FORMAÇÃO SÓCIO-ESPACIAL E INSTITUCIONALIDADE: EFEITOS SOBRE A MOBILIDADE URBANA NA REGIÃO METROPOLITANA DE

FLORIANÓPOLIS Resumo Planejadores de cidades e regiões de todo o mundo tem buscado inovações em matéria de transportes públicos e mobilidade, baseadas em novos paradigmas de planejamento. No entanto, para que essas inovações se efetuem, urge que as instituições superem barreiras impostas por múltiplas determinações, dentre as quais destacam-se ingerências de grupos políticos conservadores; normas defasadas com relação aos problemas concretos evidenciados no território; inexistência ou intermitência de canais de financiamento e; baixa qualidade e quantidade de pessoal e equipamentos para pesquisa. Na Região Metropolitana de Florianópolis (RMF), a institucionalidade dos transportes públicos e da mobilidade foi produzida em distintos contextos históricos, sob diferentes objetivos e interesses. As principais instituições presentes na RMF, que historicamente atuaram sobre as condições de mobilidade foram, até o presente momento, o Departamento de Transportes e Terminais (DETER), o Departamento Estadual de Infraestruturas (DEINFRA), a Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Florianópolis (SUDERF), o Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis (IPUF) e as prefeituras da região. Vale ressaltar que com o novo governo do estado, algumas delas foram recentemente extintas e suas competências transferidas a novas secretarias, sob o comando direto da chefia do executivo. A despeito disso, sempre houveram desacordos entre essas instituições, sobre qual delas deveria possuir a primazia sobre o planejamento dos transportes públicos de característica metropolitana, o que inclui um impasse com as prefeituras, avessas à cessão de suas atribuições sobre os transportes públicos municipais. Esses desacordos também ocorrem no tocante à forma de gerir as infraestruturas rodoviárias da Ilha de Santa Catarina, o que é um atraso do ponto de vista da governança do sistema, considerando que os fluxos que perpassam essas vias já não tem mais a característica rodoviária, para a qual o estado catarinense possui os atributos de gestão. Atualmente, tratam-se de fluxos cotidianos de característica intra-urbana e metropolitana, isto é, cuja operação deveria caber a um órgão metropolitano ou de associativismo municipal, conhecedor das dinâmicas urbanas locais e regionais. Finalmente, entre essas instituições também há impasses sobre os rumos do planejamento. Em face aos congestionamentos e à perda de competitividade do transporte público, o questionamento sobre qual é a melhor tecnologia de transporte a ser utilizada tem sido recorrente. Assim, questiona-se se a região necessita de um sistema BRT (Bus Rapid Transit), de transportes marítimos, uma quarta ponte para a travessia rodoviária entre o continente e a Ilha de Santa Catarina, ou ainda, de um sistema misto. O fato contundente é que nenhuma das instituições presentes na RMF tem sido capaz de elaborar estudos – a partir do acúmulo de conhecimento sobre o território –, em um nível de profundidade que possibilitasse um nível de assertividade que se tornasse uma referência técnica para a tomada de decisões e posicionamentos na esfera política. O objetivo desse artigo é analisar como essas fragilidades

institucionais são determinantes para a perpetuação e o acirramento das contradições entre mobilidade, transporte e território na RMF. Palavras-chave: mobilidade urbana, formação sócio-espacial, análise institucional. Introdução

A baixa qualidade das condições de mobilidade na Região Metropolitana de Florianópolis (RMF) pode ser exemplificada desde a baixa frequência e altos tempos de deslocamento por transporte público, até as condições inadequadas para os deslocamentos não-motorizados. Na RMF, que possui uma das taxas de motorização mais altas do país e índices de mobilidade nos quais o uso do automóvel supera metrópoles como São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte (COCCO, 2017), a ineficácia desses serviços e infraestruturas é patente. A ausência de uma efetiva integração físico-tarifária metropolitana para os ônibus urbanos e de um conjunto de tecnologias mistas – que incluem sistemas ferroviários leves, transporte marítimo, condições para o deslocamento a pé e por bicicletas etc. –, deflagram em um quadro de grande iniquidade no que se refere à acessibilidade à cidade, estimulando o uso diário do automóvel.

