CAGEP – Curso Avançado de Gestão Pública

Avenida Marechal Carveiro Lopes, nº 2A 1700-284 Lisboa

•  MÓDULO: •  ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO •  (1ª Aula) •  Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

Accountability

•  Numa democracia, o voto dado a um representante político não lhe concede poder soberano, mas, tão somente, a obrigação de exercer o poder em nome e em benefício do povo. (Bobbio, 2007).

•  Essa evolução, no entanto, trouxe consigo novas responsabilidades para a sociedade, que se viu instada a responder por uma dupla obri- gação: dos cidadãos, de manter uma estreita vi- gilância sobre o uso do poder concedido àqueles que foram escolhidos para governa-los; e dos governantes de prestar contas das suas ações aos cidadãos que os escolheram. Daí, um dos problemas mais importantes dos regimes de- mocráticos modernos consiste em desenvolver formas e instrumentos de accountability, isto é, processos de avaliação e responsabilização per- manente dos agentes públicos que permitam ao cidadão controlar o exercício do poder concedi- do aos seus representantes.

•  É Bobbio (2007, p. 146) quem afirma que, “toda a história do pensamento político pode ser considerada como uma longa, ininterrupta e apaixonada discussão em torno dos vários

modos de limitar o poder: entre eles esta o método democrático”.

•  Da origem do Direito administrativo, no Estado Policia, ao direito administrativo como o direito dos cidadãos contra o Estado.

•  A nova natureza do “ato administrativo” •  As funções do Estado no Estado Social de

Providência e no Pós-Estado Social de Providencia ou Estado Social de Garantia

A questão da macro-ergonomia

•  “Como conseguir o melhor para os serviços públicos? Como conservar os serviços daqueles que possuem as capacidades e a experiência necessárias e são capazes dos melhores desempenhos? Como inspirar, manter e cultivar os valores de dedicação ao serviço, de integridade, de receptividade, de engajamento e de procura da qualidade? Tais são os desafios que a administração pública de hoje deve vencer.” (Kudrycka, 2001)

•  Durante as últimas duas décadas, temos assistido nas nossas sociedades a mudanças importantes que tiveram uma influência determinante sobre a maneira como se percebia o Estado e como por conseguinte consideravam-se os serviços públicos. A crise do Estado-Providência, o desmoronamento das experiências socialistas, a hegemonia da empresa privada como modelo organizacional eficiente e do mercado como mecanismo de regulação das trocas, têm de fato influenciado profundamente não só a nossa visão da ação pública, mas também as políticas, os programas, as estruturas e a cultura das organizações estatais.

•  Esse surto neo-liberal, como alguns o têm qualificado (Passet, 2000), provocou ao mesmo tempo na maioria dos países do mundo cortes orçamentários mais ou menos importantes, a privatização de numerosas empresas estatais, até mesmo de certos serviços públicos, grandes programas de modernização de serviços permanecendo públicos, e uma ameaça mais ou menos velada de privatização caso tais reformas não dessem certo nos serviços interessados. Doravante, como lembrava um relator do Congresso de Atenas ja citado:

•  “nesse novo ambiente, o funcionário deve ser ao mesmo competitivo e eficiente e dispor das mesmas aptidões que os empregados do setor privado”, e nesse novo modelo de gerenciamento público, “a gestão do setor público deve ser similar à do setor privado”(Kudryck, 2001)

•  Essa presença crescente do pensamento de gestão no universo dos serviços públicos esta também estreitamente associada à crítica ferina feita ao modelo burocrático por numerosos auditores, políticos, empresários ou cidadãos reclamando organizações mais flexíveis, mais dinâmicas e mais inovadoras (Osborne e Gaebler, 1992; Peters, 1992). Se algumas dessas críticas não são sem fundamento, longe disso, deve-se reconhecer que muitos desses discursos esquecem às vezes as razões que têm historicamente levado à formação da burocracia (Weber, 1971), e porque esse modelo tão criticado tem sido o modelo das empresas privadas no início do século passado, notadamente na Alemanha (Meyer, 1995). Isto é tanto mais importante a considerar quanto mais as formas organizacionais ficam enraizadas numa sociedade e numa cultura dadas. Isso explica que a visão que se pode ter da burocracia é historicamente muito diferente dos dois lados do Atlântico (Jackall, 1988; Meyer, 1995) tendo os Estados Unidos uma concepção amplamente anti-estatal enquanto a Europa e notadamente a Alemanha e a França sempre atribuíram uma legitimidade muito grande à presença do Estado nas atividades sócio-econômicas. Não é pois por acaso que as críticas mais ferozes da burocracia tenham vindo de autores anglo-saxónicos, para não dizer americanos. Tom Peters chega até a falar de seu ódio da burocracia (1992). O terreno sócio-histórico onde nasceram os predispunha a tal excesso.

