evoluÇÃo do mercado da habitaÇÃo · para distinguir os vários elementos que determinam os...
TRANSCRIPT
Página 1 |
1. INTRODUÇÃO
A evolução do mercado da habitação nos
anos que antecederam a crise financeira
e, em particular, o agravamento do endividamento dos agregados familiares
que o acompanhou em alguns Estados-Membros, contribuíram para a
emergência de desequilíbrios macroeconómicos. Com efeito, antes de
2008, os preços da habitação caracterizavam-se por uma longa
expansão, de intensidade sem
precedentes, na maioria dos Estados-Membros, que foi acompanhada
de grandes aumentos do volume da construção e do crédito.
Desde então, a correção registada nos
Estados-Membros da UE tem sido muito
díspar. Em alguns Estados-Membros, designadamente na Irlanda e na
Roménia, os preços reais da habitação diminuíram mais de 50 % nos anos que
se seguiram imediatamente à crise. Em contrapartida, na Bélgica, no
Luxemburgo e na Suécia, os preços estão praticamente no mesmo ponto, ou
continuaram a subir.
À medida que a retoma económica
progride, vão aumentando os fatores de procura. Consequentemente, os preços
da habitação aceleraram na maioria dos Estados-Membros em 2016. Esta
evolução exige que se preste maior
atenção às perturbações que as grandes variações nos mercados da habitação
podem gerar e ao papel potencialmente dinamizador que o mercado do crédito
pode desempenhar.
Seguidamente, a presente ficha
informativa analisa as potenciais vulnerabilidades no mercado da
habitação e as medidas estratégicas adotadas nos Estados-Membros para
lhes fazer face. Em primeiro lugar,
examina a evolução dos preços e dos volumes da habitação, a fim de avaliar
potenciais riscos, nomeadamente associados ao crédito. São igualmente
analisados os aspetos sociais. A segunda secção centra-se nas prioridades
políticas, designadamente na política macroprudencial, na política fiscal e nas
medidas destinadas a corrigir as
restrições do lado da oferta.
A evolução do mercado do crédito é um elemento importante na avaliação das
vulnerabilidades relacionadas com o mercado da habitação. Por conseguinte,
a presente ficha informativa deve ser
apreciada juntamente com a ficha informativa sobre o setor bancário. A
política fiscal também pode influenciar significativamente a evolução do
mercado da habitação, pelo que deve ser tida em conta. Por fim, uma vez que a
política da habitação tem consequências em termos de proteção social e coesão,
importa igualmente considerar a ficha
informativa sobre esse tema.
2. DESAFIOS
2.1. Dinâmica dos preços da
habitação
Alguns Estados-Membros estão a registar grandes ou crescentes vulnerabilidades
relacionadas com o mercado da habitação. Num contexto em que as
FICHA TEMÁTICA SOBRE O SEMESTRE EUROPEU
EVOLUÇÃO DO MERCADO DA HABITAÇÃO
Página 2 |
taxas de juro atingiram níveis historicamente baixos e em que se
regista um crescimento na maioria dos Estados-Membros, intensificam-se as
pressões do lado da procura. Os preços da habitação aceleraram na maioria dos
Estados-Membros (figura 1). Na Hungria
e na Suécia, o crescimento acumulado dos preços da habitação em 2015 e 2016
superou os 20 %. Na Grécia, na Itália e na Finlândia, os preços reais da
habitação continuaram a registar um crescimento negativo em 2016. No caso
da Grécia e da Itália, esse foi o nono ano consecutivo de contração dos preços da
habitação. A fim de avaliar os riscos
inerentes às correções dos preços da habitação, pode utilizar-se um conjunto
de técnicas de avaliação para complementar a análise dos indicadores
financeiros e da habitação. Estes assentam na análise da evolução do
rácio entre os preços da habitação e as rendas (rácio preço/renda) ou do rácio
entre os preços da habitação e o
rendimento bruto disponível das famílias per capita (rácio preço/rendimento). A
análise estatística é igualmente utilizada para distinguir os vários elementos que
determinam os preços da habitação.
Uma vez que as séries cronológicas dos
preços da habitação só estão disponíveis em índices, os valores absolutos do rácio
entre preço e renda e do rácio entre
preço e rendimento não oferecem informação suficiente. Em particular, não
podem ser comparados entre países. Consequentemente, a análise incide no
desvio do rácio preço/rendimento e do rácio preço/renda relativamente às
respetivas médias de longo prazo. Este
diferencial fornece um valor de referência útil para medir a evolução dos
preços da habitação. O rácio entre preço e rendimento indica o esforço que um
agregado familiar médio tem de fazer para comprar um imóvel. Um nível muito
acima do valor médio de longo prazo indica que a acessibilidade diminuiu. Tal
pode afetar a procura e tornar os preços
da habitação de novo mais acessíveis. Do mesmo modo, numa situação de
equilíbrio e para um determinado custo do capital, a escolha entre comprar ou
arrendar um imóvel deveria ser indiferente para os agentes. Por
conseguinte, os preços do arrendamento e da habitação devem evoluir em
consonância. O desvio dos rácios
relativamente ao seu valor de longo prazo pode ser interpretado como um
desvio relativamente à situação de equilíbrio no mercado da habitação, o
que resultaria numa variação da procura de arrendamento e de compra para
habitação própria, fazendo com que o rácio entre preço e renda voltasse ao seu
nível de longo prazo.
