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Financiamento e Gestão

escolarJoana Monteiro | 2014

DA EDUCAÇÃO NO BRASILFinanciamento e Gestão

Gasto público em educação e desempenho

Dezembro 2014

Gasto Público em Educação e

Desempenho Escolar

Joana Monteiro

Motivação

• O Brasil promoveu um avanço considerável na escolaridade da sua população nas duas últimas décadas. • A média de anos estudos da população jovem (entre 18 e 24 anos) aumentou 55% em 20 anos,

alcançando 9 anos em 2012.

• Entretanto, muitos problemas persistem, principalmente relacionados à qualidade do ensino. • A comparação entre 65 países com base nos resultados do PISA coloca o país como 58º no ranking de

desempenho em matemática, 55º no de leitura, e 59º no de ciências.

• Nesse cenário, o aumento da parcela de recursos destinados ao sistema educacional é uma das mudanças mais discutidas politicamente. • 75% dos recursos dos royalties para a educação. • Plano Nacional de Educação (PNE) destina 10% do PIB para educação até 2010.

• Propostas partem do princípio que há escassez de recursos na área e que dinheiro é o

motor da mudança.

• Este estudo busca analisar se há uma associação entre aumento de gasto público em educação na quantidade e qualidade. Para isso, analisa-se: • Gasto municipal em educação e indicadores de quantidade e qualidade do ensino para a

totalidade dos municípios brasileiros.

• O desempenho nos anos 2000 dos municípios brasileiros produtores de petróleo beneficiados com royalties de petróleo.

Objetivo

• Não existe evidência de que há restrição de recursos ativa na área de educação no Brasil. • Barbosa Filho e Pessoa (2010) calculam que gasto público total no ensino fundamental e

médio representa 4% do PIB. No Chile, esse valor é 3,9% do PIB e na média da OCDE é 3,6% do PIB.

• Rocha et al (2013) indica que não há escassez de recursos para a educação no Brasil e que há um elevado grau de desperdício.

• Estudos apontam que não existe associação entre gasto em educação e desempenho

escolar. • Amaral e Menezes-Filho (2009) mostram que não existe uma correlação entre o nível de

gastos municipais em educação e desempenho municipal na Prova Brasil em 2005. • Hanushek e Kimko (2000) e Hanushek e Luque (2003) não encontram uma evidência de

uma relação entre mais recursos para o sistema educacional e desempenho dos estudantes.

Quais as evidências a respeito da importância de recursos na área de educação no Brasil?

Dados e Indicadores

• FINBRA: dados de despesa pública municipal

• INEP: dados escolares municipais (ex: número de professores, infraestrutura escolar e notas na Prova Brasil).

• Atlas de Desenvolvimento Humano: indicadores de escolaridade da população.

• Agência Nacional de Petróleo (ANP): a produção de petróleo por municípios.

• Indicadores de cobertura escolar:

• a taxa de frequência líquida no fundamental. • o percentual de crianças de 6 a 14 anos que não frequenta a escola.

• Indicadores de investimento em educação • Infraestrutura das escolas • Número e salário de professores

• Indicadores de escolaridade da geração jovem: • Taxa de analfabetismo entre a população de 11 a 14 anos. • Expectativa de anos de estudo.

• Indicadores de qualidade do ensino: • Percentual de crianças de 6 a 14 anos com 2 anos ou mais de atraso escolar. • Média municipal na Prova Brasil

Aumento de gastos está correlacionado com aumento de escolaridade

• Municípios que mais aumentaram os gastos em educação foram os que mais

aumentaram os anos de estudo de sua população

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-.5 0 .5 1 1.5

Despesa municipal com educação (R$ mil pc, variação 2000-2010)

Aumento de gastos está correlacionado com a diminuição na taxa de analfabetismo da população jovem

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Despesa municipal com educação (R$ mil pc, variação 2000-2010)

Aumento de gastos não está correlacionado com maior desempenho na Prova Brasil

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Despesa com educação (R$ mil pc, variação 2005-2011)

Estratégia empírica

Correlação entre despesa em educação e resultados educacionais

Variável

dependente:

Taxa de

frequência

líquida ao

ensino

fundamental

Expectativa de

anos de

estudo

% de crianças de 6

a 14 anos no

fundamental com

2 anos ou mais de

atraso idade-série

Taxa de

analfabetismo

da população

de 11 a 14

anos de idade

(1) (2) (3) (4)

0.054 0.143 -0.360 0.015

(0.018)*** (0.025)*** (0.126)*** (0.131)

Dummy estado X X X X

Observações 4,155 4,155 4,155 3,747

R-quadrado 0.064 0.587 0.245 0.137

Média da variável

dependente 0.044 0.177 -0.135 -0.121

Efeito médio 0.01 0.03 -0.09 0.00

∆ Despesa per

capita com

• Embora exista uma relação entre maiores gastos e maior escolaridade, não é claro que foi a disponibilidade de dinheiro que puxou a mudança.

