fortaleza — ce ano 1 – vol. 1 – n 1 – jan-jun – 2008§ões/9d/revistaaval.pdf · dos;...

JAN/JUN 2008 1

ANO 1 – VOL. 1 – NO 1 – JAN-JUN – 2008

FORTALEZA — CE

2 JAN/JUN 2008

REVISTA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICASAVAL

Publicação com o apoio do Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas – MAPP/UFC, do Núcleo Multidisciplinar de Avaliação de

Políticas Públicas – Numapp/UFC e do Banco do Nordeste do Brasil (BNB)

Editores (permanentes):

Lea Carvalho Rodrigues

Luiz Antônio Maciel de Paula

Maria de Nazaré de Oliveira Fraga

Assessores científicos

Alcides Fernando Gussi

Catia Regina Muniz

Conselho Editorial:

Alberto Oliveira-UFRJ

Alcides Fernando Gussi-UFC

Alicia Ferreira Gonçalves-UFPB/UFC

Almir Farias Filho-UFC

Ana Cláudia Farranha-OIT

Ana Maria Ferreira Menezes-UNEB

Antonio Jeovah Meireles-UFC

Ary Minella-UFSC

Arthur Silvers-Universidade do Arizona

Catia Muniz-UFC

Christian Dennys Monteiro de Oliveira-UFC

Elza Maria Franco Braga-UFC

Francisca Silvânia Souza Monte-UFC

Horacio Frota-UECE

Inácia Satiro Xavier de França-UEPB

Joana Domingues Vargas-UFMG

Jose Borzacchiello Silva-UFC

Jose Jackson Coelho Sampaio-UECE

Jose Sydrião de Alencar-ETENE/BNB

Juan Carlos Radovich-Universidade de

Buenos Aires-UBA

Lea Carvalho Rodrigues-UFC

Lia Carneiro Silveira-UECE

Lucia Maria Alves Müller-PUC-RS

Maria de Nazaré de Oliveira Fraga-UFC

Maria do Livramento Clementino-UFRN

Maria Josefina da Silva-UFC

Maria Ozanira da S. e Silva-UFMA

Marta Arretche-USP

Michel Misse-UFRJ

Neusa Gusmão-UNICAMP

Nilson Holanda-UnB

Paulo Marques-ENAP

Raquel Maria Rigotto-UFC

Sonia Maria Missagia Matos-UFES

Susana Soares-UFRGS

Violante Augusta Batista Braga-UFC

Vitória de Cássia Felix de Almeida-URCA

Produção editorial e gráfica

Editora Arte Escrita

Projeto Gráfico

Carlos Lamari

Preparação/Revisão

Katia Rossini

CAPA

Antonio Carlos Rodrigues

Periodicidade

Semestral

Tiragem

1.000 exemplares (sob demanda)

Endereço

Universidade Federal do Ceará

Mestrado em Avaliação de Políticas

Públicas — MAPP

Rua Marechal Deodoro, s/n, Bloco II Q

FACED Prédio NUPER

CEP — Fortaleza-CE — Brasil

Fone: (85) 3366-7435

e-mail: [email protected]

Ano 1 – vol. 1 – nº 1 – JAN-JUN – 2008

AVAL – Revista Avaliação de Políticas Públicas. – v. 1 n. 1 jan./jun.

(2008). – Editora Arte Escrita/MAPP/UFC. Fortaleza, CE.

Semestral

ISSN 1984-3100

1. Políticas públicas – Periódica. I. Editora Arte Escrita/MAPP/

UFC.

CDD 361.43

Catalogação na publicação: Sonia Gomes Pereira – CRB8 7025

Rua Roxo Moreira, 709 – Cidade Universitária – Campinas – SP

CEP: 13083-590 – TEL.: (19) 3235-3441 – 3234-5353

www.editorartescrita.com.br

Correspondências para:

CAIXA POSTAL 6015 - CAMPINAS - SP - CEP: 13083-970

JAN/JUN 2008 3

SUMÁRIO

EDITORIAL

ARTIGOS INÉDITOS

Propostas para uma avaliação em profundidade de políticas

públicas sociais


Políticas públicas, etnografia e a construção dos Indicadores

sócioculturais

Alicia Ferreira Gonçalves

Apontamentos teóricos e metodológicos para a avaliação de

programas de microcrédito


Considerações críticas sobre Desenvolvimento econômico

local e economia social

Susana R. Presta e Liliana S. Landaburu

Avaliação de políticas e programas governamentais:

experiências no Mestrado Profissional da UNEB

Maria de Fátima Hanaque Campos, Ana Maria Ferreira

Menezes, José Francisco Barreto Neto, Maria Auxiliadora

Ornellas Farias

Pesquisa de avaliação em serviços de saúde mental: uma

proposta ético-estético-política

Lia Carneiro Silveira, Maria Lucilane Sales da Silva, Maria

Rocineide Ferreira da Silva, Monyk Neves de Alencar e Ariza

Nara Saldanha de Almeida

Descentralização: análise da avaliação do Programa Saúde da

Família em Correia Pinto

Zenalda Martins Vanim de Moraes

Como as pessoas com deficiência avaliam as políticas públicas

de saúde no Ceará

Antonia Félix de Sousa


REVISÃO DE LITERATURA

Reflexões sobre a criação e implementação do Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf)

Cátia Regina Muniz

RESUMOS DE DISSERTAÇÕES E TESES

Avaliação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil em

Mossoró-RN

Fernanda Kallyne Rêgo de Oliveira Morais

INFORMES SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

Políticas Nacionais de Assistência Técnica e Extensão Rural –

Pnater

Maria do Socorro Santos Ferreira

Maria Vanderli Cavalcante Guedes

CONTENTS

EDITORIAL

ARTICLES

Proposed for a depth social public politics evaluation


Public policy, ethnography and the construction of

sociocultural indicators


Pointers for the theoretical and methodological evaluation of

microcredit programmes


Critical considerations on economic local development and

social economy


Politics and government programs evaluation: experiences in

the Professional Master´s degree

Maria de Fátima Hanaque Campos, Ana

Maria Ferreira Menezes, José Francisco Barreto Neto, Maria

Auxiliadora Ornellas Farias

Avaliative research in mental health services: a

ethics-aesthetic-political proposal




Decentralization: analysis of the evaluation of Family Health

Program in Correia Pinto


Disabled people’s evaluation concerning the public policies

on health in Ceará



LITERATURE REVISION

Reflections on the creation and implementation of National

Programme for Strengthening Family Farm

Cátia Regina Muniz

SUMMARIES OF DISSETATION AND THESES

Evaluation of the Eradication Infantile Work program in

Mossoró-RN


PUBLIC POLICIES REPORTS

National Politics of Technical Attendance and Rural Extension –

Pnater



81

59

101

105

91

71

49

39

17

29

5

7

4 JAN/JUN 2008

TABLE

ÉDITORIAL

ARTICLES INÉDITS

Proposé pour une évaluation profond de politiques publiques

sociaux


Les politiques publiques, l’ethnographie et la construction du

Indicateurs du développement socio-culturels


Pointeurs pour l’enseignement théorique et méthodologique

d’évaluation des programmes de microcrédit


Considérations critiques sur éveloppement Économique local

et d’économie sociale


Évaluation de politiques et programmes du gouvernement:

expériences dans le degré du Maître Professionnel

Maria de Fátima Hanaque Campos, Ana Maria Ferreira, Menezes,

José Francisco, Barreto Neto, Maria Auxiliadora Ornellas Farias

Recherche pour l’evaluation du services de santé mentale: un

projet esthétique-ethique-politique




Décentralization: l’analyse de l’évaluation du Programme

Santé de la Famille à Correia Pinto


Ce que pensent les handicapés en ce qui concerne les

politiques publiques de la santé au Ceará



EXAMEN DE LITTÉRATURE

Réflexions sur la création et la mise en oeuvre du Programme

National Pour le Renforcement de l’agriculture Familière

Cátia Regina Muniz

RESUMÉS DES DISSERTATION ET THÈSES

Évaluation du Programme d’Éradication du Travail d’Enfant dans

Mossoró-RN


RAPPORTS SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES

Politique Nationale d’Assistance Technique et Extension

Agricole – Pnater



INDICE

EDITORIAL

ARTÍCULOS

Proposición para una evaluación en profundidad de políticas

públicas sociales


Políticas publicas, etnografia y la producción de los indicadores

sócio-culturales


Notas teóricas y metodológicas para la evaluación de los

programas de microcrédito


Consideraciones críticas sobre desarrollo económico local y

economia social


Evaluación de políticas publicas y programas gubernamentales:

experiencias del Mestrado Profissional

Maria de Fátima Hanaque Campos, Ana Maria Ferreira Menezes,

José Francisco Barreto Neto, Maria Auxiliadora Ornellas Farias

Investigación avaliativa en servicios de la salud mental: una oferta

etica-estética-política


Rocineide Ferreira da Silva, Monyk Neves de Alencar e Ariza Nara

Saldanha de Almeida

Descentralización: un analisis de la evaluación del Programa de

Salud de la Familia en Correia Pinto


Como las personas minusvalidas evaluan las políticas públicas

de salud en Ceará



REVISIÓN DE LITERATURA

Reflexiones acerca de la creación y puesta en marcha del

Programa Nacional de Fortalecimiento de Agricultura Familiar

Cátia Regina Muniz

RESÚMENES DE DISERTACIÓN Y TESES

La evaluación del Programa de Erradicación del Trabajo Infantil

de Mossoró-RN


INFORMACIONES EN POLÍTICAS PÚBLICAS

Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural – Pnater



81

59

101

105

91

71

49

39

17

29

5

7

JAN/JUN 2008 5

A forma como estáestruturada a pós-gra-duação stricto sensu

no Brasil, bem como as exigências que re-caem sobre os pesquisadores quanto à pu-blicação de sua produção científica, são ele-mentos de peso no cenário dos periódicoscientíficos que circulam no país. Por outrolado, neste mesmo cenário, os cursos demestrado profissional, enfrentam dificulda-des adicionais para sua consolidação, emcomparação com os cursos da modalidadeacadêmica.

O Curso de Mestrado em Avaliação de Po-líticas Públicas – MAPP da Universidade Fe-deral do Ceará, modalidade profissional, ini-ciou suas atividades no ano de 2002. Entreas estratégias definidas para consolidaçãodo curso foi formalizada a criação de sualinha de publicações, que tem como propó-sito geral dar visibilidade ao curso e à pro-dução de seus docentes e discentes, alémde servir de meio de divulgação sobre atemática avaliação de políticas públicas parapesquisadores de outras instituições. A li-nha de publicações compreende três produ-tos: banco de dados na Website do curso;Coleção Políticas Públicas: Teoria e Méto-dos; Revista de Avaliação de Políticas Públi-cas, cujo primeiro número ora lançamos sobo título AVAL.

A Revista Avaliação de Políticas Públicas –AVAL, sob a chancela do MAPP/UFC, volta-seprimordialmente para: publicação de análisese resultados de pesquisas em avaliação depolíticas públicas; reflexões teórico-meto-dológicas sobre avaliação; desenvolvimento deferramentas e estratégias metodológicas quecontribuam para a avaliação de políticas pú-blicas e reflexões sobre o exercício da multi eda interdisciplinaridade.

Tal como consta das suas Normas de Pu-blicação, o objetivo central da AVAL é, alémde divulgar resultados de pesquisas nacio-nais e internacionais sobre a temática avali-ação de programas e políticas sociais, naforma de artigos e ensaios, constituir-se emum veículo que, especialmente voltado à ava-liação, possa aglutinar resultados de pes-quisas e reflexões teórico-metodológicas pro-duzidas por pesquisadores, de diferentes lo-calidades e áreas do conhecimento, sobreuma grande diversidade de temas. Atuará,

portanto, como importante meio de divulga-ção de pesquisas sobre a temática que vêmsendo efetuadas na região Nordeste, em diá-logo com aquelas realizadas em outras regiõesdo país, e mesmo em outros países, possibi-litando, assim, a socialização dos resultadosdessas produções científicas, a realizaçãode análises comparativas e a interlocuçãoentre pesquisadores de diferentes perspec-tivas teórico-metodológicas. Uma vez que aAVAL tem edição eletrônica, o acesso livre aseu conteúdo representa um esforço de de-mocratização do conhecimento e de abertu-ra de canais para o diálogo interinstitucional.

A revista AVAL também se apresenta comouma estratégia do MAPP, que põe em circula-ção no Brasil um veículo agregador da produ-ção científica nacional na área de avaliaçãode políticas públicas, o que, até o presentemomento, vem ocorrendo de forma fragmen-tada. Tal iniciativa, portanto, coloca a pro-dução acadêmica do país em sintonia com oque vem ocorrendo há décadas em paísescomo Estados Unidos, Inglaterra e França: aprofissionalização da avaliação por meio dacriação de cursos, do desenvolvimento depesquisas em metodologias, e da publicaçãode periódicos científicos para a divulgaçãoda produção de pesquisa e estabelecimentode formas de intercâmbio e interlocução teó-rica nos planos nacional e internacional.

Destacamos que a aceitação de nossa pro-posta por intelectuais de diferentes áreasdo conhecimento, de diferentes regiões dopaís e mesmo do exterior, está materializadanesta primeira edição, que mantém a fideli-dade aos propósitos da linha editorial da AVAL,centrada na reflexão teórica sobre avalia-ção e metodologias de avaliação, na riquezae na diversidade do material empírico e nacontribuição que os artigos aqui apresenta-dos representa para os estudiosos das polí-ticas públicas no Brasil.

Por fim, cabe-nos ressaltar que o lança-mento do primeiro número da AVAL em meioà comunidade acadêmica e a todos aquelesinteressados no tema é um momento de in-tenso júbilo e satisfação para todos os quese envolveram em seu processo de elabora-ção. Por isso, agradecemos imensamente atodos eles, neste momento.

Vale salientar que a formatação e lança-mento de um novo periódico científico de

Editorial

EDITORIAL

6 JAN/JUN 2008

qualidade, no Brasil, é uma tarefa hercúlea.

Os que militam nos bastidores da editoração

bem sabem o que isto significa. Seus edito-

res, o pessoal de Secretaria, os revisores

técnicos e os pareceristas vivenciam a so-

brecarga daí decorrente. Por isso, agrade-

cemos o trabalho de nossos consultores, que

aceitaram a sobrecarga de emitir pareceres

sobre os manuscritos. Agradecemos também

aos autores que confiaram em nossa pro-

posta e nos enviaram seus manuscritos para

avaliação. Os pareceristas, juntamente com

os autores que submetem manuscritos paraavaliação e posterior publicação, são gran-des pilares de um periódico científico.

Agradecemos de modo especial ao Bancodo Nordeste do Brasil – BNB, que viabilizou aobtenção dos recursos necessários à con-cretização desta empreitada.


Luiz Antônio Maciel de Paula


Editores

EDITORIAL

JAN/JUN 2008 7

Resumo: O artigo apresenta um conjuntode tópicos considerados essenciais à efe-tivação de uma avaliação em profundidadede políticas públicas de caráter social. A pro-posta é motivada pela constatação da insu-ficiência dos modelos clássicos de análise eda necessidade cada vez mais premente dese realizarem pesquisas que considerem o con-texto social, econômico, político e cultural,bem como a importância da análise insti-tucional, das relações de poder, dos interes-ses e valores que permeiam os processos deformulação e implementação dessas políticas.Primeiramente, são apresentadas as princi-pais linhas teórico-metodológicas no campoda avaliação das políticas públicas, em nívelmundial e no Brasil; em seguida, apontam-seseus limites e, por fim, apresentam-se pro-posições para uma abordagem processual,multidimensional e interdisciplinar. Conclui-seque uma avaliação em profundidade precisadar conta de quatro dimensões analíticas:análise de conteúdo, de contexto e da traje-tória institucional de programas e políticas,bem como do espectro temporal e territorial.

Palavras-chave: políticas públicas, avalia-ção, metodologia.

Abstract: This article presents some essentialpoints that enable an accurate evaluation ofsocial public policies. Our research is motivatedby the widely understood inadequacies of theclassic models for the evaluation of public po-licies. It will address the urgent need toundertake research that takes into accountthe social, economic, political, and culturalcontext, as well as the importance ofinstitutional analysis, the relations of power,and the interests and values that permeatethe process of formulation and implementationof those policies. First of all we presented themain theoretical-methodological lines in publicpolicies evaluation, at world level and in Brazil;then we presented your limits, and finally somepropositions for a procedural approach, multidi-mensional and interdisciplinar. A conclusion isthat a depth evaluation needs to accomplishthree analytic dimensions: content, contextand institutional analysis of programs andpolitics, and both temporality and territoriality.

Keywords: public policies, evaluation, metho-dology.

Propostas para uma avaliação em profundidade de políticaspúblicas sociais

Proposed for a depth social public politics evaluation

Proposición para una evaluación en profundidad de políticaspúblicas sociales

Proposé pour une évaluation profond de politiques publiquessociaux

Lea Carvalho Rodrigues*

*Mestre em antropologia social e doutora em ciências sociais pela UNICAMP, atualmente é professora do De-partamento de Ciências Sociais da UFC (área de antropologia) e coordenadora do Mestrado em Avalia-ção de Políticas Públicas da mesma universidade. E-mail: [email protected]

ARTIGOS INÉDITOS

8 JAN/JUN 2008

Uma vez que aproposta desteartigo é apresen-

tar pontos e elementos considerados funda-mentais para uma análise aprofundada de pro-gramas e projetos constitutivos de políticaspúblicas de caráter social, teremos que, pri-meiramente, compreender as principais linhasteórico-metodológicas que conformaram, aolongo do tempo, o campo da avaliação daspolíticas públicas em nível mundial.

Em seguida, iremos abordar a especificidadedo caso brasileiro quanto às tendências quetêm dominado o campo da avaliação de polí-ticas públicas, dada a sua posição específicano cenário mundial e a dependência das exi-gências das agências multilaterais no atendi-mento à avaliação dos programas por elasfinanciados.

Finalmente, o último tópico apresentará osquesitos considerados essenciais para umaavaliação mais aprofundada dessas políticas,o que, com certeza, apresentar-se-á comoum questionamento aos parâmetros utilizadospelas agências multilaterais, bem como à for-ma como, no campo acadêmico brasileiro, aca-ba-se por reproduzir, sem uma perspectiva crí-tica, esses modelos formulados a partir de pers-pectivas generalizantes, tidos como aplicáveisa qualquer país ou situação – majoritariamen-te assentados em paradigmas positivistas deanálise e com o predomínio dos referenciaiseconomicistas.

Perspectivas teóricas e

metodológicas de avaliação

em retrospectiva

Como bem observa Paula (2001), a cons-tituição de um campo acadêmico especial-mente voltado à avaliação das políticas pú-blicas é relativamente recente, mas em cons-tante crescimento mundial, em particular nosEstados Unidos e na Grã-Bretanha.

Na França, nos anos 1990, diz o autorque esta área cresceu consideravelmente naesfera governamental, quando foram formu-lados modelos de acompanhamento do de-sempenho de programas e o próprio Con-gresso Nacional passou a apreciar as de-

mandas para as políticas, tendo como basea definição de metodologias de avaliação, afim de aprovar políticas e programas sociais.Assim, tanto nos Estados Unidos como naFrança e Inglaterra, houve um crescimentoda área no campo governamental e tambémno campo científico. Surgiram associaçõesde avaliadores, definindo uma modalidade,uma subárea profissional científica chamadaAvaliação, dispondo de profissionais oriun-dos das mais diferentes áreas mas que es-tavam se especializando em avaliação, crian-do associações científicas, organizando even-tos científicos e lançando revistas científi-cas (Idem, op. cit.).

No Brasil, é apenas no final da década de1980 e início da década de 1990 que atemática da avaliação das políticas públicasintensifica-se, assumindo um papel de des-taque nas administrações públicas da Amé-rica Latina, no contexto da reforma do Es-tado, e direcionada a uma agenda neoliberal,sendo ainda reduzida a literatura sobre otema. Uma das mais recentes publicaçõesno Brasil, que vem a suprir uma lacuna naabordagem das metodologias clássicas deavaliação, é a obra de Holanda (2006) queapresenta uma visão geral e didática dosconceitos, fundamentos, metodologias e prá-ticas de avaliação de programas ex post,com ênfase nos programas e projetos de na-tureza social. Vale destacar, contudo, que arelevância dada ao tema a partir dos anos1990 deveu-se, principalmente, à situaçãode dependência do país frente às agênciasfinanciadoras internacionais, como o BancoInternacional para a Reconstrução e o De-senvolvimento – BIRD e Banco Interamericanode Desenvolvimento – BID, que passaram aexigir, com mais critério, a elaboração de sis-temas de monitoramento de avaliação dosprojetos por eles financiados. Neste contex-to, sobressaem-se a abordagem gerencia-lista1 e uma concepção instrumental da ava-liação, cuja função é medir, acompanhar e“avaliar” o êxito das reformas administrati-vas norteadas pelos princípios e valoresneoliberais (Farias, 2005:2). Como enfatizao autor, isto era esperado em razão do “ca-ráter eminentemente político do projeto de‘modernização’ do Estado vinculado à revo-lução gerencialista que se desejava implan-tar, no qual o monitoramento e a avaliação

Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 9

de políticas ocupam um papel de destaque”.As particularidades do caso brasileiro acimacitadas, certamente, têm direcionado a prá-tica da avaliação, bem como a reflexão in-telectual sobre a mesma, já que há clarosconstrangimentos colocados pelas agênciasmultilaterais. Como condição para a conces-são de financiamentos, elas traçam as es-tratégias para aplicação dos recursos e “as-sistência”, ou seja, constituem-se em parteatuante na definição da agenda político-eco-nômica e das prioridades no direcionamentodos recursos públicos, e, em conseqüência,da formulação de políticas, de seu acompa-nhamento e avaliação. A chamada “assis-tência” envolve desde a formulação de pro-jetos, avaliação de riscos e implementaçãodas políticas até a formulação de indicado-res (Stephanou, 2005). A importância da pro-posta aqui apresentada e seu caráter ino-vador frente às abordagens sobre metodo-logias de avaliação desenvolvidas nopaísficam mais claros se observarmos os cri-térios de avaliação colocados por essasagências multilaterais.

Stephanou (op. cit.), ao apresentar umaanálise das estratégias de avaliação do BIDe do BIRD, mostra que estas seguem os pa-drões tradicionais de avaliação. No entanto,sustentadas por concepções e modelos posi-tivistas [+], reduzem o conhecimento à aná-lise de dados coletados em formatos estan-dardizados, abordagens lineares, testes dehipóteses pela mensuração do objeto de es-tudo e, portanto, uma limitação da avalia-ção à percepção dos resultados frente aosobjetivos formulados (eficácia), relação me-tas-resultados, relação custos-benefícios(eficiência) e avaliação de impactos (efe-tividade em relação ao proposto/previsto).Como salienta Castro (1989), os limites co-locados por este tipo de avaliação apre-sentam-se, principalmente, no fato de queela se volta para efeitos esperados, muitasvezes desconsiderando ou minimizando o quealgumas abordagens denominam “efeitos nãoprevistos”, que são considerados, no maisdas vezes, como entraves a ser superados.Neste tipo de abordagem, portanto, há pou-co espaço para a crítica à própria políticadesde sua formulação e menos ainda aosprincípios nos quais ela se alicerça.

Para a avaliação do impacto de projetos

e programas sociais, por exemplo, o BancoMundial, em instrumentos de monitoramentoe avaliação e em palestras que organiza nospaíses que se utilizam de seus recursos paraa execução desses programas, tem sido en-fático quanto à exigência de utilização degrupo de controle para medir os resultados.O grupo de controle é utilizado como medidade comparação com a situação que se querestudar. Um dos exemplos citado pelo pró-prio banco2 refere-se à avaliação de impac-tos dos programas de microcrédito emBangladesh, quando as aldeias onde funcio-navam os microcréditos foram comparadasa aldeias idênticas onde inexistiam estes pro-gramas de crédito. Ocorre que os efeitos,muitas vezes, podem ser nefastos. No casobrasileiro, uma das sugestões dadas peloBanco Mundial para se medir o desempenhode tomadores de microcrédito em um pro-grama dessa natureza, implementado por umbanco de desenvolvimento da região Nor-deste, foi que se dividissem os tomadoresdos créditos em dois blocos, renovando, nomesmo período, os créditos do grupo A enão renovando os do grupo B. Ora, isto nãoé nem mais nem menos do que a lógica delaboratório aplicada a grupos humanos, quan-do, por exemplo, inoculam-se substâncias emcobaias para medir os resultados. Apenasque, no caso aludido, os efeitos dão-se deforma indireta, sendo os indivíduos afetadospela falta do crédito que esperavam reno-var. Esta visão está, portanto, sendo aquiquestionada, devido a seu caráter instru-mental e sua baixa capacidade de fornecerresultados de avaliação abrangentes e apro-fundados.

Do ponto de vista teórico-metodológico,os pesquisadores da área da avaliação depolíticas públicas, no âmbito internacional,tradicionalmente, voltaram-se mais para umaanálise de tomada de decisão ou de resulta-dos, bem como de conteúdos e gênese dedesenvolvimento das políticas (GAPI–UNICAMP,2002). Entretanto, ao longo do processo desedimentação da área acadêmica de estu-dos sobre políticas públicas, novas aborda-gens passaram a enfatizar a importância daanálise de contexto – social, econômico, polí-tico, cultural – e da análise organizacional –estrutura de funcionamento, dinâmica, rela-ções de poder, interesses e valores que

ARTIGOS INÉDITOS

10 JAN/JUN 2008

permeiam as instituições envolvidas na ela-boração e implementação de políticas – comobem demonstram Shadish et al. (1991) eBelloni et al. (2003).

A proposta de Chelimsky (1997), após umexame das experiências em avaliação de po-líticas públicas nas três últimas décadas doséculo XX, considera a avaliação um “em-preendimento eclético” que agrupa perspec-tivas e métodos diversos; comporta o de-senvolvimento de estudos prospectivos e re-trospectivos, o recurso a métodos quanti-tativos e qualitativos, o desenvolvimento dainterdisciplinaridade, a credibilidade (comocondição do conhecimento e da objetivida-de) e o fortalecimento das instituições.

Já o método interpretativo considera queo conhecimento produzido tem múltiplas di-mensões e é construído a partir de diferen-tes tipos de informações. Do ponto de vistaanalítico, busca a integração das diferentesdimensões contempladas, permitindo uma me-lhor apreensão do programa como um todo(Yanow, 2003, 2004). A natureza múltiplados modelos experienciais expõe os elemen-tos de integração e de articulação com aação (Lejano, 2006). Um modo possível deintegração dos dados é a triangulação, deforma que estes possam ser sobrepostos eevidenciarem-se pontos comuns sobre o fe-nômeno. Tal opção fornece muito mais pos-sibilidades de ação, uma vez que permitereflexões e modificações continuadas e umacompreensão muito mais ampla da dinâmicada política em processo (Lejano, 2006; Mark,Henry e Julnes, 2000).

Essa linha de abordagem interpretativavem ganhando relevância entre os estudio-sos do tema, sobretudo após a década de1990, e coloca uma série de questões sobrecomo os significados das políticas são co-municados e percebidos por diferentes audi-ências; sobre os diferentes tipos de conhe-cimento que orientam organizações na suaprática (Yanow, 2004), bem como sobre ocaráter dialógico da avaliação, entendidaesta sob uma perspectiva relacional (Greene,2001) e com espaços necessários de parti-cipação (Mark e Shotland, 2003), o que, evi-dentemente, remete à ordem dos valores ecoloca as análises qualitativas, a antropolo-gia em especial, em posição privilegiada.

Avaliação em profundidade:

propostas iniciais

Ainda que falar em avaliação em profundi-dade possa expressar, num sentido metafóri-co, a imersão em uma particularidade do cam-po de investigação, saliento que o sentidoaqui referido é o de abarcar a um só tempoas dimensões dadas tanto no sentido longi-tudinal – extensão no comprimento – comolatitudinal – extensão na largura, amplidão.Assim, desta perspectiva, quanto mais mer-gulhamos na situação estudada, mais amplia-mos o campo de investigação. Olhamos à fren-te e para os lados, acima e abaixo, porque acompreensão focada, direcionada, certamentea mais fácil, com certeza será sempre limita-da. Ou, mesmo, poderíamos correr o risco de,na busca de análises tão aprofundadas, per-dermos o contato com a superfície, numa alu-são à feliz observação de Geertz (1978:40)sobre a falácia de esforços na busca inces-sante por modelos inquestionáveis e verda-des absolutas.

Certamente não é esta a proposta aquifocada. A perspectiva aqui apresentada, aocontrário, é de cautela e mesmo ceticismoquanto aos modelos de análise que buscamavaliar políticas públicas tomando como ques-tões centrais, que orientam os instrumentosde coleta de dados, aquelas que dizem res-peito única e exclusivamente ao que foi o fiocondutor da formulação dessas políticas. Éainda mais cética em relação aos modelosuniversais, quando aplicados a contextos par-ticulares, com total desconsideração dasespecificidades atinentes a cada situação eaos locais sobre os quais incidem políticaspúblicas formuladas nos longínquos centrosde decisão, o que considero a ocorrência deum duplo distanciamento, cujo resultado sãofortes omissões e/ou deslizes analíticos.

Desta perspectiva, a proposta ora apre-sentada considera que as ciências sociais, aantropologia em particular, têm uma impor-tância especial para a área de estudos sobrepolíticas públicas, no que se refere seja àvisão crítica sobre a formulação e imple-mentação das políticas, seja ao fornecimen-to de instrumentais teórico-metodológicos

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 11

para a realização de estudos avaliativos so-bre essas políticas. As abordagens inter-pretativas da avaliação de políticas, por exem-plo, têm no método etnográfico um instru-mento privilegiado de análise (Greene, 2001;Lejano, 2006). Mas, é bom enfatizar, existemna antropologia um campo de discussões edivergências e uma vasta literatura sobre oestatuto da etnografia, sua abrangência ana-lítica, formas menos ou mais legítimas de apre-sentação dos resultados e as especificidadesda aplicação desse instrumental em situa-ções diversas daquelas que foram vivenciadaspelos antropólogos clássicos, o que, eviden-temente, não deve ser desconsiderado. Ouseja, as ciências sociais, ao entrarem nessedebate e nessa prática relativos à avaliaçãode políticas públicas, podem contribuir, nãoapenas com o fornecimento de instrumentaismetodológicos, mas também com a reflexãocontinuada sobre técnicas, conceitos eparadigmas de interpretação e análise que sedão no âmbito das disciplinas que compõemeste campo do conhecimento.

Concordando com a ênfase dos interpreta-tivistas no lócus empírico como fonte de co-nhecimentos a orientar os processos deimplementação de programas, bem como suaavaliação; na noção de processo comobalizadora de toda avaliação, em contra-posição à lógica linear presente nos modelospositivistas de análise; e na assertiva de queo conhecimento produzido tem múltiplas di-mensões, conclui-se, portanto, que o esfor-ço para desenvolver uma avaliação em pro-fundidade das políticas públicas deve ser em-preendido a partir de diferentes tipos de da-dos e informações: questionários em novose variados formatos; grupos focais que ino-vem em relação às propostas tradicionais;entrevistas de profundidade aliadas às ob-servações de campo; análise de conteúdodo material institucional com atenção ao su-porte conceitual e às formas discursivas neleexpressas3; abordagem cultural, com com-preensão dos sentidos formulados, em dife-rentes contextos, sobre um mesmo progra-ma; etc.

A partir destes pressupostos, considera-se ainda que, tomando como premissa quetoda proposta de avaliação está informadapor pressupostos e concepções sobre ciên-cia e sobre a prática científica, é importante

ter clara a definição de avaliação que acom-panha a pesquisa. As diferentes abordagenspodem ser agrupadas, basicamente, em duaspropostas distintas: uma que entende avalia-ção como “medida” e outra que privilegia osentido de avaliação como “compreensão”4.Identificar-se com uma ou outra concepçãofaz toda a diferença na condução da avalia-ção.

A proposta de uma avaliação em profundi-dade implica, ainda, considerá-la como exten-sa, detalhada, densa, ampla e multidimensional,o que, por si só, coloca a multi e a interdis-ciplinaridade como condição primeira da tare-fa de pesquisa.

A seguir, discriminam-se alguns tópicos aquiconsiderados essenciais para a efetivação deuma proposta de avaliação em profundidadede políticas públicas de caráter social, sendoimprescindível que os trabalhos estejam a cargode uma equipe multidisciplinar de pesquisa:

1. Análise de conteúdo do programa

com atenção a três aspectos:

formulação: objetivos, critérios, dinâ-

mica de implantação, acompanhamen-

to e avaliação;

bases conceituais: paradigmas orienta-

dores e as concepções e valores que

os informam, bem como os conceitos e

noções centrais que sustentam essas

políticas;

coerência interna: não-contradição en-

tre as bases conceituais que informam

o programa, a formulação de sua imple-

mentação e os itens priorizados para

seu acompanhamento, monitoramento

e avaliação.

Esses três aspectos dizem respeito à

análise do material institucional sob for-

ma de leis, portarias, documentos in-

ternos, projetos, relatórios, atas de reu-

niões, fichas de acompanhamento, da-

dos estatísticos e outros.

2. Análise de contexto da formulação

da política:

Levantamento de dados sobre o momen-

to político e as condições socioeconô-

micas em que foi formulada a política em

estudo, com atenção para a articulação

entre as instâncias local, regional, nacio-

nal internacional e transnacional.

ARTIGOS INÉDITOS

12 JAN/JUN 2008

Apreensão do modelo político, econô-

mico e social que sustentou a política

à época de sua formulação.

Levantamento de outras políticas e pro-

gramas correlacionados à política em

foco.

Atenção ao marco legal que ampara a

política, articulando-o ao contexto re-

ferido nos itens anteriores.

É importante observar que o conjunto deitens acima elencados demandará um levan-tamento de dados primários e secundários cujaextensão será ditada pelas especificidadescontextuais e históricas da própria políticaem foco e das políticas a ela relacionadas.

3. Trajetória institucional de um pro-

grama:

Esta dimensão analítica pretender dar

a perceber o grau de coerência/dis-

persão do programa ao longo do seu

trânsito pelas vias institucionais. Des-

ta perspectiva, um programa gestado

na esfera federal, para ser avaliado,

necessita a reconstituição de sua tra-

jetória5, percebendo o pesquisador as

mudanças nos sentidos dados aos ob-

jetivos do programa e à sua dinâmica

conforme vai adentrando espaços di-

ferenciados e, ao mesmo tempo, des-

cendo nas hierarquias institucionais até

chegar à base, que corresponde ao con-

tato direto entre agentes institucionais

e sujeitos receptores da política.

Para a apreensão da trajetória institu-

cional é fundamental a realização de

pesquisa de campo com a realização

de entrevistas com diferentes agentes

e representantes de instituições envol-

vidas na formulação e implementação

de uma mesma política. Ao recompor

esta trajetória, é importante que se

atente para os aspectos culturais ine-

rentes a esses espaços institucionais

e organizacionais6.

4. Espectro temporal e territorial:

Por meio desta dimensão analítica, pro-

cura-se apreender a configuração tem-

poral e territorial do percurso da políti-

ca estudada de forma a confrontar as

propostas/objetivos gerais da política

com as especificidades locais e sua

historicidade. A apreensão dessa con-

figuração coloca algumas questões em

destaque: i) as possibilidades de arti-

cular, na avaliação, as perspectivas e

objetivos de propostas generalizantes

às particularidades locais; ii) as possi-

bilidades de implementação de políticas,

de forma localizada, que levem em conta

seu percurso temporal e territorial.

Esta etapa da pesquisa corresponde a ummomento mais avançado de sistematizaçãodos dados já coletados e está aberta à ma-nipulação de uma série de instrumentosmetodológico-analíticos que possibilitem atin-gir um maior nível de abstração, síntese ecriatividade. Poderão ser formulados esque-mas, desenvolvidos gráficos, experimenta-dos modelos estatísticos variados, aliados atécnicas qualitativas de análise. Seria ocaso, por exemplo, de aliar o mapeamentoda distribuição espacial da população aten-dida por determinada política – de acordocom o recorte empírico formulado –, aos ín-dices socioeconômicos e às redes de inte-resses e relações de poder detectadas napesquisa de campo.

Considerações sobre a

presente proposta

Espera-se que a atenção aos pontos aci-ma referidos permita detectar alguns mo-mentos da trajetória de uma política ou pro-grama, considerados cruciais para seu bomdesempenho e continuidade, a saber: i) mo-mentos em que ocorrem quebras na conti-nuidade do fluxo entre concepção e ação,ou seja, a interrupção ou redirecionamentodaquilo que foi inicialmente planejado. De-ter-se sobre esses momentos é importanteporque, ao analisá-los, pode-se compreen-der melhor a natureza do que eu chamariafatores de entrave: políticos, econômicos,sociais, culturais, burocráticos ou legais; dospontos de inflexão, entendidos aqui comomudanças de direção em relação aos objeti-vos perseguidos originalmente pela política;dos fatores de interferência, relativos, mui-tas vezes, a aspectos imprevistos ou que

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 13

denotam falta de coerência entre a formula-ção e a realização da proposta; ou, ainda,dos pontos de fusão, referindo-me aqui, emespecial, à sobreposição de programas e àdificuldade de precisar, na avaliação, os re-sultados da política específica que se queravaliar7; e, finalmente, e talvez o mais im-portante, a distância entre os sentidos atri-buídos pelos agentes institucionais às políti-cas formuladas e aqueles percebidos pelossupostos beneficiários, o que poderíamosclassificar como discrepâncias semânticas.

Mais ainda, tratar uma política pública ouprograma a ela vinculado, da forma aqui pro-posta, implica considerar que sua avaliaçãosó fará jus ao termo se operar a abrangência

analítica para além da política em si, seu marcolegal e seu conteúdo, e para além do recorteempírico, de forma que se possam realizarinferências mais gerais a partir de resultadoslocalizados. Para tal, priorizam-se as noçõesde contexto, processo, trajetória, pluralidade,interação e multidimensionalidade.

Evidentemente, estas proposições fazemparte de um esforço ainda inicial de obtermelhores ferramentas teóricas, conceituais emetodológicas que orientem a avaliação deprojetos sociais de uma perspectiva maisampla, que possam, ao longo do tempo, com-por um conjunto de conhecimentos renovadoe crítico em relação aos modelos dominantesde avaliação.

BANCO MUNDIAL. Monitorização & Avaliação. Algumas ferramentas, métodos e abordagens. Wa-shington, D.C., 2004.

BELLONI, Isaura et al. Metodología de avaliação em políticas públicas. Rio de Janeiro: Cortez,2003.

CHELIMSKY, Eleanor. The Coming Transformations in evaluation, in Chelimsky, Eleanor e Shadish,William (orgs.), Evaluation for the 21st Century. Califórnia: Sage Publications, 1997.

CASTRO, M.H.G. Avaliação de políticas e programas sociais, Cadernos de Pesquisa, nº 12. Campi-nas: NEPP-UNICAMP, , 1989.

COSTA, Frederico Lustosa. Por uma outra reforma do Estado: estratégias alternativas ao paradigmagerencialista, Revista de Administração Pública, 34 (1) 267-70, jan.-fev. 2000.

FARIA, Wilmar. Avaliação de programas e projetos sociais. Um roteiro para formação de especialis-tas. Campinas, NEPP-UNICAMP, 1998, inédito.

_______. Políticas públicas e governabilidade: desafios teóricos e práticos, Seminário Desenvolvi-mento e Integração na América Latina e no Caribe: A Contribuição das Ciências Sociais.Brasília, FLACSO, 2001, inédito.

GAPI-UNICAMP. Metodologia de análise de políticas públicas. Disponível em www.campus-oei.org,2002.

GEERTZ, Clifford. A interpretação das culturas. Rio de Janeiro: Zahar, 1978.

GONÇALVES, Alícia. Cultura de participação no setor de telemática. Campinas: Editora da UNICAMP,1998.

_______. Cultura & Mercado no contexto transnacional: um olhar etnográfico. São Paulo: CMU,2006.

GREENE, Jennifer. Dialogue in evaluation: a relational perspective. Califórnia: Sage Publications,2001.

GUSSI, A.F. Pedagogias da experiência no mundo do trabalho: narrativas biográficas no contextode mudanças de um banco público estadual. Tese de doutorado, UNICAMP. Campinas, 2005.

HAM, C. e HILL, M. The policy process in the modern capitalist state. Londres,1993.

Referências bibliográficas

ARTIGOS INÉDITOS

14 JAN/JUN 2008

HENRI, G.T. e MARK, M. M. Beyond use: Understanding Evaluation’s influence on attitudes andActions, in American Journal of Evaluation. Califórnia; Sage Publications, 2003.

HOLANDA, Nilson. Avaliação de programas. Conceitos básicos sobre a avaliação “ex post” deprogramas e projetos. Fortaleza: ABC Editora, 2006.

LEITÃO, Elione M. D. O plano de desenvolvimento da Escola em Foco: uma análise da educação noCeará em tempos de ajustes neoliberais. Dissertação de mestrado em Avaliação de PolíticasPúblicas, MAPP-UFC. Fortaleza, 2005.

LEJANO, R. P. Frameworks for policy analisis. Mergin text and context. Nova York: Routledge,2006.

MARK, M. M, HENRY, G. e JULNES, G. Evaluation: an integrated framework for understanding,guiding and improving polices and programs. San Francisco: Jossey-Bass, 2000.

MARK, M. M. e SHOTLAND, R. L. Stakeholder-Based evaluation and value judgments, EvaluationReview, vol. 9, no 5. Califórnia: Sage Publications, 1985.

MORONI, Márcia Maria. Qualidade de vida e perfil socioeconômico dos beneficiários do ProgramaNacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF D na mesorregião Centro-SulCearense. Dissertação de mestrado em Avaliação de Políticas Públicas, MAPP-UFC. Fortaleza,2006.

MUNIZ, Cátia R. As representações sobre o trabalho a partir da genealogia de uma família deoperários. Um estudo etnográfico. Tese de doutorado, IFCH-UNICAMP. Campinas, 2006.

NETO, O. C. et al. Grupos focais e pesquisa social: o debate orientado como técnica de investiga-ção. Rio de Janeiro: Ministério da Saúde; FIOCRUZ, 2001.

PAULA, Luis Antonio. Marco teórico sobre avaliação e monitoramento. S.l., CLAD, 2001.

RODRIGUES, Lea Carvalho. Rituais na universidade. Campinas: CMU, 1997.

_______. Metáforas do Brasil. Demissões voluntárias, crise e rupturas no Banco do Brasil. SãoPaulo: Annablume, 2004.

ROLIM, Romildo Carneiro. Efeitos do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste do Brasil– Prodetur NE na qualidade de vida da população de baixa renda no distrito de Lagoinha,município de Paraipaba-CE. Dissertação de mestrado em Avaliação de Políticas Públicas, MAPP-UFC. Fortaleza, 2005.

RUBEN, Guilhermo. Empresários e globalização: prolegômenos de uma metodologia antropológica dacompreensão e ação, Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 28, ano 10, junh. 1995.

_______. Antropologia del capitalismo, Culturas, 2 (4). Córdoba: Museo de Antropologia, Facultadde Filosofia y Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba, 2004.

RUBEN, Guilhermo et al. (orgs.). Informática, organizações e sociedade no Brasil. São Paulo:Cortez, 2003.

SHADISH, William et al. Foundations of Program Evaluation. Theories of practice. Califórnia: SagePublications, 1995.

STEPHANOU, M. C. Análise comparativa das metodologias de avaliação das agências de fomentointernacionais BID e BIRD em financiamentos de projetos sociais no Brasil, Civitas, vol. 5, nº 1.Porto Alegre, jan.-jun. 2005, pp.127-60.

SUBITATIS, J. El análisis de las políticas públicas no Brasil. Brasília: IPEA, 2002.

YANOW, Dvora. Translating local knowledge at organizational peripheries, British Journal ofManagement. Londres, 2004.

_______. Interpretive empirical political science: what makes this not a subfield of qualitativemethods, in Qualitative Methods Section (APSA), 2003.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 15

Résumé: Cet article présente des sujetsessentiels à une évaluation profonde despolitiques publiques sociales. Notre travail estmotivé par l’inadaptation des modèlesclassiques d’évaluation des politiques publiqueset par le besoin urgent des recherches quiprennent en considération le contexte social,économique, politique et culturel, sans négligerl’importance de l’analyse institutionnelle, desrelations de pouvoir et des intérêts et valeursqui font partie du processus de formulation etimplémentation de ces politiques.En premier de tout, nous avons présenter lesprincipaux lignes théorique méthodologiquesdans évaluation des politiques publiques, àniveau du monde et au Brésil; alors nous avonspresenter ses limites, et finalement quelquespropositions pour une approche multidimen-sionnelle et interdisciplinaire. Une conclusionest qu’une évaluation profonde a besoind’accomplir quatre dimensions analytiques:contenu, contexte et analyse institutionnellede programmes et politiques, bien que lesdimensions temporelle et territorial.

Mots clés: politiques publiques, évaluation,méthodologies

Resumen: Este artículo presenta un conjun-to de tópicos esenciales a la efetivación deuna evaluación en profundidad de políticaspúblicas de caracter social. La proposición sedá por la constatación de la insuficencia delos modelos clasicos de analisis y de lanecesidad aún más premente de realizaciónde investigaciones que consideren el contex-to social, económico, político y cultural, asícomo la importancia del analisis institucional,de las relaciones de poder, de los intereses yvalores involucrados en los procesos deformulación y implementación de esas políti-cas. Primeramente presentamos las principa-les lineas teórico-metodologicas, al nivel mun-dial y en Brasil; en seguida presentamos suslimites y, por fin, algunas proposiciones paraun abordaje multidimensional y interdisicpli-naria. Una conclusión es que una evaluaciónen profundidad necesita cumplir tres dimen-siones analíticas: contenido, contexto y elanálisis institucional de programas y políti-cas, así como el espectro temporal yterritorial.

Palabras-clave: políticas publicas, evaluación,metodología.

1 O paradigma gerencialista, no contexto da reforma do Estado, representa, em síntese, a subordinação do

Estado à racionalidade instrumental do mercado, sua lógica produtivista e de mensuração exclusiva-

mente econômica da relação custos/benefícios. Para uma crítica ao paradigma gerencialista, ver Costa

(2000).2 Banco Mundial, 2004.3 Para a apreciação de um excelente e inovador modelo de análise de formas discursivas institucionais, ver

Leitão (2005).4 A respeito do conceito de avaliação, ver Holanda (2006) e Belloni et al. (2003).5 Sobre a utilização da noção de trajetória, ver Gussi (2005).6 Sobre uma perspectiva etnográfica de organizações e instituições, ver Gonçalves (1998, 2006); Gussi

(2005); Muniz (2006); Rodrigues (1997, 2004); Ruben (1995, 2004); Ruben et al. (2003).7 Duas dissertações desenvolvidas no Programa de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas da MAPP-UFC

apontaram dificuldades de percepção dos efeitos de políticas públicas sobre a qualidade de vida dos

seus beneficiários e, portanto, da avaliação de impacto, devido à sobreposição de programas referentes

a diferentes políticas (federais, estaduais e municipais) como PRONAF, Bolsa Família, aposentadorias,

Programa São José, Programa Luz para todos, Programa Cisternas e outros. Ver, a este respeito, Moroni

(2006) e Rolim (2005).

Notas

ARTIGOS INÉDITOS

16 JAN/JUN 2008 ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 17

Políticas públicas, etnografia e a construção dos indicadoressocioculturais

Public policy, ethnography and the construction of socio-cultural indicators

Políticas publicas, etnografia y la producción de losindicadores sócio-culturales

Des politiques publiques, l’ethnographie et de la constructionsocio-culturels

Alícia Ferreira Gonçalves*

Resumo: Este artigo tem como finalidadelançar uma reflexão de natureza epistemo-lógica sobre a construção de indicadoressocioculturais, a partir de uma perspectivaetnográfica, no processo de avaliação ex postdas políticas públicas baseado na formula-ção de indicadores socioculturais.

Palavras-chave: políticas públicas; indica-dores socioculturais; etnografia

Abstract: This article aims to launch areflection of nature epistemological on theconstruction of socio-cultural indicators froman ethnographic perspective in the process ofex-post evaluation of public policies.