•  No decorrer dos últimos anos, o discurso mudou um pouco. As grandes diatribes contra o Estado, a burocracia e sua ineficiência lendária deram lugar a discursos mais favoráveis à ação pública e suas virtudes na atividade sócio-econômica. De um lado, o relaxamento da economia geral, a crise da nova economia, o estalo da bolha especulativa, as críticas dos movimentos anti-globalização, os problemas de regulação tanto na escala nacional quanto na internacional (vaca louca, ratificação dos acordos de Kyoto, condições de trabalho nos países emergentes, etc.), do outro lado os desempenhos mais do que pífios de certos serviços privatizados (rede ferroviária britânica, distribuição de energia na Califórnia,...) ou fortemente privatizados (sistema de saúde US) (Farmer e Rylko-Bauer, 2001), recolocaram de fato em dia o papel dos dispositivos reguladores e a pertinência dos serviços públicos. Os atentados de setembro nos Estados Unidos acentuando essa tomada de consciência através da descoberta dos efeitos desastrosos da privatização da segurança aérea nos Estados Unidos, a qual tinha confiado essa missão fundamental, como acaba de o lembrar o sociólogo Ulrich Beck, “a trabalhadores de tempo parcial altamente flexível, cujo salário inferior ao dos empregados de fast-food esta em torno de 6 dólares por hora. Essas funções de vigilância, centro do sistema da segurança civil interna, foram pois asseguradas por pessoas ‘formadas’ em apenas algumas horas e conservando não mais que seis meses em média seu emprego na segurança fast-food” (Beck, 2001)

•  Devemos a Max Weber a primeira reflexão fundamental a esse respeito, reflexão ainda muito atual. Que nos diz ele? Lembra-nos que o advento da burocracia moderna, a qual aparece grosso modo na virada do século XX, é a ilustração, no campo das organizações, de um processo mais amplo de racionalização do mundo iniciado no Ocidente há vários séculos (Weber, 1971). Dentro desse processo, a direção administrativa burocrática é o meio de assegurar o tipo de dominação que ele qualifica de racional-legal. Esse modelo de organização apresenta-se mais eficiente que os tipos antigos (carismático e tradicional) ja que se apóia sobre o profissionalismo, o saber, a competência, a integridade, a impersonalidade, a independência e certa ética do bem comum ou do interesse geral. Em outras palavras, a burocracia se impõe pelo fato de atender às exigências de uma sociedade racional movida ao mesmo tempo por imperativos de eficiência e imperativos democráticos (a igualdade de todos diante da lei e dos serviços). Weber acrescenta também uma idéia fundamental, a saber que a vida social nas sociedades modernas se desenvolve em diversas ordens de existência. Somos pois submetidos a leis diferentes conforme as esferas interessadas. Para Weber, não se pode transferir um éthos guiando uma conduta profissional particular a uma outra conduta. Assim, o éthos do burocrata e o do homem de negócios não são compatíveis, pois eles pertencem a universos sociais diferentes. Reencontramos uma idéia próxima daquela apresentada por Boltanski e Thévenot quando falam dos mundos e particularmente do mundo cívico na sua obra De La Justification (1991).

Gestão Pública e Gestão Privada O novo modelo que aproximou a gestão publica da privada revelou alguns aspectos com implicação na definição dos serviço público: 1. O aumento da carga de trabalho que parece compartilhada por muitos empregados do setor público em razão da redução do pessoal e dos novos imperativos de desempenho e produtividade. Em estreita relação com a carga de trabalho, própria do empregado do serviço público, notadamente para aqueles e aquelas que estão em contato direto com o público, nota-se uma pressão maior da parte dos usuários dos serviços oferecidos. Esta pressão tem várias origens: discurso sobre a importância do cliente, exigências crescentes dos cidadãos para com sua administração, dificuldades sociais crescentes (desemprego, precariedade, pobreza, miséria,...) subida da incivilidade (ensino, transporte,...). 2. O grau de autonomia. Em muitos casos, se há um verdadeiro apelo para aumentar a responsabilidade e a imputabilidade dos empregados do setor público e notadamente aumentou o peso da hierarquia. 3. O reconhecimento. No decorrer dos últimos vinte anos, os empregados do setor público e notadamente os funcionários sofreram mais ou menos fortemente o discurso sobre sua suposta ineficiência, sua fraca produtividade, até sua verdadeira utilidade. Na maioria dos países industrializados, muitos são os que esconderam sua condição de funcionário público para não ser ridicularizados nos encontros sociais.