• Financiamento à educação responde a número de crianças na escola.

• Maior gasto pode ser resultado de outras condições dos municípios: • Municípios mais ricos tendem a ter uma economia mais dinâmica e investir mais em

educação. • Locais onde a população é mais educada prioriza mais o setor e por isso tem melhores

ganhos educacionais e aloca mais recursos a área. • Prefeito que prioriza o setor busca iniciativas para reter crianças nas escolas e aplica mais

recursos na área.

Discussão

• Houve um enorme crescimento nas receitas de royalties entre 1997 e 2010.

• Existem duas vantagens de analisar o caso dos municípios brasileiros beneficiados

com royalties. • Regra de distribuição de royalties de petróleo segue um critério geográfico e beneficia

desproporcionalmente um pequeno grupo de 60 municípios que foram “tratados” com um grande volume de recursos , enquanto municípios vizinhos receberam quantidades ínfimas de recursos.

• Ajuda a entender o potencial de impacto da Lei que determina que 75% da receita de royalties seja investida no setor educacional.

O boom de receita de royalties de petróleo

Evolução das compensações financeiras (royalties + participações especiais) paga aos municípios (R$ milhão, valores reais de 2012)


A regra de distribuição de receitas de royalties

Fonte: ANP (2001)

Exemplo da distribuição de royalties

Diferença entre gastos em educação

0.5

11

.52

2.5

0 1 2 3Despesa com educação (R$ mil pc, 2011)

Não Produtores Pequenos Produtores

Grandes Produtores

• Como resultado, ocorreram fortes aumentos de gastos municipais que foram em parte transferidos para a educação.

• Efeitos estimados: • 15% da receita de royalties foi convertida em despesas na área de educação.

• Os municípios produtores gastaram R$ 72 per capita a mais em educação entre 2000 e 2010

do que os outros municípios utilizados como referência.

• Os royalties implicaram em um aumento de 11% nas despesas com educação, que é equivalente a 20% da receita do FUNDEB.


Municípios produtores de petróleo são líderes em despesa em educação, mas não apresentam melhor desempenho

CoariAlto do Rodrigues

Areia Branca

Felipe Guerra

Governador Dix-Sept Rosado

MacauPendências

Porto do MangueSerra do Mel

CarmópolisDivina Pastora

Rosário do Catete

Siriri

Araças

Cairu

Esplanada

PojucaAnchieta

Itapemirim

Jaguaré

Armação dos BúziosCabo Frio

CarapebusCampos dos Goytacazes

Casimiro de AbreuMacaé

Quissamã

Rio das Ostras

São João da Barra

24

68

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(20

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Despesa com educação (R$ mil pc, 2011)

Comparação de resultados na área de educação 0

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1991 2000 2010

Não Produtores Produtores

Maiores Produtores Intervalo de confiança

Taxa de frequência líquida no ensino fundamental

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1991 2000 2010



Porcentagem de crianças com dois ou mais anos de atraso escolar

Nenhum impacto sobre aprendizado escolar

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2005 2011



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2005 2011



Correlação entre recebimento de royalties e resultados educacionais

Variável dependente:

Taxa de frequência

líquida ao ensino

fundamental

Expectativa de anos

de estudo

% de crianças de 6 a

14 anos no

fundamental com 2

anos ou mais de

Taxa de

analfabetismo da

população de 11 a

14 anos de idade(1) (2) (3) (4)

0.159 -0.138 0.026 1.486

(0.140) (0.348) (0.358) (1.361)

Dummy estado X X X X

Observações 226 226 226 222

R-quadrado 0.482 0.744 0.633 0.179

Média da variável dependente 0.043 0.206 -0.282 -0.149

Teste F 7.929 7.929 7.929 7.780

∆ Despesa per capita com

educação

Resultados: impactos sobre a qualidade da educação • Os resultados até aqui apresentados indicam que o aumento de gastos não resultou

em melhoras na área de educação. Por que?

1. Desperdício Ativo/Corrupção: O aumento de gastos em educação de fato não chegou às escolas e aos alunos, tendo sido desperdiçado ou desviado antes de atingir seus destinatários.

