Da Base Comunitária para a Gestão Nacional Centralizada - Caminho Errado para a Governança da Área Marinha Protegida da

Ilha Apo, Filipinas?

1. Objetivo Político ou de gestão & Tema

O presente artigo analisa os efeitos do processo de gestão centralizada que ocorreu na Ilha Apo, localizada nas Filipinas, com foco sobre se a implementação do Sistema Nacional Integrado de Áreas de Conservação de (SNIAC) era realmente necessária.

2. Enfoques chave

Área Marinha Protegida; Base Comunitária; Cogestão; Ilha Apo; Filipinas.

3. Experiências que podem ser compartilhadas

Algumas experiências podem ser levantadas a partir da análise do artigo: A fase de “santuário”, ou seja, a gestão de base comunitária foi vista por muitos

como um grande sucesso, e possibilitou a criação das primeiras áreas marinhas protegidas. Na fase onde a gestão era de base comunitária pode-se constatar que havia

uma parceria entre a esfera de poder local e os residentes, de forma a haver uma comunicação entre as partes citadinas;

Estudos realizados comprovaram que a gestão com base comunitária possibilitou um aumento na população de peixes e, consequentemente, uma produção satisfatória de pescado;

Apesar da gestão de base centralizada estatal instaurada, houve um empenho em punir, através de multa, quem, de algum modo, causou algum dano à área;

Por fim, as experiências nesse caso demonstram que o regime de gestão sob base comunitária pode dar resultados mais satisfatórios se comparado ao modelo de gestão top-down, uma vez que a comunidade é peça fundamental para uma boa tomada de decisão. Porém os interesses locais e nacionais deveriam ser postos em discussão sob uma ótica horizontal, de modo a haver um consenso entre as partes, minimizando os conflitos existentes. Isso resultaria em uma mescla das boas práticas de ambos os tipos de gestão ( top-down e bottom-up)

4. Visão geral do caso

Antes de meados da década de 1990, a Ilha Apo, localizada nas Filipinas, foi muitas vezes descrita como um dos melhores exemplos do mundo em termos de gestão do meio marinho de base comunitária. Este trabalho estuda a transição da gestão de base comunitária para a gestão centralizada da ilha pelo Estado durante a década de 1990. Uma extensa entrevista com os residentes revelou dúvidas profundas sobre o regime centralizado do Conselho de Administração das Áreas Protegidas (CAAP). O objetivo da implementação do Sistema Integrado de Áreas Protegidas Nacionais (SIAPN) pelo CAAP foi inicialmente encarado favoravelmente pelos residentes, mas perdeu esse apoio por causa da exclusão destes entre as partes interessadas na gestão, além do fraco desempenho institucional que possuem. A conclusão do trabalho é que a implementação da Lei SIAPN destaca as limitações da administração top-down, e que há uma necessidade de restaurar a participação dos atores locais na gestão da Área Marinha Protegida (AMP) da Ilha Apo. Um sistema de cogestão entre atores estatais nacionais e a comunidade é essencial para garantir a sustentabilidade em longo prazo dos recursos marinhos deste espaço.

5. Contexto e Objetivos

a) Contexto (local ou situação presente)

As Áreas Marinhas Protegidas (AMPs) tem sido apontadas como uma das ferramentas mais importantes para a gestão dos recursos costeiros. A proliferação de áreas marinhas protegidas, assim, parece uma estratégia sensata para ajudar a proteger os ambientes costeiros para as gerações futuras. No entanto, verificou-se que apenas 9% das áreas marinhas protegidas atingem os seus objetivos de gestão, e o fraco desempenho social e ambiental da maioria deles levou os críticos a perguntar se há um futuro para as áreas marinhas protegidas em países tropicais em desenvolvimento. A questão crucial é se a chave para o sucesso ou o fracasso de uma AMP encontra-se em seu sistema de gestão e, em particular, se esse sistema incorpora a participação dos interessados em seus processos de tomada de decisão.

As Filipinas foi local de implantação das primeiras AMPs e agora possui mais de 300, que constituem a principal ferramenta do país para a gestão dos recursos costeiros. Dois formatos de MPA existem nas Filipinas: o primeiro é o “santuário”, de base comunitária, permitindo que os atores locais possam gerir os seus próprios recursos. Este formato foi autorizado pelo Código de 1991 do Governo Local. Este código permite que os Barangay (grupos comunitários locais) em parceria com os seus municípios, elaborem portarias que criam áreas marinhas protegidas e leis para governá-las com o limite de até 7 quilômetros da costa. A promulgação do Código da Pesca em 1998 permitiu uma extensão deste controle comunitário da pesca no mar até 15 quilômetros. O segundo formato de gestão de AMPs é o modelo centralizado pelo Estado, que é um método prescritivo, top-down de garantir a proteção desses ecossistemas. O Sistema Integrado de Áreas Protegidas Nacionais (SIAPN), de 1992, prevê a criação de AMPs, com uma estrutura mais centralizada do que aquela criada pelo Código de 1991 do Governo Local. Esse SIAPN é regido pelo Conselho de Administração das Áreas Protegidas (CAAP), composto em sua maioria funcionários designados pelo Departamento Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (DENMARN), e liderado por um administrador de âmbito local. Além de impor SIAPN, o CAAP está autorizado a criar a sua própria legislação, que também exige um plano geral de gestão para cada área componente do SIAPN.

