no final a quantificação da folga instalada a custo zero.

Para além da identificação de custos há uma outra questão relevante a este nível até aqui

só brevemente aflorada: hoje quem pode ou deve pagar as infraestruturas?

A questão é pertinente sobretudo na perspetiva em que o financiamento da infraestrutura

já não pode ser suportado na íntegra pela Administração (Azizi, 2000; Boyfield, 1992;

Carvalho, 1996, 2003b; Chapman, 2008; F. P. Oliveira, 2002; Pagano & Perry, 2008).

Carvalho (1996, p. 140) considera possível adotar dois modelos básicos de financiamento

de obras de infraestruturação: ou se entende que devem ser suportadas pela sociedade em geral

ou, pelo contrário, que os encargos devem ser assegurados por quem mais delas beneficia. Esta

última hipótese surge hoje como a mais consensual, sendo que determinar quem são os que mais

beneficiam é que surge como tarefa bastante delicada.

Nesse sentido, há quatro alternativas distintas e/ou complementares de agentes que

podem financiar as infraestruturas (F. P. Oliveira, 2002, p. 18), cuja diferença na prática nem

sempre é clara, na medida em que “uma mesma entidade pode assumir diferentes papéis”

(Carvalho, 2003b, p. 435):

Os proprietários, pela valorização das suas propriedades que resulta diretamente da

dotação e presença de infraestruturas;

70 Naturalmente que este custo só se referencia a custos de iniciais de investimento; ou seja, nunca é

efetivamente zero – só o é comparativamente, pela diferença de valores associados à nova

infraestruturação.


Os promotores, porque construções novas exigem infraestruturas (até para

viabilizar a sua venda);

Os utilizadores, porque beneficiam diretamente do serviço prestado pelas

infraestruturas;

Os contribuintes, precisamente porque se trata de um serviço público que os

beneficia direta ou indiretamente.

De facto e como é evidenciado no Capítulo 2, os modelos de financiamento de obras de

infraestruturação foram-se significativamente alterando ao longo do tempo. Logo que se esgotou

a capacidade financeira da Administração (em particular no século XIX), começaram a atribuir-

se obrigações aos residentes, impostos sobre o valor da propriedade imobiliária, ou mesmo, a

imputar-se na íntegra o custo de investimento aos promotores. Notar que nos E.U.A., através de

cobranças pela utilização do solo (land-use exactions), estes encargos são suportados pelos

promotores (Brueckner, 1997; Pagano & Perry, 2008).

Em Portugal globalmente, a “participação financeira dos beneficiários mais diretos”

(Carvalho, 1996, p. 140) nas obras de infraestruturação tem sido muito pequena (ver Quadro

4.1):

Os proprietários contribuíam muito pouco (pelo menos até agora), dado que

financiavam a infraestruturação através do imposto sobre a propriedade imobiliária

(IMI) e este tipo de tributação era muito baixa. Importa sublinhar que as recentes

alterações resultantes da reavaliação dos imóveis em todo o país e o fim da cláusula

de salvaguarda no OE de 2014, constituíram mudanças tributárias tão significativas

que podem alterar o cenário de pouca contribuição dos proprietários no

financiamento das infraestruturas71

;

Os promotores na urbanização só suportam cerca de metade dos custos de

infraestruturação, e no caso de construção isolada não suportam quaisquer encargos

a não ser os relativos às taxas urbanísticas associadas ao licenciamento da

operação.

Os utilizadores e os contribuintes (beneficiários remanescentes), respectivamente através

de tarifas e impostos, é que suportam grande parte dos encargos, quando deveriam (pelo menos

numa lógica de justiça distributiva) suportar somente os encargos de manutenção e de eventual

reposição de componentes da rede existente (Carvalho, 2003b; Pais, 2010).

71 Numa próxima fase da investigação, seria interessante analisar os resultados e os efeitos decorrentes

destas recentes alterações.


Fontes de Financiamento Financiamento da Infraestrutura Pública (%)

Contribuintes:

- Impostos Gerais

49

Proprietários:

- Contribuição Autárquica (IMI)

15

Promotores:

- Sisa72 (20%)

- Taxas, multas e outras penalidades (2/3)

- Venda de bens de investimento

3

6

2

Utilizadores:

- Sisa (80%)

- Taxas, multas e outras penalidades (1/3)

- Venda de serviços

- Imposto sobre veículos

12

3

8

2

Quadro 4.1 – Financiamento da despesa municipal com infraestruturas

(média anual de 1994 a 1996)

Fonte: Adaptado de Carvalho (2003b)

Em síntese, a proporção com que cada um dos possíveis financiadores das obras de

infraestruturação contribui é variável de acordo com diversos modelos de financiamento. Tais

modelos são determinados pela perspetiva política e ideológica que orienta a ação da

Administração.

No que diz respeito às formas de financiamento, há fundamentalmente duas grandes

alternativas (Alves Correia, 2007; Carvalho & Oliveira, 2003; Carvalho, 2003b, 2007; Ferreira

de Almeida et al., 2002; Pais, 2010):

Pagamento em espécie, isto é, o promotor de acordo com a solução urbanística

definida e aprovada executa e entrega à Administração a respetiva rede de

infraestruturas (em regra: arruamentos, espaços verdes, equipamentos, redes de

água, de baixa tensão e de iluminação pública);

Pagamento em numerário, o promotor entrega dinheiro à Administração, solução

particularmente ajustada a cenários em que a operação urbanística ocorre sobre

territórios já previamente servidos por redes de infraestruturas.

72 Imposto que incidia sobre as transmissões, a título oneroso, do direito de propriedade e de outros

direitos equiparáveis sobre bens imobiliários em Portugal. Foi substituído em 2004 pelo IMT (Imposto

Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis) (Pires, 2004).


Apesar do amplo consenso em torno da importância de encontrar sistemas capazes de

financiar todos os custos associados às obras de infraestruturação (Pagano & Perry, 2008),

verifica-se que na realidade as decisões em torno do modelo de financiamento continuam a ser

exclusivamente políticas e muitas vezes discricionárias e pouco transparentes (Brueckner, 1997;

Pagano & Perry, 2008).

É nesse sentido que um conjunto alargado de autores (Brueckner, 1997; Carvalho &

Oliveira, 2003; Carvalho, 2003b; F. P. Oliveira, 2002; Pagano & Perry, 2008) defende que neste

quadro é urgente definir um modelo de financiamento capaz de por um lado, enquadrar o valor

dos benefícios atribuídos aos usuários com a criação das infraestruturas e por outro, ter em conta

a capacidade real destes agentes para pagar a sua efetiva utilização (Ferreira de Almeida et al.,

2002; F. P. Oliveira, 2002; Pais, 2010).

Carvalho partindo do pressuposto que “a cidade tem custos [sobretudo de

infraestruturação], mas gera benefícios” (2003b, p. 437), avança mesmo com uma ideia

(subscrita na presente investigação), para repartição justa dos diversos custos:

Os promotores e os proprietários devem suportar os custos de construção inicial

das infraestruturas (pela necessidade e respetiva valorização das propriedades).

Notar que o devem fazer mesmo quando as infraestruturas já existem. Coloca-se

assim uma questão relevante, a desenvolver numa segunda fase do trabalho,

associada à criação de uma tributação especial no lugar das vulgares taxas. Nesse

caso, a questão do “quando cobrar” surge como dimensão determinante (a explorar

numa próxima fase da investigação);

Os utilizadores, em função do que vão consumindo, devem cobrir os seus custos de

gestão e conservação;

E a generalidade dos contribuintes, através de impostos, deve ficar com a

incumbência de suportar os investimentos que apresentem “ganhos mais difusos”

(nomeadamente associados à reconstrução das redes existentes, e a investimentos

com fins sociais e/ou estratégicos) (Carvalho, 2003b, p. 460; Comby & Renard,

1996, p. 32).

Atualmente a questão dos custos – seja relativa a quem os suporta ou a quais os

investimentos necessários face às atuais necessidades e exigências – emerge como

extremamente relevante até porque em muitos casos, a infraestrutura não pode ser downsized

facilmente (Hoornbeek & Schwarz, 2009).

De facto, seja porque é necessário manter um nível razoável de serviço para a população

remanescente, seja para salvaguardar eventual aumento de necessidades, ou mesmo porque

muitas das componentes da rede infraestrutural são imóveis e dificilmente divisíveis em

sistemas mais pequenos, “os custos tendem a permanecer fixos e muitas vezes até a crescer, na

medida em que a procura é cada vez mais reduzida” (Hoornbeek & Schwarz, 2009, p. 7)


O enunciado sugere que numa perspetiva de ordenamento do território e de puro

aproveitamento das infraestruturas, existem diversos cenários para integrar e perspetivar a

dimensão dos custos de infraestruturação.

Nesse sentido, propõe-se a adoção de pelo menos três cenários distintos que enquadram

diferentes necessidades de investimento ao nível das redes de infraestruturas:

Um primeiro relativo à relação entre a infraestrutura geral e a local, dado que o

contexto permite combinações múltiplas: pode haver folga ou sobrecarga em

ambas, só na infraestrutura local ou só na infraestrutura geral. Nesta primeira fase

da investigação, considera-se que a informação relativa à capacidade da

infraestrutura geral surge contemplada enquanto condicionante a rever face ao

nível de utilização da capacidade da infraestrutura local – pretende-se contribuir

para o desenvolvimento de uma abordagem integrada capaz de contrariar a

perpetuação de cenários sobrestimados de crescimento/desperdício;

Um segundo associado aos territórios da colmatação estruturante/desejável, isto é,

aos territórios que apresentem insuficiências específicas que têm de se resolver por

questões estratégicas – no caso, o desafio passa por avaliar o investimento

necessário à correção das insuficiências para posteriormente, o confrontar com as

oportunidades e benefícios que daí também resultem;

Um terceiro para suportar as necessidades associadas à colmatação admissível. Isto

é, face à folga instalada na infraestrutura local e assumindo que não tem de se

colmatar todo o território, devem-se considerar:

Investimentos na infraestrutura geral para um certo nível de serviço,

forçosamente mais baixo que o atual;

E a adoção de mecanismos urbanísticos de forma a estimular o

aproveitamento da capacidade instalada na infraestrutura local.

Os cenários identificados permitem retirar algumas ilações e contribuir sumariamente

para o desenvolvimento de uma abordagem metodológica capaz de perspetivar e dar resposta

aos desafios de minimização de custos e de otimização da rede de infraestruturas existente.

Assim, e sistematizando, surge como necessário:

Identificar claramente os territórios da colmatação estruturante/desejável

(abordagem central para orçamentar o essencial/estratégico com vista à promoção

do ordenamento);

Assumir que a colmatação admissível não significa que seja desejável. Há que

avaliar em cada caso as dinâmicas instaladas e a massa crítica disponível, porque a

colmatação admissível pode fragilizar outras agendas estratégicas de lógica

contrária, nomeadamente associadas à reabilitação urbana e ao reforço dos centros;

Adotar na avaliação das infraestruturas disponíveis a seguinte abordagem:


Uma atitude genérica de contenção das infraestruturas gerais e locais;

Fixar níveis de serviço em função das características da infraestrutura local;

Confrontar a infraestrutura local disponível com novas ocorrências que vão

surgindo, assumindo em cada caso este exercício como uma questão de

ordenamento (i.e., não pode ser um automatismo);

Avaliar e considerar a infraestrutura geral de acordo com efetiva utilização e

com capacidade instalada na infraestrutura local.

A presente investigação (e em particular a ferramenta metodológica que se desenvolve no

Capítulo 6) pretende constituir um contributo para responder precisamente aos desafios aqui

elencados, especialmente os associados a territórios que suportam processos de colmatação

admissível.


4.3 Infraestruturas a considerar e respetivos níveis de serviço

A infraestruturação acontece à escala geral (infraestruturas que servem a cidade-alargada

ou a cidade-região) e à escala local (infraestruturas que servem partes de cidade ou unidades

territoriais autónomas, “bairros”) (Carvalho et al., 2013).

Uma das diferenças mais relevantes entre ambas decorre da relação que estabelecem com

as outras componentes materiais da cidade, em particular com os edifícios. Assim:

A infraestrutura geral corresponde a “uma peça solta, a um elemento espacialmente

independente dos restantes”;

Enquanto a infraestrutura local, “pelo contrário, serve diretamente edifícios e

parcelas” (Pais, 2010, p. 22).

À escala geral ou local a dotação de infraestruturas corresponde à expansão ou à

beneficiação de um serviço pré-existente. Atualmente a opção previsivelmente dominante, face

à amplitude geográfica e à grande capacidade da atual rede de infraestruturas, passa por atuar

sobre sistemas de infraestruturas já instalados.

De facto e em ambas as escalas, intervir na rede de infraestruturas potencia dois

resultados distintos:

Um aumento global da capacidade instalada e a consequente viabilização de mais

edificação e/ou parcelamentos;

Ou o melhoramento do serviço a edifícios e a atividades já instaladas no território.

Reconhece-se deste modo a importância de considerar e enquadrar num sistema de

avaliação da rede de infraestruturas as duas escalas: a geral e a local. No entanto, na presente

investigação será dado um maior enfoque à rede de infraestruturas de escala local.

Assume-se, desde já, que tal opção se constitui como insuficiência do trabalho

desenvolvido, sendo no entanto de sublinhar que, face à perceção da necessidade de articular as

duas escalas, se entendeu não omitir por completo a infraestrutura geral, mas pelo contrário,

considerá-la isoladamente enquanto condicionante à utilização efetiva do serviço de

infraestruturas ou à capacidade da rede de infraestruturas de escala local.

Se a capacidade da infraestrutura local é geograficamente distinta, e por esse motivo

territorialmente diferenciadora (logo relevante enquanto referencial fundamental para o

ordenamento e qualificação dos atuais padrões de ocupação e dos respetivos processos de

transformação do uso do solo), a infraestrutura geral representa a capacidade global do sistema,

sendo por isso mais simples de considerar e contabilizar isoladamente.

Esta solução, ainda que frágil, já é capaz de articular a dimensão geral e local do serviço

de infraestruturas, sendo que nesse sentido e perante o carácter embrionário e exploratório do


trabalho desenvolvido, surge como um compromisso interessante e já consideravelmente

satisfatório.

Ao longo da presente investigação (e em particular no Ponto 3.2), adotou-se definição de

infraestruturas como sistema abrangente que inclui um conjunto alargado de subsistemas:

viário, pluvial, de abastecimento e recolha de água, de resíduos urbanos, iluminação pública,

fornecimento de gás e de energia elétrica, telecomunicações e equipamentos.

Tal definição resulta do entendimento das infraestruturas enquanto conjunto de

dispositivos físicos e organizacionais que garantem resposta a múltiplas necessidades sociais e

consequentemente ao bom funcionamento da sociedade.

A procura de racionalidade, que constitui marca indelével da presente investigação

(nomeadamente pela busca permanente da rentabilização da infraestrutura existente), sugeriria

adotar e considerar no desenvolvimento de todo o trabalho a infraestrutura no seu sentido mais

lato.

No entanto, a necessidade de adotar uma atitude pragmática própria de uma primeira fase

de um trabalho de investigação (naturalmente condicionada pelo calendário e pela limitação de

recursos), fez com que por agora só fossem considerados alguns dos subsistemas elencados e,

como já explicitado, sobretudo à escala local.

Sublinhar que no presente trabalho a ferramenta metodológica a desenvolver se constitui

ainda como um protótipo, sendo que nesta fase embrionária da sua construção, a simplicidade, a

fluência e a fácil manobrabilidade, são características cruciais para o sucesso da sua aplicação e

consequente avaliação73

. Nessa medida, e assumindo desde já a intenção e a importância de o

realizar em trabalhos e investigações futuras, não serão considerados no desenvolvimento da

ferramenta metodológica para confronto das infraestruturas com a edificabilidade74

, os

equipamentos, os resíduos sólidos urbanos, as redes de gás, as telecomunicações, a rede pluvial

e a de iluminação pública75

.

Importa voltar a assumir que todos os subsistemas deveriam ser considerados de forma a

produzir modelo integrado e de avaliação global – salvo eventualmente os resíduos sólidos

73 De facto, a incorporação de informação relativa a todos os subsistemas de infraestruturas além de

exigente, iria densificar a complexidade dos referenciais que suportam a ferramenta metodológica em

causa, ao ponto de a poder transformar numa indecifrável “caixa negra”, dificilmente calibrável.

74 E em consequência não serão objeto de desenvolvimento nos capítulos seguintes (Capítulos 5 e 6).

75 Em parte, estes subsistemas não foram considerados também porque potencialmente: apresentam um

serviço pouco vinculado à edificabilidade e/ou quase universal (casos da iluminação pública e da rede

pluvial), estão ainda pouco estabilizados (caso do gás), autónomos face à rede de infraestruturas (casos

das telecomunicações e dos equipamentos), não são serviços municipalizados (logo, mais dificilmente

articuláveis com políticas de ordenamento) e/ou não têm instalações fixas (caso dos resíduos urbanos).


urbanos (dado que não configuram uma rede física), os equipamentos (porque exigem

abordagem sectorial mais aprofundada) (Carvalho & Marinho, 2013) e possivelmente a rede

pluvial e a de iluminação pública (dado que são pouco determinantes na avaliação da

capacidade edificatória da rede).

Entendeu-se ainda nesta primeira fase não considerar as redes de gás e as de

telecomunicações, sobretudo porque se tratam de redes e serviços cujo serviço ainda não está

absolutamente estabilizado76

(Bohlin, Brousseau, & Hultén, 2006).

Estas opções, apesar de se constituírem como limitações efetivas do trabalho

desenvolvido, surgem como aceitáveis numa primeira fase do trabalho, até porque se entende

que os subsistemas que mais influenciam a edificação foram tidos em consideração.

De facto, o trabalho desenvolvido incidiu nesta fase sobre as redes físicas mais

consolidadas e historicamente mais implementadas, nomeadamente:

A rede viária, mais especificamente as vias com capacidade edificatória; ou seja,

toda a rede local e as vias com função de atravessamento que sejam urbanas, isto é,

não se consideram as estradas;

As redes de água, de abastecimento e de esgoto sanitário, com enfoque na

componente de escala local (pela capacidade edificatória que suporta). Notar que o

fornecimento de serviços de água opera tendo por base duas redes distintas: de

distribuição ou “baixa”, espalhada por uma vasta área geográfica e uma outra de

produção ou “alta”. A capacidade destas redes se adaptarem à procura é quase nula,

na medida em que funcionam como “uma indústria monoprodutora, portanto

extremamente inflexível e por isso com reduzida capacidade de se ajustar às

alterações da sua envolvente” (Lopes & Boaventura, 2013, p. 12);

E as redes de energia elétrica, de Média Tensão (MT) e particularmente a de Baixa

Tensão (BT).

Em síntese, consideram-se exclusivamente as redes físicas existentes com serviço há

muito estabilizado e que na prática funcionam em regime de monopólio.

Já anteriormente se evidenciou a importância de assegurar economias de escala de forma

a aumentar a competitividade dos sistemas de infraestruturas. No entanto, importa sublinhar que

a dimensão/escala dos sistemas sendo um fator de eficiência pode, por si só, não ser suficiente

para avaliar a sua competitividade.

O desafio em torno da otimização destes quatro subsistemas de infraestruturas pode ser

bem explicado através do caso das redes de água.

76 Perante uma abordagem que visa a racionalização do investimento, considerar subsistemas que se

caracterizam pela duplicação/multiplicação de serviços, como acontece no caso das telecomunicações,

poderia ser questionável e tornaria a avaliação dos resultados bem mais frágil e complexa.


De facto, no caso das redes de água, a componente da “alta” (ou de escala geral) tem o

seu dimensionamento centrado na dimensão, ou melhor, na quantidade de consumidores que

habitam num determinado território e têm de ser servidos pelo sistema. No entanto, a eficiência

da rede em “baixa” (de escala local) exige considerar além da dimensão, a densidade (Lopes &

Boaventura, 2013).

A atual geografia do espaço urbano, extensa e com padrão de ocupação marcadamente

disperso e de baixa densidade, embora potencie um aumento dos custos derivado do

espalhamento da população e das atividades, não representa para a “alta” um aumento

substancial dos custos médios; isto é, a quantidade (populacional e de atividades) é o fator

determinante sendo, para o caso das redes em “alta”, pouco relevante se os consumidores

habitam nos centros ou nas suas envolventes mais ou menos alargadas.

Já para a rede em “baixa”, de escala local, a situação é precisamente a contrária. De facto

e como sustentam vários autores (Ascher, 2003; Carvalho et al., 2013; Wenban-Smith, 2009),

“os efeitos de escala na infraestrutura podem depender tanto da densidade como da dimensão

per si. Uma urbanização altamente densa tem o potencial de permitir elevadas economias de

escala na produção e baixos custos na distribuição, um padrão de urbanização menos denso

conduz a maiores (per capita) custos de distribuição e acesso” (Wenban-Smith, 2009, p. 182).

Nessa medida, perante um contexto onde há poucas perspetivas de expansão e a

urbanização extensiva de baixa densidade é a característica dominante do padrão de ocupação –

como no caso português (Bruno Soares, 2002; Calix, 2011a; Domingues et al., 2005; M.

Pereira, 2004; Portas et al., 2003) – torna-se extremamente relevante avaliar a capacidade

instalada na rede de infraestruturas sobretudo à escala local.

Os desafios da cidade emergente, para além dos processos pontuais relativos à

colmatação estruturante/desejável (de forma a aproveitar potencialidades e corrigir necessidades

específicas), são assim hoje muito marcados pela colmatação admissível, em particular porque

se trata de rentabilizar num quadro de poucos recursos, os investimentos e a capacidade já

existentes (Bertaud, Bertaud, & Wright, 1988).

A agenda da colmatação admissível exige combinar e articular a procura (a edificação) e

a oferta (a infraestruturação), sendo que a diferença enunciada dos custos das infraestruturas em

função de diferentes padrões de ocupação põe em evidência a necessidade de equacionar

diferentes níveis de serviços de infraestruturas para diversos tipos de ocupação. Ou seja, de

acordo com o custo de infraestruturação de diferentes formas de ocupação, aponta-se para a

necessidade de definir cenários variáveis de níveis de serviço para a ocupação concentrada e

para a ocupação dispersa.

O projeto CBOD (Carvalho et al., 2013) conclui precisamente que padrões de ocupação

dispersa são mais caros que padrões concentrados, quer porque acarretam maior consumo de

solo, mas também porque apresentam um maior custo de infraestruturação. Conclui ainda que a

definição de níveis de serviço não vem anular as diferenças de custo das infraestruturas entre as

várias formas de ocupação do solo (a dispersão permanece como forma de ocupação mais cara),

mas sim contribuir para as atenuar de forma considerável.


O enunciado permite antecipar que na colmatação admissível, após fixar o nível de

serviço de um determinado troço da rede de infraestruturas, se pode atuar de duas formas de

modo a promover a otimização da relação entre infraestruturação e edificabilidade:

Ou se procura captar mais edificação;

Ou se assume uma revisão (em baixa) do seu respetivo nível de serviço.

Para o efeito, importa assumir e adotar referencial capaz de definir diferentes níveis de

serviço para as infraestruturas consideradas. No presente trabalho adota-se proposta

desenvolvida pelo projeto CBOD que estabelece três níveis de serviço de infraestruturas

distintos.

O Quadro 4.2 apresenta os níveis de serviço referidos para os subsistemas de

infraestruturas considerados e procura relacioná-los com um indicador que expressa a carga

edificada presente ao longo de uma rede de infraestruturas: a Densidade Linearizada (DL)77

.

Infraestruturas

(subsistemas considerados) Nível de serviço A Nível de serviço B Nível de serviço C

Rede viária Quanto baste Quanto baste

(diminuindo qualidade dos

materiais)

Quanto baste (diminuindo área

pavimentada)

Rede de energia elétrica Enterrada Aérea Aérea

Rede de abastecimento de

água Rede pública Rede pública Furos individuais

Rede de águas residuais Sistema geral Sistema geral ou

sistema próprio com ETAR

compacta coletiva

Sistema próprio com ETAR

compacta individual

Densidade Linearizada

(Unidades Funcionais/100m,

UF/hm)

DL ≥ 10 UF/hm

Generalidade das ocupações

concentradas

5 ≤ DL < 10 UF/hm

Ocupações dispersas ou

concentradas de baixa

densidade

DL < 5 UF/hm

Ocupações dispersas de

baixa densidade

Quadro 4.2 – Níveis de Serviço de Infraestruturas

Fonte: Adaptado de Carvalho et al. (2013)

77 É nesta medida que este indicador se revela como útil e muito operativo (tal como referido no Ponto

4.1).


Como enunciado esta opção pela adoção de “diferentes níveis de serviço não consegue

anular, mas apenas atenuar significativamente, as diferenças de custo entre as diversas formas

de ocupação edificada” (Carvalho et al., 2013, p. 399). No entanto vem permitir sublinhar a

necessidade de promover a adoção de soluções diferenciadas e individuais para ocupações mais

onerosas.



A expansão e a geografia da atual rede de infraestruturas são um indicador claro e

inequívoco da dimensão e da afirmação do urbano quer social, quer territorialmente. Com

efeito, a sociedade contemporânea é cada vez mais urbana (Dear & Scott, 1981; Lipovetsky,

1989; Scott, 2008), sendo que em grande parte tal condição significa e traduz uma profunda

dependência das redes de infraestruturas (Castells, 1996; Dijk, 2005; J. Martin, 1978).

Ao longo dos últimos 50 anos também em Portugal se verificou um exponencial

crescimento do serviço e das redes de infraestruturas e da edificação, resultante do modelo de

urbanização hoje dominante – que se foi afirmando e produzindo um espaço urbano com uma

geografia muito ampla e de baixa densidade.

De facto é a correlação entre a expansão das infraestruturas e o crescimento da edificação

que explica e sustenta a perpetuação do modelo de urbanização extensiva, bem como parte do

sobredimensionamento na dotação e oferta das infraestruturas e do parque edificado existente.

O crescimento da urbanização em Portugal foi ocorrendo com sequências diversas:

primeiro a infraestruturação e depois a edificação, ou vice-versa, primeiro a edificação e só

posteriormente a dotação de infraestruturas. Em muitos casos a infraestrutura precedeu a

edificação, mas o inverso também se verificou, sendo que o que sobressai destes processos de

urbanização reflete, por parte da Administração, uma ausência de programação e de estratégias

de ordenamento na gestão do território.

A atitude da Administração em relação às dinâmicas de transformação e de ocupação do

solo, sobretudo à escala local, foi orientada por princípios socialmente questionáveis (R.

Cardoso & Breda-Vázquez, 2007, 2009; Ferrão, 2011), sacrificando a função social do solo de

forma a satisfazer pretensões e expectativas de proprietários e promotores (Haar & Wolf, 2010)

e potenciando um desaproveitamento do investimento efetuado, particularmente em

infraestruturas.

É este cenário de desperdício que alimenta o consenso78

em torno da necessidade de

abandonar as lógicas expansionistas e de assumir, como novo paradigma, o aproveitamento e a

qualificação do existente. Tal exige:

Travar o alastramento da infraestruturação/edificação, quebrando definitivamente o

ciclo associado à abertura de novas vias e consequentemente de novas frentes de

edificação;

Assumir a reabilitação urbana como aposta estratégica e generalizada;

Apostar no papel das demolições seletivas, assegurando a não perpetuação do

desperdício;

78 Patente em vários documentos oficiais (C. Cavaco et al., 2015; DGOTDU, 1988, 2007; European

Commission, 2006).


Potenciar outros usos/funções do solo para além da edificação;

Aproveitar a rede de infraestruturas existente, assumindo a colmatação admissível

como desígnio corrente no quadro da cidade extensiva.

Para dar resposta a estes desafios e em particular ao da colmatação admissível, há que

analisar a relação entre infraestruturas e edificação, sendo que é esse o principal propósito da

ferramenta metodológica que a presente investigação se predispõe a desenvolver.

Importa ainda sublinhar, que o percurso desenvolvido ao longo deste capítulo permite

também destacar, a par do sobredimensionamento na oferta de infraestruturas, um fenómeno de

subutilização (pelo lado da procura) da rede de infraestruturas existente.

Tal facto releva o custo da infraestruturação enquanto fator de decisão/avaliação

determinante na oferta e gestão das infraestruturas e evidencia a importância dos seus custos

marginais.

A reflexão em torno dos custos das infraestruturas (Ponto 4.2) permite assim um melhor

entendimento das diferentes formas de como os tipificar, perspetivar e distribuir.

Objetivamente e tendo em conta a atual conjuntura, considera-se que a questão central no

custo já não se coloca tanto ao nível dos custos de investimento, mas sim ao nível dos custos de

gestão e conservação da rede de infraestruturas existente.

É nesse sentido que a ocupação e o ordenamento do território surgem como resposta

singular e possível (apesar de lenta e demorada), ao desafio associado à necessidade de atenuar

e suportar custos futuros de gestão e conservação.

A análise dos custos deixa ainda dois importantes contributos a ter em conta no desenho,

desenvolvimento e aplicação da ferramenta metodológica que se pretende desenvolver (para

relacionar infraestruturas com edificação):

Os subsistemas de infraestruturas, numa perspetiva edificatória, não têm todos o

mesmo valor – a rede viária (ou num sentido mais lato, o espaço público) surge

como o subsistema mais importante e oneroso, mais condicionante, e com maior

potencial/valor;

A natureza e a densidade de ocorrências gerada por diferentes padrões de ocupação

do território faz antever a necessidade de perspetivar, de acordo com carga

edificatória, diferentes níveis de serviço para cada subsistema de infraestruturas.

Notar desde logo que a adoção de diferentes níveis de serviço não revoga a diferença de

custos de infraestruturação entre diferentes formas de ocupação do território. No entanto, ao

mitigar essa diferença, a introdução de níveis de serviço permite alterar a prática instalada e

incentivar a adoção de soluções diferenciadas de acordo com o padrão de ocupação em causa.

Ou seja, nos cenários de ocupação dispersa e infraestruturalmente mais onerosos, propõe-se


sistemas individualizados, que por princípio ficam financeiramente dependentes dos seus

respetivos utilizadores.

De acordo com os níveis de serviço e os subsistemas de infraestruturas considerados (ver

Quadro 4.2), assume-se, tal como em Carvalho et al. (2013), tendo em conta os custos, que:

No nível de serviço A todas as infraestruturas devem ser públicas ou coletivas;

No nível de serviço B se deve ponderar adoção de ETAR compacta coletiva;

No nível de serviço C apenas o espaço público e a rede elétrica devem ser públicos.

Em suma, o presente capítulo sublinha que a qualificação dos atuais padrões de

transformação do uso do solo exige contrariar visões sectoriais e de curto prazo e evidencia a

oportunidade e relevância da ferramenta que aqui se pretende desenvolver – nomeadamente, por

contribuir para que as infraestruturas (a sua respetiva capacidade e consequente nível de

serviço) possam vir a informar a definição de rumos/estratégias de desenvolvimento e de

ocupação territorial.

