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ISBN 978 92 4 850510 2

FORTALECENDO A LEGISLAÇÃO DE SEGURANÇA VIÁRIA: Um resumo para decisores governamentais

Catalogação-na-fonte: Biblioteca da OMS:

Fortalecendo a legislação da segurança viária: manual de recurso e prática para os países.

1.Acidentes de Trânsito – legislação e jurisprudência. 2.Ferimentos e Lesões – prevenção e controle. 3.Segurança. 4.Promoção da Saúde. 5.Manuais. I.Organização Mundial da Saúde.

ISBN 978 92 4 850510 2 (Classificação NLM: WA 275)

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Printed in Brazil.

WHO/NMH/NVI/14.8

FORTALECENDO A LEGISLAÇÃO DA SEGURANÇA NO TRÂNSITO: MANUAL DE RECURSOS E PRÁTICA PARA OS PAÍSES 1

Sumário

A estrutura legal de leis e regulamentos sobre segurança viária . . . . . . . . . . 3

Leis e regulamentos relevantes para a segurança viária . . . . . . . . . . . 3

Fatores que influenciam a atividade legislativa sobre

segurança viária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Recursos para promover mudanças. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

FORTALECENDO A LEGISLAÇÃO DE SEGURANÇA VIÁRIA: um resumo para decisores governamentais2

Um resumo para decisores governamentaisResumo

No Dia Mundial da Saúde de 2004, que foi dedicado à segurança viária, a OMS e o Banco Mundial lançaram o Relatório

Mundial sobre Prevenção de Lesões Causadas pelo Trânsito (1). A finalidade deste relatório era encorajar os governos e os parceiros a enfrentarem o problema das colisões no trânsito e suas consequências, usando uma abordagem integrada e destinada a reduzir as lesões e as mortes resultantes de colisões. Os governos foram exortados a agir no sentido de prevenir as colisões no trânsito, minimizar as lesões e suas consequências, incluindo a definição e a aplicação de:

■ limites de velocidade adequados em função de cada via;

■ leis sobre o uso de cintos de segurança para todos os ocupantes dos veículos motorizados, e dispositivos de retenção para crianças,

■ leis sobre o uso de capacetes para ciclistas e motociclistas; e

■ limites de concentração de álcool no sangue para condutores, com testes aleatórios de alcoolemia em pontos de controle (1).



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O primeiro Relatório Mundial da OMS sobre a situação da segurança viária (2), publicado em 2009, consistia num resumo de dados oriundos de 178 países acerca dos esforços desenvolvidos para melhorar a segurança viária, um conjunto de referências a partir das quais os países poderiam comparar as suas medidas de segurança viária, e recomendava atividades reguladoras e outras. Uma legislação abrangente é sempre fortemente catalisadora das mudanças comportamentais, normas e percepções das pessoas acerca da segurança viária, se incluir sanções rigorosas e adequadas, devidamente apoiadas por uma aplicação consistente e sistemática da lei e pela educação do público (2,3). Porém, este relatório revelou que a legislação sobre os fatores de risco conhecidos para lesões e mortes no trânsito era incompleta em 85% dos países e que as leis existentes eram muitas vezes mal aplicadas, especialmente nos países de baixa e média renda. O segundo Relatório Mundial sobre a situação da segurança viária (4), publicado em março de 2013, revelou poucos progressos.

Em Maio de 2010, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou a resolução 64/255 (5), proclamando a “Década de Ações para

RELATÓRIO MUNDIAL SOBRE A SITUAÇÃO DA SEGURANÇA VIÁRIA 2013

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Para descarregar o relatório, visitar http://www.who.int/vio¬lence_ inju r y_ p

Para descarregar o relatório, visitar http://www.who.int/ violence_injury_prevention/road_safety_status/2013/en/

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a Segurança Viária 2011–2020”, que apela para uma atuação multissetorial que possibilite aumentar a porcentagem para 50% de países com legislação abrangente sobre fatores de risco de lesões e mortes no trânsito, até o final da década. Em Abril de 2012, a Assembleia Geral aprovou a resolução 66/260 (6), que encoraja os Estados-Membros a adotarem e implementarem uma legislação e regulamentação nacional de segurança viária sobre os principais fatores de risco, de forma a melhorar a sua implementação por meio de campanhas de sensibilização social e atividades consistentes e sustentadas de fiscalização e aplicação da lei.