Não obstante, tais iniquidades são resultado de um conjunto de determinações, dentre as quais se destacam a complexidade territorial, os baixos níveis históricos de investimento em mobilidade urbana e as baixas capacidades institucionais associadas ao planejamento. No presente artigo, trabalharemos mais detidamente sobre a questão institucional, isto é, das capacidades de planejamento, considerando que tanto o caráter multifacetado da morfologia urbana, quanto a existência de ferramentas para operar em meio a investimentos descontínuos, dependem de um acúmulo de conhecimento sobre o território, bem como de autonomia – chancelada pela participação popular – para a ação sobre ele. Além disso, um desenvolvimento institucional de longo prazo – que por seu turno, exige recursos contínuos em pessoal e tecnologia – propicia a que essa complexidade seja trabalhada de modo integrado, em modelos do tipo “dados abertos” (open data), favorecendo a comunicação interinstitucional (VEENEMAN; MULLEY, 2017). Em espaços nos quais foi construída historicamente uma interação efetiva entre as diferentes estruturas de planejamento – tanto formais, quanto informais (RYE, MONIOS et al, 2018). –, típicas de uma distribuição de competências (devolution) (MACKINNON et al, 2010), enseja-se um ambiente propicio a uma maior qualificação dos transportes públicos e demais condições de mobilidade urbana, haja vista que as autarquias metropolitanas e municipais, quando bem providas de técnicos e equipes multidisciplinares, passam a conhecer em maior detalhe os problemas do território do que a burocracia do executivo. Ao contrário, em formações sócio-espaciais periféricas (SANTOS, 1982; RANGEL, 2005) a práxis tem sido a de operar, ao mesmo tempo, uma concentração de poder em secretarias diretamente controladas pelo poder executivo e um esvaziamento das autarquias de planejamento, efetuado consoante políticas de cunho neoliberal, sob a justificativa de “enxugamento” do Estado. Esvaziamento esse que acaba por ser ocupado pela lógica da própria iniciativa privada, que passa a intervir diretamente sobre o planejamento. O objetivo desse artigo é compreender como a fragilidade das instituições públicas de planejamento

contribuem para a lógica de baixa qualidade dos serviços e infraestruturas para a mobilidade na RMF, agudizando as contradições históricas entre mobilidade, transporte e território. Teorias para a análise da institucionalidade no planejamento da mobilidade Parte significativa dos trabalhos que abordam a questão institucional em mobilidade e transportes, o fazem conferindo centralidade ao conceito de governança, associando-o a noções acessórias como dependência de trajetória (path dependence) (SORENSEN, 2015; HRELDJA et al, 2013) e devolução de poder (devolution) (MACKINNON et al, 2010), entre outras. A noção de dependência de trajetória, desenvolvida por Brian Arthur (1994) e Paul David (1985), se enquadra no rol de abordagens empregadas nas chamadas análises institucionais. A noção remete ao fato de que uma vez estabelecidas, algumas instituições tendem a tornarem-se mais difíceis de modificar ao longo do tempo, haja vista que – não havendo nenhum movimento de ruptura – a sua formatação inicial e os resultados dela decorrentes, tendem a reproduzir-se, por mais que sejam defasados em relação aos problemas concretos atuais, aos quais, na realidade, deveriam oferecer soluções. A noção de devolução de poder (que pode ser lida como devolução de competências) (BRENNER, 2004) remete a um ajustamento qualitativo das capacidades do Estado, ou seja, descentralizações de poder desde os governos centrais, para instituições de escalas regionais, metropolitanas e locais, mas que não significam uma “erosão dos poderes do Estado”, como é comum observar nos países periféricos. É interessante destacar que ambas as noções interagem. Por exemplo, em formações sócio-espaciais (SANTOS, 1982) conservadoras (e periféricas), instituições e administrações da alta escala de poder, muito próximas ao poder político executivo, podem ser avessas à cessão de suas atribuições a outras escalas, como se tem observado na dificuldade de empoderar – em diversas regiões metropolitanas brasileiras – autarquias (de regime especial)1 para o planejamento metropolitano, que funcionem como rótulas de concertação interinstitucional; de integração entre políticas de uso do solo, infraestruturas, serviços de mobilidade e transportes e; de realização de estudos contínuos sobre o território. Noutros termos, de planejamento em sentido amplo. Inclusive, como veremos a seguir, a pauta política em Santa Catarina tem sido a da reconcentração de poder junto ao governo estadual2. Não obstante, entendemos que esse conjunto de abordagens, conceitos e noções, apesar de refletirem processos concretos da realidade objetiva são tributários de dinâmicas mais profundas, ligadas ao processo histórico dos diferentes territórios e à Economia Política em sentido amplo, tanto na escala nacional quanto regional.