5 Subsistemas de infraestruturas:

sistemas padrão, capacidade e custos

5.1 Rede Viária ................................................................................................................... 148

5.2 Rede Elétrica ................................................................................................................ 157

5.3 Rede de Abastecimento de Água .................................................................................. 162

5.4 Rede de Águas Residuais ............................................................................................. 166


145

5 Subsistemas de infraestruturas: sistemas padrão, capacidade e

custos

Se anteriormente se pretendeu enquadrar a problemática e o âmbito da investigação, bem

como a sua oportunidade e relevância, a partir deste ponto pretende-se desenvolver, propor e

testar uma ferramenta metodológica que como enunciado seja capaz de contribuir para que as

infraestruturas se possam constituir como referenciais de ordenamento do território, informando

consequentemente os seus diversos instrumentos.

Como primeiro passo importa aprofundar o conhecimento em torno dos diversos

subsistemas de infraestruturas.

Nesse sentido o presente capítulo irá analisar cada infraestrutura de forma independente,

identificando para cada uma, as diversas soluções e sistemas-padrão existentes, a sua capacidade

e o seu custo79

.

Os conteúdos apresentados bem como a abordagem desenvolvida tem por base

investigação recente (já anteriormente referenciada), o projeto “Custos e Benefícios, à Escala

Local, de uma Ocupação Dispersa” (CBOD). Este projeto de investigação80

(que neste capítulo

se revisita), além de assegurar conhecimento e caracterização aprofundada das dinâmicas

territoriais ocorridas e em curso, desenvolveu, entre outros resultados, visão detalhada sobre

diferenças e respetivos custos de sistemas padrão de infraestruturas.

O projeto CBOD, referência fundamental para o desenvolvimento da presente

investigação (pelo confronto que desenvolve entre infraestruturas e diversas formas de ocupação

edificada), constitui-se assim como manancial de informação e como base para a concretização

dos objetivos que se perseguem, particularmente no presente capítulo.

Além do mais, tendo em conta que parte da formulação do presente trabalho resulta de

pistas de investigação perspetivadas no CBOD, é com naturalidade que logo à partida se

adotaram conceitos, critérios e métodos testados e aplicados no projeto, nomeadamente:

79 Ainda que no presente trabalho, nomeadamente no desenvolvimento e na aplicação da ferramenta

metodológica, não seja integrada a dimensão dos custos, entende-se como relevante elencar informação

sobre investimento (custos de construção), bem como custos relativos à gestão e conservação para cada

um dos subsistemas de infraestruturas considerados.

80 Que como inicialmente mencionado foi recentemente publicado pela Direção Geral do Território:

Carvalho, J., Moura e Sá, F., Pais, C., Gomes, P., Canas, M., Rocha Pinto, M. L., … Castro, E. A.

(2013). Ocupação Dispersa: Custos e benefícios à escala local. Lisboa: Direção-Geral do Território; e

em que o autor participou enquanto um dos responsáveis pela tarefa “Infraestrutura Pública Local

(identificação e respetivos custos)”.


Como critérios genéricos:

O enfoque na infraestrutura local (a infraestrutura que serve as “Unidades

Territoriais de Base” (UTB)81

) pela sua relação direta com a edificabilidade. É por

esse motivo, que nem toda a infraestrutura geral será tratada com o mesmo detalhe

(na medida em que grande parte da rede geral não suporta diretamente edificação);

A adoção de capitações-padrão (i.e., no cálculo das capacidades, consideraram-se

consumos médios por utilizador/consumidor).

Ao nível dos custos:

Consideraram-se custos de investimento (de acordo com o tempo de vida útil) e de

gestão/conservação (período de referência de 30 anos). É de notar, como já

clarificado, que os custos da infraestrutura local serão considerados com mais

detalhe porque se relacionam diretamente com a edificabilidade;

Os custos são reportados a preços de 2009 (notar que desde então a evolução de

preços no sector da construção tem sido pouco significativa) (C. Gil & Ministro,

2013);

Pretendem-se custos de produção, suportados pela sociedade como um todo e não

os custos suportados pelos utilizadores, pelo que aos preços praticados no mercado

foi retirada toda a carga fiscal.

E ao nível da abordagem metodológica adotada:

Parte-se de visão global, identificam-se conjunto de soluções técnicas admissíveis e

selecionam-se sistemas-padrão a considerar, fixando critérios mínimos de

qualidade e perspetivando diferentes níveis de serviço;

Identificam-se em seguida componentes de cada sistema padrão e confrontam-se

suas características, condicionantes, capacidades e custos;

Fecha-se o percurso com visão global de cada sistema padrão, tendo em conta a sua

capacidade, níveis de serviço, aplicabilidade e custo.

81 Conceito coincidente com o de “bairro”, no seu significado corrente (unidade morfológica e estrutural,

caracterizada por uma certa paisagem urbana, um certo conteúdo social e por uma função própria) (Rossi,

2001) e com o de “unidade de vizinhança”, formulado por Clarence Perry (Allaire, 1961; Heydecker &

Adams, 1974; Perry, 1998) e adotado pela generalidade dos modernistas (“visava o incremento das

relações entre vizinhos, articuladas com um serviço público (ou coletivo) eficaz e racionalizado,

particularmente de equipamentos”) (Carvalho et al., 2013, p. 36).

Subsistemas de infraestruturas: sistemas padrão, capacidade e custos 147

Importa sublinhar, tal como explicitado na publicação resultante do CBOD (Carvalho et

al., 2013, pp. 29–31), que esta abordagem à análise das infraestruturas “à primeira vista

relativamente linear, revelou-se sobremaneira complexa”.

As principais dificuldades relacionaram-se com:

A falta de dados82

(o que veio a exigir cruzamento de informação, atingindo, por

essa via, grande segurança em muitos dos valores calculados, sendo que noutros

casos, perante a escassez de fontes, os valores adotados surgem como hipóteses

sólidas mas que exigem posteriores validações);

O facto de o exercício exigir uma inversão metodológica, na medida em que se

procura equacionar e avaliar soluções técnicas alternativas aplicáveis a territórios

abstratos (logo não compatível com método disciplinar adotado pela engenharia –

dependente de um problema, território, ou encomenda concreta).

Como já atrás se evidenciou (ver Ponto 4.3), apesar das infraestruturas serem assumidas

ao longo do presente trabalho numa perspetiva muito abrangente, aqui só serão consideradas as

redes: viária, de energia elétrica, de abastecimento de água e de águas residuais.

82 Problema já antecipado nos capítulos 2 e 3, característico de modelos em que a gestão das

infraestruturas é privada e agravado pela escassez de estudos científicos sobre o tema.


5.1 Rede Viária

A análise da rede viária83

é de particular relevância porque se assume como um dos

sistemas mais condicionadores da capacidade edificatória da rede e porque, este subsistema de

infraestruturas representa quase metade do custo de toda a infraestruturação (Carvalho, 2003b;

Carvalho et al., 2013; Moura e Sá, 2010; Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997).

A largura da rede, ou seja, o calibre do seu perfil transversal e a sua consequente

capacidade de utilização, decorre de um processo de dimensionamento complexo e altamente

variável em função das diferentes opções de morfologia urbana.

Na presente investigação, adota-se metodologia original de dimensionamento,

desenvolvida por Moura e Sá (2012; 2010) e aplicada, revista e afinada no projeto CBOD

(Carvalho et al., 2013), assente numa atitude funcionalista e num princípio de “quanto baste”,

corrente no domínio do tráfego e do estacionamento automóvel, mas que aqui se estende

também às funções pedonais84

.

Assume-se assim abordagem de dimensionamento profundamente funcional,

considerando para o efeito três funções distintas: circulação automóvel, estacionamento e

funções pedonais.

Deste modo, perspetiva-se que o dimensionamento da rede viária deve ser proporcional à

sua carga de utilização expectável, sendo que o conhecimento prévio e detalhado da capacidade

dos diversos sistemas e componentes assume, em consequência, particular relevância.

O diferencial de velocidades entre ocorrências funcionais, bem como o volume e o tipo de

tráfego existente na via, constituem os critérios que devem informar o grau de segregação a

adotar num determinado troço da rede viária.

Nesse sentido e com base no grau de segregação, podemos encontrar dois sistemas padrão

distintos:

Ruas unitárias ou partilhadas;

Ruas segregadas.

83 Importa sublinhar que no projeto CBOD, porque se pretendia identificar custos de diferentes formas

urbanas, se analisavam todas as tipologias de espaço público (diretamente relacionadas ou não com

capacidade edificatória): rede viária e seus pequenos alargamentos complementares; alargamentos

significativos dedicados aos peões; alargamentos significativos dedicados ao estacionamento automóvel.

No caso e porque o enfoque está na edificabilidade, assume-se tratamento e análise exclusiva da rede

viária e seus pequenos alargamentos complementares, dado que se trata da tipologia de espaço público

mais relevante ao nível da relação com o potencial edificatório (sobretudo no quadro da urbanização

extensiva) (I. P. de Oliveira, 2015).

84 Da sua aplicação, resulta alguma contenção relativamente ao espaço automóvel e uma maior

generosidade para o espaço pedonal.


As ruas unitárias são ruas de nível onde há total, ou quase total, partilha funcional do

espaço disponível. São ruas sem demarcações físicas rígidas e que configuram o "grau zero" da

hierarquia e da segregação funcional – por esse motivo enfatizam eventuais conflitos entre

utilizadores e obrigam a soluções de projeto e de desenho que atenuem o risco relativo à mistura

funcional existente.

Estão associadas sobretudo a três contextos territoriais distintos (Moura e Sá, 2010):

Áreas com espaço disponível exíguo – correspondem sobretudo aos cascos

históricos das cidades, apresentando consequentemente forte programa pedonal;

Áreas com forte presença/densidade pedonal – maioritariamente associadas aos

centros das cidades, que geram grande densidade de ocorrências;

Áreas com pouca carga/densidade ocupacional – particularmente referenciadas a

contextos urbanos com reduzida densidade ocupacional, nomeadamente a

territórios com uma ocupação dispersa e fragmentada.

Dentro dos diversos tipos de ruas unitárias, as relativas a ambiente disperso constituem-

se, pelo diferencial de velocidades que acolhem, como o maior desafio. Apresentam geralmente

um perfil transversal exíguo e são admissíveis face a ocupações de fraca densidade edificatória e

com pouco tráfego motorizado de atravessamento. Considera-se que as ruas podem ser unitárias

quando simultaneamente apresentam85

:

Um volume de tráfego motorizado reduzido (inferior a 1,7 veículos, em momento

de ponta/100m de via);

Uma necessidade de estacionamento baixa (igual ou inferior a 7 lugares/100m de

via no momento de ponta).

Nestes casos, adotou-se como largura mínima de referência 6,55 metros de perfil

transversal, que corresponde ao somatório:

Do espaço necessário à circulação de um veículo motorizado: 2,75 metros (Adler,

1999; Neufert, 1991);

Do estacionamento ao longo da rua (0º) de 2,2 metros, cuja implantação num ou

noutro lado da rua produz gincana informal e consequentemente, a desejável

acalmia de tráfego (Seabra et al., 2011);

85 Referenciais apresentados resultam de múltiplos ensaios efetuados em Moura e Sá (2012; 2010) e pelo

projeto CBOD (Carvalho et al., 2013), apresentando dessa forma validação empírica já considerável.


E do espaço mínimo para a circulação pedonal: 1,6 metros de largura (fixado como

mínimo para passeios) (Moura e Sá & Carvalho, 2012; Moura e Sá, 2010).

Naturalmente que esta solução obriga a medidas complementares de acalmia de tráfego,

sobretudo porque a rua é indiferenciadamente utilizada pelos peões (Alduán, 2008; Gehl &

Gemzoe, 2002; Marshall, 2005; Sarandeses, Molina, & Muro, 1990).

As ruas segregadas são o sistema mais comum da rede viária e normalmente associam e

integram três componentes distintas: passeio, faixa de rodagem e estacionamento (Marshall,

2005).

No caso do dimensionamento dos passeios considera-se necessário combinar dois tipos de

critérios:

Um relativo ao dimensionamento funcional do seu perfil transversal;

Outro relativo a uma área mínima a considerar por utilizador expectável

(contemplando perfil transversal e pequenos alargamentos, caso existam).

No que diz respeito aos critérios relativos ao perfil transversal fixou-se uma gama de

valores que variam em função da intensidade de uso e do tipo de conflitos funcionais

expectáveis para uma determinada rua (ver Quadro 5.1). Da sua aplicação resultam passeios

entre os 1,6 e os 8,5 metros e um valor médio próximo dos 3 metros.

Quanto ao critério de dimensionamento relativo à área mínima a considerar por utilizador

expectável aponta-se para um valor de 16,8 m2/pessoa. Este valor foi fixado de forma a haver

mais espaço nas áreas dedicadas às funções pedonais do que o necessário, para as pessoas se

moverem segundo as trajetórias desejadas86

.

86 Tem por base um valor proposto pelo HCM (Transportation Research Board, 2000) para peões em

movimento (5,6 m2/pessoa) e uma análise crítica aos resultados/ensaios de Moura e Sá (2012; 2010) em

que se fixa 11,2 m2/pessoa (o que, aplicado a determinados contextos territoriais, surge como um valor

manifestamente insuficiente).

O valor de 16,8 m2/pessoa corresponde assim ao triplo do valor apontado pelo HCM (2000), sendo que os

diversos ensaios efetuados o validam como adequado.


Cinco espaços de um passeio Mínimo (m) Médio (m) Máximo (m)

A Junto ao lancil (esp. de proteção) - 0,3 (1 px de pé) 0,6 (1 px de pé)

B Alinhamento de árvores/posteação - 0,6 (árvore) 1,2 (árvore)

C Estadia sob a copa das árvores - 0,6 (1 px de pé) 1,3 (1 cadeira de rodas)

D Corredor central 1,2 (2 px circ.) 1,2 (2 px circ.) 3,0 (5 px circ.)

E Acesso a edifícios e parcelas 0,4 (1 px circ.) 0,4 (1 px circ.) 2,4 (2 px c/ g. chuva)

TOTAL 1,6 3,1 8,5

Quadro 5.1 – Análise das dimensões de um passeio (critérios do perfil transversal)

Fonte: Moura e Sá e Carvalho em Carvalho et al. (2013)

No dimensionamento da faixa de rodagem (número e largura das vias que a constituem)

consideraram-se vários cenários distintos de volume de tráfego. O Quadro 5.2 sistematiza a

relação entre a variação da dimensão da faixa de rodagem e os cenários em que se devem

aplicar os diversos valores propostos87

.

87 Em rigor a velocidade média de circulação, bem como a proporção relativa ao volume de tráfego em

hora de ponta, deveriam variar consideravelmente em função do tipo e da natureza da via. No entanto e

para agilizar aplicação posterior, entendeu-se uniformizar critérios considerando:

Para o cálculo do volume horário de ponta: que na hora de ponta circula 25% do tráfego médio

diário – opção "conservadora", pelo lado da segurança, dado que representa o dobro do valor

médio (12,5%) identificado por Ribeiro (2005);

Para o cálculo do número de veículos a circular no momento de ponta da rua: uma velocidade

média de circulação de 30 km/h, independentemente do tipo de via.


Cenários

Volume indicativo

de tráfego88

(veíc./dia)

Volume horário de

ponta

(veíc. / hora de ponta)

Veículos em

momento de ponta

(v. m. ponta / 100 m via)

Dimensão da faixa

de rodagem

(m)

Atravessamento muito forte > 12000 > 3000 > 10 6 + 6 (2 x sentido)

Atravessamento forte 7000 a 12000 1750 a 3000 5,8 a 10 6,5

Atravessamento médio 3000 a 7000 750 a 1750 2,5 a 5,8 6

Atravessamento fraco 2000 a 3000 500 a 750 1,7 a 2,5 5,5

Atravessamento muito fraco < 2000 < 500 < 1,7 4,8

Rua unitária

Quadro 5.2 – Variação da dimensão da faixa de rodagem

Fonte: Moura e Sá e Carvalho em Carvalho et al. (2013)

No dimensionamento da componente estacionamento, há sobretudo três variáveis a ter em

conta: a orientação, a dimensão e a quantidade de lugares a oferecer.

A orientação dos lugares deve variar de acordo com o volume e a velocidade de

circulação motorizada que ocorre na faixa de rodagem, sendo que quanto maior a inclinação

maior a entropia gerada no acesso aos lugares (Antunes, Pires da Costa, & Seco, 2001).

Consequentemente, só deve ser adotado estacionamento a 90º (perpendicular ao eixo da

faixa de rodagem) em cenários com pouco volume de atravessamento (menos de 5,8 veículos

em momento de ponta / 100m de via) e em cenários com forte volume de atravessamento (mais

de 5,8 veículos em momento de ponta / 100m de via) deve ser adotado estacionamento a 0º.

No que diz respeito à dimensão dos lugares de estacionamento, a sua variação está

associada à função da via e à rotatividade esperada por lugar89

.

Considera-se no entanto, de forma a facilitar a aplicação futura destes referenciais, para o

estacionamento a 0º as dimensões de 2,2x5,5m e para o estacionamento a 90º as dimensões de

2,4x4,8m.

Em situações onde a necessidade de estacionamento automóvel seja igual ou inferior a 8

lugares/100m de via dispensa-se a existência de faixa de estacionamento90

, sendo preferível

88 Volumes fixados com base em Ribeiro (2005).

89 Quanto maior a rotatividade esperada mais generoso deve ser o lugar de estacionamento.

90 Considerando que 100m de via podem albergar de cada lado 15 lugares de estacionamento longitudinal,

considera-se que uma ocupação com menos de 8 lugares por 100m de via constitui um desperdício

significativo de área de estacionamento (pelo que se deve evitar).


localizar estes lugares em pequenos alargamentos (de utilização mista, para peões e

estacionamento) adjacentes à via91

.

No que diz respeito aos custos, os Quadros 5.3 e 5.4 sintetizam os custos por componente

de cada um dos sistemas padrão, considerando para o efeito lista alargada de diferentes

materiais.

Notar que se sinalizam os materiais que mais se diferenciam (os restantes ficam a cinza)

com base em princípios: economicistas (menores custos), funcionais (ajustados à utilização

expectável) ou estético-identitários (valorização do conjunto) (Carvalho et al., 2013, pp. 130–

132).

Componentes Material Cenários/contextos para adoção

Custo de

Invest.

(construção

inicial)

Custo de

Gestão e

Conserv. Vida

útil

(anos) % (€/ano)

Espaço unitário Betão betuminoso (de

desgaste) Aplicação generalizada. 21,0 €/m2 6,8 1,427 15

Sistema para

Drenagem das

Águas Pluviais

n.a.

A considerar quando em ruas envolventes existirem

sistemas convencionais de drenagem capazes de

receber caudal escoado.

- - - -

Valeta de betão Aplicação generalizada. 20,0 €/m 1,9 0,372 15

Quadro 5.3 – Características e custo de ruas unitárias

Fonte: Adaptado de Moura e Sá e Carvalho em Carvalho et al. (2013)

91 Estes alargamentos deverão corresponder a um recuo de pelo menos 6m (para permitir o

estacionamento a 90º e presença pedonal) e a ocupação do estacionamento previsível não deverá

ultrapassar metade da frente do alargamento.


Componentes Material Cenários/contextos para adoção Invest.

(construção

inicial)

Gestão e

Conserv. Vida

útil

(anos) % (€/ano)

Espaço Pedonal

Tout-venant ou solo

estabilizado

Adotar em espaços com presença pedonal residual

e com eventual partilha de outras funções,

nomeadamente de estacionamento.

2,5 €/m2 3,0 0,076 5

Relva, gramínea 8,3 €/m2 26,7 2,215 15

Bloco de encaixe ou

Pavê 18,0 €/m2 0,7 0,129 20

Betonilha esquartelada Aplicação generalizada. 15,0 €/m2 0,8 0,120 15

Cubo de calcário ou

microcubo de granito

A adotar em contextos de grande valor patrimonial

(soluções com grande valor estético-identitário). 30,0 €/m2 1,3 0,394 20

Lancil

Lancil de betão Aplicação generalizada. 12,0 €/m 1,4 0,165 15

Lancil de pedra A aplicar em combinação com cubo de calcário ou

microcubo de granito. 30,0 €/m 0,9 0,258 30

Estacionamento

Betão betuminoso (de

desgaste) 21,0 €/m2 6,8 1,427 15

Cubo / paralelo

granítico (11 cm2)

A aplicar em combinação com cubo de calcário ou

microcubo de granito e lancil de pedra. 30,0 €/m2 6,7 2,000 20

Grelhas de

enrelvamento de betão 25,0 €/m2 5,0 1,250 20

Grelhas de enrelv. de

polietileno Aplicação generalizada. 28,5 €/m2 1,4 0,399 15

Faixa de Rodagem

Betão betuminoso (de

desgaste) Aplicação generalizada. 21,0 €/m2 6,8 1,427 15

Betão betuminoso

(Binder) 15,0 €/m2 13,3 2,000 10

Cubo / paralelo

granítico (11 cm2)

A aplicar em combinação cubo de calcário ou

microcubo de granito, lancil de pedra e grelhas de

enrelvamento de polietileno.

30,0 €/m2 6,7 2,000 20

Árvore (com Caldeira)

Plátano (tronco a 1m;

15cm perímetro) +

Caldeira de árvore de

betão

Aplicar na faixa/alinhamento de estacionamento

quando este espaço exceder as necessidades, ou no

passeio quando a sua largura for superior a 2,6 m.

Considerar por alinhamento 10 árvores / 100 m.

82,5 €/m

7,6

+

9,4

3,130

+

3,878

15

+

40

Sistema para

Drenagem das Águas Pluviais

Valeta de betão Aplicar em contextos de edificação pontualizada

(de um lado da rua). 20,0 €/m 1,9 0,372 15

Sarjeta

+

Coletor betão 200mm

Aplicar em contextos de vivendas e edifícios soltos

(com sarjeta de cada lado da rua de 26 em 26

metros e com coletor de betão de 200mm em vala

central sob a faixa de rodagem).

150,0 €/un.

+

30,0 €/m

0,3

+

0,5

0,430

+

0,143

30

+

30

Sarjeta

+

Coletor betão 300 mm

Aplicar em contextos de edificação clássica (com

sarjeta de cada lado da rua de 15 em 15 metros e

com coletor de betão de 300mm em vala central

sob a faixa de rodagem).

150,0 €/un.

+

60,0 €/m

0,3

+

0,3

0,430

+

0,178

30

+

30

Quadro 5.4 – Características e custo de ruas segregadas

Fonte: Adaptado de Moura e Sá e Carvalho em Carvalho et al. (2013)


Importa sublinhar que tendo em consideração os resultados alcançados ao longo do

projeto CBOD, a metodologia de dimensionamento da rede viária que aqui se adota, centrada na

carga de utilização expectável de cada troço da rede e com uma perspetiva funcionalista,

questiona práticas urbanísticas correntes (Carvalho et al., 2013; Moura e Sá, Carvalho, & Pais,

2013):

Em primeiro lugar pelo espaço excedentário gerado pela afetação à rede de espaços

sem função inteligível (clara sequela ou herança do conceito modernista de todo o

solo público) – que se constitui como um problema na medida em que é uma

solução muito cara (o atual estado de abandono ou má conservação de muitos dos

espaços da rede é deste fenómeno particular reflexo);

Em segundo porque evidencia o subdimensionamento dos espaços dedicados às

funções pedonais em muitas das urbanizações atuais (em particular em áreas que

apresentem uma maior carga de utilização);

Em terceiro porque revela o sobredimensionamento que na generalidade

caracteriza as faixas de rodagem existentes (gerando comportamentos e

velocidades incompatíveis com outras funções da rua);

E por fim porque sugere a retoma e a afirmação da solução de ruas unitárias (e, em

consequência, questiona a sistemática atitude de segregação funcional da rua,

sobretudo em contextos com menor carga de utilização/ocorrências).

O confronto dos custos anteriormente apresentado com diferentes formas de ocupação do

território92

permite ainda destacar (ver Quadro 5.5):

Que o custo da rede viária é inversamente proporcional à Densidade Linearizada

(sendo que nesse sentido importa alertar que a utilização de indicadores não

reportados à edificação (e.g., custo por extensão da rede) pode induzir leituras

erróneas relativamente ao custo da infraestrutura viária no disperso);

Que a adoção de diferentes níveis de serviço para diferentes formas de ocupação

não altera a hierarquia de custos de infraestruturação (como anteriormente

mencionado o disperso é mais oneroso que o concentrado), mas contribui para as

atenuar significativamente.

92 Amplamente desenvolvido no projeto CBOD.


Formas de Ocupação do Território

(Unidades Territoriais de Base – 1.000 a 3.000 habitantes)93

Ocupação Concentrada Ocupação Dispersa

Clássica, de

edif. uni e bifuncionais

Clássica, de

edifícios coletivos

Modernista,

de edif. coletivos

Modernista,

de edif. uni e bifuncionais

Linear, de

edificação continuada

Manchas,

urbaniz. pontuais

Uniforme, de edificação

pontual

Densidade

Linearizada

(un. func./hm)

19,2 28,5 40,8 10,4 7,5 5,3 1,5

Nível de serviço

(A, B ou C)94 A A A A A ou B A ou B A C

Custo dos

arruamentos

(€/30anos)95

4.894.807 4.284.749 3.801.087 7.816.373 3.131.394 4.209.082 11.640.747 6.720.416

Extensão dos

arruamentos

(m)

6.960 4.680 3.264 12.798 5.920 8.365 29.600

Fogos ou

equivalente

(un. funcionais)

1.333

(3.000 Px)

444

(1.000 Px)

Custo por ext.de

arruamentos

(€/m)

703 916 1.165 611 529 503 393 227

Custo por fogo

ou equiv.

(€/fogo)

3.672 3.214 2.852 5.864 7.053 9.480 26.218 15.136

Quadro 5.5 – Análise comparativa dos custos da rede viária face a diferentes formas de

ocupação

Fonte: Elaborado tendo por base a aplicação e os resultados obtidos em Moura e Sá e Carvalho

em Carvalho et al. (2013)

93 Definidas de acordo com taxonomia morfotipológica desenvolvida no quadro do projeto CBOD

(Carvalho et al., 2013).

94 Ver Quadro 4.2.

95 Custos de investimento e de gestão e conservação, em €/30anos.


5.2 Rede Elétrica

O sistema de distribuição da rede elétrica subdivide-se em diversas componentes (ver

Figura 5.1)96

.

1. Produção Centrais Eléctricas (termoeléctricas, hidroeléctricas, a biomassa)

2. Transporte em MAT e AT Rede MAT (Muito Alta Tensão) e AT (Alta Tensão)

3. Transformação de AT em MT Subestações (Pórticos, Transformadores de potência e Acessórios de protecção)

4. Transporte em MT Rede MT (Média tensão)

5. Transformação de MT em BT Posto de Transformação

6. Distribuição em BT Rede BT Aérea ou Rede BT subterrânea

7. Repartição Armário de distribuição - em Rede subterrânea; Derivação (Picagem na rede por ligadores) - em Rede aérea

8. Ligação ao edifício Chegada subterrânea – cabo armado; Ramal aéreo – cabo de torçada

Figura 5.1 – Rede de energia elétrica: visão global

Fonte: Adaptado de Leite, Canas e Carvalho em Carvalho et al. (2013)

A abordagem efetuada centra-se nas componentes da infraestrutura local porque na rede

elétrica, a infraestrutura geral – composta pela produção, pelas redes de muito alta e alta tensão,

pelas subestações e por redes de média tensão – não condiciona diretamente a capacidade

edificatória (logo não se analisa a sua capacidade e respetivos custos).

No que diz respeito à qualidade de serviço adotaram-se critérios para fornecimento

normalizado e em condições de segurança de energia elétrica97

. Quanto à capitação, considerou-

se uma potência de referência de 6,9kVA/fogo98

.

96 Não se consideram componentes de microprodução local de energia (painéis fotovoltaicos, micro

turbinas eólicas; geradores a gasóleo), dado que não garantem por si só qualidade de serviço

(abastecimento contínuo de eletricidade), não se constituindo como alternativa, mas apenas como

eventual complemento.

8

3

1

Produção PT

PT

4

Infra-estrutura

Geral

5

Transporte MAT e AT

Transporte MT

2

Subestações

Rede Distribuição BT

76

9

Ramal

Iluminação Pública

Infra-estrutura

Local

7 10

Repartição

Repartição

Candeeiros


O Quadro 5.6 identifica os sistemas-padrão considerados, as componentes que os

integram (e cujas características afetam a capacidade edificatória do sistema) bem como os seus

respetivos custos (de investimento e de gestão e conservação).

Já o Quadro 5.7 sistematiza o custo da rede elétrica face a diferentes formas de ocupação

do território.

97 Padrão de 400V, com os limites mínimo e máximo de 380V e 440V, respectivamente. A distribuição de

energia elétrica em condições de tensão normalizada exige que o PT seja de potência adequada

(capacidade vs fogos) e que a distância entre o PT e o utilizador não ultrapasse os 250m.

98 Potência de referência para um fogo (disponibilidade média, em hora de ponta, na qual o fator de

simultaneidade pode atingir 1).


Localização Componentes Características Capacidade

(fogos)

Custo de Invest. (construção inicial)

Custo de Gestão e

Conserv. (2%Ci Sub.; 5%Ci Aérea)

Vida

útil (anos)

RE

DE

SU

BT

ER

RÂ

NE

A

MT Rede de MT Subterrânea - - 70 €/m 1,4 €/m/ano 40

PT PT - CB (Cabine Baixa)

250 kVA 150 40.000 € 800 €/ano 30

400 kVA 240 50.000 € 1.000 €/ano 30

630 kVA 380 60.000 € 1.200 €/ano 30

Distância máx. ao utilizador: 250m

BT

Rede de Distribuição de

BT Subterrânea Cabos

50mm 25 25 €/m

outros99

0,5 €/m/ano

outros99

30

95mm 50 30 €/m 0,6 €/m/ano 30

185mm 100 40 €/m 0,8 €/m/ano 30

Armários de Distribuição 5 edif., cada um com menos 20 fogos 1.000 € 20 €/ano 30

Ramal de Ligação (de

cada edifício)

Cabos

16 mm 3 30 €/m 0,6 €/m/ano 30

35 mm 8 35 €/m 0,7 €/m/ano 30

50 mm 12 40 €/m 0,8 €/m/ano 30

95 mm 20 45 €/m 0,9 €/m/ano 30

Dimensão: distância entre armário distribuição e eixo central do edif. + ramal médio de 7m

RE

DE

AÉ

RE

A

MT Rede de MT Aérea - - 40 €/m 2,0 €/m/ano 20

PT PT Aéreo

50 kVA 20 12.000 € 600 €/ano 18

100 kVA 50 14.000 € 700 €/ano 18

160 kVA 90 16.000 € 800 €/ano 18

250 kVA 150 21.000 € 1050 €/ano 18

Distância máxima ao utilizador - 250m

BT

Rede Aérea de

Distribuição de BT

Cabos

torçada

25 mm 15 13,0 €/m 0,65 €/m/ano 18

50 mm 25 19,5 €/m 0,98 €/m/ano 18

70 mm 35 26,0 €/m 1,30 €/m/ano 18

Ramal de Ligação ou

baixada (≈ 20m) 25 mm 15 260 € 13 €/ano 30

Quadro 5.6 – Sistemas padrão, componentes, capacidade e custos da rede de eletricidade

Fonte: Adaptado de Leite, Canas e Carvalho em Carvalho et al. (2013)

99 Outros:

Vala (em 100%): Ci = 30 €/m; Cg (2% Ci) = 0,6 €/m/ano; V = 30 anos

Conduta: Ci = 0,4 €/m; Cg (2% Ci) = 0,008 €/m/ano; V = 30 anos

Caixas: Ci = 2 €/m; Cg (2% Ci) = 0,04 €/m/ano; V = 30 anos

Tampa: Ci = 0,8 €/m; Cg (2% Ci) = 0,016 €/m/ano; V = 20 anos





Clássica, de


Clássica, de


Modernista,

de edif. coletivos

Modernista,


Linear, de


Manchas, de

urbanizações pontuais

Uniforme, de

edificação pontual

Densidade

Linearizada

(un. func./hm)

19,2 28,5 40,8 10,4 7,5 5,3 1,5

Nível de serviço

(A, B ou C)101 A A A A

A

B

A

B

A

C

Extensão da rede

(m) 6.960 4.680 3.264 12.798 5.920 8.365 29.600

Custo

(€/30anos) 1.948.359 1.171.187 883.227 4.274.307

1.693.480

1.385.866

1.831.958

1.277.840

6.574.324

5.079.153

Custo

(€/fogo/30anos) 1.792 1.098 881 3.678

4.545

3.322

4.778

3.053

18.272

12.328

Quadro 5.7 – Análise comparativa dos custos da rede elétrica face a diferentes formas de

ocupação

Fonte: Elaborado tendo por base a aplicação e os resultados obtidos em Leite, Canas e Carvalho


A análise e aplicação dos referenciais apresentados permitem sublinhar que:

A Rede Elétrica tem custos inversamente proporcionais à Densidade Linearizada102

(isto é, quanto mais densa a matriz de ocupação do território menores os custos por

utilizador da rede);



101 Ver Quadro 4.2.

102 Como já referido a Densidade Linearizada é um indicador produzido pelo projeto CBOD, semelhante a

indicadores aplicados também por Pont & Haupt (2010), que se pode exprimir em fogos ou equivalentes/

hectómetro linear de via e que se revela de grande potencial/utilidade porque:

Sustenta e facilmente se articula com métodos concebidos para delimitação e caracterização de

diferentes formas da ocupação edificada;

Permite caracterizar a realidade do atual fenómeno urbano, relacionando para o efeito edificação e

infraestruturação;


A Rede Aérea é significativamente mais barata que a Rede Subterrânea (custa

cerca de 2/3 da solução subterrânea), logo a adoção da solução subterrânea deve ser

avaliada criteriosamente.