Keywords: public policies; socio-culturalindicators; ethnography

*Mestre em política científica e tecnológica e doutora em ciências sociais pela UNICAMP, é professora doDepartamento de Ciências Sociais da Universidade Federal da Paraíba (UFPB) e professora do Programade Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas da UFC. E-mail: [email protected]

ARTIGOS INÉDITOS

18 JAN/JUN 2008

Este artigotem como fina-lidade iniciar uma

reflexão de natureza epistemológica sobre aconstrução de indicadores socioculturais apartir de uma perspectiva etnográfica noprocesso de avaliação ex post das políticaspúblicas1. A linha de argumentação a ser de-senvolvida no escopo deste artigo comungacom os pressupostos empíricos e teóricosexpostos no Projeto Temático que parte daseguinte problemática2: a insuficiência dasabordagens quantitativas (inspiradas em con-ceitos abstratos e universais) aplicadas aosprocessos de avaliação das políticas públi-cas, assim como de seus programas sociaiscorrelatos, a exemplo do PRONAF ou do Bol-sa Família. Tal insuficiência deriva do fatodestas abordagens desconhecerem ou nãolevarem em consideração as mediaçõessocioculturais e políticas que limitam oupotencializam o desenvolvimento de uma lo-calidade, região ou nação, como dizia CelsoFurtado (1984), e, neste sentido, limitam oupotencializam a performance das políticaspúblicas. Celso Furtado (1984) argumenta,em Cultura e desenvolvimento, que o cres-cimento econômico e aumento do ProdutoInterno Bruto (PIB) não se revertem auto-maticamente em desenvolvimento social etodo desenvolvimento social pressupõe umvínculo com a cultura e a tradição local. Nes-te sentido é que Brandão (2005) afirma quenão há um modelo analítico abstrato e geralde desenvolvimento válido para toda a socie-dade. Sendo assim, o desenvolvimento deveser compreendido como uma manifestaçãoconcreta em um determinado espaço-tem-po. Portanto, devemos levar em considera-ção as condições histórico-sociais e cultu-rais do processo de desenvolvimento e daexecução das políticas públicas. O argumentoa ser defendido no escopo deste artigo éque mediações socioculturais e políticas in-fluenciam a performance das políticas pú-blicas, ou seja, que o desempenho de taispolíticas é mediado por fatores de ordem sim-bólica, porque tais políticas são ressigni-ficadas segundo a visão de mundo das po-pulações-alvo de tais políticas, e esta visãode mundo engendra-se nas relações que setecem entre indivíduo e sociedade. Por exem-plo, entre os Kurã-Bakairi (grupo indígena da

Amazônia), as políticas públicas de saúdesão ressignificadas a partir de sua cosmologiae tais mediações de ordem simbólica têm im-pactos no desempenho de tal política3. Ora,mediações de ordem simbólica remetem-nosao universo temático das classificações so-ciais e da cognição, tão caros à escola so-ciológica francesa desde Émile Durkheim.

Émile Durkheim e Marcel Mauss, no artigo“Algumas formas primitivas de classificação”,publicado em 1903, já haviam afirmado queo sistema classificatório local é constituídonas relações que se tecem entre indivíduo esociedade e pressupõe consenso sobre ca-tegorias básicas que permitem a inteligênciasobre o mundo social e natural e, em últimainstância, remetem à coesão social. JackGoody (1971 e 1968), em Tecnology, tradi-tion and the State in África e Literacy intradicional society, demonstra que a intro-dução da escrita pressupôs na sociedadeafricana sua (re)significação segundo suaspróprias categorias simbólicas. O próprioYunus, quando criou o Grameen Bank (Ban-co das Vilas), em 1983 (a partir de um pro-jeto de pesquisa iniciado sete anos antes naaldeia de Jobra/Bangladesh), concedeu ocrédito às pessoas abaixo da linha de pobre-za de acordo com as especificidades cultu-rais de seu país recém-independente, quevivenciara anos de colonização inglesa; debase econômica predominantemente agríco-la, particularmente a monocultura do arroz;com grande defasagem tecnológica, inser-ção periférica na economia mundial; e apre-sentando graves conflitos religiosos, étni-cos e políticos. Neste contexto, a grandequestão que se apresentava a Yunus no anode 1974 era como diminuir a pobreza4.Bangladesh, país de maioria muçulmana ou-trora sob o domínio da colonização inglesa,tornou-se independente em 1974 e era umadas regiões mais pobres, com densidadepopulacional de 830 habitantes por quilôme-tro quadrado e 90% de analfabetismo. A fomede 1974 fez centenas de milhares de víti-mas, o país ainda é alvo de epidemias comomalária e outras doenças tropicais, classifi-cado como país de categoria 3 pela Organi-zação Mundial da Saúde (OMS). A interlo-cução de Yunnus, na época, era com o Ban-co Mundial, que atua a partir de conceitos epressupostos universais e abstratos. Na ver-

Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 19

dade, trata-se de um embate entre univer-salismo e particularismo. O grande dilemapara os atores sociais envolvidos na formu-lação e gestão das políticas públicas é comoconciliar a necessidade de se estabelece-rem conceitos universais – tais como pobre-za, qualidade de vida e desenvolvimento –,válidos para os grupos sociais, e ao mesmotempo considerar, no desenho de tais políti-cas, as tradições culturais destes grupos eseus próprios projetos de futuro.

Neste sentido, há mediações culturais erelações de poder locais que devem ser ana-lisadas quando propomos projetos, progra-mas e políticas públicas que visam promovera mudança social. É, pois, neste horizontedas políticas públicas analisadas a partir davisão de mundo dos sujeitos sociais que aavaliação ex post das políticas e a etnografiaaproximam-se.

Políticas públicas,

universalismo e

particularismo

Les hommes des societés sauvages ou

tradionnelles n´ignoraient pas l´intérêt

matériel. Mais ils se refusaient à

légitimer son autonomisation (Caillé,

2003).

A ênfase nas políticas públicas de carátersocial como uma forma privilegiada para com-bate a exclusão social é um fenômeno rela-tivamente recente, pois, outrora, a ênfasefoi posta no crescimento da economia e nageração sempre crescente de postos de tra-balho com carteira assinada articulada a to-das as benesses do welfare-state à brasilei-ra. Afinal, em que momento da história ocor-reu a guinada em direção às políticas públi-cas como instrumento privilegiado de gover-no no combate à pobreza, desigualdade derenda e exclusão social?

Podemos considerar que a ênfase postanas políticas públicas de caráter social temseus marcos em processos gerais, tais como:a falência do Estado de bem-estar social, osprocessos de reestruturação produtiva, atransformação do paradigma tecnológico, a

crise da sociedade do trabalho5, a globa-lização da economia e a implementação daspolíticas de corte neoliberal pelo mundo afo-ra6. Trata-se de fatores inter-relacionadosintimamente conectados aos interessessistêmicos do capital transnacional. A esterespeito, Manuel Castells (1997) descrevetransformações em curso na economia in-ternacional; no universo empresarial; nas re-lações e no mercado de trabalho; no papeldo Estado; nas configurações urbanas; noramo das economias ilícitas como o tráficode drogas; nas identidades e nas relaçõesde gênero.

Para este autor, são transformaçõesdesencadeadas por uma mudança na basematerial da sociedade – na infraestruturatecnológica, baseada em um novo paradigmatecnológico que emergiu no final da décadade 1970 na Califórnia, Estados Unidos. Esteparadigma configurado por novas tecnologiasassociadas à telemática estaria articuladoao processo de reestruturação do modo deprodução capitalista no final do século XX,ou seja, teria sido desenvolvido para aten-der, sobretudo, aos interesses da acumula-ção capitalista em escala global.

Contudo, os interesses sistêmicos ex-pressos na dinâmica da acumulação capita-lista em escala global têm engendrado efei-tos perversos e introduzido patologias no“Mundo da Vida” – na esfera de ação res-ponsável pela produção e reprodução sim-bólica –, como diria Habermas (1987).

Neste sentido, Godelier (2001:310-14)identifica o específico paradoxo das socie-dades capitalistas: a própria dinâmica daacumulação do capital como principal fontede exclusão social. Para o autor, existe “[...]inegavelmente no coração do capitalismouma fonte permanente de desigualdades so-ciais, e isso significa que nesse sistema, comoem todos os outros, há coisas a seremrecalcadas”, coisas sobre as quais “é preci-so silenciar ou que é preciso travestir de‘interesse comum’”.

Tendo em mente a desigualdade estrutu-ral produzida no seio do capitalismo, indagao autor: “Que lugar resta para o dom emnossas sociedades ocidentais”? Ocorre queo dom, responde ele, está em vias de voltara ser uma condição socialmente necessáriaà reconstrução do tecido social7. Neste sen-

ARTIGOS INÉDITOS

20 JAN/JUN 2008

tido, o paradoxo é que a mesma economiaque cria os excluídos em massa confia à so-ciedade a tarefa de reincluí-los, não na eco-nomia, mas no tecido social, acrescento eu,por meio das políticas públicas de carátersocial institucionalizadas pelo Estado.

Contudo, também é fato que emergem,no final da década de 1980, movimentos so-ciais, forças de resistência anticapitalistasem escala planetária, como os eventos queantecederam a constituição do Fórum So-cial Mundial.

Neste cenário em que afloram os movi-mentos sociais contrários à ordem hege-mônica do capital, a recuperação de umamoral da solidariedade e de pertencimentosocial no campo dos movimentos sociais e,simultaneamente, no campo acadêmico. E,ao longo deste processo, emergem novosatores sociais que vão constituir o campoda economia solidária e, ao mesmo tempo, ainstituição das políticas públicas imple-mentadas pelo Estado – algumas por pres-são dos movimentos sociais, a exemplo doPrograma Nacional de Agricultura Familiar(PRONAF), do microcrédito e da SecretariaNacional de Economia Solidária (SENAES) noBrasil8. Particularmente, no campo domicrocrédito, surge a experiência contem-porânea conhecida mundialmente, a doGrameen Bank.

O governo federal, por meio do Ministériodo Trabalho e do Emprego (MTE), pretende,ao menos no nível do discurso institucional,investir maciçamente em operações demicrocrédito articuladas à perspectiva da de-nominada economia solidária (ES) como al-ternativa privilegiada de combate à exclu-são social9.

A ideia central dos agentes políticos queatuam institucionalmente é que as opera-ções de microcrédito articuladas à denomi-nada economia solidária estão se constitu-indo como um mecanismo poderoso de gera-ção de trabalho e renda – portanto, de com-bate à pobreza – em nosso país. Neste sen-tido, tais operações são direcionadas a seg-mentos específicos da sociedade brasileira,a exemplo dos catadores de material reci-clado que encontramos em várias capitaisdo país; dos vendedores ambulantes que cir-culam nas cidades; do pequeno comércio,como lojinhas, supermercados, padarias; ser-

viços como oficinas mecânicas; ou das mu-lheres mães de família que confeccionam ar-tesanato utilizando os recursos locais. Inse-rem-se também nestes programas de finan-ciamento as cooperativas de pescadores, demulheres artesãs, grupos quilombolas, gru-pos indígenas, cooperativas de pessoas comnecessidades sociais, cooperativas de soro-positivos, cooperativas formadas por jovensda periferia, dentre outros grupos sociais.São todos “empreendimentos” que, em suagrande parte, atuam na informalidade. Ocorreque tais políticas estão pautadas em con-ceitos e valores universalistas e abstratosque não se coadunam com conceitos e va-lores que remetem às tradições culturais dosgrupos sociais-alvo de tais políticas.

Alguns estudos etnográficos, em suainterface com a temática das políticas pú-blicas, sinalizam para a incongruência entreuniversalismo e particularismo, como, porexemplo, os estudos de Coelho de Souza(2007), com base no caso etnográfico dassociedades de língua jê do Brasil Central, ede Edir Pina de Barros, no artigo “Saúde in-dígena, cosmologias e políticas públicas”, apartir do caso dos Kurã-Bakairi (do cerradonorte-mato-grossense), que são ribeirinhos,pescadores e agricultores. Diz o autor queno Brasil há mais de 200 línguas, 180 indíge-nas, e que as políticas de saúde não levamem consideração a diversidade sociocultural.Em sua visão, o grande desafio é fazer comque os direitos garantidos na Constituiçãosejam postos em prática. No entanto, afir-ma ainda, é grande o abismo que separa apensar biomédico e o pensar das populaçõesindígenas que associam o processo saúde-doença a sua cosmologia.

Marcela Coelho (2007) confronta catego-rias êmicas que designam a cultura material,imaterial, conhecimento, transmissão de co-nhecimento, e também da distinção e iden-tidade, com a “sociedade envolvente”. Ocaso etnográfico é o das sociedades de lín-gua jê do Brasil Central. Neste sentido, aautora questiona: direitos universais ou re-lações particulares? Muitos antropólogosapontam as limitações de se estabeleceremmarcos legais ancorados em princípiosuniversalistas e abstratos. Contudo, a ques-tão de fundo é a universalidade parcial dosprincípios civilizatórios que embasam as de-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 21

clarações e a formulação de direitos que sepretendem universais. Alguns autores de-fendem a adoção do princípio denominadopor eles de jusdiversidade: “a liberdade quepossibilita a cada povo viver segundo seususos e costumes e transformá-los, quandodesejável e necessários, em constituiçõesrígidas”. Trata-se de um ponto de partidaque apresenta limitações quando se tratade transações entre culturas, pois uma podereivindicar a formulação de direitos univer-sais e outra, privilegiar a constituição de re-lações particulares. O questionamento é an-tropológico, político, jurídico e relevante so-cialmente.

Portanto, trata-se de se problematizarempiricamente as tensões subjacentes às po-líticas públicas – entre individualismo e reci-procidade e universalismo e particularismo,ou seja, entre valores e conceitos que sepretendem universais e que orientam as po-líticas públicas e as tradições culturais par-ticulares com categorias e princípios quederivam de seus respectivos sistemas classi-ficatórios.

Esta última é a mesma tensão que estápresente em várias reivindicações das po-pulações tradicionais e das minorias étnicasno mundo todo.

Nos Estados Unidos, quando se fala emdireito das minorias étnicas, nos paísesdescolonizados da África, na Índia, na Amé-rica Latina, incluindo o Brasil, todos estesdebates expressam a insuficiência e as limi-tações do sistema jurídico estatal baseadoem noções, princípios e conceitos univer-salistas (abstratos), que estabelece comofinalidade proteger os direitos das minoriasétnicas em vários âmbitos. O que está emquestionamento é o próprio conceito de di-reitos humanos, engendrado no Iluminismoeuropeu e concebido como um valor univer-sal10. Esta seria uma das promessas não cum-pridas do Iluminismo de que nos falaHabermas (1987).

Em sociedades multiétnicas, as identida-des assumem a sua dimensão política. Con-tudo, se a identidade, em sua formulaçãoclássica que remonta ao romantismo alemão,e moderna, que remete às formulações deLévi-Strauss, estava associada a elemen-tos irredutíveis, ou seja, a uma essência quedefiniria o próprio grupo social, passa a ser

concebida contemporaneamente em sua di-mensão processual e histórica; tecida, por-tanto, nas relações sociais e de poder, eassume dimensão crucial no contexto daspolíticas públicas contemporâneas, quandoo que está em jogo é a própria definição dasidentidades, a reivindicação de recursos pú-blicos e o acesso a direitos.

A questão central é como gerenciar adiferença, como representar os múltiplos in-teresses no aparelho do Estado. As críticasdirigem-se ao próprio texto constitucional,que não estaria adequado às demandas dosvários grupos que compõem uma sociedademulticultural.

Haveria um paradoxo no próprio textoconstitucional, fundamentado em princípiosuniversalistas que garantem a igualdade dedireitos a grupos que, originalmente, são he-terogêneos do ponto de vista étnico, convi-vendo em bases desiguais e assimétricas emum mesmo território nacional.

Para Hall e Tambiah, a solução seria refor-mular a regra constitucional e garantir defato os direitos aos grupos minoritários, as-sim como políticas públicas e igualdade decondições.

No universo do indigenismo e da políticaindigenista, o debate sobre políticas públi-cas direcionadas aos grupos indígenas estácentrado na noção de etnodesenvolvimento,que se refere ao desenvolvimento que man-tem o diferencial sociocultural de uma socie-dade ou grupo social. É uma noção de de-senvolvimento desvinculada da perspectivaeconomicista baseada na noção de progres-so, aumento do PIB etc. Esta noção envol-ve, segundo Roberto Cardoso de Oliveira, aconstituição de uma comunidade de argu-mentação interétnica baseada em uma ra-zão comunicativa e pautada pela responsa-bilidade moral daqueles atores que atuam nocampo dos poderes públicos dominantes. Oetnodesenvolvimento supõe: uma etnia au-tóctone com poder decisório sobre o seuterritório, recursos naturais, culturais e li-berdade para negociar com o Estado segun-do os próprios interesses. Segundo Roberto

ARTIGOS INÉDITOS

22 JAN/JUN 2008

Cardoso de Oliveira, no artigo “O saber, aética e a ação social”, “[...] Isto significaque o grupo étnico é a unidade político-ad-ministrativa com autoridade sobre o seu pro-jeto de território e capacidade de decisãono âmbito de seu projeto de desenvolvimen-to, dentro de um processo crescente de au-tonomia e autogestão” (1990:17).

Os seguintes indicadores do etnodesen-volvimento foram formulados para as socie-dades indígenas no Brasil:

1. aumento da população com segu-rança alimentar;

2. aumento do nível de escolaridadena língua ou no português dos jo-vens aldeados;

3. necessidades básicas de produtos

do mercado com recursos próprios;

4. domínio das relações com Estado e

demais órgãos do governo e outras

entidades, de modo que a socieda-

de indígena possa definir essas rela-

ções.

Tais indicadores pressupõem a situaçãoideal descrita abaixo11:

a) usufruto exclusivo dos recursos na-

turais;

b) segurança territorial;

c) demanda por produtos manufatura-

dos e meios para atingi-los;

d) internalização de recursos financei-

ros.

Ressalte-se que a geração de renda, aentrada de recursos financeiros para as ne-cessidades dos índios e a aquisição de pro-dutos comercializados no mercado pelosbrancos são fundamentais para qualquer pro-jeto de etnodesenvolvimento.

O supracitado conceito está associado àspolíticas públicas direcionadas principalmen-te aos grupos indígenas, mas pode serextrapolado para que se pensem outros gru-pos sociais, como uma comunidade de pes-cadores ou de quilombolas, por exemplo, ouuma cooperativa de mulheres artesãs. Nes-te último caso, o diferencial remete às rela-ções de gênero, que se cruzam com as declasse e de etnia.

Políticas públicas e

indicadores socioculturais

No caso das avaliações das políticas pú-blicas sociais, o debate que este artigo sus-cita gira em torno da necessidade de cons-trução de indicadores socioculturais que ar-ticulem no tempo-espaço as dimensões dascomunidades listadas abaixo, sejam elas umassentamento de reforma agrária na regiãosemiárida, um município ou um bairro na re-gião periférica das grandes metrópoles. Agrande questão para o gestor de políticaspúblicas é de natureza epistemológica. Tra-ta-se de conhecer, para além dos indicado-res quantitativos de renda e de pobreza,quem está recebendo a política pública ecomo a ressignifica? Em que contexto? Quaisas mediações de ordem simbólica e políticaque a atravessam?

Neste sentido, é preciso mapear, nas co-munidades beneficiárias das políticas, as se-guintes dimensões:

1. economia (arranjos produtivos e ca-

deias produtivas locais, por exem-

plo, a cadeia produtiva do mel, no

caso da apicultura);

2. relações de poder local e sua arti-

culação com as demais instâncias

(estadual e federal) – as políticas

públicas transitam nas três esferas

de poder até chegar ao seu destino

(quando não são desviadas);

3. cultura (valores, tradições e identi-

dades que remetem aos grupos so-

ciais beneficiários);

4. geografia (condições físicas e cli-

máticas);

5. rede de proteção social (políticas

públicas sociais existentes);

6. concepções e projetos de desen-

volvimento local; e

7. sistema educacional local.

Contudo, a construção de tais indicadorespressupõe um olhar etnográfico focado em doispressupostos epistemológicos: ressignificaçãoe totalidade. Neste sentido, é fundamentalapreender a visão de mundo dos sujeitos so-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 23

ciais que são alvo das políticas públicas, alémdo modo como as ressignificam. E uma dasdimensões centrais é a cultura como dimen-são simbólica que articula e media os aspec-tos políticos, econômicos e sociais.

Em pesquisa anterior, na região semiáridado estado do Ceará, pude constatar que, nouniverso dos assentamentos de reforma agrá-ria, a economia solidária e o crédito solidáriosão apreendidos a partir das categoriasclassificatórias êmicas ancoradas na lógicapatrimonialista. Neste caso, o grupo socialnão opõe solidariedade e patrimonialismo, masarticula ambas as categorias no plano sim-bólico; ou seja, ressignifica a economia soli-dária e o crédito a partir das relaçõespatrimonialistas constituídas historicamentenaquela região12.

Essa visão de mundo ancorada em rela-ções clientelistas constitui-se num entraveao desenvolvimento da economia solidária naregião. Assim, a partir do cruzamento de taisindicadores, poderemos apreender os limitese as potencialidades das políticas públicascomo uma dimensão significativa a partir daqual poderiam ser diminuídas a desigualdadesocial e a pobreza em nosso país. Podería-mos, por exemplo, perceber de que forma asrelações de poder locais impedem ou esti-mulam a formação de uma cultura políticacrítica, a autogestão, a solidariedade e areciprocidade, que são noções centrais paraa sustentabilidade dos empreendimentos di-tos solidários. O pressuposto da ressigni-ficação das políticas públicas remete-nos àsarticulações entre as esferas local, regionale nacional e transnacional. Neste sentido,não podemos conceber o semiárido cearensecomo um universo simbólico autônomo e en-cerrado em si mesmo, mas sim como um uni-verso simbólico constituído a partir da tradi-ção cultural e das injunções do sistema fi-nanceiro transnacional. Deste modo, a visãode mundo dos sujeitos é constituída a partirdo sistema cognitivo êmico, que por sua vezengendra-se nas relações que se tecem en-tre indivíduo e sociedade. Neste sentido, é

preciso observar as relações de poder, a eco-nomia, educação, condições ambientais, redede proteção social das comunidades-alvo daspolíticas públicas, como instâncias que searticulam (e não são autonomizadas) na vi-são de mundo das pessoas

Técnicos do Banco Central afirmam queuma consciência política reflexiva e um grauelevado de escolaridade são fatores que con-tribuem para o êxito das cooperativas decrédito. Marcelo Néri, economista da Fun-dação Getúlio Vargas (FGV), em semináriono Banco do Nordeste do Brasil (BNB), afir-ma também que as comunidades com níveismais elevados de escolaridade são solo fértilpara que as microfinanças promovam o de-senvolvimento local13. Neste sentido, graude consciência política, cultura política eeducação local são três indicadores ou di-mensões fundamentais para se avaliar aperformance das políticas públicas. Quantomais a cultura política de um grupo socialaproximar-se do patrimonialismo, quantomenor os anos de escolaridade formal e me-nor o grau de reflexividade política, maioresos limites à atuação das políticas públicas.Refiro-me particularmente às baseadas noslaços de solidariedade e de reciprocidade.Neste sentido, tais indicadores “mensu-rariam”, a partir de um enfoque semiótico ehermenêutico, graus de reflexividade, anose qualidade de escolaridade e padrões decultura política. Obviamente que tais indica-dores jamais poderiam ou teriam a preten-são de abarcar toda a complexidade, a ri-queza e a dialética que são constitutivas douniverso simbólico das pessoas que são des-tinatárias das políticas públicas.

Contudo, o trabalho de construção de in-dicadores socioculturais é artesanal, requersensibilidade analítica, é denso (pois revelaos significados) e, em princípio, microscópi-co; no entanto, remete-nos a problemáti-cas mais amplas, como o desenvolvimentosocial, o combate à pobreza e a melhoriadas condições de vida das pessoas “que de-sejam formas distintas de felicidade”14.

ARTIGOS INÉDITOS

24 JAN/JUN 2008


ANTUNES, Ricardo. Adeus ao trabalho? Ensaio sobre as metamorfoses e a centralidade domundo do trabalho. São Paulo: Cortez, 1995.

AZANHA, Gilberto. Etnodesenvolvimento, mercado e mecanismos de fomento: possibilidades dedesenvolvimento sustentado para as sociedades indígenas no Brasil, in Souza Lima, Anto-nio Carlos e Hoffmann-Barroso, Maria (orgs.), Etnodesenvolvimento e políticas públicas.Bases para uma nova política indigenista. Rio de Janeiro: Contra Capa, 2002, pp. 29-38.

BARROS, Edir Pina de. Saúde indígena, cosmologia e políticas públicas. Disponível em <http://www.naya.org.ar/congreso/ponencia2-7.htm. Acesso em 4/5/2008.

BRANDÃO, C. A. A impossibilidade de uma teoria geral abstrata do desenvolvimento. Campinas,UNICAMP, 2005, mimeo.

CAILLÉ, Alain. Critique de la raison utilitaire. Manifeste du Mauss (mouvement anti-utilitaristedans les sciences sociales) – Avant-propos et postface inédits de l´auteur. Paris: LaDécouverte, 2003.

_________. Antropologia do dom. O terceiro paradigma. Petrópolis: Vozes, 2002.

CAILLÉ; Alain e GRAEBER, David. Introdução, in Martins, Paulo Henrique (org.), A dádiva entreos modernos. Discussão sobre os fundamentos e as regras do social. Rio de Janeiro:Vozes, 2002, pp. 17-31.

COELHO DE SOUZA, Marcela. A dádiva indígena e a dívida antropológica: o patrimônio culturalentre direitos universais e relações particulares, Série Antropologia, vol. 415. Brasília:DAN–UNB, 2007.

COHEN, Abner. O homem bidimensional. A antropología do poder e o simbolismo e sociedadescomplexas. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1978.

DAS, VEENA. Critical events. An anthropological perspective on contemporary India. NovaDelhi: Oxford University Press, 1995.

_________. Fronteiras, violência e o trabalho do tempo. Alguns temas wittgensteinianos, RBCS,vol. 14, no 40. São Paulo, jun. 1999, pp. 33-42.

DURKHEIM, Émile. Introdução e Conclusão, in Formas elementares da vida religiosa. São Paulo:Paulinas, 1990.

DURKHEIM, Émile e MAUSS, Marcel. Algumas formas primitivas de classificação, in J. A, Rodrigues,Durkheim. São Paulo: Ática, 1988, pp. 183-203, coleção Grandes Cientistas Sociais.

FAORO, Raimundo. Os donos do poder. Formação do patronato político brasileiro. 10a ed. SãoPaulo: Globo, Publifolha, 2000, Grandes Nomes do Pensamento Brasileiro, 2 vols.

FRANÇA FILHO, Genauto et al. Ação pública e economia solidária: uma perspectiva internacional.Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006.

FRANÇA FILHO; Genauto e DZIMIRA, Sylvain. Dádiva e economia solidária, in A nova ordem social.Perspectivas da solidariedade contemporânea. Brasília: Paralelo 15, 2004, pp. 136-64.

FURTADO, C. Cultura e desenvolvimento: em época de crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984.

GEERTZ, Clifford [1968]. Observando o Islã. O desenvolvimento religioso no Marrocos e naIndonésia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2004.

GODBOUT, Jacques. L´Esprit du don. Paris: La Découverte, 1992.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 25

_________. Homo donator versus Homo oeconomicus,in Martins, Paulo Henrique (org.), A dádivaentre os modernos. Discussão sobre os fundamentos e as regras do social. Rio de Janei-ro: Vozes, 2002, pp. 63-97.

_________. Introdução à dádiva. Rev. Bras. Ci. Soc., vol. 13, no 38. São Paulo, 1998. Disponívelem <http://www.scielo.br/scielo.php>. Acesso em 10/2/2007. Pré-publicação. Doi: 10.1590/S0102-69091998000300002.

GODELIER, Maurice. O enigma do dom. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.

GONÇALVES, Alícia Ferreira. O pensamento mítico na teoria da ação comunicativa, Ideias, 12(2); 13(1). Campinas, 2006a, pp. 205-36.

_________. (Re)pensando os rumos do exercício etnográfico na contemporaneidade. Comunica-ção apresentada na 23a ABA – Novas Cartografias da Antropologia. Porto Alegre, 2002.

_________. Cultura, mercado e solidariedade: um olhar etnográfico, Revista Versões. DossiêCultura, organizações e práticas sociais, no 3. São Carlos, jul-dez 2006, pp. 107-26.

_________. Cultura, trabajo y economía solidaria, Seminário Hispaño-Brasileño de Culturas DelTrabajo y de las Empresas. Sevilla, 2008, 24p.

_________. Empreendimentos econômicos solidários, cultura e mercado. A experiência contempo-rânea da ADS-CE. Relatório de Pesquisa no 3 DCR/CNPq/FUNCAP, 2007. Processo no 360604/2004-5, 206p.

_________. Experiências em economia solidária e os seus múltiplos sentidos, Katàlisys, vol. 11, no 1.Florianópolis, jan.-jun. 2008, pp 132-42.

_________. Os múltiplos sentidos da economia solidária no estado do Ceará. Comunicação apre-sentada no I CISEF, UFSC. São Carlos, 2006b, CD-Rom.

_________. “Os vários sentidos da prática etnográfica”, minicurso, I Encontro de Ciências Sociaisdo Estado do Ceará, 2005.

GOODY, J. Technology, tradition and the State in África. Londres: Oxford, 1971.

_________. Literacy in tradicional society. Cambridge: Cambridge U.P, 1968.

HABERMAS, Jurgen. Teoría de la acción comunicativa. Critica de la razón funcionalista, vol. l2.Madrid:Taurus, 1987.

HALL, Stuart. A questão da identidade cultural, Textos Didáticos no 18. Campinas: IFCH–UNICAMP, 1998.

_________. Da diáspora. Identidades e mediações culturais. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003.

HÖFLING, Heloisa de Matos. Estado e políticas (públicas) sociais, Cadernos Cedes, no 55, nov.2001, pp. 30-41.

HUTCHINSON, Sharon. Nuer dilemmas. Coping with money, war, and the state. Londres: Universityof California Press, 1996.

IANNI, Octavio. Teorias da globalização. 2a ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1996.

LANNA, Marcos. A dívida divina. Troca e patronagem no Nordeste brasileiro. Campinas: UNICAMP,1995.

_________. As sociedades contra o Estado existem? Reciprocidade e poder em Pierre Clastres,Mana,11 (2): 419- 48. Rio de Janeiro, 2005.

_________. Notas sobre Marcel Mauss e o Ensaio sobre a dádiva, Revista de Sociologia e Política,

no 14. Curitiba, jun. 2000.

ARTIGOS INÉDITOS

26 JAN/JUN 2008

LAVILLE, Jean-Louis. Com Mauss e Polanyi, rumo a uma teoria da economia plural, in Martins,Paulo Henrique e Nunes, Brasilmar Ferreira, A nova ordem social. Perspectivas da solidarie-dade contemporânea. Brasília: Paralelo 15, 2004, pp. 42-57.

LECHAT, Noëlle. Trajetórias intelectuais e o campo da economia solidária no Brasil. Tese dedoutorado em ciências sociais, IFCH–UNICAMP. Campinas, 2004.

_________. Economia social, economia solidária, terceiro setor: do que se trata?, Civitas, 2, no 1.Porto Alegre, jun. 2002, 123-40.

LEJANO, Raul.Frameworks for policy analisis. Mergin text and context. Nova York: Routledge,2006.

MALINOWSKI, B. Argonautas do Pacífico Ocidental. São Paulo: Abril, 1978, coleção Os Pensado-res.

_________. Etnicidad y estrutura social. México: Ciesas, 1992.

_________. Etnicidade, eticidade e globalização, RBCS, 32. São Paulo, 1996, pp. 6-17.

_________. O saber, a ética e a ação social, Manuscrito, XIII, 2, 1990, pp. 7-22.

MARÉS DE SOUZA FILHO, Carlos Frederico. A universalidade parcial dos direitos humanos, in L.D.Grupioni, L.B. Vidal e R. Fischmann (orgs.), Povos indígenas e tolerância: constituindopráticas de respeito e solidariedade. São Paulo: EDUSP, 2001, pp. 252-61.

MARTINS, Paulo Henrique (org.). A dádiva entre os modernos. Discussão sobre os fundamen-tos e as regras do social. Rio de Janeiro: Vozes, 2002.

MARTINS, Paulo Henrique e NUNES, Brasilmar Ferreira (orgs). A nova ordem social. Perspectivasda solidariedade contemporânea. Brasília: Paralelo 15, 2004.

RUBEN, Guilhermo. Teoria da identidade. Uma crítica, Anuário Antropológico, 86. Brasília, 1988.

_________. A teoria da identidade na antropologia: um exercício de etnografia do pensamentomoderno, in Correa, Mariza e Laraia, Roque (orgs.), Roberto Cardoso de Oliveira – Home-nagem. Campinas: IFCH–UNICAMP, 1992, pp. 79-97.

SAHLINS, Marshall. Ilhas de história. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1990.

SCOTT, Joan. História das mulheres, in Burke, Peter. (org.), A escrita da história: novas pers-pectivas. São Paulo: UNESP,1992, pp. 64-65.

SEGATO, Rita Laura. O percurso do gênero na antropologia e para além dela, Série Antropologia,236. Brasília, 1998, 22p.

SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, s.d.

STAVENHAGEM, Rodolfo. Etnodesenvolvimento: uma dimensão ignorada do pensamentodesenvolvimentista, Anuário Antropológico, 84, 1985, pp. 11-44.

STOLKE, Verena. La mujer es puro cuento: la cultura del género, Revista de Estudos Feminis-tas, 12 (2):264. Florianópolis, mai.-ago., 2004, pp. 77-105.

YUNUS, Muhammad. O banqueiro dos pobres. São Paulo: Ática, 1997.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 27

Résumé: Cet article vise à lancer une réflexionde nature épistémologique sur la constructionsocio-culturelle des indicateurs d’une pers-pective ethnographique dans le processusd’évaluation ex post des politiques publiques.

Mots clés: politiques publiques; indicateurssocio-culturelles; ethnographie

Resumen: Este artículo presenta una reflexiónepistemológica sobre la construcción de losindicadores sócio-culturales desde una pers-pectiva etnográfica en los procesos deevaluación ex post de las políticas públicasbasados en la producción de los indicadoressócio-culturales.

Palabras-clave: políticas publicas; indica-dores sócio-culturales; etnografia

1 Adoto (apenas como ponto de partida) a definição de políticas públicas formulada no texto de Höfling(2001). Segundo esta autora, a política pública é o “Estado em ação”. É o Estado implantando em umdeterminado contexto histórico um projeto de governo por meio de programas e ações direcionados adeterminados segmentos da sociedade. A autora utiliza este conceito para pensar as políticas públicasde caráter social na área da educação, mas penso que esta noção pode ser ampliada para pensartambém o microcrédito, a denominada economia solidária e outras políticas públicas. A perspectiva deavaliação no presente texto coaduna-se com a proposta de Lejano (2006) e Rodrigues (2007), que seinspiram em uma abordagem semiótica e hermenêutica.

2 Da perspectiva institucional, o referido projeto insere-se nos termos do convênio Fundeci/Bnb/UFC de 21de março de 2006, que viabilizou uma turma do curso de mestrado em Avaliação de Políticas Públicascom ênfase em desenvolvimento regional. O mestrado constituiu o Numapp–núcleo de pesquisa emformato de projeto temático integrado de pesquisa que articula as pesquisas dos alunos direcionadas afornecer subsídios empíricos para a construção de uma metodologia de avaliação das políticas públicasnas quais se mesclam as abordagens qualitativas e quantitativas, com ênfase no desenvolvimentoregional em articulação com as dimensões socioculturais. A primeira fase do projeto é a construção deuma base de dados sobre programas e políticas públicas no estado do Ceará, a exemplo do Crediamigo,Economia Solidária, Bolsa Família, Pronaf, Prodetur, dentre outros.

3 Cf. Barros, Edir Pina (2008).4 Diz o professor: “Cada país deveria dispor de sua própria definição de pobreza (ter dez hectares de terra

coloca uma pessoa ao lado dos ricos num país fértil e do lado dos pobres num país desértico). Seria útilque as organizações internacionais integrassem em suas análises os critérios de identificação da pobre-za específicos de cada país, em vez de impor normas internacionais” (Yunus, 1997:97).

5 Sobre a crise da sociedade do trabalho, consultar Antunes (1995).6 Sobre as várias dimensões e significados da globalização, ver Ianni (1996).7 Godelier (2001:316-317) observa muito bem o paradoxo da sociedade capitalista que repousa no fato de

que a “sociedade só vive e prospera, portanto, ao preço de um déficit permanente de solidariedade”. Oautor conclui afirmando que não podemos esperar tudo do dom, “pois apenas os deuses dão tudo outudo deram, precisamente, porém, porque não eram homens. O dom há de servir, mas esperando oquê?”.

8 Sobre o processo de constituição do campo da economia solidária no Brasil, ver excelente tese de Lechat(2004).

9 Sobre os vários sentidos que o termo economia solidária incorpora, cf. Noelle Lechat (2002), e sobre osmúltiplos sentidos da economia solidária no estado do Ceará, cf. Gonçalves (2006b e 2007).

10 Cf. Hall (2003); Tambiah (1997); Veena Das (1995); Hutchinson (1996).11 Cf. Azanha (2002).12 Cf. Gonçalves (2008).13 Fórum BNB de Desenvolvimento realizado nos dias 17 e 18 de julho de 2008, em Fortaleza.14 Malinowski (1978).

Notas

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 29

Resumo: Este artigo apresenta reflexões teó-rico-metodológicas iniciais para a avaliaçãode programas de microcrédito, especificamen-te o CrediAmigo do Banco do Nordeste – BNB.Para tanto, este artigo: (i) expõe a discus-são teórica que fundamenta as reflexões so-bre os programas de microcrédito, notada-mente o CrediAmigo; e (ii) apresenta a pro-posta metodológica que circunscreve umapesquisa etnográfica sobre o CrediAmigo combase na trajetória institucional do programa,desde sua elaboração entre os funcionáriosdo alto e médio escalão do banco nas depen-dências da Diretoria, das Áreas Operacionaise da Superintendência até sua execução fi-nal pelos funcionários das Unidades CrediAmigoque atuam junto aos clientes de diversas co-munidades locais atendidas pelo programa. Oestudo da trajetória institucional do CrediAmigovisa verificar como vem sendo, de fato, imple-mentado o microcrédito do BNB e, com isso,contribuir como um instrumento para sua ava-liação, assim como a de outros programas demicrocrédito.

Palavras-chave: políticas públicas; avalia-ção; metodologia; microcrédito; Banco doNordeste

Apontamentos teórico-metodológicos para a avaliação deprogramas de microcrédito1

Pointers for the theoretical and methodological evaluation ofmicrocredit programmes

Notas teóricas y metodológicas para la evaluación deprogramas de microcrédito

Pointeurs pour l’enseignement théorique et méthodologiqued’évaluation des programmes de microcrédit

Alcides Fernando Gussi*

Abstract: This article presents theoreticaland methodological considerations for theinitial assessment of the microcreditprogrammes, specifically the CrediAmigo ofBanco do Nordeste – BNB. For both, thisarticle (i) sets out the theoretical discussionthat based on the reflections of microcreditprogrammes, notably the CrediAmigo, (ii) andsubmit the proposal methodological circums-cribing an ethnographic research on theCrediAmigo based institutional trajectory ofthe program, since their developmentbetween the officials of high and mediumgrade in dependencies of the bank’s Boardof Operating Areas and Superintendence untilits final implementation by officials ofCrediAmigo units that work closely with clientsfrom various local communities attended theprogramme. The study of institutional trajectoryof CrediAmigo to verify and have been, infact, implemented the microcredit the BNBand thereby contribute as a tool for evaluationas well as from other programmes ofmicrocredit.

Keywords: public policy; evaluation; metho-dology; microcredit; Banco do Nordeste

* Historiador, mestre em antropologia social e doutor em educação pela UNICAMP, é professor do Departamen-

to de Economia Doméstica e do Curso de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas da UFC. E-mail:

[email protected]

ARTIGOS INÉDITOS

30 JAN/JUN 2008

Contempora-neamente, pro-gramas de micro-

crédito têm-se apresentado como alternati-vas de políticas de geração de renda voltadaspara parcelas da população em situação deexclusão do crédito e vêm alinhando-se àspolíticas de desenvolvimento social de váriospaíses, dentre eles o Brasil.

Este artigo apresenta reflexões teóricase metodológicas iniciais para a avaliação deprogramas de microcrédito, especificamenteo Programa CrediAmigo do Banco do Nordes-te – BNB. Para tanto, parto da hipótese ana-lítica de que as experiências desses progra-mas, inseridas nas políticas de desenvolvi-mento regional do BNB, seriam mediadas pelacultura na medida em que revelam diferen-tes significados acerca da ideia de desen-volvimento atribuídos por distintos funcio-nários do banco vinculados às ações do pro-grama. Estreitamente relacionada a essa hi-pótese, apresento uma proposta metodo-lógica que, sob a perspectiva da pesquisaetnográfica, baseia-se no acompanhamentoda trajetória institucional do CrediAmigo, emque se verifica um percurso desde a elabo-ração do programa entre os funcionários doalto escalão do BNB nas dependências daDiretoria, Áreas Operacionais e Superinten-dências até a sua execução final pelos fun-cionários das Unidades CrediAmigo junto aosclientes de diferentes comunidades locaisatendidas.

Entendo que o estudo da trajetória ins-titucional do CrediAmigo visa verificar comovem sendo, de fato, implementado o pro-grama de microcrédito do BNB e, com isso,contribuir como um instrumento para a suaavaliação, assim como para a avaliação deoutros programas de microcrédito.

É necessário ressaltar que programas demicrocrédito, implementados por distintasinstituições em inúmeras localidades, no paíse fora dele, vêm sendo estudados por pes-quisadores em seus diferentes aspectos,como, por exemplo, aquele que se refere aosbeneficiados por esses programas, revelan-do uma crescente necessidade de avaliaçãodos mesmos em consonância com demandasdas instituições e dos formuladores de polí-ticas públicas em conhecer seus resultados

sociais; ressalta-se, ainda, que o CrediAmigofoi alvo de uma recente avaliação financia-da pelo próprio BNB (Neri e Medrado, 2005).Ainda que não caiba no escopo deste artigorealizar uma revisão desses estudos, já dis-cutidos em Gonçalves e Gussi (2007), en-tendo que a proposta teórico-metodológicaaqui apresentada dialoga com eles e consti-tui-se, em relação a esses estudos, em con-traponto, na medida em que toma como focoespecífico o estudo etnográfico da dimen-são institucional como ferramenta para suaavaliação.

Este artigo está dividido em duas partes:a primeira, contendo a discussão teórica quefundamenta as reflexões sobre o estudo dosprogramas de microcrédito, notadamente oCrediAmigo do BNB; a segunda, constituídapela apresentação de uma proposta metodo-lógica para a avaliação desse programa.

A discussão teórica

“O nosso negócio é o desenvolvimento”(http://www.bnb.gov.br). Com esta chama-da, o site oficial do BNB leva-nos a pensar olugar que esse banco ocupa no contexto daspolíticas públicas de desenvolvimento no Nor-deste, o que permite situar seu programa demicrocrédito, o CrediAmigo.

Para tanto, é necessário problematizar ocontexto de reestruturação do capitalismocontemporâneo, brasileiro e mundial, e par-ticularmente o de reordenamento do siste-ma financeiro, para situar analiticamente olugar institucional e histórico do BNB, comoagente político, na implementação dos pro-gramas de microcrédito.

A dinâmica das relações capitalistas con-temporâneas vem apontando para um pro-cesso estrutural que Chesnais (1996, 1999)denominou “a mundialização do capital”, queé o resultado da mundialização dos merca-dos e serviços financeiros no âmbito globale aponta para a tendência de diminuição docontrole dos Estados nacionais sobre o fluxode capitais. Porém o autor chama a atençãopara o caráter seletivo deste movimento decapitais que, controlado por quem está si-tuado em posição privilegiada no mercado,seleciona ao mesmo tempo em que exclui

Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 31

países e camadas sociais, de forma que nemtodos participam igualmente do processo demundialização. O autor considera como ex-cluídos deste os países que, impelidos pelaimposição das políticas de liberalização, par-ticipam do movimento de forma marginal, domesmo modo que, em cada país, camadasda população são sistematicamente excluí-das da participação nos benefícios auferidospelo desenvolvimento do processo produti-vo (Chesnais, 1996,1999).

Apoiando-se nessas ideias, pode-se pen-sar que o Brasil, como parte da América La-tina e ocupando posição de devedor no pla-no internacional, inclui-se no rol de paísesmarginalizados frente ao movimento demundialização do capital. Similarmente,quando se considera o território nacional, oNordeste brasileiro e parte significativa desua população seriam duplamente excluídosdesse processo.

Dentro deste quadro de mundialização docapital – excludente e seletiva – e comple-mentar a ele, ganha força a política ideoló-gica neoliberal que retoma e desenvolve osprincípios de “mão invisível” do mercado comoorientadores da economia e redefine o ta-manho e a natureza do Estado-nação. As-sim, ganham corpo políticas de desregula-mentação, privatização e cortes no orça-mento do Estado, sobretudo o destinado àspolíticas sociais. Ao mesmo tempo, aumentao papel fiscalizador da implantação da políti-ca neoliberal exercido por organismos eco-nômicos supranacionais – Banco Mundial,Fundo Monetário Internacional, OrganizaçãoMundial do Comércio –, novas autoridadespolíticas atuantes nos países periféricos comoo Brasil, que muitas vezes orientam as dire-trizes de suas políticas sociais (Moraes, 2002,2004).

Ainda neste contexto, quando se consi-dera especificamente o sistema financeironacional e mundial, observa-se a ocorrênciade um processo de reestruturação orienta-da pela mundialização do capital. Essa rees-truturação promoveu a abertura financeirada América Latina e, particularmente, do Bra-sil, a partir do governo Fernando HenriqueCardoso, nos anos 1990 (Freitas, 1999;Freitas e Prates, 1998, 2001).

Disso resultaram a ampliação da presen-ça de bancos estrangeiros no sistema finan-

ceiro nacional e o enfraquecimento dos ban-cos públicos brasileiros. Quanto à diminui-ção da participação dos bancos públicos noconjunto do sistema bancário nacional, emque pese ainda a participação do Banco doBrasil e da Caixa Econômica Federal, isso sedeveu principalmente à privatização dos ban-cos estaduais. Por tudo isso, os bancos pú-blicos foram perdendo sua função de fomen-tadores de políticas sociais de desenvolvi-mento nos âmbitos federal e estadual (Gussi,2001, 2004, 2007; Rodrigues, 2004).

Contudo, nesse cenário de mundializaçãodo capital, retração do Estado-nação, imple-mentação das políticas neoliberais e rees-truturação do sistema financeiro, pode-seconsiderar, analiticamente, a emergência deembates políticos entre distintos atoresquanto aos rumos desse processo no con-texto das forças que atuam no Estado-na-cional, como indica Moraes (2004): “Mas osEstados nacionais são também arenas emque conflitam outros sujeitos – grupos e clas-ses, partidos e movimentos, novos atoresnessas relações. Mas, para fazê-lo, precisainteragir não apenas com outros Estados,mas com forças que nesses Estados figu-ram, como sujeitos que disputam aquela are-na” (p. 4).

Neste cenário de disputas e conflitos po-demos situar o BNB. Se o banco tem atrela-do, de forma geral, suas políticas e seus pro-gramas às diretrizes gerais das políticasregidas pela mundialização do capital, elepode, contudo, ser posto como um agentepolítico regional, com um lugar diferenciado,pois permite a condução de outros proces-sos quanto aos rumos das políticas públicasnacionais.

Tal argumento fundamenta-se, primeira-mente, no fato de que o BNB pensa-se comouma instituição associada ao “desenvolvi-mento do Nordeste”. Segundo Douglas(1998), as instituições articulam sua legiti-mação, que se dá no plano de uma ordemsocial equiparada às leis natureza, como sea ordem social das instituições fizesse parte“de uma ordem natural das coisas”. Da mes-ma forma que Douglas (1998), podemos pen-sar que o princípio de legitimação dos con-ceitos, regras, normas, valores e ações doBNB, associado ao desenvolvimento, encon-tra-se “naturalizado” em seu pensamento

ARTIGOS INÉDITOS

32 JAN/JUN 2008

institucional, constituindo-se numa verdadeque o legitima socialmente. Acrescente-se,ainda, que tal pensamento institucional reve-la-se no conjunto de representações e açõesde distintos atores socais sobre o banco acercado desenvolvimento. Tal legitimação é o quepermite situar o BNB como agente político re-gional diferenciado, com o seu lugar própriofrente ao atual contexto das políticas públi-cas nacionais.