1 Autarquias de regime especial, em contraponto às de regime simples, possuem autonomia para contratação de pessoal, licitação de serviços, entre outras atribuições próprias quando a instituição possui orçamento próprio. 2 Trata-se da atual e controversa Reforma Administrativa levada a cabo pelo Governador Moisés da Silva (PSL) e aprovada em junho de 2019, a qual, ao invés de reequipar autarquias e outras instituições ligadas ao planejamento e à mobilidade urbana, as extingue ou as coloca demasiadamente vinculadas à chefia do executivo. Muito embora, tenha racionalizado a quantidade de cargos comissionados de natureza política.

Por isso, conferimos centralidade à categoria e método da formação sócio-espacial. É justamente no contexto das formações sócio-espaciais periféricas, nas quais não houve um desenvolvimento pleno de relações capitalistas, que a capacidade de planejar é menor3. O caso brasileiro é marcado historicamente pelo controle do Estado por parte de elites heterogêneas pactuadas – ou seja, pactos de poder entre frações distintas da classe dominante –, sendo as frações de classe mais retrógradas, territorialmente instaladas em rincões regionais sob seu controle. Segundo Ignácio Rangel (2005), cuja narrativa é base para diversos estudos sobre a formação social brasileira, essa heterogeneidade teria fim com a hegemonia da burguesia industrial nacional, a qual conduziria a uma maior homogeneização da sociedade e um maior nível de coesão social, quer seja entre as elites ou entre as classes populares (RANGEL, 2005). Mas esse processo não se completou. Ora, o interesse no planejamento da mobilidade urbana4 e em sua institucionalidade – considerando que as instituições são parte do próprio complexo de transportes e mobilidade – só se dá se a reprodução qualitativa das forças produtivas sociais forem, de fato, um processo fundamental para a produção ampliada de valor de uma determinada sociedade (JARAMILLO, 1985). Finalmente, devido à típica alternância histórica entre economia exportadora e economia internalizada (RANGEL, 2005) – isto é, sem assumir uma perspectiva de longo prazo para o desenvolvimento –, sociedades como a brasileira são tipicamente “projetistas”, ou seja, não estabelecem no longo prazo a necessidade de desenvolvimento qualitativo de suas forças produtivas sociais, para a qual amplas condições de qualificação profissional, cultura, lazer, moradia, proximidade e mobilidade (SILVEIRA, COCCO, 2013) são de imperiosa necessidade. Ademais, no caso brasileiro, não havendo uma contra-hegemonia popular desde a base da sociedade civil, e nem mesmo uma coesão e hegemonia da burguesia industrial, os chefes de poder executivo e as redes de pessoal imediatamente sob seu controle, tendem a concentrar poder, fato que remonta à ação típica das antigas oligarquias. Nesse caso, há pouca devolução de poder (MACKINNON et al, 2010). Como veremos a seguir, essa fragilidade do corpo de planejadores – que é a própria fragilidade das instituições de planejamento – conduz a uma permeabilidade maior com relação aos interesses da iniciativa privada sobre a mobilidade urbana enquanto business, assim como aumenta a ingerência de interesses políticos de curto prazo e que sabotam,

3 Nesses países, há um “aparato estatal [vide suas instituições de planejamento] menos avançado no sentido da unificação dos interesses gerais das classes burguesas” (JARAMILLO, 1983, p.138), isto é, que seja capaz de realizar condições gerais de produção e reprodução a uma classe burguesa industrial em geral. Ainda segundo Jaramillo (1983), nessas formações sócio-espaciais, o Estado e suas instituições tendem a instrumentalizar interesses imediatos de frações estreitas das classes dominantes – em geral oligarquias regionais –, obtendo, dessa forma, uma margem limitada de ações de longo alcance. 4 O planejamento aqui é visto não como algo estático e delimitado no tempo e no espaço, para a consecução de certas “obras”, mas como atividade dinâmica e contínua que inclui a aquisição constante de dados do território, que subsidiem a maior eficácia possível dos projetos, bem como seu aperfeiçoamento contínuo em função das demandas do tecido social em sua diversidade (ASCHER, 2010; RANGEL, 2005).

como se observa em vários exemplos, a qualidade e a eficácia das tecnologias de transporte. O contexto espacial e institucional e as políticas de transporte e mobilidade

No que se refere ao planejamento e ao projetamento urbanos, certamente que uma das questões mais emblemáticas – e que mais atrai a atenção dos planejadores, acadêmicos e políticos na RMF – é o problema travessia continente-ilha. A travessia continente-ilha se conforma como o elo de ligação entre as demandas das cidades da área continental da RMF e da parte insular do município de Florianópolis e se faz atualmente através das pontes Colombo Machado Salles e Pedro Ivo Campos, edificadas entre 1975 e 1991, respectivamente (Figura 1). Essas pontes, dada a intensidade dos deslocamentos pendulares entre os municípios da parte continental e a ilha, estão cotidianamente congestionadas.