Potencia, em consequência, articulação com enquadramentos normativos ou programáticos ao

nível das dinâmicas edificatórias e de dotação/gestão das infraestruturas.


5.3 Rede de Abastecimento de Água

As redes e respetivas componentes que integram o sistema de abastecimento de água

estão representadas na Figura 5.2.

Figura 5.2 – Rede de abastecimento de água: visão global103

Fonte: Canas, Arroja e Carvalho em Carvalho et al. (2013)

A aferição da capacidade da rede, mais centrada na infraestrutura local e em particular na

rede de distribuição local (pela relação direta com a edificabilidade), exige adoção de alguns

critérios/pressupostos prévios (de capitação, de dimensionamento e de qualidade de serviço),

nomeadamente:

Uma capitação de abastecimento de água de 175 L/hab./dia;

Servir, por questões de saúde pública, toda a edificação com rede pública de

abastecimento de água;

Definir à partida diferentes cenários de ocupação urbana e de consequente risco de

incêndio (Quadro 5.8) (Carvalho et al., 2013);

Definir alguns critérios específicos para dimensionamento: os reservatórios são

dimensionados para 2 horas do caudal de dimensionamento da conduta adutora;

considera-se o mês de maior consumo (com um período de funcionamento de 20

horas) para fixar o caudal de dimensionamento para as Estações Elevatórias

(Gomes, 2010);

O custo das condutas já contempla o custo de obras complementares, que incluem

as estações de recloragem, válvulas redutoras de pressão e os restantes órgãos

103 As infraestruturas locais consistem em todas as redes de distribuição com serviço direto à

população/edificação (nomeadamente a adução em baixa após a água ter sido armazenada no último

reservatório da linha de serviço), e as infraestruturas gerais são todas as que existem entre o local de

captação e o último reservatório existente na rede de abastecimento de água (anterior à rede de

distribuição que serve diretamente a edificação) (Gomes, 2010).


necessários ao correto funcionamento do sistema (15% do investimento total em

condutas) (Gomes, 2010).

O Quadro 5.8 sistematiza características da componente associada à rede de distribuição

local de abastecimento de água, definindo a sua capacidade no confronto com diferentes

contextos de ocupação e de risco de incêndio.

Grau de

Risco Tipo de zona

Espaçamento dos

marcos de incêndio

Dimensão da População

1000 3000

0 Zona edificação pontualizada (A) Inexistência DN104 min.75 DN máx. 140

A -

1 Zona urbana de edifícios unifamiliares (B e C) 200 em 200 m DN min. 90

DN máx. 140 B

DN min. 90 DN máx. 200

C

2 Zona urbana de edifícios isolados até 4 pisos (D) 150 em 150 m - DN min. 90

DN máx. 200 D

3 Zona urbana de edifícios até 10 pisos (E) 130 em 130 m - DN min. 110

DN máx. 200 E

Quadro 5.8 – Capacidade da rede de distribuição local (relação com cenários de ocupação e

risco distintos)

Fonte: Adaptado de Canas, Arroja e Carvalho em Carvalho et al. (2013)

No que diz respeito à capacidade e custos de cada uma das componentes identificadas, o

Quadro 5.9 sintetiza grande parte dessa informação utilizando como base: para a rede geral,

informação recolhida por Gomes (2010) e para a rede local, o trabalho desenvolvido pelo

CBOD (Carvalho et al., 2013).

O Quadro 5.10 sistematiza o custo da rede de abastecimento de água face a diferentes

formas de ocupação do território.

104 DN significa diâmetro nominal dos tubos – corresponde ao diâmetro exterior médio e coincide com o

seu diâmetro comercial.


Escala Componentes Características Capacidade

(fogos)

Custo de Invest. (construção inicial)

Custo de Gestão e

Conserv. (1% Ci)

Vida

útil (anos)

Infr

aest

ru

tura

Ger

al1

05 Condutas adutoras

PN<16 PEAD (DN<200)

+ de 10.000

55 €/m 0,55 €/m/ano

50 FFD (DN>200) 100 €/m 1 €/m/ano

PN>16 FFD 265 €/m 2,65 €/m/ano

Reservatórios 10.000 m3 + de 10.000 190 €/m3 1,9 €/m3/ano 50

Estações elevatórias Q > 20 L/s + de 10.000 100.000 € 1.000 €/ano 35

Infr

aest

ru

tura L

oca

l

Tipos de ocupação

Cenário

de ocup.

Densidade

Linearizada

(fogos/100m)

Dimensão

média dos

edifícios

(fogos/edif.)

A 3 1

Rede local

Ver

Quadro 5.8

79,5 €/m 0,80 €/m/ano

5

50

Ramal de ligação 458 €/edif. 4,58 €/edif/ano

Hidrantes e ligação - -

B 6 1

Rede local 81,4 €/m 0,81 €/m/ano


Hidrantes e ligação 81,81 €/m 0,82 €/m/ano

C 10 1




D 20 6




E 40 16




Quadro 5.9 – Componentes, capacidade e custos da rede de abastecimento de água

Fonte: Elaboração própria com base em Gomes (2010) e em Canas, Arroja e Carvalho em

Carvalho et al. (2013)

105 Consideraram-se exclusivamente as componentes com maior impacto ao nível dos custos e da

capacidade do sistema.





Clássica, de


Clássica, de


Modernista,

de edif. coletivos

Modernista,


Linear, de


Manchas, de

urbanizações pontuais

Uniforme, de

edificação pontual

Densidade

Linearizada

(un. func./hm)

19,2 28,5 40,8 10,4 7,5 5,3 1,5

Extensão da rede

(m) 6.350 4.322 3.536 10.675 5.920 8.365 29.600

Edifícios

(unidade) 828 202 88 1.234 400 400 400

Custo

(€/m de via) 164,1 131,5 118,5 168,2 126,9 117,2 91,6

Custo

(€/30anos) 1.042.244 568.454 418.909 1.795.037 751.059 980.302 2.712.296

Custo

(€/fogo/30anos) 782 426 314 1.347 1.692 2.208 6.109

Quadro 5.10 – Análise comparativa dos custos da rede de abastecimento de água face a

diferentes formas de coupação107

Fonte: Elaborado tendo por base a aplicação e os resultados obtidos em Canas, Arroja e

Carvalho em Carvalho et al. (2013)

Ao nível dos custos, o enunciado permite destacar duas notas relevantes sobretudo para

informar a relação (existente, desejável ou programada) entre edificação e gestão de

infraestruturas: os custos da Rede de Abastecimento de Água são proporcionais à extensão da

rede e são inversamente proporcionais à Densidade Linearizada.



107 Tal como no projeto CBOD, assume-se como pressuposto por questões de qualidade, igual nível de

serviço para todas as formas de ocupação consideradas – ou seja, todos os fogos, independentemente do

padrão de ocupação, devem ser servidos pela rede pública de abastecimento de água.

Note-se no entanto que face ao elevado custo do serviço na dispersão se recomenda ponderação, em

função das características geológicas, sobre a possibilidade de adoção de sistemas individuais (“furos”,

com custo médio próximo dos 5.000 €/unidade).


5.4 Rede de Águas Residuais

As redes e respetivas componentes que integram o sistema de recolha de águas residuais,

estão representadas na Figura 5.3.

Figura 5.3 – Rede de águas residuais: visão global


Tal como no caso da rede de abastecimento de água, para aferir a capacidade da rede de

esgoto sanitário, é necessário antecipadamente fixar pressupostos e critérios. Nesse sentido,

considera-se:

Uma capitação de 150L/hab/dia;

E um conjunto de critérios de qualidade, sobretudo ao nível do tratamento exigido,

fixados de acordo com legislação nacional.

O Quadro 5.11 identifica os diferentes sistemas padrão existentes bem como as

componentes que os integram. Importa sublinhar que há diversas componentes que são

partilhadas/comuns a vários dos sistemas considerados, o que é relevante nomeadamente para o

cálculo da capacidade e custo de cada um dos sistemas.

Tratamento

e Rejeição

1

1 2’

4’

2

34

Rede Local

Rede Geral

Ramal

Ligação

Transporte

motorizado

Ramal

Ligação

Rede Local

Privada

3’

Armazenamento

e/ou Tratamento

“in loco”


Sistemas Ramal de

Ligação Rede Local Rede Geral

Rede Local

Privada

Arman. e/ou

Tratamento

“in loco”

Recolha e

Transporte

motorizado

Tratam. e

Rejeição

Sistema Geral

(Coletivo) c/ ETAR Lamas Ativadas x x x - - - x

Sistema Próprio

Individual

c/ Fossa Séptica Estanque

Individual x - - - x x x

c/ ETAR Compacta

Individual x - - - x - -

Sistema Próprio

Coletivo

c/ Fossa Séptica Estanque

Coletiva x x - x x x x

c/ ETAR Compacta

Colectiva x x - x x x x

Quadro 5.11 – Sistemas padrão e componentes de uma Rede de Águas Residuais


O Quadro 5.12 sintetiza um amplo conjunto de dados referentes à capacidade e custos das

componentes de cada um dos sistemas padrão.


Sistemas padrão Componentes Características Capacidade

(fogos)

Custo de

Invest. (const. inicial)

Custo de Gestão e

Conserv.108

Vida

útil (anos)

Geral Coletivo c/

ETAR de Lamas

Ativadas

Escala

Geral

Rede Geral

Coletores Gravíticos (DN

200, 250 e 630) +

Coletores Elevatórios +

Estações Elevatórias

40.000

(≈100.000 hab.) 12.925.507 € 135.479 €/ano

20 a

75

Tratamento e

Rejeição

ETAR de Lamas ativadas

e tratamento por UV

40.000

(≈100.000 hab.) 8.728.000 € 794.000 €/ano

20 a

50

Escala

Local

Rede Local PEAD DN200 + caixas

de visita (60 em 60m) ≈ 1.000 79 €/m 0,79 €/m/ano 1% 75

Ramal de

Ligação PEAD DN200 1 553 € 2,77 €/ano 0,5% 75

Autónomo com

Fossa Estanque109

Individual Ramal de


Armazenamento Fossa de 15.000 L 1 a 5 6.812,35 € - 50

Recolha e

Transporte

motorizado

Camião de 14.000 L

(limpa 2420 fossas/ano)

+ 1 recolha/mês/fogo

2420

fossas/ano 238.805 € 167.880 €/ano 16

Coletiva Rede Local e

Privada PEAD DN200 + caixas


Autónomo com

ETAR Compacta

Coletiva110

Rede Local e

Privada PEAD DN200 + caixas


Armazenamento

e/ou Tratamento

“in loco”

Custos variam com

dimensão da ETAR e

incluem consumo

energético

5 4.508 € 110,1 €/ano

25 25 13.082,5 € 550,5 €/ano

100 32.760 € 1600 €/ano

400 82.000 € 6400 €/ano

Recolha e

Transporte

motorizado

Camião de 14.000 L +

Recolha de 75% do vol.

ETAR + 1 recolha de 3

em 3 meses

5 (3.000 L)

238.805 € 167.880 €/ano 16 25 (15.000 L)

100 (45.000 L)

400 (150.000 L)

Ramal de


Individual Armazenamento

e Tratamento

“in loco” ETAR de 1.000 L 1 3.214 € 22,02 €/ano 25

Quadro 5.12 – Sistemas padrão, componentes, capacidade e custos da Rede de Águas Residuais


Tal como na análise dos anteriores subsistemas sistematiza-se em seguida o custo da rede

de águas residuais face a diferentes formas de ocupação do território (ver Quadro 5.13).

108 Como nos sistemas anteriores também no caso das Redes de Águas Residuais o Custo de Gestão e

Conservação das componentes é na grande maioria uma percentagem do seu Custo de Investimento.

109 Exige utilização da componente da Infraestrutura Geral relativa ao Tratamento e Rejeição.

110 Também necessita da componente da Infraestrutura Geral relativa ao Tratamento e Rejeição.





Clássica, de edif. uni e

bifuncionais

Clássica, de edifícios

coletivos

Modernista, de edif.

coletivos

Modernista, de edif. uni e

bifuncionais

Linear, de edificação

continuada

Manchas, de urbanizações

pontuais

Uniforme, de edificação

pontual

Densidade

Linearizada

(un. func./hm)

19,2 28,5 40,8 10,4 7,5 5,3 1,5

Nível de serviço

(A, B ou C)112 A A A A

A

B1

B2

B3

B4

A

B5

A

C

Número de fogos

(unidade) 1.333 1.333 1.333 1.333 444 444 444

Edifícios

(unidade) 828 202 88 1.234 400 400 400

Extensão da rede

(m) 5.915 3.882 3.041 9.961

5.920

2.225

2.225

8.010

5.920

8.365

4.907

29.600

0

Custo

(€/30anos) 2.100.521 1.610.237 1.482.923 2.638.826

1.083.404

990.368

1.438.160

1.452.280

1.031.767

1.280.896

1.148.850

2.996.290

1.973.402

Custo

(€/fogo/30anos) 1.576 1.208 1.113 1.980

2.440

2.231

3.239

3.271

2.324

2.885

2.588

6.748

4.445

Quadro 5.13 – Análise comparativa dos custos da rede de águas residuais face a diferentes

formas de coupação




112 A – Sistema geral coletivo c/ ETAR de lamas ativadas; B1 – Sistema próprio coletivo c/ ETAR

compacta coletiva (5 fogos s/ recolha de lamas); B2 – Sistema próprio coletivo c/ ETAR compacta

coletiva (5 fogos c/ recolha de lamas); B3 – Sistema próprio coletivo c/ ETAR compacta coletiva (25

fogos); B4 – Sistema próprio coletivo c/ ETAR compacta coletiva (100 fogos); B5 – Sistema próprio

coletivo c/ ETAR compacta coletiva (de acordo c/ núm. de fogos); C – Sistema próprio individual c/

ETAR compacta individual.


A análise e a aplicação dos referenciais apresentados113

permitem retirar ilações

relevantes, quer ao nível da competitividade dos sistemas considerados, quer ao nível da sua

articulação com diferentes padrões de ocupação do território.

Nesse sentido e como sublinhados mais marcantes, destaca-se:

O sistema de fossa estanque face ao seu elevado custo deve ser abandonado. A sua

aplicação generalizada e a perceção de se tratar de uma solução barata, só acontece

na medida em que o funcionamento da fossa, na prática, tem muito pouco de

estanque! Isto é, não são realizadas as necessárias e frequentes operações de

recolha;

O sistema de ETAR compacta coletiva compete com Rede Geral em contextos de

ocupação dispersa com Densidade Linearizada superior a 5 fogos por hectómetro

de via;

O sistema de ETAR compacta individual surge como adequado em contexto de

ocupação dispersa com Densidade Linearizada inferior a 5 fogos por hectómetro de

via.

113 Como já referido, desenvolvida em particular durante o projeto CBOD.



Como já inicialmente explicitado, a presente investigação (em particular o desafio em

torno da criação de uma ferramenta metodológica capaz de confrontar infraestruturas e

edificabilidade) resulta em grande medida de pistas para investigações futuras perspetivadas

pelo CBOD (Carvalho et al., 2013, p. 392). No entanto, o percurso desenvolvido permite alargar

a outros subsistemas (para além da rede viária) o desafio antecipado pelo projeto CBOD114

.

De facto, a análise efetuada ao longo do presente capítulo às diversas infraestruturas

consideradas (em particular aos seus sistemas padrão e respetivas capacidades), evidencia que a

ferramenta a desenvolver se deve centrar sobretudo na rede viária, mas que necessita integrar e

se articular com os restantes subsistemas, assegurando dessa forma, uma valiosa diferenciação

entre troços da rede viária generosa ou deficitariamente infraestruturados.

Com efeito, a presença (mesmo com a capacidade mínima admissível) de redes de

abastecimento de água, de águas residuais e de eletricidade permite assegurar uma

edificabilidade significativa, o que vem reforçar a importância da rede viária não só por se tratar

do subsistema mais dispendioso mas também por ser, numa perspetiva edificatória, o mais

condicionante.

Em suma, de todos os subsistemas de infraestruturas urbanas, o viário é o mais variável,

merecendo tratamento específico e mais detalhado na ferramenta metodológica a desenvolver

porque (Mascaró, 1987, 1994; Moura e Sá & Carvalho, 2012; Moura e Sá, 2010):

Abrange cerca de 50% do custo total de urbanização (é o mais dispendioso dos

subsistemas);

Genericamente ocupa entre 20 a 25% de todo o solo urbano;

Depois de implantado a sua capacidade dificilmente pode ser revista/aumentada

(“pelo solo que ocupa, pelos custos que envolve e pelas dificuldades operativas que

a sua alteração cria”) (Zmitrowicz & De Angelis Neto, 1997, p. 9);

Está intimamente vinculado aos utilizadores (enquanto os restantes subsistemas

suportam fluídos, este suporta pessoas – que criam laços afetivos e identitários com

os espaços) (Borja, 2012, 2013);

Suporta os restantes subsistemas de infraestruturas e numa perspetiva edificatória

surge como o elemento mais condicionante.

Importa ainda sublinhar que em cada um dos subsistemas de infraestruturas considerados

a diferença de custos que se verifica entre os diferentes sistemas padrão avaliados, faz antever

114 Em torno do desenvolvimento de um instrumento metodológico para dimensionamento de espaço

público que se relacionasse com a carga edificatória existente ou programada.


(tal qual é cabalmente demonstrado pelo projeto CBOD115

) que há uma ampla variabilidade do

custo das infraestruturas em função do tipo de forma urbana / padrão de ocupação.

Nesse sentido e tal como já avançado por outras investigações (Bertaud et al., 1988;

Carvalho et al., 2013), torna-se evidente e necessário perspetivar diferentes níveis de serviço de

infraestruturas de acordo com o tipo de ocupação.

Tal abordagem ainda que só atenue “as diferenças de custo entre as diversas formas de

ocupação edificada” (dado que não altera hierarquia de custos entre formas urbanas) estabelece

“o princípio, que se afigura salutar, de aumentar a adoção de soluções individuais [de

infraestruturação] para ocupações mais onerosas, ficando estas necessariamente sob a

responsabilidade financeira dos respetivos utilizadores” (Carvalho et al., 2013, p. 399).

É precisamente esta diferenciação de níveis de serviço na oferta de infraestruturas que

surge como uma das pistas chave para poder (re)assumir a infraestruturação como referencial de

ordenamento. Nesse sentido e considerando as diversas partes que constituem a cidade alargada

contemporânea, pode-se desde já considerar que:

Nos territórios urbanos consolidados116

existem por regra todos os subsistemas de

infraestruturas urbanas; logo, o que deve determinar a edificabilidade admissível de

uma determinada zona, resulta sobretudo de uma análise cuidada da capacidade

associada ao perfil transversal da rede viária existente (face à sua utilização

expectável);

Nos territórios urbanos por consolidar117

, de matriz dispersa e fragmentada,

verifica-se que a rede viária existente é do ponto de vista edificatório quase sempre

suficiente face à procura (exceção feita aos troços com funções significativas de

distribuição e atravessamento). Neste caso, a edificabilidade deve ser sobretudo

informada pela existência ou não das demais infraestruturas urbanas consideradas

(redes de água e eletricidade).

115 O custo das infraestruturas em contextos de ocupação dispersa é no mínimo 2,5 vezes mais caro do

que em cenários de ocupação concentrada (Carvalho et al., 2013).

116 Com Densidade Linearizada genericamente superior a 10 UF/hm e de acordo com Quadro 4.2 com

nível de serviço A.

117 Com Densidade Linearizada inferior a 10 UF/hm e de acordo com Quadro 4.2 com nível de serviço B

ou C.

6 Construção e aplicação da ferramenta metodológica


6.1 Formulação da ferramenta metodológica ..................................................................... 179

6.1.1 Descrição sumária das etapas ............................................................................. 180

6.1.2 Pontos de partida, referenciais teóricos e normativos ........................................ 184

6.1.3 Informação a recolher e a sistematizar em cada território em análise ................ 191

6.1.4 Cálculos e avaliação final................................................................................... 196

6.2 Aplicação da ferramenta metodológica ao caso de Abrantes ....................................... 198

6.2.1 Breve apresentação da cidade de Abrantes ........................................................ 198

6.2.2 Resultados da aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida

em Abrantes ....................................................................................................... 202

6.3 Aplicação da ferramenta metodológica ao caso de Braga ............................................ 210

6.3.1 Breve apresentação da zona de Palmeira/Adaúfe (Braga) ................................. 211


Palmeira/Adaúfe (Braga) ................................................................................... 214

6.4 Análise crítica da ferramenta metodológica ensaiada e desenvolvimentos futuros ..... 221

175

6 Construção e aplicação da ferramenta metodológica


Como anteriormente mencionado, o facto do custo das infraestruturas ser manifestamente

superior em padrões dispersos de edificação sugere, como atitude genérica, que o alastramento

da ocupação dispersa deve ser contrariado.

No entanto, o exercício e a prática de ordenamento do território não atuam sobre

situações abstratas, mas sobre realidades específicas já amplamente marcadas pela ocupação

existente, ou seja, por inúmeras pré-existências de edifícios e de infraestruturação.

Consequentemente e fazendo as contas considerando custos marginais e não custos

médios, as conclusões e orientações relativas a cada caso específico poderão mesmo ser muito

distintas.

É este enquadramento que reforça a oportunidade de analisar o nível de serviço da rede de

infraestruturas existente, promovendo, em consequência, a possibilidade de avaliar e de

potenciar o que anteriormente se definiu como processos de colmatação admissível.

Na presente investigação (como reiteradamente enunciado) pretende-se desenvolver uma

ferramenta metodológica que parte da capacidade instalada na rede de infraestruturas para,

posteriormente, a confrontar com a sua carga edificatória atual e potencial.

Objetivamente procura-se criar um sistema simples, mas capaz de analisar a relação entre

carga edificatória e capacidade das infraestruturas. Trata-se de desenvolver um modelo, aqui

não entendido como um molde fechado, rígido e estático, mas sim enquanto referencial que se

pode constituir como guia orientador de ações de transformação e qualificação do uso e da

ocupação do território de matriz extensa, dispersa e fragmentada.

O pressuposto passa por assumir que a qualificação da cidade emergente não advém da

negação ou da omissão dos processos de urbanização extensiva, mas pelo contrário resulta da

vontade de a assumir e de encontrar orientações e referências de como nela poder intervir (P.

Hall, 2014).

Tal como sugere Fuller (1981), a melhoria das condições atuais não passa pela eliminação

ou destruição da realidade, mas ao contrário, por novas formas e métodos de a ler e

transformar118

.

Nesse sentido e assumindo que a qualificação dos padrões extensivos de ocupação

depende sobremaneira da forma como se perspetiva o papel e a capacidade da oferta de

infraestruturas (tal como explicitado sobretudo no final do Capítulo 3), procura-se nos pontos

seguintes deste capítulo, sistematizar e testar a referida ferramenta metodológica capaz de

relacionar infraestruturas e carga edificatória admissível.

118 “You never change things by fighting the existing reality. To change something, build a new model

that makes the existing model obsolete” (Fuller, B. apud Quinn, 2000, p. 137).


Para o efeito, num primeiro momento (Ponto 6.1), apresenta-se o desenho e a formulação

da metodologia, assumindo necessariamente uma atitude de ampla sistematização.

Como enunciado (nomeadamente no Capítulo 5), os referenciais apresentados beneficiam

de aplicação e ensaios consideráveis no quadro de investigações anteriores119

.

Importa sublinhar que a natureza esquemática e concisa da informação e dos referenciais

que estão na base da conceção e do desenho do modelo de análise desenvolvido

(“Infraestruturas versus Edificabilidade”), decorre também do objetivo e da vontade de que o

mesmo pudesse vir a ser materializado em software específico. Este objetivo, o de produzir

programa de computador capaz de agilizar futuras aplicações, foi conseguido. Para o efeito,

traduziu-se a metodologia sequencial apresentada no ponto seguinte (Ponto 6.1) em linguagem

de programação Python, de forma a que seja possível e fácil faze-la correr em ambiente de

Sistemas de Informação Geográfica (SIG)120

.

Num segundo momento (Pontos 6.2 e 6.3) avança-se com aplicação da

metodologia/ferramenta de análise desenvolvida a dois casos de estudo.

Importa salientar que os casos de estudo assumem no desenvolvimento do trabalho um

papel fundamental. Pretende-se que o confronto com determinadas realidades contribua para:

Levantar, sistematizar e validar a informação a recolher por subsistema de

infraestrutura;

Determinar como considerar níveis de serviço integrados;

Aplicar ferramenta metodológica proposta e avançar para a sua avaliação, revisão e

afinação.

Dada a sua importância para o avanço da investigação, a escolha dos casos de estudo teve

por base a satisfação de um determinado conjunto de pressupostos e critérios:

Escala de análise municipal ou intermunicipal (nunca superior) – porque se

pretende informar a ação dos instrumentos de ordenamento sobretudo de nível

local;

Adotar dois casos de estudo – de forma a: por um lado, identificar e corrigir

eventuais efeitos que decorram de contexto ou conjuntura específica e por outro,

face ao tempo disponível, assegurar a execução e a viabilidade da investigação;

119 Levadas a cabo por equipas e contextos distintos, mas em que o autor esteve ativamente presente

enquanto um dos membros da coordenação (Carvalho et al., 2013; Moura e Sá et al., 2013; Moura e Sá &

Carvalho, 2012; Moura e Sá, 2010).

120 O Anexo I apresenta um exemplo/output do resultado e do código produzido.

Construção e aplicação da ferramenta metodológica “Infraestruturas versus Edificabilidade” 177

Assegurar que em ambos os casos há diversidade nos padrões de ocupação do

território e na infraestruturação instalada;

Privilegiar casos de estudo em que já exista algum conhecimento prévio do

território (preferencialmente decorrente de investigação e de trabalhos já efetuados

ou em curso) – de forma a agilizar e a acelerar o andamento dos trabalhos;

E, face à exigência da informação a obter (relativa à infraestruturação e à

edificabilidade), escolher casos de estudo que ofereçam e assegurem a

desagregação e a qualidade dos dados necessários para o desenvolvimento do

trabalho (isto significa, trabalhar com municípios predispostos a disponibilizar e a

afetar recursos próprios).

O confronto destes critérios com carteira de municípios disponível permitiu identificar

como casos de estudo: a cidade de Abrantes e a cidade de Braga (ou melhor, uma zona de

expansão recente da cidade, Palmeira/Adaúfe121

, marcada pela forte dotação de infraestrutura

pública – delimitada a Norte pelo Rio Cávado e a Sul pelas Estradas EN101 e N205-4).

A cidade de Abrantes, pela facilidade, disponibilidade e qualidade da informação de base

disponível, pelo conhecimento já existente do território e sobretudo pela sua diversidade

(territorial e infraestrutural) e reduzida dimensão, constitui-se como um excelente estudo de

caso piloto (o “laboratório” para os primeiros ensaios).

Na verdade e como já inicialmente mencionado, a escolha deste caso de estudo foi

decisivamente influenciada por oportunidade associada à elaboração de Plano de

Urbanização122

, cujo programa de trabalhos é para a presente investigação extremamente útil,

dado que se organiza essencialmente em torno da relação entre infraestruturação e

edificabilidade.

No que diz respeito à cidade de Braga, para além da disponibilidade do município para

colaborar com a investigação (manifestada após apresentação pública da ferramenta e dos seus

primeiros resultados em Abrantes123

), o facto das dinâmicas e dos padrões de ocupação estarem

profundamente influenciados e referenciados ao traçado e à provisão das infraestruturas,

transforma este território em palco propício para estudos desta natureza.

Sublinhar ainda que as diferenças geográficas, topográficas, geológicas, hidrográficas e

socioeconómicas, entre os casos de estudo fixados, se assumem relevantes na medida em que

121 Nome deriva da área em causa cobrir parte significativa destas duas Freguesias: Palmeira e Adaúfe.

Em rigor também intercepta a extremidade da Freguesia de Dume, mas quase sem significado dado que

em área tal interceção é irrisória.

122 Por equipa coordenada pelo Prof. Jorge Carvalho (UA) e que o autor integrou.

123 No âmbito de um Seminário relativo ao tema da Ocupação Dispersa (organizado pela Comissão de

Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, no dia 11 de Abril de 2014, no Porto).


podem permitir a identificação do impacto de alguns efeitos específicos e consequentemente

oportunidade para melhor avaliação e calibração da ferramenta metodológica desenvolvida.

De forma a melhor explicitar a configuração e a organização dos diferentes modelos de

ocupação e a facilitar a leitura e o entendimento dos casos de estudo propostos, apresenta-se em

seguida (Figura 6.1), plantas de ambos os casos à mesma escala.

Como se pode verificar, ambos os casos de estudo são territórios de dimensão

relativamente reduzida. Tal opção decorre do carácter embrionário da ferramenta metodológica

“Infraestruturas versus Edificabilidade”, na medida em que se considera que desta forma existe

um maior controlo sobre o processo e os resultados que se obtêm. Na verdade, repete-se aqui

opção metodológica própria e recomendada para quaisquer ferramentas em formação e ainda em

fase exploratória124

– cujo desenvolvimento exige amplo domínio do ambiente envolvente (F.