O manual Fortalecendo a legislação de segurança viária descreve os métodos e recursos para a elaboração de novas leis e regulamentos ou alteração das já existentes, como parte de uma estratégia abrangente de segurança viária. Ele recomenda uma abordagem passo a passo para avaliar e melhorar a legislação sobre os fatores de risco de lesões e mortes no trânsito e atendimento após colisões. Este manual poderá ser usado pelos países para:

■ melhorar a compreensão da estrutura da legislação;

■ analisar a atual legislação e regulamentos nacionais e identificar barreiras à sua implementação e aplicação;

■ identificar recursos, como acordos i n t e r n a c i o n a i s , o r i e n t a ç õ e s e recomendações baseadas em evidências sobre medidas eficazes, para melhorar a legislação; e

■ preparar planos de ação para fortalecer a legislação e regulamentação nacionais sobre os principais fatores de risco e atendimento após colisões, incluindo o advocacy.

A estrutura legal de leis e regulamentos sobre segurança viária

As leis e regulamentos nacionais abrangentes de segurança viária são eficazes para reduzir as lesões e as mortes (2). A elaboração dessas leis é influenciada por diversos fatores, sendo

alguns dos mais relevantes a vontade política e os recursos. O manual descreve as formas de leis e regulamentos de segurança viária e o contexto no qual as mudanças legislativas podem ser feitas.

Leis e regulamentos relevantes para a segurança viária

A terminologia usada neste manual para distinguir entre os vários instrumentos reguladores está claramente definida. O tipo de lei de segurança viária depende se um país tem um sistema federal ou nacional; os estados podem ter diferentes graus de flexibilidade para aprovar leis que sejam diferentes das leis nacionais ou federais, o que pode gerar diferentes padrões de segurança viária no mesmo país. Em certos países, os governos locais e os municípios podem também aplicar as suas próprias leis.

As leis relevantes de segurança viária variam de país para país, dependendo às vezes do tipo de comportamento ou ação que pretendem abordar:

■ Leis sobre transportes ou veículos motorizados contemplam questões como privilégios de condução, registo de licenças e de veículos, sinais de trânsito e sinalização, comportamento na via, padrões de fabricação de veículos motorizados e horário de trabalho dos motoristas profissionais. Essas leis poderão incluir infraestrutura de transporte.

■ Le i s penai s c r im ina l i zam cer tos comportamentos, como a condução negligente ou imprudente, assim como a condução sob o efeito de álcool ou drogas.

■ Leis sobre seguros contemplam a responsabilidade do condutor e as compensações das vítimas de colisões no trânsito.

■ Leis constitucionais em alguns países contempla o direitos das pessoas aos cuidados de saúde, incluindo tratamento de emergência.

■ Leis sobre saúde pública podem incluir questões como atendimento após colisões, que podem ir desde o acesso e prestação



de cuidados nos hospitais, até à proteção dos socorristas.

■ Lei sobre reparação de danos, dentro da legis lação civ i l , determina a responsabilidade atribuindo a culpa ao comportamento do condutor. A responsabilidade civil e o histórico de litígios poderão definir ou orientar o modo de atribuir a culpa e quem é responsável pela compensação das vítimas (7).

Fatores que influenciam a atividade legislativa sobre segurança viária

As estatísticas de trânsito determinam por vezes a legislação; outros fatores incluem a vontade política e os compromissos assumidos em alto nível, a pressão pública e as mudanças nas normas e valores sociais. Os compromissos e recomendações em nível mundial sobre as melhores práticas provenientes de instituições internacionais técnicas e de formulação de políticas, como as Nações Unidas, podem também incentivar as reformas. Os regulamentos internacionais são referências e podem constituir um quadro legal no qual as regiões e os países podem basear as suas próprias leis. Por exemplo, as Convenções das Nações Unidas sobre Trânsito Viário de 1949 e 1968 (8) e a Convenção sobre a Sinalização e Sinais Viários de 1968 (9) recomendam as melhores práticas; a Resolução Consolidada sobre Trânsito Viário (10), que complementa a Convenção sobre Trânsito Viário de 1968, e o Acordo Europeu de 1971 (11) fornecem orientações para melhorar a segurança viária e um quadro para a harmonização voluntária dos regulamentos em nível internacional.