Ainda, esse lugar próprio ocupado pelo BNBestá fundamentado em sua própria história. Aorigem do BNB, fundado em 1952, está asso-ciada a uma reorientação política do Estadoquanto ao desenvolvimento do Nordeste du-rante o período nacional-desenvolvimentistada Era Vargas, momento de uma nova tomadade posição do Estado em relação ao desen-volvimento econômico da região por meio deações planejadas pelo próprio Estado. Ainda,no contexto do nacional-desenvolvimentismo,o BNB associa-se, nos anos 1960, ao modelode desenvolvimento proposto pela Superin-tendência de Desenvolvimento do Nordeste(SUDENE), baseado no ideário de Celso Furta-do (1983, 1984, 2001). Assim, no período emque a SUDENE foi perdendo sua força históricano contexto regional, nos anos 1970 e 1980,o BNB tornou-se o reduto das políticas de de-senvolvimento regional inspiradas por ela. Fi-nalmente, a partir dos anos 1990, ocorreu aextinção da SUDENE, e o BNB tornou-se a úni-ca agência de fomento da região, focando suafunção como banco de desenvolvimento, emque pesem as reformas neoliberais do Estadono período (Albuquerque e Veloso, 2003;Almeida, 1985; Barbosa, 1979; Cardoso, 2006;Diamond, 1961; Pinto, 1997; Silva Neto, 1976;Soares, 1977).

Considerando esta fundamentação institu-cional e histórica sobre o lugar diferenciadoque BNB ocupa como agente político no con-texto de políticas públicas voltadas ao desen-volvimento regional, pode-se, especificamen-te, situar seu programa de microcrédito, oCrediAmigo, diante do contexto de reordena-mento do sistema financeiro.

O estudo de Rodrigues (2004) sobre astransformações do sistema financeiro nacio-nal, iniciadas na década de 1980 e intensifi-cadas na de 1990, aponta para a formação deum setor bancário com um segmento privadonacional mais forte, mais internacionalizado e

menos público, trazendo como consequenciasmais imediatas a concentração bancária nocentro-sul do país, principalmente na regiãoSudeste, e o esvaziamento da presença e ofer-ta de serviços bancários nas regiões menosatrativas economicamente. Para o Nordeste,ainda segundo Rodrigues (2004), este proces-so traz a contenção do crédito e a expressivadiminuição da presença de bancos públicoscomo, por exemplo, a do Banco do Brasil, nofomento às atividades agrícolas, resultando noaumento das desigualdades regionais e inter-nas a cada região.

Paralelamente a esse processo de concen-tração de crédito, emergem, como alternati-vas, programas de microcrédito oriundos deinstituições dos mais diferentes matizes (go-vernamentais, ONG’s, bancárias) que objetivama concessão facilitada de crédito para viabilizarprojetos econômicos de segmentos da popu-lação de baixa renda, focando justamente nosgrupos sociais e nas regiões excluídos pelaconcentração bancária. Assim, experiênciascom programas de microcrédito têm crescidoao longo da última década nos países periféri-cos, como no Brasil, notadamente inspiradasno ideário do economista Muhammad Yunus esua instituição de microcrédito em Bangladesh,o Grameen Bank (Yunus, 2000).

Consideremos aqui o Programa CrediAmigo.Segundo informações institucionais do BNB,este programa iniciou-se com um projeto pi-loto em 1997, passando efetivamente a ope-rar em 1998 com a abertura de 45 unidades,e atualmente está presente em 1.481 muni-cípios do Nordeste, norte de Minas Gerais eEspírito Santo. O programa tem por finalidadefornecer pequenos empréstimos (de R$ 800,00a R$ 8.000,00), de forma não burocrática,para que microempreendedores financiem seusnegócios em troca do chamado “aval solidá-rio”, uma garantia, oferecida pelo emprésti-mo, em nome de um grupo formado para tan-to, de maneira que aquele não é fornecidoindividualmente, mas sim a grupos de pesso-as que se responsabilizam solidariamente porseu pagamento. O seu público-alvo, sobre-tudo a população de baixa renda, é constitu-ído por autônomos, donos de pequenos ne-gócios e trabalhadores informais que neces-sitam de crédito para gerar fonte de renda,no setor da indústria (mercearias, sapatari-as, artesanato etc.), do comércio (merca-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 33

dinhos, armarinhos, farmácias etc.), ou deserviços (salões de beleza, borracharias, ofi-cinas mecânicas).

Segundo Relatório anual do CrediAmigo de2007, os resultados do programa indicam: umaumento crescente entre os anos de 2001 a2007 nas contratações (de 587.294 em 2001a 4.538.755 em 2007) e nos clientes ativos(de 85.309 em 2001 a 343.248 em 2007), am-bos com crescimento triplicado no período; que42% e 34% são destinados respectivamenteaos produtos “giro solidário” e “giro popularsolidário” de sua carteira ativa, ambos desti-nados à aquisição de máquinas, equipamen-tos e realização de reformas, dentre outrasmodalidades menores (giro individual, comuni-dade e investimento fixo); que a maior quan-tidade do volume médio de empréstimos e nú-mero de operações (64%) é destinada às mu-lheres; que 92% dos empréstimos destinam-se ao setor de comércio, 6% para o de servi-ços e 2% para o setor industrial; e, finalmen-te, que o Ceará tem o maior número de clien-tes (89.945, 26% do total) do CrediAmigo(http://www.bnb.gov.br.). O Relatório anualdo BNB de 2007 destaca que o CrediAmigorepresenta 86% das operações de microcréditono país. Estes dados são indicativos de que omicrocrédito, desde sua implantação, alcan-çou uma projeção institucional significativadentro do próprio BNB e também fora dele,nos seus dez anos de existência.

Deste modo, podemos pensar que oCrediAmigo, dentre as políticas de desenvol-vimento regional do BNB, está articulado aolugar particular que o BNB ocupa, institucionale historicamente, como agente político de de-senvolvimento do Nordeste, na medida emque as linhas de ação do programa permitemreorientar o ordenamento geral da reestru-turação financeira nacional que, como vimos,resulta na exclusão ao crédito de grande par-cela da população e de regiões no país.

Contudo, considerando esse lugar históri-co e institucional do BNB neste cenário, pode-se indagar em que medida, no conjunto dasrepresentações e ações dos funcionários en-volvidos no CrediAmigo acerca do desenvol-vimento, vem sendo implementado esse pro-grama, permitindo que ele realize seu objeti-vo, qual seja, gerar renda por meio do micro-crédito para grupos sociais e regiões menosfavorecidos.

A proposta metodológica

Para a avaliação do CrediAmigo, utilizo umametodologia centrada na etnografia. Esteprocedimento metodológico de natureza qua-litativa permite apreendermos as represen-tações, a visão de mundo e a perspectivados atores envolvidos nos programas soci-ais. Para tanto, realizo uma pesquisa entreos agentes do CrediAmigo no contextoinstitucional do programa, da perspectiva deconstrução de uma etnografia na empresa(Ruben, 2004).

Trata-se de realizar, nos termos de Geertz(1989), uma “descrição densa” na empresa,na qual se busca interpretar os diferentessignificados acionados publicamente pelosatores à ideia de desenvolvimento, elabora-dos nas ações do Programa CrediAmigo. Comisso, realiza-se, ainda nos dizeres de Geertz(1989), uma “interpretação da cultura” na ins-tituição, entendida como uma análise da es-trutura de significados dados na ação social.

Desta perspectiva etnográfica, acompa-nho a trajetória institucional do ProgramaCrediAmigo, inspirando-me na noção de tra-jetória de Bourdieu (1986). Em seu ensaio Ailusão biográfica, este autor abandona opressuposto de que uma vida é “como umconjunto coerente e orientado que pode serapreendido como expressão unitária de umaintenção subjetiva e objetiva, de um proje-to” (p. 184). Entendendo que uma vida nãoé um fim em si mesmo e, portanto, não temum sentido único, Bourdieu faz uma analogiaentre a vida e o nome próprio. Diz o autorque este último é o que carregamos ao lon-go da vida, o que lhe dá sentido, para, logoem seguida, rejeitar a ideia de que uma vidapossa ser explicada apenas pela associaçãoao nome, considerando-a “tão absurda quan-to tentar explicar a razão de um trajeto nometrô sem levar em conta a estrutura darede, isto é, a matriz das relações objetivasentre as diferentes estações” (idem, op. cit:179-80).

Assim, Bourdieu constrói sua noção de tra-jetória “como uma série de posições sucessi-vamente ocupadas por um mesmo agente (ouum mesmo grupo) num espaço ele próprio umdevir submetido a incessantes transformações”

ARTIGOS INÉDITOS

34 JAN/JUN 2008

(idem, op. cit., p. 189). As trajetórias defi-nem-se como colocações e deslocamentos noespaço social, mais precisamente “nos esta-dos sucessivos da estrutura da distribuiçãodas diferentes espécies de capital que estãocolocados em jogo no campo considerado” (p.190). Essa noção de trajetória faz com que seabandone a ideia de que uma vida possa sercompreendida como uma cadeia de aconteci-mentos, “sem outros vínculos que não a as-sociação a um sujeito” (idem, op. cit., p. 189).

Similarmente ao que propõe Bourdieu parapensar a trajetória de uma vida, a propostametodológica que ora apresento transpõe essanoção para considerar um programa, ou, maisprecisamente, a trajetória de um programa, oCrediAmigo do BNB. Deste modo, parto da ideiade que o programa não tem um sentido únicoe está circunscrito a ressignificações, segun-do seus distintos posicionamentos nos váriosespaços institucionais que percorre, ou seja,de acordo com seus deslocamentos na insti-tuição.

A trajetória institucional do CrediAmigo bus-ca acompanhar as diferentes fases do pro-grama: desde sua concepção, formulação eimplementação até sua operacionalização fi-nal. Para construí-la, busca-se conhecer es-sas fases por meio da pesquisa entre os fun-cionários inseridos nos diferentes níveis hie-rárquicos nas dependências do BNB, de acor-do com a estrutura organizacional. O conhe-cimento empírico advindo deste procedimentocorresponde às diferentes fases desse pro-grama, detalhadas a seguir.

Numa primeira fase, a pesquisa foca os fun-cionários do alto e médio escalões, responsá-veis pela elaboração do programa – sua con-cepção, formulação e implementação – nasdiferentes esferas institucionais, a saber: aDiretoria, as Áreas Operacionais e a Superin-tendência. Com isso, pretende-se conhecercomo os funcionários representam o programano contexto de suas ações em sua área insti-tucional, permitindo construir suas noções so-bre o BNB e o CrediAmigo. Para tanto, investi-gam-se os perfis desses funcionários, suas tra-jetórias profissionais e afiliações teóricas, asrelações sociais dentro da organização, os di-ferentes grupos profissionais e hierárquicos,suas múltiplas alianças, conflitos e embates,assim como as relações de poder entre as di-ferentes hierarquias administrativas e funcio-

nais; ressalta-se, como se verá adiante, queessa investigação baseia-se na observaçãoparticipante na instituição, a qual, dentre ou-tros procedimentos, vale-se da construção dasredes sociais nas quais os funcionários estãoinseridos.

Numa segunda fase, ainda de acordo como organograma do banco e visando conhecercomo se realiza operacionalização final do pro-grama, a pesquisa foca os funcionários dasUnidades CrediAmigo, os responsáveis, enfim,pela execução do programa em distintas loca-lidades. Com a mesma finalidade proposta naabordagem dos funcionários do alto e médioescalões, propõe-se conhecer como os funcio-nários do pequeno escalão, que operacionalizamo programa e atuam junto aos clientes, cons-troem suas representações sobre o BNB e oCrediAmigo no contexto de suas unidades.Assim, investigam-se as trajetórias profissio-nais dos funcionários, a formação de distintosgrupos, as relações sociais e de poder dentrodas unidades e fora delas, as relações comgrupos de clientes do CrediAmigo nas comuni-dades locais, além da margem de decisão queestes funcionários têm em relação à efetivaçãodo programa.

Finalmente, a pesquisa complementa-secom uma investigação que articula as duasfases anteriores, correspondentes, respectiva-mente, à elaboração e à execução do CrediAmi-go. Para tanto, buscam-se novamente os fun-cionários diretamente responsáveis pela ela-boração do programa, sobretudo os do alto emédio escalões já identificados, para dialogarcom alguns dados obtidos nas fases anterio-res da pesquisa, verificando em que medidaesses dados permitem modificar suas ideiassobre a implementação do programa no âmbi-to institucional e considerar uma possível reela-boração deste.

Esta proposta metodológica, da perspecti-va etnográfica, baseia-se, sobretudo, na ob-servação participante entre os funcionários devárias dependências do BNB. Para tanto, ob-servam-se, por um período de tempo, situa-ções rotineiras envolvendo funcionários em suaárea de trabalho, sobretudo as relacionadasao programa, e outras situações extraordiná-rias, tais como treinamentos e reuniões admi-nistrativas, bem como ocasiões informais comoconversas esporádicas, encontros em inter-valos de refeições, confraternizações etc. Es-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 35

pecificamente, entre os funcionários das Uni-dades CrediAmigo, acompanham-se situaçõesde contato que estes realizam fora de suasunidades com os grupos de clientes beneficia-dos pelo crédito, nos loci dos empreendimen-tos econômicos destes últimos.

Além disso, realizam-se: levantamento dadocumentação institucional sobre o progra-ma; aplicação de questionários semiestrutu-rados entre os funcionários de diversos seto-res; entrevistas abertas com funcionáriosestreitamente envolvidos nas ações doCrediAmigo, privilegiando como estratégia aconstrução de narrativas pessoais sobre suatrajetória profissional a partir de histórias devida (Gussi, 2005); formação de grupos focaiscom funcionários de distintos setores.

Apresento a seguir um quadro que condensaesta proposta metodológica:

Quadro 1 – PROPOSTA METODOLÓGICA: ATRAJETÓRIA INSTITUCIONAL DO PROGRAMA

CREDIAMIGO DO BNB

Por fim, considero dois últimos pontos. Pri-meiramente, que o estudo etnográfico datrajetória institucional do CrediAmigo do BNB,ao pretender analisar as experiências dosprogramas de microcrédito a partir das múl-tiplas significações de distintos atores emseu contexto institucional, permite construirnovos fundamentos teóricos e metodológicospara a avaliação do CrediAmigo, assim comodos demais programas do BNB.

Outro ponto refere-se à importância deuma avaliação das políticas públicas de ca-ráter social destacar a trajetória institucionalde um programa, na medida em que, comessa estratégia metodológica, busca-se per-ceber o grau de coerência e/ou dispersãodo programa ao longo do seu trânsito pelasvias institucionais. Desta forma, por exem-plo, a avaliação de um programa gestado naesfera federal necessita da reconstituiçãode sua trajetória, na qual o pesquisador per-ceba as mudanças nos sentidos dados aosobjetivos do programa e a sua dinâmica,conforme adentra espaços institucionais di-ferenciados e desce nas hierarquias até che-gar à base, momento que corresponde aocontato direto entre agente institucional esujeito receptor da política (Gussi; Gonçal-ves; Rodrigues, 2006).

Por tudo isso, acredito que essa esta pro-posta metodológica venha também a servirde ferramenta para a avaliação de outros pro-gramas de microcrédito e de políticas públi-cas de caráter social atualmente implemen-tados, permitindo refletir acerca dos seus li-mites e possibilidades.

ALTA DIREÇÃO

ÁREAS OPERACIONAIS

SUPERINTENDÊNCIA

S

UNIDADE UNIDADE UNIDADE

CREDIAMIGO 1 CREDIAMIGO 2 CREDIAMIGO 3

GRUPO DE CLIENTES GRUPO DE CLIENTES GRUPO DE CLIENTES

1 2 3


ALBUQUERQUE, R. C e VELLOSO, J. P. R. E (orgs.). A promoção do desenvolvimento: 50 anos doBNDES e do Banco do Nordeste. Rio de Janeiro: José Olympio; INAE, 2003.

ALMEIDA, R. B. O Nordeste no segundo governo Vargas. Fortaleza: BNB, 1985.

BANCO DO NORDESTE DO BRASIL. Acessível em http://www.bnb.gov.br. Acesso em nov. 2006.

BARBOSA, R. O Banco do Nordeste do Brasil e o desenvolvimento econômico da região. Forta-leza: BNB, 1979.

BOURDIEU, P. A ilusão biográfica, in Amado, J. e Ferreira, M. M., Usos e abusos da história oral.Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1996.

ARTIGOS INÉDITOS

36 JAN/JUN 2008

CARDOSO, G. C. C. O Estado desenvolvimentista e o Nordeste: o BNB na busca de um novomodelo de desenvolvimento regional. Tese de doutorado em economia, Centro de CiênciasHumanas Letras e Artes – UFRN. Natal, 2006.

CHESNAIS, F. A mundialização do capital. São Paulo: Xamã, 1996. A mundialização financeira:gênese, custos e riscos. São Paulo: Xamã, 1999.

DIAMOND, W. Bancos de desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961.

DOUGLAS, M. Como as instituições pensam. São Paulo: EDUSP, 1998.

FREITAS, M. C. P (org.). Abertura do sistema financeiro no Brasil nos anos 90. São Paulo: IPEA;FAPESP, 1999.

FREITAS, M. C. P. e PRATES, D. M. Abertura financeira na América Latina: as experiências daArgentina, Brasil e México, Economia e Sociedade, 11. Campinas, dez. 1998, pp. 173-98.

_______. Abertura financeira no governo FHC: impactos e consequências, Economia e Socie-dade, 17. Campinas, dez. 2001, pp. 81-111.

FURTADO, C. Cultura e desenvolvimento: em época de crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984.

_______. Formação econômica do Brasil. São Paulo: Nacional, 2001.

_______. Teoria e política do desenvolvimento econômico. São Paulo: Abril Cultural, 1983.

GEERTZ, C. A interpretação das culturas. Rio de Janeiro: Guanabara, 1989.

GUSSI, A. F. Entre mortes e (re)nascimentos no trabalho: privatização de um banco públicoestadual, em narrativa, in Rodrigues, L. C. e Missaia, S.. (orgs.), Cultura e trabalho:práticas, saberes e fazeres. Campinas: CMU Publicações – UNICAMP; Arte Escrita, 2007,pp. 133-54.

_______. Identidades e nacionalidades no contexto de privatização do Banespa, Revista Ideiasano 11(3). Campinas: IFCH–UNICAMP, 2004, pp. 97-115, ed. especial.

_______. Pedagogias da experiência no mundo do trabalho: narrativas biográficas no contex-to de mudanças de um banco público estadual. Tese de doutorado em educação, Faculda-de de Educação–UNICAMP. Campinas, 2005.

GUSSI, A. F. e GONÇALVES, A. F. Economia solidária e microcrédito, IX Congresso Argentino deAntropología Social 2005, in Anais... Posadas, Misiones (Argentina): Universidad Nacionalde Misiones, 2005. CD-Rom.

GUSSI, A. F.; GONÇALVES, A. F; RODRIGUES, L. C. Avaliação de políticas públicas e programas dedesenvolvimento da região Nordeste. Projeto de pesquisa. Fortaleza, 2006, mimeo.

MORAES, R C. Globalização e políticas públicas: vida, paixão e morte do Estado nacional?,Revista Educação e Sociedade, vol. 25, no 87. Campinas, mai.-ago. 2004 (www.scielo.br).

_______. Reformas neoliberais e políticas públicas, Revista Educação e Sociedade, vol. 23, no

80. Campinas, set. 2002 (www.scielo.br).

NERI, M. e MEDRADO, A. L. Experimentando microcrédito: análise do impacto do CrediAmigosobre o acesso ao crédito, Ensaios Econômicos, no 608. Rio de Janeiro: Fundação GetúlioVargas, 2005.

PINTO, A. T. O Banco do Nordeste e a modernização regional. Fortaleza: BNB, 1977.

RODRIGUES, L. C. Metáforas do Brasil: demissões voluntárias, crise e rupturas no Banco doBrasil. São Paulo: Anna Blume; FAPESP, 2004.

RUBEN, G. R. (org.). Revista Ideias “Etnografias do Capitalismo”, ano 11(3). Campinas: IFCH–UNICAMP, 2004, pp. 97-115, ed. especial.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 37

Résumé: Cet article présente théoriques etméthodologiques pour l’évaluation initiale desprogrammes de microcrédit, en particulier leCrediAmigo de Banco do Nordeste – BNB. Dansles deux cas, cet article (i) définit la dis-cussion théorique que sur la base desréflexions de programmes de microcrédit,notamment la CrediAmigo, et (ii) soumettrela proposition méthodologique de circonscrireune recherche ethnographique de CrediAmigofondée sur la trajectoire institutionnelle duprogramme, depuis leur développement entreles hauts et moyens fonctionnaires de la ban-que dans les dépendances du Conseil de zonesd’exploitation et de surveillance, jusqu’à sonfinal d’exécution par les fonctionnaires deCrediAmigo unités qui travaillent en colla-boration étroite avec les clients de différentescommunautés locales qu’ont participé à ceprogramme. L’étude de trajectoire institutio-nnelle de CrediAmigo a pour but de vérifiercomment a été, en fait, mis en œuvre lemicrocrédit de BNB et et de contribuer ainsicomme un outil d’évaluation ainsi que d’autresprogrammes de microcrédit.

Mots clés: politique publique; évaluation;méthodologie; microcrédit; Banco do Nordeste

Resumen: Este artículo presenta considera-ciones teóricas y metodológicas para laevaluación inicial de los programas demicrocrédito, especificamente el CrediAmigodel Banco do Nordeste – BNB. Por tanto, esteartículo (i) establece la discusión teórica so-bre las bases de las reflexiones de los pro-gramas de microcrédito, en particular elCrediAmigo, y (ii) presentar la propuestametodológica que circunscribe una investigaciónetnográfica del CrediAmigo basado em Latrayectoria institucional del programa, des-de su desarrollo entre los funcionarios dealto y mediano grado en las dependenciashasta la Diretoría y Superintendencia del ban-co hasta su ejecución final por parte de losfuncionarios de las Unidades CrediAmigo quetrabajan en estrecha colaboración con losclientes de diversas comunidades localesasistidas por el programa. El estudio de latrayectoria institucional de CrediAmigo tienepor finalidad verificar como ha sido, de hecho,puesto em práctica microcrédito del BNB ycontribuir como una herramienta para suevaluación, así como de otros programas demicrocrédito.

Palabras-clave: políticas públicas; evaluación;metodologia; microcrédito; Banco do Nordeste

1 Trata-se das reflexões teórico-metodológicos que orientam o projeto de pesquisa “Cultura, desenvolvimen-

to regional e avaliação de políticas públicas: trajetória institucional dos programas de geração de em-

prego e renda (CrediAmigo) do Banco do Nordeste”, financiado pelo CNPq/Fundação Cearense de Apoio

à Pesquisa – FUNCAP.

SILVA NETO, F. R. A contribuição do BNB ao desenvolvimento regional. Fortaleza: BNB, 1976.

SOARES, P. F. F. Nordeste – 25 Anos de BNB. Fortaleza: BNB, 1977.

YUNUS, M. O banqueiro dos pobres. São Paulo: Ática, 2000.

Notas

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 39

Resumo: Neste artigo, tentamos rever criti-camente as implicações dos planos locais deDesenvolvimento Econômico e de EconomiaSocial (gerados pelo Ministério de Desenvol-vimento Social da Nação) em conexão comos agentes deles beneficiários. Neste senti-do, são relevantes para nossos objetivos deinvestigação o papel do Estado como insti-tuição que promove e apóia o desenvolvi-mento local, as transformações em torno darelação capital-trabalho e a importância dasunidades domésticas, como fundamento daeconomia social e solidária. Para analisar estaeconomia, fazemos referência ao caso da SolFoundation (Córdoba, Argentina), na qual fi-zemos nosso trabalho de campo com baseem entrevistas semiestruturadas e observa-ções. Nossa análise permitiu-nos dar contada existência de processos de subsunção dotrabalho ao capital invisibilizados nos planosde desenvolvimento econômico local.

Palavras-chave: desenvolvimento econô-mico local; economia social; subsunção dotrabalho ao capital

Considerações críticas sobre desenvolvimento econômico locale economia social

Critical considerations on economic local development andsocial economy

Consideraciones críticas sobre desarrollo económico local yeconomía social

Considérations critiques sur le développement économiquelocal et l’économie sociale

Susana R. Presta*

Liliana S. Landaburu**

Abstract: In the present article we proposeto check critically the implications of the plansof economic local Development and SocialEconomy (generated by the Department ofSocial Development of the Nation) refering tothe agents beneficiaries of these plans. Inthis sense, it is important, in our investigationsubjects, the place of the State as a habili-tating institution of the local development,the transformations concerning to the relationcapital/work and the importance of thedomestic units as fundament of the socialand solidary economy. For the abovementioned, we refer to the case of the SolFoundation (Córdoba, Argentina) in which wehave made our field work throught semi-structured interviews and remarks. Ouranalysis allow us to understand more aboutespecifics subsumption processes of the workto the capital that remain hidden on the plansof economic local development.

Keywords: economic local development;social economy; subsumption processes ofthe work to the capital.

* Licenciada em ciencias antropológicas, FFyL, Universidade de Buenos Aires, UBA, becaria doctoral CONICET.

Correo eletrônico:[email protected].

** Licenciada em ciencias antropológicas, FFyL, Universidade de Buenos Aires, UBA. Miembro del NADAR

(Núcleo Argentino de Antropología Rural).

ARTIGOS INÉDITOS

40 JAN/JUN 2008

En Argenti-na, provinciade Córdoba, se

encuentra el municipio de Capilla del Monte,al norte del Valle de Punilla, con una poblaciónde 9.085 habitantes (según datos INDEC delaño 2001). Su economía está ligada, mayor-mente, a la actividad turística estacional. Elcircuito económico se compone por actividadescomerciales y de servicios. En la década del’70, florecen industrias familiares de artículosregionales, tejidos y de alimentos e industriasmedianas que, además de emplear a un im-portante número de trabajadores, hacentrascender el nombre de la localidad a travésde los productos elaborados. Paralelamente,se incrementa el personal en empresasestatales. Sin embargo, en la década del ’90,a partir de las políticas neoliberales, la mayoríade las pequeñas y medianas industrias cierransus puertas, como así también, las empresasestatales pasan a manos de capitales priva-dos generando una fuerte expulsión de fuerzade trabajo. En consecuencia, desde entonces,prevalece el subempleo, es decir, el trabajoprecarizado.

Nuestro trabajo de campo en dicha locali-dad se centra en una iniciativa enmarcadaen la economía social y solidaria1, la cual seconsolida en el año 2007 bajo el nombre deFundación SOL. En ese mismo año, lainstitución ha presentado, ante el Ministeriode Desarrollo Social de la Nación, un ProyectoIntegral que propone distintos empren-dimientos socio-productivos con el fin deobtener financiación para la puesta en mar-cha de los mismos. Intervienen en esteproyecto distintas instituciones educativas,la Municipalidad de Capilla del Monte y laFundación SOL en calidad de ejecutora delos tres proyectos incluidos y como entearticulador/generador de contraprestaciones.

Precisamente, tiempo antes de presentardicho Proyecto Integral, el presidente delBanco de Horas solicitó un relevamiento delas capacidades productivas de la poblaciónde Capilla del Monte y de su interés en par-ticipar del Banco de Horas Comunitario2, elcual recibió fondos de la Asociación Inter-nacional de Estudiantes en CienciasEconómicas y Comerciales (AIESEC). Esta úl-tima es una organización global, apolítica,sin ánimo de lucro, manejada por estudiantes

y recién graduados de instituciones de gra-do superior. Sus aliados son las empresasAlcatel, ABN Ambro, Cadbury Schweppes,DHL, Electrolux, Microsoft y Unilever, entreotros. La encuesta fue llevada a cabo poruna Licenciada en Finanzas, proveniente deMéxico, en carácter de voluntaria.

El Proyecto Integral plantea la existenciade un Fondo Rotatorio para invertir eninsumos y equipamiento estratégico, en elcual cada unidad doméstica involucradadeberá aportar cien pesos.

Teniendo como eje estructurador al Ban-co de Horas Comunitario se proponen dosproyectos socio-económicos centrales3. Porun lado, la conformación de una Empresa So-cial de Jóvenes Jardineros. A partir de esta,se promoverán conceptos, valores yaplicaciones de la economía solidaria parasustentar proyectos comunitarios y mejorarla calidad de vida de los sectores marginados.Los participantes serán becados para asistira talleres de formación laboral que les per-mitirá conformar sus propias produccionesfamiliares para satisfacer la demanda de lossocios del Banco de Horas o del mercadolocal. Por el otro, la conformación de un CentroEducativo y Productivo de Hongos Comestibles(girgolas), asociado al corredor de girgolerosde la provincia de Córdoba y del país. Laproducción estará destinada al mercado local ynacional.

En el presente artículo, analizaremos lapropuesta del DEL, distinguiendo conceptosestratégicos que son definidos de una maneraparticular, lo cual nos permitirá avanzarcríticamente en su formulación. En este sen-tido, analizaremos las relaciones sociales deproducción que se generan a partir de laimplementación de dichos proyectos, des-tacando el rol del Estado en tanto constructorde marcos normativos y, por lo tanto, habi-litador de nuevos procesos de valorizacióndel capital.

Según Albuquerque (2004), la iniciativade Desarrollo Económico Local (DEL), requierela movilización y actuación de agenteslocales, públicos y privados. De este modo,junto a las relaciones económicas y técni-cas resultan esenciales para el DEL las rela-ciones sociales y el fomento de la culturaemprendedora, la formación de redesasociativas entre agentes locales y la cons-

Introducción

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 41

trucción del tan mentado “capital social”.Podemos señalar que el autor considera quepara la implementación del desarrolloeconómico local deben confluir un complejoconjunto de factores que trascienden elhecho de la descentralización de las estruc-turas del Estado. De este modo, en el mismoproceso se articulan la concertación institu-cionalizada de agentes públicos y privados,la coordinación interinstitucional, la cons-trucción de identidad regional y capital soci-al, la creación de condiciones de infraestruc-tura y servicios de desarrollo urbano, lageneración de servicios de desarrollo em-presarial, la vinculación con las universida-des regionales y los centros de investigación,la adecuación de los marcos jurídicos ylegales.

Esta definición se enmarca en el modelopropuesto a partir del Consenso de Washing-ton, desde donde se definieron líneas deacción, las cuales impactaron tanto en elámbito urbano como rural. El modelo neoliberalimplementado y reforzado con el Consensode Washington trajo consigo la reformulaciónde políticas del Estado, privilegiando la lógi-ca de la competencia, el mercado como re-gulador de los distintos ordenes sociales, laconcentración económica, el ajuste, laprecarización del empleo, la caída del salario,la exclusión y la desigualdad social.

Paradójicamente en este contexto, ge-neralizado para América Latina, aparece lapropuesta del DEL como paliativo a lascondiciones de pobreza y desigualdad socialque el modelo profundizó. Ésta se construyea partir de categorías tales como: inclusión,equidad, bienestar, desarrollo democrático.Asimismo, presupone la articulación de losagentes a partir del desarrollo de capacida-des, la asistencia técnica y gestión deltrabajo.

Con el propósito de analizar críticamentela relación entre el modelo de desarrollo, laspolíticas públicas derivadas del mismo y losagentes involucrados, tomaremos el casoantes mencionado. El presente artículo in-tenta ahondar en algunas conclusiones de-rivadas de nuestro trabajo de campo, lascuales posibilitarán una reflexión teórica so-bre la problemática abordada.

Producciones domésticas en el

marco del paradigma de

Desarrollo Económico Local

La Antropología Económica considera a launidad doméstica la forma organizativa enque la familia trasciende fronteras históricascomo sociales; desde esta perspectiva fueposible plantear modelos alternativos deracionalidad, producción, intercambio, distri-bución y consumo. Los estudios se centraronfundamentalmente en la distinción entre laracionalidad económica orientada a lareproducción de la vida de sus integrantes y ala reproducción ampliada de sus relacionesinterdomésticas y comunitarias, a diferenciade aquella orientada a la maximización de laganancia, característica de la organización ca-pitalista de la producción. Los antecedenteslos encontramos en los modelos de Chayanov(1974) y la escuela rusa de “la organización yproducción campesinas”, la relación con ladinámica demográfica en Fortes (1974), losvínculos entre unidad doméstica y política enSahlins (1977). Partiendo desde otra perspec-tiva analítica encontramos trabajos queanalizan las economías domésticas en relacióncon los procesos de acumulación capitalista(Meillasoux, 1985; Stoler, 1987; Gordillo,1992).caracteristica de a maximizacientraronfundamentalmente en la distincide racionalidad,producci.

Alburquerque (2004) presenta comocentrales para un enfoque del DEL la movi-lización y participación de agentes locales,el cual incluye prioritariamente a las unida-des domésticas, dado su condición de vul-nerabilidad dentro de los sistemas locales,paralelamente son valoradas sus capacida-des y saberes. Aquí, tanto la identidad terri-torial como el capital social constituyenactivos intangibles que deben ser construi-dos a partir de la participación de los dife-rentes agentes sociales en la discusión delos problemas locales y la búsqueda deespacios de concertación público-privados.

En nuestro caso, el sector público (Munici-palidad) y el sector privado (Fundación de laempresa Arcor) se presentan como dos agen-tes centrales del proyecto, el primero como

ARTIGOS INÉDITOS

42 JAN/JUN 2008

habilitador del segundo, al cual le competeuna posición destacada debido a su calidadde financiador/garante y “socio”. El interéstanto del Estado como de la empresa puestoen las capacidades productivas de las uni-dades domésticas y en el desarrollo de laeconomía doméstica no son casuales, puesse vinculan con la necesidad de ejercer unavigilancia minuciosa sobre las formas deproducción y reproducción social de estossectores con el propósito de soslayarcualquier posibilidad de conflicto social quepueda atentar contra el desarrollo del capi-talismo actual.

En este sentido, Atria, en Pobreza rural ycapital social (CEPAL, 2003), también hacereferencia al concepto de capital social comola “capacidad racional” para obtener recur-sos con el modelo empresario como marco.Sin embargo, estos elementos novedosos enel enfoque sobre el desarrollo local coexistencon representaciones sobre la sociedad y elindividuo, características de las teoríasdesarrollistas de mitad del siglo pasado, quesupuestamente ya se creían superadas. Laimportancia de la educación, como estrategiadisciplinadora, extensiva de las disciplinasimperantes del ámbito empresarial, que remitea una ética del autodisciplinamiento (Pres-ta, 2004), implica sobretodo una reconfi-guración de los sentidos del trabajo. A partirde esta ética del autodisciplinamiento, lossujetos hacen propia toda responsabilidadsobre su situación socioeconómica, y sonellos mismos quienes deben hallar un caminode salida para asegurar su “ciudadaníaeconómica”. El énfasis puesto en laeducación (bajo la forma de capacitaciones)incentivada y supervisada por agentes delEstado y de las empresas refieren a lacreación de nuevos valores en tanto estra-tegias disciplinadoras de la fuerza de trabajo.En este sentido, la disciplina empresarial setraslada, una vez más, a todos los ámbitosde vida hasta apropiarse y resignificar todainiciativa que escape a su dominio, suscep-tible de ser incorporada a los procesos devalorización del capital.

Los emprendimientos productivos delProyecto Integral orientan sus producciones(girgolas) y servicios (jardinería) tanto al in-terior del Banco de Horas como al mercadoformal. En este sentido la unidad doméstica

está incluida en el sistema formal, relacio-nado con la producción, el intercambio y lacirculación de bienes de uso como de cam-bio, es decir, inserta en el circuito productivodel sistema capitalista. Acordamos conTrinchero (2000) que la heterogeneidad desituaciones por la que atraviesa la unidaddoméstica en la reproducción ampliada delcapital implica considerar la subsunción deltrabajo al capital, concepto acuñado por Marx(1981), como un proceso no lineal y sujetoa múltiples determinaciones, como asítambién contemplar los procesos desubsunción indirecta formal y real, categoríasdesarrolladas por Gutierrez Perez y TrapagaDelfín (1992) que sostienen:

La subsunción indirecta formal se ca-

racteriza por la separación del pro-

ductor doméstico de la propiedad

económica, mas no jurídica, de sus

medios de producción (propiedad

económica que pasa a ser del capital

en virtud de su control indirecto de la

producción) y por el hecho de que aún

no se altera el proceso de trabajo lo

que hace que la subsunción tenga un

carácter extensivo. La susbunción

indirecta real implica la transformación

tecnológica radical del proceso laboral

domestico, la introducción de formas

intensivas de producción y el pleno

acceso del campesino a la modernidad

capitalista (p. 60).

Los constantes monitoreos por parte delos agentes del Estado apuntan a formas pre-cisas de control sobre las prácticas de lossujetos, justamente para “aumentar laefectividad”, pero también la eficacia de unadisciplina avocada a la construcción de estenuevo “trabajador emprendedor” creyente debrindar a los demás y a sí mismo un trabajoemancipado, libre de condicionamientos que,en definitiva, se auto convence de la exis-tencia de un orden natural de la cosas y dela realidad orden en el cual está en susmanos toda posibilidad de integraciónsocioeconómica, aunque esta no sea másque una inestable ficción, que apunta a laincorporación del trabajo humano en losprocesos de valorización del capital.

En el capitalismo mundial el trabajo exis-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 43

te actualmente, como hace 500 años,

en todas y cada una de sus formas

históricamente conocidas (salario, escla-

vitud, servidumbre, pequeña producción

mercantil, reciprocidad), pero todas ellas

al servicio del capital [...] Es siempre

una historia de necesidades, pero igual-

mente de intenciones, de deseos, de

conocimientos o ignorancias, de opciones

y preferencias, de decisiones certeras o

erróneas, de victorias y derrotas. De

ningún modo, en consecuencia, de la

acción de factores extrahistóricos

(Quijano, 2000:348).

Así, la coexistencia tanto de distintas for-mas de trabajo, en nuestro caso, voluntarioy asalariado (precarizado o estable) y for-mas de producción, distribución, intercambioy consumo, como de distintas racionalidades,resultado del devenir histórico de los sujetos,las cuales conviven en este sentido, planteanun entramado de relaciones sociales de po-der heterogéneo, conflictivo y contradictorio.En este contexto, los procesos de subsuncióndel trabajo al capital también se presentaránbajo estas características.

En este sentido, el concepto de subsunciónindirecta del trabajo al capital, nos permitedar un paso más en el análisis de las relacio-nes del Banco de Horas con el mercado for-mal en el marco del DEL. La intervención delmercado formal en la fijación de los preciosde los productos y servicios, en la comprade insumos y equipamiento necesarios paraproducir y la extensión de los intercambiosfuera del Banco de Horas, constituyen for-mas en que el trabajo de los socios quedasupeditado a los circuitos de acumulacióndel capital. Mas, en este proceso, las unida-des domésticas logran, asimismo, cierto gradode capitalización. Cabe notar que la economíasolidaria provee ingresos a las unidades do-mésticas involucradas y mantiene su consu-mo en el mercado formal sin el costo de unarelación salarial, lo cual provoca un ahorroen los costos de reproducción de la fuerzade trabajo para el capital.

Como decíamos, la producción que originanlos emprendimientos del Proyecto Integralextiende su finalidad a la consecución demayores beneficios más allá de los límites deéste, a partir de la doble racionalidad

económica, es decir, la coexistencia de unalógica del “don” al interior del mismo y unalógica “mercantil” fuera de él (Presta yLandaburu, 2007). Dicha necesidad detraspasar los límites de los intercambios enel Banco de Horas, puede vincularse con elcarácter subordinado de lo que podemosllamar una racionalidad del don a laracionalidad instrumental propia del capita-lismo.

Los beneficiarios y socios del Proyecto In-tegral, además de lograr una ganancia deri-vada de la venta de las girgolas o de sutrabajo en jardinería, también entran en loscircuitos de intercambio del Banco de Horasa partir del cual el producto de su trabajo esretribuido con moneda social. Resultanecesario detenernos por un momento paraconsiderar este concepto.

Por moneda social, en sentido lato, se

entiende el instrumento fiducidiario (de

confianza), utilizado por una o más

personas y/o grupos(s) que ejerce(n)

las funciones de unidad valorativa, que

puede circular libremente en una

comunidad y es aceptada como forma

de pago; su valor nominal no es igual al

valor intrínseco, sino que depende de

la confianza de los que la reciben o

utilizan, por ello no puede ser usada

como instrumento de acumulación de

las riquezas producidas por los indivi-

duos o la comunidad (Peixoto de

Albuquerque, 2004: 319).

Ahora bien, la moneda social, en tantoequivalente general que mide el valor de otrasmercancías, se construye en referencia a lamoneda oficial. Así, se pierden de vista lasrelaciones sociales de producción específi-cas en las que participa la fuerza de trabajode los socios, en cambio, tanto el tiempo detrabajo como el producto de los trabajos par-ticulares es medido según el sistema deprecios del mercado formal. La convenciónpor la cual es creada la moneda social siguesupeditada a la fetichización que rige en elsistema capitalista. No alcanzan los valores,por distintos que sean respecto de aquelloscon los cuales funcionan los intercambios bajola lógica capitalista, pues sería necesaria unaauténtica autonomía en relación con esta

ARTIGOS INÉDITOS

44 JAN/JUN 2008

última, lo cual resulta improbable. Las organi-zaciones de la economía social y solidariacoexisten sin excepción con el sistemaeconómico formal. De este modo, se garan-tiza la continuidad y extensión de la discipli-na y dominación del mercado capitalista.

En este sentido, los productores asociados,a partir de los microemprendimientos quegenera el programa, tienen una doble parti-cipación tanto en los circuitos de intercambiodel Banco de Horas como también en el mer-cado formal local y/o nacional. Así, lasubsunción del trabajo al capital, mediante elmercado formal, es garantizada por dicha dobleparticipación de los trabajadores en ambasinstancias de intercambio. Los riesgos delemprendimiento son equilibrados con laposibilidad de compra (de los productos yservicios que se ofrecen en los circuitos deintercambio) y venta (de su producto/servicio)en el Banco de Horas. Sumado a esto, lasrelaciones de producción, es decir, la formaconcreta de los procesos de trabajo en laeconomía social y solidaria, generan unafuerza de trabajo, en definitiva, precarizaday flexible, es decir, regida por la inestabilidadeconómica sujeta a los cambiantes requeri-mientos del mercado formal, lo cual tambiénimplica una transferencia de los costos dereproducción hacia los propios productores.Mediante la articulación de la microeconomíaen un sentido no disruptivo, con los linea-mientos macroeconómicos de la región, losagentes locales deberán vincularse reciprocay dependientemente a nivel local paragarantizar las nuevas infraestructuras a des-plegar a nivel global.

Podemos pensar que al interior de losespacios locales opera un sistema integradode relaciones sociales contradictorias, lascuales son invisibilizadas al considerar la po-breza un problema emergente de los desarrollosdesiguales alcanzados en la región, y enten-dida esta como una “situación, un estado dedistribución” y no como una relación socialdialécticamente conformada.

Sin ir más lejos, Razeto (2004) enfatiza laimportancia de una economía de lasdonaciones y la necesidad de una crecienteresponsabilidad social por parte de lascorporaciones. Sostiene que, a través de laeconomía de la solidaridad, podremos supe-rar la pobreza, encontraremos nuevos des-

tinos para la fuerza de trabajo, crearemosalternativas de salud y educación, lograre-mos la equidad social y la participaciónciudadana. Lo anterior guarda relación conlos textos de los acuerdos internacionalescomo la Declaración del Milenio (2000) y elConsenso de Monterrey (2002), entre otros,productos indiscutibles del ejercicio de lasformas de poder del capital. Estos últimosmencionan la erradicación de la pobreza, laaplicación de estrategias que proporcionena los jóvenes de todo el mundo la posibilidadreal de encontrar un trabajo digno y pro-ductivo, el fortalecimiento de las inversionesprioritarias en educación y salud, la equidad,la participación, la justicia, la transparencia,la responsabilidad e inclusión. Asimismo, seinsta a la colaboración entre el sector priva-do y las organizaciones de la sociedad civilen pro del desarrollo a partir de una economíade las donaciones. De hecho, el paradigmade desarrollo neoestructuralista (finales delos ’80 y principios de los ’90) enfatiza en laimplicación de los sectores de la sociedadcivil que puedan actuar como socios en elproceso del desarrollo económico (Kay, 2004).Sin ningún ánimo de desmerecer los esfuerzosde quienes participan de estas iniciativas co-operativas, si miramos desde una perspecti-va más amplia, resulta casi irrisorio que lasmismas sean estudiadas como ajenas al sis-tema socioeconómico capitalista, como unaalternativa que anuncia el fin de la enajena-ción del ser humano.

Becker (1987), desde una perspectiva neo-clásica, sostiene que las dotaciones y lasrecompensas del mercado son producto dela suerte, de forma que las rentas están de-terminadas por la interacción entre suerte yconducta maximizadora. Si volvemos a Razeto(2004), encontramos que las donaciones, lascuales se realizan mayormente en el marcode las relaciones familiares, también parecendepender de la suerte: los pobres recibiránmenos donaciones que los ricos, por lo tan-to, deberán incorporarse tempranamente almercado laboral. Como menciona el autor, lariqueza no se relaciona únicamente connuestra interacción individual con el merca-do sino que está también determinada porlas donaciones (dotaciones de suerte) quenos ofrecen. Nos queda la impresión de que

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 45

la desigualdad y las formas de explotaciónde las relaciones sociales de producción ca-pitalistas no tienen cabida en su análisis,pues todo se limita y se reduce a las donacio-nes que alguien pueda recibir en su juventud.

Más aún, las relaciones de poder no sóloresponden a la relación capital/trabajo sinoque se vinculan también a una clasificaciónde los sujetos, propiciada por los organis-mos multilaterales y que impregna los pro-gramas estatales, en términos de “pobres”,“vulnerables”, lo cual implica, a su vez, lanecesidad de gestionar el riesgo que estossujetos implican.

Se trata de un modo de gestión del riesgo

que impulsa la creación de instituciones

que motoricen o coordinen la innovación

interrelacionando la familia, comunidad

y economía. Según este paradigma, el

pobre y el vulnerable deben equilibrar

su derecho a la asistencia social con el

ejercicio de obligaciones morales [...]

Así surge junto a una política focaliza-

da, una culpabilización moral individual

del pobre, el cual es responsabilizado

por su situación (Murillo, 2006: 32).

La naturalización de la desigualdad y suconsiguiente inevitabilidad contribuyen a laperpetuación de las relaciones de dominacióny a dicho imperativo de gestión y contención– re encauzamiento de estos sectores “po-bres” o “vulnerables”. Esta moral, amparadabajo la “participación democrática” y la“equidad”, no hace más que extender el al-cance de la racionalidad institucionalizada delcapital (Landaburu y Presta, 2007) concebidacomo complemento ineludible para la preten-dida integración. Recordemos, nuevamente,que los socios del Banco de Horas suponennecesaria la existencia de la racionalidad ca-pitalista, con su impronta de “empresariosemprendedores”, para la continuidad de laorganización y con el fin de no convertirse en“algo cerrado”. Sin embargo, no hay purasdeterminaciones (de clase, de estructura)aunque existen condicionantes objetivos. Hay,también, subjetividades (deseos, intenciones)contradictorias en tanto resultado de unahistoria heterogénea. De allí, la posibilidad dela articulación de distintas racionalidades enun mismo sujeto o grupo social.

El Proyecto Integral, enmarcado en el Plande Desarrollo Local y Economía Social finan-ciado por el Estado, plantea la consideracióndel ciudadano en tanto sujeto y no desti-natario de dádivas. Estas últimas, definidascomo “indignas”, desplazan las formas deasistencialismo social a favor de proyectosauto-sustentables, los cuales articulan sa-beres y prácticas, recursos y personas a tra-vés de recursos públicos y privados. En estesentido, se considera que el Estado tendráun lugar estratégico en la generación dedichos planes, dado que este dota de ins-trumentos a los grupos respetando “suautonomía” y transformándose en un sociopara la implementación del DEL.

