Financiamento e Gestão

para a educaçãoFabiana Rocha | 2014

DA EDUCAÇÃO NO BRASILFinanciamento e Gestão

Gasto público e cumprimento das metas

É possível atingir as metas para a educação sem

aumentar os gastos? Uma análise para os municípios

brasileiros

Fabiana Rocha - FEA/USP Janete Duarte - STN

Sérgio Ricardo de Brito Gadelha - STN Plínio Portela de Oliveira - STN

Luís Felipe Vital Nunes Pereira - STN

Setor público

Diagnóstico mais comum: gasta-se

pouco. Necessidade de ampliar o

gasto público a fim de garantir um

sistema universal de saúde adequado,

educação de qualidade, segurança

Visões alternativas

Amaral e Menezes-Filho (2008): o efeito dos gastos

sobre o desempenho escolar, medido pelos resultados na

Prova Brasil 2005, é muito pequeno e na maioria das

especificações adotadas estatisticamente insignificante

Veloso (2011): o gasto em educação está um pouco

acima do esperado para um país com nosso nível de

renda per capita

Almeida (2013): não gasta-se pouco em educação, mas o

retorno do gasto é pequeno

Contexto

Caráter equalizador das transferências: municípios mais

ricos e que, portanto, gastavam mais por aluno antes do

FUNDEF perderam recursos transferindo-os para

compor o Fundo

Em média, o total de recursos para educação em mãos

dos governos municipais aumentou

Até 2002, os municípios recebiam menos recursos do

Fundo do que os estados, passando a ocorrer o contrário

a partir de então

Objetivos

• Avaliar se os recursos que os municípios destinam à

educação são suficientes para atingir as metas fixadas para

o IDEB em 2021

• Metodologia envolve dois passos:

1) Medir o desperdício de recursos

2) Calcular o gasto mínimo necessário para um município

atingir a sua meta do IDEB

Contribuição

Preocupação não é com a média, mas com as

melhores práticas

Economistas da educação: especificam e

estimam modelos lineares para a relação entre

a qualidade da educação e seus determinantes

Premissa teórica

Governos como produtores privados: pegam

um conjunto de insumos e o transforma num

conjunto de produtos

Função de produção: quantidade máxima de

produto possível de ser obtida dado um

conjunto de insumos

Conceitos

Estimação de fronteiras: exercício de tornar a implementação

empírica consistente com a proposição teórica de que

nenhum agente observado pode exceder o ideal, ou seja,

todas as observações devem se situar dentro do extremo

teórico

Mensuração de (in)eficiência: estimação empírica da extensão

pela qual os agentes falham em alcançar o ideal teórico

Ponto focal não são os parâmetros estimados da estrutura de

produção, mas os desvios individuais da função estimada

Eficiência

Governos serão caracterizados como

eficientes se eles produzirem tanto quanto

possível com os insumos que eles empregaram

ou se eles produzirem um produto a um custo

mínimo (com a menor quantidade possível de

insumos)

Solução não passa necessariamente pelo

aumento de recursos públicos

Abordagens não paramétricas

A fronteira eficiente é construída a partir de dados de

insumo/produto para determinada amostra (no caso

municípios) usando programação matemática

Baseado fundamentalmente na comparação dos

municípios uns com os outros

Os escores de eficiência obtidos fornecem somente uma

medida de desempenho relativo

Produto

Possível adotar uma definição mais estreita: produto

medido por algum indicador quantitativo (matrículas,

taxas de conclusão, etc...)

Definição mais ampla baseada no impacto da educação

sobre o bem estar ou sobre o crescimento econômico

Mais usado: resultado intermediário medido por

escores em exames padronizados

IDEB 2011

Insumos

1) Insumo discricionário: gasto por aluno

(SIOPE)

2) Insumo não discricionário: escolaridade das

mães (ou responsáveis) dos alunos

cursando ensino fundamental em escola

pública

Passo 1: duas metodologias

1) DEA (Data Envelopment Analysis):

• Baseado fundamentalmente na comparação dos

produtores observados uns com os outros

• Necessário assumir a convexidade das combinações

insumo-produto uma vez que constrói um envelope

em torno das combinações observadas

Observação importante

Os escores foram computados construindo-se fronteiras de

eficiência separadas para cada agrupamento, refletindo a

heterogeneidade nos escores dos municípios

individualmente e as variações entre os agrupamentos.