Página 3 |
Figura 1 — Aumento dos preços da habitação
Fonte: Eurostat
Página 4 |
Figura 2 — Rácio entre preço e rendimento disponível, 2008-2016
Fonte: Eurostat, Banco Central Europeu (BCE), Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos
(OCDE), Banco de Pagamentos Internacionais (BPI) e cálculos da Comissão Europeia. Nota: Diferencial em comparação com a média de longo prazo entre 1995 e 2016.
O rácio entre preço e rendimento e o rácio entre preço e renda confirmam que
o ajustamento nos preços da habitação desde 2008 tem sido muito elevado na
maioria dos Estados-Membros, estando o
atual nível destes rácios muito abaixo do de 2008 e também abaixo da média de
longo prazo (figura 2 e 3). Isto sugere que o potencial de correção é limitado
nesses países e que é de prever uma nova subida dos preços reais da
habitação. Entretanto, alguns países
apresentam rácios que ultrapassam a sua média de longo prazo em mais de 10 %. Entre estes estão a Bélgica, a
França, o Luxemburgo, a Áustria, a Suécia e o Reino Unido. Para estes
países, que registaram apenas um pequeno ajustamento nos preços da
habitação desde a crise financeira, os
rácios de valorização indicam que é previsível um ajustamento considerável
no futuro.
-40
-20
0
20
40
60
80
SE LU BE UK AT FR FI DK
CY CZ IT NL
DE EL EE ES SK SI IE HU PT MT
HR PL LT LV RO BG
2016 2008
Página 5 |
Figura 3 - Rácio entre preço e renda, 2008-2015
Fonte: Eurostat, BCE, OCDE, BPI e cálculos da Comissão Europeia.
Nota: Diferencial em comparação com a média de longo prazo entre 1995 e 2016.
A fim de complementar a análise através
dos rácios de valorização, pode ser
efetuada uma análise estatística tendo em vista aferir se a evolução dos preços
reais da habitação está em consonância com o que os fatores macroeconómicos
sugerem1. Com efeito, em alguns casos, o forte crescimento dos preços da
habitação pode estar relacionado com fatores demográficos ou relativos à
oferta, com a aceleração do rendimento
ou com taxas de juro especialmente baixas. Noutros casos, estes fatores
essenciais comuns não são suficientes para explicar o aumento dos preços
reais da habitação. Tal sugere que os preços da habitação podem estar
sobrevalorizados. Combinando a informação desta análise fundamental
com a análise dos rácios, estima-se o
diferencial de valorização. Deste modo é possível categorizar os países em função
do risco de correção dos preços reais da habitação e da evolução recente
(figura 4). É patente que, na maioria dos Estados-
Membros, os preços reais da habitação não se afastam mais de 10 % do nível
sugerido pelos diferentes indicadores de
rapidamente, apesar dos consideráveis
diferenciais de valorização. Assim sendo,
estes são os países cuja evolução dos preços importa acompanhar de perto, já
que associam riscos de sobrevalorização e de uma evolução dinâmica dos preços.
Quanto ao segundo grupo, que inclui a Bulgária, a República Checa, a Letónia, a
Hungria e a Eslováquia, os preços da habitação aceleraram recentemente e
registam uma rápida subida. Apesar
disso, os preços reais da habitação nestes Estados-Membros permanecem
abaixo dos níveis culminantes registados em 2008 e os indicadores de valorização
não demonstram uma sobrevalorização significativa. Nestes casos, o aumento
dos preços pode dar lugar a bolhas especulativas, que podem ser difíceis de
esvaziar. Entre os países com grandes
diferenciais de valorização destacam-se a Bélgica e a França. Em ambos os
países, a correção nos preços e nos indicadores de valorização, na sequência
da crise de 2008, foi relativamente limitada. Contudo, a evolução dos
preços da habitação permaneceu, desde então, moderada. Em consequência,
embora os riscos não tenham diminuído
1 Para mais informações sobre a metodologia, consultar Philiponnet N. e A. Turrini (2017), «Assessing house price developments in the EU» [Avaliar a evolução dos preços no setor da habitação na UE], Discussion paper, European Economy.
-40
-20
0
20
40
60
80
SE LU BE UK AT FR FI DK CY CZ IT NL DE EL EE ES SK SI IE HU PT MT HR PL LT LV RO BG
2016 2008
Página 6 |
valorização. Ao analisar os países cujos preços registaram uma subida rápida
nos últimos tempos, é possível
identificar dois grupos. No primeiro grupo, composto pelo Luxemburgo, pela
Áustria, pela Suécia e pelo Reino Unido, os preços estão a aumentar de forma
significativa desde a crise, o lento crescimento dos preços da habitação, se
se mantiver ao longo da retoma
económica, pode levar a um regresso progressivo aos valores de base.