•  4. apoio social oferecido pelos colegas, os superiores, os subordinados ou os usuários dos serviços. Aí novamente, depende dos ambientes e das sociedades. Por exemplo a falta de apoio nas greves é exemplo desse fraco reconhecimento.

•  5. Finalmente, há a componente ético que é peculiar ao Serviço Público. Embora toda ação social seja orientada por valores (Pharo, 2000), as que guiam a ação pública remetem a uma ética específica, a do bem comum. Como vimos anteriormente, o surgimento da burocracia e do funcionário no sentido moderno desses termos não se dissocia de um processo social mais geral de separação das esferas da existência (público/privado, princípios pessoais/virtudes cívicas) e de uma vontade de assegurar a todos os cidadãos uma igualdade de serviços (du Gay, 1994; 2000). As qualidades que reconhecemos ao bom funcionário ou ao bom empregado do serviço público (dedicação, integridade, igualdade de tratamento) ilustram essa vontade de despersonalizar a função administrativa. De fato, todas essas qualidades procuram distanciar a pessoa do posto ocupado a fim de que ela não misture as duas coisas, como podia ser o caso antes (Weber, 1971). Se o burocrata pode ter sentimentos pessoais, e certamente os tem, ele não pode agir de modo arbitrário. Pois sua ação esta sempre orientada pela sua ética profissional, a qual deve sempre levar em conta o interesse geral e ser guiada pela ética.. É por isso que toda forma de patrocínio ou de corrupção fica proibida.. Assim, como escreve Paul du Gay:

•  “a burocracia representa um importante recurso político e ético nos regimes de democracia liberal porque serve a separar a administração da coisa pública dos absolutismos morais privados” (1994, p.141).

Virtudes cívicas e integridade pessoal

•  Por conseguinte, contrariamente ao que pensam certos críticos desse modelo de organização, a ética do serviço público, que força o funcionário a deixar de lado suas posições pessoais, participa da consolidação das nossas democracias. A contrario, a introdução de formas empresárias de gestão no sistema público talvez seja uma ameaça a essa separação das ordens de existência, ja que doravante todas as esferas serão reguladas pelo mesmo éthos, o dos negócios. O funcionário, caução tradicional do interesse geral e do bem comum, devera de agora em diante obedecer às exigências dos clientes, até mesmo do seu chefe imediato, como acontece segundo a pesquisa realizada por Robert Jackall, nas empresas americanas (1998). A imparcialidade, o tratamento igualitário e o interesse geral correm o risco de desaparecer a longo prazo em benefício de mecanismos cada vez mais mercantis.

Ética condição do Público

•  Sem Ética não faz sentido o Serviço Público: ela é, na ótica da Economia Política, a regra de conduta que ligitima o Serviço Público num sistema democrático, impondo limites aos interesses autónomos e egoístas do Estado e da Burocracia diante dos cidadãos. (RTS, 2009)

A questão ergonómica e motivacional

•  No caso de países ocidentais, o que defendemos como ideia, é que a problemática da motivação no trabalho dos empregados do serviço público não se baseia somente sobre elementos comuns a todo trabalho profissional, ela deve levar em conta a ética particular ligada à ação pública. Quando examinamos o discurso dos empregados, ficamos impressionados pela referência regular ao interesse geral, à igualdade, à solidariedade, numa palavra aos grandes princípios que fundamentam a República.

•  O orgulho de pertencer a uma categoria que se define pelo serviço dos outros é um poderoso fator de motivação quando realmente assim vivido. Ao introduzir práticas de gestão oriundas do setor privado, os reformadores deveriam pensar duas vezes. Pois, sem o saber, eles podem afetar o que fundamenta a ação de utilidade pública no que ela tem de mais específico, a ética do interesse geral e a defesa da justiça.

•  No terceiro milénio, diante de um grande número de incertezas ambientais e sociais, não é inútil insistir na importância do bem comum e do interesse geral, sobre as instituições que lhes são associadas, os organismos públicos e o pessoal encarregados deles, os empregados dos serviços públicos. Ao lembrar a importância e o papel que representa a ética do bem comum nesse tipo de trabalho, queremos dizer a todos e a todas que não pode haver reflexão sobre a motivação para o trabalho no setor público sem apelar para essa noção. Tal lembrança parece tanto mais crítica quanto mais a administração pública enfrenta novos discursos importados do setor privado sem levar sempre em conta esses elementos que ao mesmo tempo garantem a separação das esferas, isto é, em certa medida, o pluralismo ao qual estamos todos apegados, e participam da mobilização dos empregados. Ao reintroduzir o papel da ética nesta questão da motivação para o trabalho no setor público, abrimos as portas para uma revalorização do político e dos ideais democráticos.