b) Objetivos

Este estudo avalia os efeitos do processo de centralização ocorrido na Iha Apo, localizada nas Filipinas, concentrando-se na questão de saber se a implementação do Sistema Nacional Integrado de Áreas de Conservação de (SNIAC) era necessária.

6. Implementação do Enfoque de GCI (p.e. gestão, ferramentas, recursos)

a) Gestão do Projeto

O projeto foi elaborado por Edward J. Hind (Departamento de Ciências e Tecnologia Marinha da Universidade de Newcastle), Malcolm C. Hiponia (Departamento de Sociologia e Antropologia, da Universidade de Silliman) e Tim S. Gray (Departamento de Geografia, Política e Sociologia da Universidade de Newcastle).

b) Ferramentas de GCI

O estudo utilizou-se de uma legislação incidente nas Filipinas que regulamenta os formatos de gestão apresentados:

Código de 1991 do Governo Local que autorizou o formato de gestão de “santuário”;

Código da Pesca em 1998, que aumentou o limite de jurisdição da gestão de “santuário” de 7 para 15 quilômetros;

O Sistema Integrado de Áreas Protegidas Nacionais (SIAPN), de 1992, que prevê a criação de AMPs, de forma centralizada.

Além disso, pode ser colocado o Conselho de Administração das Áreas Protegidas (CAAP), que foi criado com o intuito de reger o SIAPN.

7. Custo e recursos

Não se aplica.

8. Eficácia (p.e. se as metas/objetivos esperados foram atingidas)

Os objetivos foram atingidos, tendo em vista que foi elaborada uma avaliação os efeitos do processo de centralização ocorrido na Iha Apo e pôde-se, a partir disso, discutir como o Sistema Nacional Integrado de Áreas de Conservação (SNIAC) está sendo conduzido pela gestão top-down que se instaurou na década de 1990.

9. Fatores de Sucesso e de Fracasso

Sucesso

Apesar da gestão de base centralizada estatal instaurada, os fatores de sucesso que podem ser colocados a partir da explanação do caso são:

Houve a criação de postos de trabalho, que beneficiou algumas famílias da comunidade;

Estudos apontam que a qualidade ambiental da Ilha Apo é considerada alta, com ênfase nos recifes de coral existentes;

Houve um empenho em punir, através de multa, quem, de algum modo, causou algum dano à área.

Fracasso

O estudo descobriu que este tipo de mudança no caráter da gestão gerou conflitos entre o Estado e a comunidade, de forma a não haver uma cogestão e sim uma tensão entre as partes;

O processo de mudança de regime de gestão se deu de forma acobertada. Muitos dos entrevistados não sabiam da existência do Conselho, sendo que a sessão de informação sobre a Lei que cria o mesmo não foi divulgada e foi apresentada em inglês e não na lingua nativa dos residentes;

A mudança de caráter de gestão com a instauração do conselho tirou a legitimidade de participação da comunidade de Barangay, peça essencial nas discussões que auxiliam a tomada de decisão;

Essa não legitimidade da comunidade, por sua vez, pode acarretar no fato de os membros do conselho que representam o governo nacional priorizem os próprios interesses ao invés de utilizar o Plano Geral de Gestão (Ex.: favorecer a atividade turística em detrimento de questões relativas à proteção ambiental);

Baseado nas entrevistas pode-se constatar que há uma falta de transparência financeira, devido a cobrança de taxas e não divulgação para a comunidade de como está sendo direcionado este recurso, enquanto que na época da gestão comunitária o que havia eram doações que serviam de fundo para a gestão;

A comunidade de pescadores se sentiu vulnerável frente às atividades marítimas e turísticas.

10. Resultados Inesperados

Não se aplica.

11. Preparado por

João Paulo Martins MarquesBrenda da Silveira Wilke

12. Verificado por

Brenda da Silveira WilkeJoão Paulo Martins Marques

13. Fontes de Informação

HIND, E.J., HIPONIA, M.C., GRAY, T.S. From community-based to centralised national management - wrong turning for the governance of the marine protected area in Apo Island, Philippines? Marine Policy, 34, 54-62, 2010.