Gil, 1984, 2000; Popper, 1999).

Figura 6.1 – Casos de Estudo: Abrantes (Cidade) e Braga (Zona de Palmeira/Adaúfe)


124 Relembre-se que também a Space Syntax, metodologia hoje amplamente utilizada no campo da análise

da configuração espacial (V. M. A. de Oliveira et al., 2015), teve uma das suas primeiras aplicações num

território muito pequeno e facilmente controlado: a pequena aldeia francesa de Gassin (B Hillier, 1999;

Bill Hillier & Hanson, 1984, p. 91).


6.1 Formulação da ferramenta metodológica

No presente ponto pretende-se apresentar o roteiro metodológico que está na base da

ferramenta que procura confrontar a capacidade das infraestruturas existentes com a carga de

utilização a que estão sujeitas e em consequência, determinar folgas ou carências face à

edificabilidade presente.

Para o efeito e ainda antes de apresentar uma descrição sumária das diversas etapas

associadas a esta tarefa, importa identificar alguns dos pressupostos conceptuais que sustentam

a formulação da ferramenta metodológica desenvolvida:

A avaliação da capacidade instalada na rede de infraestruturas existente exige

considerar a infraestrutura geral e a local. Nesta primeira fase da investigação,

entendeu-se integrar a informação que advém da rede geral isoladamente, quase

como se tratasse de uma primeira condicionante. Assume-se que a infraestrutura

geral representa a capacidade global do sistema. Nesse sentido pode ser por agora

facilmente tratada e somada isoladamente a montante ou jusante da aplicação da

ferramenta desenvolvida125

;

Cada infraestrutura tem uma capacidade de serviço que corresponde a uma

determinada carga de utilização. O bom aproveitamento de recursos passa por um

dimensionamento adequado e/ou pelo aproveitamento da infraestrutura existente;

Na grande maioria das situações as infraestruturas urbanas podem ser (e assim se

considera nesta Metodologia) associadas à rede viária;

De entre os subsistemas de infraestruturas considerados a rede viária surge como o

referencial fundamental (até por ser o mais condicionante da edificabilidade, tal

como ilustrado ao longo do Capítulo 5). A presença dos sistemas de água, esgoto

e/ou rede elétrica, assegura ampla capacidade edificatória, sendo que nessa medida

a rede viária aparece como o subsistema que mais faz variar o potencial

edificatório da rede;

A carga de utilização que incide sobre cada troço da rede viária pode ser

subdividida em: carga marginal (decorrente da edificação marginal e respetivos

usos), carga associada à presença de equipamentos (caso existam) e carga de

atravessamento126

;

125 Em ambos os casos de estudo, a avaliação da capacidade da infraestrutura geral aconteceu

sectorialmente e a montante da aplicação efetuada. Notar que se revelou superior à capacidade da rede

local e à utilização efetivamente existente, não se constituindo nem como condicionante nem como folga

excessiva.

126 A carga marginal corresponde à carga que decorre diretamente das funções marginais à rua (funções

que têm acesso direto ou indireto ao próprio espaço canal, implantadas na sua área/faixa de influência).

Já a carga de atravessamento é a que ocorre independentemente da ocupação da própria "rua".


A carga de utilização incidente sobre a rede viária tem que considerar e distinguir

as funções circulação e estadia pedonal, circulação automóvel e estacionamento

automóvel (sendo que naturalmente e face a cada contexto territorial, se podem

considerar mais funções);

A capacidade de serviço de cada troço da rede viária será calculada de acordo com

perfis-transversais tipo previamente fixados. Assim, não será utilizado o perfil

transversal efetivamente existente em cada caso, mas o resultante de duas

normativas:

Uma primeira que resulta do enquadramento de cada troço viário num

determinado intervalo, adotando a largura do limiar inferior;

E uma segunda onde se define um perfil-transversal tipo específico que, com

essa largura, maximize a edificabilidade.

6.1.1 Descrição sumária das etapas

Em síntese, a ferramenta metodológica desenvolvida corresponde ao cumprimento de um

conjunto de passos/etapas de acordo com a seguinte sequência:

a) Cálculo da carga de atravessamento (automóvel e pedonal127

) de cada troço viário,

considerando referenciais de atravessamento associados a fluxos padrão (ver

Quadros 6.1 e 6.2);

b) Cálculo da carga de utilização associada a eventual presença de equipamentos

(tendo por base referencial específico produzido para o efeito – ver Anexo II);

c) Cálculo da carga de utilização marginal de cada troço viário (ver Quadro 6.3),

considerando área de construção e tipologia morfotipológica, bem como uso da

ocupação marginal (ver Quadro 6.9);

Isto é, se a carga marginal é a componente das solicitações internas à "rua", a de atravessamento é a que é

exterior à própria "rua". A carga de atravessamento é variável em função da localização da "rua" no

contexto alargado da cidade e sobretudo em função das condições de acessibilidade da área (Moura e Sá,

2010).

127 Importa sublinhar a enorme discrepância entre a abundância de informação e de dados relativos a

fluxos de tráfego motorizados e a quase ausência de informação relativa à mobilidade pedonal

(insuficiência que o voluntarismo do presente trabalho também pretende combater ao propor referenciais

para classificação de vias de acordo com tráfego pedonal existente – abordagem que se pretende

desenvolver ainda mais em próximas fases da investigação).


d) Cálculo da carga de utilização incidente sobre cada troço viário, somando cargas de

atravessamento, equipamentos e marginal (isto é, somando o resultado das alíneas

anteriores: a, b e c);

e) Cálculo da capacidade de serviço de cada troço viário:

Considerando referenciais específicos por função (pedonal, circulação

automóvel e estacionamento) (ver Quadros 6.4, 6.5 e 6.6);

Adotando o perfil-tipo conforme referido (ver Quadro 6.7).

f) Avaliação do desempenho de cada troço viário (confrontando para o efeito a

capacidade de serviço com a carga de utilização incidente sobre cada troço da

rede), concluindo sobre a sua situação de folga ou de carência/sobrecarga face à

utilização atual;

g) Redução de toda a edificabilidade a “unidades funcionais (u.f.) / 100 metros de

via”, de forma a tornar resultado mais inteligível:

1 u.f. são 130 m2 de Área Bruta de Construção (ABC) na generalidade dos

casos;

1 u.f. são 200 m2 de ABC quando vivendas;

1 u.f. são 400 m2 de ABC quando indústrias/armazéns.

h) Adoção, nos troços em folga, de limites à edificabilidade impostos por critérios de

natureza urbanística (critério introduzido para assegurar necessária coerência

morfotipológica)128

:

Edifícios coletivos, limite é de 50 u.f. /100m de via;

Moradias, limite é de 20 u.f. /100m de via;

Indústria/armazéns, limite é de 10 u.f. /100m de via.

i) Classificação da carência de cada troço em função da respetiva intensidade:

Carência global (sobrecarga nas três funções consideradas);

Carência intermédia (sobrecarga em duas das funções);

Carência singular (sobrecarga numa só das funções).

j) Avaliação das folgas de edificabilidade de cada troço em unidades funcionais,

considerando o perfil da via e a existência ou não de cada uma das demais

128 Adoção deste tipo de critério (fixado de acordo com Carvalho, 2003b; Carvalho et al., 2013; Pont &

Haupt, 2010) pode vir a alterar cenário de folga. Isto é, um determinado troço da rede pode apresentar

folga edificatória (no que diz respeito à relação entre a capacidade das infraestruturas e a sua carga de

utilização), mas tal disponibilidade edificatória pode não ser efetiva tendo em conta o contexto e a

realidade urbanística da envolvente (natureza morfotipológica do conjunto/contexto edificado).


infraestruturas (água, esgoto e eletricidade) – caso existam as três redes, é

considerada situação de existência de “folga a custo zero” (já anteriormente

explicitada, ver Ponto 4.2).

O esquema seguinte (Figura 6.2) pretende ilustrar precisamente a sequência de etapas

anteriormente descrita.


Figura 6.2 – Ferramenta metodológica "Infraestruturas versus Edificabilidade"



6.1.2 Pontos de partida, referenciais teóricos e normativos

Os Quadros seguintes (Quadros 6.1 e 6.2) surgem como referenciais para a classificação

dos diferentes troços da rede viária em função da carga de atravessamento a que estão sujeitos

(automóvel e pedonal), considerando para o efeito fluxos padrão129

– constituem o ponto de

partida para o cálculo da carga de atravessamento em cada troço da rede.

Atravessamento automóvel (referenciais)

Classificação da Via

Veículos em momento de ponta130

(v.m.ponta/100m)

Carga de Atravessamento131

(v.m.ponta/100m) Denominação da Via

Cenários

Vol. Indicativo de tráfego

(veíc./dia)

Vol. horário de ponta132

(v./hora ponta)

Arterial

Atrav. muito forte > 12000 > 1500 > 10 10

Atrav. forte 7000 a 12000 875 a 1500 5,8 a 10 5,8

Dist. Principal Atrav. médio/forte 3000 a 7000 375 a 875 2,5 a 5,8 2,5

Dist. Local Atrav. médio 2000 a 3000 250 a 375 1,7 a 2,5 1,7

Acesso Local

Atrav. fraco 1200 a 2000 150 a 250 1 a 1,7 1

Despiciente < 1200 < 150 < 1 0


automóvel

Fonte: Elaboração própria com base em Moura e Sá (2010), em Moura e Sá e Carvalho (2012) e


129 São referenciais que têm por base valores genericamente estabilizados (nomeadamente os relativos ao

atravessamento automóvel – apresentados no Capítulo 5), sem prejuízo de poderem sofrer várias

alterações de forma a melhor se adaptarem a cada território. Alguma fragilidade da informação relativa ao

tráfego pedonal e sobretudo sobre o pico de utilização de cada troço da rede (o seu momento de ponta)

exigiu adoção de hipóteses, que continuando a carecer de maior validação (a enquadrar em próximas

investigações), já se consideram (face à experimentação desenvolvida) como bastante sólidas.

130 Para o cálculo do número de veículos a circular no momento de ponta da rua considera-se uma

velocidade média de circulação de 30 km/h (independentemente do tipo de via). Porque se trata do

momento de ponta entendeu-se duplicar o valor médio verificado ao longo de toda a hora de ponta.

131 Estimativa da carga exclusivamente associada ao atravessamento no momento de ponta e por 100

metros de via (isto é, que não decorre das funções associadas à ocupação marginante à via). Como critério

entendeu-se fixar o valor mínimo para cada intervalo do momento ponta, porque para a identificação

parte-se de uma avaliação global e uma parte do tráfego será inevitavelmente decorrente da carga

marginal.

132 Para o cálculo do volume horário de ponta considera-se que na hora de ponta circula 12,5% do tráfego

médio diário (valor médio que é genericamente aplicado) (P. Ribeiro, 2005).


Atravessamento Pedonal (referenciais)

Cenários Volume horário de ponta133

(px./hora de ponta)

Pessoas em momento de ponta134

(px. m. ponta/100m via)

Carga de Atravessamento135

(px. m. ponta/100m via)

Atrav. muito forte > 1000 > 100 50

Atrav. forte 500 a 1000 50 a 100 25

Atrav. médio/forte 200 a 500 20 a 50 10

Atrav. médio 100 a 200 10 a 20 5

Atrav. fraco 50 a 100 5 a 10 2

Despiciente < 50 < 5 0


pedonal

Fonte: Elaboração própria com base em ITE (1998) e em contagens realizadas na cidade de

Aveiro no âmbito de vários projetos centrados na mobilidade suave

O Quadro 6.3 sumariza o conjunto de critérios adotado para assegurar uma significativa

carga de utilização em momento de ponta (relativa a cada uma das funções) originada pela

edificação marginante (distinguindo os respetivos usos)136

.

Na prática, é através da aplicação destes critérios que se consegue estimar qual a carga de

utilização marginal de cada troço viário.

133 Valores fixados com base: em referencial do ITE (1998) e em contagens de peões associadas a

programas de incentivo aos modos suaves na cidade de Aveiro em que o autor tem estado diretamente

envolvido: Rampa - Regime de Apoio aos Municípios Para a Acessibilidade (“RAMPA,” n.d.), Active

Access (“Active Access,” n.d.), “O centro da cidade vende?” (Associação Comercial de Aveiro, n.d.).

Nota: ainda assim, carece de mais validação e aprofundamento através de contagens adaptadas a cada

território.

134 Valores fixados considerando velocidade média de circulação pedonal de 3 km/h (Marshall, 2005).

Porque se trata do momento de ponta entendeu-se triplicar o valor médio verificado ao longo de toda a

hora de ponta.

135 Estimativa da carga exclusivamente associada ao atravessamento no momento de ponta e por 100

metros de via (isto é, que não decorre das funções associadas à ocupação marginante à via). Como critério

entendeu-se fixar o valor mínimo para cada intervalo do momento ponta, porque para a identificação

parte-se de uma avaliação global e uma parte da presença pedonal será inevitavelmente decorrente da

carga marginal.

136 Os valores apresentados são adaptados dos referenciais utilizados pelo projeto CBOD (Carvalho et al.,

2013).


Ocupação Marginal

(usos)

Pessoas

(movimento e estadia) Automóveis a circular Estacionamento

Habitação 0,4 / fogo 0,05 / fogo 0,5 / fogo

Terciário 1,2 / 100m2 ABC 0,3 / 100m2 ABC 3,3 / 100m2 ABC

Indústria e armazéns 0,35 / 100m2 ABC 0,15 / 100m2 ABC 0,5 / 100m2 ABC

Quadro 6.3 – Critérios para cálculo da Carga de Utilização Marginal



Importa agora apresentar os referenciais e respetivos critérios que estão na base do

relacionamento entre dimensão e características da infraestrutura e a sua correspondente

capacidade de utilização distinguindo, no que respeita à rede viária, as funções de circulação

automóvel (Quadro 6.4), estacionamento automóvel (Quadro 6.5) e circulação e estadia pedonal

(Quadro 6.6).

Circulação automóvel (referenciais)

Vol. indicativo de tráfego

(veíc./dia)

Volume horário de ponta

(v./hora ponta)

Veíc. momento de ponta

(v. m. ponta/100 m via)137

Faixa de rodagem

(m)

> 14400 > 1800 > 12 15 6,5 + 6,5

9500 a 14400 1188 a 1800 7,9 a 12 12 6 + 6

7000 a 9500 875 a 1188 5,8 a 7,9 7,9 7

5000 a 7000 625 a 875 4,2 a 5,8 5,8 6,5

3000 a 5000 375 a 625 2,5 a 4,2 4,2 6

2000 a 3000 250 a 375 1,7 a 2,5 2,5 5,5

< 2000 < 250 < 1,7 1,5 4,8 ou rua unit.

Quadro 6.4 – Dimensão, características e capacidade da infraestrutura dedicada à circulação

automóvel



137 Adotou-se valor máximo do intervalo (opção revelou-se demasiadamente exigente – eventualmente a

rever em futuras aplicações).


Estacionamento automóvel (referenciais)

Tipo Orientação Dimensões

(m)

Capacidade138

(nº de lugares / 100m de via)

Estacionamento

(em faixa)

1 0º 2,2 x 5,5 ≈ 14

2 45º 3,4 x 4,5 ≈ 22

3 90º 2,4 x 4,8 ≈ 31

Rua Unitária 4

Estacionamento a 0º, assegurado pela combinação alternada de lugares consecutivos de estacionamento com espaço

correspondente que possibilite cruzamentos de veiculos

≈ 7

5 Estacionamento pontual a 0º. ≈ 2

Quadro 6.5 – Dimensão, características e capacidade da infraestrutura dedicada ao

estacionamento automóvel



Espaço pedonal – Passeio (referenciais)

Área mínima a considerar por utilizador expectável dos passeios = 16,8 m2/pessoa. Este valor não considera passeios com menos

de 1,6 metros nem separadores centrais.

Com árvore o passeio mínimo é de 2,6 metros.

Para a contabilização do espaço pedonal em ruas unitárias deve considerar-se uma faixa mínima de 1,6 metros de largura139.

Quadro 6.6 – Critérios relativos a espaços dedicados às funções pedonais (passeios)



Como anteriormente explicitado, a avaliação de desempenho de cada um dos troços

viários que configuram uma determinada rede, exige confronto da sua carga de utilização

expectável com a sua respetiva capacidade de serviço.

138 Para o cálculo da capacidade, considera-se que só 75% do espaço disponível (de cada lado da rua)

pode ser dedicado a estacionamento automóvel. Os restantes 25% asseguram espaço para funcionamento

de rampas, cruzamentos, passadeiras, paragens de TC, cargas e descargas, etc..

139 Os separadores centrais (dimensionados com 1,6 metros, para assegurar conforto e segurança), bem

como os 0,7 metros de apoio ao estacionamento e ao acesso a edifícios/parcelas (adotados nos perfis

transversais tipo fixados – ver Quadro 6.8), não devem ser contabilizados como espaços dedicados a

funções pedonais.


Se os referenciais anteriores (Quadros 6.1, 6.2 e 6.3) permitem calcular a carga de

utilização, já a capacidade de serviço exige confronto dos critérios enunciados (nos Quadros 6.4,

6.5 e 6.6) com o perfil transversal de cada troço da rede.

Nesse sentido e de forma a agilizar aplicação (tornando ferramenta mais simples e

expedita) é necessário classificar os troços da rede em função da sua respetiva largura. Para o

efeito, depois de inúmeros ensaios e tendo em conta que o que se pretende avaliar é a relação

dos perfis transversais com o seu potencial edificatório, considera-se que:

Primeiro os troços devem ser classificados de acordo com a sua largura em

intervalos (o Quadro 6.7 apresenta proposta para fixação de intervalos140

);

E em seguida, para cada um dos intervalos e para cada um dos troços, deve ser

fixado um perfil transversal tipo141

.

O Quadro 6.8 fixa perfis transversais tipo para cada um dos intervalos considerados.

Importa sublinhar que se partiram de perfis de referência utilizando conhecimento

empírico e cumprindo referenciais quantitativos estabelecidos nos pontos anteriores.

A partir da largura total de cada perfil de referência consideraram-se alternativas para

utilização do espaço canal para serem adotadas em função das variações decorrentes da

utilização pedonal, da circulação e do estacionamento automóvel.

140 A definição destes intervalos teve por base exercício voluntarista que combinou a satisfação dos

requisitos quantitativos e dos critérios qualitativos anteriormente enunciados, com análise empírica de

múltiplas vias urbanas e respetiva cartografia. Tal abordagem, centrada em questionários e entrevistas

informais, permitiu produzir perfis transversais preferenciais e, em cada caso, face à discussão e aos

resultados encontrados, perspetivar perfis alternativos – alargando como consequência, a adaptabilidade

dos perfis tipo considerados a solicitações concretas.

141 A adoção de perfis-transversais tipo e a não consideração dos realmente existentes decorre: em

primeiro lugar, da necessidade desta tarefa ser rápida e simples (no caso basta ter acesso a uma fotografia

aérea para a poder levar a cabo, de outra forma seria missão insana e/ou muito demorada); e em segundo,

porque a abordagem sendo funcional está orientada para a edificabilidade – nessa perspectiva interessa

adotar perfis-tipo que se diferenciam precisamente pelas suas capacidades edificatórias (como se pretende

avaliar o potencial edificatório, a adoção de perfis transversais reais poderia ser desajustada ou mesmo

prejudicial face à medição do potencial edificatório de cada troço).


Tipo Intervalos (m) Largura adoptada para Perfil

Tranversal Tipo (m)142

A < 6,55 4,8143

B ≥ 6,55 e < 8,7 6,55

C ≥ 8,7 e < 10,9 8,7

D ≥ 10,9 e < 13,1 10,9

E ≥ 13,1 e 15,6 13,1

F ≥ 15,6 e < 18,8 15,6

G ≥ 18,8 e < 21,6 18,8

H ≥ 21,6 e < 28,0 21,6

I ≥ 28,0 e < 35,7 28,0

J ≥ 35,7 35,7

Quadro 6.7 – Intervalos para classificação dos troços viários em função das respetivas larguras


142 Adota-se largura mínima por perfil transversal tipo por questões de segurança (a rever em próximas

aplicações – sugere-se, pela experiência aqui desenvolvida e pela avaliação dos resultados, adotar valor ¼

acima do limiar inferior).

143 Perfil adotado exige forte limitação de capacidade (nomeadamente através da quase inexistência de

estacionamento na via).


Tipo Passeio

(m) Estacionamento

(m) F. Rodagem

(m)

Perfil

Transv.

(m) Fundamentação

A (rua unitária) (com passeio de 1,6m, estacionamento tipo 5 e f.r. de 4,8m) < 6,55 Perfil de referência

B

1,6 2,2 (sem faixa) [tipo 4] 4,95 (2,75 mín. obrig.) 6,55

(rua unitária) Perfil de referência

1,05144 2,2 (sem faixa) [tipo 5] 5,5

C

1,6 + 1,6 5,5 (com estacionamento tipo 5)

8,7

Perfil de referência (passeio

min.; partilha est.+circ. aut.)

1,7 2,2 4,8 c/ faixa estacionamento

D

1,6 + 1,6 2,2 5,5

10,9

Perfil de referência (passeio

min.)

2 (+ 0,7145) 2,2 6 c/ + circ. aut. (passeio 1 lado)

E

1,6 + 1,6 2,2 + 2,2 5,5

13,1

Perfil de referência

2 (+ 0,7) 2,2 + 2,2 6 c/ + circ. aut. (passeio 1 lado)

F

2,6 + 2,6 2,2 + 2,2 6

15,6

Perfil de referência (c/ árvore no

passeio)

2,35 + 2,35 2,2 + 2,2 6,5 c/ + circ. automóvel

G

1,6 + 4,2 4,8 + 2,2 6

18,8

Perfil de referência (assimetria

relativa ao eixo central)

1,6 + 1,6 4,8 + 4,8 6 c/ + est. automóvel

3,95 + 3,95 2,2 + 2,2 6,5 c/ + circ. automóvel

H

3 + 3 4,8 + 4,8 6

21,6


5,35 + 5,35 2,2 + 2,2 6,5 c/ + circ. automóvel

1,8 + (1,6146) + 1,8 2,2 + 2,2 6 + 6 c/ ainda + circ. automóvel

I

5 + (1,6) + 5 2,2 + 2,2 6 + 6

28,0


6,2 + 6,2 4,8 + 4,8 6 c/ + est. automóvel

J

5+ (1,6) + (1,6) + 5 4,5 + 4,5 3,5 + 6,5 + 3,5 147

35,7

Perfil de referência (c/ est. 45º e

vias de acesso ao est.)

8,85 + (1,6) + 8,85 2,2 + 2,2 6 + 6 c/ + circ. automóvel

Quadro 6.8 – Perfis transversais tipo considerados para cada intervalo de largura fixado


144 Espaço pedonal assumidamente insuficiente (adoção exige avaliação de riscos).

145 Faixa para facilitar acesso a edifícios/parcelas e para apoio a estacionamento (caso exista).

146 1,6 metros de separador central para apoio e proteção do peão.

147 Considerando capacidade similar a faixa de rodagem 6,5 + 6,5.


6.1.3 Informação a recolher e a sistematizar em cada território em análise

Neste ponto pretende-se elencar e explicitar as quatro tarefas (listadas em seguida, de A a

D) necessárias à aplicação da ferramenta metodológica para confronto das infraestruturas com a

carga edificatória.

A.

A primeira tarefa passa pela identificação das vias a considerar e pela sua divisão em

troços viários. Tal tarefa compreende três etapas distintas:

Identificação das vias existentes no território em análise, preferencialmente através

da marcação dos seus eixos.

Seleção das vias a considerar. Sugerem-se todas as vias públicas, exceto:

As não pavimentadas e sem acesso a edifícios;

As que apenas permitem acesso a garagens.

Classificação das vias considerando intervalos de largura fixados (Quadro 6.7),

podendo implicar uma subdivisão de cada via em vários troços.

A realização desta tarefa pressupõe a medição da largura transversal, entre limites de

propriedade, incluindo faixa de rodagem, estacionamento e restante espaço pedonal

(frequentemente de configuração variável).

No processo de medição e posterior classificação das vias adotaram-se as seguintes

regras:

Quando surgem alargamentos de frequência pontual ao longo de uma via, ou troço

de via, estes são desconsiderados da medição;

Quando a largura apresenta variabilidade persistente, a medida adotada será a

resultante da média aproximada entre a largura mínima e a largura média

(conforme Figura 6.3);

Figura 6.3 – Esquema de como estimar a largura média em situações de variabilidade constante



Com base na largura das vias, esta é dividida por troços, de acordo com os

seguintes critérios:

Genericamente, troços mínimos de 100 metros; admitem-se inferiores apenas

quando apresentem carga edificatória marginal significativa (igual ou

superior a blocos de 3 pisos de ambos os lados da via);

Troços máximos de 250 metros (para atenuar efeito de extensão dos

troços)148

;

B.

Em seguida e tendo por base a taxonomia proposta (Quadro 6.1), a segunda tarefa passa

por classificar as vias de acordo com cargas de atravessamento (ou melhor, classificar os troços

identificados na tarefa anterior).

C.

A terceira tarefa prende-se com a quantificação da edificação marginal afeta a cada um

dos troços viários considerados. Face aos recursos cartográficos e informáticos disponíveis149

em cada município, a quantificação da edificação marginal de cada troço de via pode

referenciar-se a (sendo possível discriminar cada uma destas opções por uso: residencial,

terciário, industrial, etc.):

Número de unidades funcionais;

Área bruta de construção;

Área de implantação.

148 Critério não aplicado no caso de Abrantes, mas já aplicado em Braga.

149 No caso de Abrantes, a tarefa foi realizada com recurso a SIG, utilizando cartografia vetorial de 2008,

da Série Cartográfica Nacional 1:10.000 (SCN 10k), contendo informação altimétrica (modelo digital do

terreno com espaçamento de 10 metros) e das construções (cotas dos vértices dos polígonos e cotas dos

telhados dos edifícios).

No caso de Braga, o levantamento foi inteiramente da responsabilidade de técnicos municipais que para o

efeito utilizaram a cartografia e a informação existente na base de SIG do município.


Contudo e de forma genérica, assume-se que a edificação marginal de cada troço de via

corresponde ao total de área bruta de construção150

associada a esse troço.

A realização desta tarefa, dependendo do grau de desagregação da base cartográfica e da

informação já existente no município, pode compreender três etapas:

Preparação da base cartográfica:

Implica eliminar sobreposições de polígonos representativos de construções;

Implica eliminar polígonos de construção não associados a habitação,

terciário, indústria, armazéns ou equipamentos, bem como telheiros e

alpendres mesmo que associados a estas funções (dado que o seu impacto

sobre o serviço de infraestruturas urbanas é muito específico e/ou residual).

Cálculo da área bruta de construção dos edifícios, o que genericamente implica

conhecer a área de implantação e o número de pisos do edificado. Para tal, o

método desenvolvido utiliza três elementos cartográficos: os polígonos da

cobertura dos edifícios, o modelo digital do terreno (MDT) e os pontos cotados do

beirado dos edifícios. O método desenvolve-se da seguinte forma para áreas

dominantemente residenciais e/ou terciárias (ver Figura 6.4)151

:

Em cada polígono identificar a cota do beirado (C1) e, na sua inexistência, a

cota do telhado (C2);

Atribuir a cota do beirado aos vários vértices do polígono a que respeita e, na

sua inexistência, a cota do telhado subtraindo-lhe 3 metros;

Identificar as cotas mínimas e máximas do terreno, através da projeção

vertical dos vértices do polígono de construção no MDT;

Determinar a altura mínima e máxima de cada polígono edificado,

resultantes das diferenças entre a cota do beirado e a cota do terreno nos

vários vértices do polígono;

150 Equivalente à "Área de Construção do Edifício" definida em Decreto Regulamentar como "o

somatório das áreas de todos os pisos, acima e abaixo da cota de soleira, com exclusão das áreas em sótão

e em cave sem pé-direito regulamentar” (Decreto Regulamentar n.o 9/2009 de 29 de Maio do Ministério

do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, 2009, p. 3370).

151 Nota: em áreas industriais, porque apresentam habitualmente grande dominância de 1 só piso,

considera-se que a área bruta de construção é igual à área do polígono cartografado multiplicado por 1,1.


Figura 6.4 – Esquema para estimativa da altura dos edifícios


Estimar a altura média ponderada dos edifícios (conforme fórmula

apresentada na Figura 6.4, na qual a altura máxima assume um duplo peso

relativamente à altura mínima, por corresponder a um provável

aproveitamento padrão da área construída);

Face à altura estimada, em metros, atribuir um número de pisos a cada

edifício dividindo a altura por 3 metros de pé direito (valor médio);

A área bruta de construção de cada polígono resulta da multiplicação da sua

área cartografada pelo número de pisos estimado.

Associar a área de construção calculada para cada polígono a um troço de via

(aquele que esteja mais próximo de um dos seus vértices152

).

D.

A quarta e última tarefa é fundamental para o cálculo da carga de utilização marginal e

passa pela classificação dos troços viários considerando os seus usos e morfologia. Importa

referir que deve ser desenvolvida (ou pelo menos revista) para cada território em concreto.

Na presente investigação, fixaram-se as tipologias constantes no Quadro seguinte

(Quadro 6.9), assumindo que na prática são orientadoras e replicáveis a muitas outras situações.

152 Sendo desejavelmente esta etapa automatizada (com recurso a software SIG) é aconselhável

verificação empírica dos resultados e quando justificável correção manual.

C1 – cota do beirado nos vértices do polígono

C2 – cota do telhado

C3 – cota mínima do terreno

C4 – cota máxima do terreno


Classificação dos troços viários –

tipo de ocupação marginal Pessoas

Automóveis

A circular Estacionamento

Uso fortemente terciário

(50% hab. + 50% terc.)

((0,50x0,4) + (0,50x1,6)) /

130 = 0,0077 px/m2 ABC

((0,50x0,05) + (0,50x0,4)) /

130 = 0,0017 aut./m2 ABC

((0,50x0,5) + (0,50x4)) /

130 = 0,0173 lug./m2 ABC

Uso residencial c/ terciário

(80% hab. + 20% terc.)

((0,80x0,4) + (0,20x1,6)) /

130 = 0,0049 px/m2 ABC

((0,80x0,05) + (0,20x0,4)) /

130 = 0,0009 aut./m2 ABC

((0,80x0,5) + (0,20x4)) /

130 = 0,0092 lug./m2 ABC

Uso residencial – edif. coletivos

(95% hab. + 5% terc.)

