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PARTICIPAO, E PODER: UMA ANLISE CRTICA DA TENDNCIA DE PROLIFERAO DE CONSELHOS E COMITS LOCAIS ENQUANTO INSTRUMENTOS DE GESTO AMBIENTAL NO BRASIL

BUZZWORDSBUZZWORDS

Igor Ferraz da Fonseca

9 771415 476001

ISSN 1415-4765

capa TD_1572

sexta-feira, 28 de janeiro de 2011 11:01:02

TEXTO PARA DISCUSSO

PARTICIPAO, BUZZWORDS E PODER: UMA ANLISE CRTICA DA TENDNCIA DE PROLIFERAO DE CONSELHOS E COMITS LOCAIS ENQUANTO INSTRUMENTOS DE GESTO AMBIENTAL NO BRASIL

Igor Ferraz da Fonseca*

R i o d e J a n e i r o , j a n e i r o d e 2 0 1 1

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* Tcnico de Planejamento e Pesquisa, da Diretoria de Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais (Dirur) do Ipea.

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Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

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Texto paraDiscusso

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ISSN 1415-4765

JEL: H83, Q01, Y80

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SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO .......................................................................................................... 7

2 O CONCEITO DE GOVERNANA E O MBG ................................................................9

3 A DISSEMINAO DA IDEIA DE PARTICIPAO NAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO ..............................................................................................13

4 PARTICIPAO E PODER: UMA EQUAO NECESSRIA .........................................15

5 DILEMAS E OBSTCULOS EM EXPERINCIAS CONCRETAS DE PARTICIPAO NO BRASIL ...........................................................................................................17

6 CONSIDERAES FINAIS .......................................................................................22

REFERNCIAS ........................................................................................................... 24

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SINOPSE

Este artigo analisa a utilizao e a disseminao do conceito de participao nas polticas ambientais e de desenvolvimento contemporneas no Brasil, com foco na implementao de conselhos e comits locais sobretudo aqueles ligados temtica socioambiental. A hiptese aqui defendida que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword, sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente fica aqum das expectativas. As concluses ressaltam que as diversas falhas e obstculos enfrentados por fruns participativos no Brasil podem ser minorados caso as especificidades do contexto local sejam consideradas as bases para o estabelecimento de instituies que visem fomentar a cidadania e o controle social nas polticas pblicas. Dessa forma, a anlise das relaes de poder locais, das estruturas econmicas e polticas de maior escala e uma flexibilidade metodolgica maior so elementos importantes para um aumento da eficcia e da eficincia desses fruns.

ABSTRACTi

This article examines the use and dissemination of the concept of participation in environmental and development policies, focusing on implementation of local councils in Brazil especially those linked to socio-environmental issues. The hypothesis advanced here is that the current use of the concept of participation is typical of a buzzword, being rhetorically successful while its implementation often fail. The findings highlight that the several failures and obstacles faced by participatory councils in Brazil could be decreased if the singularities of the local contexts were considered for the establishment of institutions aimed at promoting citizenship, social control and accountability in public policies. Thus, the analysis of power relations, socioeconomic structures of larger scale and greater methodological flexibility are important elements for increase the efficiency and effectiveness of these councils.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

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Participao, buzzwords e poder: uma anlise crtica da tendncia de proliferao de conse-lhos e comits locais enquanto instrumentos de gesto ambiental no Brasil

1 INTRODUO

Este artigo analisa a utilizao e a disseminao do conceito de participao nas polticas ambientais e de desenvolvimento contemporneas no Brasil, com foco na implementao de conselhos e comits, instrumentos de gesto que possuem como finalidade principal o fomento da participao e do controle social. A hiptese aqui defendida que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente fica aqum das expectativas.

Isso ocorre porque muitas vezes o conceito de participao promovido por meio da aura politicamente correta relacionada ao conceito de Manual da Boa Governana (MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Como veremos na sequncia, o MBG guia a produo e a reproduo dos critrios assumidos pelos tomadores de deciso e articuladores de movimentos sociais como essenciais enquanto regras de promoo de projetos relacionados ao desenvolvimento na esfera local.

O MBG no constitui um documento formal, mas sim uma expresso utilizada para se referir ao conjunto padronizado de conceitos, critrios e modos de fazer que se alastrou na elaborao de projetos e, consequentemente, na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local. Tais polticas acabam seguindo um conjunto bsico de diretrizes e passos de operao, independentemente das especificidades econmicas, sociais, polticas e ambientais das realidades locais para as quais tais projetos e polticas so destinados.

A participao, quando promovida por meio do MBG, favorece a difuso do conceito no nvel da retrica, mas propicia condies para que sua implementao prtica seja descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til no aumento da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento, bem como no fomento cidadania e democracia.

1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas cujo significado original foi perdido e cujo uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito no nvel da retrica do que na aplicao prtica.

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8R i o d e J a n e i r o , j a n e i r o d e 2 0 1 1

Para fins deste artigo, o termo descontextualizao significa uma interveno de governana ou a implementao de uma poltica que no leva em conta as especificidades dos contextos locais, tais como as relaes de poder e os recursos materiais e simblicos em disputa. Em outras palavras, uma poltica descontextualizada tende a seguir um padro determinado por conceitos e formas de ao definidos previamente, que pouco so problematizados em face das particularidades locais.