La ideología capitalista pretende sin

embargo, en sus momentos más filan-

trópicos, proclamar una meta de la

racionalidad que sería el bienestar. Pero

su especificidad proviene del hecho de

que ella identifica este bienestar con un

valor económico máximo – u óptimo –,

o bien pretende que ese mismo bienestar

provendrá, segura o muy probablemen-

te, de la realización de ese máximo u

óptimo. De tal manera que, directa o

indirectamente, la racionalidad se ve

reducida a la racionalidad económica

[...] (Castoriadis, 2005: 67).

Consideramos que analizar la racionalidadimplica dar cuenta de cómo los sujetos con-cretos crean una realidad racional en elproceso histórico. Carácter racional que seremite a la necesidad de crear un orden delas cosas y de la realidad, impuesto deantemano por los supuestos constatados eindiscutibles de lo “racional” o de la “racio-nalidad” construidos por el capitalismo, cuyopeso socio-histórico escapa a una críticacontundente por parte de las iniciativas dela economía social y solidaria. Sin embargo,nunca se tratará exclusivamente de unaracionalidad económica pues, los deseos ytambién los afectos, constituyen la base dedicha racionalidad. No obstante, también re-cordemos que dichos deseos son resultadodel devenir histórico de los sujetos, por lotanto, se encuentran atravesados por cir-cunstancias concretas, las cuales aportansignificaciones socialmente construidas e

ARTIGOS INÉDITOS

46 JAN/JUN 2008

instituidas que subyacen a su propia existen-cia.

En definitiva, el DEL, en tanto política pú-blica, contribuye a la consecución de dosobjetivos primordiales. En primer lugar, se tra-ta de una forma de “reciclar” las capacida-des de trabajo que el capital ha expulsadosistemáticamente desde la década del ’70 apartir de los procesos de reconversión pro-ductiva en el marco de los cambios en losprocesos de acumulación de capital y, ensegundo lugar, contribuye a garantizar lacontinuidad del mercado capitalista en basea nuevas formas de subordinación de las pro-ducciones domésticas insertas en los planesde desarrollo. En este sentido, los límites dela economía social y solidaria, en el marcodel DEL, se vinculan a la consolidación delas políticas neoliberales y la mundializacióndel capital.

Consideraciones finales

Sostenemos desde una perspectiva dife-rente que los procesos de desarrolloproductivo a partir del programa analizadono implican solamente una difusión deconocimiento, tecnología y desarrollo de ca-pacidades, sino, también, nuevas perspec-tivas de acumulación de capital a partir dela apropiación de estos saberes y donde lapobreza se convierte en la justificación delDEL en tanto una nueva forma de subor-dinación del trabajo al capital.

La articulación del Estado y los progra-mas propuestos por los diversos organis-mos implica considerar la situación delprimero, dado que en América Latina, enparticular, estos son deudores financierosde dichos organismos.

Asimismo, la consideración de la pobre-za como un problema emergente de losdesarrollos desiguales alcanzados en laregión, en lugar de una relación socialenmarcada y dialécticamente conformada, im-plica no ver que al interior de los espacios

locales opera un sistema integrado de rela-ciones sociales contradictorias, las cualesestratégicamente son invisibilizadas. En estemarco, el concepto de capital social, parti-cularmente, refiere a una forma de relaciónsocial-associativa –, en donde saberes yprácticas de los sujetos son reapropiadospor los diferentes programas, transfor-mándose en una estrategia socioeconómicapara mantener la dominación del capitalsobre el trabajo.

La construcción de sentido, en la cual ladoble racionalidad económica ocupa un lu-gar central, propicia un modelo que preten-de articular lo macro económico – promovi-do y logrado por estos organismos multi-laterales, incluido también el Estado, con lomicro – donde se incluirían los “pendientes”del modelo. En este sentido, las desigualda-des sociales, los agentes, las relacionessociales existentes y hasta cierta historicidaden la construcción de las mismas se visualizansolo en el nivel macro (regional) y las relaci-ones conflictivas entre los sectores seamortiguan mediante el armado de empren-dimientos socio-productivos, como pro-puestas para lograr contribuir a objetivoscomunes sin contradicción y a través delmercado.

Es destacable la relevancia que adquiereel conocimiento de intereses, capacidades,valores y estrategias de los agentes endichas construcciones. Presupone que elcarácter local de la propuesta propicia unacceso mayor al conocimiento de normas yarticulaciones entre los agentes con los re-cursos disponibles, evidenciando un presu-puesto ideologizado del funcionamiento dela sociedad que se autorregula por la librecompetencia y que propone una distribuciónde lazos sociales, donde al Estado le com-pete sólo generar el marco normativonecesario que permita el mejor desarrollo delmercado. En estos nuevos espacios lavalorización del capital requiere indefecti-blemente una construcción institucionalcoherente con los objetivos del DesarrolloEconómico Local.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 47

ALBURQUERQUE, Francisco. Desarrollo económico local y descentralización, Revista de la CEPAL nº82. Santiago de Chile, 2004, pp. 157-71.

ATRIA, Raúl et al. Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: enbusca de un nuevo paradigma. Santiago de Chile: CEPAL; Universidad del Estado de Michigan,2003.

BECKER, Gary. Tratado sobre la familia. Madrid: Alianza Universidad, 1987.

CASTORIADIS, Cornelius. Figuras de lo pensable. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica,2005.

CHAYANOV, A.V. La organización de la unidad económica campesina. Buenos Aires: NuevaVisión, 1974.

GORDILLO, Gastón. Procesos de subsunción del trabajo al capital en el capitalismo periférico, inTrinchero, Hugo (comp.), Antropología económica, vol,. II. Buenos Aires: Centro Editor deAmérica Latina, 1992.

GUTIERREZ PEREZ, A. y TRAPAGA DELFIN, Y. Capital, renta de la tierra y campesinos. México:Editorial Quinto Sol, 1986.

KAY, Cristóbal. Los paradigmas del desarrollo rural en América Latina. La Haya, Institute ofSocial Studies, 2004, mimeo.

LANDABURU, Liliana y PRESTA, Susana. Elementos para la reflexión en torno al concepto deracionalidad económica en unidades domésticas urbano-rurales a partir del paradigmaneoliberal, VII RAM. Porto Alegre (ISSN 1981-7088), jun. 2007.

_________. Elementos para la reflexión en torno al concepto de unidad doméstica en el contextoneoliberal, Revista Papeles de Trabajo n° 14, Facultad de Humanidades y Artes-UniversidadNacional de Rosario, dic. 2006, pp. 53-69.

Marx, Karl. Capitulo VI (inédito), in El capital. México: Siglo XXI, 1981.

MEILLASSOUX, Claude. Mujeres, graneros y capitales. Madrid: Siglo XXI, 1985.

MURILLO, Susana. Banco Mundial, Estado, mercado y sujetos en las nuevas estrategias frente ala cuestión social, Centro Cultural de la Cooperación, Cuaderno nº 70. Buenos Aires, 2006,pp. 11-38.

PEIXOTO DE ALBUQUERQUE, Paulo. Moneda social 2, in Cattani, Antonio D. (org.), La otra economía.Buenos Aires: Altamira, 2004.

PRESTA, Susana. Formas de organización del trabajo, subjetividad y poder: el caso de unaempresa metalúrgica transnacional. Tesis de licenciatura, Departamento de Ciencias Antro-pológicas, FFyL–UBA. Buenos Aires, 2004.

QUIJANO, Aníbal. Colonialidad del poder y clasificación social, Journal of World – Systems Research,VI, 2. Santa Cruz: University of California, verano-otoño 2000, pp. 342-86.

RAZETO, Luis. La teoría de la economía de donaciones: su contribución al desarrollo de la filantropíay responsabilidad social. Buenos Aires, 2004. Disponible en www.urbared.ungs.edu.ar. Accesoen 15/3/2005.

STOLER, Anne. Transiciones en Sumatra: el capitalismo colonial y las teorías sobre la subsunción,Revista Internacional de Ciencias Sociales no 114. S.l., UNESCO, 1987, pp. 115-130.

TRINCHERO, Hugo. Antropología económica. Buenos Aires: EUDEBA, 2000.


ARTIGOS INÉDITOS

48 JAN/JUN 2008

Résumé: Dans cet article nous suggéronsmettre en doute l’efficace des conséquencesdes programmes sociaux de développementéconomique local et d’économie sociale (Pla-nes de Desarrollo Económico Local y Econo-mía Social), octroyés par le Ministère Nationalde Développement Social argentin, face aupoint de vue des récepteurs bénéficiaires.Notre recherche soulève l’importance du rôlede l’État comme institution qui gère lesrelations locaux, les transformations autourde la relation capital-travail et l’importancedes unités domestiques comme fondementde l’économie sociale et solidaire. À ce sujet,nous ferons référence au cas de la FundaciónSol (Córdoba, Argentine) dans laquelle nousavons réalisé notre terrain à partir desinterviews ouvertes et des observations.Notre analyse rend compte de l’existence desprocessus de subordination (subsumption) dutravail au capital, lesquels ne sont pas visiblesdans le développement économique local.

Mots clés: développement économique lo-cal ; économie sociale ; processus desubsumption du travail au capital.

Resumen: En el presente artículo nos pro-ponemos revisar críticamente las implicanciasde los Planes de Desarrollo Económico Localy Economía Social (generados por el Minis-terio de Desarrollo Social de la Nación) enrelación con los agentes beneficiarios de losmismos. En este sentido, adquieren relevan-cia, en nuestros objetivos de investigación,el rol del Estado en tanto institución habi-litadora del desarrollo local, las transfor-maciones en torno a la relación capital-trabajo y la importancia de las unidades do-mésticas como fundamento de la economíasocial y solidaria. Para esto último, nos re-ferimos al caso de la Fundación Sol (Córdo-ba, Argentina), en el cual hemos realizadonuestro trabajo de campo a partir de entre-vistas semi-estructuradas y observaciones.Nuestro análisis nos permite dar cuenta dela existencia de procesos de subsunción deltrabajo al capital invisibilizados en los planesde desarrollo económico local.

Palabras-clave: Desarrollo Económico Lo-cal; Economía Social; procesos de subsun-ción del trabajo al capital.

1 Economía Solidaria o de la Solidaridad, la cual se fundamenta sobre formas de solidaridad ancladas en el

trabajo de los beneficiarios, pero también se complementa con donaciones obtenidas a partir de proyectos

de promoción de la economía popular, depende principalmente de las donaciones y de una cultura de

valores alejados del consumismo y el lucro. La economía solidaria se vincula con el concepto de empre-

sa social, es decir, “los emprendimientos que no sólo producen mercancías sino que “producen sociedad”

o lo social (formas sociales, instituciones y pautas de comportamiento)” (Coraggio, 1992: 114).2 El Banco de Horas, pilar de la fundación, es una organización socioeconómica que da lugar a distintos

circuitos de intercambio a los cuales los socios se incorporan a través de diversas formas de prestaciones

en trabajo. Estas prestaciones adquieren la forma de “certificados”, “compromisos” o “cheques” de

trabajo que los socios firman por anticipado y entregan, sujetos a un plazo de dos meses, para ser

vendidos en el “mercado” a través de los circuitos de circulación en los cuales utilizan su propia moneda

social llamada “sol”. Los socios, en su mayoría, poseen trabajos informales (“changas”) o ningún empleo.3 Existen otros emprendimientos, los cuales no abarcaremos en el presente artículo, a saber: un taller de

costura, taller de hilado y tejido artesanal y producción de milanesas vegetarianas y pastas caseras.

Notas

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 49

Resumo: Este trabalho tem como objetivoanalisar as práticas de avaliação de políti-cas e programas governamentais, particu-larmente aquelas que se constituem em ob-jeto de estudo de alguns mestrandos noâmbito do Curso de Mestrado em PolíticasPúblicas, Gestão do Conhecimento e Desen-volvimento Regional (PGDR) da Universidadedo Estado da Bahia (UNEB), que podem au-xiliar no processo de tomada de decisõessobre a implementação e acompanhamentode políticas e programas governamentais.Para alcançar este objetivo, primeiramenteexpomos as principais razões para a adoçãoda prática da avaliação. Em segundo, apre-sentamos os conceitos comumente utiliza-dos neste campo. Em terceiro, discutimospropostas metodológicas adotadas. E, porfim, apresentamos as considerações finais.

Palavras-chave: práticas de avaliação; po-líticas públicas; propostas metodológicas.

Avaliação de políticas e programas governamentais:experiências no Mestrado Profissional

Politics and government programs evaluation: experiences inthe Professional Master´s Degree

Evaluación de políticas publicas y programasgubernamentales: experiencias del Mestrado Profissional

Évaluation de politiques et programmes du gouvernementexpériences dans le degré du Maître Professionnel

Maria de Fátima Hanaque Campos* Ana Maria Ferreira Menezes**José Francisco Barreto Neto***

Maria Auxiliadora Ornellas Farias****

Abstract: The objective of this work as thereview of the practices of evaluations of po-licies and government programs, particularlythose are the object of study by somemasters under the Mestrado de Políticas Pú-blicas, Gestão do Conhecimento e Desen-volvimento Regional (PGDR) da Universidadedo Estado da Bahia (UNEB), which can assistin decision-making on the implementation andmonitoring of policies and governmentprograms. To achieve this goal, first exposethe main reasons for the adoption of thepractice of evaluation. Secondly, we presentthe concepts commonly used in the field ofevaluation. Thirdly, we discuss methodo-logical proposals adopted. And, finally, wepresent the final considerations.

Keywords: practice of valuation; public po-licies; methodological proposals.

* Doutora em história da arte pela Universidade do Porto, Portugal, professora titular do Departamento de CiênciasHumanas e Filosofia da Universidade Estadual de Feira de Santana e professora colaboradora do Programa deMestrado Profissional em Políticas Públicas, Gestão do Conhecimento e Desenvolvimento Regional da Univer-sidade Federal da Bahia (UFBA). E-mail: [email protected]

** Doutora em administração pela Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, com estágio depesquisa no Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade Técnica de Lisboa, professora titulardo departamento de Ciências Humanas da Universidade do estado da Bahia, UEBA, coordenadora do Pro-grama de Mestrado Profissional em Políticas Públicas, Gestão do Conhecimento e Desenvolvimento Regio-nal da Universidade Federal da Bahia (UFBA). E-mail: [email protected]

*** Mestrando do Programa de Mestrado Profissional em Políticas Públicas, Gestão do Conhecimento e Desen-volvimento Regional da Universidade Federal da Bahia (UFBA, graduado em Licenciatura em Filosofia eassessor especial/ouvidor da Secretaria de Educação do Estado da Bahia. E-mail: [email protected]

**** Mestranda do Políticas Públicas, Gestão do Conhecimento e Desenvolvimento Regional da UniversidadeFederal da Bahia (UFBA), graduada em pedagogia e coordenadora I da Coordenação de Ensino Superior daSecretaria de Educação do Estado da Bahia. E-mail:[email protected], [email protected]

ARTIGOS INÉDITOS

50 JAN/JUN 2008

A Universida-de do Estado daBahia (UNEB) temrefletido sobre

suas condições atuais no que pese à amplia-ção de cursos de pós-graduação, assim comono que se refere a criar oportunidades emque os mecanismos decisórios do Estado, ex-plícita e formalmente, abrem-se a sua parti-cipação na elaboração de uma política públi-ca de impacto fundamental na conformaçãosocioeconômica do estado da Bahia.

A busca de medidas concretas e opera-cionais, tendo por referência a acumulaçãode conhecimentos e experiências existentesno âmbito da comunidade universitária, tempossibilitado à universidade reconhecer-secomo um instrumento democrático de dis-cussão e de crescente interesse para a ci-dadania.

Para tal, faz-se necessário investir empessoal qualificado. Entretanto, isto não ésuficiente, pois a universidade não pode man-ter níveis de reprodução dos quadros liga-dos a um ensino cada vez mais voltado àmera operação de tecnologias convencio-nais ou desconectadas de demandas sociaislocais. As mudanças devem refletir tambémno método de trabalho através de enfoquemultidisciplinar, definição de objetos de pes-quisa relacionados ao contexto socioeco-nômico local, e não em função dos limitesdisciplinares. Assim, o compromisso social dauniversidade assume importância para a pro-dução do conhecimento, escolha dos diri-gentes, estratégias políticas e pedagógicas.

Dessa forma, a UNEB dá lugar a um pro-cesso de democratização do saber que ten-de a contribuir para aumentar a capacidadede setores da sociedade de intervir nas es-colhas e satisfação de suas necessidadessociais não atendidas, entre estas o ingres-so ao ensino superior nos cursos de gradua-ção e pós-graduação.

A defesa dos interesses da universidadepública pressupõe parcerias com instituiçõesgovernamentais e não governamentais comcapacidade de pressão crescente e queapontem para a construção de uma socie-dade democrática e viável econômica, so-cial e ambientalmente. Neste sentido, a co-munidade universitária poderá contribuir, jun-tamente com grupos sociais interessados na

formulação, implementação, divulgação econtrole de políticas públicas, com objetivode transformação social.

Neste contexto, o objetivo apresenta-secomo o de analisar as práticas de avalia-ções de políticas e programas governamen-tais, particularmente aquelas que se consti-tuem objeto de estudo de alguns mestrandosno âmbito do Curso de Mestrado de PolíticasPúblicas, Gestão do Conhecimento e Desen-volvimento Regional (PGDR) da Universidadedo Estado da Bahia (UNEB), as quais podemauxiliar no processo de tomada de decisõessobre a implementação e acompanhamentode políticas e programas governamentais.Para alcançar este objetivo, primeiramenteexpomos as principais razões para a adoçãoda prática da avaliação. Em segundo, apre-sentamos os conceitos comumente utiliza-dos no campo da avaliação. Em terceiro, dis-cutimos propostas metodológicas adotadas.E, por fim, apresentamos as consideraçõesfinais.

Razões para a prática da

avaliação de políticas públicas

A avaliação das políticas públicas tornou-se um requisito de fundamental importânciaa partir, principalmente, dos anos 1970 e1980, quando o capitalismo vivenciou suasegunda grande crise. Esta pode ser carac-terizada pela elevação do nível dos preços(inflação); baixo crescimento econômico; es-tagflação; desemprego; desequilíbrio na con-ta corrente da balança de pagamentos –decorrente, principalmente da alta dos pre-ços do petróleo; e, crise fiscal norte-ameri-cana/elevação das taxas de juros internacio-nais.

Ao contrário do que ocorreu nos anos1930, o processo não desencadeou uma re-volução científica, mas uma contrarrevoluçãomonetarista, com a imposição do “retorno àortodoxia” liberal, que passou a recomendaruma retomada do Estado clássico e do equi-líbrio natural, bem como redução dos impos-tos – com a eliminação do Estado arrecada-dor, redução dos gastos sociais, pela elimi-nação do estado do bem-estar social, e eli-

Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 51

minação do Estado regulador (Villarreal,1984).

A visão neoliberal atribuiu como causa dacrise a forte intervenção do Estado. Assim,o Estado provedor (Estado do Bem-Estar So-cial), o Estado arrecadador (carga tributáriaelevada), o Estado gastador (gastos maioresdo que as receitas), o Estado burocrático e oEstado regulador (protecionismos) passarama ser sinônimos do “leviatã” que induziria auma economia ineficiente e ineficaz.

Assim, no bojo das transformações pelasquais o Estado passou, decorrentes da im-possibilidade de ser substituído pelo Merca-do, foi-lhe requerida uma atuação mais efi-ciente, eficaz e efetiva. Desta forma, o Es-tado assumiria uma função gerencialista, naqual o cidadão passaria a ser um cliente e,tal como todo cliente que paga por um pro-duto, requer um serviço de qualidade. Paraatingir esses atributos, necessariamente,tem-se que atuar com um processo de ava-liação.

Esta surge, então, como uma ferramentagerencial útil, fornecendo aos formuladoresde políticas públicas e aos gestores de pro-gramas condições para aumentar a eficiên-cia e a eficácia dos programas governamen-tais.

Segundo Cunha (2006),

O crescente interesse dos governos

nos estudos de avaliação está relacio-

nado às questões de efetividade, efi-

ciência, accountability e desempenho

da gestão pública, já que estes estu-

dos constituem-se em ferramenta para

gestores, formuladores e implementa-

dores de programas e políticas públi-

cas. As avaliações de políticas e pro-

gramas permitem que formuladores e

implementadores tomem suas decisões

com maior conhecimento, maximizando

o resultado do gasto público, identifi-

cando êxitos e superando pontos de

estrangulamento (p. 3).

No caso brasileiro, podem-se identificar,ainda, outras razões para a utilização de pro-cessos avaliativos. Uma primeira razão rela-ciona-se à crise fiscal do Estado, que dimi-nuiu a capacidade dos governos de efetuargastos e aumentou a pressão por maior efi-

ciência. Segundo, a partir dos anos 1980,houve crescente processo de luta dos mo-vimentos sociais e de reivindicação pelos di-reitos humanos e políticos junto aos gover-nos, que culminou com o processo de rede-mocratização do país.

Armani (2004) ressalta que a crescentedemocratização política não foi acompanha-da da redução da pobreza e das desigualda-des sociais e o aumento das necessidadesde ações sociais proporcionou a transferên-cia de responsabilidades do governo federalpara as organizações da sociedade civil –cuja maioria não estava preparada para aatuação que delas se espera.

Segundo Costa e Castanhar (2003), àmedida que o poder público delega às agên-cias autônomas e empresas privadas a exe-cução de serviços, cresce a necessidade deavaliação. A administração pública deve de-senvolver instrumentos e metodologias deavaliação ágeis e de baixo custo, para a to-mada de decisão e para que a sociedade emgeral possa apreciar o desempenho dessasagências.

Neste sentido, cabem questionamentossobre o caráter econômico e técnico da ava-liação restrita ao âmbito das instituiçõespúblicas ou privadas cuja preocupação estána efetividade, ou seja, na aferição dos re-sultados esperados e não esperados. Devetambém ser percebida como geradora de me-canismos de informação para instrumentalizaros movimentos sociais na luta pela amplia-ção de direitos sociais. Assim, a avaliaçãopermite maior envolvimento dos interessa-dos no ciclo das políticas públicas, isto é, naformulação, implementação e divulgação dosresultados de programas e projetos sociais.

Segundo Silva (2001), na perspectiva daavaliação, as políticas são geradas, sobretu-do, a partir de decisões governamentaise,desde sua formação, envolvem alocação derecursos, interesses diversos, divisão de tra-balho, riscos e incertezas sobre processos eresultados, noção de sucesso e fracasso, fa-zendo do desenvolvimento das políticas pú-blicas um processo contraditório e não linear.

Na perspectiva do estado da Bahia, aspolíticas centradas no setor educacional queforam desenvolvidas na década de 1990, comfoco na tese da universalização e democra-tização do ensino, implicaram uma tendên-

ARTIGOS INÉDITOS

52 JAN/JUN 2008

cia de aumento no atendimento e, conse-quentemente, no número de matrículas; con-cretizaram-se na forma de disponibilizaçãode vagas e permanência de alunos na esco-la, o que correspondeu às diversas formasde acesso ao ensino básico.

Com a descentralização governamental,surge a oportunidade de novos programas emnível estadual e municipal. A descentralizaçãode recursos e novas competências na admi-nistração escolar buscaram avaliar o desem-penho dos sistemas escolares: eficiência daadministração escolar, novos processos deaprendizagem relacionados ao domínio detecnologias da informação, repetência e eva-são, domínio de competências e habilidadesno processo de aprendizagem etc. (memória,2001).

O programa PGDR, iniciado em 2006, tevegrande demanda da área de educação emvirtude do estabelecimento de parcerias coma Secretaria de Educação do Estado daBahia. Desta forma, as pesquisas concen-traram-se em estudos sistemáticos e avalia-ção de programas e projetos educacionais,com interesse na formulação e implemen-tação das políticas educacionais baianas,medindo sua eficiência e eficácia, seus im-pactos e benefícios.

Avaliação de políticas

públicas: principais definições

A atividade de avaliação não é uma açãoisolada, mas uma das etapas do processode planejamento das políticas e programasgovernamentais; gera informações que pos-sibilitam novas escolhas e analisa resultadosque podem sugerir a necessidade de reorien-tação das ações para o alcance dos objeti-vos traçados. Assim, segundo Worthen;Sanders; Fitzpatrick (2004), “avaliação éidentificação, esclarecimento e aplicação decritérios defensáveis para determinar o va-lor (valor ou mérito), a qualidade, a utilida-de, a eficácia ou a importância do objetoavaliado em relação a esses critérios” (p.35).Salienta-se, assim, que o objetivo daavaliação é determinar o valor de algumaação, projeto ou programa que neste caso

tenha o foco nas ciências sociais. Desta for-ma, inicialmente, faz-se necessário definiralguns conceitos como programa e projeto.Worthen; Sanders e Fitzpatrick (op. cit.) de-finem programa como uma intervenção pla-nejada e constante que objetiva resultadosespecíficos em resposta a um dado proble-ma educacional, social ou comercial detecta-do previamente e que envolve equipe, cliente,organização, gestão e recursos na tentati-va de atingir um objetivo.

Ou seja, a ação planejada através de pro-gramas deve apresentar solução para um de-terminado problema. Todavia, a noção do queseja problema não é óbvia, apesar de povoarnosso cotidiano. Assim, faz-se necessáriodefinir o que vem a ser problema. SegundoGarcia (2000), pode-se definir problema comouma desarmonia reconhecida como superá-vel ou evitável e determinados atores so-ciais declaram-se dispostos a enfrentá-la.

Esta situação está relacionada à argu-mentação de Mitroff (apud Garcia, 2000: 25-26):

[...] muitas pessoas pensam que o ca-

minho pelo qual solucionamos os que-

bra-cabeças (problemas estruturados)

deveria ser o padrão para medir o êxi-

to na resolução dos problemas sociais

(quase estruturados). Diferentemente

dos quebra-cabeças, os problemas so-

ciais não têm uma solução correta e

única, que é reconhecida e aceita como

tal por todas as partes afetadas pelo

problema [...]. As pessoas têm valores

(e interesses) tão diferentes e partem

de ideias tão diferentes sobre a socie-

dade desejada que o que é um proble-

ma e uma boa solução para uma pes-

soa, em geral é irrelevante, estúpido,

tolice e mesmo perverso para outra.

Quanto a projeto social, Armani (2004)define-o como uma ação social planejada,estruturada em objetivos, resultados e ati-vidades baseados em uma quantidade limi-tada de recursos (humanos, materiais e fi-nanceiros) e de tempo. E acrescenta que osprojetos integram-se nos três níveis de for-mulação da ação social: no nível dos gran-des objetivos e eixos estratégicos de ação– a política; no nível intermediário em que as

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 53

políticas são desenhadas em linhas mestrasde ações temáticas – programas; no nívelda ação concreta delimitada por critérios pre-viamente determinados que possam realizaras políticas e programas, isto é, os projetos.

Diante da diversidade de conceitos abor-dados em avaliação de políticas públicas,Draibe (2001) coloca que é necessário o ava-liador declarar, de início, suas preferências eescolhas sobre objetivos e natureza e tipode avaliação para a realização da pesquisa,assim como definir o terreno comum sobre oqual trabalhará a equipe. E mais, uma dasdecisões prévias do avaliador é identificar orecorte programático do seu objeto, poden-do haver avaliações mais complexas eabrangentes ou mais restritas (programas,projetos, ações).

Michel Scriven (apud Cano, 2006) esta-beleceu a primeira distinção clássica entreelas, sendo a somativa a que visa analisarse o programa ou projeto “surte ou não oefeito desejado”, e, para tanto, é necessá-rio que o programa ou projeto social estejaimplementado. Produz informações sobre eta-pas posteriores a sua implementação, verifi-ca sua efetividade e faz o julgamento deseu valor geral. E a avaliação formativaacompanha o programa ou projeto em de-senvolvimento, visando melhorá-lo. Produzinformações para os que estão diretamenteenvolvidos com o objetivo de fornecer ele-mentos para a realização de correções deprocedimentos, a fim de aperfeiçoar o pro-grama.

Faria (2001) busca um lugar próprio paraa avaliação educacional no que concerne ametodologias adequadas e a fins específi-cos. A partir de estudiosos do tema, citamodelo desenvolvido que enfatiza a neces-sidade de análise dos objetivos e metas doprograma avaliado, comparando o desempe-nho com estes parâmetros, desenvolvendouma pesquisa orientada para a decisão dosformuladores e implementadores. Outro mo-delo citado trata de determinar o mérito doprograma ou projeto educacional, enfatizandoa consistência cientifica do fenômeno estu-dado, levando a avaliação comparativa comoutros programas. Assim, o avaliador deveentender a lógica do programa, utilizando-se de teorias sociais mais ampliadas. Estesmodelos visam análises detalhadas ou buro-

cráticas, voltadas para o solicitador da ava-liação.

Cano (2006) avança nos estudos sobreavaliação de programas educacionais consi-derando um novo foco em sua utilização, ouseja, nos resultados práticos, que incluemos interesses dos usuários. Ademais, a ava-liação pode não se limitar aos objetivos ini-ciais que a intervenção pretende melhorar eampliar.

A diversidade de abordagens e concep-ções sobre avaliação traz variados tipos demétodos de coleta de dados e análise e téc-nicas interpretativas baseados em métodosquantitativos e/ou qualitativos, como com-patíveis e complementares da avaliação deprogramas educacionais.

Propostas metodológicas de

avaliação de políticas

públicas: análise de

experiências no PGDR

Visando atender a demanda dos diversossetores sociais e as necessidades do mundodo trabalho do estado da Bahia, foi implan-tado em 2006 o PGDR, que privilegia o ensinoem nível profissional com forte relacionamen-to entre a teoria e a prática. O PGDR propõepreparar profissionais conscientes para atua-rem como gestores públicos e profissõescorrelatas, de modo a preencher as neces-sidades existentes nos diversos setoressocioeconômicos regionais, vinculados às po-líticas públicas e à gestão do conhecimento,voltados para o desenvolvimento regional.

As atividades desenvolvidas pelo PGDR têmfortalecido o compromisso social da UNEB pormeio do incremento da produção científicaem âmbito local, com uma rede de investi-gadores de natureza multidisciplinar, umacomunidade virtual de aprendizagem, bemcomo o desenvolvimento de ações que pro-piciam o diálogo e a troca de conhecimentosentre a comunidade acadêmica, poder pú-blico e sociedade civil; na gestão pública,tem propiciado a formação de servidores téc-nico-administrativos de instituições de ensi-no superior e órgãos públicos que atuam em

ARTIGOS INÉDITOS

54 JAN/JUN 2008

áreas de planejamento e finanças e na aca-dêmica.

No mestrado profissional, espera-se queocorra uma imersão na pesquisa, pela incor-poração de valores e práticas que agreguemesse processo à área profissional - com baseem uma visão estratégica segundo a qual auniversidade possa transferir seus conheci-mentos, por meio de um corpo docente qua-lificado. Que possa fomentar práticas, valo-res e saberes sociais e culturais na constru-ção de propostas comunitárias para políti-cas públicas no propósito do desenvolvimentolocal e regional. Também foi pensado na in-serção da universidade no campo da gestãodo conhecimento.

Desta forma, colocou-se como priorida-de, quer no processo de seleção quer noprocesso de implementação do curso, o de-senvolvimento de estratégias que visem àarticulação entre teoria e prática e permi-tam a análise e a reflexão constantes sobreas práticas profissionais dos alunos e a inte-gração das competências dos professorespara resultados mais eficazes do programa.

Alguns alunos escolheram como objeto deestudo avaliar programas governamentais naárea de educação, na qual estavam envol-vidos, no sentido de contribuírem com ummaior conhecimento da realidade e da expe-riência na busca de reorientação dos objeti-vos a ser alcançados. A seguir, apresentam-se duas pesquisas em andamento, as quaispassamos a descrever e cujo desenho metodo-lógico analisamos.

Assim, uma primeira pesquisa, intitulada“Políticas públicas de desenvolvimento edu-cacional: uma análise dos resultados do Ín-dice de Desenvolvimento da Educação Bási-ca (IDEB) em Barra da Estiva e Maiquinique –Bahia”, tem como objetivo analisar os fato-res que interferem na efetivação de políti-cas públicas educacionais e geram resulta-dos de desempenho diferenciados nos siste-mas municipais de ensino da Bahia, impactan-do no desenvolvimento local e regional.

Como estratégia de acompanhamento eavaliação das políticas implementadas, o Mi-nistério da Educação (MEC) lançou, em 2005,o Índice de Desenvolvimento da EducaçãoBásica (IDEB). O novo indicador tem o méritode considerar direta e conjuntamente doisfatores que interferem na qualidade da edu-

cação: rendimento escolar (taxas de apro-vação, reprovação e abandono) e médias dedesempenho. As taxas de rendimento sãoaferidas pelo censo escolar da EducaçãoBásica e as médias de desempenho, pelo Sis-tema de Avaliação da Educação Básica(SAEB) e pela Prova Brasil, realizada pelo Ins-tituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-cacionais (INEP) para diagnosticar a quali-dade dos sistemas educacionais.

Os dados produzidos pelo IDEB reiteram aconstatação de que transformar a realidadebrasileira implica um sistemático e bem orien-tado investimento na qualidade do ensino,considerando-se diversas dimensões, taiscomo: condições de funcionamento das es-colas; capacitação e a valorização dos pro-fissionais; desenvolvimento de sistemas paramelhor gerenciamento das políticas educa-cionais; elaboração coletiva do projeto polí-tico-pedagógico; efetivação de práticas edu-cacionais eficientes na promoção do desen-volvimento do conhecimento em sala de aula;e fortalecimento da cultura escolar das fa-mílias brasileiras.

Mais da metade dos municípios brasileirostem avaliação menor do que 4, numa escalade 0 a 10, no ensino público de 1ª a 4ª séries.A média nacional no IDEB/2005 fica em tornode 3,8 pontos. O Índice de Desenvolvimentoda Educação Básica mostra que, dentre as4.349 cidades avaliadas em 2005, 2.814(64,57%) estão abaixo de 4. Entre as cida-des com as piores notas, boa parte encon-tra-se no Norte e Nordeste do país.

Aqui se inserem os dois municípios baianos,objeto empírico desta análise, Barra da Estivae Maiquinique, localizados na mesorregião docentro-sul da Bahia, que participaram desseprocesso de avaliação e vivenciaram a im-plantação de políticas públicas educacionaisdelineadas pelo Ministério da Educação. Con-tudo, destacam-se nesses municípios resul-tados distintos quanto ao Índice de Desen-volvimento da Educação Básica: em Barrada Estiva, a média foi de 4,3 e em Maiqui-nique, 0,3.

Assim, o problema tem o seguinte enun-ciado: Que fatores influenciaram as políticaspúblicas educacionais implementadas nosmunicípios de Barra da Estiva e Maiquinique,os quais favoreceram resultados tão distin-tos no desempenho educacional e, conse-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 55

quentemente, no desenvolvimento local sus-tentável dos municípios?

Para o desenvolvimento da pesquisa, op-tou-se pelo estudo exploratório-explicativo,dada a especificidade e a necessidade deum maior aprofundamento acerca dos fato-res que influenciaram na efetivação de polí-ticas educacionais e que geraram resulta-dos de desempenho distintos nos sistemasmunicipais de ensino de Maiquinique e Barrada Estiva. Sendo assim, o estudo de casomostrou-se ser o mais adequado.

Optou-se também pela adoção de proce-dimentos comparativos, visto que a escolhade dois casos proporciona, segundo Gil(1996), evidências inseridas em diferentescontextos, concorrendo para uma pesquisade melhor qualidade.

A pesquisa de campo está utilizando ins-trumentos de coleta de dados, como ques-tionários e entrevistas semiestruturadas, se-guindo as etapas:

a) mapeamento do perfil sociopolítico,

econômico e educacional dos muni-

cípios envolvidos;

b) levantamento das políticas públicas

educacionais implementadas nos

municípios, bem como da legislação

pertinente, no período entre 1996 e

2005;

c) entrevistas com atores e unidades

de ensino avaliadas pelo IDEB nos

municípios pesquisados.

Para traçar o perfil sociopolítico, econô-mico e educacional dos municípios, utilizam-se, além das informações coletadas com osatores locais, os indicadores disponíveiscomo: Índice de Desenvolvimento Humano(IDH), Índice de Desenvolvimento Social (IDS),Índice de Desenvolvimento Econômico (IDE)Produto Interno Bruto (PIB), PIB per capita eÍndice de Desenvolvimento da Educação Bá-sica (IDEB), os quais balizarão a análiserelacional entre o desempenho educacional eo desenvolvimento local dos municípiospesquisados.

No que se refere ao universo da pesquisade campo, definiram-se as escolas da segun-da fase do ensino fundamental da rede muni-cipal, avaliadas pelo IDEB/2005 em Barra daEstiva e Maiquinique, por serem esses muni-

cípios, respectivamente, o primeiro e o últimodo ranking baiano na referida avaliação, fa-zendo-se um recorte temporal de 1996 a 2005para análise dos fatores que levaram a estesresultados.

Estão sendo entrevistados os gestores mu-nicipais (prefeitos, secretários municipais deeducação e assessores educacionais), coor-denadores, diretores, professores e, se ne-cessário para o estudo, outros atores envol-vidos com as escolas avaliadas no período dainvestigação.

Assim, pretende-se analisar e interpretaras informações coletadas à luz do referencialteórico proposto, numa perspectiva de abor-dagem qualitativa, esperando-se que, ao fimda investigação, os objetivos sejam contem-plados.

A pesquisa mostra-se relevante diante danecessidade de uma melhor compreensão dosresultados para a formulação de políticas pú-blicas no âmbito educacional que tenhamefetividade social e busquem a superaçãodeste quadro desolador em que se encontraa educação brasileira, em especial aquela daBahia, bem como para as discussões sobre ademocratização dos processos de elabora-ção e implementação de políticas públicas parao desenvolvimento regional sustentável.

Espera-se também, com este estudo, combase nas reflexões e inferências sobre o temaem tela, proporcionar aos municípios analisa-dos um referencial para o aprimoramento desuas práticas e o fortalecimento de suas po-líticas públicas no âmbito da educação e dodesenvolvimento local.

Uma segunda pesquisa, intitulada “O Pro-jeto Universidade para Todos: uma políticapública baiana para a democratização doacesso ao ensino superior”, objetiva

avaliar este projeto e salientar os fatoresque, ao longo da implementação, facilitam ouimpedem que o projeto atinja seus resultadosda melhor maneira possível.

Na Síntese dos indicadores sociais 2006divulgada pelo IBGE, os dados apontam umíndice no Nordeste bastante reduzido, de17,7% dos estudantes, na faixa etária de 18a 24 anos, que freqüentam o ensino superior;43,4% o ensino médio; e 27,0% o ensino fun-damental. Neste contexto, entende-se que auniversalização e gratuidade do ensino emsuas três instâncias, fundamental, médio e

ARTIGOS INÉDITOS

56 JAN/JUN 2008

superior, são meios importantes para atingiros objetivos da equidade social e da geraçãode oportunidades, melhorando as condiçõesde competitividade desses jovens.

O Plano Estadual de Educação da Bahia(PEE), que define diretrizes da educação su-perior (2006) e salienta o destacado papelreservado às instituições que a ministram, emespecial às universidades e aos centros depesquisa, de propulsoras por excelência daprodução científica, tecnológica e cultural,essenciais ao desenvolvimento do país.

Considerando a relevância do papel da uni-versidade, o Plano Estadual de Educaçãoaponta que a conclusão do ensino médio éuma situação que traz pressão por mais va-gas, principalmente nas universidades públi-cas (PEE, 2006). Essa realidade fez com queo governo do Estado implementasse políticasde ações afirmativas, com foco na inclusãosocial e pautadas na diretriz governamentalde acesso e permanência dos estudantes darede pública no ensino superior.

Numa ação conjunta entre Secretaria daEducação (SEC) e Secretaria da Fazenda(SEFAZ) foi lançado, em 2001, o Programa FazUniversitário, em parceria com instituições deensino superior (IES) privadas, oportunizandobolsas de estudo aos alunos da rede públicade ensino, por meio de processo seletivo. Em2003, dando continuidade à política de de-mocratização do acesso ao ensino superior,foi implantado o curso pré-vestibular, projetodenominado Universidade para Todos, em par-ceria com as quatro universidades estaduais:Universidade do Estado da Bahia (UNEB), Uni-versidade Estadual de Feira de Santana (UEFS),Universidade do Sudoeste do Estado da Bahia(UESB) e Universidade Estadual de Santa Cruz(UESC).

O Projeto Universidade para Todos nas-ceu com o propósito de melhorar as condi-ções de competição dos estudantes da redepública no enfrentamento do processo sele-tivo dos vestibulares das universidades pú-blicas e privadas, fazendo com que possamparticipar da seleção de forma menos desi-gual. O curso pré-vestibular tem modalidadepresencial, com a carga horária de 800 ho-ras, distribuídas em 11 disciplinas, lecionadaspelos graduandos das universidades, na con-dição de professores-monitores, supervisio-nados na prática pedagógica pelos professo-

res-especialistas das licenciaturas das uni-versidades e pela complementação da for-mação continuada, programada pelas ativi-dades de capacitação.

A parceria da Secretaria de Educação comas universidades estaduais (UNEB, UEFS, UESB,UESC) permitiu a interiorização das ações doprojeto em 32 municípios sede/campi das uni-versidades, além de estendê-las aos municí-pios vizinhos às sedes dessas universidades.No ano de 2007, foi atendido um total de25.280 estudantes, distribuídos em 73 muni-cípios do estado, e isso significa a presençado projeto nas 15 regiões econômicas daBahia.

Essa realidade social e institucional vemsendo tema de uma pesquisa de avaliação deprocesso na qual se possam analisar os fato-res que, ao longo da implementação, facili-tam ou impedem que o programa atinja seusresultados da melhor maneira possível.

Draibe (2001:31-33) propõe um esboçode metodologia chamada anatomia do pro-cesso geral de implementação, identificandoseus principais subprocessos ou sistemas:

a) sistema gerencial e decisório;

b) processos de divulgação e informa-

ção;

c) processos de seleção (de agentes

implementadores e ou beneficiários);

d) processos de capacitação (de agen-

tes ou beneficiários);

e) sistemas logísticos e operacionais;

f) processos de monitoramento e ava-

liação internos.

A partir dessa proposta metodológica, foifeito um levantamento documental sobre aformulação e implementação do projeto. Éfato que a articulação da SEC com as uni-versidades estaduais determina um modelode gestão descentralizada e corresponsa-bilizada para o cumprimento das metas e ob-jetivos. Para isto, a equipe da UEFS elaborouuma memória técnica e traçou o perfil dosbeneficiários; a avaliação de caráter formalfoi realizada pela equipe da UNEB. Ambos ostrabalhos datam de 2006 e buscam obtermelhores resultados a cada ano. A partir dosindicadores: inserção dos estudantes no en-sino superior; resgate do estágio curriculardos monitores-graduandos; material didáti-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 57

co específico; envolvimento de diversosagentes e profissionais na causa educacio-nal; articulações internas e externas; recur-sos públicos provisionados; e envolvimentoda comunidade, têm sido desenvolvidas aná-lises sobre uma das características funda-mentais – a dimensão social, o que tem ga-rantido ao projeto manter-se como meta go-vernamental até 2011.

Espera-se que o resultado dessa pesqui-sa também possa contribuir para promover oredimensionamento do projeto e a melhoriado ensino médio.

Considerações finais

Segundo Draibe (2001), entre as decisõesprévias do avaliador está a de identificar o re-corte programático do seu objeto. Teoricamen-te, pode-se avaliar tudo, desde a mais restritaaté a mais abrangente das políticas, contantoque se disponha dos recursos intelectuais, ma-teriais e metodológicos para fazê-lo.

Desta forma, acredita-se que haja umacompetência necessária a quase todas asavaliações educacionais, no sentido de ana-

ARMANI, Domingos. Como elaborar projetos? Guia prático para elaboração e gestão de projetossociais. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2004, coleção Amencar.

BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira (LDB), Lei nº 9.394/96. Brasília, 1996.

________. Lei do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valoriza-ção do Magistério, Lei nº 9.424/96, Brasília, 1996.

CANO, Ignácio. Introdução à avaliação de programas sociais. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006,coleção FCV Prática.

COSTA, Frederico Lustosa da e CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafiosconceituais e metodológicos, Revista de Administração Pública, 37 (5): 969-92. Rio deJaneiro, set.-out. 2003.

CUNHA, Carla Giane Soares da. Avaliação de políticas e programas governamentais: tendênciasrecentes e experiências no Brasil. Trabalho elaborado durante o curso “The theory andoperation of a modern national economy”, ministrado na George Washington University, noâmbito do Programa Minerva, 2006, mimeo.

lisar os limites e características importantesdo objeto avaliado, e, no caso, os resulta-dos da maioria das avaliações educacionaissão específicas para determinado ambiente,momento e conjunto de sujeitos envolvidos.E mais, as informações geradas podem afe-tar o bem-estar do grupo envolvido, obser-vando-se os cuidados necessários ao apre-sentar os resultados.

Segundo Minayo (2005), todas as inter-venções sociais visam a modificar o curso dedeterminadas visões, ações ou problemas eprovocam um fenômeno simultaneamente his-tórico, coletivo, estrutural e relacional. As-sim, as mudanças sociais constituem-se emuma nova concepção de engajamento, flexi-bilidade e responsabilidade pessoal.

Observa-se, assim, que, apesar dos es-forços, a produção de informações úteis eutilizáveis para fins de revisão e correção derumos dos programas governamentais con-tinua um desafio aberto, em que pesem osesforços sucessivos de aprimoramento dossistemas de controle, acompanhamento eavaliação. Espera-se que os pesquisadoresdo PGDR alcancem novos caminhos, a ser tri-lhados com as experiências de avaliação daspolíticas públicas educacionais.


ARTIGOS INÉDITOS

58 JAN/JUN 2008

Résumé: Ce travail a pour but d’analyzer lespratiques d’évaluations de politiques et lesprogrammes gouvernementaux, particulière-ment ceux qui se constituent objet d’étude dequelques mestrandos dans le contexte du Cursode Mestrado em Políticas Públicas, Gestão doConhecimento e Desenvolvimento Regional(PGDR) da Universidade do Estado da Bahia(UNEB), ils que peuvent assister dans laprocédure de prise de décisions sur la mise enoeuvre et le suivi de politiques et les pro-grammes gouvernementaux. Pour atteindre cetobjectif, premièrement nous exposons lesprincipales raisons pour l’adoption de la prati-que de l’évaluation. Dans en second, nousprésentons les concepts comumente utilisésdans le champ de l’évaluation. Dans troisième,nous discutons des propositions méthodolo-giques adoptées. Et, finalement, nousprésentons les considérations finales.

Mots clés: pratiques d’évaluation ; politiquespubliques ; propositions méthodologiques.

Resumen: Este documento objetiva examinarlas prácticas de las evaluaciones de las políti-cas y programas gubernamentales, en parti-cular las que son objeto de estudio, algunasen el marco del Curso de Mestrado em Políti-cas Públicas, Gestão do Conhecimento e De-senvolvimento Regional (PGDR) de la Universi-dade do Estado da Bahia (UNEB), que puedeayudar en la toma de decisiones sobre laaplicación y el seguimiento de las políticas yprogramas gubernamentales. Para lograr esteobjetivo, en primer lugar exponemos lasrazones principales para la adopción de lapráctica de la evaluación. En segundo lugar,presentamos los conceptos de uso común enel ámbito de la evaluación. En tercer lugar, sediscuten las propuestas metodológicasadoptadas. Y, por último, presentamos lasconsideraciones finales.

Palabras-clave: práctica de la evaluación;políticas públicas, propuestas metodológicas.

DRAIBE, Sônia Miriam. Avaliação de implementação: esboço de uma metodologia de trabalho empolíticas públicas, in Barreira, Maria Cecília Roxo Nobre e Carvalho, Maria do Carmo Brant de(orgs.), Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. SãoPaulo: IEE-PUC-SP, 2001.

FARIA, Regina M. Avaliação de programas sociais: evoluções e tendências, in Rico, ElizabethMelo (org.), Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. São Paulo: Cortez;Instituto de Estudos Especiais, 2001.