•  Historicamente, não ha desenvolvimento equilibrado sem uma burocracia competente, íntegra, independente e dedicada à causa do bem comum. “A solidariedade está na base do desenvolvimento social e do funcionamento eficaz da economia de um país”(Petrella,1996).

•  Por isso, a clareza dos procedimentos e o combate à corrupção é critica numa óptica da economia política, onde os políticos têm de comprar os votos dos cidadãos, nos sistemas democráticos:

ACorrupçãonaAdministraçãoPública

Estudo do caso português

Definiracorrupção

ì SONDAGEM (Setembro de 2008) ì Pergunta: – «Para si a corrupção é: (1) ganhar

dinheiro de forma ilegítima; (2) fazer tráfico de influências; ou (3) prejudicar o Estado.»

ì O resultado é curioso: 68,4% dos inquiridos considera que a corrupção é ganhar dinheiro ilegitimamente, 15,5% que é fazer tráfico de influências e 14% que é prejudicar o Estado.

Tráfico de influência e corrupção para obtenção de acto lícito

ì Para os homens e para as faixas etárias entre os 25 e os 55 anos, mais de 21% consideram que o tráfico de influências é a principal definição da corrupção, enquanto que nas mulheres e nos inquiridos com mais de 55 anos o tráfico de influências é menos relevante na corrupção.

ì Curiosamente estes são para quem o Serviço Nacional de Saúde mais pesa.

ì Na sondagem, 75% dos que dizem já ter corrompido afirmam que foi nos Centros de Saúde ou Hospitais.

Definição

ì Segundo o Grande Dicionário da Língua Portuguesa de Cândido de Figueiredo o termo corrupção [do Lat. Corruptio] significa «o acto ou efeito de corromper, devassidão ou desmoralização». Corromper [do Lat. Corrumpere] é uma forma verbal que significa tornar podre, estragar, infectar, desnaturar, perverter ou peitar.

ì Mas o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa vai mais longe atribuindo-lhe o significado de «subornar [pessoa] em função de interesse próprio ou de outrem».

ì Esta definição aproxima-se exatamente das definições legais adoptadas por Portugal

CUSTOSDACORRUPÇÃO

•  Relaçãoentredesenvolvimentoecorrupção•  Ineficiência•  Pobreza•  Rent-seeking(usodosrecursosparaobtervantagemnarepar?çãodosbeneficios)

•  Custosedistorçõesnospreços

CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA ECONÓMICO

•  Incen?vosaosubornoderivadosdebaixossaláriosdaadministração

•  SusanRose-Ackerman:“ossubornosindividuaisàsvezesnãobeneficiamapenasquempagaequemrecebemastambémaumentamnageneralidade,aeficiênciaealealdade(nasadministraçõespúblicas)”.

PILARES DA MODERNIDADE

ì O fundador da Terceira Via e reitor da London School of Economics and Political Science, Antony Giddens procura entender o quadro geral da contemporaneidade. Contra a leitura pósmoderna da época actual, o sociólogo inglês desenvolve o que chama de "altamodernidade". Nele, cristaliza-se um momento de passagem no qual categorias como segurança e confiança vão dando lugar aos conceitos de desalinhamento e risco. A aposta actual vai em direcção à realização desta "sociedade de risco" que ainda se anuncia. De certo modo a corrupção vai permitir atenuar o risco

PILARESDAMODERNIDADE

•  GiddensdefineaModernidadeanteriorcomoummododevidaadoptadoemmeadosdoséculoXVI,comdoispilares:ocapitalismoeademocraciapolí?ca;

AindaasCausas

•  Transformaçãodo“capitalismodeempresário”no“capitalismodegestor”,comoprimeirociclodaspriva?zaçõeseasaplicaçõesdosrecursosdsfundosdepenções

•  odesenvolvimentodo“capitalismopopular”(Hayekeoneo-monetarismo)

•  Quedadomurodeberlim–segundociclodepriva?zações–OEstadoMafioso

•  AintervençãodoEstadonaEconomiaclassicamentejus?ficou-sepelasfalhasdomercadoeteveváriasformasdesdeoreconhecimentojurídicodoEstadoModerno:

•  EstadoPolicialouEstadoMínimocomfunçõesbásicasdesoberaniaecaracterizadopeloactoeregulamentoadministra?voimpositórivo;

•  EstadoPrestadordeServiçosPúblicosporviacontratualouoEstadodoscontratosdeconcessão;

ì Estado Prestador de Serviços Públicos por administração direta do Estado em que o interesse publico é substituído pelo interesse geral na economia.