Figura 1 – Municípios da atual região metropolitana de Florianópolis-SC.

Fonte: Organização própria, 2019.

Gráfico 1 - Matriz modal dos deslocamentos cotidianos na RMF, em 2014.

Fonte: Consórcio Logit Strategy, 2014.

Como se pode observar (Gráfico 1), o uso dessas infraestruturas é

preponderantemente efetuado por transporte individual privado, ou seja, automóveis e motocicletas, o que exibe de modo claro a baixa competitividade do transporte público na região. Com relação às instituições que deveriam atuar sobre esses problemas, os principais órgãos de natureza autárquica, cujas ações tem incidido historicamente sobre a mobilidade são o Departamento de Transportes e Terminais (DETER), o Departamento Estadual de Infraestruturas (DEINFRA), a Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Florianópolis (SUDERF), o Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis (IPUF), a Associação Nacional de Transportes (ANTT) e o Departamento Nacional de Infraestruturas de Transporte (DNIT). Essas autarquias, agências e institutos tem coexistido com as secretarias estaduais e municipais, além de associações de direito privado.

Historicamente, há um padrão evidente de uso das instituições como locus de hegemonia política, a partir da distribuição de cargos de confiança e com baixo ou nulo quadro técnico, o que penaliza a atividade de planejamento tal como a conceituamos inicialmente. É o caso histórico das Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs) criadas em 2005 e posteriormente denominadas de Agências de Desenvolvimento Regional (ADRs). De fato, como expõe Marcon (2009), após sua criação pelo governador Luís Henrique da Silveira, quem de fato estrutura o formato das ADRs é o “poder de pressão dos deputados e suas bases políticas”. As limitações ao desempenho dessas instituições não tardaram em se manifestar, como é o caso da alta rotatividade dos ocupantes dos cargos comissionados, o preenchimento dos cargos comissionados sem a qualificação técnica necessária; quadros de servidores efetivos em quantidade insuficiente e deficiências na geração e análise de informação, isto é, na pesquisa intensiva de conhecimento do território (MARCON, 2009). Além disso, quaisquer ações efetivas cuja iniciativa partia das ADRs, ao fim e ao cabo deveriam passar pela aprovação das secretarias diretamente ligadas ao poder executivo, ou seja, não possuíam qualquer autonomia.

Nota-se que estas instancias de planejamento criadas verticalmente – que na prática não exerciam a atividade de planejamento – interromperam iniciativas de base, que principiavam em se destacar, como foi o caso do Fórum Catarinense de

Desenvolvimento e da própria Associação de Municípios da Grande Florianópolis (GRANFPOLIS), os quais já propunham ações estratégicas para questões regionais – como é o caso dos transportes e da mobilidade –, através de pactos firmados entre os municípios e pactos sociais entre organizações públicas e privadas. A substituição dos fóruns regionais por conselhos regionais submetidos diretamente às ADRs significou retirar o protagonismo de iniciativas que eram, em tese, embriões de estruturas de base, mais coesas e de maior amplitude, que congregavam diferentes setores sociais interessados no planejamento.

No ano de 2014 o governo do estado aprova a lei de criação da Suderf. No entanto, tal como foi elaborada, essa instituição consubstancia interesses parcelares, isto é, os interesses do COMDES (Conselho Metropolitano para o Desenvolvimento da Grande Florianópolis), que na prática representa um pacto de interesses de partes do empresariado da região, do capital imobiliário e do setor comercial. Não por acaso, os objetivos da Suderf enquanto autarquia metropolitana têm se limitado à questão dos transportes públicos, negligenciando problemas fundamentais ao encaminhamento mais amplo da mobilidade urbana regional, como é o caso do uso do solo metropolitano, da necessidade de densificação urbana e de inovações institucionais necessárias à eficiência econômica do próprio transporte público, como é o caso de estímulos à formação de usos e rendas mistas do solo urbano (CERVERO, 2016)5. Adentrar de modo contundente essas questões, certamente a autarquia afrontaria interesses do próprio COMDES.

