evaluacion del impacto ambiental(7).pdf

La evaluacin delimpacto ambiental

LOGROS Y RETOS PAR A EL DESARROLLO SUSTENTABLE1995-2000

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGADIRECCIN GENERAL DE ORDENAMIENTO

ECOLGICO E IMPACTO AMBIENTAL

Ernesto Zedillo Ponce de Len

Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos

Julia Carabias Lillo

Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

Enrique Provencio

Presidente del Instituto Nacional de Ecologa

Fedro Guilln Rodrguez

Director General de Ordenamiento e Impacto Ambiental

Rosa Mara Gmez Sosa

Directora de Impacto Ambiental

Luca Yolanda Alonso Olvera

Directora Tcnica

AGR ADECIMIENTOS:Daniel Chicharo

Ma. Teresa Morales

Amado Ros

Carlos Ruz

Alejandro Olivera

Manuel Valencia

Ileana Villalobos

Alejandro Mohar

La correcin de estilo estuvo a cargo de Bertha Trejo Delarbre.

ISBN 968-817-465-3

Primera edicin: noviembre de 2000.

D.R. Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

Instituto Nacional de Ecologa

Av. Revolucin 1425, Col. Tlacopac San ngel,

Delegacin lvaro Obregn, C.P. 01040, Mxico, D.F.

El cuidado de esta edicin estuvo a cargo de laDireccin Ejecutiva de Participacin Social, Enlace y Comunicacin, INE.

Impreso y hecho en Mxico.

NDICE

INTRODUCCIN .................................................................................................. 5

1. ANTECEDENTES DE LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL (1970-1994) ......... 9

Antecedentes ....................................................................................... 9Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin

Ambiental ....................................................................................... 10

Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccinal Ambiente .................................................................................... 15

Otros instrumentos jurdicos ............................................................ 18Normalizacin en materia de impacto ambiental .............................. 20

1.2 Alcances y limitaciones del instrumentode evaluacin de impacto ambiental ...................................................... 25

Alcances ............................................................................................. 26Limitaciones ....................................................................................... 30Esfuerzos de vinculacin con otros instrumentos

de la poltica ambiental ................................................................... 32

1.3 Marco de gestin .................................................................................. 42Procedimiento de evaluacin del impacto ambiental ......................... 42Estructura orgnica y aspectos administrativos ................................. 46

2. LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL EN EL MARCODE LA POLTICA AMBIENTAL (1995-2000) ............................................................ 49

2.1 Actualizacin normativa ...................................................................... 51

Reformas a la Ley General del Equilibrio EcolgicoImportancia de la evaluacin del impacto ambientalcomo instrumento de gestin ......................................................... 25Ley Federal de Proteccin al Ambiente ............................................. 141.1. Evolucin del marco jurdico ................................................................. 92y la Proteccin al Ambiente ............................................................ 52Nuevo reglamento en materia de impacto ambiental ........................ 55Guas sectoriales ................................................................................ 57Normas oficiales mexicanas ............................................................... 58

.2 La evaluacin del impacto ambiental como instrumento de gestin ......... 60Evaluacin de factores ambientales .................................................... 60Viabilidad ambiental de un proyecto ................................................. 64

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGA

4

Aspectos sociales y polticos en la evaluacindel impacto ambiental ..................................................................... 65

Evaluacin del impacto ambiental:prevencin y resolucin de conf lictos ............................................ 67

Direccin de Evaluacin de Impacto Ambiental ............................... 73Objetivos y metas............................................................................... 78

3. AVANCES Y RESULTADOS ................................................................................ 81

3.1 Balance de trabajo ............................................................................... 81Eficiencia y eficacia en la apliacin del instrumento.......................... 81Desconcentracin .............................................................................. 94Fortalecimiento del marco normativo ................................................ 95Nuevo Reglamento en Materia de Impacto Ambiental ...................... 95Consulta pblica en proyectos prioritarios ........................................ 96Sistemas de informacin .................................................................... 97Compromisos internacionales ........................................................... 99

4. R

4.1 Fortalecimiento institucional .............................................................. 103Publicacin de normas ..................................................................... 105Publicacin de criterios tcnicos ...................................................... 106Mecanismos de anlisis de las condicionantes ................................ 107Capacitacin de personal ................................................................. 108Autorregulacin ............................................................................... 109Certificacin de expertos ................................................................. 109Acuerdos internacionales ................................................................. 110

4.2 Valoracin de los alcances de la evaluacin de impacto ambiental ....... 115Criterios generales ........................................................................... 116Criterios particulares ....................................................................... 116

AN4.3 La evaluacin ambiental estratgica ................................................... 118Perspectivas ...................................................................................... 110ETOS Y PERSPECTIVAS ................................................................................ 1033.2 Valoracin global ............................................................................... 101Necesidades institucionales ............................................................... 78E2.3 Bases Institucionales ............................................................................ 73LOGROS Y RETOS 1995-2000La evaluacin ambiental estratgica como instrumentocomplementario a la evaluacin de impacto ambiental ................ 118

Importancia de la evaluacin ambiental estratgica ......................... 119Alcances de la evaluacin ambiental estratgica .............................. 120Diseo del modelo de evaluacin ambiental estratgica .................. 122

XOS ......................................................................................................... 123

INTRODUCCINLA EVALUA

5CIN DEL IMPACTO AMBIENTAL

La evaluacin del impacto ambiental es uno de los ins-trumentos de la poltica ambiental con aplicacin especfica e incidencia directa en las actividades produc-tivas, que permite plantear opciones de desarrollo que seancompatibles con la preservacin del medio ambiente y laconservacin de los recursos naturales. A lo largo de las dosltimas dcadas ha logrado constituirse en una de las herra-mientas esenciales para prevenir, mitigar y restaurar los da-os al medio ambiente y a los recursos renovables del pasy ha evolucionado con el propsito de garantizar un enfoque

I NTRODUCCINpreventivo que ofrezca certeza pblica acerca de la viabilidadambiental de diversos proyectos de desarrollo.

La evaluacin del impacto ambiental tiene sus basesjurdicas en las disposiciones que al respecto establece la LeyGeneral del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente(LGEEPA), la cual considera como instrumentos de la polticaambiental1 a los siguientes: Planeacin ambiental. Ordenamiento ecolgico del territorio. Instrumentos econmicos.

1. Captulo IV de la LGEEPA a partir de las reformas y adiciones pu-blicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre de1996.

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGALOGROS Y RETOS 1995-2000

6

Regulacin ambiental de los asentamientos humanos. Evaluacin del impacto ambiental. Normas oficiales mexicanas en materia ambiental. Autorregulacin y auditoras ambientales. Investigacin y educacin ecolgicas.

El presente documento se ocupa en especfico de laevaluacin del impacto ambiental, instrumento de la polticaambiental destinado a regular la ejecucin de obras o activi-dades para evitar o reducir sus efectos negativos en el am-biente y en la salud humana.

La LGEEPA define en su artculo 3 al impacto ambien-tal como la modificacin del ambiente ocasionada por laaccin del hombre o la naturaleza. Adems, seala que eldesequilibrio ecolgico es la alteracin de las relaciones de in-terdependencia entre los elementos naturales que conformanel ambiente, que afecta negativamente la existencia, transfor-macin y desarrollo del hombre y dems seres vivos. Indi-ca, asimismo, que la manifestacin de impacto ambiental es eldocumento mediante el cual se da a conocer, con base enestudios, el impacto ambiental, significativo y potencial quegenerara una obra o actividad, as como la forma de evitar-lo o atenuarlo en caso de que sea negativo.

Con respecto a la evaluacin del impacto ambiental, lamisma ley apunta en su artculo 28 que es el procedimien-to a travs del cual la Secretara (de Medio Ambiente, Recur-sos Naturales y Pesca) establece las condiciones a que sesujetar la realizacin de obras y actividades que puedan cau-sar desequilibrio ecolgico o rebasar los lmites y condicio-nes establecidos en las disposiciones aplicables para protegerel ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin deevitar o reducir al mnimo sus efectos negativos sobre elambiente.

La evaluacin del impacto ambiental est dirigida aefectuar anlisis detallados de diversos proyectos de desarro-llo y del sitio donde se pretenden realizar, con el propsitode identificar y cuantificar los impactos ambientales quepuede ocasionar su ejecucin. De esta manera es posible es-tablecer la factibilidad ambiental del proyecto (anlisis costo-beneficio ambiental) y, en su caso, determinar las condicionespara su ejecucin y las medidas de prevencin y mitigacinde los impactos ambientales que ser necesario tomar para

INTRODUCCINLA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL

7

evitar o reducir al mnimo los efectos negativos sobre elambiente.

Entre las principales caractersticas de la evaluacin delimpacto ambiental, estn las siguientes: Es un instrumento que tiene un carcter preventivo. Se aplica en obras o actividades humanas. Su objetivo es prevenir los efectos negativos sobre la

salud humana y el medio ambiente que pudieran deri-varse del desarrollo de una obra o actividad.

Basa su efectividad en un anlisis prospectivo-predictivo. Establece regulaciones a las obras o actividades sujetas

a evaluacin. Es un procedimiento integrador de diversas disciplinas

cientficas.