O elevado número de perdas de vidas humanas, tal como as tendências crescentes para lesões e mortes, começam a chamar a atenção para a segurança viária. A atenção do mundo tem sido alertada para a necessidade de reduzir as lesões e as mortes, por meio da publicação dos números de lesões e óbitos, particularmente pelas previsões da OMS de aumento das lesões causadas pelo trânsito como principal causa de morte, se nenhuma ação for feita (2). Assim, os países deverão manter um sistema eficaz e abrangente para gerir a informação sobre lesões e mortes no trânsito. Os decisores políticos precisam de dados desagregados, como por exemplo, tipo de usuário da via, comportamentos de risco e região geográfica, de forma a que sejam relevantes para cada local e para as questões legislativas em estudo.

As leis e regulamentos podem alterar o significado social atribuído a certos comportamentos e podem mudar o comportamento individual (12). O significado social pode ser alterado pela categorização e regulação dos comportamentos, por meio do que é ou não aceitável. Os comportamentos podem ser alterados ao exigir-se o uso de um cinto de segurança ou proibir certas atividades como conduzir sob o efeito do álcool. Para que estas leis ou regulamentos sejam aprovados, os legisladores e órgãos reguladores deverão estar suficientemente motivados e ter o apoio do público, especialmente quando a legislação compromete a liberdade pessoal, crenças e normas sociais. Por isso, até que ponto os legisladores em certos países podem e serão capazes de regular as atividades individuais, como a condução, poderá estar dependente dos valores de cada um


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e da forma como os cidadãos, os próprios legisladores e os governos equilibram as liberdades individuais em função do bem público (13–15).

Tanto os recursos financeiros como os humanos desempenham papéis significativos na legislação. Embora a legislação seja muitas vezes a base para a alocação de verbas orçamentárias, essas dotações poderão não coincidir com os mandatos, tornando a sua implementação virtualmente impossível. Em alguns países, é necessária uma avaliação econômica do impacto antes de elaborar nova legislação (16). Relativamente ao uso de capacetes, por exemplo, uma nova lei deveria ter em conta os custos de concepção e testagem de capacetes e consequente faixa de preços, o que irá afetar o cumprimento e, em última análise, a eficácia desta intervenção (17). Outras intervenções requerem investimento governamental, tais como a formação da polícia, as atividades de fiscalização e aplicação lei e a melhoria da infraestrutura. Os governos deverão pesar o custo de não implementarem uma intervenção, incluindo os custos médicos das lesões e da perda de produtividade, contra os

custos de implementação, tais como aumento da capacidade da polícia para aplicar a lei ou a compra e instalação de equipamentos como radares de fiscalização de velocidade.

Seja qual for a fundamentação para legislar, deverão ser envolvidos múltiplos setores. A legislação não é apenas o trabalho de deputados ou de legisladores: conseguir aprovar as leis exige colaboração entre as agências governamentais, organizações não governamentais, sociedade civil, meios de comunicação social, grupos de advocacy e organizações privadas.

Apesar das evidências da investigação e do aumento previsto de lesões e mortes no trânsito, nem sempre são aprovadas de imediato as medidas legais adequadas, em parte porque há outros fatores que influenciam a legislação nacional de segurança viária. A comunidade da segurança viária deverá, portanto, estar preparada para estimular as mudanças em nível nacional, quando a oportunidade se apresentar. Num quadro de “múltiplos fluxos”, cria-se um cenário em que a ação é tomada quando há três fluxos convergentes:

Aumento previsto das lesões causadas pelo trânsito Principais causas de morte, 2012 e 2030 - comparação