A criação da Suderf também gerou certa inquietação dentro das prefeituras e demais administrações, na medida em que a autarquia pleiteou – e ainda pleiteia – assumir competências de planejamento de transportes públicos. Contudo, as ações que deram origem à Suderf, longe de estruturarem uma nova rótula de governança para o sistema, capacitada a agir – dotada recursos, pessoal e sistemas de normas favoráveis – e atuar de modo concertado com os demais entes, possuem, na realidade, vícios de origem. Segue, portanto, a tradição problemática das ADRs, com uma dependência de trajetória (SORENSEN, 2015) similar àquela que relegou as ADRs à condição de suportes para a distribuição de cargos de confiança, objetivando pactos e hegemonias políticas regionais.

Por exemplo, em meio à criação da Suderf, a abertura de uma PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse) em 2014, para a escolha de um novo sistema de transporte de massa para a RMF fracassou, exibindo a profunda fragilidade das instituições públicas no que se refere à capacidade de escolha tecnológica – e demais fatores de produção do serviço de transporte público – e de objetivos em termos de desenvolvimento regional. Na ocasião, devido à anomia institucional, os agentes privados passaram a posicionar-se entre os órgãos do estado e as principais prefeituras da região, buscando atalhos para a venda de suas

5 Transit Oriented Development (TOD) se refere ao conjunto de ferramentas institucionais e tecnológicas para o planejamento, que possibilitam um desenvolvimento concomitante dos transportes públicos de massa e das densidades mistas de uso do solo, gerando tanto uma melhor microacessibilidade aos transportes, por parte da população, quanto uma maior eficiência econômica para os transportes, através da manutenção de altos Índices de Renovação de Passageiros (IRP) na maior parte das linhas (CERVERO; DAI 2014).

diferentes tecnologias de transporte. Esse fato é exemplar no que se refere aos efeitos da ausência de estudos territoriais prévios que orientem o Estado.

Vale ressaltar que há, na região, diversos exemplos históricos que demonstram a fragilidade das ações de planejamento e seu resultado negativo na forma de projetos. Por exemplo, o vigente Sistema Integrado de Transportes de Florianópolis (SIT), o qual foi implementado em 2004 durante a administração da Prefeita Ângela Amin (1996-2004), careceu de ampla participação da sociedade e uma articulação com o governo do estado. Vale ressaltar que o projeto e a sua execução foram, quase em sua totalidade, elaborados e executados por consultorias privadas de engenharia civil e de transportes, dentro de uma concepção que privilegiou a integração do sistema de ônibus stricto sensu. Observa-se, por exemplo, que a acessibilidade a terminais como o TICAN (Terminal de Integração de Canasvieiras) e o TISAN (Terminal de Integração de Santo Antônio de Lisboa) é reduzida em função do sitio no qual estão instalados. Há, portanto, pouca integração do sistema com o território.

A falta de diálogos entre múltiplos níveis institucionais (VEENEMAN; MULEY, 2018) também prejudicou a utilidade de terminais na área continental da região, utilidade essa que exigiria concertações com outras instituições públicas. Naquela ocasião, uma integração de trabalho com a então autoridade estadual – o DETER –, poderia gerar avanços no sentido de uma integração do sistema de ônibus estadual de característica metropolitana, com o sistema municipal florianopolitano, o que não ocorreu. Atualmente, o terminal que seria o responsável por essa integração física encontra-se abandonado.

Recentemente, o governador Carlos Moisés da Silva (PSL), eleito em 2019, aprovou uma Reforma Administrativa que extingue algumas das instituições aqui analisadas. O atual governador extinguiu 20 ADRs, mas, por outro lado, extinguiu também duas secretarias de estado, seis secretarias executivas, duas autarquias, uma sociedade de economia mista e cinco conselhos, objetivando poupar R$ 500 milhões de reais durante quatro anos6. Entre essas instituições estão o DEINFRA, o DETER e a Secretaria de Estado do Planejamento. As competências do DEINFRA e do DETER foram transferidas para a Secretaria de Estado de Infraestrutura e Mobilidade e as atribuições da Secretaria de Estado do Planejamento, para a Secretaria de Administração. No entanto, algumas áreas de atuação dessas autarquias foram dispersadas, como é o caso da cartografia, estatística e planejamento urbano, absorvidos pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico Sustentável. Ademais, parte das atribuições do DETER (fiscalização do transporte intermunicipal de passageiros) foi repassada à Agência Reguladora de Serviços Públicos de Santa Catarina (ARESC). Finalmente, outras autarquias foram reconcentradas, sendo vinculadas ao gabinete da chefia do executivo, como é o caso da Suderf.