Aunque este instrumento de la poltica ambiental esrelativamente nuevo, con el tiempo ha sufrido modificacio-nes de ndole tcnica, administrativa, jurdica y conceptual.Tambin ha ido cambiando en forma sustancial su importan-cia dentro del esquema general de proteccin de los recursosnaturales de Mxico, lo cual se ref leja en la estructura de losorganismos que han sido responsables de aplicarlo. En laactualidad, la Direccin de Impacto Ambiental adscrita ala Direccin General de Ordenamiento Ecolgico e Impac-to Ambiental, del Instituto Nacional de Ecologa es la depen-dencia de la administracin pblica federal responsable dela ejecucin de la evaluacin del impacto ambiental.

Es necesario destacar que este instrumento no funcio-na de manera aislada. Por el contrario, est sujeto a las dis-posiciones que se derivan de la LGEEPA a travs de otrosinstrumentos de la poltica ambiental, como pueden ser laplaneacin ambiental, el ordenamiento ecolgico del territo-rio o las normas oficiales mexicanas en materia ambiental.

Sobre la base de la informacin sealada, el presentedocumento est integrado por cinco captulos en los que sepropone: Describir los antecedentes de la evaluacin del impacto

ambiental para proporcionar un marco de referenciaque permita delinear el papel que sta ha desempea-do como instrumento de regulacin y de gestin. Sehar nfasis en los periodos gubernamentales 1988-1994 y 1995-2000.


8

Resumir los aspectos ms relevantes de la evaluacindel impacto ambiental, con acento en la forma como seha relacionado con otros instrumentos de la polticaambiental. Es importante hacer notar que actualmen-te en el procedimiento de evaluacin del impacto am-biental se integran varios de los instrumentos de lapoltica ambiental.

Sealar los cambios que el procedimiento de evaluacindel impacto ambiental ha fomentado en los esquemasde desarrollo, en la tecnologa e incluso en el pensa-miento humano.

Describir las tareas encomendadas a la Direccin deImpacto Ambiental para la ejecucin de la evaluacindel impacto ambiental, las estrategias adoptadas paracubrir sus objetivos y las limitaciones a que ha estadosujeta. Asimismo, efectuar un balance del desempeoobservado por esta Direccin durante el presente pe-riodo de la administracin pblica.

Realizar un anlisis de las perspectivas de la evaluacindel impacto ambiental.

LA E

91. A NTECEDENTES DE LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL (1970-1994)VALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL

1.1. EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO

Antecedentes

El intenso crecimiento demogrfico e industrial, la falta deestrategias de planeacin y manejo, as como el desconoci-miento del valor ecolgico y socioeconmico de los ecosis-temas, han inducido graves problemas de contaminacin eimpacto ambiental y la prdida de valiosos recursos natura-les y econmicos en todo el mundo. Esta situacin ha deter-minado la necesidad de incorporar la variable ambiental y loscriterios ecolgicos dentro de las polticas orientadas haciala planificacin y el desarrollo sustentable de las actividadeshumanas, con el fin de hacer compatibles la conservacin yel aprovechamiento de los recursos naturales con el desarro-llo social y econmico.

1 . ANTECEDENTESD E L A EVALUACIN D E L

I M P A C T O AMBIENTAL(1970 -1994 )En la dcada de los aos sesenta se empezaron a difun-dir en Europa diversos llamados de atencin acerca de losefectos de las actividades humanas sobre el medio ambiente.En Suecia y Dinamarca se intent predecir qu repercusio-nes sobre los ecosistemas podra tener el desarrollo de algu-nos proyectos productivos. Tambin en Estados Unidos sedejaron or voces de inquietud por los daos que causabanlos proyectos productivos en el ambiente, al grado que go-


10

bierno y empresas privadas se vieron obligados a invertir tiempo, atencin y recur-sos econmicos para buscar las formas de prevenir y contrarrestar esos efectos.

Los gastos para limpiar los sitios contaminados, la imagen negativa de lasempresas contaminantes ante la opinin pblica, el boicot a sus productos y losposibles cierres de las plantas que provocaban ms perjuicios ambientales, cons-tituyeron un alto costo para las empresas, circunstancia que las impuls a bus-car mecanismos que les permitieran conocer con anticipacin los efectos de losproyectos productivos sobre el ambiente.

En respuesta a estas inquietudes, a principios de los aos setenta se desa-rroll en Estados Unidos de Amrica el procedimiento de evaluacin del impactoambiental (environmental impact assessment), que fue introducido en el marco legalpor medio de la Ley Nacional de Poltica Ambiental (National EnvironmentalPolicy Act, NEPA), promulgada en 1970. Desde entonces, la evaluacin del im-pacto ambiental cuyo objetivo primordial fue desde un inicio disminuir loscostos derivados de la contaminacin que genere un proyecto fue adoptada enla prctica y/o incorporada a la legislacin ambiental de numerosos pases.2

En Mxico, los estudios de impacto ambiental se realizan desde hace pocoms de 20 aos. En la administracin pblica federal, se aplicaron a partir de1977 para la evaluacin preliminar de proyectos de infraestructura hidrulica,aunque se tiene noticia de estudios realizados previamente, la mayora comoinvestigaciones acadmicas, sobre todo para tesis profesionales. Algunos de losprimeros estudios sobre impacto ambiental de que se tiene registro se enlistanen el Anexo I. Con seguridad, adems de estos trabajos se realizaron otros endiversas instituciones educativas y de investigacin del pas o dentro de la pro-pia administracin pblica federal.

Cabe sealar, sin embargo, que desde antes se realizaban acciones relacio-nadas con la prevencin y disminucin de ciertos tipos de impacto ambiental,aunque no se les denominara de esa manera. Para comprender la evolucin deeste instrumento es conveniente dar un breve repaso por la legislacin ambien-tal en Mxico en las ltimas tres dcadas.

Ley Federal para Prevenir y Controlar la ContaminacinAmbiental

El primer instrumento jurdico que regul en Mxico las actividades del serhumano con el fin de evitar, prevenir y controlar la contaminacin ambiental,fue la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental(LFPCCA), publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de marzo de 1971.El contenido de esta Ley estaba inf luido por la legislacin estadounidense que,

2. Rau, J.G. y D.C. Wooten, Environmental impact analysis handbook, EUA, McGraw Hill, 1980.

1. A NTECEDENTES DE LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL (1970-1994)LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL

11

como se indica lneas atrs, en fecha reciente haba emitido las primeras dispo-siciones en la materia y por la visin particular que se tena en Mxico acercade los problemas ambientales. stos se observaban sobre todo desde la perspec-tiva de la salud pblica; es decir, la preocupacin se concentraba en el efecto dela contaminacin sobre la salud humana un enfoque relacionado con los co-nocimientos sobre seguridad e higiene o bien, en la relacin del ambiente conlas condiciones insalubres enfoque relacionado con la ingeniera sanitaria. Laaplicacin de la LFPCCA y sus reglamentos corresponda a la Secretara de Salu-bridad y Asistencia (SSA), a travs de la Subsecretara de Mejoramiento delAmbiente.3

La LFPCCA otorgaba competencia parcial a otras secretaras de Estado parasu aplicacin, siempre de manera coordinada con la SSA. Dicha estructura eraref lejo de la visin fragmentada con la que se abordaban los problemas ambien-tales. Cabe acotar que si bien la Ley tena limitaciones en comparacin con lalegislacin actual por ejemplo, no haca referencia directa al impacto ambien-tal, ya contemplaba la prevencin y el control de la contaminacin del agua,el suelo y el aire.

En la Figura 1 se puede apreciar cmo estaban distribuidas las funcionesen este campo. La observancia de la ley en materia de prevencin y control dela contaminacin de las aguas corresponda a la Secretara de Recursos Hidru-licos (SRH),4 a travs de su Direccin General de Usos del Agua y Prevencinde la Contaminacin. En materia de prevencin y control de la contaminacinde los suelos, la responsabilidad corresponda a la Secretara de Agricultura yGanadera (SAG)5 y la aprobacin de la utilizacin del suelo para fines urbanos,industriales, agropecuarios, recreativos y otros, era competencia de la SSA.6 Asu vez, la prevencin y el control de la contaminacin por actividades industrialeso comerciales estaba bajo la responsabilidad de la Secretara de Industria y Co-mercio (SIC).7 El marco jurdico en la materia se complement con la publica-cin de varios reglamentos de la LFPCCA (vase Figura 2).

Con la reestructuracin de la administracin pblica federal que se lleva cabo en enero de 1977, la SAG y la SRH se fusionaron para dar origen a laSecretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), donde se cre la Sub-direccin de Impacto Ambiental, dependiente de la Direccin de Usos del Agua(vase Figura 3).

3. Ducoing Chah, E. Apuntes del curso taller de actualizacin: Impacto Ambiental, UniversidadAutnoma Metropolitana, 29 de julio-2 de agosto, 1991.

4. Artculo 5 y captulo 3 de la LFPCCA.5. Artculos 5 y 23 de la LFPCCA.6. Artculo 28 de la LFPCCA.7. Artculo 5 de la LFPCCA.


12

Fig.