Vale ressaltar que este artigo no critica, de forma ampla, a promoo da participao social no mbito das polticas pblicas. Diversos estudos demonstram que a participao pode de fato constituir elemento importante na implementao de polticas pblicas e na promoo da cidadania e da democracia.2 A crtica apresentada neste trabalho direcionada promoo descontextualizada da ideia de participao por meio da replicao indiscriminada de instncias participativas e de desenhos institucionais, por meios de pacotes e frmulas prontas e preestabelecidas, vistas como necessrias e suficientes para o alcance da boa governana e de um modelo eficaz e eficiente de democracia.

A segunda seo deste estudo foca no conceito de governana e na regra do MBG, explicitando como frmulas prontas e conceitos banalizados e esvaziados de significado podem acarretar limitaes na implementao de polticas pblicas. A terceira seo deste estudo foca na disseminao da ideia de participao nas polticas de desenvolvimento, nas caractersticas das metodologias participativas em voga, e em sua constituio enquanto buzzword dentro do referencial da boa governana. Na quarta seo so apresentados diversos aspectos problemticos do conceito de participao quando promovido sob a gide do MBG, tanto do ponto de vista terico quanto de sua aplicao na realidade. A quinta seo apresenta uma reviso da literatura sobre mecanismos participativos no Brasil, alguns dos quais constituem instrumentos de gesto extremamente prestigiados pelo MBG. Vale ressaltar que a anlise da implementao dos mecanismos participativos aqui desenvolvida no se limita queles diretamente ligados temtica socioambiental. Embora a anlise dos mecanismos participativos ligados questo ambiental seja o foco deste texto, no relacionar experincias de reas como sade, assistncia social e oramentos participativos seria relegar a segundo plano anlises relevantes sobre estes instrumentos de gesto.

2. Para exemplos de como a participao social pode contribuir para o avano democrtico, ver Avritzer (2002) e Abers e Keck (2008).

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Por fim, as consideraes finais demonstram a necessidade de contextualizar a implementao dos instrumentos analisados, levando em considerao desigualdades nas relaes de poder, de recursos materiais e simblicos, de informao e domnio da linguagem tcnica, entre outros. Essa contextualizao pode ser elemento-chave para a eficincia na implementao desses instrumentos de gesto, essenciais para um processo de governana eficaz.

2 O CONCEITO DE GOVERNANA E O MBG3

O fortalecimento da governana representa uma possibilidade de estabelecer um processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. A ideia de governana promove o pluralismo poltico (MCFARLAND, 2007), a eficincia e a transparncia nas escolhas e decises pblicas, visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos.

Para Grindle (2004), governana consiste em: distribuio de poder entre instituies de governo; legitimidade e autoridade dessas instituies; regras e normas que determinem quem detm poder e como so tomadas as decises sobre o exerccio da autoridade; relaes de responsabilizao entre representantes, cidados e agncias do Estado; habilidade do governo em fazer polticas, em gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado, e prover bens e servios; e impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico.

O processo de governana envolve mltiplas categorias de atores, instituies, inter-relaes e temas, cada um dos quais suscetvel de expressar arranjos especficos entre interesses em jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido, a noo de governana pblica deve expressar questes de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum.

A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo de reduo do Estado e valorizao da incorporao de atores externos ao aparato estatal no processo poltico e na gesto de polticas pblicas. Isso est relacionado disseminao de ideias e de prticas neoliberais, no ltimo quarto do sculo passado, mas a sua trajetria ganhou

3. Esta seo foi baseada em Fonseca e Bursztyn (2009).

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vida prpria e adquiriu caractersticas que vo muito alm da mera transferncia da responsabilidade regulatria do governo para o mercado. Atributos como participao, descentralizao, responsabilizao e equidade entre os atores do noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo, abrindo espao para uma regulao que leve em conta fatores extraeconmicos.

Coincidindo com o perodo de disseminao das prticas do neoliberalismo e como resposta ao relativo fracasso que as polticas de desenvolvimento dos anos 1980 obtiveram em sua implementao, o conceito de governana foi adotado por agncias internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI),4 e passou a ser um elemento-chave da agenda de implantao de projetos, de diversas naturezas, em pases perifricos. Nesse contexto, os organismos internacionais de financiamento do desenvolvimento definem diversos componentes que consideram necessrios como ingredientes para uma boa governana, em processo que tem muito de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo.

Critrios que, de alguma forma, so entendidos como suscetveis de contribuir para o aprimoramento do processo poltico, so adotados e listados em check-lists de aspectos considerados essenciais aos programas e projetos. isso que chamamos aqui de MBG. A observncia desse manual deve ser buscada pelo atendimento de pr-requisitos estruturais, independentemente do contexto onde se d o processo poltico (HARRISS, 2001; FINE, 1999; BEBBINGTON, 2007). O contedo geral do MBG continuamente ampliado e hoje contm uma ampla lista, que pode atingir mais de 200 itens (GRINDLE, 2004, 2007).