1 Doença cardíaca isquémica 1 Doença cardíaca isquémica

2 Acidente vascular cerebral 2 Acidente vascular cerebral

3 Doença pulmonar obstrutiva crônica 3 Doença pulmonar obstrutiva crônica

4 Infecções das vias respiratórias inferiores 4 Infecções das vias respiratórias inferiores

5 Câncer da traqueia, brônquios e pulmões 5 Diabetes mellitus

6 HIV/AIDS 6 Câncer da traqueia, brônquios e pulmões

7 Doenças diarreicas 7 Lesões causadas pelo trânsito

8 Diabetes mellitus 8 HIV/AIDS

9 Lesões causadas pelo trânsito 9 Doenças diarreicas

10 Cardiopatia hipertensiva 10 Cardiopatia hipertensiva

Source: WHO Global Health Estimates, 2014. http://www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/projections/en/.

Total 2012 Total 2030



■ o fluxo do problema: a medida em que uma questão é identificada como problema;

■ o fluxo das ações políticas: a eficácia das medidas adotadas; e

■ o fluxo político: exigências da comunidade por ações e aceitação das medidas adotadas (18).

A compreensão desses fluxos poderá conduzir a uma estratégia de mudança, quando chegar o momento certo.

Recursos para promover mudanças

Muitas das orientações e recomendações fornecem informações para formular leis e regulamentos nacionais de segurança viária. Alguns instrumentos legais internacionais, acordos e or ientações nor mat ivas constituem um modelo para uma legislação e regulamentação abrangentes, para melhorar a segurança viária e promover a ação. Também os relatórios regionais e mundiais refletem práticas em evolução e evidências sobre os meios mais eficazes de reduzir lesões e mortes. Os países poderão usar essa informação para avaliar a sua legislação de segurança viária e determinar a melhor forma de fortalecê-la, comparando as suas leis com outras. Esses documentos podem ainda fornecer o impulso político e social necessário para se tomarem medidas na esfera da legislação de segurança viária.

O Grupo de Trabalho para o Trânsito Viário da Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa (UNECE) publicou uma Resolução

Workshop sobre legislação de segurança viária2013, Genebra, Suíça© OMS

Consolidada sobre Trânsito Viário em 2010 (10), com medidas e práticas que os países poderão implementar voluntariamente, assim como recomendações específicas sobre limites de velocidade seguros, consoante o tipo de via, condução sob o efeito do álcool (incluindo para novos condutores), condução sob a influência de outras substâncias (não alcoólicas) que afetam a capacidade de conduzir, uso de cintos de segurança e de dispositivos de retenção para crianças, uso de telefone celular e outros fatores de risco.

O Relatório Mundial da OMS sobre prevenção de lesões causadas pelo trânsito (1) recomenda que os governos publiquem e apliquem legislação que exija o uso de cintos de segurança e dispositivos de retenção para crianças, bem como o uso de capacetes por motociclistas e ciclistas, e que previna a condução sob o efeito do álcool. Uma outra publicação da OMS, Os jovens e a segurança viária (19), inclui estratégias baseadas em evidências para reduzir alguns dos fatores de risco de lesões e mortes causadas pelo trânsito envolvendo jovens, como a redução dos limites de álcool no sangue para os novos condutores, bem como o uso de dispositivos de retenção para crianças.

O relatório mundial sobre a situação da segurança viária de 2013 (20), recomenda que os governos publiquem leis abrangentes para proteção de todos os usuários das vias, estabelecendo limites de velocidade adequados ao tipo e função de cada via, definindo limites de concentração de álcool no sangue que ajudem a reduzir a condução sob o efeito do álcool e exigindo


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o uso de medidas adequadas de proteção. Recomenda ainda que a atual legislação seja revista e atualizada em conformidade com as boas práticas, com base em fortes evidências de eficácia. O relatório fornece evidências da eficácia dos limites de velocidade, concentração de álcool no sangue, uso de cintos de segurança e uso de capacetes e de dispositivos de retenção para crianças.