GARCIA, Ronaldo Coutinho. A reorganização do processo de planejamento do Governo Federal: oPPA 2000-2003. Brasília, IPEA, 2000. Texto para fiscussão 726). Disponível em http://www.ipea.gov.br. Acesso em 26/2/2007.

GIL, Antônio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002.

INEP-MEC. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Índice deDesenvolvimento da Educação Básica (IDEB) 2007. Disponível em http://ideb.inep.gov.br.Acesso em 10/8/2007.

MEMÓRIA técnica do projeto de regularização do fluxo escolar de 1ª a 8ª séries. Feira de Santana:Universidade Estadual de Feira de Santana, 2001.

MINAYO, Maria Cecília de Souza. Mudança: conceito-chave para intervenções sociais e paraavaliação de programas, in Maria Cecília de Souza Minayo (org.), Avaliação por triangulação,s.n.t.

SILVA, Maria Ozanira da Silva (org.), Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e práti-ca. São Paulo: Veras Editora, 2001.

VILLARREAL, René. A contra-revolução monetarista: teoria, política econômica e ideologia doneoliberailismo. Rio de Janeiro: Record, 1984.

WORTHEN, Blaine R.; SANDERS, James R.; FITZPATRICK, Jody L. Avaliação de programas: con-cepções e práticas. São Paulo: Gente, 2004.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 59

Resumo: A atenção em saúde mental no Bra-sil, historicamente marcada por práticasmanicomiais, vem passando por intensas modi-ficações desde a década de 1980, com a pro-posta da substituição do modelo hospitalo-cêntrico por uma rede de serviços alternati-vos. Entretanto, para viabilizar a implantaçãode uma rede realmente efetiva, precisamos in-vestir na avaliação do que já vem sendo feitopara subsidiar a tomada de decisões quanto àsiniciativas futuras. Partindo destes pressupos-tos, apresentamos uma avaliação baseada naabordagem da sociopoética que, ao utilizar ométodo do grupo-pesquisador, considera o ca-ráter autogestivo e a dimensão subjetiva dosatores envolvidos. Para apresentar o potencialdesta abordagem em pesquisas avaliativas,descrevemos as etapas do método do grupo-pesquisador e o exemplificamos com umapesquisa desenvolvida em um Centro de Aten-ção Psicossocial do município de Fortaleza-CE.

Palavras-chave: avaliação; saúde mental;métodos, política de saúde mental

Pesquisa de avaliação em serviços de saúde mental: umaproposta ético-estético-política

Avaliative research in mental health services: a ethics-aesthetic-political proposal

Investigación en evaluación de servicios de salud mental:una proposición ética-éstética-política

Recherche pour l’evaluation du services de santé mentale:un projet esthétique-ethique-politique

Lia Carneiro Silveira*Maria Lucilane Sales da Silva**

Maria Rocineide Ferreira da Silva*** Ariza Nara Saldanha de Almeida****

Monyk Neves de Alencar*****

Abstract: The mental health attention in Brazil,historically marked by asylum practices, isundergoing intense changes since the 80 years,with the proposal of replacing the hospitalarmodel by a network of alternative services.However, to facilitate the deployment of anetwork really effective, we need to invest inthe evaluation of what is already being doneto support decision-making on future initiatives.On these assumptions, we present an eva-luative study based on the sociopoeticapproach that, by using the method of group-researcher, considers the self-managementcharacter and the subjective dimension of theinvolved actors. To display the potential ofthis approach in evaluative research, wedescribe the steps of the group-researchermethod and exemplify with a researchdeveloped in a Psychosocial Center of Forta-leza city.

Keywords: evaluation; mental health;methods, policie on mental health

* Doutora em enfermagem, professora do Curso de Enfermagem e do Curso de Mestrado Acadêmico em

Cuidados Clínicos de Saúde da Universidade Estadual do Ceará (UECE). E-mail: [email protected]

** Doutora em enfermagem e professora do Curso de Enfermagem e do Mestrado Acadêmico em Cuidados

Clínicos de Saúde da Universidade Estadual do Ceará (UECE).

*** Mestre em Saúde Pública pela Universidade Estadual do Ceará (UECE), professor assistente da Universi-

dade Estadual do Ceará.

**** Graduada em Enfermagem e mestranda em Cuidados Clínicos de Saúde pela Universidade Estadual do

Ceará (UECE). E-mail: [email protected]

***** Graduado em enfermagem pela Universidade Estadual do Ceará (UECE). E-mail: [email protected]

ARTIGOS INÉDITOS

60 JAN/JUN 2008

O atual contex-to histórico apre-senta-se perpas-

sado por intensas mudanças nos planos social,econômico e cultural, relacionadas às inova-ções tecnológicas, e pela reorganização polí-tica em torno do paradigma da globalização.Entretanto, nem sempre estas mudanças tra-duzem-se em ganhos qualitativos para as po-pulações, principalmente para aquelas dos paí-ses considerados “em desenvolvimento”. Ésabido que grande parte deste contingentenão só permanece à margem destes benefí-cios como também sofre as consequências dascondições iatrogênicas do mundo moderno.

Com relação aos aspectos de saúde, assis-timos (principalmente em países desenvolvi-dos) ao surgimento de uma tendência dedeclínio da incidência de patologias infecto-contagiosas e ao aumento das chamadasdoenças crônico-degenerativas, estas últimasgeralmente associadas ao estilo de vida dohomem moderno. Por outro lado, nos paísesem desenvolvimento como o Brasil, percebe-se que os dois perfis epidemiológicos convi-vem lado a lado, dependendo da classe socialque se observa (Lessa, 1998). Em meio a estequadro epidemiológico, os transtornos men-tais apresentam relevante incidência. Segun-do dados do Ministério da Saúde, 3% da po-pulação brasileira sofrem com transtornos men-tais severos e persistentes; 6% apresentamtranstornos psiquiátricos graves decorrentesdo uso de álcool e outras drogas; e 12% ne-cessitam de algum atendimento de saúde men-tal, seja contínuo seja eventual (Brasil, 2005).

As políticas de atenção às pessoas em so-frimento psíquico no Brasil têm sido, historica-mente, marcadas pelo curativismo e pelas prá-ticas hospitalocêntricas. Em oposição a estemodelo, nasce na década de 1980 a propostada Reforma Psiquiátrica. Esta pode ser enten-dida como um processo de reformulação críti-ca e prática que busca o questionamento e aelaboração de propostas de transformação domodelo clássico e do paradigma da psiquiatriaconsiderado iatrogênico e excludente.

O objetivo da reforma psiquiátrica é adesinstitucionalização. Desinstitucionalizar vaialém de desospitalizar e significa abordar osujeito em sua existência e em relação comsuas condições concretas de vida, construin-do novas possibilidades de sociabilidade e sub-

jetividade. Este processo não é apenas técni-co-administrativo, jurídico ou político; é, aci-ma de tudo, um processo ético, que tentaoferecer à pessoa em sofrimento psíquico umcuidado verdadeiro através de uma terapêuti-ca cidadã (Amarante et al., 1995). Busca, por-tanto, a desospitalização, a reabilitação psicos-social e o fortalecimento da cidadania dos su-jeitos, por meio da formulação de campos depráticas e saberes na qual haja uma preocu-pação com os aspectos subjetivos do pacien-te e que não se restrinja à medicina e aossaberes psicológicos tradicionais. A reformaé, sobretudo, um campo heterogêneo que en-volve a clínica, a política, o social, o cultural eas relações com o jurídico. Ressalta ainda queeste projeto é obra de novos atores, entreeles a família e o próprio portador de sofri-mento psíquico (Tenório et al., 2002).

Como resultado da construção da propostada reforma psiquiátrica, o movimento de trans-formação no campo da saúde mental passapor importantes mudanças, caracterizadas pelacriação de novos serviços. Dentre as novasexperiências, destacamos o surgimento dosCentros de Atenção Psicossocial (CAPS), quevieram como base para a abertura de novaspossibilidades para a saúde mental em nossopaís.

O CAPS é um serviço de saúde aberto ecomunitário que serve de referência para tra-tamento de pessoas em sofrimento psíquico,com psicoses, neuroses graves e demais qua-dros, cuja severidade e/ou persistência justi-fiquem sua permanência num dispositivo decuidado intensivo, comunitário, personalizadoe promotor de vida. Caracteriza-se como uma“estrutura intermediária” entre o hospital e acomunidade, que oferece às pessoas um es-paço institucional que permita entendê-las einstrumentalizá-las para o exercício da vidacivil. Desta forma, torna-se possível o desen-volvimento de laços sociais e interpessoais es-senciais para o estabelecimento de novas pos-sibilidades de vida, contribuindo, assim, parao processo de reinserção social do paciente.

A implementação dos CAPS enfrenta muitosdesafios, uma vez que o desenvolvimento dosserviços substitutivos só acontece de formaefetiva se houver uma mudança na forma deencarar o processo saúde-doença mental pe-los sujeitos envolvidos (trabalhadores de saú-de, usuários e sociedade). Desta forma, bus-

Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 61

ca-se o comprometimento destes para se con-seguir a superação de antigas práticas na as-sistência à pessoa em sofrimento psíquico.Concordamos com Lima et al. (1993) quandodestacam que a viabilização deste processosó será possível quando os profissionais en-volvidos romperem as barreiras de uma práti-ca limitada e trabalharem a condição humanadentro de seu real contexto político e social.Para que isso aconteça, é necessária a imple-mentação de políticas de saúde eficientes, queestimulem a participação da comunidade.

Desta perspectiva, percebemos que a im-plantação efetiva do CAPS é um processo ain-da em andamento e passível de mudanças eadaptações. Trata-se de um momento histó-rico de ruptura, cujas repercussões só pode-rão ser avaliadas a partir da análise de dadosconcretos a respeito do que já foi e continuasendo desenvolvido nos serviços já implanta-dos.

Avaliação de serviços de

saúde mental: construção de

uma nova proposta

O ato de avaliar faz parte da história dahumanidade desde seus primórdios, sendo ine-rente ao próprio processo de aprendizagem(Contandriopoulos et al., 1997). O interesseem avaliar programas públicos manifestou-selogo após a Segunda Guerra Mundial comoconsequência da necessidade de planejar einvestir, eficazmente, os recursos destinadosàs áreas da educação, do social, do empre-go, da saúde etc. Esta visão do processo deavaliação segue uma ótica gerencial e estávoltada para a maximização da eficácia dosprogramas e para a obtenção da eficiênciana utilização dos recursos (Uchimura e Bosi,2004).

No Brasil, embora os estudos acerca doprocesso de avaliação só tenham se intensi-ficado a partir da década de 1980, percebe-se que foram se desenvolvendo ao longo dotempo diversas visões teórico-conceituaissobre o tema. Pode-se afirmar que existeconsenso entre as diversas correntes ao per-ceber a avaliação como o ato de emitir algumjuízo de valor sobre determinada ação. En-

tretanto, observa-se que, dependendo datendência seguida, estas visões podem sercomplementares ou até mesmo antagônicas,criando uma multiplicidade de sentidos acer-ca do que estaria envolvido no ato de avaliar(Tanaka e Melo, 2004).

Partindo deste princípio, entendemos serimportante apresentar algumas destas visões,tentando, por meio de um diálogo entre elas,definir o conceito que estará sendo abordadoneste estudo.

Contandriopoulos (et al., 1997), em umclássico texto sobre avaliação em saúde, se-gue a visão de que avaliar é emitir julgamen-tos com o objetivo de ajudar na tomada dedecisões. Para o autor, este julgamento podeser resultado da aplicação de critérios e denormas (avaliação normativa) ou da elabora-ração a partir de um procedimento cientifico(pesquisa de avaliação).

Na primeira alternativa, busca-se compa-rar os recursos empregados e sua organiza-ção (estrutura), os serviços ou bens produ-zidos (processo) e os resultados obtidos, comcritérios e normas. A finalidade principal daavaliação normativa é ajudar no processogerencial e, geralmente, ela é conduzida poraqueles que são responsáveis pelo funciona-mento e pela gestão da intervenção (idem,op. cit.). À avaliação normativa, Contandrio-poulos (op. cit.) contrapõe a pesquisa deavaliação, que seria caracterizada pela apli-cação de métodos científicos no processo deavaliação.

Entretanto, pode-se contestar essa divi-são conceitual, pois a análise de programas àluz de critérios e normas consiste, também,em atividade científica que requer um rigormetodológico para sua implementação (Uchi-mura e Bosi, op. cit.).

Outra questão levantada nas discussõesacerca da avaliação de programas e serviçosé relativa à dicotomia quantidade–qualidade.Historicamente, a construção deste campotem sido diretamente influenciada pelo rigorcientífico positivista. Esta vertente enfatizaa medição quantitativa dos fenômenos, ex-cluindo os elementos que descrevem o con-texto local e sua influência nos resultadosfinais da avaliação (Tanaka e Melo, op. cit.).Além disso, a abordagem positivista valorizaa objetividade e a neutralidade do pesquisa-

ARTIGOS INÉDITOS

62 JAN/JUN 2008

dor, entendendo-o como um especialista ex-terno (Furtado, 2001).

A partir da década de 1980, percebe-seno Brasil a constituição de um espaço propí-cio à discussão de questões de teor qualita-tivo, com ênfase em questões emancipa-tórias (Silveira et al., 2003). A abertura po-lítica após o período ditatorial, a entrada emcena de novos atores políticos preocupadosem discutir a participação social e a críticaàs desigualdades (principalmente no setorsaúde) exigem uma reflexão também acercados processos de avaliação. Reconhece-senesta corrente a necessidade premente deavaliar para poder planejar e intervir, mas, aomesmo tempo, pode-se interrogar: Quem iráavaliar? Como avaliar? E, acima de tudo, comque consequências?

Estas questões crescem em importânciaquando se percebe que avaliar não é apenasum processo técnico, mas sim uma questãopolítica na qual avaliador e avaliado sofremmudanças qualitativas (Demo, 1999). A orien-tação qualitativa das pesquisas de avaliaçãoenfatiza a dimensão subjetiva dos fenômenos,contextualizando-os historicamente.

Para avançar neste sentido, precisamosincorporar às nossas discussões não só aspreocupações com a qualidade formal (ins-trumentos e métodos), mas também a quali-dade política (processos e conteúdos) (idem,op. cit.). Entendemos que o primeiro passorumo a esta conquista é aquele que diz res-peito à participação ativa dos atores envol-vidos nos serviços a ser avaliados, permitin-do a multiplicação de visões acerca de suaspráticas.

Se percebermos a avaliação como premis-sa básica para conduzir a tomada de deci-sões, não se pode admitir que se excluamdesta prática os sujeitos envolvidos direta-mente em suas consequências. Quando tra-tamos de serviços de saúde, a avaliação en-volve o resgate não só de profissionais desaúde, mas também de usuários do serviço,beneficiários últimos destas ações. Some-seainda a importância de se resgatar a promo-ção da saúde como conceito transversal atodo este processo. Este tem sido definidohistoricamente nas discussões de constru-ção do Sistema Único de Saúde como direta-mente relacionado à participação social naspolíticas de saúde.

Neste contexto, o papel do avaliador afas-ta-se da visão tradicional de um observadorexterno que vem apontar erros e estabelecerverdades. Dirige-se, antes, a propiciar um es-paço autogestivo, no qual os sujeitos pos-sam, eles mesmos, identificar suas necessi-dades e dificuldades.

Partindo destes pressupostos, apresenta-mos um estudo de avaliação baseado na abor-dagem da sociopoética, que considera o ca-ráter autogestivo e a dimensão subjetiva dosenvolvidos no processo. Entendemos que,assim, pode-se possibilitar a reflexão sobre arealidade das políticas de saúde mental, es-pecialmente sobre as particularidades nogerenciamento dos centros de atenção psicos-social, e, ao mesmo tempo, proporcionar o sur-gimento de soluções para o enfrentamento dasquestões encontradas. Entendemos que, paratanto, faz-se necessária a criação de espa-ços que facultem e estimulem a livre expres-são, a dinâmica do diálogo, o respeito à di-versidade de opiniões e a tomada de deci-sões coletivas.

Entramos no espaço da produção de sub-jetividades, uma realidade dinâmica e cons-tantemente construída. Sendo assim, nãopodemos tentar cercá-la com instrumentosestáticos e rígidos. Precisamos utilizar ferra-mentas metodológicas que nos permitam rea-lizar a apreensão das questões produzidassem, no entanto, congelá-las, e, por isso,adotamos o método da sociopoética.

Apresentando uma nova

proposta para a pesquisa

avaliativa

A sociopoética é uma prática e uma teo-ria da pesquisa que “[...] se propõe a umaanálise crítica da realidade social buscandoproporcionar a expressão da transversalidadedos desejos e poderes que agem, de manei-ra inconsciente, na vida social” (Gauthier,1999:13).

Do ponto de vista epistemológico, a socio-poética foi gerada num encontro entre a pe-dagogia do oprimido, a análise institucionale a escuta mitopoética. Da pedagogia dooprimido, herdou o método do grupo-pes-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 63

quisador, que proporciona a possibilidade deuma produção autogestiva em que os sujei-tos da pesquisa são corresponsáveis peloconhecimento produzido, participando ativa-mente de todo o processo de pesquisa. Daanálise institucional, apropria-se do concei-to de dispositivo entendido como montagensou artifícios que propiciam o surgimento deinovações, de diferenças, de singularidades.A escuta mitopoética de René Barbier tam-bém está presente para lembrar que o pes-quisador “[...] deve aprender a escutar asfalas e os silêncios que ritmam os processosde criação em cada ser. Pois estes ritmospertencem integralmente ao processo de pro-dução de conhecimento” (Gauthier, 1999:14).

Além destes referenciais, a sociopoéticatambém mantém proximidade com a esquizoa-nálise, pois ambas realizam uma crítica radicala toda tendência homogeneizadora (Petit eGauthier, 2005). Vários conceitos esquizoanalí-ticos, como o de “devir”, “afeto” e “linha defuga” servem como peças muito úteis nomaquinário da sociopoética.

Acreditamos que a sociopoética introduzno árido terreno da pesquisa um pouco da fer-tilidade da arte. O importante é o cuidado quese deve ter ao fazer esta conexão. Se a arteentrar na pesquisa, que supere a função es-tética e atue como um verdadeiro dispositivo.É ele que abre caminho para o simbólico, paraa superação das neuroses institucionais, per-mitindo a simbolização do que era proibido,desconhecido. Assim, um grupo até agora su-bordinado pode se tornar sujeito (Gauthier etal., 1998).

A sociopoética é a caixa de ferramentas quenos possibilita construir os dispositivos neces-sários para mergulhar neste espaço, sem, noentanto, cristalizá-lo. Para isso, alguns pontosprecisam ser valorizados, como, por exemplo, aimportância da participação dos sujeitos dapesquisa como copesquisadores, a percepçãodo corpo todo como passível de desencadearpotências criadoras e a utilização da criatividadede tipo artístico no processo de pesquisa.

Estes pressupostos rompem com outros jábastante arraigados na cultura ocidental, su-gerindo que, além da mente, o corpo tambémpensa; que os sujeitos de nossas pesquisas

podem ir além de simples fornecedores de da-dos e que a arte também pode atuar no pro-cesso de produção de conhecimento.

Para abordar o potencial da sociopoéticano desenvolvimento de pesquisas avaliativas,apresentamos o estudo que segue, em queobjetivamos descrever as etapas do métododo grupo-pesquisador, exemplificando-o comuma pesquisa desenvolvida em um Centro deAtenção Psicossocial do município de Forta-leza.

O método do grupo-

pesquisador

Na pesquisa científica convencional, a re-lação do pesquisador com os sujeitos da pes-quisa é sabidamente bastante verticalizada.O pesquisador recorre às pessoas para cole-tar os dados e, na verdade, sem este conhe-cimento do qual os sujeitos da pesquisa sãoportadores, seria impossível pesquisar. Elessão, portanto, a ponte entre o pesquisador ea realidade que se quer conhecer. Entretan-to, o que vai ser feito em seguida com essesdados quase sempre escapa completamenteao universo dos sujeitos da pesquisa. Em ou-tras palavras, o conhecimento que detêm éexplorado e utilizado em proveito da manu-tenção de um status quo do pesquisador, quepassa, de título em título, a ascender cadavez mais na escala do saber/poder.

Quanto aos sujeitos da pesquisa, quandomuito, tomam conhecimento dos resultadosdesta e, mesmo quando isso acontece, osdados chegam até eles carregados de um sen-tido que lhes escapa completamente. Váriasperguntas que muitas vezes nem chegarão aser feitas, permanecem sem respostas: “Apesquisa terá efeitos favoráveis para eles?Desfavoráveis? Dormirá em gavetas? A pes-quisa, mesmo de intenções sociais, será pre-sa na lógica individualista da carreira do pes-quisador? Ela terá um sentido partilhado, dis-cutido entre ele e o grupo produtor dos da-dos?” (Gauthier, 1999:41).

A sociopoética instaura-se dizendo não aesta expropriação de maneira radical, crian-do dispositivos que geram espaços e tem-pos para que as pessoas-alvo da pesquisa

ARTIGOS INÉDITOS

64 JAN/JUN 2008

tomem poderes os mais amplos possíveis naprodução de conhecimento e na realizaçãoda pesquisa (idem, 1999).

Sendo assim, no método do grupo-pes-quisador, os sujeitos da pesquisa têm vozativa desde o início desta até o fim. A se-guir, descrevemos e exemplificamos a utili-zação do método apresentando dados deuma pesquisa realizada na avaliação de umcentro de atenção psicossocial da rede pú-blica do município de Fortaleza-CE.

Consideramos que a própria elaboração deuma pesquisa sociopoética já traz consigouma preocupação ética; entretanto, desta-camos que, com relação à ética normativana pesquisa, preocupamo-nos em assegurara observação dos princípios éticos descritosna Resolução nº 196/96, que trata da pes-quisa envolvendo seres humanos que asse-gure o consentimento livre e esclarecido dos

sujeitos da pesquisa (autonomia); o compro-misso com o máximo de benefícios e o mínimode danos e riscos (beneficência); a garantiade que danos previsíveis serão evitados (não-maleficência); e a relevância social da pes-quisa (justiça e equidade). Ainda para garan-tir os preceitos éticos, a pesquisa foi subme-tida à apreciação de comitê de ética no qualrecebeu parecer positivo.

a) Primeira etapa: formação do grupo pes-quisador – O primeiro momento da pesquisasociopoética é a aproximação com o campoda pesquisa. O método da sociopoética su-gere ainda que, nesse momento, seja feitajuntamente com o grupo a escolha do tema aser pesquisado. Em nosso caso, como se tra-ta de uma pesquisa já delimitada, detivemo-nos apenas a propor o tema. A esse momen-to chamamos “oficina de negociação”.

QUADRO 1 - EXEMPLO DA FORMAÇÃO DO GRUPO PESQUISADOR

Nesse estudo, o local escolhido foi um dos centros de atenção psicossocial do município deFortalezaii. Procuramos o serviço e solicitamos um momento com a equipe para apresentarnossa proposta e convidar os que pretendessem dela participar. Neste momento, fizemos aapresentação de toda a equipe envolvida na pesquisa, a exposição do projeto e a discussãosobre a sua realização, juntamente com a negociação das oficinas de produção. Estavampresentes na reunião três assistentes sociais, uma médica, uma pedagoga, um enfermeiro,duas auxiliares de enfermagem e duas psicólogas. Os objetivos da pesquisa e sua metodologiaforam detalhados, por meio da explicação das oficinas de produção e do grupo-pesquisador.Inicialmente, notamos os profissionais um pouco reticentes, mas, com as discussões que seseguiram acerca do caráter autogestivo da pesquisa, percebemos que o grupo mostrava-semais seguro com relação à nossa proposta e que os profissionais foram se disponibilizando aparticipar. Explicamos ao grupo que os usuários também fariam parte da pesquisa, pois sãoelementos fundamentais na percepção acerca das ações oferecidas pelo CAPS. Pedimos queos profissionais convidassem alguns usuários entre aqueles que tinham maior participaçãono serviço (os que já fazem parte do Conselho de Saúde local, por exemplo), por entender-mos que estes estão mais próximos do processo de gestão do CAPS. Solicitamos ainda quetodos os participantes assinassem o termo de consentimento e dessem permissão para queas oficinas seguintes fossem gravadas e fotografadas. Em seguida, marcamos a primeiraoficina de produção dos dados.

Segunda etapa: oficinas de produção dosdados – Na pesquisa sociopoética, falamosem “produção de dados”, não em “coletade dados”, pois partimos do princípio de queo real está em constante produção, nãoexistindo um mundo já dado que se possacoletar. A produção dá-se com a realizaçãode oficinas nas quais utilizamos técnicas/dispositivos que permitam fazer funcionar

os princípios da sociopoética: a importân-cia da participação dos sujeitos da pesqui-sa como copesquisadores, valorização docorpo na produção de conhecimento e autilização da criatividade de tipo artísticono processo de pesquisa. Geralmente, a ofi-cina começa com uma atividade de prepa-ração corporal; em seguida, tem início a pro-dução dos dados.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 65

QUADRO 2 - EXEMPLO DE OFICINA DE PRODUÇÃO DOS DADOS

Utilizamos como referência na elaboração das oficinas os parâmetros de humanização da gestãoadaptados a partir do modelo proposto pelo Ministério da Saúde (2001), enfatizando os seguin-tes pontos: condições de acesso e presteza dos serviços; clareza das informações oferecidas;qualidade das instalações, equipamentos e condições ambientais; qualidade das relações entreusuários e profissionais; gestão e participação dos profissionais e usuário. Foi desenvolvida umaoficina para discussão de cada item; entretanto, para fins de ilustração, apresentaremos osdados referentes às condições de acesso e presteza dos serviços. Estes foram compostos portodo o material produzido no grupo, incluindo gravações das falas dos participantes e fotogra-fias. A oficina aconteceu no dia 4 de agosto de 2005. Iniciamos com uma atividade de expres-são. A fim de facilitar o envolvimento do grupo-pesquisador no momento seguinte, com exercí-cios que estimulavam vários tipos de expressões: gritando, rindo, pulando, fazendo caretas. Emseguida, formamos três grupos, sendo um de quatro pessoas e dois de três pessoas. Pedimosque cada grupo discutisse a temática do acesso e presteza dos serviços e, após a conversa,formulasse uma cena estática que representasse a ideia discutida de acordo com a proposta doteatro-imagem. Este constitui-se de uma série de técnicas desenvolvida por Augusto Boal(2004). Segundo o autor, o objetivo do teatro-imagem é ajudar os participantes a pensar comimagens, a debaterem um problema sem o uso da palavra, usando apenas o próprio corpo eobjetos. Cada cena e suas respectivas mudanças foram fotografadas.

Análise dos dados – O método da so-ciopoética propõe três momentos de análisedos dados: a realização da análise dos dadospelo grupo-pesquisador, a análise realizadapelo pesquisador e a contra-análise dos da-dos. A análise do grupo-pesquisador é ummomento da pesquisa em que o grupo traz à

tona os elementos que o constituem; tudoaquilo que foi capturado ao longo de sua vidae, agora, possa ser utilizado como referencialde análise. Segundo Gaulthier (1999), osfacilitadores participam discretamente destemomento, realizando uma escuta sensível àfala do grupo.

QUADRO 3 - EXEMPLO DE ANÁLISE DOS DADOS

A análise do grupo pesquisador aconteceu à medida que cada grupo apresentava suasimagens e o restante do grupo-pesquisador analisava a cena apresentada. Em seguida,aqueles que discordassem da imagem exposta refaziam a cena de outra forma, para quenovamente o grupo-pesquisador pudesse analisá-la. Após esta discussão, os grupos quepropuseram inicialmente as cenas apresentavam sua representação.

Em seguida, o facilitador da pesquisa tam-bém realiza sua análise, utilizando-se de ân-gulos diferentes. O primeiro tratamento dosdados é feito através da categorização dasfalas, procurando identificar palavras-chave,cortando e classificando os dados de acordocom suas relações de compossibilidade (“aná-lise classificatória”). É importante que efetue-

mos esta categorização levando em conta tan-to os conteúdos semióticos como os semânti-cos; tanto os do afeto como os da razão.Podemos afirmar que, na lógica dos aconteci-mentos, este momento é o que nos permiteidentificar as séries, perceber como elas sedistribuem, não esquecendo de garantir umespaço também para o não-senso.

QUADRO 4 - EXEMPLO DA ANÁLISE CLASSIFICATÓRIA

Nesta etapa da análise, procuramos identificar, em cada relato do grupo, as divergências,convergências, ambiguidades ou oposições, formando as seguintes categorias: tempo deespera para atendimento; acolhimento na recepção; compreensão das necessidades dooutro; atendimento de urgência para pacientes em crise; e sugestões propostas.

ARTIGOS INÉDITOS

66 JAN/JUN 2008

O segundo momento de criação é chama-do “análise transversal”, em que se identifi-cam passagens, fluxos e relações entre es-

QUADRO 5 - EXEMPLO DA ANÁLISE TRANSVERSAL

Ao se debruçar sobre as condições de acesso e presteza dos serviços, o grupo aponta comoprincipal problema a sistemática de organização do atendimento, principalmente a demorano tempo de espera. O acolhimento do cliente deve iniciar-se ainda na recepção, e seconsegue com atenção, a mão no ombro, segurando, olhando nos olhos, transmitir umamensagem: “Eu estou te recebendo!”. Entretanto, nem sempre os profissionais têm interes-se em facilitar esse acolhimento, são indiferentes ao sofrimento do outro. Além disso,problemas como a alta demanda do serviço não permitem que ele ocorra: às vezes, fica umúnico profissional na recepção, sem saber como ajudar, e 300 pessoas na fila, mostrando ocartão, querendo ser atendidas ao mesmo tempo, pedindo, reclamando, brigando. Alémdisso, existe também a necessidade de um atendimento diferenciado, de acordo com asnecessidades de cada um. Alguns sugerem uma preferência no atendimento para os pacien-tes que participam de atividades grupais, para que estes não se atrasem nas atividades dogrupo, enquanto outras falas discordam desta organização preferencial de atendimento.Outra questão a ser considerada são as necessidades do paciente idoso. Foi destacada anecessidade de um atendimento diferenciado de acordo com as necessidades de cadacliente desde que se explique isso aos outros que esperam para ser atendidos. Surge umadiscussão sobre a preferência no atendimento ao paciente idoso. Alguns o veem comoalguém que tem deficiências, enquanto outros afirmam que ele é alguém que já trabalhoumuito, que se trata de pessoas que já foram jovens como nós e, com o tempo, foramperdendo alguma coisa, alguma força, alguma energia mesmo. Embora exista quem nãoconcorde com a preferência no atendimento ao idoso, precisamos lembrar que este é umdireito garantido por lei. No entanto, o grupo lembra que é preciso ter cuidado com abanalização. Não se pode, por qualquer motivo, passar à frente da fila. Existem situaçõesreais de pessoas que estão em crise e de outras que precisam aprender a esperar comotodo mundo; afinal, cada um tem suas dores, seus problemas, seus motivos para querer seratendido antes. Além disso, as necessidades não são fixas: uma mesma pessoa pode estarem situações diferentes, dependendo do período. Há fases em que ela vai precisar deatendimento de urgência; outras em que tem condições de esperar, de colaborar, de deixaro outro passar. Não é uma coisa definitiva. Existem ainda pessoas que marcam o atendimen-to e não comparecem na data marcada, querendo ser atendidas fora do horário. Nestasituação, cabe à equipe conversar com elas para informar como é o sistema. Mas existemtambém outras que, realmente, encontram-se em situação de crise; neste caso, o atendi-mento tem de ser diferenciado, pois, afinal, ninguém escolhe o dia para adoecer. Outrasituação a ser considerada é a da pessoa cuja medicação acabou antes do dia marcadopara a próxima consulta e ela vem procurar atendimento no serviço. Neste caso, o profissio-nal tem de ter sensibilidade. Mesmo que não dê para atendê-la naquele dia, ele deveagendar a consulta para o prazo mais rápido possível, porque aquela pessoa não pode ficarsem a medicação. Todas estas necessidades acabam gerando desentendimentos, pois aspessoas não entendem porque estão tendo que atrasar ainda mais seu atendimento. Talveza comunicação a este respeito não esteja muito boa: muitas vezes, simplesmente sedesloca a pessoa para a frente da fila, sem consultar os outros clientes, sem informar o queestá acontecendo. O grupo identifica problemas no acesso e na presteza do serviço eelabora algumas sugestões para superá-los. Para as pessoas que ficam na fila esperando seratendidas, é preciso haver uma boa acomodação no serviço; o cliente não pode ficar jogadoem um banco, ou com a família andando pelo serviço atrás dele. Outra sugestão estárelacionada ao sistema de marcação de consultas, que poderia ser feito por horário marcadoe não com a obrigatoriedade de todos chegarem às 7 horas da manhã. Há também a

ses dados, procurando ligar aquilo que acategorização separou, construindo um tex-to mais fluido (Gauthier, 2004).

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 67

QUATRO 6 - EXEMPLO DE ANÁLISE FILOSÓFICA

Neste estudo, escolhemos um dos confetos criados pelo grupo para exemplificar a análisefilosófica: a “não-escolha”. Entendemos que este confeto tenta dar conta de uma contradição,percebida pelo grupo na organização do atendimento no CAPS, entre as necessidades individuaise a grande demanda pelo atendimento. Entretanto, o confeto de não-escolha não propõe umasuperação dialética do conflito, mas aponta para a necessidade de lidarmos com o diferente,sem soluções homogeneizadoras. A própria estrutura semântica do termo, na qual a partículanegativa (não) soma-se a uma afirmação (escolha), abre espaço para uma proposição disjuntiva(e...e), ao invés de uma designação na qual as coisas devam estar representadas submetidasao critério do verdadeiro ou falso (ou...ou). Não se trata mais de pensar a compatibilidade ouincompatibilidade dos sentidos dependendo de suas contradições. Em vez disso, seguimosaquilo que Deleuze chama de “compossibilidades” ou “incompossibilidades alógicas”. Desta pers-pectiva, o que vai afirmar dois acontecimentos como compossíveis ou incompossíveis será aconvergência ou não das séries que formam suas singularidades. Entretanto, mesmo essadistância assegurada pela incompossibilidade das séries não trata de uma separação negativaou de exclusão. Ao invés disso, ela vai propiciar uma afirmação simultânea de sua diferença,pois se trata de uma distância positiva dos diferentes: não dois contrários ao mesmo, masafirmar sua distância como o que os relaciona um ao outro enquanto “diferentes” (Deleuze,1974). O incompossível passa a ser mais um meio de comunicação diferenciador, ou seja,produtor de uma diferença de potencial, que pode ser desejo, que pode ser amor ou ódio. Sendoassim, percebemos que o confeto de “não-escolha” tenta aproximar o sofrimento urgente dequem acorre aos serviços de saúde mental numa situação desesperadora, sem com isso criar“privilégios” em nome desse mesmo sofrimento. Uma tentativa de potencializar a pessoa e nãoremetê-la eternamente a um lugar de falta que justifique a sua distinção em relação aos outros.Precisamos aprender a dar mais chance a quem precisa mais, mas sem criar esteriótipos quecaracterizam guetos: “Esse é melhor, aquele é pior”, “esse é preto, esse é branco”. Além disso,como já foi dito, é preciso lembrar que essas necessidades não são fixas: uma mesma pessoapode estar em situações diferentes, dependendo do momento. Finalmente entendemos que oconfeto de não-escolha criado pelo grupo-pesquisdor aproxima-se do conceito de equidadeproposto pelo ideário da Reforma Sanitária Brasileira, que remete ao oferecimento de oportuni-dades iguais para que todos possam desenvolver seus potenciais, sem que, no entanto, dissol-vam-se as diferenças.

necessidade de os próprios clientes se organizarem, para facilitar o atendimento, chegandoà hora marcada, não faltando à consulta e respeitando a ordem da fila. Mas a organizaçãodo atendimento também depende do diálogo e da comunicação profissional-cliente acercada necessidade de uma atenção diferenciada. Ressalta-se ainda a importância de os profis-sionais da equipe se preocuparem não somente com as questões clínicas, mas também comos aspectos relativos ao gerenciamento do serviço. Finalmente é preciso lembrar que o CAPSé um local de “não-escolha”. Um lugar onde não existe “esse é melhor, aquele é pior”, “esseé preto, esse é branco”. Precisamos aprender a dar mais chance a quem precisa mais; noentanto, precisamos também fazer isso sem segregar. Afinal, estamos todos aqui em buscade uma mesma coisa.

O terceiro momento, chamado “análise fi-losófica”, pretende buscar as relações entreos “confetos” produzidos pelo grupo e o pen-samento filosófico convencional, estabelecen-do uma comunicação que nos permita perce-ber suas convergências, complementaridadesou oposições. O termo “confeto” faz refe-

rência aos conceitos produzidos pelo grupo-pesquisador, os quais distinguem-se do sen-so comum por dar-se na composição de umplano de consistência no qual conceitos eafetos misturam-se, traçando linhas dedesterritorialização e configurando a realida-de de novos desejos (Gauthier, 2004).

ARTIGOS INÉDITOS

68 JAN/JUN 2008

Terminado o processo de análise, ocorre acontra-análise dos dados. Nesta fase da pes-quisa, apresentamos as análises realizadas pelopesquisador ao grupo para que este possaavaliá-las, aceitando-as, alterando-as ou re-jeitando-as, e propondo sua contra-análise.Aqui, acontece um movimento dialógico dealianças, miscigenação ou bifurcação de sen-tidos, no qual os conflitos nem sempre en-contram soluções. A divergência também éprodutiva. Esta etapa da pesquisa ainda seencontra em desenvolvimento.


O interesse em avaliar os serviços de saú-de justifica-se, fundamentalmente, pela ne-cessidade de estarmos identificando possibi-lidades e dificuldades ao longo do processo,buscando a garantia do princípio constitucio-nal da saúde como qualidade de vida, garan-tida pelo Estado e considerada um direito detodos os cidadãos.

Quando se trata de serviços de saúde men-tal, essa necessidade de avaliar processual-

mente está ainda mais presente devido aocaráter inovador da rede de serviços propostopela Reforma Psiquiátrica brasileira, que se vemtentando implementar desde a década de 1980.É importante conhecermos como se tem dadoa implantação destes serviços, inclusive parapensarmos as iniciativas futuras.

Entretanto, precisamos levar em consi-deração a necessidade de possibilitar pro-cessos de avaliação que não excluam destaação os sujeitos envolvidos diretamente emsuas consequências. Esta reflexão é de ex-trema relevância no âmbito da atenção emsaúde mental, em que, historicamente, aspessoas têm sido destituídas de seu poderde contratualidade e do exercício de sua ci-dadania.

Entendemos que a sociopoética pode co-laborar nesta construção à medida que valo-riza os sujeitos da pesquisa como corres-ponsáveis pelo conhecimento produzido, in-citando a uma maior autonomia dos envolvi-dos. Sugerimos que outros estudos sejamdesenvolvidos nesta abordagem, a fim de seampliarem suas possibilidades de utilização empesquisas de avaliação semelhantes.

AMARANTE, P. Novos sujeitos, novos direitos: o debate em torno da Reforma Psiquiátrica, Cad.Saúde Pública. vol. 11, no 3. Rio de Janeiro, 1995, pp. 491-94.

BOAL, A. Jogos para atores e não-autores. 6ª ed. Rio de Janeiro: Editora Civilização Brasileira,2004.

BRASIL, Ministério da Saúde [dados na internet]. Disponível em http://www.saude.ms.gov.br/.Acesso em 1o/9/2005.

________. Manual PNHAH, 2001.

CONTANDRIOPOULOS, A. P. et al. A avaliação na área de saúde: conceitos e métodos, in Hartz,Z.M.A. (org.), Avaliação em saúde: dos modelos conceituais à prática na análise daimplantação de programas. Rio de Janeiro: Fiocruz, pp. 29-47, 1997.

DELEUZE, G. Lógica do sentido. São Paulo: Perspectiva, 1974.

DEMO, P. Avaliação qualitativa. São Paulo: Autores Associados, 1999.

FURTADO, J. P. Um método construtivista para a avaliação em saúde, Ciência & Saúde Coletiva,vol. 6, 2001, pp. 165-81.

GAUTHIER, J. H. M. et al. Pesquisa em enfermagem: novas metodologias aplicadas. Rio deJaneiro: Guanabara Koogan, 1998.


ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 69

GAUTHIER, J. H. M. Sociopoética: encontro entre arte, ciência e democracia na pesquisa emciências humanas e sociais enfermagem e educação. Rio de Janeiro: Editora Escola AnaNery; UFRJ, 1999.

________. Trilhando a vertente filosófica da Montanha Sociopoética: a criação coletiva deconfetos, in Prática da pesquisa nas ciências humanas e sociais: aplicação da abordagemsociopoética. São Paulo: Atheneu, 2004.

LESSA, I. O adulto brasileiro e as doenças da modernidade: epidemiologia das doenças crôni-cas não-transmissíveis. Rio de Janeiro: HUCITEC; ABRASCO, 1998.

LIMA et al. Cadernos de subjetividade, Núcleo de Estudos da Subjetividade, vol. 1, no 2. SãoPaulo: Psicologia Clínica-PUC-SP, 1993, pp. 163-68.

PETIT, S. H. e GAULTHIER, J. H. M. Introduzindo a sociopoética, in Prática da pesquisa nasciências humanas e sociais: abordagem sociopoética. São Paulo: Atheneu, 2005.

SILVEIRA, L. C. et al. Tendências das teses de doutoramento em enfermagem produzidas naUniversidade Federal do Ceará, Texto Contexto Enferm., vol. 12, no 3, 2003, pp. 314-22.

TANAKA, O. Y. e MELO, C. Reflexões sobre a avaliação de programas e serviços de saúde e aadoção das abordagens qualitativa e quantitativa, in Bosi, M. L. M. e Mercado, F. J.(orgs.), Pesquisa qualitativa de serviços de saúde. Petrópolis: Vozes, 2004.

TENÓRIO, F. A reforma psiquiátrica brasileira, da década de 1980 aos dias atuais: história econceitos, História, Ciência, Saúde – Manguinhos, vol. 9, no 1. Rio de Janeiro, pp. 25-59,2002.

UCHIMURA, K. Y. e BOSI, M. L. M. A polissemia da qualidade na avaliação de programas eserviços de saúde – resgatando a subjetividade, in Bosi, M. L. M. e Mercado, F. S. (orgs.),Pesquisa qualitativa de serviços de saúde. Petrópolis: Vozes, 2004, pp. 75-98.

Résumé: L’attention sur la santé mentale auBrésil, historiquement marqué par asile prati-ques, a traversé d’intenses changements desles années 80 avec la proposition de remplacerle modèle hospitalier par un réseau de servicesalternatif. Toutefois, afin de faciliter ledéploiement d’un réseau vraiment efficace,nous devons investir dans l’évaluation de cequi est déjà mis en oeuvre pour appuyer laprise de décision sur les futures initiatives. Surces hypothèses, nous présentons une étuded’évaluation d’approche fondée sur lasociopoétique, qu’en utilisant la méthode dugroupe-chercheur, estime que le caractèreauto-gestif et la dimension subjective desacteurs concernés. Pour afficher le potentielde cette approche dans la rechercheévaluative, on décrit les étapes de la méthodedu groupe-chercheur et on donne des exemplesde recherche développés dans un Centre deSoins Psychosociaux à la ville de Fortaleza.

Mots clés: évaluation; santé mentale;méthode; politique sur la santé mental.

Resumen: La atención en salud mental en elBrasil, marcado históricamente para losmanicomiais prácticos pasa por modificacionesintensas desde la década de 80 con la ofertade la substitución del modelo del hospita-locêntrico para una red de servicios alternati-vos. Sin embargo, para hacer posible laimplantación de una red realmente eficaz,necesitamos invertir en la evaluación de lo queya ha sido hecho para subvencionar tomas dedecisiones cuánto a las iniciativas futuras. Des-de estos presupuestos presentamos un estudiobasado en el abordaje de la sociopoética que,al usar el método del grupo-investigador, con-sidera el carácter auto-gestivo y la dimensiónsubjetiva de los agentes implicados. Parapresentar el potencial de esto abordaje eninvestigaciones de evaluación, describimos lasetapas del método del grupo-investigador y loexemplificamos con una investigación desarro-llada en un Centro de la Atención Psicossocialde la ciudad de Fortaleza-CE.

Palabras-clave: evaluación; salud mental;métodos; la política sobre salud mental.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 71

Resumo: O tema deste artigo concentra-sena análise da descentralização das políticassociais, procurando incorporar elementos àreflexão sobre seus limites e potencialidades.O estudo tomou como objeto empírico de pes-quisa a verificação do cumprimento da res-ponsabilidade de avaliação do Programa Saú-de da Família do município de Correia Pinto(SC) pelas três esferas estatais. Os dadosforam colhidos na Secretaria Municipal de Saú-de, referentes ao ano de 2006, através dedocumentos físicos, como fichas e relatórios,documentos informatizados, como o Sistemade Informação da Atenção Básica (SIAB) eentrevistas individuais e em grupo. A pesqui-sa demonstrou que inexiste avaliação do pro-grama nas esferas municipal e estadual, bemcomo esta é restrita na esfera federal, emdescumprimento à previsão de responsabili-dade comum entre as esferas, evidenciandoa necessidade de amadurecimento da estru-tura de descentralização, que não ocorre deforma completa.

Palavras-chave: descentralização; políti-cas públicas; Programa Saúde da Família.

Descentralização: análise da avaliação do Programa Saúde daFamília em Correia Pinto

Decentralization: analysis of the evaluation of Family HealthProgram in Correia Pinto

Descentralización: un analisis de la evaluación del Programade Salud de la Familia en Correia Pinto

Décentralization: l’analyse de l’évaluation du ProgrammeSanté de la Famille à Correia Pinto

Zenalda Martins Vanim de Moraes*

Abstract: The theme of this article focuseson the social policies decentralization analysis,aiming to incorporate elements to reflectionabout its limits and potentialities. The studytook as its empirical research objective theverification of responsibilities evaluationfulfillment of the family health program in Cor-reia Pinto (SC) by the three state spheres.The data was collected in the City HealthDepartment, dated 2006, from physicaldocuments, such as forms and reports,computerized documents, such as Sistemade Informação de Atenção Básica (SIAB)(Basic Care Information System) and throughindividual and group queries. The researchedshowed that the program evaluation in thecity and state spheres does not exist; aswell it is restricted in a federal sphere, notfulfilling the legal responsibility provisionscommon among the spheres, pointing out theneed for a decentralization structurematuration which does not occur in a com-plete way.

Keyords: decentralization; public policies;Family Health Program.

* Mestra em gestão de políticas públicas pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, procuradora-geralmunicípio de Correia Pinto – SC. E-mail: [email protected]

ARTIGOS INÉDITOS

72 JAN/JUN 2008

Conquanto adescentralizaçãodas políticas pú-

blicas tenha sido uma das maiores reivindi-cações democráticas dos anos 1970 e 1980,seguindo a trajetória do federalismo brasilei-ro, verifica-se que somente no final dos anos1980, com as deliberações da ConstituiçãoFederal de 1988, tornou-se tema importan-te, particularmente na área das políticas so-ciais, ou seja, a transferência de gestão deserviços sociais, saúde, educação fundamen-tal, habitação, saneamento básico e assis-tência social do governo federal para esta-dos e municípios.

Esperava-se da descentralização, segun-do Arretche (2002:26) “eficiência, participa-ção, transparência, accountability”, dentreoutras coisas que se esperam das atividadesda gestão pública.

No campo específico da saúde, a descen-tralização destaca-se na reestruturação dosserviços e, em consequência, na transfe-rência de decisões e competências em rela-ção à assistência à saúde nos níveis esta-dual e municipal. Todavia, este processo nãoocorreu de forma homogênea no Brasil; deacordo com Ortiz (2002), os resultados dadescentralização também não são homogê-neos por diversas razões: dimensão conti-nental do país, diferenças regionais e umaenorme quantidade de municípios existen-tes, mais de 5 mil, dos quais a maioria depequeno porte.