ì Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador

ì Estado-Garante ou Estado Social de Garantia(depois da crise de 2007/2008) onde a atividade típica é a atividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

ì Estado Isonómico (A centralidade da Pobreza e da discriminação positiva da justiça distributiva).

Revolução financeira e corrupção

ì A chave do sucesso e alargamento da corrupção, desde a revolução financeira da primeira metade da década de oitenta do século XX e do alargamento ao crime global, na década de noventa, encontra-se na flexibilidade e versatilidade dos seus procedimentos e organização. (Castells, 2003).

ì Por outro lado e uma vez que o sistema criminoso só faz sentido se os lucros puderem voltar a ser investidos na economia legal, o problema-chave da corrupção passa a ser o problema da lavagem do dinheiro e dos seus procedimentos.

ì O papel da queda do colapso da URSS e as máfias internacionais é decisivo.

Mediracorrupção

ì A questão da medição da corrupção, sobretudo daquela que respeita à Administração Pública, não se pode alhear dos níveis de corrupção geral, nem sequer da tolerância ao laxismo e à informalidade existente numa dada sociedade, o que definirá a sua “propensão marginal para a corrupção”.

ì A corrupção (Crr) no sector público está relacionada com os níveis de investimento e de consumo correntes, ou seja, com as compras do Estado (G). Ou seja, G exclui, em princípio, as despesas com pessoal, as prestações sociais, os subsídios, as transferências e os encargos financeiros [juros] e as outras despesas de capital e de fomento, do total da despesa pública.

ì Assim, elaborei a seguinte formula em 2008: Crr = G x PMgCr

Percepção

•  Àsvezesacorrupção,sobretudonospaísesmenosdesenvolvidos,comoéentendidacomoummalnecessárioemuitasvezesémesmoumanecessidade

•  Acusa-seoIPCrrdaTIdesertendenciosoeatéracista

(in,EconomiaPolí?cadaCorrupção,Bnomics,Lisboa:2010)

ECONOMIA COMO INSTRUMENTO DE ANÁLISE

ì Corrupção e empobrecimento ì O bem-estar de uma comunidade mede-se pelo

excedente do produtor e do consumidor ì Nas Economias de Bem-Estar, chamamos

excedente do consumidor à quantidade que o comprador está disposto a pagar por um bem, menos a quantia que ele paga de facto.

ì O preço de equilíbrio no mercado de um produto é afectado com a corrupção

ì Análise que fiz em 2005 e que foi republicada em 2009 na “Economia Política da Corrupção”

Diagramadacorrupção

In Rui Teixeira Santos, Economia Política da Corrupção, (2010), BNOMICS Lisboa

Amedidadobem-estar

ì  No mercado do nosso diagrama, o excedente do consumidor do mercado antes da corrupção seria o triângulo formado por D e o eixo horizontal de P1. Para os vendedores o custo é o valor de tudo aquilo que ele deve desistir para produzir um bem e chamamos excedente do produtor ao diferencial entre a quantidade efectivamente recebida pelo vendedor e o seu custo de produção. É da soma desses excedentes que conseguimos entender os ganhos de uma economia com o facto de existir um mercado.

ì  O bem-estar mede-se, exactamente, através do somatório dos excedentes do vendedor e do consumidor, o excedente total, que é igual ao valor para os compradores menos o custo para os vendedores. A maximização dos excedentes traduz exactamente a eficiência do mercado.

ì  O efeito da comissão de corrupção sobre um bem faz deslocar para a esquerda no diagrama a curva da oferta, se a comissão incidir sobre o vendedor, por exemplo, o que altera naturalmente o seu preço [que passa de P1 para P2] e a quantidade vendida [que passa no nosso gráfico da quantidade sem corrupção para a quantidade com corrupção], sendo o ónus da corrupção, independentemente da comissão ser paga pelo vendedor ou pelo comprador, repartido entre vendedores e consumidores, pelas forças da oferta e da procura e consoante a elasticidade de uma ou outra das curvas [isso é fácil de aferir porque o novo preço P2 não é necessariamente igual a P1 mais a comissão de corrupção].

ì  A corrupção cria um peso morto e diminui o excedente do consumidor e do produtor.