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13

Fig. 2. Reglamentos derivados de la LFPCCA

LFPCCA

Reglamento para laPrevencin y Control de la

Contaminacin AtmosfricaOriginada por la Emisin de

Humos y Polvos(DOF 17- sept -1971)

Reglamento para laPrevencin y Control de laContaminacin de Aguas

(DOF 29-marzo-1973)

Reglamento para laprevencin y Control de laContaminacin Ambiental

Originada por la Emisin deRuidos

(DOF 12-enero-1976)

Fig. 3. Aplicacin de la LFPCCA en materia de impacto ambientala par tir de la fusin SARH-SAG 1977

Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos

Direccin General de Usos del Agua

Subdireccin de Impacto Ambiental

Fusin (enero 1977) Secretara deAgricultura y Ganadera

Secretara de RecursosHidrulicos

Es importante considerar que la LFPCCA contemplaba la coordinacin entreestas dependencias y la SSA para su aplicacin, pero en la prctica los proble-mas ambientales se abordaban de manera fragmentada, lo que impeda desarro-llar una poltica ambiental con un enfoque integral. Conviene revisar lasexperiencias acumuladas sobre las funciones en la poltica ambiental, pues des-de 1971 hasta 1994 se mantuvo una poltica de manejo independiente en distin-tas secretaras bajo la coordinacin de una de ellas. Adems de las dependenciasque tenan atribuciones en materia de control de la contaminacin, tambin seconstituyeron reas para atender los problemas de contaminacin en distintosorganismos de la administracin pblica federal. As ocurri en la Secretara deMarina, Petrleos Mexicanos, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, la ComisinFederal de Electricidad y la Secretara de Comunicaciones y Transportes, don-de se crearon oficinas encargadas de proteger el ambiente o, por lo menos, secontrataron asesoras en materia ambiental.


14

Aunque en la LFPCCA no se contemplaba an el trmino impacto ambien-tal, s se consideraba un mecanismo similar. As, el artculo 6 de la Ley indica-ba que la SAG, la SRH (posteriormente la SARH), la SIC y la SSA deberanestudiar, planificar, evaluar y calificar todos los proyectos o trabajos relaciona-dos con desarrollo urbano, parques nacionales, reas industriales y de trabajoy zonificacin en general para prevenir los problemas inherentes a la contami-nacin ambiental. En el texto de este artculo poda vislumbrarse la idea de laplanificacin ambiental, adems de que de alguna forma implicaba el anlisis delos impactos ambientales, aunque la ley lo consideraba como la prevencinde problemas causados por la contaminacin ambiental. Faltaba introducir elconcepto de impacto ambiental como una herramienta para manejar de formasustentable los recursos naturales, as como para prevenir la contaminacin.

Ley Federal de Proteccin al Ambiente

A partir de la dcada de los ochenta se sucedieron algunos cambios significati-vos en la legislacin y la atencin de asuntos relacionados con el medio ambiente.En la administracin pblica, los planes nacionales de desarrollo de los perio-dos 1983-1988 y 1989-1994 incluyeron textos alusivos a la proteccin ambien-tal. Asimismo, se reform de nueva cuenta la estructura de la administracinpblica: desapareci la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente de la SSAy se creo la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE). Este cambio,que traslad las atribuciones ambientales del sector salud hacia un sector espe-cfico de desarrollo urbano, vivienda y ecologa, permiti transformar el enfo-que de prevencin de la contaminacin por otro dirigido a la proteccinambiental, que aos ms tarde luego de una dcada en la que se ampliara demanera importante el horizonte de accin de los asuntos del medio ambientedesde la esfera gubernamental derivara en una perspectiva de planeacin eco-lgica.8

El 11 de enero de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin laLey Federal de Proteccin al Ambiente (LFPA), que abrog a la LFPCCA. En estanueva ley se incorpor la definicin de los trminos impacto ambiental y mani-festacin del impacto ambiental, y se estipul en qu casos sera necesario que losparticulares presentaran este tipo de documento (vase Cuadro 1). Sin embar-go, la obligacin de elaborar una manifestacin de impacto ambiental se limita-ba a los proyectos que puedan producir contaminacin o deterioro ambiental,lo que permita la discrecionalidad y subjetividad para determinar cules proyec-

8. Carabias J. y E. Provencio. La poltica ambiental mexicana antes y despus de Ro. En A.Glender y V. Lichtinger, compiladores, La diplomacia ambiental. Mxico y la conferencia de lasNaciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo, Mxico, SRE-CFE, Serie Poltica y Derecho,1994, pp. 393-423.


15

tos deban sujetarse a la aprobacin de la SEDUE. Adems, las secretaras deAgricultura y Recursos Hidrulicos y de Salubridad y Asistencia tenan atribu-ciones para participar en la aplicacin de la LFPA.9

Cuadro 1. Impacto ambiental en la Ley Federal de Proteccinal Ambiente (1982)

Ley Federal de Proteccin al Ambiente (DOF 11-I-82)Art. 4

Impacto ambiental: Alteracin del ambiente ocasionada por la accin del

hombre o la naturaleza.

Manifestacin de Impacto Ambiental: (MIA) El documento mediante el cual

se da a conocer, con base a estudios, el impacto ambiental significativo y potencial

de un proyecto y la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo.

Art. 7

Los proyectos de obras pblicas o de particulares, que puedan producir con-

taminacin o deterioro ambiental, que excedan los lmites mnimos previsibles

marcados en los reglamentos y normas respectivas, debern presentarse a la Se-

cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa para que sta los revise y pueda resol-

ver sobre su aprobacin, modificacin o rechazo, con base en la informacin

relativa a una manifestacin de impacto ambiental, consistente en las medidas

tcnicas preventivas y correctivas para minimizar los daos ambientales duran-

te su ejecucin o funcionamiento.

En la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa se cre la Subsecretarade Ecologa y, adscrita a sta, la Direccin General de Ordenamiento Ecolgicoe Impacto Ambiental. De esta ltima dependa la Direccin de Impacto Ambien-tal, instancia con atribuciones especficas en la materia y los recursos humanosy materiales para llevarlas a cabo, aun cuando estos ltimos no fueran los pti-mos. Por primera vez exista una direccin especializada en impacto ambientaldentro de la administracin pblica federal.

Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccinal Ambiente

En los aos ochenta se hicieron pblicas las inquietudes de algunos grupos so-ciales del pas sobre la contaminacin y el deterioro ambiental. Al mismo tiem-po, se empezaron a difundir con mayor f recuencia noticias acerca de lascondiciones del medio ambiente y se establecieron programas de estudio y lneasde investigacin sobre el tema en diversas instituciones acadmicas.

9. Artculo 5 de la LFPA.


16

En 1986 se public una nueva Ley Forestal y en marzo de 1988 entr envigor la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, conla que se abrog la LFPA. De la LGEEPA se derivaron diversos reglamentos, en-tre los que se contaba uno en materia de impacto ambiental, que se public enel Diario Oficial de la Federacin en junio del mismo ao. Sin duda, ste fue unode los momentos ms importantes en la historia de la legislacin ambiental, puespor primera ocasin se contaba con un marco legal sobre la evaluacin del im-pacto ambiental como un instrumento de la poltica ecolgica que contaba con unreglamento especfico (vase Figura 4).

La nueva ley incluy algunas diferencias en conceptos bsicos con respec-to a la legislacin anterior. Como se observa en el Cuadro 2, en el caso de ladefinicin de impacto ambiental, las diferencias con la LFPA radicaron en el cam-bio de la palabra alteracin por modificacin. Y en el caso de la definicin de ma-nifestacin de impacto ambiental, se cambi la palabra proyecto, ms amplia, porlas ms precisas de obra o actividad.

Fig. 4. Marco legal sobre la evaluacin del impacto ambiental. 1988

Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambientemarzo de 1988

Ttulo primero, Captulo V,Seccin V (arts. 28 a 34)

Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y laProteccin al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental

junio de 1988

Cuadro 2. Definiciones sobre impacto ambietntal en la legislacionesambientales de 1982 y 1988

Ley Federal de Proteccinal Ambiente (1982) Impacto ambiental: La alteracin del ambiente ocasionada por la accin del

hombre o de la naturaleza;

Manifestacin del impacto ambiental: El documento mediante el cual se da

aconocer, con base a estudios, el impacto ambiental, significativo y poten-

cial de un proyecto y la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea

negativo.

Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (1988) Impacto ambiental: Modificacin del ambiente ocasionada por la accin del

hombre o de la naturaleza;


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Manifestacin del impacto ambiental: El documento mediante el cual se da a

conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial

que generara una obra o actividad, as como la forma de evitarlo o atenuar-

lo en caso de que sea negativo.

Por otra parte, la LGEEPA se refera en el captulo II del ttulo primero ala concurrencia entre la Federacin, las entidades federativas y los municipios.En el artculo 5 estableca los asuntos de inters de la Federacin y en el artcu-lo 6, la competencia de los estados y municipios en materia de preservacin yrestauracin del equilibrio ecolgico.

En el artculo 29 (captulo V, seccin V) se indicaba qu tipos de obras yactividades deban someterse a la evaluacin del impacto ambiental ante la Fe-deracin, mientras que en el artculo 31 se especificaba que corresponda a losestados y municipios la evaluacin del impacto ambiental de aquellas obras oactividades que no estaban comprendidas en el artculo 29 de la Ley.

Asimismo, en el artculo 32 se estableca el requisito de que el promoven-te de una obra o actividad presentara a la autoridad correspondiente una Mani-festacin de Impacto Ambiental que, en su caso, deba ir acompaada de unestudio de riesgo. Tambin deban incluir medidas tcnicas preventivas y correc-tivas para mitigar los impactos ambientales que pudiera generar la ejecucin delproyecto.