A OMS e alguns dos membros da Colaboração das Nações Unidas para a Segurança viária, um mecanismo consultivo informal cujos membros estão empenhados na segurança viária e, particularmente, na implementação das recomendações do Relatório Mundial sobre lesões causadas pelo trânsito (1), publicaram uma série de manuais para decisores políticos e para profissionais, que fornecem orientações práticas para reduzir a incidência das colisões no trânsito:

■ Capacetes: um manual de segurança viária para decisores políticos e profissionais (21);

■ Beber e dirigir: um manual de segurança viária para decisores políticos e profissionais (22);

■ Gestão da velocidade: um manual de segurança viária para decisores políticos e profissionais (23); e

■ Cintos de segurança e dispositivos de retenção para crianças: um manual de segurança viária para decisores políticos e profissionais (24).

Estes manuais descrevem os passos relevantes para que cada país consiga levar a cabo mudanças políticas e incluem as medidas técnicas e as estruturas institucionais necessárias para intervenções contra os riscos associados ao excesso de velocidade, à condução sob o efeito do álcool, ao não uso de cintos de segurança e de capacetes, bem como ao transporte de crianças sem dispositivos de retenção.

Também foram publicados recursos e orientações sobre outras áreas da política e legislação de segurança viária, incluindo a distração durante a condução, notadamente o uso de telefone celular (25), e a condução sob o efeito de drogas. Embora se saiba que há substâncias para além do álcool que reduzem a capacidade de conduzir, não existe uma lista completa oficial acerca dessas substâncias, nem recomendações baseadas em evidências. O Conselho Internacional do Álcool, Drogas e Segurança Viária fez uma lista de drogas psicoativas, segundo as condições em que o seu uso pode ser combinado com a condução segura de veículos (26). A recomendação do Grupo da UNECE sobre Segurança viária (10) é que os governos encorajem a investigação e o intercâmbio das melhores práticas, para se chegar a uma classificação comum de substâncias que afetam a capacidade de condução e que apliquem legislação que proíba a condução sob o efeito dessas substâncias.

Grandes reduções no número de óbitos e de lesões podem ser alcançadas se for adotado uma abordagem holística de “Sistema seguro” à segurança viária (4), com base em evidências e com o apoio de uma adequada gestão organizacional. Também o modelo “Em Direção a Zero” é um modelo de futuro, com o objetivo de longo prazo de eliminar as mortes e as lesões graves no trânsito. As áreas da legislação que deverão ser contempladas para alcançar o modelo “Em Direção a Zero” incluem: regulação do comportamento dos usuários nas vias, com regras claras e obrigatórias e com sanções para o seu não cumprimento; regulação de infraestrutura, abrangendo o desenho e a construção de sistemas viários em conformidade com as melhores práticas de segurança; e ainda a normas aplicadas aos veículos (27).



Referências

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3. Zaal D. Traffic law enforcement: a review of the literature. Melbourne: Monash University Accident Research Centre; 1994 (Report No. 53).

4. World Health Organization. Global status report on road safety 2013: supporting a decade of action. Geneva; 2013.

5. United Nations. Resolution A/RES/64/255. Improving global road safety. In: Sixty-fourth session of the United Nations General Assembly, New York, 10 May 2010 (http:// www.un.org/en/ga/64/resolutions.shtml, accessed 6 June 2013).

6. United Nations. Resolution A/RES/66/260. Improving global road safety. In: Sixty-sixth session of the United Nations General Assembly, New York, 23 May 2012 (http:// www.un.org/en/ga/66/resolutions.shtml, accessed 6 June 2013).

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8. United Nations Economic Commission for Europe. Convention on Road Traffic, of 19 September 1949 and 8 November 1968. Geneva; 1968.

9. United Nations Economic Commission for Europe. Convention on Road Signs and Signals, of 8 November 1968. Geneva; 1968.

10. United Nations Economic Commission for Europe. Consolidated Resolution on Road Traffic, of 14 August 2009 (ECE/TRANS/ WP.1/123). Geneva: Working Party on Road Traffic Safety, 2010.

11. United Nations Economic Commission for Europe. European agreement supplementing the 1968 Convention on Road Traffic, of 1 May 1971. Geneva; 1971.

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