Se, de um lado, o processo de descentra-lização apresentou avanços para o sistemade saúde, de outro existem evidências deque tenha afetado a qualidade dos serviçosde assistência à saúde. Analisando a biblio-grafia pertinente, como Barreto Júnior e Sil-va (2005); Kleba (2005), em seus respecti-vos estudos “Reforma do sistema de saúdee as novas atribuições do gestor estadual”;e Descentralização do sistema de saúde noBrasil, pode-se perceber que as descriçõesdos pontos positivos do processo de descen-tralização vêm sempre acompanhadas dasreferidas evidências.

A descentralização político-administrativado SUS requer “a interdependência das esfe-ras estatais na formulação, coordenação,execução, acompanhamento, avaliação, con-trole e divulgação das ações, dos serviços e

do nível de saúde no território nacional (Car-valho e Santos, 1995:85)”. Entretanto, adescentralização da saúde contém todos es-tes instrumentos de operacionalização?

A presente pesquisa tem como foco verifi-car o cumprimento da responsabilidade deavaliação em cada esfera estatal, numa polí-tica pública de saúde, o PSF, programa dogoverno federal que envolve a cogestão es-tadual e municipal, a fim de constatar a pre-sença deste instrumento de operacionalizaçãoda descentralização.

O PSF surgiu para aprimorar o desenho domodelo assistencial do SUS, vem funcionan-do como uma estratégia de organização daatenção básica e tem demonstrado resulta-dos satisfatórios. É viabilizado por intermé-dio de equipes de saúde cujas característi-cas do processo de trabalho estão previstasna Portaria no 648/2006. Ponto importantecontemplado pela referida portaria foi a rede-finição das responsabilidades de cada nívelde governo no PSF, porém mantendo con-junta a responsabilidade pela avaliação dodesenvolvimento e do desempenho do pro-grama.

Esta corresponsabilidade na avaliação doprograma, certamente, decorre do fato de queo PSF só funcionará bem em um sistema inte-grado de serviços de saúde que envolva açõescoordenadas nos três níveis de governo: “[...]se a oferta dos serviços de atenção primária éde responsabilidade inequívoca dos municípios,as condições para que essa oferta se dê, comoportunidade e com qualidade, deve ser com-partilhada pelos governos federal, estaduais emunicipais” (Mendes, 2002:54).

Somente por meio da institucionalizaçãoda avaliação poder-se-ia ter um instrumen-to importante para a tomada de decisão noâmbito das políticas sociais. Thereza Lobo(2001) esclarece que tal institucionalizaçãovai demandar determinada capacidadeinstitucional não totalmente disponível naadministração pública:

[...] Está se falando da capacitação de

pessoal, treinamento mesmo, para or-

denar e utilizar resultados advindos da

avaliação; do desenvolvimento de es-

tratégias, métodos e técnicas específi-

cas para atender a situações diferencia-

das; da definição sobre quem faz o quê.

Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 73

Tem sido levantada a possibilidade de

criação de unidades próprias dentro das

diversas estruturas organizacionais com

a função de coordenar o processo de

avaliação dos programas (p. 78).

No caminho da institucionalização da ava-liação, o Ministério da Saúde, no ano de2005, através da Coordenação do Acompa-nhamento e Avaliação da Atenção Básica,almejando a superação do enfoque burocrá-tico e punitivo dos processos avaliativos, re-alizou um estudo acerca da avaliação emsaúde no Brasil, considerando o papel dosgestores federal, estadual e municipal.

Entretanto, nas três esferas, constatou pro-cessos de avaliação incipientes; pouco incor-porados às práticas dos serviços de saúde;com caráter mais prescritivo, burocrático epunitivo que subsidiário do planejamento egestão; e que não se constituem, ainda, eminstrumento de suporte ao processo decisórionem de formação dos sujeitos que deveriamestar envolvidos (Ministério da Saúde, 2005).

Desta forma, mesmo com o desenvolvimentode novas metodologias de avaliação de políti-cas e programas, objetivando não apenas de-monstrar a efetividade e os resultados, masmelhorar a qualidade dos serviços para aten-der às necessidades do mercado, cada vezmais se torna imprescindível implementar ati-vidades de avaliação contínuas e intervir deforma específica para subsidiar os gerentes atomar decisões acertadas.

Objetivo

Analisar a descentralização das políticas so-ciais com base na verificação do cumprimentoda responsabilidade de avaliação pelas esfe-ras estatais de uma política pública de saúdede nível federal que envolve a cogestão esta-dual e municipal, tendo como foco o PSF nomunicípio de Correia Pinto (SC), em 2006.

Método

Para atingir os objetivos propostos, ado-tou-se como metodologia de pesquisa a bi-

bliográfica e, como base metodológica, apesquisa quantitativa e qualitativa na cons-trução e análise dos dados.

O aporte metodológico quantitativo foi uti-lizado para verificar a existência de supervi-são e controle sobre os dados produzidos,uma vez que a inexistência desta forma deacompanhamento dos dados comprometeriaa própria confiabilidade das informações ge-radas e, em consequência, a avaliação doprograma. Esta análise foi realizada atravésdos dados constantes nos documentos físi-cos como fichas e relatórios, bem como dosdados constantes nos documentos informati-zados como o Sistema de Informação da Aten-ção Básica (SIAB).

O aporte metodológico qualitativo foi uti-lizado para analisar, através de entrevistasindividuais e em grupo, a relação da políticade saúde entre as esferas estatais, bemcomo serviu de referência para leitura e aná-lise dos dados.

Quanto às técnicas de pesquisa, realizou-se um levantamento de dados que consistiuem pesquisa bibliográfica e de dados docu-mentais do órgão público, bem como foi rea-lizada entrevista em grupo com as enfermei-ras das equipes e digitadora do SIAB, paraverificar como se efetivam os trabalhos derotina de preenchimento das fichas A (cadas-tramento familiar), B (acompanhamento ges-tante, hipertensão, diabetes, tuberculose ehanseníase), C (acompanhamento crianças),D (registro de atividades, procedimentos enotificações); e relatórios SSA2, SSA4 (si-tuação de saúde e acompanhamento dasfamílias), PMA2 e PMA4 (produção e marca-dores para avaliação) do SIAB no PSF, com ofim de analisar os aspectos decorrentes daforma como ocorrem os cadastramentos, opreenchimento de todas as fichas e relató-rios e a existência de supervisão e controlesobre os dados produzidos.

Ainda, foram realizadas entrevistas indi-viduais com os responsáveis pela avaliaçãodo programa nas três esferas estatais. Nomunicípio, com a coordenadora do PSF; noestado, com a coordenadora da SecretariaRegional de Saúde e com o gerente do De-partamento da Atenção Básica da Secreta-ria Estadual de Saúde; e na esfera federal,com a coordenadora de Acompanhamento eAvaliação do Departamento de Atenção à

ARTIGOS INÉDITOS

74 JAN/JUN 2008

Saúde do Ministério da Saúde, para verificarcomo os dados do SIAB são avaliados pelasesferas estatais e quais foram suas inter-venções, a fim de confirmar ou corrigir asações.

Tais atores foram escolhidos porque têma responsabilidade de conduzir a avaliaçãodos programas nas esferas que se pretendeestudar, o que torna possível apreender avisão dos atores envolvidos diretamente noprocesso de avaliação do Programa PSF. Ade-mais, as entrevistas permitiram complemen-tar e esclarecer as características e discre-pâncias observadas nos dados do programalançados por intermédio do SIAB.

As perguntas referiram-se, diretamente,tanto ao processo de avaliação como aoacompanhamento/monitoramento e à coo-peração técnica, requisitos essenciais parao exercício da avaliação. Fundamentaram-se no disposto na Lei no 8.080/90 e na Por-taria nº 648/2006, sendo adaptadas de acor-do com o nível de responsabilidade de cadaesfera estatal no âmbito da política da saú-de, levando em consideração que as trêsesferas têm responsabilidade conjunta pelaavaliação.

Respeitaram-se os preceitos éticos depesquisa envolvendo seres humanos, uma vezque foram elaborados termos de autoriza-ção para divulgação do inteiro teor das in-formações coletadas, os quais foram assi-nados de livre-concordância pelos partici-pantes. As entrevistas foram previamenteagendadas, devidamente gravadas e ocor-reram nos ambientes de trabalho dos atoresescolhidos, que foram identificados apenaspelo cargo que ocupam.

Análise e discussão dos

resultados

Preenchimento das fichas e relatórios elançamento no SIAB

Os dados obtidos com a entrevista emgrupo e com a análise dos documentos físi-cos e informatizados revelam a falta de su-pervisão e controle dos dados produzidos nomunicípio. Uma das evidências constatadasrefere-se à disparidade entre os dados

preenchidos pelos profissionais das equipesnas fichas e relatórios físicos e aqueles cons-tantes dos documentos emitidos por inter-médio do SIAB.

A informação prestada pelas enfermeiras,de que as agentes comunitárias de Saúde(ACS) não utilizam as fichas B e C de acordocom a orientação do manual do SIAB, por en-tenderem “que se trata de muito papel”, con-traria recomendação do Ministério da Saúde.

Outra informação colhida na entrevista emgrupo foi a de que a ficha A é entregue peloACS diretamente para a digitadora do pro-grama para alimentação do SIAB, antes deser encaminhada para sua coordenadora paraanálise, evidenciando que é possível que osdados do instrumento alimentem o SIAB semque a coordenadora os analise.

Pesquisa similar realizada por Laprega eSilva (2005), apresentada no artigo “Avalia-ção crítica do Sistema de Informação daAtenção Básica (SIAB) e sua implantação naregião de Ribeirão Preto, São Paulo, Brasil”,traz resultados semelhantes, especificamentea constatação de que a maioria dos profissio-nais das equipes reclama do excesso de fi-chas usadas em sua rotina de trabalho eque os dados do relatório PMA2 são digitadosdiretamente no programa de computador.

Neste sentido, diante das evidências, ca-beria uma discussão acerca de possíveisreformulações no sistema, para uma melhoradaptação ao trabalho das equipes.

Constata-se, ainda, na análise dos dadosreferentes ao relatório PMA2 e dos dadoslançados no SIAB, no ano de 2006, quantoao número de atendimentos médicos e deenfermagem, nas prioridades diabetes, hi-pertensão, puericultura e pré-natal, que es-tas são as prioridades de maior prevalêncianas áreas de abrangência e, de acordo como programa, apresentam grupos e segmen-tos populacionais em situação de maiorvulnerabilidade; que a prioridade pré-natal,no mês de abril de 2006, apresentou 98 aten-dimentos médicos e de enfermagem, segun-do o relatório PMA2; todavia, a mesma prio-ridade apresentou 68 atendimentos no lan-çamento do SIAB.

Da mesma forma, as prioridades puericul-tura e pré-natal apresentaram no mês deagosto, respectivamente, 61 e 104 atendi-mentos no relatório PMA2, e 92 e 82 atendi-mentos no lançamento do SIAB. Ainda, to-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 75

das as prioridades elencadas no parágrafoanterior apresentaram, no mês de setem-bro, respectivamente, 16, 43, 35 e 69 aten-dimentos no relatório PMA2, e 14, 31, 23 e102 atendimentos no lançamento do SIAB.

Considerando que os dados informados noSIAB referem-se à consolidação dos dadosconstantes do Relatório PMA2, eles deve-riam coincidir, cumprindo-nos ressaltar umadeficiência no sistema de monitoramento doprograma no que se refere à conferência dosdados, o que, por sua vez, dificulta a confia-bilidade das informações obtidas.

Esta deficiência pode ainda ser verificadase analisarmos os dados informados à Se-cretaria Regional de Saúde no ano de 2006,referentes ao número de cadastrados no pro-grama nas mesmas prioridades, nos mesesde outubro a dezembro. Constatou-se que omês de novembro, se comparado ao mês deoutubro, apresentou uma considerável que-da em todas as prioridades, equivalente a25,1%. Chama a atenção o fato de que osdados voltaram ao mesmo parâmetro no mêsde dezembro.

A constatação da não-intervenção - di-ante de uma considerável queda de 25,1%no número de cadastrados no mês de no-vembro em relação aos cadastrados do mêsde outubro em todas as prioridades analisa-das - leva-nos a questionar como seria pos-sível, por exemplo, que pessoas diabéticas,repentinamente, deixassem de ser diabéticas,ou simplesmente desaparecessem. Certamen-te, a resposta estaria num erro de registro.

Pode-se dizer, então, que a falta de super-visão e controle dos dados produzidos, devi-damente demonstrada na constatação denão-preenchimento das fichas de acordo coma determinação do manual de orientação doSIAB; encaminhamento de fichas para alimen-tação do SIAB sem a devida análise da coor-denadora do programa; erro de digitação dosdados previstos no relatório PMA2 no momen-to da alimentação do SIAB; e erro no registrodos cadastrados, compromete a própriaconfiabilidade das informações geradas, razãopela qual merece maior atenção por parte dosresponsáveis pelo monitoramento dos dadosno município, uma vez que somente umamelhoria na fidelidade da produção dos dadospermitirá a avaliação da efetividade do pro-grama.

É preciso que se criem condições favorá-veis para a qualificação dos dados na com-posição do sistema de monitoramento. Con-dições que simplifiquem e proporcionem a or-ganização dos procedimentos de coleta e tra-tamento dos dados em todos os ciclos daimplementação.

Relações intergovernamentais

Quanto à relação existente entre os ní-veis de governo, pode-se começar pelaconstatação que diz respeito aos dados deacompanhamento dos ACS em relação aoscadastrados no programa. Analisando os da-dos informados à Secretaria Regional de Saú-de no ano de 2006, referentes ao número decadastrados, número de acompanhamentosrealizados pelos ACS e número de atendi-mento médico e de enfermagem nas mesmasprioridades, pode-se perceber que o númerode cadastrados e acompanhados pelos ACSrepetiram-se em todos os meses do ano,cabendo-nos ressaltar que é muito difícil –embora, obviamente, não seja impossível –que tais dados correspondam à realidade.

Uma das razões para uma cobertura deacompanhamento em 100%, talvez esteja nofato de que, além da composição das equi-pes e do preenchimento de todos os dados,é a cobertura através da consolidação daficha A o dado analisado pelo Ministério daSaúde para liberação dos recursos. A preo-cupação reside no fato de os municípios bus-carem, prioritariamente, atingir a coberturaexigida para recebimento do recurso em de-trimento da qualidade do programa. Esta si-tuação pode ser verificada se analisarmosum dado que não é requisito para liberaçãodos recursos, que é o caso do número deatendimentos médicos e de enfermagem, emrelação ao número de cadastrados no pro-grama.

Analisando o número de atendimentos mé-dicos e de enfermagem, verifica-se que, emalgumas prioridades, os atendimentos são rea-lizados em número muito inferior ao de ca-dastrados no programa, demonstrando queos atendimentos não correspondem às reco-mendações dos órgãos competentes. Deacordo com as condições clínicas do pacien-

ARTIGOS INÉDITOS

76 JAN/JUN 2008

te, a Sociedade Brasileira de Hipertensão re-comenda seu seguimento conforme o valorde pressão arterial encontrado, variando daintervenção imediata (hipertensão grave) àintervenção anual (pressão arterial normal).Em relação a diabetes mellitus, a SociedadeBrasileira de Diabetes recomenda avaliação acada três ou quatro meses para pacientesestáveis e com controle satisfatório.

No que se refere à prioridade diabetes,temos que, em 2006, foram realizados 533atendimentos para uma média de 295,6 pes-soas cadastradas. Matematicamente: 533/295,6 = 1,8 atendimentos/cadastro. Assim,comparando-se este número com a referên-cia estabelecida pela Associação Brasileirade Diabetes, pode-se dizer que este se en-contra, praticamente, 50% abaixo do querepresentaria a melhor hipótese, ou seja, de3 a 4 consultas. Cabe salientar que, por setratar de um dado estatístico médio, podeexistir cadastrado que tenha sido acompa-nhado em 3 ou 4 consultas/ano.

Quanto à prioridade hipertensão, tem-seque, em 2006, foram realizados 1.116 aten-dimentos para uma média de 1.065,3 pesso-as cadastradas. Matematicamente: 1.116/1.065,3 = 1,1 atendimentos/cadastro. Assim,se considerarmos que todos os casos de aten-dimento foram de pressão arterial normal, po-deríamos de forma mediana ponderar que,nesta prioridade, o município estaria dentrodos padrões estabelecidos pela AssociaçãoBrasileira de Hipertensão. No entanto, é mui-to difícil – embora, obviamente, não seja im-possível – que todos os cadastrados na prio-ridade hipertensão tenham pressão arterialnormal.

Estudos realizados com o intuito de subsi-diar a melhoria da cobertura e da adesão dospacientes com diabetes e hipertensão como“Avaliação da assistência ao paciente comdiabetes e/ou hipertensão pelo Programa Saú-de da Família do Município de FranciscoMorato, São Paulo, Brasil”, desenvolvido noNúcleo de Investigação e Estudos emEpidemiologia de São Paulo (2006), mostramque não é suficiente divulgar o nome e o en-dereço da equipe de saúde, sendo necessá-rio um esforço agressivo para aumentar a uti-lização dos serviços.

Como vimos, o número de atendimentosmédicos e de enfermagem no município de

Correia Pinto encontra-se abaixo do espera-do, no mínimo em relação à prioridade diabe-tes, demonstrando que os atendimentos nãocorrespondem às recomendações dos órgãoscompetentes. Sobre esta realidade, ou asconsultas não estão sendo feitas ou não es-tão sendo registradas corretamente, cumprin-do-nos ressaltar séria omissão e a necessi-dade de ações que induzam a realização dosatendimentos.

De acordo com a coordenadora do PSF nomunicípio, a estratégia adotada quando os re-gistros apontam acompanhamento menor queo número recomendado é a realização de con-sultas de enfermagem. No entanto, conside-rando que as consultas de enfermagem nãosubstituem as consultas médicas, resta demons-trada uma inadequada forma de controle.

Quanto às demais esferas, constatou-se quenão realiza análise em relação ao número deatendimento médico e de enfermagem, ante oentendimento de que a competência desta aná-lise seria do gestor municipal.

Cabe salientar a colocação do gerente es-tadual no sentido de que o acompanhamentodos dados de produção não está sendo feitopelo estado em razão de “demandar muitotrabalho”, bem como do fato de o sistemanão apresentar nenhuma crítica sobre o nú-mero de atendimentos, “não importa se nummês há uma consulta e no outro há mil con-sultas”. A coordenadora de Acompanhamen-to e Avaliação do Departamento de Atençãoà Saúde do Ministério da Saúde, para justifi-car a ausência desta análise por parte daesfera federal, fez menção ao conceito deautonomia de esfera de gestão no SUS,regionalização e falta de estrutura e de re-cursos humanos, referindo que “o monitora-mento e a avaliação do Brasil inteiro cabiamem uma sala”, evidenciando a necessidadede uma melhora na estrutura e no quadrotécnico.

Assim, no que se refere ao cumprimentoda responsabilidade de avaliação do progra-ma pelas esferas de governo, objetivo princi-pal do presente trabalho, a análise dos dadosdemonstrou que não há avaliação na esferamunicipal – primeiro, ante a confirmação deque não há monitoramento nem intervençãoadequados; segundo, porque, ao descrevercomo é feita a avaliação do programa, a coor-denadora deste no município referiu como a

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 77

avaliação “deveria” ser feita; terceiro, pelainexistência de dados físicos e informatizadosna Secretaria de Saúde do Município; e quar-to, porque o município não cumpriu o que ha-via proposto no projeto de implantação doprograma nem no Plano Municipal de Saúdepara desenvolvimento do processo de avalia-ção, ou seja, não existem relatórios de pes-quisa com os usuários, bem como não há reu-niões entre as equipes do PSF da região, nemavaliações do sistema de informação.

Na esfera estadual, representada primei-ramente pela Secretaria Regional de Saúde,pode-se verificar que a descrição da avalia-ção é a mesma do monitoramento, razão pelaqual se evidencia a falta de avaliação dosdados, havendo mesmo confusão entremonitoramento e avaliação.

Em decorrência de a atividade de monitora-mento ser considerada atividade de avalia-ção, “a correção ad-hoc dos rumos de umplano acaba sendo considerada como ativi-dades de aprimoramento do próprio progra-ma, mesmo quando não ocorrem modifica-ções de conteúdo, metodologia e adequação(Faria, 2001:47)”, o que, por sua vez, poderesultar em prejuízo ao andamento do pro-grama.

Outra constatação refere-se ao modo derealização das supervisões, citadas como for-ma de avaliação, realizada semestralmente.Analisando os registros do município junto àSecretaria Regional de Saúde, atestou-se que,durante o período em que a coordenadoraestava respondendo pelos trabalhos, somen-te duas supervisões foram feitas. Portanto,as supervisões não ocorrem, nem ocorreramsemestralmente, bem como há equipes quenão receberam nenhuma supervisão. Ainda,observou-se falta de comprometimento da Se-cretaria Regional de Saúde com a qualidadedo programa no fato de a coordenadora refe-rir que tem conhecimento de que “muitas ve-zes os dados são jogados no sistema”, porém“não pode interferir”.

Ademais, a utilização das secretarias regio-nais não se tem mostrado efetiva em outrasregiões, como no oeste catarinense: “as Re-gionais têm sido utilizadas muitas vezes comoum instrumento de negociação política, deacordo com os interesses do partido que estáno poder, inviabilizando a condução de saúdeda região” (Kleba, 2005:329).

Na segunda representação da esfera es-tadual, Departamento da Atenção Básica,constatou-se que os procedimentos adotadossão referentes ao monitoramento e, ainda,como o próprio coordenador declarou, “pou-cas são as ações de monitoramento.” Sobrea avaliação, tem-se que não houve nenhumado PSF, constatação esta corroborada pelaspalavras do gerente: “o Estado ainda não feznenhuma avaliação do PSF”.

No que se refere à esfera federal, ficouevidenciada a existência de avaliações quedemonstraram, de acordo com a coordena-dora, principalmente, que o modelo de Saúdeda Família é mais eficaz que o modelo de Aten-ção Comum, razão pela qual restou indicadoque se deve continuar. Todavia, esta avalia-ção foi realizada em municípios com mais de100 mil habitantes, o que não é o caso domunicípio de Correia Pinto e da maioria dosmunicípios brasileiros, que são de pequenoporte e não possuem capacidade de gerirsuas políticas sociais.

Portanto, diante desta situação e da de-claração da coordenadora, de que “o Minis-tério da Saúde se baseia na capacidade degestão dos estados e municípios”, pode-seentender por que o processo de avaliaçãonão está acontecendo. O município não pos-sui condições de gerir sua própria política so-cial, o Ministério da Saúde baseia-se na ca-pacidade de gestão dos municípios, a conse-qüência, é a delegação de competência en-tre as esferas ocasionando a não-realizaçãodo instrumento de operacionalização dadescentralização político-administrativa doSUS, no caso, a avaliação do programa.

Enfim, como se pôde perceber, nas esfe-ras municipal e estadual, o programa não foiavaliado de nenhuma forma, ficando o resul-tado da avaliação por conta daquela realiza-da pelo Ministério da Saúde, embora nãoabrangesse o município estudado. Portanto,considerando a declaração da coordenadorado município de que não existe retorno dosdados, pode-se dizer que ela afirma que nomunicípio de Correia Pinto não se sabe comoo programa está se desenvolvendo, se asações estão dando bons ou maus resultados.

Outra questão é a do papel das esferasregional/estadual e federal como indutoras daoperacionalização da avaliação nas esferasmunicipais. Neste trabalho, buscou-se iden-

ARTIGOS INÉDITOS

78 JAN/JUN 2008

tificar quais as medidas adotadas pelas refe-ridas esferas para induzir a existência da ava-liação na esfera municipal.

Na esfera regional/estadual não foi encon-trada nenhuma medida para induzir a operacio-nalização da avaliação no município. Já na es-fera federal, notou-se um aspecto positivo,a existência dos projetos: Planos Estaduaisde Monitoramento e Avaliação e Avaliaçãoda Melhoria da Qualidade junto ao município(AMQ). No entanto, considerando que o Pro-jeto AMQ foi colocado à disposição em 2005e que até a presente data o município nãoaderiu a ele, compete-nos questionar a sufi-ciência da capacidade de indução.


A pesquisa evidenciou, como ponto princi-pal, a clara delegação de competências en-tre as esferas, no sentido de se atribuir aresponsabilidade pelo acompanhamento e ava-liação dos dados de produção e do programaà esfera municipal, ocasião em que nenhumadelas realizou a avaliação. Suas atividadespautaram-se na consolidação dos dados, aná-lise da cobertura, correção de erros de digi-tação ou de composição das equipes, ou seja,ações de monitoramento, prejudicando so-bremaneira o processo de tomada de deci-são. De modo que, além da necessidade darealização de um planejamento estratégiconacional do SUS por todas as esferas, é pre-ciso que se clarifique a divisão de competên-cias, a fim de que cada esfera entenda qualseja sua real atribuição.

Cabe lembrar que, embora, caiba ao mu-nicípio a responsabilidade de prestar atendi-mento à população, e à União e aos estadosa cooperação técnica e financeira necessá-ria ao desempenho desta função, na reali-dade, estas não prestaram o suporte ne-cessário, em descumprimento à previsão decorresponsabilidade entre as esferas.

Diante destas constatações, pode-se di-zer que a descentralização político-adminis-trativa do SUS, no que se refere à respon-sabilidade de avaliação das ações e servi-ços de saúde, não tem acontecido com inter-dependência entre as esferas estatais, bemcomo não contém todos os seus instrumen-tos de operacionalização.

Em nossa avaliação, a esfera federal devefortalecer sua capacidade institucional e ad-ministrativa, suas estratégias de indução, suafunção regulatória e de acompanhamento, atransferência de cooperação técnica, a fimde dotar o município de capacidade institu-cional.

Da esfera estadual, esperam-se um maiorcomprometimento com a melhoria na qualida-de dos serviços prestados, um maior empenhona organização e no desenvolvimento das áreasmunicipais de saúde e, principalmente, quegaranta o suporte necessário para sustentaro processo de descentralização.

Da mesma forma, é chegada a hora do com-parecimento efetivo do poder público munici-pal na implementação de um Sistema de Con-trole e Avaliação, através da criação de umaunidade própria no âmbito da Secretaria Muni-cipal de Saúde, com a função de coordenar oprocesso de avaliação dos programas e compessoal capacitado e treinado para monitorar,avaliar e utilizar os resultados advindos daavaliação. Ainda, o município deve aderir aprojetos de autoavaliação, como o Avaliaçãopara Melhoria da Qualidade – AMQ, do Minis-tério da Saúde.

Sem estas decisões, que se impõem aosgestores públicos, é pouco provável que adescentralização alcance resultados positivose que se consiga eficiência nas atividades dagestão pública. O caminho para que a descen-tralização seja reconhecida como uma estra-tégia necessária para garantia da melhoria naassistência às demandas locais depende deuma atuação conjunta das esferas, da ela-boração de políticas públicas que produzamresultados reais para a sociedade.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 79

ARRETCHE, Marta. Relações federativas nas políticas sociais, Educ. Soc. nº 80. Campinas, 2002,pp. 25-48.

BARRETO JUNIOR, Francisco Irineu e SILVA, Zilda Pereira da. Reforma do sistema de saúde e asnovas atribuições do gestor estadual, São Paulo em Perspectiva, nº3. São Paulo, jul. 2004,pp. 47-56.

CARVALHO, Guido Ivan de e SANTOS, Lenir. Sistema Único de Saúde: comentários à Lei Orgânicada Saúde (Lei 8.080/90 e Lei 8.142/90). São Paulo: HUCITEC, 1995.

FARIA, Regina M. Avaliação de programas sociais: evoluções e tendências, inRico, Elizabeth Melo(org.), Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. 3ª ed. São Paulo: Cortez,2001, pp. 41-49.

KLEBA, Maria Elisabeth. Descentralização do sistema de saúde no Brasil: limites e possibilidadesde uma estratégia para o empoderamento. Chapecó: Argos, 2005.

LOBO, Thereza. Avaliação de processos e impactos em programas sociais: algumas questõespara reflexão, in Rico, Elizabeth Melo (org.), Avaliação de políticas sociais: uma questão emdebate. 3ª ed. São Paulo: Cortez, 2001, pp. 75-84.

MENDES, Eugênio Vilaça. A atenção primária à saúde no SUS. Fortaleza: Escola de Saúde Públicado Ceará, 2002.

MINISTÉRIO DA SAÚDE. Relatório 2005. Brasília, 2005, mimeo.

ORTIZ, Lúcia. Descentralização e a municipalização da saúde, Com Ciência, no 36. Campinas,out. 2002, pp. 1-4. Disponível em <http://www.com ciencia.br?reportagens/publicas/pp06.htm>. Acesso em 8/9/2008.

PAIVA, Daniela Cristina Profitti de; BERSUSA, Ana Aparecida Sanches; ESCUDER, Maria Mercedes L.Avaliação da assistência ao paciente com diabetes e/ou hipertensão pelo Programa Saúdeda Família do Município de Francisco Morato, São Paulo, Brasil, Caderno de Saúde Pública,vol. 22. Rio de Janeiro, fev. 2006, pp. 377-85. Disponível em http://www.scielo.br/pdf/csp/pdf. Acesso em 15/4/2007.

SILVA, Anderson Soares da e LAPREGA, Milton Roberto. Avaliação crítica do Sistema de Informa-ção da Atenção Básica (SIAB) e de sua implantação na região de Ribeirão Preto, São Paulo,Brasil, Caderno de Saúde Pública, vol. 21. Rio de Janeiro, nov. 2005, pp. 1.821-828. Disponí-vel em <http://www.scielo.br/pdf/csp/pdf>. Acesso em 15/4/2007.


ARTIGOS INÉDITOS

80 JAN/JUN 2008

Résumé: Le thème de cet article se concen-tre sur l’analyse de la décentralisation despolitiques sociales, en essayant d’incorporerdes éléments à la réflexion au sujet de leurslimites et potentialités. L’étude a pris commeobjet empirique de recherche la vérificationde l’exécution de la responsabilité d’évaluationdu Programme Santé de La Famille du districtmunicipal de Correia Pinto (SC) par les troissphères de l’État. Les données ont été prisesau Bureau Municipal de Santé, concernantl’année 2006, dans les documents physiques,comme par exemple des registres et desrapports, les documents informatisés, commepar exemple le Système d’Information del’Attention de Base (SIAB) et à travers lesentrevues individuelles et dans le groupe. Lesrecherches ont démontré qu’il inexistel’évaluation du programme dans les sphèresmunicipal et de l’état, aussi bien qu’il estrestreint dans la sphère fédérale, dans le refusde consentement à la prévision légale deresponsabilité commune parmi les sphères, cequi montre la nécessité d’amélioration de lastructure de la décentralisation, qui ne seréalise pas de manière complete.

Mots clés: décentralisation; politiques pu-bliques; Programme Santé de la Famille.

Resumen: El tema de este artículo se con-centra en el análisis de la descentralizaciónde las políticas sociales, intentando incor-porar elementos a la reflexión sobre suslímites y potencialidades. El estudio tomócomo objeto empírico de investigación laverificación del cumplimiento de la respon-sabilidad de evaluación del Programa Saludde la Familia del municipio de Correia Pinto(SC) por las tres esferas estatales. Los datosfueron recolectados en la Secretaría Munici-pal de Salud, referentes al año 2006, en losdocumentos físicos, como fichas e informes,documentos informatizados como el Sistemade Información de la Atención Básica (SIAB)y a través de entrevistas individuales y engrupo. La investigación demostró que no exis-te evaluación del programa en las esferasmunicipal y estatal, de la misma manera quees restringida en la esfera federal, nocumpliendo la previsión legal de responsa-bilidad común entre las esferas, evidencian-do la necesidad de maduración de laestructura de la descentralización, que noocurre de forma completa.

Palabras-clave: descentralización; políticaspúblicas; Programa Salud de la Familia.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 81

Resumo: Nas décadas recentes, a situaçãodas pessoas com deficiência entrou em evi-dência no Brasil, exigindo respostas do Esta-do por meio da adoção de políticas públicaspara este segmento. A pesquisa objetivou in-vestigar como essas pessoas avaliam as açõesque lhes dizem respeito no âmbito das políti-cas públicas de saúde no Ceará e se taisações possibilitam sua autonomia e inclusãosocial. Foi realizada em Fortaleza-CE, de ju-lho de 2003 a janeiro de 2004, utilizando ques-tionário e entrevistas. A maioria dos sujeitosdiferencia-se do conjunto das pessoas comdeficiência no Brasil, pois tem maior escolari-dade e trabalha. Os sujeitos avaliaram os ser-viços como precários, os espaços físicos ina-cessíveis e os profissionais despreparados.Ficou constatado que, no Ceará, ainda nãose concretizaram os princípios preconizadospela política nacional para este setor. Sendoassim, as políticas públicas que lhes dizemrespeito adotam medidas pontuais e mais li-mitam do que impulsionam sua autonomia einclusão social.

Palavras-chave: saúde do portador de defi-ciência; avaliação; políticas públicas; saúde.

Como as pessoas com deficiência avaliam as políticas públicasde saúde no Ceará1

Disabled people’s evaluation concerning the public policies onhealth in Ceará

Como las personas minusvalidas evaluan las políticas públicasde salud en Ceará

Ce que pensent les handicapés en ce qui concerne lespolitiques publiques de la santé au Ceará

Antonia Félix de Sousa*Maria de Nazaré de Oliveira Fraga**

Abstract: In recent decades the situation ofthe disabled people has been brought to lightin Brazil, which required from the governmentmembers the adoption of public policies towardsthis segment. The research aimed toinvestigate how these people evaluate theactions representing the public policies onhealth in Ceará that apply to them, as well asif such actions make possible their autonomyand social inclusion. It was developed in For-taleza-CE from July 2003 to January 2004, andthe material used were questionnaires andinterviews. In Brazil, most individuals differ frompeople with disability, since they study moreand work. The services provided to thesepeople were evaluated as precarious, thephysical spaces as inaccessible, and theprofessionals as unprepared. The researchfound that in Ceará the aims established bythe national policies to this segment have notyet been reached. Thus, the public policiesthat apply to them suggest insufficientmeasures and create limits more than theymotivate their autonomy and social inclusion.

Keywords: health of people with disability;evaluation; public policies; health.

* Historiadora, mestre em avaliação de políticas públicas, coordenadora do Programa de Educação do Pro-jeto Dom Helder Camara - Sdt/Mda/Fida. E-mail: [email protected]

** Enfermeira, doutora em enfermagem, professora do Curso de Mestrado em Avaliação de Políticas Publi-

cas da UFC. E-mail: [email protected]

ARTIGOS INÉDITOS

82 JAN/JUN 2008

No Brasil, atémeados do sécu-lo XX, não havia

um modelo de saúde que atendesse a todos.Sempre predominou a precariedade dos servi-ços. Inicialmente, tudo que dizia respeito àpopulação pobre ficou sob os cuidados de ins-tituições filantrópicas. As demais pessoas con-tratavam serviços médicos existentes, ou en-tão recorriam a curandeiros, parteiros e ou-tros curiosos (Andrade, 2001).

No decorrer do século XX, o sistema desaúde brasileiro transitou do sanitarismocampanhista para o modelo médico assistencialprivatista, até chegar, nos anos 1980, ao pro-jeto neoliberal (Mendes, 1995).

Para substituir o modelo em vigor, com oprocesso de industrialização, surgiu a assis-tência médica da previdência social, que visa-va preservar intacta a capacidade produtivado trabalhador. A iniciativa serviu de base paraa hegemonia do modelo médico privatista, nadécada de 1970, com o Estado figurando comoseu grande financiador através da previdência(idem, op. cit.).

Com o início da abertura política, nos anos1980, ganhou espaço o movimento da refor-ma sanitária, que se fortalecia liderado porintelectuais da saúde coletiva que, em con-junto com os movimentos populares e sindi-cais, propunha a transformação do sistemaexistente, que se encontrava em crise finan-ceira e organizativa, por conta da recessãoeconômica e da insatisfação dos trabalhado-res de saúde diante da irracionalidade do mo-delo vigente, entre outras razões.

Frente às demandas visibilizadas pelos no-vos atores do processo de democratização,desencadeou-se forte movimento social pelauniversalização do acesso e pelo reconheci-mento da saúde como direito universal e de-ver do Estado (Brasil, 2002a).

Como um dos pontos culminantes do gran-de processo de lutas e de organização popu-lar que se concentraram principalmente nasdécadas de 1980 e 1990, realizou-se a VIIIConferência Nacional de Saúde, em 1986(Andrade, 2001). Ela apontou para a necessi-dade de garantir os princípios da universalizaçãodo acesso e da integralidade da atenção àsaúde (Brasil, 2002).

Como consequência, os princípios ali defi-nidos, bem como a determinação do Estado

como responsável pela provisão das ações eserviços necessários à garantia desse direito,foram incorporados ao texto da Constituiçãode 1988 (Brasil, 2002).

O artigo 198 da Constituição Federal, emseu parágrafo único, formaliza o novo modelode assistência à saúde que passa a denomi-nar-se Sistema Único de Saúde (SUS) (Bra-sil, 1989).

O processo enfatizava o respeito aos direi-tos humanos, entre os quais se inclui o direitoà assistência em saúde, os direitos de diver-sos setores excluídos, entre outros aspectosque marcaram profundamente o final do sécu-lo XX. Neste contexto, a situação vivenciadapelas pessoas com deficiência emergiu comoum movimento que passou a problematizar suasquestões para inseri-las na arena política.

Este movimento específico representa umesboço de modificação no modo como, histo-ricamente, a sociedade lida com as pessoascom deficiência, transitando da fase caritati-va ou tradicionalista para a reabilitatória, atéa atual, que está se consolidando como fasede autonomia.

Ressalte-se que o que vem ocorrendo noBrasil, de alguma forma, insere-se no contex-to internacional, pois já em 1975 a Organiza-ção das Nações Unidas (ONU) aprovou a De-claração dos direitos das pessoas deficientes(São Paulo, 2004). Em 1997, a OrganizaçãoMundial de Saúde (OMS) fixou princípiosenfatizando o apoio aos contextos ambientaise às potencialidades, ao invés de à valoriza-ção das incapacidades e das limitações daspessoas com deficiência (Brasil, 2003).

O Brasil publicou em 1999 o Decreto no 3.298que regulamenta a Lei no 7.853 de 23/10/89,formalizando a política nacional para integraçãoda pessoa portadora de deficiência (Brasil,1999). Tal política anuncia como propósito rea-bilitar a pessoa com deficiência em sua capa-cidade funcional e de desempenho humano –de modo a contribuir para sua inclusão plenaem todas as esferas da vida social – e prote-ger a saúde deste segmento populacional, bemcomo prevenir agravos que determinam o apa-recimento de deficiências. Este documentoindica a necessidade de articularem-se seto-res governamentais e não governamentais,visando igualdade de oportunidades entre aspessoas com deficiência e as demais pessoas(Brasil, 2002).

Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 83

No âmbito nacional, no tocante à políticade saúde, estão dadas as condições consti-tucionais e jurídicas para atender às pessoascom deficiência na perspectiva da inclusãosocial, embora, na prática, muito ainda estejaa desejar.

No Ceará, até 2002, a Secretaria de Saúdedispunha de um programa de apoio à pessoacom deficiência que desenvolvia algumas açõesde caráter informativo e de humanização daatenção dada a essas pessoas, como elabora-ção de cartilhas temáticas e treinamentos parasupervisores de agentes comunitários de saú-de e outros profissionais (Ceará, 1997b, s/p).Neste mesmo setor funcionava também um ser-viço de dispensação de órteses, próteses eoutros auxílios para essas pessoas (Ceará, 2002),mas os recursos desta rubrica eram modestose não atendiam às necessidades existentes.

Em 2002, um manual divulgou as diretrizespara a dispensação de órteses, próteses emeios auxiliares de locomoção no SistemaAmbulatorial do Estado do Ceará (SAI) do Sis-tema Único de Saúde (SUS) (Ceará, 2002).Embora no manual a Portaria no 818 de 2001seja referida como a norma que aponta para aorganização da assistência à pessoa com de-ficiência em serviços hierarquizados e regio-nalizados, é necessário enfatizar que essa ini-ciativa da Secretaria de Saúde está longe decorresponder à complexidade do que está pre-visto na Lei no 7.853/89.

Portanto, mesmo após três anos da lei queregulamentou a Política Nacional para Integra-ção da Pessoa Portadora de Deficiência, aindanão haviam sido implementados no Ceará ser-viços que garantissem o que está previsto nalegislação específica.

Outro indicador desta realidade problemá-tica é o fato de que, por ocasião da coleta dedados desta pesquisa, a organização dos ser-viços de reabilitação física se concentrava, eainda se concentra, em apenas dois municípi-os cearenses: Fortaleza e Iguatu. Apenas es-tes dispunham de unidades de referência emreabilitação da pessoa com deficiência cadas-tradas no SUS.

Vale ressaltar que, quando da submissãodeste trabalho para publicação, em agosto de2008, a Secretaria de Saúde do Ceará (SESA),por intermédio da Coordenadoria de Políticas eAtenção à Saúde, informou que os municípiosde Maracanaú, Juazeiro do Norte e Crato en-

contram-se com suas unidades de reabilita-ção em processo de organização para cadastra-mento e homologação junto ao Ministério daSaúde. Foi informado que já havia oito unida-des de reabilitação autidiva em funcionamen-to no Ceará, sendo sete em Fortaleza, umaem Cascavel e outra em Juazeiro do Norte.Através do Decreto Governamental no 29.150de janeiro de 2008, foi implantado Núcleo deAtenção Especializada – NUESP, que funcionacomo um grupo de trabalho voltado para aatenção à pessoa com deficiência. Definem-se como suas funções: elaborar, adequar emanter atualizadas normas e diretrizes para aorganização de atenção especializada em to-dos os ciclos de vida; orientar e apoiar ascoordenadorias regionais de aúde nessa ques-tão específica; elaborar e acompanhar pro-gramações orçamentárias.

Vale salientar que existe também em Forta-leza o Centro de Reabilitação Sarah Kubitschek,que tem como gestora a Associação das Pio-neiras Sociais. A instituição, como as váriasoutras existentes no Brasil integrantes da RedeSarah Kubitschek, mantém convênio de ges-tão com a União. A julgar por nossa convivên-cia com pessoas que dependem ou depende-ram em algum momento da assistência pres-tada no Centro Sarah de Fortaleza, as filassão longas e a espera, também. Embora o ser-viço seja de excelente qualidade, aparente-mente o controle social das ações ali realiza-das tem ínfimo significado.

Assim, a pesquisa teve como objetivos:investigar como as ações que representam aspolíticas públicas de saúde para as pessoascom deficiência no Ceará refletem-se na vidadessas pessoas e se tais ações estão estrutu-radas de modo a possibilitar sua inclusão so-cial; traçar o perfil socioeconômico e de saú-de das pessoas com deficiência que militamnas respectivas entidades no Ceará; identifi-car a percepção dessas pessoas acerca dasações que consolidam a política de saúde paraas pessoas com deficiência no Ceará e anali-sar, com base em suas descrições, a tendên-cia dessas ações.

Metodologia

A pesquisa realizou-se na cidade de For-taleza no período de julho/2004 a janeiro/2005. Ressalte-se que, em Fortaleza, locali-

ARTIGOS INÉDITOS

84 JAN/JUN 2008

zam-se a maioria dos equipamentos de assis-tência às pessoas com deficiência e suas en-tidades. A limitação de recursos financeirostambém inviabilizou uma maior abrangênciageográfica. Vale salientar que a realidade en-contrada na cidade de Fortaleza retrata, dealguma forma, a situação da atenção às pes-soas com deficiência nos demais municípioscearenses.

Foram identificadas 20 entidades de pes-soas com deficiência. Como critérios de in-clusão, optou-se por contemplar a pluralidadeno que se refere ao perfil das entidades edos sujeitos, buscando-se incluir entidadesidentificadas com as mais variadas concep-ções acerca das questões que envolvem apessoa com deficiência e as que congregampessoas com os mais diversos tipos de defi-ciência. Esta pretensão de contemplar a di-versidade de entidades e de concepções fun-damentou-se na argumentação de Bauer eGaskell (2002), ou seja, na pesquisa qualitati-va importa mais a variedade de opiniões sobreo tema. Deste modo, foram incluídas na pes-quisa sete entidades, sendo uma de pessoascom deficiência motora, duas de pessoas comdeficiência auditiva, uma de pessoas com de-ficiência visual e três de pessoas com qual-quer tipo de deficiência.

Vale salientar que, tendo em vista as no-vas diretrizes geradas pela Lei no 7.853 de1989, pelo Decreto no 3.298/99 e pela Reso-lução no 1.060 de 2002, foram surgindo ques-tões referentes à reorganização do atendi-mento, na área de saúde, às pessoas comdeficiência. Era um momento de transição, oque implicou a busca de outras pessoas e/ouórgãos para obtenção de informações relati-vas a como este processo vinha ocorrendo.

Sendo assim, também foram entrevista-dos: um representante do Setor de ServiçoSocial da Secretaria de Saúde do Ceará, queanteriormente respondia pelo atendimento àspessoas com deficiência; um do Centro CarlosRibeiro, da Secretaria Executiva Regional I daPrefeitura Municipal de Fortaleza, que esta-va habilitado, naquele momento, para aten-der as pessoas com deficiência na área dareabilitação; um da Comissão Interinstitucio-nal para subsidiar as diretrizes da Política deSaúde à pessoa com deficiência no Ceará.

Os sujeitos pertencem a dois grupos: pes-

soas com deficiência, familiares e profissio-nais que integram as entidades que congre-gam pessoas com deficiência ou que prestamserviços a estas; pessoas que estiveram ouestavam à frente da gestão de entidades,órgãos públicos ou órgãos colegiados já refe-ridos no parágrafo anterior. Para o primeirogrupo de sujeitos, foram definidos os seguin-tes critérios: pessoas adultas com deficiên-cia ou não, de ambos os sexos, integrantesdas respectivas entidades; profissionais quemilitam ou trabalham nestas entidades, ten-do ou não relações de parentesco. Para osegundo grupo prevaleceu como critério o fatode estarem ocupando determinada posiçãonaquele momento de transição para a novapolítica nacional de saúde para as pessoascom deficiência. Foram entrevistados 18 su-jeitos, sendo 2 gestores de órgãos públicosgovernamentais, 1 representante de órgãocolegiado, 2 técnicos de entidades que pres-tam serviços, 2 familiares e 11 pessoas comdeficiência de ambos os sexos.

Aplicou-se um questionário para compor operfil socioeconômico e de saúde das pessoascom deficiência incluídas na pesquisa, alémda realização de entrevista semiestruturada.Para conduzir a entrevista, foi organizado um“tópico guia”, instrumento composto por itenspara subsidiar o entrevistador e favorecer ummelhor ordenamento do seu trabalho (Bauere Gaskel, 2002).

As entrevistas foram gravadas com o con-sentimento dos sujeitos. Às pessoas com de-ficiência auditiva solicitou-se que indicassemum intérprete da língua brasileira de sinais(LIBRAS) para atuar no momento da realiza-ção da entrevista.

Na pesquisa, foi adotada a perspectiva deavaliação, tendo o termo “avaliar” o sentidode apontar para o valor, reportar-se a umperceber que distingue, que rompe com a in-diferença, que estabelece pontos de refe-rência (Rios,1999). Partiu-se do princípio deque, tendo em vista a concepção de saúdeque está expressa no Sistema Único de Saú-de, toda política pública de saúde deve pro-mover a inclusão social.

Foram seguidos os princípios definidos pelaResolução no 196/96, que define os padrõeséticos para investigações que envolvem se-res humanos, principalmente quanto à bene-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 85

ficência, autonomia, relevância social da pes-quisa e assinatura do termo de consentimen-to livre e esclarecido. O projeto foi submeti-do e aprovado pelo Comitê de Ética em Pes-quisa da Universidade Federal do Ceará.

Os dados quantitativos coletados sofre-ram análise percentual. As informações pro-venientes das entrevistas foram analisadasrecorrendo-se à análise crítica do discurso(Iñiguez, 2004; Bauer; Gaskell, 2002 ), vi-sando destacar as diferentes percepções dossujeitos e a explicitar coerências e incoerên-cias em relação a textos oficiais e outros as-pectos da realidade estudada. A análise crí-tica do discurso foi adotada tendo em vistaque a tarefa de avaliar uma política públicademandava um dispositivo que permitisse umaperspectiva de abordagem mais crítica e queproblematizasse mais as questões.