Como exemplo de critrios do MBG, o Banco Mundial e o FMI analisam e selecionam os projetos que os mesmos financiam atravs de uma lista de condicionalidades que devem ser atendidas (NANDA, 2006; DRAKE et al., 2002; SANTISO, 2001). Santiso (2001) demonstra que, ainda no ano de 1999, os projetos e programas financiados por essas duas organizaes deveriam atender a uma extensa lista de condies ligadas governana, como o caso de Senegal (99), Quirguisto (97), Indonsia (81), Mali (67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros.

4. Para uma explicao de como o conceito de (boa) governana (e elementos a ele associados, como participao, descen-tralizao, capital social, empoderamento, entre outros) ganhou espao e notoriedade nas polticas do Banco Mundial e do FMI, ver Drake et al., (2002), Santiso (2001) e Nanda (2006).

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Conceitos e critrios como empoderamento, participao, capital social, accountability (responsabilizao), descentralizao, educao de qualidade, combate corrupo, eficincia dos mercados, mo de obra qualificada, igualdade de gnero, respeito propriedade e livre iniciativa, distribuio equitativa de renda, entre outros, esto presentes em uma agenda ampla e repleta de boas intenes. A sua praticidade, entretanto, limitada justamente pelo fato de ser genrica, muito abrangente e, com frequncia, distante das realidades especficas nas quais se tenta implement-la.

Um efeito paralelo disseminao da agenda neoliberal foi o maior ativismo de alguns setores da sociedade civil organizada. No vcuo deixado pela reduo (e mesmo inexistncia) da ao reguladora do Estado, paralelamente ao crescimento das foras de mercado no processo de regulao pblica, as organizaes no governamentais (ONGs) passam a ser importantes atores na definio e gesto de polticas pblicas. Organizaes que tm como foco a ao junto a segmentos da sociedade tendem a buscar recursos em rgos de governo ou organismos internacionais.

Nessa relao, tende a ocorrer um duplo efeito: por um lado, percepes sobre caractersticas de comunidades locais so transmitidas s agncias financiadoras, que podem incorpor-las em suas agendas; por outro, tais agendas passam a constituir critrios de essencialidades, como o MBG. Neste contexto, surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo das chamadas boas prticas5 nem sempre encontra realidades semelhantes s que lhes serviram de referncia, podendo resultar em frustraes ou mesmo na imposio de condutas e critrios equivocados, de cima para baixo.

Geralmente, os componentes includos no MBG refletem casos particulares de naes, regies ou localidades onde algo novo e de sucesso se verificou. No entendimento geral (e simplificador), as boas prticas devem ser disseminadas e reproduzidas, entendendo-se que isso seja uma garantia de boa governana. Entretanto, paradoxalmente, a razo do sucesso tende a ser justamente o fator originalidade dessas prticas.

5. Boas prticas (best practices) so experincias consideradas de sucesso em algum lugar e que servem como referncia para a reproduo em outros locais.

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Como resultado desse processo, o MBG consolidado ao mesmo tempo que vai sendo ampliado e torna-se base das polticas ambientais e de desenvolvimento. Esse mesmo processo, por outro lado, faz com que o manual seja crescentemente descontextualizado, acrtico, ingnuo e pouco til como ferramenta prtica para o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, o ideal de boas prticas tende a levar a frustraes, quando transposto para realidades diferentes, resultando em ms prticas.

As chances de um programa ou projeto ser aprovado por agncias financiadoras aumentam, na medida em que os mesmos expressem a sua adeso, ao menos formalmente, aos critrios do MBG. Quanto maior o nmero de elementos da lista de quesitos da boa governana o projeto contiver, maiores suas chances de ser aprovado e financiado, pois os doadores e instituies financeiras internacionais esto cada vez mais baseando sua ajuda e emprstimos com a condio de que sejam promovidas reformas que assegurem a boa governana (UNESCAP, [s.d.], traduo livre).

No meio acadmico tambm h amplo espao para disseminao do MBG. Isso se deve a vrios fatores, como a tendncia de adeso a ideias mainstream, muito comum nas universidades, ou a proximidade entre profissionais atuantes nas agncias de financiamento e o mundo acadmico (BEBBINGTON, 2004).

Enquanto as agncias financiadoras so agentes principais na consolidao do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente em sua ampliao, que decorre do prprio debate atual sobre o tema. Dito de outra forma, na interao entre burocracia, prtica e academia, o mundo universitrio tende a contribuir na traduo terico-conceitual das experincias reais, lapidando ideias e produzindo conceitos que se tornam novos itens do MBG.

A despeito das boas intenes inerentes definio de boa governana, o processo poltico moderno complexo e demanda solues especficas. Situado em uma ampla arena que envolve princpios, valores e interesses distintos, trata-se de um jogo no qual alianas e oposies so constantemente definidas e redesenhadas. A tentativa de incluso de mltiplos atores na gesto pblica necessria, mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e deve ser considerada.