CORRUPÇÃO DE ALTOS FUNCIÓNÁRIOS

ì O ESTADO PAGA DEMAIS PELOS BENS E SERVIÇOS QUE COMPRA

ì AS ESCOLHAS PUBLICAS SÃO DISTORCIDAS

ì CONSOLIDAÇÃO DO ASCENDENTE DO ECONOMICO SOBRE O POLÍTICO

ì OS PRÉMIOS DE PRODUTIVIDADE ESTIMULAM A FRAUDE

TeoriadasOrganizações

•  Apoli?cadeprémiosouincen?vosparaalémdosalárioemprofissõesnãomanuaisprovocadesalinhamentosdeobjec?vosecorrupçãonaaçãodoquadros,comodemontroualiás,acrisedosubprimede2007.

LIMITARACORRUPÇÃO

ì Incentivos à corrupção decorrem do facto dos altos funcionários terem a capacidade unilateral de reduzir incentivos e aumentar custos na economia

ì As generalização das politicas de fomento e de garantia aumentaram a intervenção publica na economia

CAMPANHAS ANTI-CORRUPÇÃO

ì Eliminação de programas públicos ì Privatização ì Reforma de programas públicos ì Reformas administrativa ì Efeito dissuasor das leis anti-

corrupção – a questão da prescrição ì Reformas dos sistemas de controlo

REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

ì A reforma da Administração Publica é cara e difícil

ì A redução de salários incentiva a corrupção. O aumento dos salários melhora o serviço público (BM/FMI)

ì Corrupção e burocracia (organização legal)

ì Mudança de atitude dos cidadãos (informação)

CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA CULTURAL

ì Pagamentos a agentes: subornos e gratificações

ì Pagamentos a altos cargos: ofertas e prémios

ì Relatividade da percepção da corrupção (origem cultural)

MUDANÇA

ì As práticas e as concepções culturais são

dinâmicas e mudam com a formação e a informação

ì (É lamentável que em Portugal apesar de haver o CAGEP e o FORGEP a administração pública promova muitos vezes mesmo sem a formação obrigatória)

CORRUPÇÃO COMO UM PROBLEMA POLÍTICO

ì Alta hierarquia corrupta: cleptocracia, estado extorsionário, estado fraco e monopólio

ì Baixa hierarquia corrupta: subornos competitivos com possível espiral e estados mafiosos

(Susan Rose-Ackerman)

DEMOCRACIAECORRUPÇÃO

• Asdempocraciasproporcionamumamolduraestáveláac?vidadeeconómica

• Paradoxodaestabilidade:demasidaestabilidadeconduzàfacilidadeeestaaprác?cascorruptas

• Faltadealterna?vaederota?vidade–aindaoproblemadoblococentral

INCIDENCIA DA CORRUPÇÃO POLÍTICA

ì Distribuição de favores pelos políticos

ì Disponibilidades dos grupos financeiros para obter benefícios legalmente

ì Estabilidade e tamanho das alianças políticas – questão do Bloco Central (coligação PSD/PS)

CORRUPÇÃOPOLÍTICA

ì Conflito de interesses (self dealing)

ì Compra de votos/ fraude eleitoral ì A problemática do financiamento

dos partidos políticos e das campanhas eleitorais

ì O custo da democracia

Caracterização sóciopolítica da Corrupção

•  «Avidapuritanafavoreceusempreatendênciaparaacondutaracionaldaburguesia»(Weber,2001,p42).«Foiaama-secadohomoeconomicusmoderno»(Weber,2001,p135).

•  Sóqueestesideaispuritanosfalhamperanteaduraprovadoquechamama«tentaçãodariqueza»

Caracterização sociopolítica da Corrupção

ì A questão do poder é central na determinação da corrupção e a ciência política desde cedo se ocupou da matéria. Porque sem Estado não há corrupção, mas o poder passa a ser detido por oligarquias. A Máfia substitui o Estado.

ì Ao contrário, o Estado corrupto implica a existência do Estado e, sobretudo, implica que os funcionários tenham poder. É a questão da eficácia da acção corruptora no Estado Moderno.

Caracterização sociopolítica da Corrupção

ì  A corrupção não pode ser dissociada na sua dimensão cultural da economia pós-colonial e, sobretudo, dos recursos enormes e dos fenómenos de multiplicação monetária associados aos esquemas de branqueamento (Castells, 2005) de dinheiro e aos fundos de pensões dos“baby boomers”, mas sobretudo ao crédito que permitiu o segundo ciclo de privatizações dos anos 90 do século XX

ì  O problema da corrupção não pode deixar de ser visto noutro ângulo, associado à questão da eficácia do exercício do poder. O principal problema do poder é a obediência. «A experiência demonstra que, se tal obediência não for generalizada, o poder é ineficaz» (Moreira, 2006)..

ì  A força do poder é mais uma relação que uma estrutura e depende da extensão da obediência consentida.