Figura 4 — Diferencial de valorização e crescimento real dos preços da habitação, 2016
Fonte: Comissão Europeia, BCE, OCDE, BPI e análise da Comissão Europeia.
Nota: O diferencial de valorização foi calculado com base no rácio entre preço e renda, no rácio entre preço e rendimento e num modelo estatístico dos fatores essenciais dos preços da habitação.
BE
DEIE
EL
ES
FR
IT
CY
LU
MT
NL
AT
PT
SI
SK
FI
BG
CZ
DKEE
LV
LT
HU
PL
RO
SE
UK
HR
-2
0
2
4
6
8
10
-30 -20 -10 0 10 20 30 40
Cre
scim
ento
de
HP
defla
cion
ado,
201
6 (%
)
Diferencial de valorização estimado, 2016 (%)
Página 7 |
2.2. Evolução em termos de volumes
Os indicadores de volume dos mercados
da habitação são úteis para medir a evolução da atividade no setor da
construção e devem ser considerados como complemento à evolução dos
preços da habitação. Em particular, a evolução do mercado da habitação é
afetada pelo modo como a oferta de habitação reage aos preços e às
pressões da procura. As restrições do
lado da oferta, que induzem uma resposta lenta dos volumes aos preços,
podem resultar em períodos mais longos de expansão ou de contração, com uma
maior volatilidade dos preços. Por outro lado, uma oferta de habitação com
maior capacidade de resposta significa que as subidas dos preços da habitação
se traduzem em níveis mais elevados de
atividade no setor da construção. O aumento da oferta, embora tenha um
efeito atenuante sobre a evolução dos preços, significa igualmente que o
impacto macroeconómico de uma correção dos preços da habitação,
acompanhado de uma redução no volume, será muito mais acentuado.
A construção no setor residencial
constitui um indicador de volume que mede o investimento em imóveis
residenciais num determinado período. Na UE, em média, o investimento
residencial representou 4,7 % do PIB em 20162, ficando significativamente abaixo
do valor culminante de 6,0 %, alcançado em 2007, mas também abaixo dos
níveis anteriores à expansão. Em 2016,
o investimento em imóveis residenciais aumentou nos Estados-Membros,
registando-se apenas algumas exceções. Tal reflete a melhoria geral das
condições macroeconómicas e demonstra que, em percentagem do
PIB, o investimento residencial permaneceu próximo do nível de 2015.
Em alguns Estados-Membros (por exemplo, Espanha), a queda do
investimento em imóveis residenciais
decorre do investimento excessivo verificado anos atrás; noutros, está
relacionado com um desequilíbrio entre oferta e procura de crédito e com
estrangulamentos de natureza regulamentar. A Alemanha, a Áustria, a
Suécia e o Reino Unido são os únicos Estados-Membros em que o
investimento residencial, em percentagem do PIB, foi mais elevado
em 2016 do que antes da crise.
Além do investimento propriamente dito, o número de licenças de construção
concedidas no prazo de um ano constitui um indicador precoce do investimento
residencial. Esse valor dá uma indicação do número de projetos de
desenvolvimento em curso. Em 2016, as licenças de construção aumentaram,
tendo-se registado um forte crescimento
em alguns países, nomeadamente naqueles cujo setor da construção foi
mais afetado pela crise (figura 5). Os Países Baixos e a Roménia são os únicos
Estados-Membros onde a emissão de novas licenças de construção ainda está
a diminuir. No extremo oposto, estão alguns Estados-Membros como a
Hungria e Malta, cujo número de
licenças de construção está a aumentar rapidamente. Apesar do recente
crescimento, em 2016, a atividade no setor da construção esteve geralmente
muito abaixo dos níveis registados antes da crise. A Alemanha, a Lituânia, a
Polónia, a Eslovénia e a Suécia são exceções notáveis. Nestes
Estados-Membros, o número de licenças
de construção emitidas está acima da média registada no período 2000-2007,
e continua a aumentar, com uma taxa anual superior a 10 %.
2 Fonte: Comissão Europeia.
Página 8 |
Figura 5 — Número de licenças de construção, variação percentual, 2016
Fonte: Comissão Europeia.
Nota: Os dados relativos ao Luxemburgo não estão incluídos.
Enquanto as licenças de construção
dizem respeito a imóveis novos, o
número de transações relativas a imóveis residenciais refere-se a imóveis
tanto novos como já existentes. Tal como acontece com as licenças de
construção, o número global de
transações diminuiu drasticamente após
a crise e, atualmente, parece estar a
acelerar outra vez. Ainda assim, este processo continua muito lento e tanto os
números como os valores totais das transações permanecem muito abaixo
dos níveis anteriores à crise (figura 6).
Figura 6 — Transações no setor da habitação, 2007-2016
Fonte: BCE
Nota: Dados disponíveis relativos à UE-28. Quando não há informação sobre um país específico, os valores são extrapolados para a média da UE-28, a fim de evitar que o valor agregado seja afetado pelo número de países incluídos.