((0,95x0,4) + (0,05x1,6)) /

130 = 0,0035 px/m2 ABC

((0,95x0,05) + (0,05x0,4)) /

130 = 0,0005 aut./m2 ABC

((0,95x0,5) + (0,05x4)) /

130 = 0,0052 lug./m2 ABC

Uso residencial - moradias

(100% hab.; 200 m2/fogo)

0,4 / 200 = 0,0020 px/m2

ABC

0,05 / 200 = 0,0002 aut./m2

ABC

0,5 / 200 = 0,0025 lug./m2

ABC

Uso industrial / armazéns 0,0035 px/m2 ABC 0,0012 aut./m2 ABC 0,005 lug./m2 ABC

Grandes superfícies 0,005 px/m2 ABC 0,0031 aut./m2 ABC (est. próprio)153

Sem ocupação154 - - -

Equipamentos155 Perspetivando um a um e verificando se: há estac. próprio, pessoas e aut. a circular

Quadro 6.9 – Carga de utilização marginal de acordo com tipologias de edificação e

considerando usos e morfologia


153 Para efeito de cálculo considerou-se 0,0001 lug./m2 ABC (para vencer impossibilidade matemática).

154 No PUA, para efeitos de cálculo a “Ocupação Marginal: Sem Ocupação” passou a ter os índices iguais

a “Uso residencial - edifícios coletivos”.

155 Tratados à parte e somados posteriormente como cargas de exceção (ver Anexo II). No caso do PUA,

partiu-se de hipotética distribuição modal, considerando afetação ao momento de ponta de 10%.


6.1.4 Cálculos e avaliação final

Depois de descritas as etapas e apresentados os referenciais que sustentam a formulação

da ferramenta metodológica em causa, pretende-se agora enunciar e revisitar (de forma

sistemática, mas mais desenvolvida) o conjunto de passos e de cálculos que orientam a sua

aplicação:

Cálculo da carga de utilização em cada troço viário, determinando:

Carga de utilização marginal: considerando a edificação marginal

(identificada de acordo com o que no Ponto 6.1.3 foi descrito como a terceira

tarefa, C) e a respetiva tipologia (conforme a quarta tarefa descrita no Ponto

6.1.3, D), multiplicando-a por carga unitária fixada conforme Quadro 6.3;

Carga de utilização de atravessamento, conforme Quadros 6.1 e 6.2;

Carga de utilização associada a eventual presença de equipamentos (ver

Anexo II);

E adicionando por fim as três cargas, distinguindo cada uma das funções

(circulação e estadia pedonal, circulação e estacionamento automóvel).

Cálculo da capacidade de utilização de cada troço viário, considerando:

Para cada um dos perfis transversais que se poderá assumir (Quadro 6.7 e

6.8), os referenciais normativos fixados (Quadros 6.4, 6.5 e 6.6).

Avaliação da situação de folga ou sobrecarga de cada troço viário face à utilização

atual:

Confrontando a capacidade de utilização com a carga de utilização atual

(calculada segundo alíneas anteriores), para cada um dos perfis transversais

tipo considerados;

Concluindo sobre a situação de folga ou sobrecarga edificatória de cada

troço viário face à utilização atual (considerando o perfil transversal que

melhor responde a essa utilização).

Avaliação final:

Reduzindo toda a edificabilidade a “unidades funcionais (u.f.) / 100 metros

de via” (correspondendo a: 130 m2 de ABC na generalidade dos casos, 200

m2 quando vivendas; 400 m

2 quando indústrias/armazéns);

Adotando, nos troços em folga, limites à edificabilidade impostos por

critérios de natureza urbanística (coerência morfotipológica): edifícios

coletivos – 50 u.f. /100m de via; moradias – 20 u.f. /100m de via;

indústria/armazéns – 10 u.f. /100m de via;

Classificando carência de cada troço em função da respetiva intensidade:

carência global (sobrecarga nas três funções consideradas); carência


intermédia (sobrecarga em duas das funções); e carência singular

(sobrecarga numa só das funções);

E por fim, avaliando as folgas de edificabilidade de cada troço em unidades

funcionais, considerando o perfil da via e a existência ou não de cada uma

das demais infraestruturas (água, esgoto e eletricidade). Quando existam as

três é considerada situação de existência de “folga a custo zero”.

Para favorecer o entendimento do roteiro metodológico aqui apresentado, importa

apresentar ainda algumas notas e esclarecimentos complementares:

Um troço em folga, face aos critérios adotados, não tem sobrecarga em nenhuma

das funções consideradas; mas um troço em carência pode ter folgas relativas a

uma ou duas das funções consideradas (o que mais uma vez se torna relevante para

antecipar custos de eventuais intervenções);

O critério urbanístico só se aplica quando há folga decorrente da aplicação do

critério associado à capacidade do perfil transversal da via;

O critério urbanístico introduzido não é robusto suficiente para tratar carências

(incoerências morfotipológicas exigem outro grau de análise);

O confronto com restantes redes de infraestruturas permite informar e detalhar tipo

de folga ou carência, antecipando em consequência e se assim se entender, custos

médios associados a cada operação.


6.2 Aplicação da ferramenta metodológica ao caso de Abrantes

Como anteriormente evidenciado, a cidade de Abrantes foi o palco para a primeira

aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida e ocorreu no âmbito da elaboração do Plano

de Urbanização (PUA)156

. Nesse sentido a sua aplicação e posterior avaliação, beneficiou

significativamente do contributo e reação de vários dos elementos da equipa responsável pela

sua elaboração.

O trabalho desenvolvido em Abrantes apresenta-se sumariamente neste ponto e organiza-

se em torno de dois momentos:

Um primeiro de apresentação da cidade de Abrantes – sublinhar que não se

pretende desenvolver um diagnóstico clássico e demasiado descritivo da cidade,

mas apenas apresentar as suas principais características, de forma a facilitar e

enquadrar os resultados atingidos, bem como a oportunidade da ferramenta

desenvolvida face aos seus principais desafios de ordenamento do território;

E um segundo centrado na apresentação dos resultados e das principais

ideias/aprendizagens que decorrem da aplicação da ferramenta metodológica à

cidade de Abrantes.

6.2.1 Breve apresentação da cidade de Abrantes

A cidade de Abrantes pertence ao distrito de Santarém, na sub-região do Médio Tejo da

região Centro e é sede de um município com 714,69 km² de área (Instituto Geográfico

Português, 2013) e 39.325 habitantes (2011) (Instituto Nacional de Estatística, 2012a, 2012b).

A cidade assume-se como polo sub-regional face a concelhos vizinhos (Constância,

Sardoal, Gavião, Mação, Vila de Rei e Ponte de Sor) e estabelece significativas relações

externas com as cidades mais importantes do Médio Tejo (Entroncamento, Torres Novas e

Tomar). Trata-se de um território que se posiciona como polo terciário no contexto regional e

que apresenta uma forte tradição industrial, atualmente fragilizada, mas com expectativas de

reanimação associadas ao Parque de Ciência e Tecnologia de que dispõe e à existência de

espaços já infraestruturados e disponíveis para a instalação de atividades económicas.

Abrantes diferencia-se ainda do ponto de vista turístico pelos seus valores históricos e

patrimoniais (Castelo, Cento Histórico) e sobretudo pela sua singular relação com o Rio Tejo.

Do ponto de vista demográfico e não ignorando os sinais regressivos do concelho nos

últimos 50 anos (dado que perdeu cerca de 25% da população residente) (INE, 1971, 1982,

156 Trabalho que se encontra atualmente em fase de discussão pública e que foi desenvolvido por equipa

alargada (coordenada pelo Prof. Dr. Jorge Carvalho) – o autor foi responsável pela conceção e desenho do

modelo de análise “Infraestruturas versus Edificabilidade”.


1992, 2002, 2012a), a verdade é que a população da Cidade numa perspetiva quantitativa se

encontra estabilizada – perspetiva-se mesmo um ligeiro crescimento da população até 2025, em

linha com o que aconteceu na década anterior (Castro & Silva, 2014).

A dinâmica demográfica é ainda muito marcada por um processo de envelhecimento

muito significativo (bastante superior à média nacional: em Abrantes existem cerca de 214

idosos por cada 100 jovens, sendo que em Portugal este valor é de 134 idosos por cada 100

jovens) e por uma diminuição da dimensão média da família (Pordata & INE, 2013).

O centro histórico, assentamento primitivo da cidade, é marcado por alguma tendência

degenerativa, nomeadamente ao nível do esvaziamento populacional e do envelhecimento, mas

continua a ser o seu centro administrativo e onde consequentemente se concentra a maior parte

do sector terciário e dos equipamentos coletivos.

O processo de crescimento urbano, subordinado a uma topografia muito acidentada, de

declives acentuados a norte do Tejo, produziu “partes de cidade” distintas e face à pequena

dimensão da cidade relativamente distantes (ver Figura 6.5):

A zona alta (Centro Histórico e Encosta Sul, Bairro Vermelho e S. Lourenço) onde

ocorre uma ocupação concentrada e tradicionalmente urbana;

A zona baixa a norte (Vale de Rãs, Encosta da Barata, Chaínça, Tapadão e

Alferrarede) que se caracteriza por grandes manchas habitacionais de baixa

densidade;

E a zona sul do Tejo, que inclui o núcleo concentrado do Rossio e a mancha

urbano-rural de Arrifana/Fojo.

Cada uma destas zonas muito distintas entre si, revela alguma desarticulação interna

decorrente dos desníveis a vencer e de um crescimento fragmentado e relativamente disperso.

Este processo de expansão urbana, iniciado no princípio do século XX, apoiou-se num

natural estender das infraestruturas pelo território e produziu extensos espaços intersticiais não

edificados.

Hoje o serviço de infraestruturas existente neste território é genericamente bom, salvo

insuficiências pontuais e com exceção das redes de gás natural e de fibra ótica, que ainda

servem poucas áreas da cidade157

.

157 Sublinhar que também ao nível dos equipamentos coletivos a cidade se encontra bem servida (numa

perspetiva quantitativa as insuficiências são apenas pontuais; só a sua localização dispersa é que nem

sempre origina as desejáveis sinergias vivenciais).

Notar que, tal como aponta diagnóstico desenvolvido no quadro do PUA, os equipamentos de apoio a

idosos constituem exceção e são escassos (o que é problemático face ao aumento significativo da

população idosa).


Figura 6.5 – Partes da Cidade de Abrantes


O que fazer e como ordenar o território tendo em conta a ampla dotação de infraestruturas

e a necessidade de estruturar uma cidade que combina espaços programaticamente tão distintos,

constitui grande parte dos principais desafios de ordenamento que marcam a realidade da cidade

de Abrantes.


Como enunciado a presente investigação centrar-se-á no primeiro desafio – o que fazer

tendo em conta a ampla dotação de infraestruturas – procurando que a ferramenta metodológica

desenvolvida contribua para:

Evitar o alastramento da rede de infraestruturas;

Aproveitar capacidade instalada na rede de infraestruturas;

E fomentar o equilíbrio entre infraestruturas e edificabilidade.


6.2.2 Resultados da aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida em Abrantes

Importa referir que o PUA, contexto em que foi desenvolvida e aplicada a ferramenta

metodológica “Infraestruturas versus Edificabilidade”, se constituiu como terreno fértil para

aplicação da dita ferramenta, precisamente porque desde o início perseguia como principais

objetivos:

A contenção edificatória;

A regeneração urbana;

E o aproveitamento dos edifícios e das infraestruturas existentes.

Nessa medida, o confronto das capacidades instaladas na rede de infraestruturas com a

edificabilidade existente e potencial (que é possibilitado pela aplicação da ferramenta

metodológica desenvolvida), surge não só como necessário, mas também como útil e oportuno.

Consequentemente e seguindo roteiro metodológico apresentado anteriormente (ver

Ponto 6.1), procurou-se conhecer as cargas de utilização expectáveis, geradas pelo

atravessamento e pelos edifícios marginais às vias, bem como a capacidade das infraestruturas

instaladas – rede viária (considerando funções pedonais, circulação automóvel e

estacionamento), rede de água, rede de saneamento e rede elétrica158

.

A aplicação da ferramenta metodológica “Infraestruturas versus Edificabilidade” permitiu

numa primeira fase identificar carências e folgas por confronto direto entre infraestrutura

instalada e carga edificatória que em cada troço a ela se reporta.

As Figuras 6.6 (Mapa de Carências), 6.7 (Mapa de Folgas) e 6.8 (Mapa de Folgas a

“Custo Zero”) ilustram precisamente os resultados alcançados.

O Mapa de Carências (Figura 6.6) permite detetar a geografia das sobrecargas/carências

que empiricamente já se antecipavam e que correspondem no essencial:

A uma realidade conhecida, a da carência global da rede viária nos núcleos urbanos

antigos (neste caso Centro Histórico, Rossio e Arrifana) – tal constitui, aliás, um

dos desafios clássicos da reabilitação urbana (dado que o espaço existente é curto

para albergar as três funções consideradas);

A uma situação problemática associada às estradas que atravessam o povoado da

margem Sul – exemplo paradigmático do fenómeno da “Rua da Estrada”, natural

158 O Anexo III apresenta conjunto de Plantas que ilustram cálculos intermédios associados à

contabilização da Carga de Utilização incidente sobre a rede viária e que sustentam parte dos resultados e

das Plantas produzidas (Figuras 6.6 a 6.8).


potenciador de conflitos (entre funções de atravessamento e de estadia), pelos

significativos diferencias de velocidade que introduz159

;

E a um conjunto de situações singulares, espalhadas pela Cidade, algumas delas

associadas a vias de maior circulação e tendo expressão dominante na carência de

estacionamento.

159 Domingues (2010) assume a “Rua da Estrada”, enquanto conceito que emerge sobre os escombros da

dupla perda da “cidade” e do “campo” e como “(…) assunto que mete medo! Nem é estrada, nem é rua e

parece acumular as desvantagens de cada uma delas. Para quem vai de passagem, são paragens

constantes, o congestionamento, as passadeiras, os semáforos. Para quem vive junto à estrada, é a

perigosidade do trânsito, a falta de passeios, o ruído constante.” (2010, p. 1)


Figura 6.6 – Carências das infraestruturas face à edificabilidade existente (Abrantes)



Figura 6.7 – Folga de edificabilidade face às infraestruturas existentes (Abrantes)




(Abrantes)



Ainda ao nível das carências e aproveitando o facto da ferramenta metodológica

desenvolvida correr em ambiente de Sistemas de Informação Geográfica (SIG), é possível

avançar com uma avaliação das carências, seja contabilizando a sua intensidade, seja

confrontando o número ou a extensão dos troços em carência com o seu nível de

infraestruturação (ver Quadro 6.10) – facilitando assim eventual identificação dos investimentos

necessários para a sua eventual correção ou mitigação.

Carências Troços (un.) Troços (Km)

Total 477 48,4 (38%)

Inte

nsi

dad

e

da

carê

nci

a Global (circulação aut. + estacionamento + pedonal) 220 18,8

Intermédia (duas das funções) 87 9,4

Singular (uma das funções) 170 20,2

Po

r nív

el d

e

infr

aest

rutu

raçã

o Com rede água, saneamento e eletricidade 376 35,9

Com 2 das infraestruturas consideradas 78 9,1

Com 1 das infraestruturas consideradas 16 2,0

Sem infraestruturas 7 1,4

Quadro 6.10 – Quantificação das Carências (Abrantes)


Já os Mapas de Folgas (Figuras 6.7 e 6.8) evidenciam a grande e ampla geografia da folga

existente o que vem recomendar, de forma inquestionável, uma atitude de total contenção no

estender da rede de infraestruturas.

Uma análise quantitativa e com mais detalhe da folga instalada na rede (ver Quadro 6.11),

permite identificar que a maior parte da rede existente está num cenário de folga (i.e., admite

mais edificabilidade).


Folgas

Unidades Funcionais Troços

Margem

Norte

Margem

Sul Total

Margem

Norte

Margem

Sul Total

Total 6079 1890 7969 492

(60 Km)

125

(19 Km)

617

(79 km)

A custo zero

(com rede água, saneamento e eletr.) 3593 637 4230

319

(37,4 Km)

67

(6,8 Km)

386

(44,2 Km)

Com 2 das infraestr. consideradas 1504 1176 2680 113

(14,1 Km)

47

(11,0 Km)

160

(25,1 Km)

Com 1 das infraestr. consideradas 820 78 898 51

(6,4 Km)

11

(1,5 Km)

62

(7,9 Km)

Sem infraestruturas 161 - 161 9

(1,9 Km) -

9

(1,9 Km)

Quadro 6.11 – Quantificação das Folgas (Abrantes)


Ao nível das folgas pode-se concluir que:

Existem folgas edificatórias em cerca de 62% da rede. Notar, no entanto, que

eliminando folga da margem Sul (dado que quase toda a área urbana aí instalada é

inundável) este valor cai para cerca de 50%;

Nos troços totalmente infraestruturados seria possível instalar cerca de 4.000 novas

unidades funcionais (u.f. – fogos ou equivalentes), ditas a “custo zero”, mas que de

facto poderiam exigir alguns acertos no perfil transversal das vias (não

considerando margem Sul esta folga baixa para cerca de 3.500 u.f.);

Perante construção de infraestrutura em falta em alguns dos troços, seria ainda

possível instalar mais de 2.000 novas unidades funcionais (cerca de 1.500 na

margem Norte).

De facto, a dimensão da folga encontrada, sobretudo quando confrontada com o número

de alojamentos hoje disponível na cidade – 10.257 fogos, sendo que 3.000 destes fogos são

vagos e/ou de segunda residência (INE, 2012a) – e com as suas perspetivas de evolução

económica e demográfica – o cenário adotado no PUA sugere que o número de habitantes da

cidade pouco ou nada aumentará (Castro & Silva, 2014) – sublinha a mensagem de contenção e

de não espalhamento da rede de infraestruturas.


Importa considerar que nalguns casos existirão outras razões urbanísticas que questionam

algumas destas folgas edificatórias. Não obstante, a conclusão a sublinhar é a de que ela é muito

superior ao crescimento urbano que se perspetiva para a cidade nas próximas décadas. Tal não

significa investimento zero neste domínio, mas significa sem dúvida, reduzi-la ao indispensável

para a qualificação do existente, nomeadamente para aumentar a sua eficiência, funcionalidade e

coerência.


6.3 Aplicação da ferramenta metodológica ao caso de Braga

A aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida ao caso de Braga160

acontece por

iniciativa do próprio executivo municipal. Após participar em Seminário organizado pela

Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N) sobre a

problemática da ocupação dispersa161

, o Vereador Miguel Bandeira162

(acompanhado pela sua

equipa e por conjunto de técnicos do município), ao conhecer a ferramenta “Infraestruturas

versus Edificabilidade” entendeu que a sua aplicação em Braga seria útil, nomeadamente porque

ao potenciar a otimização do serviço instalado permitiria reforçar e tornar mais coerente a

revisão dos instrumentos de ordenamento (tarefa que à época o executivo tinha entre mãos).

Após este primeiro contacto encetaram-se conjunto de reuniões que por um lado

permitiram ao município aprofundar o conhecimento sobre a ferramenta em causa e por outro,

definir qual a área de estudo mais interessante para a sua primeira aplicação.

Inicialmente e dado que a equipa municipal se encontrava a elaborar a revisão do Plano

Diretor Municipal (PDM), entendeu-se que seria útil aplicar a ferramenta metodológica a todo o

município. No entanto, a escassez de recursos163

, o pouco tempo disponível164

e alguma

debilidade das bases cartográficas disponíveis (nomeadamente no que diz respeito às

características da rede viária), conduziram a que a ferramenta fosse aplicada só a uma parte da

cidade de Braga.

Objetivamente e dado que a revisão do PDM já estava em fase de discussão pública,

entendeu-se que os resultados da ferramenta metodológica desenvolvida poderiam ser úteis,

mais do que para questionar algumas das opções adotadas no quadro da revisão do PDM, para

informar o desenho de uma política tributária territorialmente diferenciadora.

De facto e após contacto com os resultados obtidos em Abrantes, tornou-se por demais

evidente para o executivo municipal, que a geografia do desperdício (ou melhor, da folga das

160 Ou melhor, a uma zona de expansão a Norte da cidade, aqui denominada genericamente como

Palmeira/Adaúfe dado que em área, como já referido, representa grande parte das Freguesias com o

mesmo nome.

161 Que aconteceu no Porto a 11 de abril de 2014 e em que se apresentaram os resultados do estudo

“Ocupação Dispersa – Custos e Benefícios à Escala Local”, bem como o potencial e alguns resultados da

aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida ao caso de Abrantes.

162 Responsável pelos Pelouros da Regeneração Urbana, Património, Ligação à Universidade,

Planeamento, Ordenamento e Urbanismo.

163 Visto que grande parte dos técnicos estava a participar ativamente no processo de discussão pública

associado à revisão do PDM.

164 O prazo limite fixado consensualmente para aplicação da ferramenta metodológica foi Dezembro de

2014, dado que: para a presente investigação não interessava perpetuar a sua componente empírica e para

o município a aplicação da ferramenta só faria sentido se pudesse vir a informar a discussão em torno da

revisão de alguns dos instrumentos de ordenamento.


infraestruturas face à edificabilidade existente) exige tratamento territorialmente diferenciado,

particularmente por mecanismos tão pedagógicos e disciplinadores quanto a tributação e a

fiscalidade.

Nesse sentido, entendeu-se oportuno aplicar a ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” a uma zona de expansão da cidade, que tem como uma das características

dominantes os recentes investimentos municipais ao nível da dotação de infraestruturas – opção

que localmente foi muito polémica até porque em grande medida, parte significativa dos

investimentos foi já efetuada em período de crise económica e de inabalável estabilidade

demográfica.

Objetivamente procura-se que a aplicação da ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” a esta zona da cidade permita quantificar a folga edificatória existente para,

perante a sua dimensão e a capacidade instalada na rede de infraestruturas, poder:

Contrariar as permanentes expectativas de expansão da rede viária (seja de

proprietários ou das próprias Juntas de Freguesia);

Suportar e informar uma revisão dos instrumentos de ordenamento, em particular

da política tributária – pretende-se contrariar o desperdício e desenhar uma

fiscalidade alinhada com o objetivo de rentabilizar a rede de infraestruturas e os

respetivos investimentos recentemente efetuados.

Tal como em Abrantes, toda a análise e aprendizagem adquirida decorreu em grande

parte do envolvimento de um conjunto alargado de técnicos municipais, cujo trabalho e crítica

muito contribuiu para a melhoria e reforço da ferramenta desenvolvida.

Também como no caso anterior, apresenta-se o trabalho efetuado em dois momentos

distintos:

Um primeiro onde de forma sumária se apresenta o território em análise;

E um segundo onde igualmente de forma sumária, se revelam os resultados e as

mensagens mais fortes que decorrem do exercício que foi levado a cabo.

6.3.1 Breve apresentação da zona de Palmeira/Adaúfe (Braga)

Como já anteriormente mencionado, a zona em causa, denominada Palmeira/Adaúfe, é

muito marcada pela recente e generosa presença de infraestruturas (todos os troços da rede estão

infraestruturados, têm pelo menos um dos subsistemas técnicos considerados) e pelo seu

consequente subaproveitamento.


Trata-se de uma área de expansão localizada a Norte do Centro Histórico da cidade de

Braga (constitui aliás o seu limite Norte), apoiada sobretudo em dois eixos viários com grande

significado histórico e funcional (ver Figura 6.9):

O eixo Braga-Vila Verde, que estrutura a ocupação aqui simplificadamente

denominada Palmeira;

E o eixo Braga-Amares, que organiza e suporta ocupação aqui esquematicamente

denominada Adaúfe.

Sublinhar que se trata de uma área de reduzida dimensão quer do ponto de vista

demográfico, quer do ponto vista geográfico – a área de estudo representa menos de 8% da área

do Concelho, tem cerca de 3.340 fogos e concentra cerca de 8.240 pessoas, ou seja, cerca de

4,5% da população de Braga (INE, 2012a).

De facto e tal como bem ilustra a imagem aérea (ver Figura 6.9) a presença de

infraestrutura viária é significativa, sobretudo quando comparada com a carga edificada

existente.

Figura 6.9 – Zona de Palmeira/Adaúfe (Braga)



No que diz respeito aos usos do solo e tal como a imagem aérea também traduz, trata-se

de um território muito marcado pela presença de espaços intersticiais, sem função inteligível e

de natureza expetante face a uma urbanidade que tarda e teima em não chegar (ver Figura 6.10).

Figura 6.10 – Rua infraestruturada, edifícios e… Pinhal!

Fonte: Google (street view)

A área em estudo apresenta zonas residenciais que apesar de relativamente densas,

surgem do ponto de vista urbanístico como espaços de grande mistura morfotipológica que

carecem de ampla consolidação.

Existem ainda duas importantes áreas industriais, que vêm agravar não só os conflitos

funcionais próprios de territórios por consolidar, mas também potenciar problemas ao nível do

ruído e de outros parâmetros de índole ambiental.

Em suma, percorrer este território ou mesmo analisar a sua vista aérea, é suficiente para

diagnosticar um conjunto de fragilidades seja ao nível da sua legibilidade, ou do seu défice de

identidade e funcionalidade.

Algumas destas insuficiências são em parte reveladas também pelo evidente desajuste

entre a dotação de infraestruturas e a edificação efetivamente existente.

Antecipa-se assim que a aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida a este caso,

servirá antes de mais para confirmar e sobretudo para quantificar o cenário de folga e de

desperdício da capacidade existente na rede de infraestruturas.

Na prática, pretende-se que os resultados obtidos e a quantificação da folga instalada

possa vir a contribuir para:

A promoção das necessárias práticas de consolidação;

Quebrar o ciclo da expansão (muito potenciada pela dotação pública de

infraestruturas);


E ainda para definir estratégias programáticas de intervenção territorialmente

distintas, definidas entre outros fatores, de acordo com o nível de serviço das

infraestruturas.


Palmeira/Adaúfe (Braga)

Como já explicitado a aplicação da ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” a

este caso de estudo, constituiu para o executivo municipal uma espécie de experiência piloto – o

objetivo mais alargado passava por aplicar a dita ferramenta a todo o município de Braga.

Dessa forma, assume-se esta primeira aplicação como um ensaio, um primeiro teste para

avaliar a utilidade da ferramenta enquanto mecanismo capaz de contribuir para promover a

otimização da rede de infraestruturas existente.

Uma outra questão para a qual esta primeira experiência pode vir a ser útil, passa por

clarificar de que forma os instrumentos de ordenamento de escala local disponíveis (em

particular a política tributária) se podem articular e beneficiar dos resultados encontrados.

Tal como no caso de Abrantes, seguiu-se roteiro metodológico formulado no Ponto 6.1 e

obteve-se pelo confronto da capacidade das infraestruturas com a sua carga de utilização

expectável165

, para cada um dos troços da rede, um cenário de folga ou de sobrecarga/carência.

As figuras seguintes (Figuras: 6.11, Mapa de Carências; 6.12, Mapa de Folgas; 6.13,

Mapa de Folgas a “Custo Zero”) ilustram os resultados encontrados sendo que a sua

interpretação é muito semelhante à desenvolvida no caso de Abrantes.

Assim e no que diz respeito às carências (ver Quadro 6.12) verifica-se que é possível

detetar:

Sobre os eixos viários estruturantes (que cruzam ocupações denominadas como

Palmeira e Adaúfe – ver Figura 6.9) um cenário de sobrecarga próprio de vias que

combinam em simultâneo tráfego de atravessamento considerável e edificação

marginal significativa;

A carência global de espaço público nos núcleos mais densamente ocupados e mais

consolidados166

, associados no caso, a um uso industrial – o espaço disponível é

165 O Anexo IV apresenta várias Plantas que traduzem o processo de cálculo relativo à Carga de

Utilização incidente sobre a rede viária.

166 Também por isso, em troços muito infraestruturados, isto é, com rede de água, saneamento e

eletricidade.


incapaz de albergar as três funções consideradas: pedonais e motorizadas

(circulação e estacionamento);

Um conjunto de sobrecargas singulares que refletem dominantemente uma carência

de estacionamento – os perfis de vias existentes não conseguem albergar

estacionamento se em simultâneo existir circulação automóvel e presença pedonal.

Os quadros seguintes, centrados na quantificação dos troços em carência (Quadro 6.12) e

em folga (Quadro 6.13), sumarizam os resultados encontrados e evidenciam que também neste

caso e como expectável, dado que se trata de uma área de expansão, há um predomínio claro (e

até ligeiramente mais significativo do que em Abrantes) do cenário de folga (quase dois terços

da rede está capaz de receber mais carga edificatória – ver Quadro 6.13).


Figura 6.11 – Carências das infraestruturas face à edificabilidade existente (Braga)



Figura 6.12 – Folga de edificabilidade face às infraestruturas existentes (Braga)



Figura 6.13 – Folga de edificabilidade, a “custo zero”, face às infraestruturas existentes (Braga)



Carências Troços (un.) Troços (Km)

Total 195 31 (36%)

Inte

nsi

dad

e d

a

carê

nci

a

Global (circulação aut. + estacionamento + pedonal) 22 4

Intermédia (duas das funções) 19 3

Singular (uma das funções) 154 24

Po

r nív

el d

e

infr

aest

rutu

raçã

o

Com rede água, saneamento e eletricidade 137 24

Com 2 das infraestruturas consideradas 37 5


Quadro 6.12 – Quantificação das Carências (Braga)


A contabilização das folgas (Quadro 6.13) vem evidenciar o cenário de subutilização da

capacidade instalada e permite concluir que:

Existem folgas edificatórias em cerca de 65% da rede – a rede de infraestruturas

existente permitiria construir quase mais 4.000 unidades funcionais (tal significa,

que há capacidade para mais do que duplicar a carga edificatória hoje existente,

cerca de 3.340 fogos ou equivalentes);

Nos troços totalmente infraestruturados seria possível instalar cerca de 2.200 novas

unidades funcionais (fogos ou equivalentes), ditas a “custo zero”;

Perante construção de infraestrutura em falta em alguns dos troços, seria ainda

possível instalar mais de 1.500 novas unidades funcionais.

Folgas

Unidades Funcionais Troços

Total Total

Total 3925 335 (64%)

(54 km)

A custo zero

(com rede água, saneamento e eletricidade) 2208

195

(33 Km)


(14 Km)


(7 Km)

Quadro 6.13 – Quantificação das Folgas (Braga)



Em jeito de síntese, importa voltar a sublinhar que nalguns casos existirão razões

urbanísticas de outra natureza que questionem algumas destas folgas, sendo no entanto muito

claro que há inequívoco desperdício, associado à extensão e ao sobredimensionamento da rede

de infraestruturas face à edificação presente ou mesmo programada.

Perante este resultado, a adoção de práticas urbanísticas territorialmente diferenciadas,

como por exemplo a introdução de uma geografia fiscal avançada (porque organizada em torno

do aproveitamento das infraestruturas), surge como a abordagem e a solução necessária para

contrariar o desperdício e promover a otimização dos investimentos recentemente efetuados na

expansão da rede de infraestruturas.


6.4 Análise crítica da ferramenta metodológica ensaiada e desenvolvimentos

futuros

Os resultados encontrados nos dois casos de estudo constituem um retrato fidedigno do

que anteriormente se classificou como uma rede de infraestruturas excessiva, fragmentada e

sobredimensionada (Graham & Marvin, 2001) que explica, suporta e potencia o modelo de

urbanização extensiva hoje dominante (Gillham, 2002), nomeadamente em Portugal (J. M. B.

Gaspar, 1999).

Na verdade a generosidade que caracteriza a atual dotação de infraestruturas, bem como o

seu subaproveitamento face aos atuais padrões de ocupação e sobretudo face à dinâmica

demográfica e económica que se perspetiva (Castro et al., 2015), sai confirmada e em ambos os

casos quantitativamente explicitada.

A aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida a ambos os casos de estudo

permite de facto quantificar o potencial instalado na rede e com isso informar factualmente a

prática urbanística. Em consequência, permite ainda questionar o desperdício gerado por

investimentos desenhados numa lógica sectorial e abusivamente crente na expansão enquanto

fenómeno resistente e permanente.

A quantificação dos troços da rede de infraestruturas que se encontram em cenário de

sobrecarga ou folga vem contrariar abordagens generalistas e demasiadamente discursivas e

fundamentar um diagnóstico que se considera capaz de contribuir para alteração efetiva do

paradigma dominante (centrado na expansão urbana) – reforçando, consequentemente, a agenda

da reabilitação urbana, do reforço dos centros e sobretudo da qualificação das redes existentes.

Trata-se de assumir o aproveitamento da capacidade instalada e a otimização da rede

existente como desafios centrais ao ordenamento do território de hoje, recuperando, para o

efeito, a infraestrutura como um dos seus referenciais.

A quantificação conseguida em torno do potencial da rede de infraestruturas surge como

referencial importante para informar os diversos instrumentos de ordenamento até porque vem

sublinhar a diferença existente no serviço de infraestruturas entre territórios.

A ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade”, centrada na dotação de

infraestruturas e na sua carga de utilização, vem deste modo reforçar a dimensão territorial das

políticas públicas e assegurar que a dimensão infraestrutural não é negligenciada (como tem

sido) pelo próprio sistema de planeamento.

Além do mais, a simplicidade e a transparência da abordagem metodológica adotada

facilita a sua revisão, atualização (de acordo com especificidades de cada território) e sobretudo

a sua articulação com a elaboração de qualquer um dos instrumentos de ordenamento

identificados (ver Ponto 3.1.2 e Capítulo 7).

O caso de Abrantes constitui a este nível exemplo categórico, na medida em que os

resultados encontrados foram determinantes para informar o zonamento adotado no PUA, bem

como os indicadores urbanísticos produzidos (como se verá no próximo Capítulo).


Em Braga os resultados atingidos ainda que não tenham tido, por agora, a devida tradução

na desejável revisão dos instrumentos de ordenamento, vêm validar a necessidade de quebrar o

ciclo da expansão, sublinhar a oportunidade de o fazer de acordo com o potencial já instalado na

rede de infraestruturas e questionar alguns dos recentes investimentos efetuados face às

dinâmicas edificatórias que se anteviam e que se têm verificado.

Em ambos os casos, a informação produzida relativa às folgas existentes na rede de

infraestruturas é inequívoca e revela-se de grande utilidade para informar o exercício de

ordenamento do território.

No que diz respeito às carências, importa sublinhar que em grande parte resultam do

estrangulamento da rede viária existente face às solicitações a que está sujeita.

Nesse sentido, tais sobrecargas sinalizam a necessidade de alterar a abordagem

demasiadamente sectorial do seu projeto e sublinham um dos grandes desafios associados à

reabilitação urbana e que se prende com o debate em torno da importância da acalmia do tráfego

e dos espaços partilhados na qualificação do espaço público.

Ainda ao nível das carências e apesar de nesta investigação não se explorar custos para

correção de carências/sobrecargas diagnosticadas, a informação relativa a custos médios

(sistematizada e apresentada no Capítulo 5) possibilita que tal venha a ser desenvolvido numa

próxima fase do presente trabalho.

Em jeito de síntese, importa agora avaliar a aplicação da ferramenta metodológica aos

dois casos de estudo e identificar as maiores limitações encontradas, bem como as principais

orientações que ambas as experiências deixam com vista à revisão e melhoria dos referenciais e

do roteiro metodológico desenvolvido.

Assim, uma nova aplicação e a recalibração da ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” deve ter em conta:

A revisão do critério adotado para fixar a largura dos troços viários analisados –

verificou-se que a adoção de limiar inferior é altamente restritiva, sendo que nessa

perspetiva se sugere a adoção do perfil intermédio entre o limiar inferior e o valor

médio do intervalo em causa;

Um maior aprofundamento dos referenciais produzidos para a classificação de vias

de acordo com tráfego pedonal existente – a debilidade da informação publicada

sobre o tema fez com que a presente investigação tivesse que construir os próprios

referenciais167

. Os referenciais produzidos carecem de maior validação e apesar de

167 Para o efeito, foram primeiro levados a cabo ensaios exploratórios utilizando a Space Syntax

(explorando tal como em outras investigações a correlação entre o grau de integração de cada troço da

rede e outras variáveis (Beirão, 2012; Duarte, Beirão, Montenegro, & Gil, 2012; Bill Hillier & Hanson,

1984), no caso o volume de peões existente) e perante a fragilidade do resultado (decorrente sobretudo da

impossibilidade de contemplar o efeito da topografia e a presença de geradores de tráfego excecionais,

nomeadamente grandes equipamentos) foram posteriormente desenvolvidas duas abordagens


aparentemente satisfatórios não devem ser utilizados para aplicação “cega” e/ou

generalizada (isto é, exigem revisão de acordo com características de cada território

a analisar);

A eventual revisão do referencial relativo à circulação automóvel (apesar de

construído com base em literatura da especialidade amplamente divulgada). Fica a

suspeita de que a adoção do valor máximo do intervalo relativo ao momento de

ponta de utilização da rua (Quadro 6.4) se constitui como uma abordagem

demasiadamente restritiva. Da aplicação no âmbito do Plano de Urbanização de

Abrantes, fica a ideia que capacidade da faixa de rodagem é mesmo bem superior

ao sugerido e adotado;

O potencial (dependendo da sua presença e significado) dos alargamentos

funcionais existentes (parques de estacionamento e praças/largos), nomeadamente

para corrigir sobrecargas específicas. Tal obriga a que sejam considerados

designadamente no processo de seleção das vias a analisar;

Uma contabilização da carga associada a presença de equipamentos mais

desenvolvida e rigorosa. No presente trabalho a abordagem desenvolvida foi

voluntarista e ainda muito exploratória, sendo que o balanço de tal aplicação faz

antever necessidade de um maior aprofundamento e de melhor calibração dos

referenciais desenvolvidos168

;

A incorporação de informação relativa a custos (seja para correção de

carências/sobrecargas diagnosticadas, ou para antever custo de alargar nível de

infraestruturação existente num determinado troço da rede);

A integração de informação relativa aos subsistemas de infraestruturas que por

agora não foram considerados, em particular a rede de telecomunicações e a rede

de gás;

Uma maior integração da relação entre a infraestrutura geral e a local (explorando

mais a relação entre estas duas escalas, sobretudo ao nível das suas capacidades

combinadas e consequentes necessidades de investimento);

complementares: contagem efetiva de peões e conhecimento empírico de técnicos municipais sobre

cartografia.

168 O trabalho desenvolvido neste domínio decorre do desconforto relativo aos resultados dos primeiros

ensaios que foram efetuados e que não contemplavam a existência de cargas excecionais (como as

relativas à presença de equipamentos, sobretudo de escolas).


A necessidade de aplicar a ferramenta metodológica desenvolvida a um caso maior

(no mínimo, uma cidade média portuguesa territorialmente mais ampla e com mais

massa crítica)169

.

Além destes fatores, a análise crítica ao trabalho e aos ensaios efetuados permite ainda

identificar pistas fundamentais a explorar em desenvolvimentos futuros.

Reconhece-se que o trabalho desenvolvido constitui sobretudo uma análise das

capacidades instaladas na atual rede de infraestruturas e que nesse sentido a expressão “custo

zero” se reporta essencialmente a custos de investimento inicial.

Importa sublinhar no entanto e de forma a perspetivar futuras investigações, que:

Na atual conjuntura, dado que genericamente a oferta de infraestruturas é muito

superior à procura, este simples contributo surge como especialmente relevante,

nomeadamente para contrariar a lógica expansiva instalada;

O trabalho desenvolvido permite suportar o desenho de outros estudos (próximos

da área da economia pública), nomeadamente para verificar em situações onde há

grande serviço de infraestruturas e com base nos custos marginais, cenários para

aumentar a capacidade a custos reduzidos;

A ferramenta desenvolvida possibilita ainda, com base em informação relativa a

custos de gestão e conservação referenciados à efetiva utilização (e consequentes

receitas) da rede de infraestruturas, perspetivar numa fase posterior (mas que já se

adivinha) futuros cortes e abandonos de troços da rede atualmente existente.

Em suma, importa voltar a sublinhar que o grande mérito dos ensaios efetuados é que em

ambos os casos se evidencia o potencial da ferramenta metodológica desenvolvida enquanto

mecanismo para estudo e quantificação da relação entre infraestruturas e edificabilidade.

Os resultados alcançados constituem um importante contributo para recuperar a

infraestrutura como referencial quer para o desenho, quer para a monitorização da ação dos

diversos instrumentos de ordenamento do território.

Como recomendação, importa também relevar que o carácter experimental da ferramenta

desenvolvida demonstra a importância de manter os referenciais que a sustêm simples e abertos,

169 Na verdade e depois da aplicação em Abrantes, Braga surgia precisamente com esse objetivo. No

entanto, várias vicissitudes não o permitiram. Ainda assim, importa sublinhar que o caso de Braga foi de

grande utilidade porque veio permitir validar referenciais produzidos e afinar alguns dos critérios

adotados (nomeadamente, relativos à identificação das vias a considerar e à quantificação da carga

edificatória existente).


resistindo, em consequência, à tentação tecnocrata de substituir o Planeamento do Território

pela combinação livre dos seus instrumentos de apoio.

Isto é, pretende-se que esta ferramenta se constitua como um referencial de ordenamento

nunca exclusivo, sendo que tal exige:

Um conhecimento prévio do território em análise (nomeadamente para informar

revisão crítica dos referenciais aqui adotados);

Uma atitude de planeamento, em consequência propositiva e, em muitos casos,

voluntarista.

7 A utilidade da ferramenta metodológica desenvolvida

para ordenar o espaço urbano contemporâneo

7.1 Da comprovação e quantificação do excesso de infraestruturação à ação urbanística . 234


administrativo ............................................................................................................... 237

7.3 Referencial para definição de política tributária........................................................... 245


229

7 A utilidade da ferramenta metodológica desenvolvida para

ordenar o espaço urbano contemporâneo

O presente capítulo pretende-se constituir como um momento central na presente

investigação dado que, a par dos naturais sublinhados e considerações finais, se pretende

avançar com um conjunto de recomendações genéricas (recorrendo para o efeito, a exemplos

bem concretos) sobre como a ferramenta metodológica desenvolvida pode contribuir para uma

maior eficácia dos instrumentos de ordenamento do território.

Como evidenciado ao longo de todo o documento o fenómeno da urbanização atual,

extensiva e de matriz dispersa, enquanto padrão de ocupação caro e ineficiente (Bruegmann,

2005; R. W. Burchell et al., 1998; R. Burchell et al., 2002; Carvalho et al., 2013; Ewing,

Pendall, & Chen, 2002; Travisi, Camagni, & Nijkamp, 2006), é em grande medida resultado da

expectativa dos proprietários de que um dia a urbanização chegará. Tal acontece sobretudo

porque:

A edificação surge como a função do solo que de longe representa maior retorno

económico;

A extensão e oferta de infraestruturas é tão generosa que legitima e fundamenta as

referidas expectativas dos proprietários;

E os instrumentos de ordenamento têm progressivamente alimentado esta lógica

expansionista de colonização urbana (o confronto das necessidades e dinâmicas

instaladas com a dimensão dos perímetros urbanos é retrato paradigmático desta

situação).

Consequentemente, ordenar a ocupação dispersa exige assumir que as áreas de dispersão

não se constituam como um “território à espera de ser urbanizado” (Carvalho et al., 2013, p.

404). Num horizonte percetível tal nunca acontecerá de forma absoluta, seja pela escala ou

mesmo pelas próprias características da dispersão – estes territórios são por condição uma

mistura de usos (urbanos e rurais).

De facto são territórios com funções e características próprias, incompatíveis com a

clássica dicotomia conceptual e regulamentar de urbano e rural – que se revela desconforme à

realidade territorial e, tal como aplicada, prejudicial ao seu ordenamento.

À escala nacional, urge assumir a dispersão enquanto fenómeno global e enquanto

categoria própria e funcionalmente única.

O enunciado sugere que independentemente de uma abordagem mais abrangente (que

assuma a dispersão como um todo) ou mais detalhada (considerando as diversas zonas que nela


existem170

), as soluções e as regras de ocupação a adotar no disperso devem ser

obrigatoriamente diferentes das mais habituais, invariavelmente orientadas para territórios

centrais, compactos e funcionalmente mais estabilizados.

Nesse sentido há então que procurar tirar o máximo partido das condições específicas do

disperso, procurando para o efeito manter de forma harmoniosa a mistura de usos que o

caracteriza (Campos, 2011) e sobretudo, assumir as infraestruturas como elementos centrais no

desenho de trajetórias rumo à sua qualificação (I. P. de Oliveira, 2010, 2015).

Do ponto de vista regulamentar, o novo quadro legal (em particular a nova Lei n.o

31/2014 de 30 de maio, estabelece a Lei de bases gerais da política pública de solos, de

ordenamento do território e de urbanismo, 2014) apesar de enunciar a necessidade de promover

“a reabilitação dos fogos existentes … e a regeneração”, e de assumir que importa evitar “o

aumento excessivo e irracional dos perímetros urbanos”, bem como “conter a expansão urbana e

a ocupação dispersa”, ao manter a obrigação de que todo o solo seja classificado como rústico

ou urbano, continua a negligenciar o disperso enquanto expressão maior do atual modelo de

urbanização extensiva e, em consequência, a não mostrar o caminho, nem a abrir o espaço

necessário para que uma vez assumido, possa vir a ser devidamente ordenado e regulado.

De facto e perante um enquadramento legal que ofusca esta realidade territorial, a

identificação e o desenho de soluções torna-se inevitavelmente uma tarefa mais delicada e

complexa (Carvalho & Oliveira, 2013). Ainda assim, tal condição não deve inibir o

desenvolvimento de novas respostas que, apoiadas em diagnósticos sérios e rigorosos, sejam

capazes de contribuir para o ordenamento e a qualificação dos territórios dispersos.

É nessa medida que a presente investigação, apoiada por uma revisão de literatura que

sublinha a importância e o valor da rede de infraestruturas (para a sustentação do modelo de

urbanização extensiva), bem como em pistas deixadas por investigações anteriores (que

apontavam para o desajuste dos mecanismos existentes, nomeadamente pelo seu distanciamento

face à ação da rede de infraestruturas)171

, formula uma ferramenta metodológica que, centrada

na capacidade edificatória da rede de infraestruturas existente e na sua otimização (logo,

particularmente ajustada a contextos de ocupação dispersa), procura contribuir para o reforço e

uma maior eficácia dos instrumentos de ordenamento.

170 A “dispersão” enquadra territórios muito distintos: áreas com usos rurais, núcleos de edificação

concentrada, conjuntos de edificação dispersa mais contínua ou mais pontualizada (eventualmente de

diferentes géneses e morfologias), ou mesmo espaços com outros usos, como áreas industriais

tecnologicamente mais ou menos desenvolvidas, entre outras (Carvalho et al., 2013; Font, 2004; Silva,

1998).

171 Em Portugal com particular destaque para trabalhos coordenados por autores como Nuno Portas

(Portas et al., 2003, 2011; Portas, 2005, 2012), Álvaro Domingues (Domingues et al., 2005; Domingues,

2009, 2010), Jorge Carvalho (Carvalho, 2003b; Carvalho et al., 2013), Teresa Sá Marques (Marques,

Batista e Silva, et al., 2011; Sá Marques, Delgado, & Silva, 2012; Sá Marques et al., 2009), Margarida

Pereira (M. Pereira, 2004), Antunes Ferreira e Beatriz Condessa (J. A. Ferreira et al., 2010).

A utilidade da ferramenta metodológica desenvolvida para ordenar o espaço urbano contemporâneo 231

Os resultados obtidos172

revelam-se de grande utilidade nomeadamente porque permitem

retirar ilações sobre a conveniência, ou não, de promover ou contrariar a densificação em torno

da rede de infraestruturas existente. Na prática, a ferramenta desenvolvida permite informar e

fundamentar o que anteriormente se definiu como os processos de colmatação admissível.

Além do mais e como se evidencia em seguida (ver Ponto 7.2), a informação produzida

sobre a relação entre a edificação e as infraestruturas, possibilita melhorar significativamente a

robustez de alguns dos critérios e indicadores urbanísticos clássicos que, quando confrontados

com a realidade do disperso, se revelam frágeis e desajustados (Portas et al., 2011).

Tal acontece porque se em ambiente concentrado a utilização de índices de

edificabilidade reportados a um qualquer zonamento/área se revela apropriada, ao contrário, se

aplicados em ambiente disperso dificilmente se ajustam à realidade existente e em

consequência, dificilmente contribuem para a sua qualificação.

No disperso, indicadores de edificabilidade concebidos e reportados à extensão da rede de

infraestruturas mostram-se bem mais adequados, seja para caracterizar a realidade instalada

(relacionando desde logo carga edificatória com infraestrutura), seja para sustentar decisões

normativas ou programáticas relativas às infraestruturas ou às dinâmicas edificatórias.

É nessa perspetiva que o projeto CBOD (Carvalho et al., 2013, p. 64) concebe e sugere a

adoção do indicador “Densidade Linearizada (ou densidade de utilização da infraestrutura

linear)”. Como já explicitado, trata-se de um novo conceito/indicador “que relaciona carga

(edificatória, de uso…) não com área de território, mas com metros de via que servem e

estruturam a edificação existente numa determinada área”173

.

Efetivamente, a melhoria e o reforço da robustez dos indicadores urbanísticos a aplicar no

disperso, surge como um dos benefícios da quantificação que a ferramenta “Infraestruturas

versus Edificabilidade” potencia.

Por outro lado, a supracitada ferramenta evidencia ainda o enorme desperdício instalado

na rede que, a julgar pelos casos de estudo e por conjunto alargado de diagnósticos (mais ou

menos empíricos), resulta de iniciativas e ações muito recentes e quase sempre de natureza

172 Já bastante divulgados, no quadro de várias conferências e encontros de carater técnico-científico

(Carvalho, Moura e Sá, & Pais, 2014; Moura e Sá, Pais, & Carvalho, 2014; Moura e Sá, 2015) e com

aceitação apreciável (vários municípios já se posicionaram para aplicar a ferramenta desenvolvida ao seu

caso – em grande parte, por estarem em processo de revisão de planos e não vislumbrarem como integrar

e utilizar informação relativa à rede de infraestruturas).

173 “A Densidade Linearizada constitui assim um indicador muito objetivo, sobretudo se expressa em

‘fogos ou equivalentes/100 metros de via’. A adoção do número de ‘fogos ou equivalentes’ (unidades

funcionais, UF) como numerador é essencial para poder alargar a aplicação da Densidade Linearizada a

áreas mais concentradas/urbanas, onde a variabilidade do número de pisos do edificado e da dimensão

média dos fogos é muito grande” (Carvalho et al., 2013, p. 65).


pública (Bruno Soares, 2002; J. A. Ferreira et al., 2010; M. P. M. Pinto, 2009; Portas et al.,

2011).

Nessa medida justifica-se declarar, em jeito de recomendação para futuras aplicações da

ferramenta metodológica desenvolvida, que a utilidade dos resultados produzidos está

profundamente dependente da existência de um compromisso político. Isto porque a

quantificação do desperdício ou é assumida programaticamente pela agenda política, ou então

pode revelar a fragilidade da ação da Administração Pública face ao desígnio de ordenamento

do território – sendo nesse caso e na perspetiva exclusiva do decisor político, um resultado que

eventualmente pode não interessar174

.

A ferramenta desenvolvida permite obter um retrato claro sobre a desmedida dimensão

das áreas e dos perímetros de expansão urbana face às dinâmicas edificatórias – realidade

também evidenciada pela simples consulta de imagens satélite/aéreas e por diversos relatos

sobre o atual estado do nosso território (Cancela D’Abreu et al., 2004; Carranca & Castro, 2011;

Marques, Batista e Silva, et al., 2011).

A novidade introduzida é que a ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” vem

sublinhar o diagnóstico de sobredimensionamento, mas com uma perspetiva infraestrutural.

De facto, a rede de infraestruturas existente é geograficamente tão extensa e

funcionalmente tão generosa, que parece ter sido dimensionada para uma outra realidade,

particularmente distante da atual dinâmica de regressão e de encolhimento económico e

demográfico (Castro et al., 2015).

Ao quantificar a dimensão das folgas de uma determinada rede de infraestruturas face à

edificação presente, o trabalho desenvolvido legitima a afirmação de um novo paradigma,

contrário ao da expansão e que procura a qualificação do existente.

Como anteriormente enunciado o atual quadro legal, em particular a Lei de Bases, parece

querer contribuir para a afirmação desse novo paradigma, nomeadamente quando assume como

desígnio a necessidade de “conter a expansão urbana e a edificação dispersa” (Art.o 2.

o, Lei n.

o

31/2014 de 30 de maio, estabelece a Lei de bases gerais da política pública de solos, de

ordenamento do território e de urbanismo, 2014). No entanto e no mesmo Artigo, aponta para a

necessidade de “assegurar a igualdade de oportunidade dos cidadãos no acesso às

infraestruturas”, sendo que tal disposição pode induzir (numa interpretação mais literal) à

uniformização do serviço de infraestruturas, fragilizando consequentemente o potencial das

infraestruturas enquanto fatores de diferenciação e de organização dos padrões de ocupação.

Deste modo, o desafio de qualificar o existente, exige assumir que “igualdade de

oportunidades” não pode significar iguais níveis de serviço.

174 Porque pode expor os erros e as fragilidades de uma governação, ou porque pode ser entendido como

um exercício de carácter autodestrutivo – notar que administrativamente aprender com os erros do

passado é, na grande maioria dos casos, pura retórica (Friedmann, 1993).


A ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” constitui-se a este nível como

válida porque contribui para a construção e determinação de diferentes níveis de serviço por

área ou por troço da rede de infraestruturas (abordagem explorada e mais desenvolvida no Ponto

7.2).

Trata-se de assumir o território como dimensão central e extremamente relevante para a

definição do serviço de infraestruturas a instalar.

A quantificação introduzida permite ainda o reforço dos instrumentos de ordenamento

face a desígnios como o da redução dos perímetros urbanos ou o da diminuição da

edificabilidade admissível.

Notar que ao informar a colmatação admissível a ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” não a transforma imediatamente em algo desejável.

Na prática e em muitos casos, face ao défice de massa crítica, a quantificação desta

relação vem exigir a definição de uma estratégia de ordenamento, na medida em que torna

visível a impossibilidade de conciliar agendas como a da reabilitação urbana e a da colmatação

genericamente admissível.

Objetivamente e face à quantificação do desperdício a ferramenta desenvolvida, pelo

potencial de articulação com os instrumentos de ordenamento disponíveis que detém, funciona

como um importante passo rumo à materialização do discurso em torno do crescimento urbano

inteligente e sustentável (Comissão Europeia, 2014; European Commission, 2011).

Em síntese e como sublinhado final, importa destacar que a ferramenta metodológica

desenvolvida evidencia que há muita infraestrutura que está por aproveitar e que é resultado de

grandes e recentes investimentos.

Consequentemente, importa potenciar processos de colmatação admissível sendo que,

para o efeito, é necessário recuperar a Infraestrutura como referencial para o Ordenamento do

Território Urbano.

A ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” parece constituir um importante

contributo nesse domínio sobretudo – tal como os Pontos seguintes o ilustrarão (ver Pontos 7.2

e 7.3) – pelo seu potencial de articulação com os instrumentos de ordenamento do território

disponíveis.

No Ponto de síntese e discussão (ver Ponto 7.4) ensaia-se possível combinação da

ferramenta com os instrumentos de ordenamento, de forma a dar resposta a uma agenda

específica (no caso, em torno do reforço e da reabilitação dos centros urbanos e do

aproveitamento do existente).


7.1 Da comprovação e quantificação do excesso de infraestruturação à ação

urbanística

A ferramenta metodológica desenvolvida, apesar de embrionária e de carecer de maior

experimentação, vem potenciar uma avaliação tanto mais necessária quanto mais se sublinha o

atual contexto de “encolhimento”.

De facto, a oportunidade da ferramenta desenvolvida resulta, em grande medida, da

análise da capacidade da rede de infraestruturas existente e da sua consequente avaliação face às

dinâmicas edificatórias instaladas. Perante a atual alteração de paradigma, marcada pelo fim da

expansão enquanto prática inabalável, importa hoje e mais do que em qualquer outro período

recente (face às dinâmicas de contração que se verificam), conhecer o potencial já instalado na

rede de infraestruturas.

Um conjunto de diagnósticos e de avaliações de carácter empírico, também centradas na

relação entre infraestruturas e ocupação do território em Portugal (Amado, 2012; J. Gaspar,

1992; Moreira, 2012, 2013) já revelavam, de forma genérica, a generosidade e o excesso da

oferta ao nível da dotação de infraestruturas. No entanto, estas abordagens, eminentemente

discursivas, omitem a dimensão territorial do fenómeno e impossibilitam a sua comparação bem

como o desenho de soluções específicas e espacializadas.

A ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” vem deste modo suprir a

desterritorialização referida e possibilitar, tal como desenvolvido nos casos de estudo, a

quantificação e consequente comprovação da suspeita relativa ao excesso de infraestruturas face

à edificação (já enunciada em investigações anteriores, nomeadamente em Carvalho et al.,

2013).

O confronto destes resultados com as atuais dinâmicas de ocupação e de transformação

do uso do solo (marcadas pelo espalhamento do Urbano), assim como com a alteração das

lógicas de gestão do serviço prestado pelas infraestruturas, deixa um conjunto de

recomendações e de alertas que aqui importa elencar e sistematizar:

Salvo em contextos e realidades específicas (associadas a situações que resultam de

visão de conjunto e que estão na base dos processos de colmatação

estruturante/desejável) não se deve estender mais a rede de infraestruturas existente

– na prática, isto significa que não se devem abrir mais vias, na medida em que tal

significa abrir mais frentes de construção. É a abertura generalizada de novas vias

que alimenta e perpetua o padrão de dispersão e que agrava o custo da rede de

infraestruturas no disperso;

Ao nível da rede viária o desafio central passa pela qualificação funcional e formal

das vias existentes. Na maioria dos casos é necessário promover uma

transformação e adequação física da via face ao seu programa. Para o efeito, a

abordagem desenvolvida, por agora centrada no confronto do perfil com a sua

carga de utilização expectável, pode constituir importante contributo, na medida

em que permite que numa segunda fase, tendo em conta o resultado desse


confronto e o exato perfil das vias, se torne mais simples definir o programa

desejável para a sua qualificação;

A ferramenta desenvolvida associada a informação relativa a custos de gestão e

conservação175

, permite perspetivar eventuais cortes e abandonos da atual rede de

infraestruturas. A alteração de paradigma já enunciada – em que a expansão deu

lugar à contração – exige assumir a demolição seletiva como ferramenta

fundamental à melhoria e otimização global do serviço de infraestruturas;

Assumindo a política tributária como mecanismo pedagógico e disciplinador de

ações e comportamentos (ver Ponto 7.3) é possível e recomendável, aproveitando

sinais deixados pela aplicação da ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade”, potenciar o aproveitamento da rede de infraestruturas existente;

Para além da quantificação da folga instalada na rede de infraestruturas, a

ferramenta desenvolvida permite ainda provocar e sustentar um conjunto de

discussões em torno das áreas onde há carências. Sintetizando, perante um

fenómeno de carência, ou seja de sobrecarga edificatória face à capacidade do

serviço de infraestruturas, há três abordagens possíveis (para avaliar e discutir em

cada caso):

Avançar com demolições de edifícios (ou conjunto de edifícios), de forma a

diminuir a carga de utilização que é exercida sobre a rede. Notar que esta

solução aplicada a zonas históricas é contrária à opção generalizada de

salvaguarda e preservação patrimonial (própria das atuais políticas de

reabilitação urbana);

Aumentar a capacidade da rede de infraestruturas, investindo em mais

infraestrutura (ou seja, alargar a rede existente (construindo nomeadamente

alargamentos funcionais específicos, tais como parques de estacionamento).

Na atual conjuntura (marcada, particularmente em Portugal, pela pouca

disponibilidade de recursos financeiros), esta opção é questionável, dado o

volume de investimentos que pode exigir;

Assumir programa de qualificação da rede existente com menor amplitude

funcional. Isto é, sacrifica-se uma das funções que a rua desempenha

(geralmente a motorizada, pela enorme afetação de espaço que exige)

libertando a rua dessa carga de utilização específica. Esta perda de funções

da rua pode também ser questionável, porque surge como contrária à própria

definição de rua, enquanto espaço de conflito e de máxima sobreposição e

interação entre funções.

175 Agora acessível e obrigatoriamente publicada nos Relatórios Anuais de Atividades e Prestação de

Contas dos municípios.


Em suma, a ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” ao quantificar a relação

existente entre estas duas dimensões vem:

Por um lado, validar e reafirmar um diagnóstico marcado:

Pela permanente extensão das infraestruturas (enquanto “motor” maior de

perpetuação da ocupação dispersa);

Pela subutilização da oferta de infraestruturas (em particular na ocupação

dispersa);

E por um processo de dimensionamento sectorial e pouco racional da rede de

infraestruturas (na medida em que não considera os níveis de serviço

instalados).

E por outro, contribuir para dar resposta a conjunto de ações genéricas centradas na

dotação de infraestruturas, que hoje se constituem como desígnios de ordenamento

do território e que em particular procuram:

Evitar o alastramento da rede de infraestruturas;

Aproveitar a capacidade instalada na rede de infraestruturas existente;

Fomentar a qualificação e o equilíbrio entre a oferta de infraestruturas e a

edificabilidade.



administrativo

Em Portugal, tendo em conta o domínio e a prevalência do modelo de urbanização

extensiva, considera-se fundamental ajustar as regras urbanísticas às características deste padrão

de ocupação, nomeadamente tirando proveito da sua referenciação e articulação à rede de

infraestruturas.

Parte-se do pressuposto, face ao atual quadro de contenção, que a ocupação urbana a

ocorrer será genericamente assegurada pela edificação ao longo da rede de infraestruturas já

existente.

Nesse sentido e ao assumir como inconveniente a abertura de novas vias (ver Ponto 7.1),

uma análise rigorosa da rede exige reportar a edificabilidade à rede já existente. Esta ideia

simples surge como aprendizagem central da investigação desenvolvida. Consequentemente, as

regras urbanísticas que se propõem, nomeadamente para utilizar na elaboração de planos,

incidem sobretudo nas vias e na sua consequente capacidade edificatória.

A abordagem proposta exige e recomenda que na elaboração de planos se assuma como

necessário:

Por um lado, articular e integrar toda a informação relativa à atual dotação de

infraestruturas;

Por outro, desvalorizar a pormenorização do zonamento em detrimento da

valorização da classificação e do programa funcional de cada troço da rede viária.

O enunciado revela uma questão de fundo associada à necessidade de promover uma

inversão total na determinação e no processo de construção dos índices edificatórios a utilizar

no quadro da elaboração de planos.