ì  Ou seja, o poder lida com a corrupção, com a ilegalidade, mas facilmente paralisa diante da desobediência generalizada ou simplesmente diante da resistência passiva generalizada como vemos agora no ciclo liberalizador do mundo árabe.

ì  Ou seja, só há poder quando ele é consentido, e nessa relação é que se vai estabelecer a corrupção no Estado. É nesse contexto que a distinção entre a sede do poder, a sede de apoio do poder e a sede do exercício do poder se torna relevante

Matriz das estratégias anti-corrupção

Medidas anticorrupção …………………………………………………………. Adequadas Inadequadas

…………………………………………………………………………………………………………………… Empenho da liderança política Forte Estratégia efetiva Estratégia Ineficaz ………………………………………………………………………. Fraca Estratégia ineficaz Estratégia de «esperança» Fonte: Quah, 1975, 175

OCONTROLODOPODERPOLÍTICO

•  LIDERANÇA•  DIVISÃODEPODERES•  LIMITESLEGAISAOPODERPOLITICOEÁSINSTITUIÇÕESCOMMONITORIZAÇÃOINDEPENDENTEESANÇÃO

•  CASOPORTUGUES–OCONSELHODEPREVENÇÃODACORRUPÇÃO

CONTROLODOPODERPOLÍTICO

ì SOLUÇÕES TRANSNACIONAIS E FEDERALISMO ì O PAPEL DA UNIÃO EUROPEIA ì INSTUIÇÕES JUDICIAIS E PROCURADORIA

PUBLICA INDEPENDENTES ì O TRIBUNAL DE CONTAS COMO AUDITOR E

COLECIONADOR DE INFORMAÇÃO ì OPINIÃO PUBLICA E COMUNICAÇÃO SOCIAL (A

PROTECÇÃO ESPECIAL AOS POLÍTICOS COM NORMAS RESTRITIVAS SOBRE A LIBERDADE DE IMPRENSA E DIFAMAÇÃO); A QUESTÃO DA PRAZOS

ì FORMAÇÃO DE FUNCIONARIOS ì ONG E ASSOCIAÇÕES PRIVADAS ì ADMINISTRAÇÃO DE PORTA ABERTA E LIVRO DE

RECLAMAÇÕES

CONTROLO DO PODER POLÍTICO

ì  Resulta da imperfeita atuação do Estado, desta verdadeira falha do Estado, no quadro institucional do Estado Democrático de Direito, a necessidade de restrições [regras e princípios orçamentais, nomeadamente, mas também regras e formalidades administrativas e de decisão], com dignidade constitucional ou de lei-quadro, que controlem os governos de modo que estes sirvam o interesse público de longo prazo e não apenas os interesses eleitoralistas ou egoístas [leia-se, corruptos] de curto prazo.

ì  É, pois, nos Estados Democráticos, mais ao Direito Financeiro que cabe a prevenção da corrupção, que às Leis Penais que à posteriori a julgam e condenam.

ì  A existência de leis de enquadramento orçamental e a fiscalização dos contratos públicos acaba por ser o maior dissuasor desde que se consiga manter a independência do juiz. No fundo, a velha questão de «Se o Estado se consegue controlar a si próprio?» é central nesta discussão.

As Falhas do Estado e a Economia Política

•  HowardBowen,DuncanBlack,JamesBuchanan,AnthonyDowns,KennethArrow,GordonTullockeMancurOlson,entreoutros,vãologonadécadade40alicerçara«PublicChoice»apar?rdasescolhasindividuais,considerandoacomplexidadeindividualcomocapacidadededefiniçãodeinteresses,referências,valores,opiniõesegostos,capazesdeproduzircomportamentosconsequentes.Osistemapolí?coé,exactamente,oespaçoondeinteragemaspreferênciasindividuais,ondeseformaadecisãopública.

As Falhas do Estado e a Economia Política

•  Estametodologiadaracionalidadeindividualacabaporexplicarporqueéqueasdecisõessociaisoupúblicasnãosãomuitasvezeseficientesouequita?vas.ComodemonstrouArrow(1951)osresultadoscolec?vosdasinteracçõesentreosindivíduospodemserirracionaisdopontodevistacolec?vo.Mesmooscomportamentosindividuaisnãoobedecemaumparadigmaderacionalidade,poisosindivíduosestãoenvolvidosnumaexperienciadevida[queincluinecessariamenteomeiosocial,osprémios,oscas?goseacorrupção],quecondicionaassuasa?tudeseassuasescolhas.