-100
-50
0
50
100
150
200
NL RO EL IT SI FI BG CZ UK DK EE AT ES PT IE CY LV HR HU FR BE MT DE SK PL LT SE
Contratação <10 % de crescimento p.a. >10 % de crescimento p.a.
Nível relativamente à média 2000-07 Taxa de crescimento anual mais recente
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
1400000
1600000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Valor (mil milhões de EUR) Número (milhares)
Página 9 |
2.3. Impacto da evolução do crédito
Além do potencial diferencial de valorização, os
riscos potenciais decorrentes da evolução dos preços da habitação estão em grande parte
relacionados com o nível de exposição dos bancos ao crédito hipotecário e com o
endividamento das famílias. A evolução no mercado da habitação pode contribuir de forma
significativa para as vulnerabilidades no setor
financeiro, incluindo uma crescente dependência, por parte dos bancos, do crédito
hipotecário, uma alavancagem persistentemente elevada e critérios pouco
exigentes para a concessão de crédito (por exemplo, rácios elevados entre valor do
empréstimo e valor da garantia, longos prazos de amortização dos empréstimos, baixos
ponderadores de risco, nos balanços dos
bancos, para a exposição em bens imobiliários, etc.). Nos países em que o endividamento das
famílias é elevado (por exemplo, Dinamarca, Países Baixos e Reino Unido), os desafios
relacionados com a capacidade financeira dos agregados familiares podem constituir
igualmente um risco para os bancos3.
Embora os preços da habitação e a construção
pareçam estar a acelerar na maioria dos Estados-Membros, a evolução do crédito
hipotecário é mais moderada. Em alguns Estados-Membros, as famílias ainda
apresentam necessidades significativas de desendividamento. Mais concretamente, em
quase metade dos Estados-Membros a dívida
dos agregados familiares excede o rendimento bruto disponível. O fluxo de crédito hipotecário
ainda é negativo na Irlanda, na Espanha, em Portugal e no Reino Unido. Em alguns casos,
nomeadamente na Hungria e na Croácia, as vulnerabilidades que persistem no setor
bancário afetam o crédito hipotecário.
Em contrapartida, alguns Estados-Membros
estão a registar um crescimento muito forte do crédito hipotecário, o que sugere, em alguns
deles, riscos de uma expansão imobiliária induzida pelo crédito. Em 2016, o crescimento
anual do crédito hipotecário ultrapassou os 10 % na Roménia e na Eslováquia e superou
os 5 % na Bélgica, na República Checa, na
3 Fonte: Comissão Europeia.
Estónia, na Lituânia, no Luxemburgo e em Malta4.
2.4. Impacto social da evolução do setor da habitação
A evolução dos preços da habitação tem um
impacto profundo na acessibilidade da
habitação, com consequência sociais significativas, em particular nas zonas urbanas
em crescimento, onde a procura é superior à oferta. O grande número de pessoas sem-
abrigo, a sobrecarga das despesas de habitação, as longas listas de espera para
habitação social e o difícil acesso dos adultos ao mercado da habitação testemunham este
facto. A crise já tinha tido um impacto negativo
nas novas construções e nas prestações sociais, mas o aumento da pobreza e da
migração veio esticar ainda mais a procura.
Uma casa acessível e de boa qualidade é crucial para o bem-estar das pessoas e para a sua
integração na sociedade. O acesso à habitação
a preços acessíveis está a tornar-se cada vez mais difícil na UE. A crise paralisou a construção
da habitação social em muitos Estados-Membros e levou inclusivamente os
proprietários a venderem bens já existentes5. Em muitos países, há um grave problema de
falta de habitação privada ou social para arrendamento, que seja adequada e a preços
acessíveis. O acesso das pessoas sem-abrigo à
habitação é limitado, pois os mecanismos de atribuição de habitação social raramente lhes
dão prioridade.