2. Desperdício Passivo: Os recursos foram investidos em bens e atividades que não afetam o aprendizado escolar.

3. Dificuldade de mensuração: recursos foram investidos em bens e atividades que não são captados pelos nossos indicadores E o desempenho escolar não é corretamente medido pela Prova Brasil e por todos os outros indicadores.

Como os recursos foram utilizados?

Conclusão

• Não existe evidência de que o aumento de gastos pode ser o motor para melhorar a educação brasileira

• Transformar investimentos e o aumento no tempo na escola em aprendizado é um desafio muito maior do que colocar crianças na escola. As estimativas mostram que, na média, os municípios ainda não encontraram uma receita para transformar mais recursos em maior aprendizado.

• É preciso investir em entender que políticas educacionais geram resultados e a que custo.

O que a literatura tem apontado

• A qualidade do professor é fundamental • Intervenções na infância são fundamentais pois alunos em

desvantagem social entram na escola com menor capacidade de aprendizado.

• Gestão escolar importa • Cultura de altas expectativas


• A qualidade do professor tem efeitos determinantes na vida dos professores (Rockoff, 2004; Rivkin et al, 2005; Aaronson et al., 2007; Kane and Staiger, 2008). • Chetty et al. (2012) estima que qualidade do professor está associada a maior

renda futura, maior probabilidade de frequentar a faculdade, e menor change de ter filho durante a adolescência.

• Como selecionar, treinar e reter bons professores?

• Características observáveis como nota de admissão na faculdade ou titulação são

pouco correlacionadas com qualidade dos professores (Aaronson et al., 2007; Rivkin et al., 2005; Kane and Staiger, 2008; Rockoff et al., 2008).

• Programas que buscam tornar os professores mais eficientes tem pouco impacto sobre a qualidade dos professores (ver Boyd et al 2007 para revisão).

• Substituir professores ruins seria muito efetivo, mas é politicamente muito difícil.


• Entusiasmo crescente no exterior na ideia de condicionar incentivos financeiros aos desempenho dos alunos em testes padronizados (value-added)

• Avaliações de impacto desses programas tem encontrado resultados ambíguos: • Em países em desenvolvimento onde o padrão é muito baixo, incentivos

financeiros aos professores melhorou o aprendizado dos alunos (Duflo et al. 2013; Glewwe et al. 2010; Muralidharan and Sundararaman 2011)

• Nos EUA os efeitos estimados são nulos (Springer et al. 2010, Fryer 2014)

• Por que incentivos financeiros podem não funcionar? • Professores não sabem como prover uma aula melhor • Resultados dos alunos dependem de fatores que não estão no controle dos

professores (ex. problemas familiares, violência da comunidade). • Incentivos não são claros ou não são suficientes para estimular o esforço. • Professores podem se concentrar apenas em “ensinar para o teste”.


• Evidência de que práticas de ensino dentro de sala de aula fazem muita diferença.

• Apenas 64% do tempo da classe seja usado para transmissão de

conteúdo, 20 pontos percentuais abaixo de padrões internacionais (Bruns et al, 2012)

• Os alunos de professores que passam dever para casa, corrigem, explicam a matéria até os alunos entenderem, mostram para que serve o aprendido e indicam livros de literatura aprendem mais. (Fernandes e Ferraz, 2014).

• Principais variáveis associadas à qualidade do professor são as que medem as práticas em sala de aula (Schady et al 2014).

Conclusão

• Não existe uma fórmula e muitas propostas que parecem razoáveis não geram

resultados.

• É preciso inovar, testar e avaliar. • “Brasil tem padrão A+ em qualidade de dados e padrão C em termos de uso dos

mesmos em avaliações de impacto”. (Bruns et al, 2012)

• O debate não deve ser pautado pelo que pode e não pode em termos de ideologia e sim em termos das evidências sobre o que funciona no setor público.

• Só uma coisa parece certa: mais recursos sem mudar a forma como a educação é provida não altera o aprendizado escolar.

Obrigada

Plano Nacional de Educação

A HELPING HAND? TEACHER QUALITY AND LEARNING OUTCOMES IN KINDERGARTEN Norbert Schady, IADB Co-Authors: Maria Caridad Araujo, IADB; Pedro Carneiro, University College London and Yyannú Cruz Aguayo, IADB Achieving World-Class Education in Brazil - The Next Agenda. Barbara Bruns David Evans,Javier Luque Teacher Performance Pay: Experimental Evidence from India" (with Venkatesh Sundararaman), Journal of Political Economy, 2011, Vol. 119, No. 1, pp. 39-77