Esquematicamente sugere-se partir do nível de serviço da infraestruturação para a

edificabilidade e não o exercício contrário (solução generalizada mas própria de abordagens

focadas e dirigidas ao urbano consolidado). Na prática isto significa, por exemplo, que a

utilização de índices de edificabilidade não se reporte a uma área ou zona, mas sim à faixa

marginal às vias176

.

Metodologicamente, o exercício proposto para definição de índices edificatórios, assenta

em três momentos distintos:

176 Como anteriormente enunciado a Densidade Linearizada (DL), indicador que mede a carga construída

por cada 100 metros de via, revela-se muito adequado para este efeito.


1. Determinação das capacidades edificatórias (face à carga de ocupação existente) da

rede viária e demais infraestruturas existentes;

2. Definição para cada troço da rede de um determinado nível de serviço (assumindo

neste ponto atitude particularmente propositiva);

3. Fixação da edificabilidade admissível em cada troço da rede, em função do nível de

serviço anteriormente definido.

Neste âmbito o grande mérito da ferramenta metodológica desenvolvida decorre do facto

de contribuir para a determinação do nível de serviço da rede de infraestruturas (informação que

na elaboração de planos tem sido genericamente esquecida).

Para a determinação do nível de serviço a adotar em cada troço da rede, aceita-se como

ponto de partida (a rever e discutir em cada caso), proposta desenvolvida pelo projeto CBOD

(Carvalho et al., 2013, p. 406), que em exercício semelhante e numa atitude de

dimensionamento “quanto baste (q.b.) ”, propõe (rever Quadro 4.2):

Um nível de serviço de infraestruturas generoso (presença de todas as

infraestruturas com rede pública/coletiva) a que deverá corresponder uma DL ≥ 10

UF/hm de via;

Um nível de serviço intermédio (onde já se prevê e se justifica ponderação de

adoção de soluções autónomas em alguns subsistemas de infraestruturas) em que a

edificação marginal deverá corresponder a uma DL entre os 5 e os 10 UF/hm de

via;

E um nível de serviço básico177

onde a edificação marginal não deverá exceder uma

DL de 5 UF/hm de via.

Importa sublinhar, como principais resultados, que esta abordagem metodológica:

Não define edificabilidades máximas, mas pelo contrário define a edificabilidade

adequada por troço da rede face ao desejável aproveitamento das infraestruturas

existentes;

Ao incidir na rede viária e respetiva edificabilidade marginal, valoriza a

classificação viária em detrimento do zonamento (que, como já anteriormente

mencionado, ao ser pouco pormenorizado decorre essencialmente da análise da

rede viária).

177 Onde “apenas espaço público, energia elétrica e recolha de outros resíduos seriam públicos (mas

representando, mesmo assim, cerca de 70% do custo total)” (Carvalho et al., 2013, p. 399).


Para além de contribuir para determinar qual a disponibilidade edificatória tendo em

conta as infraestruturas, ou seja, para informar os processos anteriormente definidos como de

colmatação admissível, a ferramenta metodológica desenvolvida constitui-se também como

importante contributo para incorporar informação relativa às infraestruturas no próprio processo

de classificação do solo.

Na verdade e considerando o que está definido pela própria Lei de Bases (Lei n.o 31/2014

de 30 de maio, estabelece a Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do

território e de urbanismo, 2014), a presença e a dotação de infraestruturas é determinante na

classificação primária do solo178

.

Os resultados alcançados, centrados num conjunto alargado de informação relativa à

infraestrutura existente, revelam-se assim, como uma base sólida para uma primeira delimitação

de áreas urbanas e áreas rústicas.

No processo de elaboração de planos a ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” surge ainda como útil na medida em que permite produzir zonamento por

necessidades de infraestruturas. Nesta perspetiva surgem três tipos de áreas que a ferramenta

pode ajudar a delimitar e a ordenar:

Áreas de reabilitação urbana: a ferramenta contribui para definição de programa e

para encontrar pistas de como responder a carências179

;

Áreas urbanas consolidadas: o equilíbrio entre capacidade e carga sobre a rede de

infraestruturas sugere adoção de critérios que promovam manter e conservar a

harmonia existente;

Áreas de colmatação admissível: em que a aplicação da ferramenta garante que a

admissibilidade edificatória resulta de opção de ordenamento, na medida em que ao

178 Na Lei de Bases a presença de infraestruturas é central na definição de:

“Solo urbano”, dado que o define como o que está “total ou parcialmente urbanizado ou edificado

e, como tal, afeto em plano territorial à urbanização ou à edificação”;

E relevante até na própria definição de “Solo rústico”, na medida em que também admite alguma

infraestruturação e em consequência edificação.

Notar que a definição de solo urbano é muito abrangente, sendo que nesse sentido seria interessante

explicitar melhor o significado do conceito “parcialmente”: parcialmente urbanizado é o solo que não está

todo coberto por infraestruturas? Se sim, que infraestruturas e com que abrangência? E parcialmente

edificado é o solo que está edificado só numa parte e, porventura, sem infraestruturas? Mas que parte e

qual a sua dimensão mínima? (Lameiras, 2015)

179 Como anteriormente evidenciado, há três formas distintas de suprir carências: demolir edifícios;

alargar infraestrutura, usando nomeadamente os alargamentos; e definir programa para ruas

funcionalmente mais restrito – i.e., não considerar todas as funções (ex.: ruas pedonais).


quantificar a relação entre capacidade e carga instaladas, não permite “mascarar”

atos de expansão (eventualmente contrários a estratégias de reabilitação e reforço

dos centros).

De facto, na experiência associada à elaboração do PUA, a utilização da ferramenta

“Infraestruturas versus Edificabilidade”, para além de demonstrar a sua utilidade na

classificação do solo, revelou-se ainda como fundamental para a regulamentação relativa às

infraestruturas e à edificação nas áreas dispersas, ou seja, nas áreas de colmatação admissível.

Assim e apesar de não constituir classe de espaço no quadro legal em vigor, no PUA

considerou-se como imprescindível que o disperso fosse assumido como categoria para que

pudesse, como tal, ser estabilizado e qualificado (considerando inevitavelmente a questão

infraestrutural)180

. Nesse sentido, integrou-se o disperso em duas categorias de espaço (Carvalho

et al., 2015):

Uma urbana, os “Espaços Urbanos de Baixa Densidade” (EUBD): dominantemente

constituídos por prédios com edificação e possibilidade de utilização agrícola,

marginados por arruamentos infraestruturados;

E outra rural, os “Espaços Rurais de Ocupação Dispersa” (EROD): constituídos por

prédios de uso rural pontuados por edifícios.

Para ambas as categorias, surgem no PUA disposições regulamentares que se apoiam

substancialmente no diagnóstico181

associado à aplicação da ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade”, nomeadamente:

Não são permitidas abertura de novas vias ou novas infraestruturas;

Nos EROD prevê-se um nível de serviço de infraestruturas inferior ao adotado em

qualquer das áreas urbanas;

No caso dos EUBD propõem-se lotes com mínimo de 15 m de frente e propõe-se

reportar a edificabilidade à frente do lote (≤ 16m2 de a.c./m de frente);

180 Notar que o PUA surge como o primeiro plano a ser aprovado de acordo com o novo enquadramento

legal vigente. Por esse motivo, assume uma dimensão pedagógica significativa: deixa indicações

relevantes de como satisfazer o atual enquadramento legal, ultrapassando as suas notórias limitações

(mesmo ao nível da classificação e das categorias do solo); e aponta para conjunto de soluções inovadoras

capazes de materializar o discurso/retórica em torno do crescimento sustentável e inteligente (a

ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” surge a este nível como uma das mais

preponderantes).

181 Que genericamente aponta para uma situação de grande folga que recomenda total contenção no

estender de infraestruturas, sobretudo nas áreas de matriz dispersa (ver Ponto 6.2).


Nos EROD o parcelamento mínimo é de 5.000 m2 e é admitida edificação limitada

a 200 m2 ou a índice de utilização ≤ 0,06 m

2 de ac/m

2.

Notar que em Abrantes no anterior plano (bem como na generalidade dos planos de

ordenamento publicados em Portugal), estas áreas dispersas eram classificadas como urbanas e

regulamentadas pelos habituais índices de utilização.

Nessa medida, a adoção destas novas categorias e da regulamentação correspondente

traduz:

Uma diminuição muito significativa da edificabilidade;

A intenção de assumir estas áreas como espaços com estatuto próprio, permitindo

edificar sempre que tal corresponda a efetivo aproveitamento das infraestruturas

existentes e aproveitando a mistura funcional que as caracteriza contribuindo desse

modo para a qualificação da sua própria identidade e vivência.

O caso do PUA para além de definir disposições regulamentares específicas e ajustadas

ao contexto da própria cidade de Abrantes, permite ainda elencar um conjunto de

recomendações de carácter genérico de onde se destaca a necessidade de contrariar operações

urbanísticas de expansão.

Para o efeito, a diminuição dos perímetros urbanos (a Lei de Bases182

e o Regime Jurídico

dos Instrumentos de Gestão Territorial183

já apontam nesse sentido), o aumento dos encargos

urbanísticos e a definição das condições infraestruturais e processuais para que expansões

possam ocorrer, surge como um pacote de medidas administrativas que, sobretudo a nível

municipal, emergem como coerentes e estratégicas para o desenvolvimento e ordenamento dos

territórios urbanos.

O enunciado sugere assim que não há uma receita única e exclusiva para resolver

problemas e promover o ordenamento do território. No entanto, a ferramenta desenvolvida

pode-se constituir como peça determinante de um guião para zonamento (indo ao encontro do

que é sugerido pelo recente enquadramento legal) e ainda como base para a promoção e reforço

dos restantes instrumentos de ordenamento, em particular e de forma muito direta, do

licenciamento administrativo.

182 Lei n.

o 31/2014 de 30 de maio Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do

território e de urbanismo, 2014.

183 Decreto-Lei n.

o 80/2015 de 14 de maio, procede à revisão do Regime Jurídico dos Instrumentos de

Gestão Territorial, 2015


De facto, a ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” pode-se afirmar como um

importante contributo rumo a um licenciamento administrativo mais ágil e eficiente.

Notar que em Portugal e tal como já explicitado anteriormente (ver Ponto 3.1.2), o

indeferimento do pedido de licenciamento de operações urbanísticas pode acontecer com base

em três critérios distintos184

:

1. Quando a operação urbanística “afetar negativamente o património arqueológico,

histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado (…) designadamente em

resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das

edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento”;

2. Sempre que a pretensão em causa “violar plano municipal e intermunicipal de

ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas

preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção

prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer

outras normas legais e regulamentares aplicáveis”;

3. No caso da “ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de

água e saneamento ou se a obra projetada constituir, comprovadamente, uma

sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes (…) ou implicar, para o

município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos

ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a

arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia elétrica ou de

saneamento”.

Assim sendo e assumindo que a ferramenta desenvolvida se revela desajustada para

fundamentar indeferimentos relativos ao primeiro critério apresentado (associado à avaliação da

inserção no ambiente urbano e à valorização do enquadramento paisagístico de uma qualquer

operação urbanística), verifica-se que a mesma tem grande potencial para sustentar e apoiar os

indeferimentos dos pedidos de licenciamento que resultem da aplicação dos dois restantes

critérios:

Por um lado, ao contribuir para a efetiva redução dos perímetros urbanos (tal como

demonstrado no caso do PUA), vem dificultar ou tornar mais exigente o

cumprimento das normas legais e regulamentares afetas à edificação, enunciadas

no segundo critério para indeferimento (uma vez que um plano com perímetros

mais curtos é genericamente mais exigente e difícil de satisfazer);

Por outro, ao avaliar a relação existente entre a edificação e a capacidade instalada

na rede de infraestruturas, permite fundamentar de forma expedita, direta e

184 Definidos no Art. 24 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) (Decreto-Lei n.

o

136/2014 de 9 de Setembro do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, 2014)


quantificada, indeferimentos associados ao terceiro critério enunciado (relativo ao

impacto e à disponibilidade das infraestruturas face à operação urbanística em

causa).

Carvalho (2003b, pp. 375–376) após inquérito alargado a inúmeros serviços de

administração urbanística185

, relativo à apreciação de várias operações urbanísticas, destaca que

as razões para indeferimento em Portugal estão sobretudo associadas à violação de disposições

de planos ou de outros regulamentos (mais de 2/3 dos indeferimentos)186

. Acrescenta ainda que

os indeferimentos motivados pela afetação do património paisagístico ou edificado têm pouco

significado (aproximadamente 20% dos casos) e que os indeferimentos por questões relativas às

infraestruturas surgem como absolutamente menosprezados (cerca de 5% dos casos).

Tais resultados, marcados por uma apreciação municipal que subestima a dimensão

infraestrutural, evidenciam o afastamento e a despreocupação dos serviços urbanísticos

relativamente ao serviço e à dotação de infraestruturas. Assim sendo e reconhecendo a

importância de alterar a prática instalada (dado que a atual promove o desaproveitamento dos

investimentos efetuados, o desperdício global e o desordenamento do território), admite-se que

ela só pode acontecer perante a adoção de mecanismos que assegurem a programação integrada

da infraestruturação e da edificação.

Nessa perspetiva, a ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” surge como um

contributo efetivo à qualificação da prática urbanística existente, na medida em que vem

reforçar e afirmar a dotação de infraestruturas como referencial para a avaliação das diversas

pretensões com que os serviços urbanísticos se confrontam.

Em suma e como já explicitado, considera-se que a ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” se constitui como um importante apoio para a inversão da prática instalada,

nomeadamente no que diz respeito à forma como se aborda a questão infraestrutural, em dois

dos instrumentos de ordenamento mais utilizados em Portugal:

Ao nível dos planos, a ferramenta metodológica desenvolvida é relevante para

informar e sustentar a necessária redução de perímetros urbanos e, sobretudo, de

edificabilidade, permitindo contrariar a lógica dominante, na medida em que

admite que seja o nível de serviço instalado na rede de infraestruturas a informar o

zonamento e a edificabilidade a prever (e não, como é usual, a área de expansão

desenhada pelo plano a determinar o alargamento da rede de infraestruturas);

185 Dezasseis Câmaras Municipais de Portugal Continental, correspondentes a 16 cidades médias (capitais

de Distrito).

186 O que, tal como aponta Bruno Soares (1998, pp. 9–18), não deixa de ser curioso face à generosidade e

admissibilidade edificatória que caracteriza a primeira geração de Planos Diretores Municipais em

Portugal.


No que diz respeito ao licenciamento a ferramenta em causa, ao relacionar a

capacidade da rede de infraestruturas com a edificabilidade, permite assumir a

dotação de infraestruturas como chave na avaliação de qualquer pretensão

urbanística e sustentar, de forma quantificada, eventuais indeferimentos187

.

187 A este nível, seria interessante publicar o resultado da aplicação da ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” que esteve na base da elaboração de um determinado Plano, tornando-o acessível a todos

os atores do planeamento do território (Mota, 2013), contribuindo consequentemente para aumentar a

transparência, a confiança e a legibilidade em torno do sistema de ordenamento.


7.3 Referencial para definição de política tributária

Como evidenciado em diversos momentos da presente investigação (em particular no

Ponto 3.3 e no presente Capítulo), a transformação urbana ocorrida em Portugal sobretudo nas

últimas cinco décadas caracteriza-se, entre outros fatores:

Por um padrão de ocupação do solo extenso, disperso, fragmentado e pouco

estruturado;

Pela produção excessiva de edificação, tendo em conta necessidades

sociodemográficas e dinâmicas económicas;

E pelo abandono dos tecidos urbanos mais envelhecidos, ou seja, pela afirmação

dos centros históricos como territórios em perda188

;

Tal “herança” permite hoje elencar um conjunto de desafios ao sistema de ordenamento

português, que sumariamente se podem traduzir na seguinte parelha de necessidades:

Importa assumir uma definição alargada de cidade, definida por uma geografia

funcional e vivencial e não pela simples aplicação de critérios administrativos (a

magnitude do urbano é hoje uma realidade incontornável, que carece de melhor

explicitação e estruturação – necessariamente muito ampla e capaz de enquadrar

usos e espaços agroflorestais);

É indispensável fomentar estratégias de regeneração, promovendo para o efeito e

entre outros fatores, o combate ao alastramento edificatório. Tal significa atuar

também ao nível das infraestruturas, procurando:

Evitar o alastramento da rede de infraestruturas, de forma a quebrar o ciclo

de expectativas em torno da expansão;

Aproveitar a capacidade instalada, fomentando um maior equilíbrio e

articulação entre as infraestruturas e a edificabilidade.

Neste ponto pretende-se refletir, de forma sumária, sobre a importância da política

tributária para dar resposta precisamente a estes desafios.

Procura-se ainda perspetivar e refletir sobre cenários de como a ferramenta

“Infraestruturas versus Edificabilidade” se pode relacionar com o desenho de uma tributação

organizada estrategicamente, de forma a corrigir carências e a promover uma programação

capaz de assegurar maior otimização da rede de infraestruturas existente.

188 Fenómeno marcante sobretudo nos territórios em se verificou uma dinâmica de expansão e de

crescimento mais acentuada (Breda-Vázquez, Conceição, Sá Marques, Móia, & Moura e Sá, 2004).


Relembre-se que em Braga, a aplicação da ferramenta metodológica desenvolvida tinha

por intuito contribuir precisamente para construção de política tributária diferenciada em torno

da oferta e de custos de infraestruturação. No entanto e ao contrário do que aconteceu em

Abrantes (onde a ferramenta desenvolvida se mostrou decisiva para a elaboração do Plano), tal

não se verificou. Fica a ideia, no caso de Braga, que a satisfação de tal desígnio exige outro

enquadramento operacional e sobretudo mais tempo – o que é de alguma forma compreensível

porque, como referido, se trata de uma total inversão de paradigma.

Nesse sentido, mais do que apresentar uma proposta tributária específica, pretende-se

neste ponto explorar cenários de como a ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade”

permite relacionar objetivos de ordenamento do território com diferentes estratégias tributárias.

A recomendação de que a edificação deve acontecer ao longo das vias já existentes, sendo

que independentemente destas faixas com edificabilidade admissível devem ser potenciadas

outras funções do solo para além da construção, surge como válida para a generalidade do

território, na medida em que os problemas e os desafios de ordenamento que a sustentam são

resultado de uma prática edificatória de âmbito nacional. Assim e perante a necessidade de

inverter uma prática com tamanho contorno, há que recorrer a instrumentos que atuem a essa

mesma escala, em particular à fiscalidade.

Para além da fiscalidade (ou seja, impostos e taxas), há ainda um conjunto de

mecanismos tributários, cuja aplicação também estimula comportamentos, nomeadamente:

outros encargos urbanísticos e ainda as próprias tarifas associadas ao consumo/utilização de um

determinado serviço (Paulo Vasconcelos Dias Correia, 2002; C. Lobo, 2011; M. L. da C. Lobo,

2002).

Assim, a definição de uma política tributária deve ter em conta a identificação clara do

objetivo a atingir, bem como a identificação dos mecanismos tributários (descritos no Ponto

3.1.2) a afetar para o conseguir.

Tal exige por exemplo, que se a reabilitação urbana é assumida como desígnio europeu

(Couch, Fraser, & Percy, 2003) e nacional (tal como surge em diversos documentos oficiais (Lei

n.o 32/2012 de 14 de Agosto, 2012; Presidência do Conselho de Ministros, 2011), então há que

perspetivar uma política tributária de tal forma que, para os promotores, proprietários e

utilizadores, a reabilitação surja como uma operação financeira mais vantajosa do que a

edificação nova (R. Ribeiro, 2005).

De facto, há um largo conjunto de exemplos relativos a diversos países, particularmente

ao nível da reabilitação urbana, que evidenciam o potencial dos instrumentos tributários

enquanto fatores determinantes para o sucesso de uma política de ordenamento do território

(Couch et al., 2003; McGreal, Berry, Lloyd, & McCharty, 2002).

Desse modo, importa desenhar em Portugal uma política tributária que responda também

a outros desígnios para além da reabilitação, nomeadamente para combater o alastramento da


edificação e promover o aproveitamento da capacidade instalada na atual rede de

infraestruturas.

Assume-se que a política tributária deve desempenhar uma função pedagógica, sendo que

no caso português, dado a preponderância do fenómeno da dispersão, a tributação deve,

genericamente, ser inversamente proporcional à Densidade Linearizada.

Salvaguardando situações que por questões sociais, funcionais ou políticas se assumam

como excecionais, a política tributária deve fazer perceber aos diversos agentes dos processos

de urbanização que a perpetuação da dispersão territorial obriga a soluções de infraestruturação

mais dispendiosas, mesmo quando se reduz o nível de serviço instalado.

Considera-se que no campo urbanístico a política tributária deve ser (re)organizada para

angariação de uma receita eficiente, ou seja, capaz de suportar os encargos urbanísticos, e justa,

“na ótica da redistribuição de benefícios entre agentes abrangidos pelos mandamentos de

planeamento urbano” (C. Lobo, 2011, p. 32).

O enunciado mostra que mais do que uma perspetiva quantitativa, a receita tributária deve

assentar numa lógica qualitativa tendo em vista a formulação de um modelo de organização

territorial ótimo e definido politicamente (e consequentemente, legitimado por sufrágio

universal).

Nesse sentido, os instrumentos tributários devem em cada caso ser utilizados como

alavanca ou travão, de forma a estimular ou penalizar determinados comportamentos.

Em qualquer das situações e de acordo com as necessidades, procura-se invariavelmente

satisfazer dois critérios absolutamente fundamentais (Almeida, 1996; Carvalho & Oliveira,

2003; Carvalho, 2003b; Paulo Vasconcelos Dias Correia, 2002; M. L. da C. Lobo, 2002; B. S.

Rodrigues, 2002):

Gerar receita suficiente;

Promover o ordenamento do território.

A satisfação do primeiro critério associado à arrecadação de receita decorre da

necessidade do sistema ser eficiente e sustentável na sua globalidade, ou seja, os custos da

urbanização têm que ser integralmente suportados. Tal pode ser assegurado por um referencial

de tributação médio, que deve incidir sobretudo sobre os beneficiários diretos do processo de

urbanização: promotores e proprietários. O valor eventualmente remanescente pode ser

suportado pelo contribuinte em geral mas, dependendo da dimensão estratégica da operação

deve, por questões de justiça, ser o mínimo indispensável.

A satisfação do segundo critério enunciado, relativo à promoção do ordenamento do

território, revela que a atividade urbanística tem uma importante vertente extra-financeira, que

transcende a “simples lógica de arrecadação de receita pública” (C. Lobo, 2011, p. 42).


Na prática, a aplicação deste segundo critério aponta para a necessidade de introduzir

uma tributação geograficamente desigual, que resulte de uma política e de opções de

ordenamento territorialmente distintas.

Esta diferenciação territorial pode suscitar questões de igualdade. No entanto, a igualdade

tal como definida na Constituição da República Portuguesa (n.o 2 do Artigo 13.

o da CRP 2005)

surge antes de mais, “como uma manifestação do princípio da justiça enquanto postulado de

tratamento igual do que é igual (justiça comutativa) e de tratamento desigual do que é desigual

(justiça distributiva)” (C. Lobo, 2011, p. 48).

Em Portugal a combinação de uma procura incessante de receita fiscal, acentuada pelo

défice estrutural do país (Costa et al., 2015) e de uma ideia de igualdade territorialmente

indiferenciada (nomeadamente no acesso às infraestruturas189

), conduziu a um enorme

distanciamento da política tributária face a estratégias de base territorial.

O resultado torna claro que a política tributária em Portugal não é assumida como

instrumento de ordenamento. “Tem sido ignorada por uns, escondida por outros e profusamente

utilizada numa prática especulativa generalizada suportada por operações de engenharia

financeira, de tal forma criativas e abstratas que se tornam insustentáveis, incompreensíveis na

sua irracionalidade e que estão em boa parte na origem da crise do sistema financeiro” (C. Lobo,

2011, p. 34).

Na verdade, atualmente, pela nebulosidade que a envolve, a tributação introduz um amplo

conjunto de padrões de desconfiança no mercado e, pior ainda, como consequência e apesar do

distanciamento entre ambos, no próprio sistema de ordenamento.

Importa agora, de forma mais detalhada, aprofundar em que medida é que a ferramenta

metodológica desenvolvida se pode revelar útil para a construção de uma política tributária

eficiente e devidamente calibrada/ajustada a distintos e por vezes contraditórios, cenários e

desafios de ordenamento do território.

Nesse sentido e tendo em conta dois dos desafios centrais para o ordenamento do

território português – tais como a reabilitação urbana e o fim do alastramento da rede de

infraestruturas – considera-se que a política tributária deve “impossibilitar a prática de procura

de imóveis para entesouramento passivo” (C. Lobo, 2011, p. 41).

189 A tentativa de assegurar “a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às infraestruturas”

(Art.o 2 da Lei n.

o 31/2014 de 30 de maio, estabelece a Lei de bases gerais da política pública de solos,

de ordenamento do território e de urbanismo, 2014) informada por uma interpretação demasiadamente

literal do conceito de “igualdade”, explica parte da generosidade e da abundância da nossa rede de

infraestruturas. De facto, ao não acompanhar com uma estratégia de base territorial a democratização do

serviço de infraestruturas, potenciou-se a sua banalização e agravou-se a insustentabilidade financeira de

todo o sistema – inviabilizando, nessa medida, uma tributação capaz de promover o ordenamento do

território, dado que procura exclusivamente gerar receita suficiente para cobrir os seus custos desmedidos.


Para o efeito, deve promover consequentemente o mercado da reabilitação e ainda

potenciar o aproveitamento da capacidade instalada na rede infraestruturas, assegurando a

desejável rentabilização do investimento efetuado ao nível da dotação de infraestruturas.

A ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade”, ao analisar a relação entre a

capacidade da rede de infraestruturas e a carga edificatória existente, pode contribuir

decisivamente para informar uma política tributária urbanisticamente ativa, que promova e

estimule o aproveitamento da rede existente e fomente um maior equilíbrio entre infraestruturas

e edificabilidade190

.

Ao contribuir para definir níveis de serviço a adotar em cada área ou troço da rede de

infraestruturas existente, permite também por essa via, incorporar, na lógica tributária, opções

de ordenamento que decorrem da programação ao nível da dotação de infraestruturas.

Perspetiva-se ainda que, numa segunda fase da investigação, ao associar informação

relativa a custos marginais da atual rede de infraestruturas, a relação entre a ferramenta

metodológica desenvolvida e a política tributária saia ainda mais reforçada.

Tal informação, a par da definição de quem suporta os custos e de quando o faz, será

decisiva para montar uma política tributária que dê resposta a um dos desafios de ordenamento

já identificado como prioritário: o combate ao alastramento da rede de infraestruturas.

No que se refere à ação dos instrumentos tributários anteriormente apresentados191

(ver

Ponto 3.1.2), importa sublinhar que a sua eficiência deve ser avaliada pelos seus efeitos de

alocação e de distribuição (Lichfield & Darin-Drabkin, 1980).

Assim e no que concerne à alocação, os instrumentos tributários se não afetarem as

decisões sobre a alocação de recursos, são designados como “neutros”; caso contrário importa

determinar se os seus efeitos são benéficos ou prejudiciais.

No que à distribuição diz respeito, se a tributação permitir a um dos agentes desviar o seu

encargo para terceiros, o efeito colateral pode ser indesejável. Nessa medida é necessário

garantir que a tributação é suportada pelos agentes visados, na devida proporção e momento

(Paulo Vasconcelos Dias Correia, 2002).

É neste contexto que a ferramenta metodológica desenvolvida se pode afirmar como um

importante contributo para aumentar a eficiência dos instrumentos tributários, dado que a

quantificação que introduz permite informar e perspetivar com mais rigor os efeitos quer de

alocação, quer de distribuição.

190 Em jeito de síntese e discussão, o Ponto 7.4, pretende exemplificar precisamente como tal pode

acontecer.

191 Designadamente associados: aos promotores (taxas, compensações e cedências), aos proprietários

(impostos e contribuições especiais sobre a propriedade) e aos utilizadores (essencialmente tarifas).


Assim e ao confrontar-se com os diversos instrumentos tributários, a aplicação da

ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” permite:

Na relação com os encargos dos promotores, estudar a criação de um eventual

regime especial de tributação192

para o caso da operação urbanística acontecer num

troço da rede já devidamente infraestruturado. De facto e face à atual extensão da

rede de infraestruturas, um dos atuais problemas de distribuição que se verifica

relaciona-se com a incapacidade de cobrar aos promotores a contribuição justa de

cada operação face ao grau de infraestruturação já existente. A quantificação da

relação entre a carga edificatória e a rede de infraestruturas, que resulta da

aplicação da ferramenta, pode contribuir para fundamentar o desenho e a

sustentação de tal medida;

Na tributação sobre proprietários, definir, por troço da rede, o nível de serviço a

adotar, de acordo com a relação entre a disponibilidade das infraestruturas

existentes e a alocação desejável face a uma estratégia de ordenamento.

Posteriormente e com base em tal resultado, podem-se determinar em sede

tributária, o tipo e a grandeza dos impostos, das contribuições especiais e das taxas

a adotar para financiar construção e ampliação de infraestruturas ou reforço do

nível de serviço das existentes;

Na tributação dos utilizadores, combater fenómenos de desperdício decorrentes do

sobredimensionamento da rede ou da subutilização dos serviços de infraestruturas.

A ferramenta desenvolvida pode ser útil para introduzir na política tarifária uma

lógica de eficiência, promovendo a alocação e o consumo desejável face à oferta de

infraestruturas, mas também uma lógica de redistribuição que pode, por questões

socioecónomicas, exigir criação de fundos de compensação tarifária, tendo em

vista a coesão socio-territorial. A este nível, a quantificação produzida pela

ferramenta pode designadamente contribuir para, a par de mais informação

georreferenciada sobre o parque edificado, estudar a possibilidade de onerar

sujeitos ausentes que, usufruindo da rede instalada durante um curto espaço de

tempo (comportamento tipo de fenómenos associados à 2ª e à 3ª residência, por

exemplo), obrigam a um dimensionamento mais acentuado das mesmas, que

inevitavelmente sobrecarrega as tarifas dos consumidores permanentes.

A proposta metodológica desenvolvida parece desta forma vir a constituir oportunidade

para efetivo reforço da política tributária enquanto instrumento de ordenamento.

A quantificação introduzida, além de se estabelecer como critério a ter conta no desenho

de cada um dos instrumentos tributários identificados, permite ainda enquadrar e fundamentar

opções tributárias e de ordenamento de natureza e abrangência mais global.

192 A desenvolver em futuras investigações, necessariamente apoiadas por especialistas jurídicos.


De facto verifica-se, quer na mensagem genérica em torno da necessidade de promover a

contenção urbana, quer na discussão de casos em torno da redução de perímetros específicos, a

existência de uma grande fragilidade na fundamentação técnica que suporta tais afirmações e

decisões.

Na prática, o que se constata é que tais discussões esbarram sistematicamente numa

completa ausência de informação relativa à capacidade e ao nível de serviço da rede de

infraestruturas existente.

A ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade” pode vir a ajudar a encontrar, em

cada caso, a política tributária mais ajustada à promoção do ordenamento do território.

Importa notar que a dificuldade deste exercício decorre do facto de muitas das opções

globais de ordenamento surgirem, logo à partida e numa perspetiva tributária, como ações de

sinal contrário e consequentemente dificilmente compatíveis.