O aumento dos preços da habitação constitui um obstáculo cada vez maior ao acesso à
habitação6. Em média, cerca de dois em três
4 Fonte: Banco Central Europeu. 5 http://www.housingeurope.eu/resource-468/the-state-of-housing-in-the-eu-2015 Housing Europe é a Federação Europeia de
Habitação Pública, Cooperativa e Social. Existe desde 1988 e é uma rede de 45 federações nacionais e regionais, que reúnem 43 mil fornecedores de habitação em
24 países. Em conjunto, gerem mais de 26 milhões de imóveis, cerca de 11 % das
habitações existentes na Europa. 6
/publicopinion/archives/ebs/ebs_355_en.pdf
/publicopinion/archives/ebs/ebs_355_en.pdf
Página 10 |
(65 %) europeus consideram que a habitação é demasiado cara. Menos de um terço (30 %)
das pessoas inquiridas afirmou que é fácil
encontrar habitação digna a um preço razoável na sua zona de residência. A taxa de
sobrecarga das despesas de habitação7 faz referência às despesas correntes associadas à
habitação, e não apenas aos preços da habitação. Por conseguinte, fornece uma
avaliação mais abrangente das condições de habitação e das potenciais vulnerabilidades
relacionadas com o empobrecimento e a exclusão habitacional. Em 2015, a taxa de
sobrecarga das despesas de habitação foi mais
elevada na Grécia, situando-se em 40,9 % da população. Esta taxa foi consideravelmente
mais elevada do que em qualquer dos outros Estados-Membros. Os rácios da Bulgária, da
Dinamarca, da Alemanha e da Roménia foram os mais elevados a seguir ao da Grécia, todos
registando cerca de 15 %. Em contrapartida, menos de 5 % da população na Irlanda
(4,6 %), em Chipre (3,9 %), em Malta (1,1 %)
e na Finlândia (4,9 %) vivia em agregados familiares onde as despesas de habitação
representavam uma sobrecarga. Em média, 11,3 % da população da UE sofria uma
sobrecarga de despesas com habitação, mas, na população em risco de pobreza essa
percentagem era de 39,3 %, correspondendo a 5,4 % de toda a população. Na maioria dos
países, a sobrecarga das despesas de
habitação era significativamente mais elevada para os inquilinos que pagavam uma renda a
preços de mercado (27 % na UE, em média), do que para os proprietários com uma hipoteca
ou um empréstimo (6,7 % na UE, em média).
7 Percentagem de agregados familiares para os quais os custos de habitação representam mais de 40 % do seu rendimento disponível,
após dedução dos subsídios de habitação. Os custos totais de habitação consistem no
pagamento de juros sobre empréstimos hipotecários (no caso dos proprietários) ou no pagamento de renda (no caso dos inquilinos),
bem como noutras despesas associadas à
utilização propriamente dita da habitação, nomeadamente serviços (água, eletricidade,
gás e aquecimento), seguros, reparação e manutenção, impostos, assim como outros serviços e taxas. Eurostat: EU-SILC (inquérito ilc_lvho07a).
Página 11 |
Figura 7 — Taxa de sobrecarga das despesas de habitação por situação de pobreza — 2015
Fonte: Eurostat
Os agregados familiares que vivem com
pagamentos em atraso, seja de empréstimos hipotecários ou de rendas,
elevadas despesas de serviços públicos e endividamento excessivo, e que não
recebem qualquer apoio, correm o risco de penhora ou despejo. No período
2010-2013, registou-se um aumento acentuado de despejos na Bulgária, na
Irlanda, na Espanha, em Chipre, na
Letónia, nos Países Baixos e no Reino Unido8.
3. RESPOSTAS ESTRATÉGICAS NOS
ESTADOS-MEMBROS
As políticas públicas podem potenciar ou
reduzir a emergência de vulnerabilidades no setor da habitação. Em alguns
Estados-Membros, as medidas fiscais (por exemplo, dedutibilidade dos
pagamentos de juros de empréstimos hipotecários) reduzem os custos
marginais da compra de habitação, que,
juntamente com taxas de juro baixas e expectativas de um futuro aumento dos
preços da habitação, podem reforçar o potencial de investimentos especulativos
no setor imobiliário, por parte dos agregados familiares, e contribuir para
um maior endividamento destes últimos.
8 A FEANTSA é a Federação Europeia de Associações Nacionais que trabalham com
Sem-Abrigo: http://www.feantsa.org/en/report/2017/03/21/the-second-overview-of-housing-exclusion-in-europe-2017
Além disso, as medidas adotadas do lado
da oferta (por exemplo, incentivar a construção de novos imóveis num
contexto de grande procura e de aumento dos preços no setor imobiliário)
podem ajudar a melhorar a capacidade de resposta da oferta de habitação aos
potenciais aumentos de preços, limitando o risco de os preços subirem
em espiral. Dada a forte interligação
entre habitação e crédito, as políticas macroprudenciais, que visam assegurar
a estabilidade financeira, podem ter um impacto significativo na evolução do
mercado da habitação.
3.1. Políticas macroprudenciais
Vários Estados-Membros implementaram
ativamente medidas macroprudenciais para corrigir as vulnerabilidades
emergentes do setor imobiliário. O seu principal objetivo consiste em moderar a
dinâmica pró-cíclica inerente entre a
concessão de crédito imobiliário e os preços da habitação, mas também
aumentar a resiliência do setor bancário e dos agregados familiares aos choques
financeiros. As medidas macroprudenciais podem dirigir-se aos
bancos ou aos mutuários.