O MBG, por ser um conjunto de critrios gerais, no d a devida importncia a essa complexidade, que tem expresses particulares em cada situao. A sua

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implementao baseada em elementos predeterminados e na busca de replicao de programas e projetos avaliados como experincias de sucesso nos contextos onde foram originalmente implantados.

O problema principal do MBG que replicar aes com vistas a criar elementos que foram bem-sucedidos em determinadas realidades no garante que os resultados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito, dificilmente os resultados desta reproduo atingem o mesmo grau de eficincia que nos contextos originais. Isso ocorre porque cada situao particular tem caractersticas culturais, econmicas, ambientais, polticas e sociais diferenciadas, o que faz com que a frmula buscada com a replicao impacte distintamente o meio no qual inserida, na medida em que a realidade-alvo condiciona, modifica e pode at distorcer o eixo da interveno.

As sees seguintes deste artigo focaro no conceito de participao, que um dos critrios principais do MBG. A centralidade da participao no MBG pode ser claramente percebida, pois est intrinsecamente vinculada a outros critrios do manual, tais como empoderamento, descentralizao e capital social, entre outros. Como dito anteriormente, ser analisada neste artigo a maneira como se d a expresso da participao via MBG, ou seja, a anlise se refere difuso acrtica da participao por meio de pacotes ou frmulas prontas, que fazem com que a institucionalizao da participao caminhe lado a lado com a banalizao e o esvaziamento do conceito. Contudo, a participao via MBG no esgota as formas de expresso da participao em realidades concretas e no inviabiliza a promoo da participao enquanto elemento de consolidao e de desenvolvimento da democracia. O movimento de ampliao das formas e canais de participao social salutar, desde que as peculiaridades locais sejam levadas em considerao nas decises de implantao de mecanismos democrticos, bem como o desenho institucional e as formas de expresso da participao contemplem tais especificidades desde o primeiro momento da interveno de governana.

3 A DISSEMINAO DA IDEIA DE PARTICIPAO NAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO

O conceito de participao ocupa o mainstream dos projetos e das polticas de desenvolvimento. Durante dcadas prevaleceram iniciativas de promoo do

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desenvolvimento (em diferentes escalas) implantadas de forma top-down (de cima para baixo), por meio de frmulas arrogantes e pretensamente salvadoras, mas que tiveram pouco sucesso. Desde os anos 1970, a abordagem bottom-up (de baixo para cima) em polticas pblicas se torna dominante no meio acadmico, nas agncias financiadoras, no crculo de influncia das organizaes governamentais e nas entidades da sociedade civil.6

Para Kapoor (2002), Robert Chambers foi o popularizador da abordagem participativa direcionada para pases em desenvolvimento, em uma perspectiva metodolgica denominada Participatory Rural Appraisal (PRA). Segundo Chambers, essa perspectiva contribuiria para a melhor eficcia das polticas de desenvolvimento e mitigao da pobreza, ao mesmo tempo em que empoderaria a populao local, fomentando a cidadania e a democracia. Para Chambers, a participao tiraria o foco do agente externo que impe condutas e prticas e estimularia o debate sobre alternativas locais para o desenvolvimento. A comunidade local seria protagonista da poltica e, por isso mesmo, agente estimulado e participativo.

A participao levaria a diversos benefcios, sendo possvel situ-los em dois conjuntos: a influncia nos resultados prticos das polticas e o impacto nos agentes e nas comunidades locais. A influncia da metodologia participativa no resultado da poltica tem como premissa a crena em que a postura ativa da populao local contribuiria para a legitimao e a aplicao da poltica no contexto local, tornando-a mais eficiente e eficaz. J o impacto da metodologia nos prprios atores sociais locais parte do princpio de que a participao construiria cidadania e impulsionaria os agentes locais a serem atuantes no processo poltico, ou seja, proporcionaria o empoderamento dos agentes.

Dadas todas essas expectativas, improvvel que a participao receba crticas. A participao carrega consigo a aura politicamente correta e consensual em que so baseadas as diversas polticas de desenvolvimento e ambientais. Assim, resistncias ao participacionismo tendencialmente assumem um carter moralmente pernicioso e fogem ao mbito da retrica politicamente correta.

O carter politicamente correto, consensual, geral e altamente retrico da expresso participao faz com que autores como Cleaver (2001) e Cornwall e Brock

6. Para um melhor entendimento de como a abordagem bottom-up se torna dominante no mbito das polticas pblicas e quais as consequncias desse fato, ver Sanyal (2005) e Mohan e Stokke (2000).

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(2005) a classifiquem como uma buzzword. Isso indica que a participao significa tudo e nada ao mesmo tempo, pois algo com que todos concordam no mbito da retrica (guiando assim a ordem do dia nas discusses acadmicas e na formulao de polticas), mas cuja aplicao prtica no avana como seria o esperado.

Segundo Mohan e Stokke (2000) e Sanyal (2005), nos anos 1970, 1980 e 1990, tanto o neoliberalismo quanto os setores da esquerda comeam a enfatizar o local como espao de protagonismo nas polticas pblicas, em substituio ao papel dos governos centrais no processo de planejamento e elaborao de polticas. Os esforos de descentralizao administrativa, econmica e poltica e a crescente importncia de ramos da sociedade civil notadamente as ONGs no processo poltico impulsionaram o conceito de participao, bem como conceitos como capital social, governana, empoderamento, descentralizao, accountability, entre outros.