O fato é que nem sempre uma racionalização administrativa significa ampliação da capacidade de planejamento. Pelo contrário, os órgãos de planejamento são física e funcionalmente separados do executivo justamente para que a atividade de planejamento não seja preterida por rotinas administrativas. Para todos os efeitos,

6 A Lei 741/2019, que implementa a Reforma Administrativa do atual governo, foi sancionada em 12 de junho de 2019.

claramente trata-se de uma reconcentração de poder e historicamente, a anomia institucional dos órgãos de planejamento – que se desenvolve na esteira dessa reconcentração – não raro dá lugar a ingerências ainda mais nocivas da iniciativa privada sobre atividades que lhes são alheias. Escolha tecnológica e ingerência da iniciativa privada sobre o planejamento

Na literatura crítica sobre transportes e mobilidade, cada vez mais a importância do Estado é reiterada, em face à ingerência da esfera privada em assuntos de planejamento (BRENNER, 2001; DOCHERTY et al, 2018). Nota-se que essa ingerência ocorre justamente em contextos de fragilidade do agente público, donde as instituições de planejamento tornam-se meros recipientes para a distribuição de cargos comissionados com pouca capacidade técnica (MARCON, 2009). Ao contrário, um quadro técnico de qualidade, que opere a partir de uma instituição pública de planejamento, potencializada a partir de processos de devolution (MACKINNON et al, 2010), pode dissuadir decisões políticas – por exemplo, em momentos de crise econômica – que ocorram em prejuízo dos serviços públicos. Podemos citar a eliminação de horários e linhas de transporte, comuns nesse tipo de contexto. Por outro lado, esses agentes podem persuadir essa mesma estrutura política, a partir de argumentos com base técnica consistente, sobre a necessidade de mudanças de rumo nas políticas de mobilidade.

Contudo, o que vem ocorrendo na RMF tem contrariado as boas práticas do setor. O “vazio” institucional público no planejamento – reconcentrando poder no executivo e em parte, na prefeitura da capital – tem levado a políticas de mobilidade apressadas e simplistas do ponto de vista da complexidade do espaço regional. Segundo o próprio ex-governador do estado, Raimundo Colombo, “o Governo catarinense deve ser o governo da realização, do ‘fazejamento’ [ignorando, assim, o planejamento]”. É na esteira desse processo que se sedimenta o discurso de que a região “comportaria apenas um BRT (Bus Rapid Transit)”, sendo, as demais tecnologias, “inviáveis sob o ponto de vista técnico-financeiro”. Além disso é interessante notar que, ao se deixar que agentes do mercado decidam e tomem a frente na realização de estudos e, inclusive, do processo de planejamento, parte de suas abordagens são endossadas pela própria esfera pública. Por exemplo, um dos consultores de uma empresa privada, contratada para a realização dos estudos sobre a mobilidade urbana regional em 2014, declarou que “a escolha pelo modo/modal de transporte, quem decidirá é a sociedade”, mas na mesma fala afirmou que, “o BRT foi a solução encontrada pelos países pobres para dar conta da mobilidade nas cidades, e nós [no Brasil], somos pobres”.

Assim, se assiste, no meio político e institucional da RMF, à consolidação de um discurso pró-BRT como única tecnologia possível, enquanto se ignora a importância de “economias de variedade” (ASCHER, 2010) – que podem incluir o BRT, mas não se limitar a ele – capazes de atender à complexidade das atuais demandas por mobilidade. O discurso pró-BRT é, inclusive, institucionalizado, na medida em que os resultados do estudo encomendado pelo governo do estado,

expõe, artificialmente, características positivas aos sistemas BRT e negativas às demais tecnologias, desconsiderando o contexto espacial dessas intervenções.

Muitas das características apresentadas pela equipe de consultores privados, na elaboração do estudo para a RMF são passíveis de questionamento, embora concordemos que os BRTs – devido à sua imagem associada ao ônibus convencional – têm mais dificuldade em consolidar uma imagem de eficácia e de modernidade (HENSHER; GOLOB, 2008). Contudo, outros estudos têm demonstrado que em subespaços nos quais o VLT é inserido, não ocorrem apenas transferências de usuários de ônibus ao novo sistema – de linhas de ônibus desativadas para a passagem do VLT –, mas também a atração de novos usuários, que anteriormente não utilizavam transporte público (WERNER et al, 2016)7.

Além disso, parte do próprio estudo encomendado pelas autoridades estaduais ao consórcio de consultores privados, exibe avaliações dos usuários no que se refere às qualidades e deficiências do sistema de transporte público vigente na RMF (parte da “Pesquisa de Imagem dos Transportes”), as quais são justamente pontos altos de qualidade em outras tecnologias de transporte, quando corretamente implementadas (Gráfico 1).