Por diversas vezes e face às dinâmicas instaladas, o que está verdadeiramente em causa é

o próprio modelo global de ordenamento. Veja-se a título de exemplo a complexidade do

processo relativo à definição de uma política tributária que confronte as agendas da reabilitação

e a da dispersão.

Territorialmente surgem como estratégias conciliáveis e até complementares

(simplificadamente procura-se conter a dispersão e reforçar os centros tradicionais), sendo que

do ponto de vista tributário exigem disposições absolutamente antagónicas.

De facto e tendo em conta o enunciado sobre a importância da reabilitação urbana e sobre

a necessidade de contrariar a dispersão, a política tributária deveria surgir como mais agressiva

no disperso do que nas áreas urbanas centrais.

Tal atitude, apesar de constituir incentivo inequívoco à reabilitação urbana, surge como

contrária à satisfação de outra recomendação genérica que visa estimular o aproveitamento da

capacidade instalada na rede de infraestruturas.

Ou seja, por um lado, carregar a tributação no disperso funciona como incentivo à

reabilitação urbana, mas por outro, é uma medida de sinal contrário ao aproveitamento da folga

instalada na atual rede de infraestruturas, uma vez que é no disperso que há maior folga,

nomeadamente a “custo zero”.

De igual forma, aliviar a tributação no disperso é um incentivo ao aproveitamento das

infraestruturas, mas fragiliza a agenda em torno da reabilitação urbana.

Em suma, quer para a promoção da reabilitação urbana, quer para estimular o

aproveitamento da generosa rede de infraestruturas existente no disperso, a política tributária

surge como um instrumento essencial. No entanto, o que se verifica é que as duas agendas têm

sinais contrários e configuram do ponto de vista tributário dois mundos distintos.


O enunciado permite evidenciar que não há possibilidade de estabelecer uma única regra

tributária, genérica e universal, para satisfazer as múltiplas agendas do ordenamento do

território.

Assim sendo, há que em cada caso ponderar o valor e o significado do património e da

respetiva estratégia de reabilitação e em simultâneo avaliar o custo e o potencial efetivamente

instalado na rede de infraestruturas do disperso.

A ferramenta metodológica desenvolvida, não sendo um automatismo (propositadamente,

dado que de outra forma poderia vir a fragilizar a própria atividade de planeamento, por

natureza multidisciplinar e propositiva) pode-se constituir como um guião capaz de orientar e

informar a discussão em torno da definição de uma política tributária que satisfaça o duplo

objetivo de gerar receita e de promover o ordenamento do território.

O Ponto seguinte (Ponto 7.4) desenvolve precisamente a articulação potencial e desejável

entre instrumentos de ordenamento e os desafios dos territórios consolidados e dispersos,

focando-se também no papel e na importância da tributação. Para o efeito, arrisca-se mesmo

exercício específico que pretende ilustrar como, face a determinados objetivos – no caso, a

reabilitação e o aproveitamento das infraestruturas – se pode organizar a tributação.



Na sequência do que foi exposto nos objetivos (ver Ponto 1.2) a presente investigação

procura assumir a infraestrutura como referencial para o ordenamento do território.

Nesse sentido e tendo por base a análise da relação entre a infraestruturação e a

edificabilidade (assegurada pela aplicação da ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade”) pretende-se contribuir para informar a elaboração e a ação dos diversos

instrumentos de ordenamento considerando a capacidade e o nível de serviço das infraestruturas

existentes.

Neste ponto, em jeito de conclusão, pretende-se precisamente explicitar o potencial da

ferramenta desenvolvida, explorando a sua possível articulação com os diversos instrumentos de

ordenamento.

Adota-se para o efeito, ensaio assumidamente experimental organizado em torno de uma

agenda específica de ordenamento do território, marcada por um duplo desígnio:

O reforço e a reabilitação dos espaços urbanos consolidados;

E o aproveitamento das infraestruturas existentes.

Em síntese, pretende-se neste ponto:

Explicitar o potencial da ferramenta desenvolvida para informar os instrumentos de

ordenamento (de acordo com os desígnios de ordenamento identificados);

Contribuir para a formulação e afirmação de uma agenda de ordenamento do

território orientada para a qualificação e para a colmatação (em detrimento da

expansão), em que a dotação de infraestruturas surge como uma das dimensões

chave na programação e gestão territorial.

Assim sendo, importa sublinhar que as recomendações desenvolvidas assumem carácter

exploratório – ou seja, não são universais e pretendem, como já enunciado, testar o potencial de

articulação dos resultados da ferramenta com estratégias específicas e respetivos instrumentos

de ordenamento.

As propostas formuladas, de índole genérico, são discutíveis sobretudo porque cruzam

agendas públicas que não são exclusivas do ordenamento do território. Sublinha-se que o que se

pretende com o ensaio desenvolvido, é discutir e avaliar as recomendações no quadro das

políticas de ordenamento no sentido estrito e particularmente numa perspetiva organizada em

torno da dotação de infraestruturas.

Este exercício, tendo em conta os objetivos que persegue, surge no contexto nacional

como relevante porque, além do mais, contribui para aprofundar a reflexão em torno da relação

entre a ação pública territorial e as tão atuais políticas de austeridade.


Importa notar que a austeridade foi genericamente assumida como conceito e

característica dominante da política económica contemporânea, tendo sido a principal resposta

política para suceder às crises financeiras que emergiram depois da prolongada recessão

mundial de 2008. O alcance e influência do que hoje é cada vez mais reconhecido como uma

“ideia perigosa” (Blyth, 2013; Krugman, 2013; Mendoza, 2014; entre outros), continua a

expandir-se de forma generalizada, sobretudo em Portugal, apesar de ter sido dos países que foi

mais duramente atingido pelas medidas de austeridade.

Na verdade verifica-se que desde 2009 se tem desenvolvido um conjunto alargado de

estudos sobre o impacto social e económico das políticas de austeridade em Portugal (A. C.

Ferreira & Pureza, 2014; Hespanha, Ferreira, & Pacheco, 2014; Leite, Costa, Carvalho da Silva,

& Ramos de Almeida, 2014; M. de L. Rodrigues & Silva, 2015); no entanto, sobre os seus

efeitos espaciais e sobre o seu impacto na prática urbanística, pouco se tem analisado (Bialski,

Derwanz, Otto, & Vollmer, 2015).

Numa perspectiva territorial um dos riscos decorrentes das crises financeiras enunciadas e

das consequentes medidas de austeridade está associado a um eventual aumento da

permissividade do sistema de ordenamento. A procura incessante por garantir a fixação de

todo/qualquer investimento pode-se constituir como efetiva ameaça ao ordenamento do

território, na medida em que pode potenciar o sacrifício recorrente da própria função social do

solo.

Assumir a conjuntura de crise poderia no entanto constituir uma oportunidade para

alterar, redefinir e melhorar a atual prática urbanística. De facto, as dificuldades associadas à

crise financeira sugerem uma alteração de paradigma que essencialmente se traduz num maior

esforço por promover o aproveitamento do existente. Nessa perspetiva a rentabilização das

infraestruturas, bem como o estímulo e a promoção da regeneração urbana, surgem como ações

e desígnios potencialmente enquadráveis na lógica das políticas de austeridade.

É neste sentido que se considera que a ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade”

pode contribuir para aprofundar e sustentar uma possível materialização da relação entre formas

contemporâneas de austeridade e o reforço do planeamento territorial físico (e dos seus

instrumentos).

Do que foi exposto nos pontos anteriores (sobretudo nos Pontos 7.2 e 7.3) verifica-se que

o contexto territorial (associado a diferentes formas de ocupação com densidades linearizadas

muito distintas) surge como uma das dimensões determinantes para articular a informação sobre

as infraestruturas e as recomendações ao ordenamento do território.

O Quadro seguinte (Quadro 7.1) sintetiza conjunto de propostas sobre como relacionar a

infraestruturação e a edificabilidade, tendo em conta a situação das infraestruturas (folga ou

carência), assim como o respetivo contexto territorial – pretende-se com isto diferenciar atitude

e tipos de intervenção a adotar nos espaço centrais (consolidados ou a consolidar) ou nos

territórios dispersos.


Contexto

Territorial

Situação das

Infraestruturas

Relação entre edificabilidade e dotação de infraestruturas

Descrição Atitude

Tipo de Intervenção

Planos,

Regulam.

e Licenc.

Tributação Iniciativa

pública

Zona Consolidada

ou a

Consolidar

Carência (Sobreutilização)

Face à densidade de ocorrências sobre

a rede viária e à escassez de espaço, o

cenário é de carência global. Ou seja,

o perfil das vias é insuficiente para

albergar as três funções consideradas:

funções pedonais, circulação e

estacionamento automóvel.

Necessário resolver a situação de

carência contendo a edificação e/ou

aumentando a capacidade das

infraestruturas.

Nesse sentido, sugerem-se

intervenções desenvolvidas no quadro

de uma operação de reabilitação

integrada.

x X X (operação de reabilitação integrada)

Folga

(Subutilização)

Cenário que configura oportunidades

potencialmente enquadráveis na

colmatação estruturante/desejável, ou

mera colmatação admissível.

A edificabilidade deve ser fixada pela

capacidade da infraestrutura

existente193.

O cenário é o da colmatação

admissível e eventualmente desejável.

Deve ser enquadrada: se admissível

por tributação e regulamentação

deixando a iniciativa privada

funcionar; se desejável sobretudo pela

iniciativa pública e pela tributação de

forma a fazer acontecer.

Zona Consolidada

+

Zona a Consolidar

(colmatação desejável)

x X X

Zona a Consolidar

(colmatação admissível)

X X -

Zona de

Ocupação Dispersa

Carência

(Sobreutilização)

Neste cenário, tal como evidenciado

pelos casos de estudo, verifica-se que

a carência está associada a vias que

desempenham importantes funções de

atravessamento motorizado194.

Sugere-se conter a edificação e

eventualmente aumentar a capacidade

das infraestruturas. X x X

Folga

(Subutilização)

Cenário recorrente face à amplitude e

à generosidade da dotação de

infraestruturas (baixa densidade

versus espalhamento da rede de

infraestruturas).

O cenário é o da colmatação

admissível195 sendo que no caso pode

(de acordo com opções globais de

ordenamento) ser pouco ou

pontualmente desejável196.

X X -

Quadro 7.1 – Recomendações com base na relação entre a edificabilidade e a infraestruturação


193 Nesse sentido, sugere-se fixar o nível de serviço de cada troço da rede de infraestruturas (propondo

eventualmente alguns melhoramentos) e só posteriormente fixar a edificabilidade. Face à provável

presença dos vários subsistemas de infraestruturas é expectável que na maioria dos casos seja o perfil da

rede viária a determinar a edificabilidade.

194 Na prática este cenário representa a problemática associada aos conflitos funcionais da “Rua da

Estrada”. Importa assim perspetivar em próximas investigações conjunto de soluções que se possam

constituir como referencial para intervir nestes eixos rodoviários estruturantes.

Notar que não é aqui desenvolvido o cenário de carência singular, na medida em que pressupõe

intervenções específicas e pontualizadas, logo mais dificilmente generalizáveis.

195 Também aqui se propõe fixar o nível de serviço de cada troço da rede e só depois definir a

edificabilidade. Face a generosidade do espaço público disponível (sobretudo quando confrontado com o

número reduzido de ocorrências funcionais que tem de suportar) perspetiva-se que será a existência ou

não dos restantes subsistemas de infraestruturas a determinar a edificabilidade admissível.

196 Neste caso o aproveitamento das infraestruturas existentes pode reduzir a massa crítica necessária para

a satisfação de outros objetivos, nomeadamente associados à reabilitação e reforço dos centros urbanos.


Pretende-se agora avançar com conjunto de recomendações centradas na infraestruturação

(e decorrentes dos resultados da ferramenta “Infraestruturas versus Edificabilidade”) a

considerar no quadro da elaboração e aplicação dos diversos instrumentos de ordenamento do

território – os planos de ordenamento, o licenciamento administrativo, a tributação e a própria

iniciativa pública (ver Ponto 3.1.2).

No que diz respeito à iniciativa pública considera-se que a sua ação se deve centrar em

torno de territórios que apresentam fragilidades (funcionais, infraestruturais, entre outras) que

devem ser superadas por questões estratégicas.

Trata-se de um conjunto de ações que configuram o que anteriormente foi definido como

regeneração e colmatação estruturante/desejável e onde a questão da dotação de infraestruturas

não surge como a mais relevante.

Importa notar que para os restantes instrumentos de ordenamento do território a dotação

de infraestruturas revela-se absolutamente determinante para informar a sua elaboração e

aplicação (ver Quadros 7.2, 7.3 e 7.4).

Entre os vários instrumentos de ordenamento os planos surgem numa perspetiva

infraestrutural como elementos de grande relevância, até porque das suas propostas resulta a

definição:

Dos investimentos públicos a realizar (em grande parte assegurados pela

tributação);

Da edificabilidade admitida (por zona ou por extensão da rede de infraestruturas).

O Quadro seguinte (Quadro 7.2) centrado nestas duas dimensões (investimentos e

edificabilidade) confronta-as com a situação das infraestruturas e com contextos territoriais

distintos.

O resultado permite evidenciar de que forma a infraestrutura e, em particular, a

ferramenta metodológica desenvolvida, pode contribuir na elaboração e na ação dos planos de

ordenamento do território.


Planos de ordenamento

(dimensões que se relacionam

com as infraestruturas)

Zona Consolidada ou a Consolidar Zona de Ocupação Dispersa

Folga Carência Folga Carência

Edificabilidade

Definir edificabilidade admissível (podendo ser igual, superior ou inferior relativamente à

existente) considerando o nível de serviço de cada troço da rede de infraestruturas

Índices de edificabilidade reportados à extensão da rede de infraestruturas197

Investimento Público Evitável Indispensável Inaceitável Recomendável

Quadro 7.2 – Recomendações para a elaboração de planos de ordenamento decorrentes de

abordagem centrada nas infraestruturas


Quanto ao licenciamento administrativo verifica-se que a sua relação com a dotação de

infraestruturas acontece a dois níveis (ver Quadro 7.3):

De forma muito direta, a situação das infraestruturas (folga ou carência) constitui

por si só razão para eventual indeferimento de operações urbanísticas;

Acresce ainda que se a edificabilidade for definida com base no nível de serviço de

infraestruturas (tal como anteriormente se defendeu), verifica-se que o

indeferimento por violação de planos de ordenamento resulta de forma indireta,

essencialmente da situação das infraestruturas.

197 Notar que:

Em zonas consolidadas ou a consolidar: admite-se a utilização de índices de edificabilidade

clássicos, ou seja reportados a uma zona ou área; é o perfil da rede viária o elemento mais

condicionante, sendo que determina consequentemente a edificabilidade;

Em zonas de ocupação dispersa é a existência (ou não) dos restantes subsistemas técnicos de

infraestruturas que determina a edificabilidade.


Licenciamento

administrativo

(razão para indeferimento

relacionada c/ infraestruturas)

Zona Consolidada ou a Consolidar Zona de Ocupação Dispersa


Situação face às

infraestruturas Aprovação Indeferimento

Aprovação

(conforme colmatação

prevista)

Indeferimento

Quadro 7.3 – Recomendações para avaliar pedidos de licenciamento tendo por base as

infraestruturas


Dos vários instrumentos de ordenamento considerados, a tributação é o que apresenta a

relação com a dotação de infraestruturas (e consequentemente, com os resultados da ferramenta

“Infraestruturas versus Edificabilidade”) mais complexa. Em primeiro lugar porque a tributação

resulta da combinação de vários instrumentos (tarifas, encargos urbanísticos e impostos sobre a

propriedade) e em segundo porque para além considerar o contexto territorial (disperso ou

consolidado) e a situação das infraestruturas (folga ou carência), como é um instrumento com

grande potencial pedagógico, articula-se ainda com estratégias urbanas de outra natureza,

nomeadamente as associadas à relação entre a reabilitação urbana e a construção nova.

O Quadro seguinte (Quadro 7.4) condensa e articula estas dimensões e avança com

propostas específicas (que estipulam o peso relativo de cada instrumento tributário face ao

contexto territorial, infraestrutural e edificatório), fixadas de acordo com dois objetivos:

estimular a reabilitação urbana e promover o aproveitamento das infraestruturas existentes.


Instrumentos tributários

Zona Consolidada ou a

Consolidar (ZCC)

Zona de Ocupação

Dispersa (ZOD) Fundamentação


Tarifas Diminuição Aumento

Eventual agravamento das tarifas na ZOD

justifica-se porque: as infraestruturas são mais

caras; contraria a expansão; pode atenuar

carências (ao estimular a adoção de soluções

individuais).

Encargos Urbanísticos

(Taxas e Compensações)

Rea. ON Rea. ON Rea. ON Rea. ON Rea.: Reabilitação/Renovação

ON: Obra nova (aumento de edificabilidade)

0 1 1 4 1 / 2 3 2 5

Escala explicita relação proporcional entre

encargos.

0, 1 e 2: Valores baixos para estimular

reabilitação ou, caso haja folga, o

aproveitamento das infraestruturas

3: Valor intermédio para enquadrar possíveis

operações de colmatação admissível

4 e 5: Valores elevados de forma a evitar

agravamento da carência

Impostos

sobre a

propriedade

Edifício c/

utilização

permanente

RR R − A

RR: Redução considerável para premiar e

potenciar o existente (estimular a consolidação;

não agravamento de carências)

R: Redução para compensar comportamento

(promover a consolidação; conter edificação)

−: Manutenção do quadro vigente (perspetiva é

manter o cenário existente)

A: Agravamento para contrariar

comportamento (rentabilizar as infraestruturas;

corrigir carências; consolidação)

AA: Agravamento considerável de forma a

potenciar inversão da situação existente

(contrariar entesouramento e estimular a

consolidação)

Edifício s/

utilização AA A A −

Terreno (não

edificado ou

c/ ruína)

AA − R RR

Quadro 7.4 – Exemplo de possível tributação desenhada de forma a estimular a reabilitação e o

aproveitamento das infraestruturas existentes


Sublinhe-se no entanto, que as recomendações aqui desenvolvidas decorrem de

abordagem setorial centrada exclusivamente na dotação de infraestruturas.

Nesse sentido importa reforçar que a ferramenta desenvolvida não deve ser aplicada

como um automatismo, mas sim como um referencial relevante que tem necessariamente de ser

combinado e articulado com outras visões e resultados decorrentes de abordagens disciplinares

distintas.

O exercício levado a cabo ao longo do presente ponto, em que se avança com

recomendações ao sistema e aos instrumentos de ordenamento do território, apesar do seu


carácter assumidamente exploratório permite revelar a utilidade da ferramenta desenvolvida

(“Infraestruturas versus Edificabilidade”) para:

Aumentar o conhecimento do espaço territorial, particularmente ao nível das

condições de infraestruturação existentes (e da sua relação com a edificação

existente ou programada);

Recuperar a infraestrutura como referencial de ordenamento, assegurando

consequentemente o reforço da coerência global das opções de ordenamento (que

na prática se traduz numa maior articulação e integração dos instrumentos de

ordenamento);

Melhorar a robustez de cada um dos instrumentos de ordenamento do território

existentes, sobretudo pela concretização de critérios de controlo das transformações

de índole urbanístico (que passam a decorrer, entre outros fatores, também do nível

de serviço das infraestruturas);

Afirmar a infraestruturação como peça chave no processo de transformação e

qualificação do solo, permitindo consolidar a programação na gestão territorial

através do potencial instalado na rede de infraestruturas existente (notar que a

ferramenta desenvolvida se constitui como suporte interessante para avaliar a

materialização de estratégias mais globais, nomeadamente em torno do crescimento

inteligente e sustentável).

Em suma, o enunciado vem demonstrar a oportunidade da ferramenta metodológica

desenvolvida para qualificar a ação da gestão urbanística, principalmente porque ao explicitar a

relação entre infraestruturação e edificabilidade se potencia e assegura uma maior

compatibilidade funcional e formal (conformação física) entre as transformações do uso do solo

que se vão sucedendo no tempo.

Considera-se ainda que os resultados da aplicação da ferramenta “Infraestruturas versus

Edificabilidade” constituem base relevante para a objetivação de critérios urbanísticos

assegurando como consequência uma efetiva redução das margens discricionariedade da

administração pública e ainda o reforço das garantias dos particulares.

Como nota final importa destacar que a ferramenta produzida na presente investigação ao

avaliar o nível de serviço efetivamente instalado na rede de infraestruturas contribui para a

sustentação e fundamentação de diferentes possibilidades de aproveitamento do solo.

Nessa medida, assegura ainda que as desigualdades espaciais geradas pela aplicação dos

diversos instrumentos de ordenamento do território resultem também de modelo global que

procura rentabilizar e aproveitar a capacidade já instalada na rede de infraestruturas.

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Anexos

289

Anexo I – Programação do modelo “Infraestruturas versus

Edificabilidade”

Exemplo/extrato do “output” produzido – que contempla a análise do primeiro troço da

rede (no total foram 1087 analisados) e o resultado global – aquando da aplicação da ferramenta

desenvolvida à rede de Abrantes.


(… aplicado a 1.087 troços viários…)

291

Anexo II – Carga associada à presença de equipamentos

O cálculo da carga de utilização expectável associada a presença de equipamentos sobre a

rede viária no seu momento de ponta (pico de procura/utilização), parte de hipotética repartição

modal (carece por isso de maior validação198

). Nesse sentido entendeu-se necessário diferenciar

equipamentos pelo seu grau de acessibilidade: um equipamento pode ter reduzida acessibilidade

(dependente quase exclusivamente do transporte individual motorizado), e é aqui classificado

como “Longe”; um equipamento pode ter forte acessibilidade (localizado em área central e bem

servida de transportes públicos), e é aqui classificado como “Perto”. Em seguida e por tipo de

equipamento, são apresentados os referenciais que estão na base do cálculo da carga de

utilização que decorre da eventual presença de equipamentos.

EB1

Notas: “nº de salas” = “alunos inscritos” / “23” (sugere-se arredondamento por excesso); “nº de

funcionários” = 1,5 x “nº de salas”

“LONGE” Distribuição modal

(por sala)

Afetação a momento de

ponta

(por sala)

Momento de ponta

(nº por sala)

Alunos

Autom. (circ.) 90% 10% 2

Pé 10% 10% 0,2

Funcionários

Autom. (circ.) 95% 10% 0,1

Autom. (est.) - - 1

Pé 5% 10% 0,01

198 Aplicação em Abrantes dos referenciais produzidos para equipamentos sugere revisão em próxima

aplicação – ainda pesam demais. Valores aqui apresentados propõem afetação de 10% da carga ao

momento de ponta.


“PERTO” Distribuição modal

(por sala)


ponta

(por sala)

Momento de ponta

(nº por sala)

Alunos

Autom. (circ.) 80% 10% 1,8

Pé 20% 10% 0,5

Funcionários

Autom. (circ.) 50% 10% 0,08

Autom. (est.) - - 0,5

Pé 50% 10% 0,08

JI


funcionários” = 2 x “nº de salas”


(por sala)


ponta

(por sala)

Momento de ponta

(nº por sala)

Alunos

Autom. (circ.) 90% 10% 2,0

Pé 10% 10% 0,2

Funcionários

Autom. (circ.) 95% 10% 0,2

Autom. (est.) - - 1,0

Pé 5% 10% 0,0


(por sala)


ponta

(por sala)

Momento de ponta

(nº por sala)

Alunos

Autom. (circ.) 85% 10% 1,9

Pé 15% 10% 0,3

Funcionários

Autom. (circ.) 50% 10% 0,1

Autom. (est.) - - 0,5

Pé 50% 10% 0,1

Anexo II – Carga associada à presença de equipamentos 293

EB 2,3

Notas: “nº de funcionários” ≈ 12 x “100 alunos”


(por 100 alunos)


ponta

(por 100 alunos)

Momento de ponta

(por 100 alunos)

Alunos

Autom. (circ.) 80% 10% 8

Pé 20% 10% 2

Funcionários

Autom. (circ.) 75% 10% 0,9

Autom. (est.) - - 6

Pé 25% 10% 0,3


(por 100 alunos)


ponta

(por 100 alunos)

Momento de ponta

(por 100 alunos)

Alunos

Autom. (circ.) 60% 10% 6

Pé 40% 10% 4

Funcionários

Autom. (circ.) 50% 10% 0,6

Autom. (est.) - - 3

Pé 50% 10% 0,6

ES

Notas: “nº de funcionários” ≈ 12 x “100 alunos”


(por 100 alunos)


ponta

(por 100 alunos)

Momento de ponta

(por 100 alunos)

Alunos

Autom. (circ.) 75% 10% 7,5

Pé 25% 10% 2,5

Funcionários

Autom. (circ.) 80% 10% 1

Autom. (est.) - - 6

Pé 20% 10% 0,2



(por 100 alunos)


ponta

(por 100 alunos)

Momento de ponta

(por 100 alunos)

Alunos

Autom. (circ.) 20% 10% 2

Pé 80% 10% 8

Funcionários

Autom. (circ.) 50% 10% 0,6

Autom. (est.) - - 3

Pé 50% 10% 0,6


CRECHE


funcionários” = 4 x “nº de salas”


(por sala)


ponta

(por sala)

Momento de ponta

(nº por sala)

Alunos

Autom. (circ.) 90% 10% 1,4

Pé 10% 10% 0,2

Funcionários

Autom. (circ.) 95% 10% 0,4

Autom. (est.) - - 2

Pé 5% 10% 0


(por sala)


ponta

(por sala)

Momento de ponta

(nº por sala)

Alunos

Autom. (circ.) 85% 10% 1,3

Pé 15% 10% 0,3

Funcionários

Autom. (circ.) 50% 10% 0,2

Autom. (est.) - - 1

Pé 50% 10% 0,2


Importa sublinhar que em ambos os casos de estudo, nenhum dos equipamentos listados a

partir deste ponto foi considerado para cálculo da “carga associada à presença de

equipamentos”. Perante a sua reduzida dimensão, entendeu-se contabilizar a sua carga de

utilização como a que foi genericamente adotada para a atividade terciária.

CENTRO DE APOIO A IDOSOS

Notas:

“nº de funcionários” = 28 x 80 utentes (só 20 vêm de fora; máximo de 60 residentes)

(ver: despacho Normativo 12/98 de 25 de Fevereiro de 1998; Portaria n.º 67/2012)

“LONGE” Distribuição modal Afetação a momento de

ponta Momento de ponta

Utentes

(20)

Autom. (circ.) 90% 33,3% 6

Autom. (est.) - - 5

Pé 10% 50% 1

Funcionários

(28)

Autom. (circ.) 95% 50% 13

Autom. (est.) - - 14

Pé 5% 50% 1

“PERTO” Distribuição modal Afetação a momento de


Utentes

(20)

Autom. (circ.) 50% 33,3% 3

Autom. (est.) - - 2

Pé 50% 50% 5

Funcionários

(28)

Autom. (circ.) 50% 50% 7

Autom. (est.) - - 9

Pé 50% 50% 7


No caso dos Centros de Dia (CD) e dos Serviços de Apoio Domiciliário (SAD), sugere-se que a

referência seja para 60 utentes (2*unidade base considerada pela SS199

) com 30 utentes em CD e 30 em

SAD.

Referências CD SAD

Diretor a) b) 1 =

Técnico serviço social b) - 1/60

Animador a) 1/30 -

Ajudante 1/30 1/6

motorista 1 =

cozinheiro 1 =

Empregado auxiliar 1/30 1/30

Eq. tipo CD 30 utentes SAD 30 utentes

Diretor 1 0

Técnico serviço social 0 0 ou 1

Animador 0 ou 1 0

Ajudante 1 5

motorista 1 0

cozinheiro 1 0

Empregado auxiliar 1 1

11 a 13 funcionários

a) se CD≤30 utentes, acumula funções

b) se com formação em ação social, acumula funções

199 Documentos/Fonte da SS:

http://www4.seg-social.pt/documents/10152/13328/Centro_dia

http://www4.seg-social.pt/documents/10152/13331/Servi%C3%A7o_apoio_domiciliario

http://www4.seg-social.pt/documents/10152/13328/Centro_dia

http://www4.seg-social.pt/documents/10152/13331/Servi%C3%A7o_apoio_domiciliario


Nesse sentido, sugere-se o seguinte referencial:



Utentes

(60)

Autom. (circ.) 90% 10% 5,4


Pé 10% 10% 0,6

Funcionários

(12)

Autom. (circ.) 95% 10% 1,1

Autom. (est.) - - 6

Pé 5% 10% 0,1



Utentes

(60)

Autom. (circ.) 50% 10% 3

Autom. (est.) - - 6

Pé 50% 10% 3

Funcionários

(12)

Autom. (circ.) 50% 10% 0,6

Autom. (est.) - - 3

Pé 50% 10% 0,6

EQUIPAMENTOS DE DESPORTO

Notas: “nº de utente” ≈ 50/dia (25 de manhã + 25 de tarde); “nº de funcionários” ≈ 6 (ver: Tabela

96 Projeto CBOD)



Utente

s

(25)

Autom. (circ.) 80% 10% 2

Autom. (est.) - - 5

Pé 20% 20% 1

Funci

onários

(6)

Autom. (circ.) 95% 50% 3

Autom. (est.) - - 5

Pé 5% 50% 0




Utentes

(25)

Autom. (circ.) 20% 33,3% 2

Autom. (est.) - - 2

Pé 80% 50% 10

Funcionários

(6)

Autom. (circ.) 20% 50% 1

Autom. (est.) - - 3

Pé 80% 50% 2

CENTROS DE SAÚDE

Notas:

“Nº de utentes” ≈ 3,17 consultas/utente/ano 0,012 consultas/utente/dia 180 consultas/dia

200 px/dia (+ acompanhantes)

Dados: (dias úteis= 22x12) (utentes = 15000) (fonte: SARA VANESSA TEIXEIRA MARTINS,

2012)

“Nº de funcionários” ≈ 70 (dois turnos: 35 por turno)

“Nº de utentes” ≈ 200 (dois turnos: 100 por turno)



Utentes

(100)

Autom. (circ.) 95% 2,5% 2


Pé 5% 20% 1

Funcionários

(35)

Autom. (circ.) 95% 50% 17


Pé 5% 50% 1




Utentes

(100)

Autom. (circ.) 20% 33,3% 7

Autom. (est.) - - 5

Pé 80% 50% 40

Funcionários

(35)

Autom. (circ.) 20% 50% 4


Pé 80% 50% 14

OUTROS EQUIPAMENTOS OU EXCEÇÕES

Notas: considerar carga de utilização ≈ Terciário; ou então, contabilizar carga específica sempre

que se trate de equipamento de exceção ou de equipamento que sendo “normal” (i.e., com presença

frequente e generalizada), não se enquadre nos referenciais apresentados.

301

Anexo III – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de

Utilização (O Caso de Abrantes)

Anexo III – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de Utilização (O Caso de Abrantes) 303

Anexo III – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de Utilização (O Caso de Abrantes) 305

307

Anexo IV – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de

Utilização (O Caso de Braga: Palmeira/Adaúfe)

Anexo IV – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de Utilização (O Caso de Braga: Palmeira/Adaúfe) 309

Anexo IV – Cartografia de apoio ao cálculo da Carga de Utilização (O Caso de Braga: Palmeira/Adaúfe) 311

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