Dessa forma, a participao passa a ser elemento central do MBG, o que faz com que o uso do termo favorea a seleo e a aprovao de projetos de desenvolvimento com foco na esfera local. Contudo, as experincias prticas mostram diversos aspectos problemticos nas abordagens participacionistas, suscitando questes sobre a pertinncia de se disseminar mecanismos de participao de modo indiscriminado. Algumas delas sero exploradas a seguir.

4 PARTICIPAO E PODER: UMA EQUAO NECESSRIA

Os problemas resultantes da introduo de metodologias participativas so variados, dependendo do contexto onde a poltica implantada. De forma geral, ao lado da tendncia de romantizar o local e a comunidade, a nfase em alguns pontos das metodologias participativas pode contribuir para a manuteno do status quo e para obscurecer relaes de poder entre os diversos grupos sociais. A tendncia de ignorar as relaes de poder locais torna possvel a utilizao dessas metodologias para manter, aprofundar e/ou legitimar desigualdades de poder, de acesso informao, de recursos e de deciso no processo poltico.

Os modelos solidrios de comunidade (CLEAVER, 2001) so tpicos das abordagens participacionistas. Nesses modelos, as comunidades so vistas como internamente harmnicas e socialmente igualitrias. Os objetivos perseguidos pelos

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membros das comunidades so idnticos para todos os indivduos e no h conflito entre eles sobre acesso a recursos, distribuio de poder, entre outros.

claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade, onde, ao contrrio, se percebe uma complexa teia de motivaes, alianas e conflitos. Segundo Eversole (2003, p. 783, traduo livre), forasteiros que encorajam a participao frequentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses conflituosos convenientemente camuflados sob a bandeira de populao local.

Cleaver (2001, p. 45, traduo livre), em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solidariedade e conflito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Contudo, as agncias financiadoras, executores e gestores de projeto raramente problematizam a comunidade. Na maioria das vezes a comunidade considerada elemento uno e harmnico, que no possui conflitos internos, mas somente com atores externos. Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descartadas do mbito de anlise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003).

Simultaneamente ao processo que contrape a comunidade local aos atores externos, percebe-se uma delimitao arbitrria do que est includo e/ou excludo de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Alm de perceber a comunidade como harmnica, muitas abordagens participativas isolam a suposta comunidade das estruturas econmicas e polticas de maior escala.

Perceber a comunidade como harmnica contribui para manter o status quo desigual local. Kapoor (2002, p. 102-103) afirma que questes sobre incluso, a regra dos facilitadores da PRA e o comportamento personalista das elites obscurecem, e s vezes ignoram, questes de legitimidade, justia, poder e polticas de gnero e diferena. A tendncia elitizao da participao, em que os mecanismos designados para tal acabam sendo uma forma de reproduo das elites locais, percebida no Brasil, nos conselhos participativos. Tatagiba (2005, p. 209) informa que:

Os conselheiros, no que se refere renda, escolaridade e engajamento poltico-partidrio, esto bem acima da mdia nacional. A heterogeneidade na composio, verificada pela diversidade das organizaes representadas nos conselhos, caminha, assim, ao lado de uma tendncia elitizao da participao.

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A questo da manuteno do status quo leva a mais delicada, mais citada e mais problemtica caracterstica das abordagens participativas: o obscurecimento das relaes de poder. As abordagens participativas tendem, por diversos motivos, a desconsiderar as relaes de poder, sejam elas internas comunidade ou na relao entre elas e outras instncias.

Para Mohan e Stokke (2000, p. 249, traduo livre), a concepo dominante de participao e empoderamento baseada em um modelo harmnico de poder e isto implica que o empoderamento dos sem poder poderia ser alcanado dentro da ordem social existente, sem nenhum efeito negativo significativo sobre o poder dos poderosos. Na mesma linha, Kothari (2001, p. 146, traduo livre) assevera que, quanto mais a participao promovida conforme este modelo (falsamente) harmnico, sem questionar as relaes desiguais locais, mais seu resultado mascarar a estrutura de poder da comunidade.

Autores como Williams (2004, p. 558, traduo livre) percebem a participao como despolitizao. Para o autor, a participao j foi politicamente domesticada, e est servindo para a legitimao de importantes funes econmicas, institucionais de uma viso mainstream de desenvolvimento.

5 DILEMAS E OBSTCULOS EM EXPERINCIAS CONCRETAS DE PARTICIPAO NO BRASIL

A entrada da participao no mainstream das polticas de desenvolvimento, com seu fomento por agncias financiadoras internacionais e entidades da sociedade civil, acarretou a formalizao de certas prticas relacionadas s metodologias participativas. Comits, fruns e conselhos locais vm sendo amplamente difundidos e, em alguns casos, a sua criao vista como necessria e suficiente para o sucesso da participao. Como exemplo dessa difuso, um estudo do Ipea (2005) estimou que, at o ano de 1999, mais de 39 mil conselhos de polticas pblicas tinham sido criados no Brasil.