Gráfico 1: Pesquisa de imagem do transporte público na Região Metropolitana de

Florianópolis.

Fonte: Logit; Strategy, 2014.

Nessa pesquisa de imagem (Gráfico 1), observa-se que o usuário possui

percepções corretas, pois o tempo médio de viagem por transporte público na RMF é, de fato, o dobro do tempo utilizando transporte privado, o que conduz a uma valoração negativa desse quesito (LOGIT; STRATEGY et al, 2014). Os congestionamentos e a

7 Isso foi observado na cidade de Salt Lake City, Utah (EUA), segundo estes estudos.

ausência de uma rede de corredores exclusivos tem levado a velocidade comercial dos ônibus, nos horários de pico, a apenas 8 km/h (COCCO, 2017). Comparativamente, o tempo médio regional dos deslocamentos por transportes público são de 57,6 minutos contra 31,2 minutos em automóvel individual (LOGIT; STRATEGY et al, 2014). Não obstante, há também percepções equivocadas, potencializadas pelo desconhecimento da população com relação a outras tecnologias de transporte público e mobilidade. É o caso do quesito “pontualidade”, o qual foi bem avaliado em sete das dez cidades do estudo. Ora, a população da RMF nunca vivenciou um sistema de transporte público que operasse de modo segregado do tráfego misto, daí que sua tolerância em relação aos atrasos recorrentes do sistema de ônibus é maior8. Caberia, nesse caso, a existência de um corpo de planejadores que apresentasse à população outras tecnologias.

Finalmente, essa fragilidade institucional se manifesta em uma anomia do corpo de planejadores (quando ele existe), ante essas circunstancias. Reflete-se também na incapacidade das instituições em assumirem papéis de integração de trabalho, funcionando como rótulas de concertação de uma governança multi-nível, articulando as ações de outras instituições públicas ligadas direta e indiretamente à questão da mobilidade. Observa-se que mesmo entre instituições estaduais – como é o caso do DEINFRA e da SUDERF – o histórico é de graves desentendimentos sobre qual das instituições deveria concentrar competências de planejamento sobre os transportes públicos de característica metropolitana. Esses atritos ocorrem também entre essas instituições e as secretarias de transporte municipais, avessas à cessão de suas competências sobre os transportes públicos (COCCO, 2017). Já entre o IPUF, a SUDERF e o DEINFRA, o histórico é de uma patente falta de diálogo, no que se refere à forma de gerir as infraestruturas rodoviárias da Ilha de Santa Catarina, aonde se localiza Florianópolis, a cidade principal da região. Tentativas de cessão de atribuições foram efetuadas, mas a prefeitura de Florianópolis, por vezes, se negou a assumir competências sobre as rodovias da Ilha (as SCs), devido ao temor de não poder arcar com os custos de manutenção das mesmas.

Como analisamos anteriormente, muitas dessas instituições foram recentemente extintas e suas competências foram transferidas para a Secretaria de Estado de Infraestrutura e Mobilidade. Entretanto, ao mesmo tempo, não há sinalização de que essas mudanças recentes darão competências e condições concretas de planejamento e ação, a uma instituição-rótula integradora de trabalho. Ou seja, não há indícios de que o estado dotará alguma das agora “subsecretarias” com: estrutura própria de gestão de pessoas; autonomia para compras, licitações, contratos de terceirização e gerencia própria de tecnologia da informação, atribuindo à mesma competências de autarquia especial9. Estaríamos diante de uma nova reconcentração de poder, sem empoderamento das atividades de planejamento?

8 Isso faz, inclusive, com que a estrutura política atue especulando com o desconhecimento da população, ou seja, apresentando o sistema BRT à opinião pública como sendo a tecnologia do estado da arte em transportes. 9 Vale frisar que o estado de Santa Catarina não possui nenhuma autarquia especial, ou seja, com autonomia decisória sobre seu próprio orçamento.