Por su parte, el Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambien-tal10 estableca en su artculo 9 tres modalidades para la presentacin de laManifestacin de Impacto Ambiental: general, intermedia y especfica. Adems,incorporaba la figura del informe preventivo, que podra presentarse cuando elpromovente considerara que el impacto ambiental de la obra o actividad previs-ta en su proyecto no causara desequilibrio ecolgico ni rebasara los lmites ycondiciones sealados en los reglamentos y normas tcnicas ecolgicas emitidaspor la Federacin para proteger el ambiente.11

En caso de que las actividades u obras que se pretendan realizar contem-plaran actividades altamente riesgosas, el estudio correspondiente deba ir acom-paado por un estudio de riesgo.

La SEDUE mantena la atribucin de evaluar el impacto ambiental y adquiraotras, como la de expedir normas tcnicas ecolgicas y formular criterios ecol-gicos (vase Cuadro 3). Y, lo ms importante, tanto el impacto ambiental comola aplicacin de los criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo y las nor-mas tcnicas ecolgicas fueron considerados como instrumentos de la polticaecolgica.12

10. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de junio de 1988.11. Artculo 7 (captulo 2) del Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental.12. Ttulo primero, captulo V, secciones III, V y VI de la LGEEPA.


18

Cuadro 3. Atribuciones de la SEDUE en materia de normas tcnicasecolgicas y criterios ecolgicos, ar tculo 8 de la LGEEPA (1988)

VII. Expedir las normas tcnicas ecolgicas que sern observadas en todo el te-

rritorio nacional

VIII. Formular los criterios ecolgicos que debern observarse en la apli-

cacin de la poltica general de ecologa; la proteccin de la f lora y fauna silves-

tres y acuticas; el aprovechamiento de los recursos naturales; el ordenamiento

ecolgico general del territorio; y la preservacin y control de la contaminacin

del aire, agua y suelo; con la participacin que en su caso corresponda a otras

dependencias.

IX: Evaluar el impacto ambiental en las actividades a que se refieren los ar-

tculos 28 y 29 de la Ley

Adems de las instituciones ya mencionadas, la Secretara de Salubridad yAsistencia, a travs del Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP), prosigui susactividades relacionadas con el ambiente y la salud humana. En el InstitutoMexicano del Petrleo tambin se realizaron trabajos sobre impactos ambienta-les generados por la explotacin petrolera. Al mismo tiempo, se empez a ex-tender y fortalecer el marco jurdico estatal en la materia.

De esta forma, el desarrollo de normas tcnicas y criterios ecolgicos ven-dra a reforzar la evaluacin del impacto ambiental, al dotarla de lineamientosde aplicacin en cierto tipo de obras, como las del sector elctrico.

El 28 de diciembre de 1989, casi dos aos despus de promulgada la LGEEPA,se public en el Diario Oficial de la Federacin la obligacin de mantener un pa-drn de prestadores de servicios y de que se pagara a la Federacin para que stareconociera la capacidad de una persona fsica o moral para realizar estudios deimpacto ambiental, as como para conocer el dictamen oficial en materia deimpacto ambiental.

Otros instrumentos jurdicos

Adems de la LGEEPA, existan otros ordenamientos jurdicos que vinculaban adiversas dependencias con la vigilancia en materia de impacto ambiental. Tal erael caso del reglamento interior de la SARH, que dejaba asentado que sta tenala obligacin de vigilar los lineamientos y normas de impacto ambiental en lasobras que realizara (vase Cuadro 4). Esto, en teora, debi obligar a la SARH aque todos los proyectos que ejecutara tuvieran una evaluacin de los impactosque generaran, pues en ocasiones se consideraba que algunos proyectos, por serpblicos, no deberan de observar el procedimiento de impacto ambiental.

Tambin la Ley Forestal, publicada el 30 de mayo de 1986, obligaba a laemisin de dictmenes generales de impacto ambiental para poder aprovechar


19

recursos forestales; adems, dejaba sentado que la SARH aportara criterios yestudios que apoyaran los dictmenes. Esta ley, publicada durante la vigenciade la LFPA, ref lejaba la dispersin de la poltica ambiental que exista en esemomento y que era ocasionada por una visin parcial de la problemtica am-biental.13

Cuadro 4. Otros instrumentos jurdicos aplicablesSecretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos

Reglamento internoArt. 16 Fraccin VIII

Vigilar que las obras de infraestructura hidrulica y ruralcumplan con los

lineamientos y normas de impacto ambiental de acuerdo a la legislacin vigente.

Ley forestal 1986Art. 23

... La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, dentro de las cuen-

cas hidrogrficas, regular y promover el manejo integral de los recursos fores-

tales mediante acciones de ordenacin y uso mltiple, conservacin, proteccin,

aprovechamiento, cultivo, fomento y restauracin. Los estudios y permisos para

los aprovechamientos forestales, cambio de uso de terrenos forestales y extrac-

cin de materiales de dichos terrenos, deber deconsiderar las citadas regulacio-

nes, las declaratorias correspondientes y los Dictmenes Generales de Impacto

Ambiental que por regiones, ecosistemas territoriales definidos o para especies

vegetales determinadas emitala Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. La

Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos aportar criterios y podr rea-

lizar estudios para la elaboracin de los dictmenes a los que alude el prrafo

anterior.

El hecho de que varios ordenamientos jurdicos hicieran referencia a unoo ms aspectos relacionados con el medio ambiente, no era en s mismo algototalmente incorrecto; el problema era que no exista una regulacin que per-mitiera establecer una poltica ambiental; ms lejos an se estaba de tener unavisin integral de los problemas ambientales. Sin embargo, existan algunas leyescon mayor peso, que regulaban las actividades desarrolladas por el sector pbli-co. Tal era el caso de la Ley de Obras Pblicas, de gran relevancia en vista deque el Estado era el principal promotor de la construccin de infraestructura.

Esta ley, que se emiti en 1980, indicaba en su artculo 13: En la planea-cin de la obra pblica, las dependencias y entidades debern prever los efec-

13. Informe sobre el estado del medio ambiente en Mxico, Mxico, Secretara de Desarrollo Urba-no y Ecologa, 1986.


20

tos y consecuencias sobre las condiciones ambientales. En septiembre de 1981se public el reglamento correspondiente, que consideraba aspectos relativos alimpacto ambiental.

En el Reglamento de la Ley de Obras Pblicas, se observaba la prevencinde los impactos que afectaran las condiciones ambientales, y se encomendaba alas dependencias coordinadoras de sector la tarea de verificar que los progra-mas . hayan previsto los impactos [] ecolgicos que se originarn con la eje-cucin de las obras (vase Figura 5). Sin embargo, no todas las dependenciascoordinadoras de sector tenan oficinas de impacto ambiental para cumplir conesta atribucin y, aun cuando la tuvieran, se careca de una poltica homogneay coordinada. Cabe sealar que se privilegiaba el desarrollo econmico y la rea-lizacin de obras sobre la prevencin de las afectaciones ambientales.

Normalizacin en materia de impacto ambiental

En Mxico, la elaboracin y aplicacin de normas se basaba en la Ley sobrenormas industriales, publicada el 11 de febrero de 1946, que estaba enfocada anormalizar las caractersticas tcnicas de un producto, sistema o servicio.

Casi 40 aos ms tarde, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente estable-ci en la fraccin IV de su artculo 5 la facultad de la SEDUE para fijar los nive-les permisibles de las emisiones contaminantes generadas tanto por fuentes fijascomo mviles (vase Figura 6).

Artculo 12Establece las normas y procedimientos tcni-cos a la que debera sujetarse una emanacin,emisin, descarga o actividad que dae almedio ambiente.

Artculo 7Si un proyecto exceda los lmites mnimospermisibles establecidos en reglamentos ynormas, debera entregarse una Manifesta-cin de Impacto Ambiental.

Artculo 6Las dependencias del Eje-cutivo Federal deberan ob-servar las normas tcnicasemitidas por la Secretarade Desarrollo Urbano y Eco-loga.

Artculo 5 fraccin IVFacultad para fijar niveles permisibles deemisiones por fuentes fijas o mviles.

Artculo 6Facultad para emitir normastcnicas de ordenamientoecolgico de acuerdo a la po-ltica ambiental.

Secretara deDesarrollo Urbano

y Ecologa

Fig. 6. Normalizacin con la LFPA


21

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22

En el artculo 6 de la ley se indicaba:

La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, deber emitir las normas tcni-

cas de ordenamiento ecolgico del territorio de acuerdo con la poltica ambien-

tal, a la que debern sujetarse los proyectos de las obras sobre el desarrollo

urbano, parques nacionales, zonas de reserva y refugios de fauna silvestre y de

especies migratorias, refugios pesqueros, reas industriales y de trabajo y zoni-

ficacin en general.14

En el segundo prrafo del mismo artculo se sealaba que las dependen-cias del Ejecutivo federal, de conformidad con las normas tcnicas emitidas porla SEDUE, deberan:

estudiar, planear, programar, evaluar y calificar los proyectos o trabajos sobre

desarrollo urbano, parques nacionales, zonas de reservas y refugios de f lora y

fauna silvestres y especies migratorias, refugios pesqueros, reas industriales y

de trabajo y zonificacin en general, cuidando de la conservacin del paisaje ur-

bano y natural, fomentando conforme a las disposiciones aplicables, la descen-

tralizacin de los asentamientos humanos y de la industria para prevenir los

problemas inherentes a la contaminacin ambiental.15

Un primer enfoque era planificar a travs de normas tcnicas de ordena-miento para observancia del Ejecutivo Federal. ste deba contemplarlas en susplanes, programas y proyectos de desarrollo, as como en los reglamentos rela-cionados. Cuando un proyecto pblico o particular excediera los lmites mni-mos permisibles establecidos en los reglamentos y normas respectivas, se tendraque entregar una manifestacin de impacto ambiental.16 De esta manera, lasnormas y reglamentos eran el instrumento para determinar cundo se debapresentar una manifestacin de impacto ambiental; sin embargo, la falta de nor-mas que cubrieran todos los aspectos establecidos en el artculo 6 permiti ladiscrecionalidad por parte de la autoridad para determinar qu proyectos reque-ran la presentacin del estudio de impacto. El artculo 12 tambin inclua en-tre las facultades de la Secretara el sealar las normas y procedimientos tcnicosa las que deberan sujetarse las emanaciones, emisiones, descargas [], en ge-neral cualquier actividad que degrade o dae el ambiente; o los recursos (in-ciso a) y establecer normas y polticas de ordenamiento ecolgico (inciso f ) .