As medidas dirigidas para os bancos
destinam-se geralmente a assegurar requisitos de fundos próprios adequados,
impondo reservas de fundos próprios para esse efeito. Essas reservas podem
visar o risco sistémico em toda a
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
Em risco de pobreza
Total da população
Página 12 |
economia, mas também estar diretamente associadas à exposição a
bens imobiliários. Outras medidas
macroprudenciais podem, por exemplo, destinar-se a alinhar os ponderadores de
risco de elementos específicos dos balanços dos bancos, como, por
exemplo, empréstimos hipotecários, com os respetivos perfis de risco. Foram
introduzidos requisitos adicionais de fundos próprios específicos para as
carteiras de crédito hipotecário em alguns de Estados-Membros (por
exemplo, Bélgica, Estónia, Áustria,
Eslováquia e Suécia), com o objetivo de aumentar a resiliência do setor bancário
num contexto de grandes vulnerabilidades relacionadas com o
imobiliário. A Finlândia irá aplicar um requisito mínimo específico para cada
instituição, aplicável às hipotecas sobre imóveis situados no seu território, a
partir de janeiro de 2018. Na Dinamarca,
o Conselho de Risco Sistémico da Dinamarca recomendou, em março de
2017, que o crédito com taxa de juro variável nas regiões de Copenhaga e de
Aarhus fosse limitado ou previsse uma amortização diferida caso o montante
total da dívida dos mutuários exceda 400 % do seu rendimento bruto. Os
dados disponíveis até à data sugerem
que, embora as medidas dirigidas aos bancos tenham reforçado a resiliência do
setor financeiro em alguns Estados-Membros, o aumento dos requisitos de
fundos próprios não foi suficiente para conter a subida dos preços da habitação
em alguns países (por exemplo, Dinamarca, Luxemburgo e Suécia)9.
Além dos instrumentos dirigidos aos bancos, as autoridades nacionais
aplicaram restrições a nível nacional à concessão de empréstimos, visando os
mutuários. Entre estas restrições, as mais utilizadas incluem limites ao rácio
entre o valor do empréstimo e o valor da
garantia, ao rácio entre o valor do empréstimo e o rendimento, ao rácio
9 Comité Europeu do Risco Sistémico
(novembro de 2016), Vulnerabilities in the EU residential real estate sector [Vulnerabilidades no setor imobiliário residencial da UE].
entre o endividamento e o rendimento e ao rácio entre o serviço da dívida e o
rendimento10 (figura 7). Outros
instrumentos incluem restrições ao prazo dos empréstimos e requisitos em
matéria de amortização. Os instrumentos dirigidos aos mutuários visam
diretamente os critérios de concessão de crédito na origem. Estes instrumentos,
especialmente se implementados num pacote bem concebido de ações que se
apoiam entre si, são comprovadamente eficazes na restrição das práticas de
concessão de empréstimos com elevado
risco, em muitos países. Além de reduzirem a vulnerabilidade dos
agregados familiares aos choques relacionados com os preços imobiliários,
podem ainda aumentar a resiliência dos bancos. São flexíveis e permitem o
ajustamento dos parâmetros por forma a influenciar as condições dos mercados da
habitação e do crédito. A
complementaridade entre os instrumentos dirigidos aos mutuários e
os instrumentos dirigidos aos bancos é especialmente importante durante a fase
ascendente dos ciclos do crédito. Em períodos de expansão, os instrumentos
dirigidos aos bancos podem tornar-se menos eficazes à medida que os rácios
de fundos próprios aumentam devido à
elevada rendibilidade dos bancos e ao dinamismo dos preços dos ativos. Nessas
circunstâncias, as medidas que incidem diretamente sobre os critérios de
concessão de crédito na origem podem reduzir os incentivos a que os bancos
concedam crédito com risco mais elevado (rácio elevado entre valor do
empréstimo e valor da garantia/rácio
elevado entre valor do empréstimo e rendimento).
É difícil realizar uma avaliação exaustiva
da eficácia destas medidas em toda a UE, devido às consideráveis lacunas de
dados e à experiência ainda bastante
limitada na utilização dos instrumentos macroprudenciais. Contudo, é
10 O rácio entre serviço da dívida e
rendimento mede a sobrecarga financeira dos agregados familiares decorrente do pagamento de juros e capital dos empréstimos.
Página 13 |
encorajador constatar que estudos realizados por alguns Estados-Membros,
que implementaram medidas
macroprudenciais na sequência da recente crise financeira, tendem a
confirmar a sua eficácia na redução dos riscos para a estabilidade financeira
associados ao setor imobiliário11.
No entanto, em alguns Estados-Membros com riscos associados ao imobiliário, as
autoridades tiveram dificuldade em
aplicar os instrumentos macroprudenciais em tempo útil. Tal
deve-se a restrições nos seus próprios quadros jurídicos nacionais ou a
disposições a nível institucional e de governo que afetam a política
macroprudencial. Por exemplo, em novembro de 2014, a autoridade de
supervisão sueca (FSA) anunciou um
projeto de regulamento sobre a amortização para os novos empréstimos.
O Tribunal Administrativo de Recurso de Jönköping emitiu um parecer, em que
afirmava que a FSA não tem base jurídica para impor uma amortização
obrigatória. A iniciativa legislativa foi posteriormente transferida para o
governo e teve de ser revista várias
vezes pelo tribunal antes de ser considerada constitucional, abrindo
caminho para a sua aplicação em 2016. Na Bélgica, o Banco Nacional da Bélgica
(BNB) é a autoridade nacional competente e macroprudencial, mas só o
governo federal pode aplicar limites ao rácio entre o valor do empréstimo e o
valor da garantia, ao rácio entre o valor
do empréstimo e o rendimento e ao rácio entre o serviço da dívida e o rendimento.