Também se tomou como base o conceitode inclusão social, entendido como processocomposto de transformações simples e tam-bém complexas que devem acontecer nos am-bientes físicos e, essencialmente, na menta-lidade das pessoas. Segundo Sassak (2003),estas mudanças grandes e pequenas devemincluir as próprias pessoas com deficiência;somente assim a sociedade prepara-se paraincluir todas as pessoas na condição decidadãos(Sassak, 2003).

A inclusão social da pessoa com deficiên-cia pode ser favorecida, também, por inicia-tivas cotidianas, decorrentes da contribuiçãoque cada pessoa pode trazer, independente-mente do lugar que ocupa na sociedade(Senac, 2003). Neste sentido, uma atençãoespecial deve ser dada à vigilância, para evi-tar a reafirmação ou reprodução de modelosque reforcem estigmas e desrespeitem as di-ferenças como condição humana.

Resultados e discussão

Perfil dos sujeitos

As informações coletadas constituem par-te dos elementos que permitiram caracterizaro perfil das pessoas com deficiência que fo-ram sujeitos da pesquisa e indicam também

como, em determinado contexto, elas cons-troem seus discursos sobre a realidade quevivenciam e como, por exemplo, um gestorou um profissional vinculado a um órgão ouinstituição constrói seu discurso a respeitodo mesmo tema.

Setenta por cento das pessoas entrevis-tadas têm nível superior concluído; portanto,enquanto integrantes de entidades que re-presentam o segmento das pessoas com de-ficiência, fogem ao perfil comumente encon-trado nele, em geral portadores com menorescolaridade. No Brasil, apenas 2,0% das pes-soas com deficiência têm escolaridade de ní-vel médio acima, e a maioria dos que estãono ensino médio faz cursos profissionalizantes,não universitários (Massiah, 2004).

Também 60% dos sujeitos são do sexo femi-nino e 40% são do sexo masculino. O resulta-do, quanto à relação de gênero, demonstracerto predomínio da representação política dasmulheres nessas entidades. A maioria é de diri-gentes das entidades, sendo esta maioria fe-minina, representando algo diverso do que acon-tece na sociedade brasileira no tocante à ocu-pação de cargos de direção, nos quais os ho-mens constituem quase o dobro, no que serefere a cargos superiores no poder público,nos órgãos de interesse público e nas empre-sas, em relação às mulheres (IBGE, 2001).

O grupo é composto por pessoas com fai-xa etária predominante de 35 a 40 anos (55%),seguido pela faixa etária de 30 a 35 anos(30%) e de 20 a 25 (25%), sendo que todaselas têm até 40 anos de idade. No Brasil, éde 12% a prevalência da deficiência até 36anos, aumentando para 20% aos 42 anos,para 37% aos 60 anos e para 70% a partirdos 75 anos (Massiah, 2004).

Isto pode ser um indicador de que pessoascom idade mais elevada não integram as en-tidades compostas por pessoas com deficiên-cia, já que, tendo em vista as barreiras arqui-tetônicas e outras, são exigidos significati-vos esforços para militar em torno dessa cau-sa. Além do mais, a presença de pessoas re-lativamente jovens pode estar relacionada aofato de que, no Brasil, só em meados da dé-cada de 1980 é que surgiram entidades depessoas com deficiência, criadas e dirigidaspor elas mesmas (Sassaki, 2003).

Quanto ao estado civil, 88% das pessoasentrevistadas são solteiras e somente 12%

ARTIGOS INÉDITOS

86 JAN/JUN 2008

estão casadas. Isto representa uma dife-rença em relação à população em geral, naqual se pode identificar que a maioria daspessoas entre 35 e 40 anos estão casadasou já constituíram família. Como a maioriados sujeitos é composta por mulheres, é for-çoso destacar que, se fossem casadas, ti-vessem filhos e trabalhando (como já o fa-zem) fora de casa, provavelmente disporiamde menos tempo para se dedicar a causastão específicas. Os dados podem estar dire-tamente relacionados a barreiras sociais eculturais que precisam ser cotidianamenteenfrentadas por estas pessoas, que tentamestabelecer laços sociais e buscam sua rea-lização afetiva em geral e uma vida amorosaem particular.

No tocante à vida social e profissional,80% das pessoas trabalham e 20% estu-dam. Das que trabalham, 80% têm vínculoempregatício e 20% são autônomas. Entreas que trabalham, 80% ganham entre um etrês salários mínimos e 20% ganham entrequatro e seis salários mínimos. No Brasil, arenda mensal é de R$ 350,00 para as pesso-as que não apresentam deficiência e de R$300,00 para as pessoas com deficiência(Massiah, op. cit.).

Ficou constatado que 90% dos sujeitostêm renda familiar de até cinco salários mí-nimos e somente 10% têm renda familiar su-perior a isso. Considerando este indicador,pode-se concluir que as pessoas entrevis-tadas com deficiência têm renda baixa, oque foi confirmado por outros indicadores:somente 18% possuem automóveis e ape-nas 30% moram em casa própria, enquantoos demais moram em casa alugada.

Embora a maioria dos sujeitos tenha em-prego, todos sejam adultos, com escolari-dade de nível médio ou superior, todos mo-ram com familiares, demonstrando a impor-tância do vínculo familiar para garantir-lhescerta segurança. Mesmo assim, 90% delesafirmaram ter autonomia integral na vida co-tidiana; portanto, apenas 10% precisam daajuda de outra pessoa.

Todos os entrevistados necessitam deórtese, prótese ou outro tipo de equipamentopara auxílio na locomoção e autonomia, in-cluindo cadeiras de rodas, sendo que 40%

utilizam outros equipamentos para auxiliar naleitura, respiração ou na comunicação.

As informações acima mostram que as pes-soas com deficiência que foram entrevista-das encontram-se em um patamar diferen-ciado em relação à maioria daquelas na mes-ma situação, já que têm média de escolari-dade elevada, trabalham e têm relativa au-tonomia financeira.

Avaliação das políticas públicas de saúde

Como característica comum, os sujeitosavaliam as ações da política pública de saú-de no Ceará como insuficientes para aten-der às demandas das pessoas com deficiên-cia. Mesmo assim, foi possível observarnuanças que distinguem, de algum modo, osdiscursos de um grupo em relação ao outro.

Conforme mostram os dados do Quadro 1,os discursos das pessoas com deficiência,familiares e militantes das respectivas enti-dades, bem como o discurso da integranteda Comissão Interinstitucional para subsidiara política pública de saúde para as pesso-as com deficiência no Ceará, praticamentenão referem a ocorrência de avanços signi-ficativos ou abrangentes nos serviços quedesenvolvem a política pública de saúde noCeará. Elas ressaltam a falta de acessibili-dade, agravada pela discriminação e pelonão-cumprimento ou morosidade do que estáprevisto na legislação. Identificam que ou-tros estados conseguiram avançar, enquan-to no Ceará isto não ocorreu de modo signi-ficativo. Também advertem que, se em For-taleza as dificuldades são tão marcantes,então em outros municípios cearenses ascondições são ainda mais precárias.

As pessoas com deficiência conseguemidentificar avanços, mas apenas no tocanteà ação das instituições da sociedade civil,entre as quais se incluem as entidades emque elas se congregam. Portanto, este é maisum elemento a apontar: que a atenção aesse segmento não se pauta pela integrali-dade e equidade, mas por uma perspectivadesarticulada, marcada pela insuficiência derecursos, o que repercute negativamenteentre os interessados.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 87

Nos discursos das pessoas que exercemcargos de gestão ou que têm função de téc-nicos, há contradições. Por um lado, falam deuma perspectiva teórica, como técnicos ougestores, que aparentemente entendem o al-cance do que está preconizado quanto à in-clusão social e autonomia das pessoas comdeficiência e demais minorias. Por outro lado,usam palavras que remetem à irritação e aopreconceito, com certo viés caritativo ou ro-mântico. Isso indica que não apreendem todaa complexidade do problema, que exige umatendimento de reabilitação na perspectiva deinclusão social. Estas falas são representati-vas do modo como a sociedade compreende eaborda, predominantemente, as pessoas comdeficiência. Isso é grave, na medida em quesão discursos de pessoas que estão em posi-

ções decisórias frente às políticas públicas eque, pensando e agindo desta forma, tendema manter a realidade mais do que mudá-la.

Este modo de compreender o processo dereabilitação pode estar associado ao enten-dimento da deficiência como um problemada pessoa, o qual exige concentração deserviços nessa pessoa. Tal percepção guar-da semelhança com o modelo médico deabordagem da deficiência, anterior ao mode-lo de inclusão social. Esse modelo tem sidoresponsável pela resistência da sociedade emmudar suas estruturas e atitudes para incluiras pessoas portadoras de deficiência e/oupessoas que sofrem outras formas de descri-minação (Sassaki, 2003).

De qualquer modo, os discursos, principal-mente aqueles das pessoas com deficiência,

QUADRO 1 - AVALIAÇÃO DOS SUJEITOS QUANTO A ABRANGÊNCIA E IMPACTO DAS POLÍTICAS DE SAÚDENO CEARÁ SOBRE A VIDA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA

GRUPO I Fortaleza é assim [...] a gente procura e nada. É a quinta cidade do país eainda tem um lado social muito precário, muito atrasado [E2]. Aqui no Cearáeu não consigo ver avanço [...]) nem um hospital público acessível tem [E4].O serviço público deixa muito a desejar [...]. Existe a discriminação [E5]. A leiassegura que nós temos direito, mas isso de fato não funciona [E8]. O Cearáainda está muito aquém do que poderia ser feito [E9]. Eu já fui à Bahia e aBelém: são totalmente mais avançados que o Ceará [E10]. É difícil em Forta-leza, imagine no interior afora [E11]. No caso da instituição que eu trabalho,considero um tendimento muito bom, dentro do limite que se pode oferecer.A criança recebe um atendimento multidisciplinar [...] trabalhamos com mé-todos especializados [E14]. Não se pode generalizar, mas eu acredito que oprocesso de marcação, deslocamento e até se chegar ao profissional é muitodoloroso, mas, quando é atendido por este, compensa tudo, porque existeprofissional muito compromissado [E15].

GRUPO II Talvez o que mais tem tido êxito é a invenção da sociedade civil organizada...nessa perspectiva de transformação cultural na área da deficiência. Todas asconquistas relacionadas resultam dessas organizações. Agora, lentamente,algumas coisas estão mudando, mas, efetivamente, ainda não existe nadaestruturado [E16].A demora é o pedido, e o pessoal fica enchendo o saco. Mas é triste! Principal-mente cadeira de rodas, dizemos: “Espere, é só passar este mês”, porque nãodepende da gente [E12].A preocupação da Secretaria e minha como técnica é que a gente vê que existeuma deficiência grande, que não dá para atender todo mundo. Nós só estamoscom uma unidade em Fortaleza e em Iguatu que se habilitaram dentro daexigência, e é insuficiente [E13].

ARTIGOS INÉDITOS

88 JAN/JUN 2008

indicam que a perspectiva de uma sociedadeinclusiva no Ceará quase inexiste em espaçospúblicos e, quando se trata do espaço públicoestatal, ela não é perceptível.

A modernização administrativa do Ceará nãoresultou em avanços na qualidade nem na in-tensidade dos serviços de saúde nos últimosdez anos, mas reduziu em 15% o número deleitos para atendimento a pacientes do SUS.Nas Unidades de Tratamento Intensivo, o casoé ainda mais grave. Segundo os parâmetrosda Organização Mundial de Saúde (OMS), de-vem existir de dois a quatro leitos hospitalarespara cada mil habitantes, com os leitos de UTIrepresentando entre 5% a 10% do total. As-sim, o ideal era que Fortaleza tivesse 836 lei-tos de UTI. Na prática, a cidade só tem 158,em hospitais privados, e 168 em hospitais pú-blicos, pouco mais de um terço do necessário(Bruno; Farias; Andrade, 2002:146).

Os discursos que seguem refletem o en-tendimento dos sujeitos sobre as iniciativasrecentes na área de saúde para as pessoascom deficiência no Ceará e áreas correlatas.

Na verdade eu não sei como é, porque éassim. Eu sei que isso é direito, quando o de-ficiente não tem autonomia de pegar o dinhei-ro e comprar sua prótese, sua cadeira de roda,muleta, o aparelho [E1].

Mas, eu vejo assim, não existe uma políticavoltada para isso. Por exemplo, eu faço umtrabalho que eu não sei nem se o que eu façoé certo. Eu não fui preparado para isso, maseu vou atender uma pessoa que acabou deser deficiente, quer dizer, eu posso fazer umcomentário que eu posso ofender bastanteaquela pessoa, pois eu não estou preparado[E2].

Quanto ao Ceará, dentro do turismo, ne-nhuma ação [E5].

Sei que o serviço público deixa muito a de-sejar [E6].

Só sei que é discriminatório e preconcei-tuoso [E7].

Então, eu vejo assim, até não é nem negli-gência! Eu não vou dizer que seja uma culpa!É um dolo mesmo! Ele propositalmente já estáprejudicando as nossas necessidades [E9].

Adquiri com sete anos, ainda criança e fui

me recuperando [...] Toda a vida quando euvou ao hospital é muito bom o atendimento.Era a primeira pessoa a ser atendida. Foi mui-to bom. Não tenho a reclamar do atendimentodo governo, do hospital [E10].

A lei é só no papel. Tem várias leis aí commais acessibilidade e tudo, mas a gente nãovê isso na prática [E11].

É perceptível que as pessoas com deficiên-cia têm um conhecimento relativo sobre seusdireitos e avaliam como inexistente ou precá-ria a atenção que lhes é dispensada. A avalia-ção em relação ao despreparo dos serviços edos profissionais para prestar uma assistênciaqualificada aparece como uma crítica recor-rente.

Os discursos não indicam a existência deuma política que aponte para inclusão social.Ressalte-se que esta nunca deve ser confun-dida com assistência, segregação ou distin-ção no atendimento, de acordo com algumacondição ou característica que a pessoa apre-sente (Massiah, 2004).

É necessário enfatizar que, na raiz dos pro-blemas da ineficiência e da falta de qualidadedas políticas públicas, também está unsdeterminantes centrais, que é o modelo neo-liberal. Neste contexto, as pessoas com defi-ciência têm sido duplamente penalizadas, por-que o processo de inclusão/exclusão social im-plica um movimento mútuo. Cabe à pessoacom deficiência, assim como às demais, mani-festar-se com relação a suas necessidades. Àsociedade, cabe a implementação de ajustese providências necessárias para possibilitar oacesso imediato e definitivo à convivência emespaço e equipamentos públicos estatais e nãoestatais.

Todavia, para que este movimento aconte-ça, é necessário que se ocupem os espaçospúblicos. Sob este aspecto, as pessoas comdeficiência são penalizadas porque, não ha-vendo condições de acessibilidade física, elasnão podem exercer seu direito de ir e vir, in-clusive para apresentar suas demandas en-quanto cidadãos.


Entre as pessoas com deficiência entrevis-tadas, 70% têm escolaridade de nível supe-rior, indicando que elas se encontram em van-tagem quanto ao nível de escolaridade em re-

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 89

lação às demais com deficiência no Brasil. Amaioria delas tinha até 40 anos, retratandotanto a dificuldade de pessoas com mais ida-de de enfrentarem obstáculos de toda ordemque se interpõem em suas vidas como o fatode que as entidades de pessoas com defici-ência no Brasil constituem um evento relati-vamente recente. A grande maioria delas ésolteira, residindo com os familiares, mesmotendo emprego. A predominância de pessoassolteiras com deficiência pode estar relacio-nada ao estigma que sofrem e a outras barrei-ras que se convertem em dificuldades, as quaisprecisam ser, cotidianamente, enfrentadaspara que atinjam a realização afetiva em gerale uma vida amorosa em particular.

Apenas 10% delas declararam precisar daajuda de outra pessoa para a realização desuas atividades cotidianas, e isto contraria aidéia de vincular deficiência à perda de auto-nomia ou à incapacidade. Elas são relativa-mente diferenciadas em relação à maioria daspessoas com deficiência, pois têm média deescolaridade elevada, relativa autonomia fi-nanceira e trabalham, o que contribui para quetenham uma apreciação crítica sobre a reali-dade que enfrentam e sobre as políticas quelhes dizem respeito.

A prática que se realiza no Ceará ainda nãoconseguiu concretizar os princípios preconi-zados pela política nacional para a pessoa comdeficiência, pois os serviços não atendem aospressupostos da legislação nacional em vigordesde 1989.

No estado do Ceará e em Fortaleza, asações das políticas voltadas a esse segmento

são incipientes no tocante à acessibilidade. Amorosidade quanto ao enfrentamento das bar-reiras tem relação com o fato de a inclusãosocial ser ainda uma preocupação recente.Assim sendo, tanto a sociedade precisa apren-der muito com a pessoa com deficiência comoesta, por sua vez, precisa ensinar às demaispessoas.

Os discursos dos que exercem cargos degestão pública ou que têm função de técni-cos trazem argumentos contraditórios. Expres-sam ora postura teórica, ora uma visãopreconceituosa, indicando que não apreendemtoda a complexidade da situação da pessoacom deficiência, que exige um atendimentode reabilitação na perspectiva de inclusão so-cial. O fato que se comprovou é preocupante,na medida em que os discursos vêm de pes-soas que estão em posições de decisão fren-te às políticas públicas e, pensando e agindoconforme discursam, tendem mais a manter arealidade do momento do que a fazer avançaras mudanças.

A despeito do que está previsto na legisla-ção nacional, os sujeitos avaliam os serviçosno Ceará e Fortaleza como precários e os es-paços físicos inacessíveis. Sendo assim, as po-líticas públicas que lhes dizem respeito ten-dem mais a limitar do que a impulsionar a in-clusão social e a autonomia das pessoas comdeficiência. Isso também demonstra que elastêm uma apreciação crítica sobre a realidadeque enfrentam e sobre as políticas que lhesdizem respeito.

ANDRADE, L. O. M. de. SUS passo a passo: gestão e financiamento. São Paulo: HUCITEC, 2001.

BAUER, W. M. e GASKELL, G. (eds.). Pesquisa qualitativa com texto imagem e som: um manualprático. Trad. Pedrinho A. Guareschi. Petrópolis: Vozes, 2002.

BRASIL. Constituição [1988]. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Minis-tério da Educação, 1989.

________. Decreto no 3.298 de 20/12/1999 que regulamenta a Lei no 7.853 de 23/10/89,formalizando a política nacional para integração da pessoa portadora de deficiência. Dispo-nível em <http://portal.mec.gov.br/seesp/arquivos/pdf/dec3298.pdf>. Acesso em 10/82008.

________. O desenvolvimento do SUS: avanços, desafios e reafirmação dos seus princípios.Brasília, DF: Ministério da Saúde, 2002.

________. Manual de legislação em saúde da pessoa portadora de deficiência. Brasília, DF:Ministério da Saúde, 2003.

BRUNO, A. e FARIAS, A; Andrade, D. Os sete pecados capitais do Cambeba. Fortaleza: Expres-são Gráfica, 2002.

CEARÁ. Cartilha de prevenção de deficiências: programa de apoio ao deficiente. 2. ed. Fortaleza,1997, mmeo.


ARTIGOS INÉDITOS

90 JAN/JUN 2008

________. Manual de dispensação de protéses órteses e meios auxiliares de locomoção. Fortale-za, 2002, mimeo.

IBGE. Censo demográfico. Rio de Janeiro, 2001.

IÑIGUEZ, L. (coord.). Manual de análise do discurso em ciências sociais. Trad. Vera Lúcia Joscelyne.Petrópolis: Vozes, 2004.

MASSIAH, E. Deficiência e inclusão: coleta de dados, educação, transporte e desenvolvimentourbano, in Buvinic, M.; Mazza, J.; Deutsch, R. (rds.), Inclusão social e desenvolvimentoeconômico na América Latina. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, pp. 59-86.

MENDES, E. V. (org.). Distrito sanitário: o processo social de mudanças das práticas sanitárias doSUS. São Paulo: HUCITEC, 1995.

RIOS, T. A. Avaliar: ver mais claro para caminhar mais longe, in Rico, E. M. (org.), Avaliação depolíticas sociais: uma questão em debate. São Paulo: Cortez, 1999, pp. 111-16.

SÃO PAULO. Assembléia Legislativa. Política pública da pessoa portadora de (d)eficiência: legisla-ção federal, estadual, municipal. São Paulo: INESP, 2004.

SASSAKI, R. e KAZUMI. Inclusão: construindo uma sociedade para todos. 4a ed. Rio de Janeiro:WVA, 2003.

SENAC. Transversalidade e inclusão: desafios para o educador. Rio de Janeiro, 2003.

Résume: Il y a quelques décennies la situa-tion des personnes handicapées est enévidence au Brésil, ce qui a demandé de l’Étatla création des politiques publiques pour cesegment. La recherche avait pour butd’enquêter comment ces gens évaluent lesactions qui répresentent les politiques publi-ques de la santé qui s’appliquent à eux, etaussi de découvrir si ces actions permettentleur autonomie et leur inclusion sociale. Elle aeté realisée à Fortaleza-CE entre juillet 2003et janvier 2004, à l’aide de l’utilisation desquestionnaires et des interviews. La plupartdes individus est différente de l’ensemble despersonnes handicapées au Brésil vue qu’ilsont un niveau escolaire plus élevé et aussiqu’ils travaillent. Les services offerts auxpersonnes handicapées ont eté évaluéscomme précaires, les espaces physiquescomme inaccessibles et les professionnelscomme pas assez preparés. On a constatéqu’au Ceará les objectifs que le gouvernements’était assigné pour ce segment n’ont pasencore eté atteints. Ainsi, les politiques pu-bliques utilisent des moyens faibles et limitentl’autonomie et l’inclusion sociale des personneshandicapées au lieu de les motiver.

Mots clés: la santé des personnes handicapées;évaluation; politiques publiques; santé.

Resumen: En las décadas recientes, lasituación de las personas portadoras dedeficiencia fue puesta en evidencia en el Bra-sil, lo que exige respuestas del Estado parala adopción de políticas públicas para esacuestión. El objetivo de la investigación fueanalizar como esas personas evaluan lasacciones que representan las políticas pú-blicas de salud en el Ceará, ya que esas sonde sus intéres, además de posibilitar suautonomía e inclusión social. Fue hecha enFortaleza-CE de julio de 2003 a enero de2004, en que se utilizó una encuesta e unaentrevista. La mayoría de los sujetos se di-ferencia del conjunto de las personas porta-doras de deficiencia en el Brasil, pues tienemayor escolaridad y trabajan. Ellos evaluaronlos servicios como precarios, los espaciosfísicos inaccesibles y los profesionales sinpreparos. Se quedó comprobado que, en elCeará, aún no se concretizaron los principiosestablecidos por la política nacional para esesector. De esa manera, las políticas públicasde sus intéres adoptan medidas pontuales,en que más limitan del que impulsionan suautonomía e inclusión social.

Palabras-clave: salud del portador dedeficiencia; evaluación; políticas públicas;salud.

ARTIGOS INÉDITOS

JAN/JUN 2008 91

Resumo: O propósito deste artigo é fomen-tar uma reflexão crítica sobre a criação eimplementação do Programa de AgriculturaFamiliar no ano de 1996. Para atingir tal fi-nalidade, são elencados alguns autores quediscutem esta temática, assim como o pró-prio conceito de agricultura familiar quenorteia esta política pública. Os autores se-lecionados realizam uma abordagem queenfatiza o discurso do governo federal rela-tivo à criação do programa, mostrando quehouve uma resposta às demandas dos movi-mentos sociais rurais, mas também interven-ções de agências internacionais.

Palavras-chave: agricultura familiar; imple-mentação; política pública; Pronaf.

Reflexões sobre a criação e implementação do ProgramaNacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf)1

Reflections on the creation and implementation of NationalProgramme for Strengthening Family Farm

Reflexiones acerca de la creación y puesta en marcha delPrograma Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura

Familiar

Réflexions sur la création et la mise en oeuvre du Programmenational pour le renforcement de l’agriculture familière

Cátia Regina Muniz*

Abstract: The purpose of this article is tofoster a critical reflection on the creationand implementation of the Programme ofFamily Farming in 1996. To achieve thesegoals are listed some authors who discusssuch issues as well as the very concept offamily farming that this guiding public policy.The authors selected achieve an approachthat emphasizes the speech of the federalgovernment about the creation of theprogram, showing that there was a responseto the demands of rural social movements,but also assistance from international agen-cies.

Keywords: family farming; implementation;public policy; Pronaf.

* Mestre em antropologia social e doutora em ciências sociais pela UNICAMP, é pesquisadora-bolsista Prodoc/CNPq e membro do Programa de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP), na UniversidadeFederal do Ceará (UFC).


92 JAN/JUN 2008

O objetivo des-te artigo é desta-car algumas inter-

pretações sobre a criação e implementação2

do Programa Nacional de Fortalecimento daAgricultura Familiar (Pronaf), assim como so-bre o próprio conceito de agricultura fami-liar. Deste modo, o texto se apresentarácomo uma revisão bibliográfica das referidastemáticas. Para tanto, buscaram-se auto-res com visões diferenciadas, críticas e mes-mo complementares sobre o assunto, a fimde ampliar o debate acerca do programa edos significados de agricultura familiar que opermeiam.

O Pronaf em destaque

Alguns autores afirmam que o Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura

Familiar (Pronaf) foi lançado, em julho de

1996, pelo governo federal, a partir das lu-

tas sociais e reivindicações de trabalhado-

res do campo, tendo elegido o agricultor fa-

miliar como protagonista, pela primeira vez,

de uma política orientada para o desenvolvi-

mento rural. No contexto das dificuldades

em que se encontravam os pequenos pro-

dutores familiares para reproduzir suas ati-

vidades agrícolas e assegurar, ao mesmo

tempo, condições de vida adequadas para

suas famílias, uma linha de crédito para a

agricultura familiar foi considerada uma con-

quista importante.

Entretanto, Bastos (2006:64) destaca as

pressões internacionais da Organização das

Nações Unidas para a Agricultura e a Ali-

mentação (FAO) e do Banco Internacional

de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD),

que para ele, foram mais importantes para

aquele desfecho que o acúmulo de sucessi-

vas experiências frustradas por parte dos

trabalhadores. Este autor enfatiza também

os interesses do próprio poder público em

captar recursos para realização de obras

(prestígio), bem como dos agentes financei-

ros que se remuneram por intermédio da

equalização de juros mais taxa de serviço,

em cada operação realizada.

Assim como Bastos, Aquino e Teixeira

(2005) ressaltam o discurso do governo fe-

deral para a implantação de tal programa, o

qual tinha a pretensão de reverter o quadro

de marginalização da agricultura e compen-

sar parte dos efeitos nocivos da política eco-

nômica levado a cabo no setor rural. De acor-

do com tal discurso governamental, citado

pelos autores, “essa política pública seria o

principal instrumento utilizado para construir

um novo modelo de desenvolvimento rural no

Brasil. Sua missão fundamental seria comba-

ter as desigualdades (regionais, setoriais e

pessoais)” [...] (idem, op. cit.: 4).

Da mesma perspectiva, Alentejano (2000)

ressalta que esta política governamental para

o setor agrário, apesar de ter sido resultado

de pressões por um novo modelo agrário, con-

cretiza-se em medidas que, além de desmo-

bilizar os movimentos sociais, visam fazer as

concessões exigidas pela política econômica

em vigor.

Lopes (1999), por sua vez, afirma que, a

proposta, desta política pública elaborada pelo

governo Fernando Henrique Cardoso é o

enquadramento desta às determinações do

Fundo Monetário Internacional (FMI), isto é,

a manifestação clara da subordinação

da economia brasileira ao receituário

neoliberal, que vem desde o governo

Collor e é aprofundada no governo FHC.

[...] Ela é, antes de tudo, uma exigên-

cia da política econômica do governo

FHC, em função da restrição financei-

ra porque passa o Estado brasileiro,

como instrumento auxiliar no combate

ao déficit público, o principal vilão, na

opinião do governo, dos males e pro-

blemas que afetam o país (Lopes,

1999:4).

Desse modo, para Alentejano (2000), a

elaboração de uma política particularmente

voltada para a agricultura familiar, por parte

do governo federal, colocando-a no centro

das propostas de desenvolvimento rural, “é

fruto de uma confluência de pressões, assim

como da tentativa do governo de reverter o

quadro politicamente desfavorável em que o

mesmo foi posto, nos últimos anos, do pon-

Introdução


JAN/JUN 2008 93

to de vista da questão agrária” (Alentejano,

2000:96).

Conforme o autor acima citado, esta va-

lorização – ao menos retórica – da agricul-

tura familiar deve-se também à crise de par-

celas do setor agropecuário modernizado que

tem favorecido o questionamento do modelo

patronal na agricultura. Segundo Alentejano

(op. cit.), o documento elaborado para a

criação do Pronaf é explícito neste sentido,

ao apontar para o esgotamento do

modelo de industrialização concentra-

da e da agricultura patronal. De acor-

do com o novo ideário governista, a

concentração de riqueza e renda pre-

judica o desenvolvimento econômico e

o modelo agrícola dominante no país

durante as últimas décadas contribuiu

para tanto, sendo, portanto, neces-

sário romper com esta herança para

superar os obstáculos à retomada do

crescimento econômico (p. 96).

Embora haja várias opiniões sobre as mo-tivações para o surgimento do programa,todos os estudiosos cujo objeto é o PRONAFconcordam que os agricultores familiareshaviam ficado marginalizados pelas políticaspúblicas que privilegiavam os grandes pro-dutores e a grande empresa capitalista noprocesso de modernização agrícola. A gran-de propriedade se impôs como modelo soci-almente reconhecido e, por isso, conseguiuestímulo social através de políticas agríco-las, cujo intuito era modernizá-la e assegu-rar sua reprodução (Pereira, 2000:13).

De acordo com Alentejano (op. cit.), nasúltimas quatro décadas, no Brasil, as políti-cas públicas para a agricultura restringiram-se às políticas agrícolas, pois a política agráriafoi sempre marginal ou inexistente. O autordestaca três pontos da política agrícola:

a) a política agrícola brasileira, em subs-tância, sempre foi decidida em conso-nância com os interesses dos empresá-rios do agro business; b) nas últimasduas décadas (anos 80 e 90), as políti-cas setoriais, inclusive a política agrí-cola, perderam importância e cederamespaço para as políticas macroeconô-micas, sobretudo a partir dos pacotes

econômicos e da liberalização; c) porfim, nos anos 90, passou-se a atribuirnovos papéis para a agricultura e o meiorural, com destaque para a geração deemprego e a preservação ambiental. Osagricultores familiares nunca tiveramorganização e força a ponto de influen-ciar as instituições governamentais quetomam as principais decisões de políti-ca agrícola. Além disso, nos últimos anos,com os ditames neoliberais, a políticaagrícola tornou-se subsidiária e está hojecompletamente submetida às determi-nações macroeconômicas, prevalecen-do sempre as políticas fiscal, monetária(de juros) e cambial (p. 57).

Sobre a formulação de políticas públi-cas para a agricultura familiar, Schneider,Mattei e Cazella (2004) mostram que,

na década de 1990, foram realizados

estudos pela FAO, conjuntamente com

o Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária (INCRA), os quais esta-

beleceram “um conjunto de diretrizes

que deveriam nortear a formulação de

políticas públicas adequadas às especifi-

cidades dos diferentes tipos de agricul-

tores familiares. Sabe-se que esses es-

tudos serviram de base para as primei-

ras formulações do Pronaf (p. 2).

Neste caso, é importante enfatizar que,no Brasil, o próprio conceito de agriculturafamiliar é relativamente recente, segundoconcepção de Alentejano (op. cit.:57). Paraeste autor, tal conceito deve ter surgido hácerca de dez anos; antes disso, os termosutilizados eram: pequena produção, peque-no agricultor e, ainda antes, “camponês”.Por este motivo, considera-se fundamentaldestacar as discussões em torno do concei-to de agricultura familiar para a compreen-são do referido programa, como será expos-to a seguir.

Agricultura familiar: as

ponderações sobre o conceito

Os estudos realizados pela FAO - INCRA,citados anteriormente, também definiram commaior exatidão a agricultura familiar como


94 JAN/JUN 2008

uma forma de produção onde predomina ainteração entre gestão e trabalho; são osagricultores familiares que dirigem o proces-so produtivo, dando ênfase na diversifica-ção e utilizando o trabalho familiar, eventual-mente complementado pelo trabalho assala-riado” (www.pronaf.gov.br).

Denardi (2001) tem uma concepção se-melhante sobre o conceito. Para ele, as ca-racterísticas principais dos empreendimen-tos familiares são: serem administrados pelaprópria família; e neles a família trabalhardiretamente, com ou sem o auxílio de tercei-ros, ou seja, a gestão é familiar e o traba-lho, predominantemente, também o é. Con-forme este autor, um estabelecimento fa-miliar é, ao mesmo tempo, uma unidade deprodução e de consumo; uma unidade de pro-dução e de reprodução social (Denardi,2001:56-57).

Pietrafesa (2000:15) ressalta que, se oconceito de “camponês” foi fartamente uti-lizado na década de 1960, no Brasil, nas dé-cadas seguintes foi substituído pelo de “pe-quena produção”. Com uma concepção mui-to semelhante à do autor acima citado,Pietrafesa considera o agricultor familiaraquele ator social que desenvolve ativida-des com base na mão-de-obra da própriafamília, principalmente, e depende de formasubstancial do sistema de produção para suareprodução física e social - ainda que algunsexerçam pluriatividades3 para ampliar suapossibilidade de sobrevivência (reproduçãosocial). Segundo ele, o modo de produçãodo agricultor familiar pode ser diferenciadodaquele do capitalista, pois, ele acredita queesta mantém relações de produção que nãoatendem à lógica da exploração do trabalhoalheio, não extrai mais-valia e, ainda, man-tém autonomia na forma de estabelecer re-lações sociais e culturais, não se enquadran-do, por este motivo, nos padrões estabele-cidos por este capital.

Todavia, Lamarche (1993) alerta para umfato muito importante: a especificidade e aheterogeneidade da produção familiar não su-gerem que ela não seja subordinada às de-terminações gerais do capital, pois está con-dicionada a ele por meio de sua inserção nomercado.

De uma maneira ainda mais abrangente,Siqueira e Osório (2001) apontaram que a

agricultura torna-se refém das articulaçõesdos complexos agroindustriais, nos quais “asregras e decisões são tomadas por gruposou nichos de poder vinculados a grandes em-presas ou conglomerados transnacionais outransnacionalizados” (p. 68).

A história da agricultura na América do Sule, particularmente, no Brasil, como mostraPietrafesa (2007:8), esteve pautada na pro-dução em grandes propriedades rurais, os la-tifúndios. O Brasil experimentou um processoem que as grandes extensões de terras fo-ram dadas, pela Coroa de Portugal, a algunsproprietários que lhe eram fiéis, ou seja, àsdenominadas capitanias hereditárias. Nestesentido, a partir do início da colonização, fo-ram legitimados e consolidados poderes aosocupantes das terras da colônia, os quaisseriam os proprietários de grandes áreas ru-rais. Pietrafesa (2007) enfatiza ainda que, nascolônias da Coroa espanhola, o processo foidiferente, pois, por meio de presença física,ela controlava nelas a produção de riquezase a propriedade das terras. Deste modo, aagricultura para a exportação passou a co-mandar a economia brasileira desde sua co-lonização e vem mantendo parte significativado poder até os dias de hoje. O autor desta-ca também que, diferentemente de outrospaíses capitalistas, principalmente os euro-peus, os quais, após a Primeira Guerra Mun-dial passaram a valorizar a forma familiar deproduzir, o Brasil permaneceu latifundiário,voltado para a exportação.

Da mesma perspectiva, Lamarche (1993)afirma que “de maneira geral, a agriculturacamponesa nasceu no Brasil sob o signo daprecariedade: precariedade jurídica, econô-mica e social do controle dos meios de tra-balho e produção e, especialmente, da terra[...]” (p. 180).Embora os autores citados te-nham afirmado que o Brasil, diferentementedos países europeus, não valorizou a agri-cultura familiar, não se pode esquecer que,no final do século XIX, com a libertação dosescravos, quase 1 milhão de italianos chegapara trabalhar nos cafezais de São Paulo, osquais utilizavam mão-de-obra familiar. Se-gundo Stolcke (1993) e Cenni (1975), os ita-lianos vieram, em sua maioria, com famíliasjá constituídas, contratadas para a lavourado café. Stolcke (op. cit.) relata um comen-tário irônico, feito por um suíço, evidencian-


JAN/JUN 2008 95

do a preferência, naquele momento, do tra-balho familiar:

Os humanísticos fazendeiros do Brasil, alémdo mais, querem não apenas indivíduos, masfamílias inteiras para lhes oferecer esta feli-cidade (uma renda fácil e abundante) nuncaantes imaginada, de maneira que os mem-bros da família ajudar-se-iam uns aos outrosno trabalho e aumentariam assim sua fortu-na comum. Pessoas solteiras teriam que seunir à família imigrante (C. Heusser, 1980,apud Stolcke, op. cit.:65).

Conforme Stolcke, os fazendeiros, usual-mente, explicavam sua preferência por estetipo de imigração, argumentando que “imi-grantes acompanhados por suas famílias erammenos propensos a abandonar as fazendas”(p. 68). Contudo, a autora analisa esta expli-cação como sendo parcialmente verdadeira,pois acredita que esta era “baseada em umapremissa ideológica vinda da própria noçãodo fazendeiro, de uma família como unidadesolidária, que um membro de uma família nãofugiria ou abandonaria [...]” (p. 68).

Para a autora, igualmente importante parao fazendeiro era o fato de esta opção porfamílias de imigrantes proporcionar-lhes umareserva de mão-de-obra barata, que se mos-trava com um custo menor do que se fossecontratado trabalho assalariado. Isto porqueo contrato com as famílias era “de ameia”, ouseja, o transporte, alimentação e ferramen-tas de que iriam precisar, até que pudessemobtê-los com recursos próprios, eram finan-ciados pelos fazendeiros. Por este motivo, estepodia determinar o número de pés de cafédos quais os trabalhadores deveriam cuidar ea colheita. Além disso, de acordo com Stolcke(op. cit.), concedia-lhes um pedaço de terrapara plantar seu próprio alimento. Eles eramobrigados a repor as despesas do fazendeirocom pelo menos metade de seus lucros anuaisprovenientes do cultivo do café [...] Final-mente, não poderiam deixar a fazenda semque houvesse pago suas dívidas” (p. 66).

A própria opção dos fazendeiros pelo sis-tema de ameia explicava o recrutamento deunidades familiares, na concepção desta au-tora. Em vez de trabalhadores individuais paraas plantações, preferiam as famílias, pois seusfilhos e esposas podiam cobrir satisfatoria-mente a demanda adicional exigida na época

da colheita, que era um quinto maior do quea da fase de cultivo. A outra vantagem eradevida também, em parte, à ideologia de fa-mília, partilhada por ambos os grupos, fazen-deiros e trabalhadores, destacada por Stolcke(op. cit.), que “pressupunha a combinaçãode esforços e auxílio mútuo entre os mem-bros de uma família para benefício dela comoum todo” (p. 69). Esta ideologia reforçava aideia de solidariedade na família e a interde-pendência entre seus membros.

Pode-se observar nas ressalvas da auto-ra acima que, na substituição da mão-de-obra escrava pela imigrante, já se conside-rava o trabalho familiar como mais rentávele, por isso, preferencial, isto é, a agriculturafamiliar não foi de todo desprezada comoafirma Pietrafesa (2007).

Partindo do pressuposto de que a agri-cultura familiar esteve em evidência em al-guns momentos da história agrícola brasilei-ra é que se percebe, novamente, um desta-que maior dado a ela na década de 1990,com a criação do Pronaf. O fortalecimentoda agricultura familiar foi justificado pelo go-verno federal a partir da capacidade destaabsorver mão-de-obra e gerar renda, alémde ser um meio eficiente de reduzir a migra-ção do campo para a cidade. Por este moti-vo, o objetivo do PRONAF é possibilitar o de-senvolvimento socioeconômico mais susten-tável, visando o aumento e a diversificaçãoda produção, com o consequente crescimentodos níveis de emprego e renda, proporcio-nando bem-estar social e qualidade de vidapara os agricultores familiares, na interpre-tação dos formuladores do programa.

No Manual operacional do Pronaf desta-cam-se ainda quatro objetivos específicos:

a) ajustar as políticas públicas de acor-

do com a realidade dos agricultores

familiares;

b) viabilizar a infraestrutura necessária

à melhoria do desempenho produtivo

dos agricultores familiares;

c) elevar o nível de profissionalização dos

agricultores familiares através do

acesso aos novos padrões de tecnolo-

gia e de gestão social;

d) estimular o acesso desses agricul-

tores aos mercados de insumos e

produtos.


96 JAN/JUN 2008

Conforme Pereira (2000), os esforços defortalecimento da agricultura familiar peloPRONAF estão ainda direcionados para a mo-dernização da infraestrutura produtiva e so-cial no meio rural, porém no referido Manualnão há comentários, no contexto da hete-rogeneidade própria da agricultura brasileira,sobre a forma encontrada pela produção fa-miliar para absorver mão-de-obra manten-do, ao mesmo tempo, a competitividade4 naeconomia e a modernização, por meio do em-prego de tecnologia. Segundo a autora, pa-rece, neste caso, haver um paradoxo nes-tes objetivos, pois a tecnicidade na agricul-tura, ao invés de promover geração de em-pregos, pode intensificar o êxodo rural. Pe-reira demonstra ainda que as diretrizes doPronaf tomaram como referência o modelode modernização agrícola de países euro-peus, principalmente da França do pós-guer-ra. Os produtores selecionados pelo modeloadotado por esses países foram aqueles queapresentaram condições de se modernizar etornar-se agricultores empresariais. Ao pri-vilegiarem os agricultores mais aptos à mo-dernização, obtiveram como consequência adesertificação de várias aldeias e terras an-teriormente cultivadas e o êxodo rural, prin-cipalmente dos jovens, afirma Pereira (op.cit.:31).

Aquino e Teixeira (2005) partem da mes-ma análise e acrescentam, com base em do-cumentos do FAO-INCRA (1995), que os es-tudos realizados por estas organizações di-vidiram a agricultura familiar em três cate-gorias, divisão esta cuja intenção é definir opúblico prioritário das políticas públicas:

a) agricultura familiar consolidada (ideal):

aqueles que obtém os melhores re-

sultados econômicos;

b) agricultura familiar de transição: os

de transição têm tido prioridade, a

fim de transformá-los em consolida-

do, criando novas oportunidades para

o desenvolvimento da agricultura e o

crescimento da produtividade;

c) agricultura familiar periférica: são mar-

ginalizados, devendo se contentar

com políticas de compensação.

Na interpretação destes autores, essa di-visão em categorias dos agricultores familia-

res criou critérios de exclusão, os quais es-tão baseados no significado do “verdadeiroagricultor”: “um profissional, com forte vi-são empresarial e dependente, pelo menosem 80% de sua renda familiar, do desenvol-vimento da atividade agrícola princípiosprodutivista e setorial” (Aquino e Teixeira,op. cit.:73).

Ambos os autores acima citados desta-cam que a própria definição de agricultor fa-miliar foi influenciada por modelos internacio-nais e não na realidade do agricultor brasi-leiro que possui especificidades não só nacio-nais como também regionais.

Em Tonneau, Aquino e Teixeira (2005) res-salta-se que a visão sobre a questão agrá-ria no Brasil é dual, pois é resultado da polí-tica federal que, em meados dos anos 1990,dividiu os assuntos rurais em dois ministé-rios: o da Agricultura, Pecuária e Abasteci-mento, cujo objetivo central é manter a com-petitividade do setor empresarial, ou seja, oagronegócio; e o do Desenvolvimento Agrá-rio, o qual se ocupa da reforma agrária e dodesenvolvimento da agricultura familiar. Estefato acaba por reforçar a ênfase no agro-negócio e privilegiar agricultores que possuemcondições de aproximar-se deste tipo de ati-vidade agropecuária. De acordo com dadoscoletados pelos autores (op., cit.), há, poreste motivo, uma concentração dos recur-sos financeiros provenientes desta políticanos municípios das regiões mais ricas (Sul eSudeste), em detrimento das localidades maispobres do país (Norte e Nordeste), pois seacredita que os agricultores do Sul e Sudes-te estariam “mais aptos” a transformar-seem agricultores familiares do tipo consolida-do.

Os critérios para se obter o financiamen-to do programa, que, de acordo com Aquinoe Teixeira (op. cit.) foram influenciados pormodelos internacionais, são:

a) possuir, pelo menos, 80% da renda fa-miliar originária da atividade agrope-cuária e não agropecuária exercida noestabelecimento;

b) deter ou explorar estabelecimentoscom área de até quatro módulos fis-cais (ou até seis módulos quando aatividade do estabelecimento for pe-cuária);


JAN/JUN 2008 97

c) explorar a terra na condição de pro-prietário, assentado, posseiro, meeiro,parceiro ou arrendatário;

d) utilizar mão-de-obra exclusivamen-te familiar, podendo, no entanto,manter até dois empregados perma-nentes;

e) residir no imóvel ou em aglomeradorural ou urbano próximo.

Este programa tem uma gestão descen-tralizada e operacionalizada por agentes fi-nanceiros credenciados, como é o caso doBanco do Nordeste e do Banco do Brasil.

Outro estudo realizado pelo convênio FAO-INCRA, em 1999, sugeriu a segmentação dosagricultores familiares beneficiários do pro-grama em grupos distintos, segundo o nívelda renda bruta familiar anual. Para Schneider,Mattei e Cazella (2004:4), esta classificaçãodiferenciada dos agricultores permitiu que asregras relativas a financiamentos seadequassemmais à realidade de cada seg-mento social, sendo que os encargos finan-ceiros e os descontos visam auxiliar àquelescom menores faixas de renda e em maioresdificuldades produtivas. Deste modo, o Pronaf5

está dividido nos seguintes grupos:

Grupo A: visa financiar as atividades

agropecuárias e não agropecuárias

dos agricultores assentados da re-

forma agrária;

Grupo A/C: produtores egressos do Gru-

po A ou agricultores oriundos do pro-

cesso de reforma agrária e que pas-

sam a receber o primeiro crédito de

custeio após terem obtido o crédito

de investimento inicial que substi-

tuiu o antigo programa de apoio aos

assentados;

Grupo B: agricultores familiares e rema-

nescentes de quilombos, trabalhado-

res rurais e indígenas com renda bruta

anual atual de até R$ 4.000,00;

Grupo C: agricultores familiares com ren-

da bruta anual atual acima de R$

4.000,00 e até R$18.000,00;

Grupo D: agricultores considerados es-

tabilizados economicamente com ren-

da bruta anual entre R$ 18.000,00 e

R$50.000,00; Grupo E: produtores

familiares com renda bruta anual

acima de R$ 50.000,00 e até R$

110.000,00.

Há ainda o Pronaf agroindústria, mulher,jovem, semiárido, floresta e agroecologia.


O propósito deste trabalho foi contribuir

para a ampliação do debate em torno do Pro-

grama Nacional de Fortalecimento da Agri-

cultura Familiar (Pronaf), destacando princi-

palmente as críticas que lhe são feitas e ao

projeto do governo federal para sua criação.

Este projeto está inserido nas discussões

sobre políticas públicas e o apoio que lhe é

dado por órgãos, bancos, agências estran-

geiras, entre outros, os quais sugerem, re-

comendam, sua criação com base em mode-

los homogêneos, que não consideram as

especificidades de cada país. Não cabe neste

artigo tal aprofundamento, pois sua inten-

ção é apenas apresentar o pensamento de

alguns autores sobre uma política pública para

a agricultura familiar, especificamente. En-

tretanto, é importante salientar que esta

reflexão pode e deve ser elaborada em futu-

ros trabalhos.

O intuito, portanto, foi pontuar alguns de-

bates sobre o Pronaf e, principalmente, su-

blinhar que houve atendimento das reivindi-

cações de movimentos sociais rurais, mas

também pressões de organismos internacio-

nais, os quais foram considerados fundamen-

tais para a criação de tal programa, segun-

do alguns autores.

Creio que estas críticas possam vir em au-

xílio dos estudiosos desta política pública, no

sentido de que tomem conhecimento dos im-

pactos do programa para aqueles que rece-

bem o financiamento e, principalmente, a partir

do conceito de agricultura familiar, de quais

agricultores estão sendo preteridos ou privi-

legiados.