Desta forma, a comparação feita entre os grupos não é

estritamente correta uma vez que para isso seria necessário

usar a abordagem de meta-fronteira que permite comparar

as eficiências técnicas de municípios entre diferentes grupos

que podem não ter a mesma tecnologia

DEA

Desperdício de recursos = gasto de cada município naquele

grupo multiplicado pelo complemento do escore de

eficiência

Exemplo: se o escore de eficiência de um município é 0,8 e

ele gasta R$100, o desperdício é R$20

Soma dos desperdícios de cada município agregado para

compor o desperdício do grupo

Quant. municípios Média Mínimo Máximo

Até 50 mil habitantes 4341 0,564 0,196 1,000

Mais de 50 mil e até 100 mil

habitantes

312 0,655 0,307 1,000

Mais de 100 mil e até 500 mil

habitantes

236 0,719 0,447 1,000

Mais de 500 mil habitantes 32 0,868 0,675 1,000

Estimativas das Eficiências Técnicas DEA Retornos Variáveis de Escala

r

Resultados

A eficiência é crescente com o tamanho dos

municípios

Enquanto municípios menores (até 50 mil

habitantes) poderiam reduzir seus gastos em

quase 50% e continuar tendo o mesmo

resultado no IDEB, os municípios maiores

(com mais de 500 mil habitantes) poderiam

reduzir seus gastos em quase 20%

Resultados são novos?

NÃO

Evidência internacional

Clements (2002): os países europeus poderiam alcançar

aproximadamente os mesmos resultados em educação

com aproximadamente 25% menos de recursos

Afonso e St. Aubyn (2005):

Um insumo (gasto anual em educação secundária por

aluno): 0,61 (FDH); 0,52 (DEA)

Dois insumos (hora por ano na escola, professores por

aluno): 0,89 (FDH); 0,87 (DEA)

Mais evidência internacional

Afonso e St Aubyn (2006): os resultados poderiam

ser aumentados em 11,6% usando-se os mesmos

recursos

Sutherland et al. (2007): o potencial para ganhos de

eficiência é aproximadamente de 19%

Evidência nacional

Gonçalves e França (2013)

Estimam um modelo DEA com as variáveis consideradas discricionárias.

Depois é retirado o efeito das variáveis não discricionárias por meio da

estimação de um modelo Tobit

2005

Produto: notas médias em língua portuguesa e matemática, taxa de

aprovação média e tamanho da rede municipal

Insumos discricionários: razão professor/aluno, razão número de

professores com ensino superior e o total de professores, razão entre o

número de salas de aula e o número de alunos, infraestrutura física, índice

de programas governamentais

Insumos não discricionários: capital econômico médio do município, capital

humano familiar médio no município, raça

Resultados

Norte (0,42); Nordeste (0,41); Sudeste (0,39); Sul

(0,37); Centro-Oeste (0,34)

Municípios da região Sul apresentam maior

homogeneidade. Município mais eficiente.

Sudeste e Nordeste: heterogêneos. Município menos

eficiente na região Nordeste.

Centro-Oeste: menor eficiência, mas homogeneidade

semelhante ao Sul

Norte e Nordeste: eficiências médias mais elevadas

Capitais São Paulo 0,874 (1)

Rio de Janeiro 0,847 (2)

Salvador 0,716 (3)

Porto Velho 0,543 (4)

Manaus 0,542 (5)

Curitiba 0,534 (6)

Recife 0,504 (7)

Teresina 0,495 (8)

Belo Horizonte 0,493 (9)

Goiânia 0,443 (10)

Florianópolis 0,369 (18)

Porto Alegre 0,356 (22)

Rio Branco 0,354 (23)

Vitória 0,353 (24)

Palmas 0,319 (25)

Aracaju 0,317 (26)

ii) MEA (multi-directional efficiency analysis)

Abordagem de funções distância direcionais. Nas

medidas tradicionais de eficiência todos os insumos

são reduzidos pelo mesmo fator, ou seja, todos os

insumos são tratados como discricionários. Já na

abordagem das funções distância direcionais é

possível especificar quais insumos são discricionários

Resultado já é o desperdício de recursos

Retornos constantes de

escala

Retornos variáveis de

escala

Até 50 mil habitantes - R$ 1,492 bilhão - R$ 1,131 bilhão

Mais de 50 mil e até 100

mil habitantes

R$ 223 milhões R$ 159 milhões

Mais de 100 mil e até 500

mil habitantes

- R$ 166 milhões - R$ 148 milhões

Mais de 500 mil

habitantes

- R$ 2,007 bilhões - R$ 1,327 bilhão

Total - R$ 3,442 bilhões - R$ 2,447 bilhões

Diferença do desperdício estimado (DEA versus MEA)