Na primavera de 2017, o BNB propôs a constituição de uma reserva para cobrir
os ponderadores de risco das carteiras de crédito hipotecário garantido por
imóveis residenciais, para dar continuidade a uma medida semelhante,
adotada anteriormente, que tinha
11 Ver o documento de trabalho dos serviços
da Comissão SWD(2016) 377 sobre o impacto dos requisitos de fundos próprios e
de liquidez; https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2016/EN/SWD-2016-377-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF
expirado. Contudo, até à data, o governo ainda não adotou essa proposta.
Os riscos associados ao mercado da habitação são acompanhados não só a
nível nacional, mas também a nível da UE, dada a sua potencial natureza
sistémica. O Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) é o organismo da UE
Página 14 |
responsável por acompanhar os riscos macrofinanceiros. Tem mandato para
emitir alertas, quando são identificados
riscos sistémicos significativos e quando é necessário sinalizá-los. O CERS
realizou um trabalho sistemático de análise das vulnerabilidades no setor
imobiliário residencial na UE. Em novembro de 2016, os trabalhos do
CERS culminaram na emissão de alertas relativos a oito Estados-Membros da
UE: Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Finlândia, Suécia
e Reino Unido12. As principais
vulnerabilidades destacadas pela análise do CERS são a médio prazo. Estão
relacionadas, em particular, com: o endividamento elevado ou crescente
dos agregados familiares, designadamente na Bélgica, na
Dinamarca, nos Países Baixos, na Finlândia, na Suécia e no Reino Unido; a
sobrevalorização ou forte dinâmica dos
preços dos imóveis residenciais, por exemplo na Bélgica, na Dinamarca, no
Luxemburgo, na Áustria, na Suécia e no Reino Unido; o afrouxamento das
condições de concessão de crédito ou abrandamento do ritmo de concessão
de crédito, por exemplo, na Áustria, na Bélgica e
no Luxemburgo; e/ou os potenciais efeitos de arrastamento noutros países,
especialmente noutros países das
regiões nórdica, em caso de materialização dos riscos, por exemplo,
na Dinamarca, na Finlândia e na Suécia. No que diz respeito aos restantes
Estados-Membros, o CERS ou não identificou vulnerabilidades materiais
relacionadas com o setor imobiliário residencial ou identificou, mas
considerou que a orientação estratégica foi suficiente para as corrigir. Este foi o
caso da Estónia e da Eslováquia.
Uma vez que o CERS emitiu estes alertas, será realizado, no âmbito do
Semestre Europeu, um acompanhamento específico por país da
evolução do setor imobiliário nos países onde os riscos para a estabilidade
associados ao setor imobiliário são motivo de preocupação. Porém, a
análise dos mercados imobiliários na UE
é dificultada por consideráveis lacunas de dados. Neste contexto, o CERS
emitiu uma recomendação específica relativa ao preenchimento das lacunas
de dados sobre bens imóveis13.
12 Comunicado de imprensa do CERS de 28
de novembro de 2016: http://www.esrb.europa.eu/news/pr/date/201
6/html/pr161128.en.html 13 Ver: http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/recommendations/2016/ESRB_2016_14.pt.pdf
Página 15 |
Figura 7 — Medidas macroprudenciais que visam os riscos relacionados com o imobiliário nos balanços dos bancos
Fonte: ESBR
Nota: LTV (loan-to-value) – rácio empréstimo/valor da garantia; LTI (loan-to-income) – rácio empréstimo/rendimento DTI (debt-to-income) – rácio dívida/rendimento; DSTI (debt service-to-
income) – rácio serviço da dívida/rendimento; PTI (price-to-income) – rácio preço/rendimento.
3.2. Política fiscal
A política fiscal no domínio da habitação pode configurar os incentivos no
mercado da habitação. As medidas fiscais podem influenciar nomeadamente
a escolha entre arrendar ou comprar.
Neste contexto, são importantes dois tipos específicos de medidas. Em
primeiro lugar, o sistema fiscal pode gerar uma distorção em favor do
endividamento, favorecendo assim a compra de imóveis. Com efeito, mais de
um terço dos Estados-Membros dispõem de um sistema fiscal que bonifica o
financiamento através de dívida
hipotecária, nomeadamente mediante a dedutibilidade dos juros dos
empréstimos hipotecários. Nos últimos anos, envidaram-se esforços no sentido
de reduzir essas medidas, uma vez que, muitas vezes, provocam a subida dos
preços da habitação e favorecem os agregados familiares com rendimentos
elevados. Em particular, todos os países
onde a dedutibilidade dos juros dos
empréstimos hipotecários continua a ser
importante, nomeadamente a Bélgica, a Dinamarca, os Países Baixos e a Suécia,
registam um endividamento elevado dos agregados familiares e um aumento
significativo dos preços da habitação. Em
2017, o Conselho dirigiu recomendações específicas aos Países Baixos e à Suécia
no sentido de reduzirem a dedutibilidade fiscal dos juros hipotecários, por forma a
atenuar as distorções no mercado da habitação.