98 JAN/JUN 2008

ALENTEJANO, Paulo. O que há de novo no rural brasileiro?, Terra Livre, no 15. São Paulo, 2000.

AQUINO, Joacir Rufino e TEIXEIRA, Olívio Alberto. Agricultura familiar, crédito e mediação institu-cional: a experiência do PRONAF em São Miguel no Nordeste Brasileiro, Cuadernos de DesarrolloRural, no 54, Bogotá, 2005.

BASTOS, Fernando. Ambiente institucional no financiamento da agricultura familiar. São Paulo:Polis; Campinas: CERES, 2006.

DENARDI, Reni Antonio. Agricultura familiar e políticas públicas: alguns dilemas e desafios para odesenvolvimento rural sustentável, Revista de Agroecologia e Desenvolvimento Rural Sus-tentável, vol. 2, no 3. Porto Alegre, jul.-set. 2001.

LAMARCHE, Hugues (coord.). A agricultura familiar: comparação internacional. Campinas: Edito-ra da UNICAMP, 1993.

LOPES, Eliano Sérgio Azevedo. Comentário sobre o “Novo Mundo Rural” ou a “Nova ReformaAgrária” do governo FHC. Sergipe, 1999, mimeo.

PEREIRA, Lucília Gonçalves Travaglini Carvalho. Avaliação do PRONAF através do comportamentodos atores municipais: estudo de caso em Espírito Santo do Pinhal: SP. Dissertação demestrado, Faculdade de Engenharia Agrícola-UNICAMP. Campinas, 2000.

PIETRAFESA, José Paulo. Agricultura familiar: a construção de um conceito. Disponível em<www.scielo.com.br>. Acesso em: 21/7/2007.

________________. Agricultura familiar e reprodução social, Sociedade e Cultura, vol. 3, nos 1 e2, jan-dez. 2000.

PRONAF. Disponível em <www.pronaf.gov.br> Acesso em: 19/12/2006.

SCHNEIDER, Sergio; MATTEI, Lauro; CAZELLA, Ademir Antonio. Histórico, caracterização e dinâmicarecente do PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, In Políticaspúblicas e participação social no Brasil e rural. Porto Alegre, s.ed., 2004.

SIQUEIRA, Deis e OSÓRIO, Rafael. O conceito de rural. CLACSO. Buenos Aires, s.ed., 2001.

STOLCKE, Verona. A família que não é sagrada, in ARANTES, A. A. et al, Colcha de retalhos:estudo sobre família no Brasil. Campinas: Editora da UNICAMP, 1993.

TONNEAU, Jean-Philippe; AQUINO, Joacir Rufino; TEIXEIRA, Olívio Alberto. Modernização da agri-cultura familiar e exclusão social: o dilema das políticas públicas. Cadernos de Ciência &Tecnologia, vol. 22, no 1. Brasília, jan-abr. 2005.



JAN/JUN 2008 99

1 Este artigo faz parte de uma pesquisa que está sendo realizada no núcleo de pesquisa do Mestrado em

Avaliação de Políticas Públicas da UFC, financiada pelo CNPq/Funcap, referente à avaliação do Pronaf,

especificamente o Grupo A, que atende assentados da Reforma Agrária. Destaco aqui apenas as discus-

sões bibliográficas, pois os dados empíricos estão em processo de coleta e análise e farão parte de

outro artigo, em elaboração.2 Estou investigando esta questão na pesquisa referida na nota anterior, por isso ressaltarei, nesta revisão

bibliográfica, apenas algumas reflexões realizadas por autores que analisaram o assunto.3 Esta questão pode ser aprofundada através dos estudos realizados pelo Projeto RURBANO, do Instituto de

Economia da UNICAMP, assim como pelos trabalhos de Sergio Schneider: “Elementos teóricos para análise

da Pluriatividade em situações de agricultura familiar”, artigo apresentado em outubro de 2001 no

Seminário: “A dinâmica das atividades agrícolas e não – agrícolas no novo rural brasileiro (III fase do

projeto Rurbano)”. E também pela tese de doutoramento de Lauro Mattei (1999) “Pluriatividade e De-

senvolvimento Rural no Estado de Santa Catarina”, UNICAMP.4 No site da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), que coordena o Pronaf em âmbito nacional, destaca que

um dos objetivos do SAF é “promover agregação de valor aos produtos do agricultor familiar, seu

acesso competitivo ao mercado [...]”.

Résumé: Le but de cet article est de favoriserune réflexion critique sur la création et la miseen oeuvre du Programme de l’AgricultureFamilère em 1996. Pour atteindre ces objec-tifes, sont énumérés certains auteurs quidiscuter de ces questions ainsi que la notionmême de l’agriculture familiale que cetteorientation de politique piblique. Les auteurssélectionnés réalisent une approche qui metl’accent sur le discours du gouvernement fe-deral pour la création du programme, montrantqu’il y avait une réponse aux demandes dêsmouvements sociaux, mais aussi l’aided’organismes internationaux.

Mots clés: l’agriculture familère, oeuvre;politique public; Pronaf.

Resumen: El propósito de este artículo esfomentar una reflexión crítica sobre la creacióny aplicación del Programa de Agricultura Fa-miliar en 1996. Para alcanzar estos objetivosse enumeran algunos autores para debatiresas cuestiones, así como el concepto mismode agricultura familiar que esta orientaciónde política pública. Los autores seleccionadoslogran un enfoque que enfatiza el discursodel gobierno federal para la creación del Pro-grama, lo que demuestra que hubo unarespuesta a las demandas de los movimientossociales rurales, así cómo la asistencia de or-ganismos internacionales.

Palabras-clave: agricultura familiar; aplicación;políticas públicas; Pronaf.

Notas


JAN/JUN 2008 101

Avaliação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil emMossoró-RN1

Fernanda Kallyne Rêgo de Oliveira Morais*

Esta pesquisa teve como objetivo avaliaro Programa de Erradicação do Trabalho In-fantil (PETI) de Mossoró-RN em termos de mo-dificação das condições de vida das famíliasem que há crianças e adolescentes assisti-dos. Realizou-se pesquisa documental e decampo, tendo esta última ocorrido no perío-do de março a agosto de 2008. Foi aplicadoum formulário em dois momentos distintos eentrevistas de aprofundamento com os res-ponsáveis por crianças e adolescentes as-sistidos pelo programa há quatro anos oumais. Os dados quantitativos foram subme-tidos a tratamento descritivo, usando fre-qüência absoluta e relativa, tabelas simples,cruzamentos, indicadores de referência e tes-tes específicos. Os dados qualitativos foramabordados pelo método da análise do dis-curso e analisados com base nos marcosregulatórios vigentes e em autores que dis-cutem e teorizam o trabalho infantil e suasinterfaces. Entre as 30 famílias que compu-seram a primeira amostra, a maioria dos iden-tificados como responsáveis pelas criançase adolescentes é composta de mulheres re-lativamente jovens que moram com os filhose respectivos cônjuges e têm baixa escola-ridade. Da entrada no PETI até a realizaçãoda pesquisa, decresceu o nível de empregonas famílias e o percentual de filhos que es-tudavam, mas em 33,4% das famílias haviacrianças ou adolescentes que ainda traba-lhavam. Aumentaram a renda mensal e adespesa com alimentação, aluguel, gás decozinha, energia elétrica e prestação da casaprópria; mais famílias tornaram-se proprie-tárias da casa, diminuiu o número das quepagavam aluguel ou moravam em casa cedi-da, aumentou o número de casas de alve-naria e o número de cômodos; aumentou o

número de eletrodomésticos como refrigera-dores, liquidificadores, televisores, aparelhosde som, telefones, máquina de costura, bi-cicleta e rádios. A maioria dos responsáveisentrevistados trabalhou quando criança, vin-da de famílias numerosas, de origem rural emigrantes, nas quais havia apreço a valorescomo honestidade e retidão. Predominaramlembranças agradáveis sobre as brincadei-ras e união entre irmãos, mas houve ambiva-lência em relação a terem trabalhado na in-fância e ao modo autoritário como forameducados. Percebem como mais difícil a ta-refa de educar filhos hoje, e comparando aquando eram crianças, e consideram positi-vo o fato de estarem integrados ao progra-ma avaliado, embora tenham sido constata-das algumas incoerências em relação a isso.Os planos para o futuro são modestos e quasese resumem ao projeto de os filhos estuda-rem e terem um trabalho quando adultos. Otrabalho precoce atravessou o tempo, fa-zendo-se presente em três gerações.

Concluímos que as condições de vida me-lhoraram, com mudanças positivas no perfil dasfamílias após serem integradas ao PETI, e queainda é grave seu estado de pobreza. Incoe-rências e inconsistências encontradas indicamque os gestores do programa no município ne-cessitam estar mais atentos e desenvolvermedidas concretas para superação do traba-lho infantil ainda presente nas famílias estu-dadas e para avançar no âmbito da sociabili-dade. Além do mais, em momento posterior,faz-se importante aprofundar a avaliação doprograma em relação a alguns aspectos.

Palavras-chave: políticas públicas; ava-liação; condições de vida; famílias; trabalhoinfantil.

* Assistente social, mestre em avaliação de políticas públicas pela Universidade Federal do Ceará. Gestora

Municipal de Assistência Social de Mossoró-RN. E-mail: [email protected]


Dissertação defendida em 30/10/2008 no Programa de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas da

Universidade Federal do Ceará, MAPP/UFC, sob a orientação da professora Maria de Nazaré de Oliveira Fraga.

102 JAN/JUN 2008

This research aims to evaluate theElimination of Child Labor Program (PETI) inMossoró-RN related to life style changes infamilies that have kids and teenagers tratedby the program. Documentary and fieldsresearches were made, the last one happenedbetween march and august 2009. A questio-nary was given to the people responsible tothe children and teenagers, who have beentreated by the program for four years or longer,in two different steps. The quantitativeinformation was submitted to a descriptivetreatment, using absolut and relativefrequency, simple tables, crossings, referenceindicators andspecific tests. The quantitavieinformation was privided by the analisys ofspeech method and analysed taken intoaccount the rules of the authors who discussand theorize childlabor and its different sides.From all the 30 families that were interviewedin the first sample, most of the people thatare responsible for the children and teenagersare young women, that live with their kidsand husband, and have low education. Sincethe registration in the PETI program until thedate that this research was made, thepercentage of employment and kids in school.Also in 33,4% of the families there were kidsor teenagers working. The monthly incomeand expenditure with food, rent, kitchen gas,eletric power and house loan; more familiespurchased their own houses, less ones hadto pay rent or borrowed houses, increasedthe numbers of masonry houses and theirrooms; the number of appliances such as

refrigerators, blenders, television sets, stereosystems, telephones, sewing machines,bicycles and radios. Most of the responsiblefor the children also worked when they wereyounger, come from large families, from therural zone and appreciate things like honestyand integrity. They had nice memories abouttoys and plays between siblings, though therewas an ambivalence related to their workingduring their childhood and about the bossyway that they were raised. They are awarethat nowadays is more difficult to raisechildren comparing to when they were youngerand they find positive the fact that they arein the program, even though we found a fewmisconception about that. Plans for the futureare simple and care to having their kidsstudying and having a good job when theyget older. The early employment lasted forthree generation.

We may conclude that families improvedtheir life styles, with positive changes in thefamilies profiles after applying to the PETIprogram and also that poverty is still strong.The inconsistencies found indicate theprogram managers in town need to lookcarefully and develop projects to help thefamilies that still go through child labor andalso to have those families more sociable.Besides all that, later on, it is important to godeeper in the evaluation of the program whenrelated to some aspects.

Keywords: public policy; evaluation; lifestyle; families; child labor.

La evaluación del Programa de Erradicación del TrabajoInfantil de Mossoró-RN

Evaluation of the Eradication Infantile Work program inMossoró-RN

La pesquisa ha tenido como objetivo evaluarel Programa de Erradicación del Trabajo In-fantil – PETI de Mossoró-RN en términos demodificación de vida de las familias que tienenniños y adolescentes acudidos. Se llevó a cabouna pesquisa documental y de investigación,habiendo ocurrido la última en el período demarzo a agosto de 2008. Fue aplicado un

formulario en dos momentos distintos y reali-zadas encuestas de profundización con losresponsables por niños y adolescentes asistidospor el programa hace cuatro años o más. Losdatos cuantitativos fueron sometidos atratamiento descriptivo, usando frecuencia ab-soluta y relativa, tablas simples, cruzamientos,indicadores de referencia y testes específi-


JAN/JUN 2008 103

cos. Los datos cualitativos fueron abordadospor el método de análisis del discurso yanalizados con base en los marcos regulatoriosvigentes y en autores que discuten y teorizanel trabajo infantil y sus interfaces. Entre las30 familias que compusieron la primera muestra,la mayoría de los identificados como respon-sables por los niños y adolescentes son mujeresrelativamente jóvenes que viven con sus hijosy respectivos cónyuges y tienen bajaescolaridad. Desde la entrada en el PETI has-ta la realización de la pesquisa, descendió elnivel de empleo en las familias y el perceptualde hijos que estudiaban, pero en 33,4% delas familias había niños o adolescentes quetodavía trabajaban. Aumentó la renta mensualy los gastos con alimentos, alquiler, gas decocina; energía eléctrica y pagamento mensualde la casa propia (más familias se hicieronpropietarias de casa disminuyendo el númerode las que pagaban alquiler o vivían en casacedida); el número de casas de albañilería y elnúmero de habitaciones; el número de electro-domésticos como nevera, licuadoras, apara-tos de televisión y de sonido, teléfonos, má-quinas de costura, bicicletas y radios. Lamayoría de los responsables encuestadostrabajó cuando niño; son provenientes defamilias numerosas, de origen rural/campesinao migrantes y, además, tienen aprecio a va-lores como honestidad y rectitud. Han pre-

dominado recuerdos agradables sobre losjuegos y unión entre hermanos, pero ha habidoambivalencia en relación al hecho de quetrabajaron en la niñez y al modo autoritariocomo fueron educados. Perciben la tarea deeducar a los hijos hoy día más difícil que en laépoca de su niñez y consideran positivo elhecho de que están integrados al programaevaluativo, aunque hayan sido constatadasalgunas incoherencias en relación a esto. Losplanes para el futuro son modestos y casi seresumen al futuro de los hijos: que estudien yque tengan un trabajo cuando adultos. Eltrabajo precoz atravesó el tiempo, haciéndosepresente en tres generaciones. Concluimos quemejoran sus condiciones de vida con cambiospositivos en el perfil de las familias tras serintegradas al PETI y que aún es grave el esta-do de pobreza. Incoherencias e inconsistenciasencontradas indican que los gestores del pro-grama en el municipio necesitan estar másatentos y desarrollar medidas concretas parasuperación del trabajo infantil todavía presen-te en las familias estudiadas y para avanzaren el ámbito de la sociabilidad. Además, en unmomento posterior, se hace importanteprofundizar la evaluación del programa enrelación a algunos aspectos.

Palabras-clave: políticas públicas,evaluación, condiciones de vida, familias,trabajo infantil.

La recherche a eu pour but d’évaluer leProgramme d’Éradication du Travail des Enfants(Programa de Erradicação do Trabalho In-

fantil – PETI) de Mossoró – RN en termes dechangements du style de vie dans les famillesqui ont des enfants et des adolescents aidéespar le programme. Recherches documentaireset de champ ont été faites, la dernier on s’estpassé entre mars et août 2008. Un questio-nnaire a été utilisé dans deux momentsdifférents et enquêtes d’approfondissementavec les responsables des enfants etadolescents aidées par le programme il y aplus de quatre ans. Les renseignementsquantitatifs ont été soumis à un traitement

descriptif, avec l’usage de fréquence absolueet relative, tableaux simples, croisements,indicateurs de référence et tests spécifiques.Les renseignements qualitatifs ont eté abordéspar le méthode de l’analyse du discours et ilsont eté analysés selon les règles en vingueuret les auteurs qui discutent et théorisent leTravail des Enfants et ses côtés différents.De toutes les 30 familles qui ont étéinterviewées dans le premier échantillon, laplupart des gens qui sont responsable pourles enfants et adolescents sont de jeunesfemmes qui vivent avec leurs gosses et mariet ont basse éducation. Depuis inscription dansle programme PETI jusqu’à la date que cette

Évaluation du Programme d’Éradication du Travail d’Enfantdans Mossoró-RN


104 JAN/JUN 2008

recherche a été faite, il a diminué le niveaud’emploi dans les familles et le pourcentaged’enfants qu’étaient à l’école, mais dans 33,4%des familles il y avait des enfants ou desadolescents que encore travaillient. Il aaugmenté le revenu mensuel et dépense avecla nourriture, louez, gaz de cuisine, électricitéet versement de maison ; plus de familles ontacheté leurs propres maisons, il a diminué lenombre de familles qu’ont dû payer la locationou que habitient dans maisons empruntées. Ila augmenté les nombres de maisons demaçonnerie et leurs pièces ; il a augmenté lenombre d’appareils tel que réfrigérateurs, mixers,téléviseurs, chaînes stéréo, téléphones,machines à coudre, bicyclettes et radios. Laplupart des responsables pour les enfants ontaussi travaillés quand ils étaient plus jeunes,venus de grandes familles, de la zone rurale etmigrants, ils apprécie des choses commehonnêteté et intégrité. Ils ont des mémoiresagréables sur jeux et union entre frères etsoeurs, pourtant il y avait une ambivalence ence qui concerne à leurs travails pendantl’enfance et la manière autoritaire de leuréducation. Ils savent que de nos jours estplus difficile d’élever des enfants qui comparent

à quand ils étaient plus jeunes, et ils trouventpositif le fait qu’ils sont dans le programmeévalué, bien que nous ayons trouvé quelquesfausses idées au sujet de cela. Les plans pourle futur sont simples et se soucient à avoirleurs études des enfants et avoir un bon travailquand ils deviennent plus vieux. Le travail desenfants a traversé le temps et a duré pourtrois génération. Nous pouvons conclure queles familles ont amélioré leur vie avecchangements positifs dans les profils desfamilles après avoir appliqué au programme PETIet aussi cette pauvreté est encore forte. Lesincohérences et inconsistances trouvéesindiquent que les directeurs du programme àcette ville ont besoin de faire plus attentionet développer des projets concrets poursurmonter le travail des enfants, encoreprésent dans les familles étudiées et pourdevenir ces familles plus sociables. En plus toutqui, plus tard, il est important approfondirl’évaluation du programme en ce qui concerneà quelques aspects.

Mots clés: la politique publique ; l’évaluatio;le style de vie ; les familles; le travail desenfants.


JAN/JUN 2008 105

Política nacional de assistência técnica e extensão rural –Pnater

National politics of technical attendance and rural extension

Política nacional de asistencia técnica y extensión rural –Pnater

Politique nationale d’assistance technique et extensionagricole – Pnater

A história da extensão rural no Brasil pas-sou por várias crises desde o seu surgimento,em 1948, na cidade de Santa Rita do PassoQuatro (MG), até os dias atuais. Neste as-pecto, o papel do extensionista sempre es-teve atrelado aos modelos de desenvolvimen-to e interesses vigentes.

Com a crise econômica, política e ambientaldo modelo de revolução verde1, insucesso doestado desenvolvimentista na década de 1980e o avanço do neoliberalismo nos anos 1990,o modelo institucional e técnico da extensãoentrou em crise; consequentemente, o papelda intervenção dos técnicos da AssistênciaTécnica e Extensão Rural - ATER também so-freram os ventos da mudança.

Decorrência disto é que chegamos ao sé-culo XXI com o papel do extensionista sendoquestionado. Os métodos antes apreendidos,de difusão de tecnologia, perfeitamente adap-tados ao processo de modernização da agri-cultura, já não atendem às exigências do meiorural, com agricultores demandando novas for-mas de inserção da agricultura familiar queconsiderem as especificidades locais, na pers-pectiva da segurança alimentar e nutricionalsustentável e consequente fortalecimento dacidadania.

Neste contexto, em 2003 foi elaborada aPolítica Nacional de Assistência Técnica e Ex-tensão Rural (Pnater), de forma democráticae participativa, em articulação com diversos

Maria do Socorro Santos Ferreira*

Maria Vanderli Cavalcante Guedes**

* Graduada em história pela URCA e mestranda do Curso de Avaliação de Políticas Públicas – UFC.

** Assistente social e mestranda do Curso de Avaliação de Políticas Públicas – UFC.

setores do governo federal, assim como ossegmentos da sociedade civil, lideranças dasorganizações de representação dos agricul-tores familiares e dos movimentos sociais, que,por meio de discussões, já demandavam polí-ticas públicas para o setor rural.

Deste modo, com as reivindicações advin-das da sociedade civil organizada, o governofederal institui, através do Decreto nº 4.739de 13 de junho de 2003, as atividades de as-sistência técnica e extensão rural, que pas-sam a ser coordenadas pelo Departamento deATER-DATER, da Secretaria da Agricultura Fa-miliar (SAF), do Ministério do DesenvolvimentoAgrário (MDA).

Sendo assim, a política pública de ATERvem contribuir para uma ação institucionalque possibilite a implantação e a consolida-ção de estratégias de desenvolvimento ruralsustentáveis, capazes de gerar renda e no-vos postos de trabalho. Destacando-se comoeixos norteadores da política: as basesepistemológicas da agroecologia2, o respeitoà pluralidade e à diversidade social, econômi-ca, étnica, cultural e ambiental do país, oque implica a necessidade de se incluiremenfoques de gênero, de geração, de raça ede etnia nas orientações de projetos e pro-gramas.

O novo serviço de ATER expressa-se pormeio da Pnater, que estabelece como mis-são:

INFORMES SOBRE PULÍTICAS PÚBLICAS

106 JAN/JUN 2008

Participar na promoção e animação de

processos capazes de contribuir para a

construção e execução de estratégias

de desenvolvimento sustentável, centra-

do na expansão e fortalecimento da agri-

cultura familiar e das suas organizações,

por meio de metodologias educativas e

participativas, integradas às dinâmicas

locais, buscando viabilizar as condições

para o exercício da cidadania e a melhoria

da qualidade de vida da sociedade (MDA,

2004).

Para implementação desta missão, a Pnaterestabelece e se baseia em cinco princípios,que pretendem ser a síntese daquilo que éindispensável para se ter uma nova ATER. Da-dos os objetivos deste texto, citaremos ape-nas três dos princípios, como segue:

Contribuir para a promoção do desen-

volvimento rural sustentável, com ênfa-

se em processos de desenvolvimento

endógeno, apoiando os agricultores fa-

miliares e demais públicos descritos an-

teriormente, na potencialização do uso

sustentável dos recursos naturais.

Adotar uma abordagem multidisciplinar e

interdisciplinar, estimulando a adoção de

novos enfoques metodológicos parti-

cipativos e de um paradigma tecnológico

baseado nos princípios da agroecologia.

Desenvolver processos educativos per-

manentes e continuados, a partir de um

enfoque dialético, humanista e constru-

tivista, visando a formação de compe-

tências, mudanças de atitudes e proce-

dimentos dos atores sociais, que poten-

cializem os objetivos de melhoria da qua-

lidade de vida e de promoção do desen-

volvimento rural sustentável.

Desta maneira, o MDA vem exaustivamenterealizando momentos de discussão da políticacom as conveniadas e os movimentos sociais,para sua devida implantação. No caso do Cea-

rá, em 2004, ocorreu o primeiro evento, intitulado“Oficina de Nivelamento da Política Nacional deATER” e, já em 2008, realizou-se em Fortalezao seminário estadual de ATER.

Vale registrar que a Empresa de Assistên-cia Técnica e Extensão Rural do Ceará (EMA-TERCE), vem realizando um processo de for-mação na intenção de efetivar a política.

O Seminário Nacional realizado pelo MDA,no período de 10 a 13 de junho em Brasília(DF), objetivou avaliar a implementação daPnater, os impactos na extensão rural no paísapós cinco anos de sua criação, e debaterestratégias para seu aperfeiçoamento.

Neste seminário, estiveram presentes re-presentantes da agricultura familiar e de or-ganizações governamentais e não governa-mentais. O seminário discutiu a assistênciatécnica dividida em cinco eixos temáticos queconstam na PNATER: ater para o desenvolvi-mento rural sustentável e solidário; institui-ção da ATER pública, como está funcionandoa implementação do novo Sistema BrasileiroDescentralizado de ATER (SIBRATER); aborda-gem da ATER pública, a execução no país;ATER na geração e apropriação de renda; eATER e a qualificação das políticas públicas.

Nos eventos estaduais, foram eleitos 350delegados, distribuídos proporcionalmente deacordo com o número de agricultores de cadaestado, segundo o critério de composição de50% de agricultores familiares, 30% de orga-nizações governamentais e 20% de não go-vernamentais. Também participaram do Se-minário Nacional integrantes do Comitê Nacio-nal de ATER.

Portanto, considerando-se o que sugere apolítica nacional de ATER, a consolidação doprocesso de mudança requer a formação deprofissionais qualificados que levem em con-ta o respeito aos saberes, pois a transiçãopautada numa matriz agroecológica exigirá,das instituições de ATER, ensino e pesquisa eo comprometimento com uma agricultura so-cialmente justa, assegurando um ambientesaudável para as gerações futuras.


JAN/JUN 2008 107

1 Marca uma homogeneização do processo de produção agrícola em torno a um conjunto compartilhado de

práticas agronômicas e de insumos industriais genéricos. Cf. Goodman, D. Sorj e B.; Winlkinson, J., Da

lavoura às biotecnologias: agricultura e indústria no sistema internacional. Rio de Janeiro Campos, 1990.,

pp. 26 e 34.2 As bases epistemológicas da agroecologia mostram que, historicamente, a evolução da agricultura humana

pode ser explicada com referência ao meio ambiente, ao mesmo tempo em que a evolução do meio

ambiente pode ser explicada com referência à cultura humana. Ou seja: a) os sistemas biológicos e

sociais têm potencila agrícola; b) este potencial foi captado pelos agricultores tradicionais através de

um processo de tentativa, erro, aprendizado seletivo e cultural; c) os sistemas sociais e biológicos

coevoluiram de tal maneira que a sustentação de cada um depende estruturalmente do outro; d) a

natureza do potencial dos sistemas social e biológico pode ser mais bem compreendida dado o nosso

presente estado do conhecimento formal, social e biológico, estudando-se como as culturas tradicionais

captaram este potencial; e) o conhecimento formal social e biológico, o conhecimento obtido dos estu-

dos dos sistemas agrários convencionais, o conhecimento de alguns insumos desenvolvidos pelas ciên-

cias agrárias convencionais e a experiência com instituições e tecnologias agrícolas ocidentais podem se

unir para melhorar tanto os agroecossistemas tradicionais como os modernos; f) o desenvolvimento

agrícola, através da agroecologia, manterá mais opções culturais e biológicas para o futuro e produzirá

menor deterioração cultural, biológica e ambiental que os enfoques das ciências convencionais por si

sós. Cf. Noorgard, R. B., A base epistemológica da agroecologia, in Altiere, M. A. (ed.), Agroecologia: as

bases científicas da agricultura alternativa. Rio de Janeiro: PTA/FASE, 1989, pp. 42-48.

Notas

CAPORAL, Francisco Roberto e COSTABEBER, José Antônio. Agroecologia: alguns conceitos e princí-pios. Brasília: MDA/SAF/DATER-IICA, 2007.

________. Agroecologia e extensão rural: contribuições para a promoção do desenvolvimentorural sustentável. Brasília: MDA/SAF/DATER, 2007.

MDA. Política nacional de assistência técnica e extensão rural, 2004.



108 JAN/JUN 2008

JAN/JUN 2008 109

A Revista Avaliação de Políti-cas Públicas volta-se primor-

dialmente a: publicação de análises e resultadosde pesquisas em avaliação de políticas públicas;reflexões teórico-metodológicas sobre avaliação;desenvolvimento de ferramentas e estratégias meto-dológicas que contribuam para a avaliação de polí-ticas públicas e reflexões sobre o exercício da multie da interdisciplinaridade.

O objetivo central da revista é, além de divulgarresultados de pesquisas nacionais e internacionaissobre a temática avaliação de programas e políticassociais na forma de artigos e ensaios, constituir-seem um veículo que, especialmente voltado à avalia-ção, possa aglutinar resultados de pesquisas e re-flexões teórico-metodológicas produzidas por pes-

quisadores de diferentes localidades e áreas do co-nhecimento, sobre uma diversidade de temas como:Educação, Saúde, Planejamento Urbano, Seguran-ça Pública, Desenvolvimento Rural, Turismo, Micro-finanças, Trabalho e Geração de Renda, PolíticasAfirmativas, entre outros.

A Revista Avaliação de Políticas Públicas atuará, por-tanto, como um importante meio de divulgação depesquisas acadêmicas sobre programas e políticassociais que vêm sendo efetuadas na região Nordes-te, em diálogo com aquelas realizadas em outrasregiões do país, e mesmo em outros países, possi-bilitando, assim, a socialização dos resultados des-sas produções científicas, a realização de análisescomparativas e a interlocução entre pesquisadoresde diferentes perspectivas teórico-metodológicas.

REVISTA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Introdução

A revista tem periodicidade semestrale recebe para publicação trabalhos ela-borados pelos mais diversos profissio-nais e estudantes de pós-graduaçãoredigidos em português, espanhol, in-

glês ou francês, desde que contribuam para o a dis-cussão e desenvolvimento da produção científica emavaliação de políticas públicas. Os manuscritos de-vem destinar-se exclusivamente à Revista Avaliaçãode Políticas Públicas, não se admitindo sua submis-são simultânea a outro periódico, quer do texto, defiguras ou tabelas, no todo ou em parte, admitindo-se exceção apenas para resumos e notas préviaspublicados em anais de eventos científicos. Além domais, mesmo para publicação de partes de um arti-go em outros locais, os autores necessitam solicitaraprovação por escrito aos Editores.O periódico não se obriga a devolver os manuscritosrecebidos e informa que os conceitos e declaraçõescontidos nos trabalhos a ser publicados são de totalresponsabilidade dos autores, podendo não refletir opensamento de seus Editores.Os manuscritos devem ser organizados segundo asdiretrizes constantes destas instruções, as quais têmcomo inspiração os últimos critérios indicados pelasbases de indexação nacionais e internacionais.A revista publica as seguintes seções, cada uma de-las devendo atender a determinados requisitos:

Editorial: Seção de responsabilidade dos Editoresda revista. Máximo de 2 páginas.

Artigos Originais: Aceitam-se três modalidades:1)artigos com forte base empírica; 2) artigos volta-dos à reflexão teórico-metodológica sobre a avalia-ção de políticas públicas. Quanto ao item 1, salienta-mos que os artigos não poderão se restringir à des-crição da pesquisa ou detalhamento de resultados,devendo estabelecer diálogos teóricos e uma densaabordagem sobre os instrumentos, técnicas e estra-

tégias metodológicas que embasaram a pesquisa. Má-ximo de 15 páginas.

Revisão de Literatura: Os textos deverão abor-dar um tema específico de interesse da área de po-líticas públicas; contemplar a sistematização do pen-samento de autores importantes para a área, esta-belecendo o diálogo entre diferentes tendências teó-ricas de forma a poder se constituir em texto dereferência a estudiosos do tema; privilegiar a plurali-dade sem se descuidar da densidade teórica. Máxi-mo de 10 páginas.

Resenhas: Leitura analítica, interpretativa e/ou crí-tica de obra que verse sobre a temática da revista,publicada há não mais que 2 (dois) anos. Máximo de4 páginas.

Comunicações em Congressos: Publicação de re-sumos expandidos de trabalhos apresentados emEventos e Congressos e que não tenham ainda sidopublicados em periódico. Os resumos deverão con-ter: objetivos, problematização, metodologia, rele-vância e conclusões. Máximo de 2 páginas.

Resumos de Dissertações e Teses: Nesta seçãoserão publicados resumos expandidos de disserta-ções e teses, contendo: objetivos, problematização,metodologia, relevância e conclusões. Máximo de 2páginas.

Informes sobre Políticas Públicas: Trata-se deum espaço criado para atualizar os estudiosos dotema com respeito a projetos e programas gover-namentais de caráter social (seus objetivos, dire-trizes, público-alvo, forma de implementação, ins-tituições envolvidas), bem como sobre alteraçõesem programas e projetos em andamento, projetosde lei em tramitação nas assemblreias legislativasestaduais e no Congresso Nacional. Constitui-se

INSTRUÇÕES AOS AUTORES

NormasGerais eSeções

110 JAN/JUN 2008

também em espaço para divulgação de eventos efatos relativos à área que expressem os diferentesinteresses afetados, positiva ou negativamente, porpolíticas e programas específicos.

Avaliação dos manuscritos

Os manuscritos a ser avaliados devem ser enviadosao periódico exclusivamente via correio eletrônicopara o seguinte endereço: [email protected]. Emarquivo à parte, devem constar os seguintes dados:título do trabalho, nome dos autores, sua titulaçãomáxima e sua posição na instituição em que traba-lha, bem como endereço completo e e-mail para con-tato. Concomitantemente, e por via postal, os auto-res devem enviar um ofício dirigido aos Editores so-licitando a apreciação do manuscrito pela equipe doperiódico e um documento de autorização para suapublicação, documento este que deve ser assinadopor todos os autores. Endereço para envio dos docu-mentos acima:

Universidade Federal do Ceará / Mestrado em Ava-liação de políticas Públicas, A/C Setor de Publica-ções/Revista Avaliação de Políticas Públicas.Rua Marechal Deodoro, s/n, Campus do Benfica,Quadra da FACED, Bloco NUPER.Fortaleza-CE, CEP.60020-110

No caso de existir conflito de interesse entre osautores e determinados pareceristas nacionais ouestrangeiros, deve ser incluída carta confidencialem envelope selado dirigido ao Editor Científico doperiódico, indicando o nome das pessoas que nãodeveriam participar no processo de avaliação. Damesma forma, os pareceristas poderão manifes-tar-se, caso haja conflito de interesse em relaçãoa qualquer aspecto do artigo a ser avaliado. As in-formações reveladas ao Editor Científico serão uti-lizadas de forma estritamente confidencial.Nos trabalhos de investigação envolvendo seres hu-manos de grupos vulneráveis(crianças, adolescen-tes, idosos, indígenas, presidiários, entre outros)recomenda-se fortemente que o Projeto de Pes-quisa tenha sido submetido e aprovado pelo Comi-tê de Ética em Pesquisa da instituição onde foi rea-lizada a pesquisa ou da universidade.Os manuscritos passam inicialmente por uma pri-meira revisão do Editor, que avalia se são de inte-resse para os leitores e se atendem às Normas dePublicação do periódico. Em seguida os manuscri-tos são encaminhados para avaliação de dois es-pecialistas. Juntamente com o arquivo do artigo,os pareceristas recebem, por via eletrônica tam-bém, arquivo do Instrumento de Avaliação e dasNormas de Publicação do periódico, tendo até 20dias para emitir parecer conclusivo, indicando ounão o manuscrito para publicação. De posse doparecer conclusivo, o Editor o analisa em relaçãoao mérito encontrado e, em seguida, encaminhaaos autores o parecer de aceitação da publicação,de necessidade de reformulação ou de recusajustificada do artigo. Os autores devem processaras modificações no texto ou elaborar justificativaquando da não aceitação de algumas delas. So-mente após aprovação final por parte dos parece-ristas e dos Editores é que os manuscritos são en-

caminhados para publicação. Os Editores dispõemde plena autoridade para decidir sobre a conveniên-cia de publicação dos manuscritos, mesmo que jáaprovados, podendo, inclusive, sugerir novas alte-rações aos autores.

Da apresentação dos manuscritos

Os manuscritos devem ser redigidos na ortografiaoficial, em formato compatível ao MS Word forWindows, em fonte Arial tamanho 12, espaço 1,5,para papel tamanho A4, com 2,5 cm para as qua-tro margens e parágrafos alinhados em 1,0cm.A preparação do texto deverá atender a estruturaseguinte:

Título: deve ser apresentado justificado, em caixaalta apenas a primeira letra, negrito e nos idiomasportuguês, inglês, espanhol e francês; deverá serconciso, com no máximo 12 palavras, porém in-formativo. Em nota de rodapé indicar a agência defomento, se for o caso, e, também, se o artigo fazparte de relatório de pesquisa, tese, dissertaçãoou monografia de final de curso, entre outras.

Autores: nome(s) completo(s) do(s) autor(es) comalinhamento à direita.

Resumo e descritores: em português, inglês, espa-nhol e francês, devem caber na primeira página dotrabalho; digitados em espaço simples, com até 150palavras; para os artigos originais, a redação deveobrigatoriamente incluir elementos da problemati-zação, objetivos, métodos, resultados e conclusão.Após o resumo, devem ser apontados de 3 a 5 des-critores ou palavras-chave que servirão para inde-xação dos trabalhos. Na primeira página apresen-tar sequencialmente o título do trabalho, resumoem português e inglês seguidos das respectivas pa-lavras-chave. Após as Referências, devem estaros resumos e palavras-chave nos idiomas espa-nhol e francês.

Estrutura do Texto: deve obedecer a orientaçãode cada categoria de trabalho descrita anteriormen-te, de modo que sejam garantidas a uniformidadee padronização dos textos publicados na revista.Os anexos se houver, devem vir no final do texto.

Ilustrações: tabelas, figuras e fotos devem estarinseridas no corpo do texto contendo informaçõesmínimas pertinentes à ilustração. Só serão publica-das ilustrações em preto e branco; os sujeitos nãopodem ser identificados, ou então suas fotos de-vem estar acompanhadas de permissão por escri-to.

Texto: deverá obedecer a estrutura exigida paracada categoria de trabalho. No caso de artigos, cita-ções no texto devem atender as Normas da ABNT,mais especificamente NBR 6022:2003 e outrascorrelatas, cujos exemplos estão ao final destas ins-truções. No texto, deve estar indicado o local deinserção das figuras, gráficos, tabelas, da mesmaforma que estes estiverem numerados, sequen-

JAN/JUN 2008 111

cialmente. O texto deve empregar itálico, apenaspara termos estrangeiros e sem aspas.Agradecimentos: podem aparecer após as conclu-sões/considerações finais, quando os autores dese-jarem destacar a colaboração de pessoas que mere-cem reconhecimento, mas que não se enquadramna condição de autores.

Citações: para citações bibliográficas de literaturano texto, colocar o sobrenome do autor, ano da pu-blicação e a página consultada. Ex. (Azevedo, 1993,p. 60). As citações literais curtas (menos de três li-nhas) serão integradas no parágrafo, seguidas pelosobrenome do autor referido no texto, ano de publi-cação e página (s) do texto citado, tudo entre parên-teses e separado por vírgulas. As citações de maisde três linhas serão destacadas do texto em pará-grafo especial, sem aspas, tamanho da letra menorque a do texto, espaço simples e recuo de 4 cm damargem esquerda do texto. As referências sem cita-ção literal devem ser incorporadas no texto, indican-do entre parênteses, ao final, o sobrenome do autore o ano da publicação. Se houver mais de um títulodo mesmo autor no mesmo ano, eles são diferencia-dos por uma letra após a data: (Adorno, 1975a),(Adorno, 1975b) etc. (todas).

Notas: deverão estar no final do texto e numeradas.As notas devem ser explicativas e não bibliográficas,breves, sucintas e claras. As citações bibliográficasdevem estar no corpo do texto.

Referências: devem ser elaboradas em acordo comNormas da ABNT, mais especificamente NBR6023:2002. Nas citações e na elaboração das Refe-rências, autores devem atentar para característicascomo atualidade, pertinência e seletividade das obrasutilizadas no artigo.Critérios bibliográficos:Livro: SOBRENOME DA/O AUTORA/OR DA OBRA, Pre-nomes. Título da obra: subtítulo. Número da edição.Local de Publicação: Editora, ano de publicação.Exemplo:ARAÚJO, Tânia Bacelar de. Heranças e urgências:ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro. Rio deJaneiro: Revan:Fase, 2000.

Publicação com 02 autores: devem ser assinaladosos nomes dos dois autores, separados por ponto evírgula.

Exemplo:AGUILAR, Maria José; ANDER-EGG, Ezequiel. Avalia-ção de serviço e programas sociais. 2ª ed.Petrópolis:Vozes,1994.

Publicação de mais de três autores: Indica-se o pri-meiro autor, acrescentando-se a expressão et al.Exemplo:ADORNO, Sérgio et al. O jovem e a criminalidadeurbana de São Paulo. São Paulo, Fundação SEADE/Núcleo de Estudos da Violência da USP, 1995. Capítulo de livro: SOBRENOME DA/O AUTORA/OR DOCAPÍTULO, Prenomes. Título do capítulo: subtítulo.In: SOBRENOME DA/O AUTORA/OR DA OBRA, Pre-nomes. Título da obra: subtítulo. Número da edição.

Local de Publicação: Editora, ano de publicação. Pá-ginas inicial e final do capítulo.Exemplo:ARENDT, Hannah. As esferas pública e privada. In: Acondição humana. 2ª. Edição. Rio de Janeiro: Foren-se Universitário, 1983, p. 31-88.

Capítulos do mesmo autor da obra principal: Iniciarcom o nome do autor, o nome do capítulo citado se-guido pela palavra In. Substitui-se o nome do autorpor um travessão de seis toques e um ponto após oIn. Nome da obra, local, editora, data e páginas.

Exemplo:VERÇOSA, Élcio de Gusmão. Chegará o desenvolvi-mento também à terra dos marechais? In:________.Cultura e educação nas Alagoas. 2 ed. Maceió: EDUFAL,1997. p. 175-197.

Coletânea: sobrenome do autor, seguido do nome eda data (como nos itens anteriores) / título do capítu-lo /VÍRGULA/ in (em itálico)/ iniciais do nome, segui-das do sobrenome do(s) organizador(es) /VÍRGULA/título da coletânea, em itálico /VÍRGULA/ local dapublicação /VÍRGULA/ nome da editora /PONTO.

Exemplo:ABRANCHES, Sérgio Henrique. (1987), Governo,empresa estatal e política siderúrgica: 1930-1975, inO.B. Lima & S.H. Abranches (org.), As origens dacrise, São Paulo, Iuperj / Vértice.

Livro em formato eletrônico:SÃO PAULO (Estado). Entendendo o meio ambiente.São Paulo, 1999. v. 1. Disponível em: <http://www.bdt.org.br/sma/entendendo/atual/htm>. Aces-so em: 8 mar. 1999.

Artigo de periódico: SOBRENOME DA/O AUTORA/ORDO ARTIGO, Prenomes. Título do artigo: subtítulo.Título do Periódico, local, número do volume, núme-ro do fascículo, páginas inicial e final do artigo, mês eano.

Exemplo:SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão daliteratura. Revista Sociologias, Porto Alegre, nº16, p.01-11, jul/dez,2006.

Artigos de periódicos (com mais de três autores):seguem as normas dos livros.

Exemplo:VEIGA, José Eli et al. O Brasil rural precisa de umaestratégia de desenvolvimento, Nead, Série Textospara Discussão, n. 1, p. 05-37, ago, 2001.

Artigo de periódico (formato eletrônico)

Exemplo:AQUINO, Julio Gropa; MUSSI, Monica Cristina. As vi-cissitudes da formação docente em serviço: a pro-posta reflexiva em debate. Educação & Pesquisa, SãoPaulo, v. 27, n. 2, p. 211-227, jul. 2001. Disponívelem: <http://www.scielo.com.br>. Acesso em: 08 demaio de 2008.

112 JAN/JUN 2008

Artigo de jornal com autor: SOBRENOME DA/O AU-TORA/OR DO ARTIGO, Prenomes. Título do artigo:subtítulo. Título do Jornal, cidade, data, páginas ini-cial e final do artigo e, eventualmente, da coluna.

Exemplo:DIMENSTEIN, G. Escola da vida. Folha de S. Paulo,São Paulo, 14 jul. 2002. Folha Campinas, p. 2.

Artigo de jornal sem autor: destaca-se em letra maiús-cula apenas o primeiro nome do título do artigo, se-guido do título do jornal, data completa, número outítulo do caderno, seção ou suplemento, indicação dapágina e, eventualmente, da coluna.

Exemplo:FUNGOS e chuva ameaçam livros históricos. Folha deS. Paulo, São Paulo, 5 jul. 2002. Cotidiano, p. 6.

Dissertações e teses: SOBRENOME DA/O AUTORA/OR, Prenomes. Título da obra: subtítulo. Ano de apre-sentação. Categoria (grau e área de concentração) –Instituição, Local.

Exemplo:DINIZ, Carmen Simone G. Entre a técnica e os direi-tos humanos: possibilidades e limites da humanizaçãoda assistência ao parto. 2001. Tese (Doutorado emMedicina Preventiva) – Programa de Pós-Graduaçãoem Medicina Preventiva, Faculdade de Medicina daUSP, São Paulo.

Trabalhos apresentados em eventos científicos: SO-BRENOME DA/O AUTORA/OR DO TRABALHO, Preno-mes. “Título do trabalho”. In: NOME DO EVENTO, Nú-mero da edição do evento, Cidade onde se realizou oevento. Anais... (ou Proceedings... ou Resumos...)Local de publicação: Editora, Ano de publicação. Pági-nas inicial e final do trabalho.

Exemplo:PRADO, Danda. “Maternidade: opção ou fatalidade?”In: SEMINÁRIO SOBRE DIREITOS DA REPRODUÇÃOHUMANA, 1., 1985, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Ja-neiro: ALERJ/Comissão Especial dos Direitos da Re-produção, 1985. p. 26-29.

Decretos, Leis, Constituição federal: Nome do local(país, estado ou cidade), título (especificação da le-gislação), número e dados da publicação. No caso daConstituição colocar o ano entre parênteses.

Exemplos:BRASIL. Decreto n. 2.134, de 24 de janeiro de 1997.Regulamenta o art. 23 da Lei n. 8.159, de 8 de janeirode 1991, que dispõe sobre a categoria dos documen-tos públicos sigilosos e o acesso a eles, e dá outrasprovidências. Diário Oficial da República Federativa do

Brasil, Brasília, DF, n. 18, p. 1435-1436, 27 jan. 1997.Seção 1.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Repú-blica Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Fede-ral, 1988.

Relatório oficial

Exemplo:UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ. Relatório 1999.Curitiba, 1979. (mimeogr.).

Gravação de vídeo

Exemplo:VILLA-LOBOS: o índio de casaca. Rio de Janeiro: Man-chete Vídeo, 1987. 1 videocassete (120 min.): VHS,son., color.

Ilustrações, abreviaturas e símbolos: as tabelas:devem ser numeradas consecutivamente com alga-rismos arábicos, na ordem em que foram citadas notexto. A cada uma deve-se atribuir um título breveprecedido pela palavra “TABELA” seguido do seu nú-mero de ordem, não se utilizando traços internos ho-rizontais ou verticais. As notas explicativas devemser colocadas no rodapé das tabelas e não no cabe-çalho ou título. Caso algum valor tabulado mereçaexplicação, este poderá ser salientado por um aste-risco abaixo da tabela. Os quadros são identificadoscomo tabelas, seguindo uma única numeração emtodo o texto. As figuras (fotografias, desenhos, grá-ficos, etc.), citadas como figuras, devem estar dese-nhadas e fotografadas por profissionais. Devem sernumeradas consecutivamente com algarismos ará-bicos, na ordem em que foram citadas no texto. Asilustrações devem ser suficientemente claras parapermitir sua reprodução em 7,2 cm (largura da colu-na do texto) ou 15 cm (largura da página). Não sepermite que figuras representem os mesmos dadosde tabela. Nas legendas das figuras, os símbolos, fle-chas, números, letras e outros sinais devem ser iden-tificados e seu significado esclarecido. Para ilustra-ções extraídas de outros trabalhos, previamente pu-blicados, os autores devem providenciar permissão,por escrito, para a reprodução das mesmas. Estasautorizações devem acompanhar os manuscritos sub-metidos à publicação. Utilize somente abreviaçõespadronizadas. Evite abreviações no título e no resu-mo. Os termos por extenso aos quais as abreviaçõescorrespondem devem preceder sua primeira utiliza-ção no texto, a menos que sejam unidades de medi-das padronizadas.

Errata: os pedidos de correção deverão ser encami-nhados em, no máximo, 30 dias após a publicação.

fortaleza — ce ano 1 – vol. 1 – n 1 – jan-jun – 2008§ões/9d/revistaaval.pdf · dos;...

Documents