Entretanto, a formalizao de tais mecanismos e a identificao dos mesmos como essenciais participao podem propiciar situaes nas quais estas instituies sejam descontextualizadas e possam ser influenciadas por relaes de poder locais. A quase obrigatoriedade da criao de comits, fruns e/ou conselhos como meio

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principal de promoo da participao nas polticas pblicas representa a maneira sob a qual a participao incorporada ao MBG. Porm, so percebidas diversas falhas na aplicao prtica de tais mecanismos. Listaremos algumas a seguir, retiradas de exemplos concretos de estudos de caso no Brasil.

Os exemplos aqui apresentados no pretendem de forma alguma mapear e/ou esgotar todos os casos e formas de limitao da atuao de instituies participativas no Brasil. Conforme o argumento apresentado neste trabalho, so as singularidades dos contextos locais que vo determinar as limitaes e potencialidades desses espaos. Dessa forma, as categorias apresentadas no ocorrem de forma generalizada em todas as instncias participativas no Brasil; do mesmo modo, outros tipos de obstculos podem surgir conforme as caractersticas tpicas de cada localidade.

A despeito disso, os exemplos aqui elencados nos parecem ser ilustrativos de alguns dos principais pontos que aparecem, de forma recorrente, nos estudos que focam a temtica. As categorias apresentadas aqui so: limitaes quanto ao domnio de conhecimentos especializados e ao domnio de linguagens e termos tcnicos; o controle do processo de escolha dos participantes; o controle do processo deliberativo como forma de legitimar as aes realizadas pelo poder pblico ou por outros grupos influentes; dificuldades na generalizao de uma cultura participativa; assimetrias de poder manifestadas no mbito dos espaos participativos; falta de representatividade dos supostos representantes; existncia de relaes sociais baseadas no clientelismo e no patrimonialismo; cooptao de lideranas de grupos com menores recursos econmicos e polticos; e o possvel constrangimento participao plena de alguns grupos sociais por outros grupos.

A questo da utilizao da linguagem tcnica um aspecto que pode contribuir para que o frum participativo no cumpra seus objetivos originais. Wendhausen e Caponi (2002, p. 1.625), analisando o conselho municipal de sade de um municpio catarinense, demonstram que a linguagem tcnica utilizada pelos representantes governamentais contribui para que a relao estabelecida no conselho seja uma relao de dominao pois, por meio da linguagem tcnica, de palavras de ordem e de termos contundentes, se conseguia o silncio da maioria dos conselheiros. Nesse contexto, as autoras afirmam que o que se constata a a velha prtica de tcnicos falando para leigos, ou o que poderia ser pior, o uso instrumental de um espao que se pretendia

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democrtico, para legitimar aes governamentais e no para control-las e avali-las (WENDHAUSEN; CAPONI, 2002, p. 1.625).

A questo da dominao exercida pelos atores governamentais tambm acentuada por Fuks e Perissinotto (2006). Analisando o Conselho Municipal de Sade de Curitiba, os autores observam que, embora em minoria, os tcnicos governamentais controlam a iniciativa do debate no conselho. Aqui, novamente a linguagem tcnica fator de dominao. De forma ainda mais problemtica, o Conselho Municipal de Assistncia Social de Curitiba exemplo clssico de funcionamento de conselho pro forma. Nesse conselho, o processo da escolha dos representantes no governamentais foi amplamente controlado pelo governo e seus aliados. Isso fez com que, nesta instncia, no existissem conflitos e contestaes porque todas as foras que poderiam contestar a orientao ali predominante foram excludas em momentos anteriores ao processo decisrio (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p. 77).

Olival, Spexoto e Rodrigues, em trabalho sobre participao nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel no territrio Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca eficcia dos conselhos na generalizao da cultura participativa. Para estes autores, deve-se repensar o conceito dos conselhos como uma instituio caracterizada pela participao ampliada uma vez que a existncia destas instituies no conseguiu superar a distino entre uma minoria de cidados politicamente ativos e a maioria passiva (OLIVAL; SPEXOTO; RODRIGUES, 2007, p. 1.027).

Manor (2004) acentua outro aspecto da questo: desigualdades situadas nas relaes de poder locais podem contaminar e direcionar instncias criadas visando participao, como os comits de usurios de recursos comuns. O exerccio formal da participao sem combater desigualdades que antecedem o mecanismo faz com que tal abismo seja mantido nos comits e as decises no mbito do mesmo sejam tomadas por aqueles que tradicionalmente controlam o processo poltico local (CLEAVER, 2005; BLAIR, 2000; RIBOT, 2007; WONG, 2003; MILANI, 2006).

Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfica, no Brasil, onde a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso dos interesses e vises de cada um (PEREIRA, 2008; SOUZA, 2008). Dino (2003), analisando

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o processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrfica do rio Paracatu que foi criado tendo em vista que o Plano Diretor no municpio de Paracatu assim o determinava observa que a formao e o funcionamento do mesmo foram pautados pelo clientelismo, havendo apenas a participao das elites locais. Nesse caso, o comit era, sobretudo, espao de lutas polticas internas s elites dominantes e ampla parcela da populao era excluda e no representada no processo. Segundo a autora,

O modelo sistmico de integrao participativa, que prev a existncia dos comits de bacia hidrogrfica como importantes instrumentos de descentralizao e participao popular na gesto, foi apropriado no nvel local pela cultura poltica tradicional, influenciada por concepes e relaes clientelistas e regionalistas (DINO, 2003, p. 113).