El concepto de normas tcnicas en materia ambiental se formaliz en laLGEEPA, que en su artculo 5 clasificaba como un asunto de inters de la Fede-

14. Captulo primero, artculo 6 de la LFPA.15. Informe sobre el estado del medio ambiente en Mxico, op. cit.16. Artculo 7 de la LFPA


23

racin la formulacin de los criterios ecolgicos y la expedicin de normas tc-nicas en las materias objeto de esa Ley, por lo cual corresponda a la SEDUEaplicar y expedir las normas tcnicas ecolgicas de observancia nacional, as comolas que se incorporaran a las normas oficiales mexicanas para combustibles oenergticos;17 adems de formular los criterios ecolgicos que deberan observarseen todo el territorio nacional (vase Figura 7).

Fig. 7. Normalizacin con la LGEEPA

Fraccin XIII. Expedir las normas tcnicasecolgicas que sern incorporadas a lasnormas oficiales mexicanas

Fraccin VII. Formular criterios ecolgicos

Fraccin VII. Expedir Normas Tcnicas Ecolgicas

Fraccin II. Aplicar, expedir y vigilar la obser-vancia de Normas Tcnicas Ecolgicas

Fraccin VIII. Normas tcnicas eco-lgicas

Fraccin II. Criterios ecolgicos

Art. 5. Asunto de inters de lafederacin

Art. 8. Corresponde a la Secretara(SEDUE y despus SEDESOL)

Es interesante observar que las normas tcnicas se podan incorporar a lasnormas oficiales, las cuales se destinaban a productos, lo que marca una diferen-cia muy importante con el actual marco jurdico sobre metrologa y normalizacin.De acuerdo con el texto de la LGEEPA vigente antes de las reformas efectuadas en1996, las normas eran un instrumento de la poltica ecolgica18 y se considera-ban como criterios para establecer qu proyectos deban sujetarse a la autorizacinen materia de impacto ambiental,19 lo que se complementaba con la definicin deltipo de obras y actividades sujetas a la evaluacin20 (vase Figura 8).

17. Artculo 8, fracciones II, VII y XIII de la LFPA.18. Artculos 36 y 37 de la LFPA.19. Artculo 28 de la LFPA.20. Artculo 29 de la LFPA.


24 A partir de 1988 se publicaron cuatro acuerdos sobre criterios ecolgicosaplicables a la seleccin y preparacin del sitio para realizacin de actividades uobras; en 1989 y 1991 se emitieron otros dos criterios ecolgicos, referidos, res-pectivamente, a la calidad del agua y a especies raras o amenazadas. stas fueronlas primeras herramientas aplicables en materia de impacto ambiental, aunqueno eran normas tcnicas.

En cuanto a las normas tcnicas ecolgicas, en el Cuadro 5 se puede ob-servar el tipo y la cantidad que se emiti en el periodo. Cabe sealar que las re-feridas a recursos naturales regulaban las actividades generadoras de impacto poraprovechamiento forestal. Si bien el cuerpo de normas no inclua temas espec-ficos de impacto ambiental, la mayora de ellas se ocupaba de aspectos relacio-nados con actividades industriales. En el Anexo 2 se presenta una relacin delas normas tcnicas ecolgicas expedidas antes de 1994.

Cuadro 5. Normas tcnicas ecolgicas expedidas entre 1988 y 1994

Numero

de normas Materia

33 Control y calidad del agua descargada por tipo de industria

7 Mtodos de medicin de contaminantes en aire

22 Calidad del aire

7 Manejo de residuos peligrosos

4 Emergentes para emisiones atmosfricas

12 Recursos naturales

Fig. 8. Normas e impacto ambiental en la LGEEA

Normas Tcnicas EcolgicasInstrumentos de Poltica Ecolgica

Artculos 36 Y 37

Normas Tcnicas EcolgicasCriterio para sujetarse o no a la autorizacin

en matera de Impacto AmbientalArtculo 28

Evaluacin del Imppacto AmbientalMateras que debern ser evaluadas

Artculo 29


Al publicarse, en 1992, la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin,que moderniz la regulacin en la materia, las normas tcnicas ecolgicas debie-ron transformarse en Normas Oficiales Mexicanas (NOM).21 En mayo de 1997se public el decreto que modific diversas disposiciones de la citada ley, con loque se ampli la aplicacin de las normas a bienes, productos y servicios.22 Eneste ordenamiento jurdico se indica que las NOM deben establecer las caracte-rsticas y especificaciones de productos y procesos cuando puedan poner en riesgoel medio ambiente general y la preservacin de los recursos naturales.

1.2 ALCANCES Y LIMITACIONES DEL INSTRUMENTODE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL

Importancia de la evaluacin del impacto ambientalcomo instrumento de gestin

Los inicios de la evaluacin del impacto ambiental en Mxico como procedimien-to para determinar la conveniencia ambiental de realizar una obra o actividadse remontan a principios de la dcada de los aos ochenta. Sin embargo, se puedeafirmar que antes de 1988 la importancia de este instrumento de gestin fuemarginal, lo que se ref lej en el nmero de proyectos sujetos a este tipo de eva-luacin en la Direccin de Impacto Ambiental, que apenas rebas los 100.

El arranque formal del procedimiento de evaluacin del impacto ambien-tal en Mxico se registr en 1988, ao en el que se public en el Diario Oficialde la Federacin la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Am-biente (28 de enero) y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental (7 dejunio). En ambos instrumentos se precisa qu obras o actividades deben contarcon la autorizacin en la materia antes de su ejecucin. Tambin en 1988 se die-ron a conocer los instructivos para elaborar los informes preventivos, as comolas manifestaciones de impacto ambiental en sus modalidades general, interme-dia y especfica. De esta manera, no slo se aclar qu proyectos tenan que so-meterse al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental, sino que tambin

se indic en forma clara y precisa la informacin que se deba presentar para elproceso de evaluacin. El fortalecimiento de los marcos tcnico y jurdico, y elcreciente inters social, acadmico y poltico en los temas ambientales, repercu-tieron de inmediato en el nmero de proyectos que ingresaron al procedimien-to de evaluacin.

21. Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, publicada en el Diario Oficial de la Federa-cin el 1 de julio de 1992.

22. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de diciembre de 1996 y refor-mado por decreto publicado el 20 de mayo de 1997.


26

La importancia de la evaluacin del impacto ambiental no slo se ref lejaen el nmero de proyectos atendidos, sino tambin en el tipo de obras que sesometen a este proceso de regulacin. A travs de este instrumento ha sido po-sible evitar o mitigar los impactos ambientales que ocasiona la ejecucin de pro-yectos que podran llegar a tener repercusiones graves sobre el ambiente, comola construccin de autopistas, presas, complejos tursticos, obras del sector ener-gtico, etctera. Adems, durante el proceso de elaboracin de los estudios deimpacto ambiental se ha logrado identificar los efectos adversos que tiene cadatipo de obra o actividad, as como las medidas que se requieren para prevenir-los o mitigarlos.

El procedimiento de evaluacin del impacto ambiental tambin brind porprimera vez la oportunidad de proteger efectivamente al ambiente, al ofrecer lainformacin suficiente para estar en condiciones de tomar la decisin de recha-zar proyectos cuyo costo ambiental podra ser demasiado alto. Tal fue el caso delproyecto carretero Sayula-Ocozocuautla, que pretenda cruzar por la zona de losChimalapas; los proyectos tursticos Careyitos y Punta Faralln, en la costa deJalisco; el proyecto urbano-turstico El Soldado de Corts, en Sonora; el proyectoferroviario Ajusco-Chichinautzin, y el proyecto carretero Contadero-Luis Cabrera,ambos en el Distrito Federal. Los promotores de estos proyectos pretendanubicarlos en sitios que son muy ricos en especies de f lora y fauna silvestres oque contienen ecosistemas en buen estado, de cuya conservacin depende lasubsistencia de otras especies e incluso la calidad de vida de la poblacin.