•  Denotarqueaabordagemdacorrupçãonestequadroimplicanãoapenasoliminarinteressedo«homoeconomicus»,masentendeoagentepúblicocomoumapersonalidadecomplexaaquemfactoresnorma?vos,psicológicosesociaisinfluenciam,nãosendoportantotambémlineararelaçãocorrupção-decisãopública.

•  OregressoaoPrincipiodeDireitoPúblicodaMoralidade–aé?carepublicananãoéalei(talcomoaeconomiademercadoeoCapitalismo,aRepúblicaeaDemocraciaPolí?capressupõemvalores.

As Falhas do Estado e a Economia Política

ì Na abordagem científica tradicional, a abstração do agente político correspondia sempre a um sujeito modelo moralmente puro que agiria sempre de acordo com o interesse geral. Porém, na abordagem da “escolha pública” o agente público é incorporado no jogo de interesses e portanto a corrupção passa a ser um agente decisivo para definir a escolha pública (grupos, lobbies, associações de interesses, etc.)

As Falhas do Estado e a Economia Política

ì A corrupção deforma a decisão pública, fazendo com que o benefício de uns seja inferior ao prejuízo de outros posto que, como provamos anteriormente, a economia perde parte do seu potencial quando existe corrupção.

ì A corrupção reduz a eficácia e a equidade, em benefício do interesse de um indivíduo ou de um grupo social ou económico, mas ao mesmo tempo constitui uma perda geral de bem-estar na economia.

Conclusão

ì A Corrupção é um sinal de regresso ao Estado pré-moderno.

ì A corrupção tem que ser combatida não por considerações éticas mas porque diminui o bem estar e aumenta a pobreza, constituindo portanto mais um factor e assimetria nas sociedades modernas.

ì A Globalização implica uma governânça internacional que previna o problema da lavagem de dinheiro à escala mundial

Crimesdaresponsabilidadedetitularesdecargospolíticosoudealtoscargospúblicos

A Lei nº 34/87 de 16-07-1987 define o Regime dos Crimes de Responsabilidade dos Titulares de Cargos Políticos Lei nº 4/2013 de 14-01-2013 (4.ª alteração à Lei n.º 34/87, de 16 de julho) altera o Artigo 17.º - Corrupção passiva para ato lícito “2 - Se o ato ou omissão não forem contrários aos deveres do cargo e vantagem não lhe for devida, o titular de cargo político ou de alto cargo público é punido com pena de prisão de 2 a 5 anos.» Remissões ì  Lei Constitucional nº 1/2005 de 12-08-2005, Artigo 161.º - (Competência

política e legislativa) Constituição da República Portuguesa – Republicação - competência da Assembleia da Republica

ì  Decreto de Aprovação da Constituição nº CRP 1976 de 10-04-1976 Constituição da República Portuguesa

Principal Legislação Portuguesa

•  Criminal Law Convention on Corruption (ETS 191) 15 May 2003 Criminal Law •  Convention on Corruption (ETS 173) on 7 May 2002 Decree-law 11/2012 of 20 January •  Decree-law 71/2007 of 27 March Decree–law 54/2000 of 7 April •  Decree-law 343/99 of 26 August •  Decree-law 50/98 of 11 March •  Decree-law 442/1991 of 15 November •  Dispatch 14501/2012 of 9 November Joint dispatch 4501/2012 •  Joint dispatch 371/2004 of 22 June Law 64-B/2011 of 30 December •  Law 32/2010 of 2 September •  Law 59/2008 of 11 September Law 58/2008 of 9 September •  Law 54/2008 of 4 September Law 12-A/2008 of 27 February Law 2/2008 of 14 January •  Law 59/2007 of 4 September Law 53/2006 of December 7 Law 60-A/2005 of 30 December Law 51/2005 of 30

August •  Law 2/2004 of 15 January •  Normative Dispatch 46/2004 0f 19 November •  Ordinance 213/2009 of 24 February •  Ordinance 214/2011 of 30 May •  Ordinance 146/2011, 7 of April •  Resolution of Ministers’ Council, RCM n. o 89/2010 of 17 November Resolution of Ministers’ Council, RCM n.o

47/97 of 23 March Resolution of Ministers’ Council, RCM n.o 18/93 of 17 Março •  DL n.º 4/2015, de 07 de Janeiro - Código do Procedimento Administrativo

Bibliografia

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(CONTINUA)

•  INSTITUTO SUPERIOR DE GESTÃO •  CAGEP •  24 DE OUTUBRO DE 2016

Ética no serviço Público PROFESSOR DOUTOR RUI TEIXEIRA SANTOS (PROF. ASSOCIADO DO ISG) rui.teixeirasantos@gmail.com