Novamente em seu estudo sobre o Portal da Amaznia, Olival, Spexoto e Rodrigues (2007, p. 1.032) acentuam que os conselhos muitas vezes so entendidos como instituies para legitimar decises tomadas em outras instncias. De forma semelhante, podem ocorrer situaes em que os reais beneficirios da poltica participam, mas de forma no autnoma, pois pode haver cooptao de lideranas dos grupos beneficirios e/ou manipulao de informaes (MANOR, 2004).

Em outra frente, Sayago (2007) aponta que os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural foram criados apenas para atender as exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em especial do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Para a autora, os conselheiros, em geral, possuem baixa capacidade tcnica e formao, e os conselhos apresentam reduzida articulao com outras instncias, alm de um pequeno nvel de participao e envolvimento dos atores, o que faz com que o processo de descentralizao, promovido com a criao do comit, seja no democrtico, centralizador, e, em alguns casos, legitimador das relaes de poder j existentes (SAYAGO, 2007, p. 18).

Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos em cidades baianas, Milani (2006, p. 188-189) percebe que o modus operandi local

(...) predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das relaes entre a sociedade e o governo local (...) isso significa, evidentemente, que os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos.

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Contribuies relevantes so propiciadas por Coelho e Favareto (2008), no que se refere dinmica participativa do Conselho de Gesto de Recursos Hdricos (CGRH) e do Conselho de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD), ambos na regio do Vale do Ribeira. A anlise efetuada est relacionada ao envolvimento dos conselhos citados na questo da construo da usina hidreltrica de Tijuco Alto. Os autores afirmam que o CGRH segue o padro, j descrito, do predomnio das discusses tcnicas e do domnio governamental em que, muitas vezes, o subterfgio da participao utilizado para legitimar decises tomadas por especialistas. Por outro lado, a participao no CONSAD refora a ideia de captura pela coligao partidria dominante do comit.

Contudo, ao se analisar as interaes entre os atores sociais que frequentam os comits, bem como as relaes entre os comits e as instituies e foras polticas especficas do contexto local, percebeu-se que a dinmica dos fruns pode ser compreendida como a replicao do jogo poltico-partidrio na esfera participativa (COELHO; FAVARETO, 2008, p. 2.950, traduo do autor). Apesar de possurem caractersticas distintas, ambos os conselhos tm em comum o fato de no promoverem o dilogo, a interao e a negociao compartilhada de polticas pblicas entre os conselheiros, que possuem vertentes ideolgicas e interesses distintos. O espao dos conselhos citados se caracteriza pela oposio radical de discursos e vises ideolgicas e pela luta por ocupao de espaos que permitam a expresso e a conquista do poder poltico. Nos casos citados, a disputa por posies dominantes nos conselhos e pelo prevalecimento dos interesses de determinados grupos em detrimento de outros fizeram com que os conselhos atuassem como uma extenso das arenas poltico-partidrias tradicionais, fazendo com que coligaes partidrias se apropriassem do espao do conselho e mobilizassem suas pautas e recursos de acordo com os interesses de seu grupo de apoio.

Por fim, destacamos o processo de consultas populares realizadas durante a elaborao do Plano BR-163 Sustentvel. Embora inovador e com potencial de fomento do desenvolvimento regional na rea de influncia da Rodovia BR-163, trecho Cuiab-Santarm, as consultas pblicas foram marcadas por baixo ndice de participao da populao, devido ao precrio acesso aos locais de reunio, aliado falta de informaes sobre o plano e a linguagem tcnica e por isso excludente do mesmo. Alm disso, foi observada a falta de segurana para os participantes, tendo em

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vista os altos ndices de violncia na regio. Essa soma de fatores pode ter acarretado problemas de representatividade e autonomia dos participantes (TONI; MACHADO; PINTO, 2006).

Embora amplamente difundida como item do MBG, a busca de uma participao legtima e eficaz tem encontrado percalos no mundo real. A simples formalizao e a generalizao de mecanismos teoricamente participativos no promovem, por si s, uma participao ampla, isenta, democrtica e eficaz. Como acentuam Coelho e Favareto (2008, p. 2.951, traduo do autor), as regras do jogo, expressas nas instituies formais, somente podem ser entendidas se consideradas como parte do contexto social no qual esto incorporadas. Dessa forma, as relaes de poder e demais especificidades locais devem ser observadas. Caso isso no ocorra, os espaos formais de participao podem ser apenas figurativos, esvaziados e manipulados.