Alcances

Hasta 1996, el artculo 28 de la LGEEPA sealaba:

La realizacin de obras o actividades pblicas o privadas, que puedan causar

desequilibrios ecolgicos o rebasar los lmites y condiciones sealados en los

reglamentos y las normas tcnicas ecolgicas emitidas por la Federacin para

proteger al ambiente, debern sujetarse a la autorizacin previa del Gobierno

Federal, por conducto de la Secretara o de las entidades federativas o munici-

pios, conforme a las competencias que seala esta Ley, as como al cumplimien-

to de los requisitos que se les impongan una vez evaluado el impacto ambiental

que pudieren originar, sin perjuicio de otras autorizaciones que corresponda otor-

gar a las autoridades competentes.23

23. Artculo 28 de la LGEEPA publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de1988, que estuvo en vigor hasta diciembre de 1996, cuando se publicaron reformas y adicio-nes a la Ley.


27

De acuerdo con lo estipulado por ese artculo, el procedimiento de evalua-cin del impacto ambiental tendra un carcter preventivo y debera aplicarse aobras o actividades bien definidos. Estas caractersticas delineaban varios de losalcances de este mecanismo, que se mencionan a continuacin:1. Este procedimiento se deba aplicar a proyectos bien definidos y en un si-

tio especfico. Slo en este caso sera posible determinar qu desequilibriosecolgicos causara su desarrollo y prever si rebasara o no los lmites im-puestos por la normatividad ambiental vigente. Ms an, el evaluador de-ba conocer muy bien las caractersticas del proyecto que se someta aevaluacin y del sitio donde se desarrollara pues, de acuerdo con la Ley,al emitirse la autorizacin se sealaban las condiciones a las cuales queda-ra sujeta su realizacin.

2. El someter a evaluacin del impacto ambiental un proyecto bien definidoen forma previa a su construccin tambin abri la posibilidad de que desdesu concepcin se tomara en cuenta el componente ambiental. ste fue unavance definitivo hacia la proteccin del ambiente, pues foment una pla-neacin detallada de los proyectos desde sus primeras etapas de desarro-llo. Dentro de este proceso de planeacin, y como una parte fundamentaldel desarrollo del proyecto, se empez a incluir la identificacin de las ac-ciones que podran tener mayor impacto en el ambiente (incluyendo la se-leccin del sitio del proyecto), as como de las medidas requeridas paraprevenir o mitigar los impactos que se pudieran ocasionar.

En una etapa posterior, la planeacin anticipada incluy la realiza-cin de ejercicios previos con el objeto de ajustar el proyecto a las condi-ciones naturales del sitio en donde se pretenda ubicar. Esto permita unmayor control sobre el tipo y la magnitud de los impactos que se genera-ran en las distintas etapas de desarrollo del proyecto.

3. El considerar las restricciones de tipo ambiental desde la concepcin delproyecto tambin ha tenido repercusiones en los mtodos constructivos. Hapromovido el uso de mtodos en los que se minimizan las reas de desmon-te y despalme, el movimiento de materiales, la dispersin de contaminan-tes, la obstruccin de cauces y cuerpos de agua, y la modificacin del drenajenatural, entre otros.

4. La sujecin de las autorizaciones al cumplimiento de condicionantes en lamateria y a lo sealado en las normas tcnicas ecolgicas tambin ha esti-mulado, de manera indirecta, el desarrollo tecnolgico. En una primeraetapa, los esfuerzos se concentraron en buscar y/o desarrollar la tecnolo-ga apropiada para cumplir con lo sealado en las normas tcnicas ecolgi-cas referentes a las descargas de aguas residuales, las emisiones a laatmsfera y a la disposicin de residuos, incluidos los peligrosos. Posterior-mente, la bsqueda se ha extendido a otros campos, como el control de laerosin, la estabilizacin de taludes, la restauracin de sitios impactados


28

(incluidas las reas contaminadas), el cuidado de las corrientes hdricassuperficiales y subterrneas, y el rescate y/o propagacin de especies de laf lora y fauna silvestres, entre las que se cuentan las que estn bajo rgimende proteccin legal.

5. El procedimiento de evaluacin del impacto ambiental no terminaba conla expedicin de la autorizacin correspondiente. De acuerdo con lo queestableca el artculo 23 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Im-pacto Ambiental, la SEDUE tendra la facultad de evaluar nuevamente elproyecto en caso de que llegaran a presentarse causas de impacto ambien-tal no previstas en las manifestaciones presentadas por los interesados.

Para estar en posibilidades de realizar esta funcin, se crearon dos me-canismos complementarios. El primero se denomin Seguimiento de Con-dicionantes y durante la mayor parte del periodo 1988-1994 estuvo a cargodel personal que efectuaba la evaluacin del proyecto en materia de impactoambiental. Posteriormente, esta funcin qued bajo la responsabilidad dela Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA).

En sus inicios, a travs de este mecanismo se solicitaba al promoven-te informacin puntual sobre aspectos relevantes de la obra, sealandofechas lmite para exhibir tal informacin. Ms adelante se solicit la pre-sentacin de informes peridicos del cumplimiento de los trminos y lascondicionantes a las que haba quedado sujeta la autorizacin del proyec-to, los cuales deban incluir apoyo fotogrfico o de videocintas en dondese constataran los trabajos realizados. A travs de estos informes, la auto-ridad estaba en posibilidad de supervisar a distancia que no se presentara lacondicin sealada en el artculo 23 antes aludido. Adems, permita veri-ficar que los trabajos se ejecutaban en estricto apego a las medidas de pre-vencin, mitigacin o compensacin sealadas en la Manifestacin deImpacto Ambiental correspondiente, as como las impuestas por la autori-dad competente.

El segundo mecanismo fue la sujecin de proyectos que pudieran oca-sionar desequilibrios ecolgicos graves, a la realizacin de monitoreos am-bientales. ste es un mecanismo de autorregulacin, en el cual las empresasdeben realizar mediciones peridicas de diversos parmetros sealados porla autoridad ambiental, con el objeto de verificar que el desarrollo de lasactividades del proyecto no est ocasionando la contaminacin del ambienteo pueda ser el origen de causas de impacto ambiental no previstas. ste hasido otro avance importante en la proteccin del medio ambiente, puesahora las empresas ms contaminantes o que causan mayores impactos enel ambiente son las encargadas de verificar que sus actividades no ponganen riesgo el equilibrio ecolgico del lugar. Adems, a travs de este meca-nismo las empresas cuentan con la informacin necesaria para corroborarque no estn daando el ambiente o, en su caso, realizar las medidas co-


29

rrectivas requeridas, previa consulta con las autoridades ambientales com-petentes. La informacin generada puede servir, incluso, para deslindarresponsabilidades, pues se conoce con cierta exactitud el grado de modifi-cacin que ejerce la empresa sobre el ambiente, sea por el volumen de lasemisiones que se liberan a la atmsfera o por la cantidad y calidad del aguaque se descarga, entre otros factores. Cabe sealar que estos mecanismosnunca han sido evaluados para conocer su efectividad real.

6. La evaluacin del impacto ambiental tambin ha contribuido a despertarla conciencia y a promover la defensa del ambiente. Entre los cambios msimportantes destacan: La valoracin de los recursos naturales. La identificacin, diseo y

ejecucin de las medidas de prevencin, mitigacin y/o compensacinrequeridas para proteger los recursos naturales tiene un costo econ-mico asociado. Esto ha motivado la ref lexin de los promoventes,quienes han ido mostrando mayor receptividad en torno al hecho deque cada recurso natural tiene asignado un valor econmico, aunqueste provenga del dinero que se tiene que desembolsar para proteger-lo o, en su caso, restituirlo.

La comprensin de que es mejor prevenir que corregir. Con frecuen-cia, los costos asociados a medidas correctivas son mayores que loscostos asociados a medidas preventivas. De esta manera, cada vez sonms los promoventes que orientan sus esfuerzos a encontrar las me-didas necesarias para prevenir los impactos que podra ocasionar eldesarrollo de su proyecto.

La incorporacin de las variables ambientales a partir de las etapas tem-pranas de planeacin del proyecto, como estudios de prefactibilidad,eleccin de tecnologa, seleccin de sitio, etctera. Esto permite identi-ficar las obras y acciones que pueden causar impactos ambientales, ascomo los elementos ambientales frgiles o vulnerables en el sitio. Tam-bin aporta elementos de juicio para elegir las opciones ms convenien-tes para prevenir, mitigar y/o compensar los posibles daos al ambiente.

El mayor inters en conocer los recursos naturales del pas. En susinicios, ste naci de la necesidad de ubicar el proyecto en un sitio queno poseyera caractersticas que pudieran impedir su autorizacin enmateria de impacto ambiental. Ello signific que los promoventes seinteresaran en temas referentes a ecosistemas frgiles, zonas con altaconcentracin de endemismos, especies bajo rgimen de proteccin,calidad paisajstica, etctera. Sin embargo, con el paso del tiempo cadavez ms promoventes estn convencidos de la importancia de prote-ger los recursos naturales. Incluso, algunos de ellos promueven laproteccin del ambiente dentro de sus predios y asignan porciones deterreno que permanecern en condiciones naturales.


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7. Finalmente, como un beneficio adicional, la evaluacin del impacto ambien-tal ha promovido un conocimiento ms profundo de los recursos natura-les nacionales. Entre los alcances propuestos para una Manifestacin deImpacto Ambiental se solicita la descripcin del medio fsico y biolgicoen donde se pretende desarrollar el proyecto, as como en su rea de in-f luencia. Para desarrollar este apartado es necesario contar con informa-cin fidedigna de las caractersticas fsicas y biolgicas del lugar. Por lo tanto,cuando no existe este tipo de informacin o no est actualizada, es necesa-rio realizar estudios especficos del rea en el tema correspondiente (clima-tologa, geologa, geomorfologa, edafologa, hidrologa, botnica o zoologa).En varios casos, durante este proceso se ha generado informacin de exce-lente calidad que contribuye a lograr una mejor comprensin sobre los re-cursos naturales con que cuenta el pas.