Impostos baixos sobre imóveis constituem igualmente um subsídio
implícito para a propriedade imobiliária, que pode resultar numa afetação
ineficiente dos recursos. A renda implícita que os proprietários de imóveis
recebem do seu investimento não é geralmente tributada, exceto em alguns
Estados-Membros (nomeadamente os
Países Baixos, o Luxemburgo e a Eslovénia), o que proporciona ao
investimento na habitação um tratamento fiscal comparativamente
Medida Estado(s)-Membro(s) da UE que aplicam
a medida
Ponderadores de risco ajustados BE, HR, IE, LU, MT, RO, SI, FI, SE, UK
Limites ao rácio LTV CZ, DK, EE, IE, CY, LV, LT, LU, HU, MT, NL, PL, RO, SK, FI, SE
Limites aos rácios LTI/DTI IE, PL, UK
Limites aos rácios DSTI/PTI EE, CY, LT, HU, PL, RO, SK
Teste de esforço/teste de
sensibilidade/outros requisitos prudenciais em matéria de
critérios de concessão de crédito
BE, CZ, DK, IE, CY, LU, RO, SK, UK
Prazo de vencimento dos empréstimos EE, LT, NL, PL, RO, SK
Requisitos relativos à amortização dos empréstimos
DK, NL, SK, SE
Página 16 |
favorável. A tributação recorrente sobre os imóveis é, de alguma forma,
equiparável a um imposto sobre a renda
implícita. No entanto, os montantes cobrados são geralmente reduzidos
(figura 8), representando, em média, menos de 1 % do PIB e contribuindo no
máximo com 8 % para as receitas
públicas totais no Reino Unido. Além disso, o valor dos imóveis que é
determinado para efeitos fiscais está,
muitas vezes, apenas remotamente
ligado ao valor de mercado, o que gera distorções. Os impostos sobre transações
estão mais diretamente ligados ao valor
de mercado dos imóveis. Esses impostos favorecem a propriedade residencial a
longo prazo, contribuindo assim para a redução das bolhas especulativas.
Todavia, podem igualmente dissuadir os potenciais compradores e vendedores,
reduzindo assim a mobilidade.
Figura 8 — Impostos recorrentes sobre bens imóveis, % do PIB, 2015
Fonte: COMISSÃO EUROPEIA
3.3. Resolver o problema das
restrições do lado da oferta
3.3.1. Restrições de urbanismo
As restrições prevalecentes do lado da
oferta de habitação, como, por exemplo, regulamentações em matéria de
urbanismo e construção, resultam numa maior elasticidade dos preços
relativamente à procura de habitação. Em países com uma pressão demográfica
significativa, tal contribuiu para um aumento dos preços, com impacto
diferenciado nas várias regiões. A flexibilização das regulamentações em
matéria de urbanismo, num contexto de
aceleração dos preços, pode levar ao
desvio de recursos para o setor da
construção. Em 2017, o Conselho dirigiu recomendações específicas à Suécia e ao
Reino Unido no sentido de apoiarem o investimento e a construção,
nomeadamente revendo as regras em matéria de planeamento.
3.3.2. Regulamentação do mercado de arrendamento
O modo como o mercado de
arrendamento opera pode ter implicações profundas na dinâmica do
mercado da habitação. Por serem uma fonte essencial
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
FR
UK EL
DK IT BE
ES PL
CY
NL
PT
LV SE FI
IE RO
HU SI
DE
SK LT BG EE
CZ
AT
LU HR
MT
Impostos recorrentes sobre bens imóveis
Página 17 |
de habitação a preços acessíveis, os mercados de arrendamento estão
normalmente sujeitos a uma forte
intervenção pública, sendo que, em média, um terço dos inquilinos na UE
paga uma renda reduzida ou não paga qualquer renda. Além dessas medidas
sociais, as próprias rendas de mercado podem ser sujeitas a controlo,
nomeadamente por meio da aplicação de limites máximos aos seus aumentos
anuais. A intensidade de controlo das rendas é particularmente forte na
Dinamarca, na Áustria, na Suécia e na
Alemanha14. Por um lado, um maior controlo das rendas protege os inquilinos
das expansões e contrações do mercado da habitação. Mas, por outro lado, pode
conduzir a uma dissociação das rendas relativamente aos preços dos imóveis,
reduzindo assim os rendimentos das rendas nos períodos de crescimento dos
preços da habitação e desincentivando a
oferta de habitação por arrendamento, o que contribui para a distorção em favor
da compra de imóveis.
Data: 22.11.2017
14 Bricongne J.-C. e A. Mordonu (em
preparação), «Rental Market in a macroeconomic context» (O mercado de arrendamento num contexto
macroprudencial), European Economy, com
base numa metodologia descrita em Cuerpo C., P. Pontuch e S. Kalantaryan (2014),
«Rental market regulation in the European Union» (Regulamentação em matéria do mercado de arrendamento na EU), European Economy.