6 CONSIDERAES FINAIS

Embora seja extremamente importante nas polticas ambientais e de desenvolvimento, o uso da participao tende a constituir-se atualmente em uma buzzword. Consensual, ela se tornou quase obrigatria nos programas e projetos de desenvolvimento contemporneos. No entanto, tal participao de modo geral no emerge localmente e nem sempre fomentada de acordo com as particularidades locais. Ao contrrio, mecanismos predeterminados de participao, promovidos sob a gide do MBG, so formalizados e considerados necessrios e suficientes na busca da participao e no consequente aumento da eficincia e eficcia das polticas de desenvolvimento, bem como no fortalecimento das instituies democrticas.

Na internalizao da ideia de participao e do controle social na gesto ambiental, os fruns, conselhos e comits passaram a ser considerados os espaos ideais para este propsito. A legislao obriga a criao de comits e conselhos, entendendo que isso seja medida suficiente para a obteno do controle social nas polticas pblicas em geral e nas polticas ambientais e de desenvolvimento em particular.

Entretanto, a criao de comits como obrigao legal, sem observar e combater desigualdades nas relaes de poder, na informao e na linguagem apresentadas,

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bem como nas restries materiais e simblicas vivenciadas pelos participantes, faz com que a utilizao desse importante instrumento de gesto ambiental possa seguir a orientao pro forma e no cumprir com seus objetivos principais de mobilizar a sociedade, fomentar capital social e viabilizar um real controle social sobre as polticas. Ademais, a democratizao do processo poltico e o aumento da participao, por si s, so insuficientes para garantir maior efetividade na formulao, no acompanhamento e na avaliao de polticas pblicas.

Tal situao ajuda a explicar por que a contradio entre discurso e prtica das metodologias participativas significativa. Se implementada de forma acrtica e descontextualizada, enquanto item do MBG, a participao pode enfrentar severos obstculos no mbito local e, assim, produzir efeitos bastante limitados nos resultados das polticas e na promoo da cidadania e no empoderamento dos atores sociais.

Contudo, til aqui fazer uma ressalva: por mais que exemplos prticos de aplicao de mecanismos participativos para a gesto ambiental no Brasil apresentem problemas no que tange representao, deliberao e ao prprio processo participativo, essas falhas no so suficientes para descartar a importncia de tais instrumentos para a promoo da democracia. Para alm do processo representativo-deliberativo, a presena desses mecanismos pode gerar outros benefcios com potencial de contribuir para a promoo eficaz da governana local. Abers e Keck (2008) afirmam que, a despeito das falhas de representatividade e de deliberao, os conselhos funcionam como espaos de relaes fecundas. Para as autoras, os conselhos permitem que atores sociais, que em outros espaos no interagiriam, possam interagir entre si. Isto permite o surgimento de possibilidades de aes e de arranjos institucionais que no seriam possveis sem a interao, ainda que de forma precria e em desigualdade de condies e de poder, entre tais atores. Em suma, a prpria existncia dos mecanismos de participao pode modificar (ainda que isso tambm dependa das especificidades de cada contexto local) o meio institucional no qual os mesmos esto inseridos e contribuir, no longo prazo, para processos mais eficazes de governana e de implementao de polticas.

Defende-se que para um melhor uso da participao, esta deve ser promovida de acordo com as especificidades locais, observando-se as relaes de poder dentro do escopo de ao da instituio e na interface entre esta e o contexto externo. Para que isso ocorra, sugerido no utilizar as frmulas prontas e gerais presentes no MBG,

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onde os canais de expresso da participao so promovidos independentemente das relaes de poder locais.

A contextualizao da participao que indica que o desenho institucional dos mecanismos participativos e sua forma de atuao sejam pautados pelas especificidades dos contextos locais , o foco nas relaes de poder e uma flexibilidade metodolgica maior nos esforos de ampliao dos canais de participao podem contribuir para que o conceito de participao no seja apenas uma retrica bem-sucedida, uma buzzword, mas constitua elemento-chave no sucesso de polticas de desenvolvimento aplicadas.

Essa contextualizao se faz necessria pois, pela anlise de experincias reais de implementao de fruns, conselhos e comits no Brasil, percebe-se que a efetividade desses instrumentos de gesto esto muito aqum de seus objetivos previstos. A implementao de tais instrumentos de forma eficaz e eficiente essencial no fomento da participao e do controle social, elementos internos de processos de governana e necessrios para que a populao local expresse seus interesses e seja ator ativo na formulao e na implementao de polticas de desenvolvimento.

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

EDITORIAL

CoordenaoCludio Passos de Oliveira

SupervisoAndrea Bossle de Abreu

RevisoEliezer MoreiraElisabete de Carvalho SoaresFabiana da Silva MatosGilson Baptista SoaresLucia Duarte MoreiraMriam Nunes da Fonseca

EditoraoRoberto das Chagas CamposAeromilson MesquitaCamila Guimares SimasCarlos Henrique Santos ViannaMaria Hosana Carneiro Cunha

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PARTICIPAO, E PODER: UMA ANLISE CRTICA DA TENDNCIA DE PROLIFERAO DE CONSELHOS E COMITS LOCAIS ENQUANTO INSTRUMENTOS DE GESTO AMBIENTAL NO BRASIL

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Igor Ferraz da Fonseca

9 771415 476001

ISSN 1415-4765

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sexta-feira, 28 de janeiro de 2011 11:01:02

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