Aunque no forman parte de los alcances previstos para el procedimientode evaluacin del impacto ambiental, este instrumento tambin ha servido paracanalizar parte de los esfuerzos que se realizaban en forma dispersa con el obje-to de proteger el ambiente. En la prctica, varias empresas proponen la donacinde recursos para promover la proteccin del ambiente, porque consideran queesta accin puede funcionar como una medida de mitigacin y/o compensacinefectiva. Incluso algunas empresas proponen esta medida tan slo para mejorarsu imagen ante el pblico. Por lo tanto, como parte del proceso de evaluacinse incluy la bsqueda de los mecanismos que permitieran la canalizacin de esosrecursos hacia proyectos activos que fueran considerados como prioritarios parala Federacin. Esto, en parte, evit la ejecucin de acciones dispersas, que aun-que bien intencionadas, poco podan contribuir a la proteccin del ambiente,sobre todo por la falta de continuidad en los trabajos. En este mismo sentido,a travs de las resoluciones en materia de impacto ambiental tambin se hanpromovido cambios en actividades con beneficio ambiental que se realizaban enforma cotidiana, pero que estaban mal encauzadas. Un ejemplo de ello era laejecucin de trabajos de reforestacin u ornamentacin en donde se empleabanespecies exticas en lugar de especies nativas.

Limitaciones

Entre los problemas ms frecuentes que limitaron los alcances de la evaluacindel impacto ambiental como instrumento de regulacin en el periodo 1988-1994,destacan:1. La falta de comprensin sobre el carcter preventivo del procedimiento. Entre

1988 y 1994 ingresaron 848 proyectos con algn grado de avance de obras,que evidentemente no contaban con autorizaciones en materia de impactoambiental, lo que representa 21.2% del total para ese lapso. Es decir, uno


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de cada cinco proyectos ingresaba con avance de obras. En parte, esta ci-fra ref leja el concepto inicial que los promoventes tenan del procedimientode evaluacin del impacto ambiental, al cual consideraban tan slo comoun trmite ms que se deba realizar.

Cuando la PROFEPA entr en funciones para sancionar aquellos pro-yectos que no haban obtenido en forma previa la autorizacin en la mate-ria, los promoventes percibieron la importancia de obtener a tiempo laautorizacin respectiva. No obstante, persista la idea de que slo se trata-ba de un trmite y, por lo tanto, con frecuencia se presentaba la manifes-tacin pocos das antes de la fecha programada para iniciar los trabajos deconstruccin del proyecto. El resultado final era una presin excesiva porparte de los promoventes con el objeto de que se resolvieran sus proyec-tos en unos cuantos das.

2. La falta de un procedimiento definido para resolver proyectos con avance de obras.El marco jurdico de este instrumento de la poltica ecolgica slo indica-ba que la autorizacin en materia de impacto ambiental se deba obteneren forma previa a la realizacin de una obra. Sin embargo, no establecaqu procedimiento se deba realizar cuando ingresaba para evaluacin unproyecto que ya haba iniciado sus trabajos de construccin. Por lo tanto,en primer trmino fue necesario desarrollar los mecanismos que permitie-ran regularizar estos proyectos en materia de impacto ambiental. En variosde los casos, los mecanismos desarrollados significaron evaluar dos vecesel mismo proyecto; primero, a travs de la Manifestacin de Impacto Am-biental correspondiente y despus, cuando se detectaba y evaluaba el gra-do de avance de las obras, a travs del Diagnstico Ambiental de Daos,mediante el cual se detectaban las medidas correctivas que era necesarioejecutar para revertir los daos ocasionados al ambiente.

3. La imposibilidad de resolver los informes preventivos. En este periodo, uno delos documentos para realizar la evaluacin preliminar del impacto ambientalera el Informe Preventivo. De acuerdo con el artculo 7 del Reglamento dela LGEEPA en Materia de Impacto Ambiental, el Informe Preventivo sepresentaba cuando el promovente consideraba que el impacto ambiental desu obra no causara desequilibrio ecolgico ni rebasara los lmites y con-diciones sealados en los reglamentos y normas tcnicas ecolgicas emiti-das por la Federacin para proteger al ambiente. El mismo artculo indicabaque una vez analizado el Informe Preventivo, la Secretara comunicara alinteresado si proceda o no la presentacin de una Manifestacin de Im-pacto Ambiental, y le sealara la modalidad, adems de indicar las normastcnicas ecolgicas aplicables a la obra o actividad de que se tratase.

Por lo tanto, a travs del Informe Preventivo la autoridad ambientalslo poda decidir si un proyecto ingresaba o no al procedimiento formalde evaluacin, a travs de la presentacin de una Manifestacin de Impac-


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to Ambiental. El resultado fue la carencia de un instrumento que permi-tiera evaluar en forma expedita proyectos sencillos, que si bien generaranimpactos ambientales adversos, stos seran pocos en nmero y de fcil pre-vencin y/o mitigacin. En esta situacin, a este tipo de proyectos se lessolicitaba la presentacin de una Manifestacin, lo cual aumentaba signi-ficativamente la carga de trabajo de la autoridad ambiental.

4. La dificultad para definir competencias al momento de decidir si un proyectodeba ingresar al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental en el m-bito federal. En parte, este problema era resultado de la poca experienciadel personal encargado de realizar la evaluacin de los proyectos. Sin em-bargo, el problema tambin tena su origen en la manera como se definie-ron los tipos de proyectos que deberan someterse a evaluacin en el mbitofederal. As, en la prctica fue difcil establecer qu proyectos de la obra p-blica federal deban obtener la autorizacin en la materia.

5. La falta de madurez de otros instrumentos de la poltica ambiental. Este pun-to se desarrolla con detalle en el apartado siguiente. Por lo tanto, aqu slose asienta que el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental sevinculaba directamente con otros instrumentos de la poltica ecolgica, loscuales se encontraban en sus primeras etapas de desarrollo.

Esfuerzos de vinculacin con otros instrumentosde la poltica ambiental

Los instrumentos vigentes entre 1988 y 1994, definidos por la LGEEPA en elcaptulo V del ttulo primero, eran los siguientes: Planeacin ecolgica. Ordenamiento ecolgico. Criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo. Regulacin ecolgica de los asentamientos humanos. Evaluacin del impacto ambiental. Normas tcnicas ecolgicas. Medidas de proteccin en reas naturales. Investigacin y educacin ecolgicas. Informacin y vigilancia.

En este periodo, de acuerdo con lo sealado en el artculo 16 del Reglamen-to en Materia de Impacto Ambiental de la LGEEPA, el procedimiento de evalua-cin del impacto ambiental estuvo vinculado preferentemente con cinco de losinstrumentos de la poltica ambiental: el ordenamiento ecolgico, las reas na-turales protegidas, los criterios ecolgicos, la regulacin ecolgica de los asen-tamientos humanos y las normas tcnicas ecolgicas. La forma como se definaentonces cada uno de los instrumentos, su grado de desarrollo, la manera de


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vincularse con el procedimiento de EIA y sus limitaciones, se describen a conti-nuacin.

ORDENAMIENTO ECOLGICO

En su artculo 3, la LGEEPA defina al ordenamiento ecolgico como: El proce-so de planeacin dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo delos recursos naturales en el territorio nacional y las zonas sobre las que la na-cin ejerce su soberana y jurisdiccin, para preservar y restaurar el equilibrioecolgico y proteger al ambiente.

Este instrumento se trabajaba a travs de los Proyectos de OrdenamientoEcolgico del Territorio (POET), estudios de carcter regional y programtico enlos cuales se determinaban los usos especficos del suelo y las normas para unaprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales. En ellos se rea-lizaban anlisis fsicos y biolgicos de los ecosistemas que componan el rea deinters, con el fin de determinar el potencial de sus recursos. Esta informacinse combinaba con la referente a las caractersticas socioeconmicas de la pobla-cin y las tendencias de ocupacin del territorio por los asentamientos huma-nos y el desarrollo de las actividades productivas, para as establecer unplanteamiento que contribuyera positivamente al desarrollo integral del rea.24

Desde entonces se vislumbr la importancia del ordenamiento ecolgico ensu relacin con las evaluaciones de impacto ambiental. De esta manera, dentrodel marco conceptual del ordenamiento ecolgico del territorio se considera lacreacin de lineamientos generales de carcter regional y territorial, que servande marco normativo y como complemento de las normas tcnicas ecolgicas, alaplicar el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental a proyectos locales.

Desde el punto de vista terico, bastara conocer las caractersticas genera-les de un proyecto y las polticas territoriales asignadas a travs del ordenamientoecolgico al rea en donde se pretende desarrollar, para decidir en forma inme-diata si existe la posibilidad de autorizar el proyecto, o se debe rechazar en esemomento. Su alcance previsto es an mayor, pues las personas interesadas endesarrollar un proyecto podran consultar en forma previa el ordenamiento eco-lgico de la zona en donde pretendieran establecerse y elegir un sitio con unapoltica territorial que permitiera su desarrollo (vase Figura 9). En una siguientefase, elaborara un proyecto que cumpliera con las pautas establecidas en el or-denamiento ecolgico para posteriormente someter su proyecto al procedimientode evaluacin en materia de impacto ambiental, pero ya con la certeza de quesera autorizado en los trminos que dicte la autoridad competente.