Passo 2

Calcular para cada um dos municípios o

gasto mínimo necessário para atingir suas

metas e comparar o gasto efetivamente

realizado com o gasto mínimo necessário

para atingir as metas

Gasto

Hoje

Desperdício MEA - CRS Gasto mínimo para Meta

Até 50 mil habitantes R$ 22,134 bilhões R$ 12,160 bilhões R$ 13,461 bilhões

Mais de 50 mil e até 100

mil habitantes

R$ 6,880 bilhões R$ 2,922 bilhões R$ 4,307 bilhões

Mais de 100 mil e até 500

mil habitantes

R$ 13,606 bilhões R$ 5,383 bilhões R$ 6,975 bilhões

Mais de 500 mil

habitantes

R$ 12,184 bilhões R$ 5,432 bilhões R$ 4,499 bilhões

Total R$ 54,805 bilhões R$ 25,897 bilhões R$ 29,241 bilhões

Gasto efetivo, desperdício e gasto mínimo para atingir a meta - CRS

Resultados

Desperdício dos municípios do grupo 1, do

grupo 2, do grupo 3, do grupo 4 representam

46,2%, 35,6%, 36,2% e 35,7% dos gastos

efetivos, respectivamente

Para qualquer grupo, o gasto efetivamente

realizado é muito superior ao gasto mínimo

necessário para atingir a meta

Possível argumentar que não são necessários mais

recursos porque as metas não são muito ambiciosas

Metas fixadas foram aumentadas em 2,5%, 5% e 7,5%

Ainda que as metas fossem mais estritas, os recursos

despendidos seriam muito maiores do que o

montante mínimo requerido para estas metas mais

duras fossem atingidas

Conclusão

Menos importante é o tamanho do desperdício

Qualidade ou eficiência do gasto público deve ser

uma questão com prioridade alta na agenda política

Eficiência alivia a restrição orçamentária na medida

em que permite alcançar os mesmos resultados com

níveis mais baixos de gasto ou aumentar o valor do

dinheiro alcançando melhores resultados com o

mesmo nível de gasto

Principal limitação: não permite definir o que fazer

para resolver a questão

Mendes, M. 2004. Análise das irregularidades na administração municipal do FUNDEF:

constatações do Programa de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos da Controladoria

Geral da União – Transparência Brasil

Ineficácia do Conselho de Acompanhamento e Controle Social - Não

funcionamento regular, não constituição, influência determinante do prefeito na

escolha dos membros – 73%

Desvio (ou indícios) de recursos na parcela de 40% do FUNDEF - Uso de notas

frias, atesto e pagamento irregular de notas fiscais, não entrega do produto,

aquisição de bens não entregues, simulação de pagamento de bens que na verdade

foram comprados com outras verbas que não as do FUNDEF, superfaturamento,

não comprovação da despesa, pagamento antecipado de obra ainda não realizada,

pagamento de obra sem prévia medição, indício de desvio de recursos no

pagamento de transporte escolar – 63%

Desvio de finalidade para despesa não caracterizada como ensino regular -

Pagamentos de salários e despesas corrente e de capital de outras áreas da

administração, pagamento de salário-família, distribuição de brindes com propaganda

eleitoral, pagamento de multa por impostos em atraso – 60%

Mais exemplos

Pagamentos de salários e despesas corrente e de capital

de outras áreas da administração, pagamento de salário-

família, distribuição de brindes com propaganda eleitoral,

pagamento de multa por impostos em atraso – 30%

Professores ou diretores ou coordenadores sem

qualificação – 25%

Instalações físicas e equipamentos mal construídos, mal

conservados ou de má qualidade – 16%

Ferraz, C.; Moreira, D.; Finan, F. ( 2012) Corrupting learning : evidence

from missing federal education funds in Brazil

Fazem separação entre corrupção e má gestão

Corrupção: recursos transferidos

“desaparecem” das contas dos municípios;

município diz que comprou bens e serviços

que nunca foram providos; compra de bens e

serviços acima do preço de Mercado; contrato

com uma “firma amiga”

Má gestão: municípios que recebem recursos do Fundef

devem estabelecer um conselho comunitário

independente para monitorar o uso dos recursos. Vários

caso em que os conselhos não funcionam (não foram

criados ou foram delegados a um membro da família do

prefeito); uso de recursos obrigatórios para outros

propósitos (recursos usados para pagar o salário de

outros funcionários ou para comprar gasolina para os

carros municipais)