Conclusão

A questão da institucionalidade no setor de mobilidade e transportes, na Região Metropolitana de Florianópolis, nos mostra como a formação sócio-espacial se manifesta tanto no espaço tangível, como em suas instâncias sociais intangíveis. Assim, contradições tangíveis que se manifestam no espaço geográfico, perduram pela falta de uma instituição que atue como rótula de planejamento, financiamento e de governança multi-nível. Portanto, o cerne da questão não está nas noções de dependência de trajetória e devolução de poder, mas em como se estruturaram as forças políticas que incidem sobre esses processos institucionais. No caso da RMF, a busca por hegemonias políticas por parte da elite regional e estadual catarinense ensejou, historicamente, falsas devoluções de poder, criando instituições sem autoridade e autonomia sobre suas próprias atribuições, para levar a cabo tarefas de planejamento. Esse cenário dificultou, no decorrer da história, a eficácia de vários projetos em transporte e mobilidade a começar pelo próprio Sistema Integrado de Transportes (SIT), de Florianópolis, que não se expandiu no sentido de constituir um sistema metropolitano justamente pela falta de concertação em múltiplos níveis. Além disso, a fragilidade histórica dessas instituições públicas significou, em muitos casos, uma a interferência do setor privado em tarefas que seriam exclusividade do Estado, isto é, que exigem uma visão socialmente abrangente e de longo alcance em termos espaciais e temporais. Como exemplo, tomamos as narrativas propaladas por uma parte do próprio pessoal técnico de planejamento, que tem preconizado a opção pelo BRT como único sistema de transporte viável para a RMF.

Ademais, a recente Reforma Administrativa é temerária haja vista que apesar de sinalizar para uma racionalização institucional, com a extinção de muitas instituições e concentração de cargos distintos em secretarias próximas ao poder executivo, não prevê uma potencialização de capacidades às instituições que permaneceram ativas. Assim, serão necessárias analises futuras dos resultados dessa reforma, que até o momento aparenta uma reconcentração de poder sem contrapartida no sentido de ampliar capacidades de planejamento. O discurso do atual governo estadual tem sido de que a mera proximidade física de atribuições antes alocadas em distintas instituições será mais favorável ao planejamento, quando, na verdade, pode inclusive dispersar o planejamento e substitui-lo, no cotidiano, por preocupações típicas da burocracia do executivo.

Referências ASCHER, François. Os novos princípios do urbanismo. São Paulo: Romano Guerra, 2010. BRENNER, Neil. State theory in the political conjuncture: Henry Lefebvre’s “Comments on a new state form”. Antipode. 2001, vol. 33, p. 783-808. CERVERO, R.; DAI, D. BRT TOD: Leveraging transit oriented development with bus rapid transit investments. Transport Policy, vol. 36, pp. 127-138, 2014. COCCO, Rodrigo G. Transporte público e mobilidade na Região Metropolitana de Florianópolis. Florianópolis: Insular, 2017.

DOCHERTY, I; MARSDEN, G.; ANABLE, J. The governance of smart mobility. Transportation Research Part A, n.115, p. 114-125, 2018. HENSHER, David A.; GOLOB, Thomas F. Bus Rapid Transit systems: a comparative assessment. Transportation, n. 35, p. 501-518, 2008. JARAMILLO, Samuel. Crisis de los medios de consumo colectivo y capitalismo periférico. Desarrollo y Sociedad. 1981, p.127-145. KOCH, P. Overestimating the Shift from Government to Governance: Evidence from Swiss Metropolitan Areas. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 26, No. 3, pp. 397-423, 2013. LOGIT; STRATEGY et al (2015). PLAMUS Plano de Mobilidade Urbana Sustentável da Grande Florianópolis. Florianópolis, 2015. MACKINNON, Danny; SHAW, Jon. Devolution as process: institutional structures, state personnel and transport policy in the United Kingdom. Space and Polity, 2010, vol.14, no. 3, p. 271-287. MARCON, Maria T. R. A trajetória dos processos de regionalização em Santa Catarina: escalas geográficas e atores sociais. 422 f.. Tese (Doutorado em Geografia) – Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Departamento de Geografia, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2009. RANGEL, Ignácio. Obras reunidas. Rio de Janeiro: Contraponto, 2005. RYE, T.; Monios, J. et al. The relationship between formal and informal institutions for governance of public transport. Journal of Transport Geography, vol. 69, 2018. SANTOS, M. Sociedade e espaço: a formação social como teoria e como método. In Boletim Paulista de Geografia, n. 54, jun. 1982. SORENSEN, Andre. Taking path dependence seriously: an historical institutionalist research agenda. Planning Perspectives, n.1, vo.30, p. 17-38, 2015. VEENEMAN, W.; MULLEY, C. Multi-level governance in public transport: Governmental layering and its influence on public transport service solutions. Research in Transportation Economics, vol. 69, 430-437, 2017. WERNER, Carol M.; BROWN, Barbara B. et al. Evaluating the attractiveness of a new light rail extension: Testing simple change and displacement change hypotheses. Transport Policy, n. 45, p. 15-23, 2016.