El problema de este instrumento ha sido la lentitud con la que se desarro-lla, debido a su complejidad. Hacia 1990 estaban en proceso de elaboracin 11

24. Manual de ordenamiento ecolgico del territorio, Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, s.f.


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proyectos de ordenamiento ecolgico.25 Este nmero ascendi a 29 en 1992, aoen el que tambin se estaban realizando los trabajos de sustentacin jurdica parapoder aplicar las polticas territoriales, usos del suelo y criterios sealados en ochoprogramas de ordenamiento ecolgico.26 En 1994 haban sido elaborados pocoms de 40 ordenamientos ecolgicos en regiones donde se prevea la realizacinde grandes proyectos de desarrollo productivo, que presentaban condiciones dedeterioro grave o que tenan caractersticas biticas relevantes para su protec-cin.27

Fig. 9. Anlisis de la ubicacin de proyectos

Es importante mencionar que en el periodo de 1988 a 1994 slo se logrla instrumentacin jurdica de tres ordenamientos ecolgicos (estatal de Colima,28/8/1993; Sistema Lagunar Nichupt, Quintana Roo, 5/06/94, y CorredorCancn-Tulm, Quintana Roo, 26/10/94). Por lo tanto, en la mayora de loscasos no existan las condiciones que permitieran su aplicacin jurdica al reali-

25. Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente 1989-1990. Comisin Nacional de Ecologa, Mxico, 1992.

26. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente1991-1992, Mxico, Secretara de Desarrollo Social-Instituto Nacional de Ecologa, 1993.

27. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente1993-1994, Mxico, Secretara de Desarrollo Social-Instituto Nacional de Ecologa, 1994.


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zar las evaluaciones de impacto ambiental. De esta manera, la utilidad del orde-namiento ecolgico en este periodo fue marginal, pues slo se aprovech la in-formacin generada durante el desarrollo de los POET sobre todo la biolgicacomo un indicativo de la fragilidad de las zonas donde se pretenda desarrollarun proyecto. Adems, incluso con este propsito su utilidad fue limitada, puescubran una superficie mnima del territorio nacional y estaban concentradosen las regiones costeras.

REAS NATURALES PROTEGIDAS

La LGEEPA, en su artculo 3, defina a las reas naturales protegidas (ANP) como:Las zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la nacin ejerce susoberana y jurisdiccin, en que los ambientes originales no han sido significa-tivamente alterados por la actividad del hombre, y que han quedado sujetas alrgimen de proteccin.

En trminos generales, y de acuerdo con lo sealado en los artculos 45 y48 al 56 de la LGEEPA, entre los propsitos de establecer ANP se encontrabanpreservar los ambientes naturales, salvaguardar la diversidad gentica y asegurarel aprovechamiento racional de los ecosistemas y sus elementos. Para cumplir conestos propsitos, la LGEEPA, en sus artculos 46 y 53 defini las siguientes cate-goras de ANP: Reservas de la biosfera. Reservas especiales de la biosfera. Parques nacionales. Monumentos naturales. Parques marinos nacionales. reas de proteccin de los recursos naturales.

Reservas forestales. Reservas forestales nacionales. Zonas protectoras forestales. Zonas de restauracin y propagacin forestal. Zonas de proteccin de ros, manantiales, depsitos y en general, fuen-

tes de abastecimiento de agua para el servicio de las poblaciones.

reas de proteccin de f lora y fauna. Parques urbanos. Zonas sujetas a conservacin ecolgica.

El artculo 46 de la LGEEPA sealaba que eran de inters de la Federacinlas ANP comprendidas en las fracciones I a VII anteriores, y de jurisdiccin lo-cal las comprendidas en las fracciones VIII y IX.


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Por su parte, el artculo 17 del Reglamento de la LGEEPA en Materia deImpacto Ambiental estableca que al realizar la evaluacin de las manifestacio-nes de impacto ambiental de obras o actividades que pretendieran desarrollarseen reas naturales protegidas de inters de la Federacin, se considerara lo es-tablecido en los ordenamientos legales referentes a las reas naturales protegi-das. En la prctica, la relacin entre las ANP y el procedimiento de evaluacindel impacto ambiental era semejante al descrito en el caso del ordenamientoecolgico, slo que todo el territorio asignado a un rea natural protegida esta-ba sujeto a una poltica de proteccin. En trminos tericos, funcionaban comoel primer tamiz para evaluar proyectos que pretendan ubicarse dentro de algu-na de estas reas. En este caso, proceda el rechazo si el proyecto era contrarioa los propsitos del establecimiento de dichas reas por ser de alto impacto, comoautopistas, vas de ferrocarril, presas, industria pesada, etctera.

Si despus de realizar una evaluacin rpida del proyecto se consideraba quepoda ser compatible con los propsitos asignados al rea natural protegida den-tro de la cual pretenda ubicarse, se remita para dictamen tcnico al SistemaNacional de reas Naturales Protegidas (SINAP). Este organismo, despus deconsultar los ordenamientos legales aplicables al rea (decreto, LGEEPA, programade manejo), dictaminaba si era posible autorizar la realizacin del proyecto y, ensu caso, sealaba las condicionantes en materia de reas naturales protegidas,a las cuales debera sujetarse su ejecucin.

Entre los principales problemas que se enfrentaron en este periodo al rea-lizar la evaluacin del impacto ambiental de proyectos que pretendan ubicarseen las reas naturales protegidas destacan: La identificacin de las ANP de inters de la Federacin. De acuerdo con lo

sealado por la SEDESOL,28 en 1987 slo se reconocan 62 ANP, con unasuperficie total de 2348,130 hectreas. Este nmero se increment a 66en 1989 y a 99 en 1990, con una superficie total de 12893,778 hectreas;de ellas, 67 eran administradas y operadas por la SEDUE y las otras 32 porla SARH, mismas que eran catalogadas como zonas de proteccin de losrecursos naturales, incluyendo reservas forestales, reservas forestales nacio-nales y zonas protectoras forestales.29 En 1993, el SINAP estaba formadopor 73 reas que cubran una superficie total de 6161,568 hectreas,30

omitindose en este apartado la informacin referente a las reas adminis-tradas por otras dependencias de la administracin pblica federal. Final-mente, en 1994 se reconocan 82 ANP como parte del SINAP, con una

28. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico, 1993.29. Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente 1989-

1990, Mxico, Comisin Nacional de Ecologa, 1992.30. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico, 1993.31. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico, 1994.


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superficie total de 9727,724 hectreas.31 Asimismo, la SARH administra-ba 274 ANP (principalmente zonas protectoras forestales), que cubran unasuperficie de 61143,271 hectreas, lo que representaba 31.22% del terri-torio nacional.

Como se puede observar, el nmero y las superficies reconocidas delas ANP han variado a travs del tiempo. En parte, el problema surge de-bido a la asignacin de la administracin y operacin de las ANP a distin-tas entidades de la administracin pblica federal. El resultado de esto esque los beneficios que se generaron mediante el procedimiento de evalua-cin de proyectos en materia de impacto ambiental slo operaron dentrode aquellas reas reconocidas por el SINAP en este periodo, lo que dejfuera otras ANP de inters de la Federacin, como son las zonas protecto-ras forestales.

La falta de concordancia entre las categoras sealadas en el artculo 46 de laLGEEPA y la categora estipulada en los decretos por los cuales se establecieronlas ANP. De esta manera, en algunos casos no es fcil aplicar las restriccio-nes impuestas por ley para una categora especfica de ANP, pues original-mente no fue decretada con dicha categora.

La falta de precisin, en muchos casos, del polgono exacto que define el terrenocomprendido dentro del rea natural protegida. Este problema an persiste paramuchas reas decretadas en la primera mitad del siglo XX, donde con fre-cuencia slo se indicaba la superficie cubierta por el rea, sin que hubierainformacin precisa sobre su ubicacin exacta. Esto ocasionaba que enmuchos casos fuera prcticamente imposible decidir si un proyecto se ins-criba dentro del rea natural protegida, sobre todo cuando se ubicaba ensu periferia.

La existencia de decretos de varias reas naturales protegidas, que desde hacetiempo desaparecieron absorbidas por las ciudades o que han perdido todo vesti-gio de los ambientes naturales que pretendan conservar. El principal proble-ma surga cuando se quera desarrollar un proyecto impactante en estossitios ya transformados, pero que jurdicamente estaban sujetos a protec-cin. De esta manera, exista la posibilidad de que jurdicamente el proyectose calificara como de inters de la Federacin por ubicarse dentro de unsitio bajo rgimen de proteccin, aunque en la realidad ya no lo fuera.

El conflicto que se suscitaba cuando haba centros de poblacin importantesdentro de las ANP. Con cierta frecuencia no exista concordancia entre losealado en el decreto del ANP y lo que indicaban los ordenamientos enmateria de planeacin del desarrollo urbano. El problema se presentabacuando se haba rechazado o modificado drsticamente un proyecto que yacontaba con todos los permisos otorgados por las autoridades locales.

La falta de precisin en los decretos al sealar qu tipo de obras o actividadesestaban permitidas o prohibidas dentro del rea natural protegida correspondiente.

INSTITUTO NACIONA

evaluacion del impacto ambiental(7).pdf

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