estruturas de governanÇa e universalizaÇÃo de … · ii universidade federal do rio de janeiro...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA
TESE DE DOUTORADO
ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA E UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA: a Eficiência Econômica dos
Modelos Contratuais de Parceria Público - Privada.
RODOLFO TORRES DOS SANTOS
MATRÍCULA N º: 100702085
ORIENTADOR: Prof. RONALDO FIANI
SETEMBRO DE 2006
ii
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA
TESE DE DOUTORADO
ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA E UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA: a Eficiência Econômica dos
Modelos Contratuais de Parceria Público - Privada.
RODOLFO TORRES DOS SANTOS MATRÍCULA N º: 100702085
ORIENTADOR: Prof. RONALDO FIANI
SETEMBRO DE 2006
iii
ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA E UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA: A EFICIÊNCIA ECONÔMICA DOS MODELOS
CONTRATUAIS DE PARCERIA PÚBLICO - PRIVADA. RODOLFO TORRES DOS SANTOS.
Tese submetida ao corpo docente do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do Grau de Doutor em Economia.
Aprovada por: ____________________________________________ Prof. Ronaldo Fiani – IE/UFRJ (orientador) ____________________________________________ Prof. Hélder Queiroz Pinto Jr. _______________________________________________ Prof. Maria da Graça Derengowski Fonseca ___________________________________________________ Prof. Ana Célia Castro ____________________________________________________ Prof. Margarida Maria G. P. S. Gutierrez ____________________________________________________ Prof. Maurício Aguiar Serra
Rio de Janeiro
Setembro de 2006
181p. ; 30 cm.
Tese de Doutorado – UFRJ / Instituto de Economia, 2006
Santos, Rodolfo Torres
Estrutura de Governança e Universalização de Serviços: A Eficiência Econômica dos Modelos Contratuais de Parceria Público Privada / Rodolfo Torres dos Santos: orientação de Ronaldo Fiani – Rio de Janeiro: UFRJ, 2006
iv
v
À PATRICIA
E
À MINHA FAMÍLIA
vi
AGRADECIMENTOS
A conclusão desta etapa da vida não seria possível sem a ajuda de muitas pessoas.
Foram vários amigos e colegas que me apoiaram em momentos de dificuldade durante a
jornada do doutorado. Citar os nomes de cada uma destas pessoas seria uma tarefa certamente
incompleta e imprecisa.
Contudo, terei uma dívida eterna com duas pessoas sem as quais este trabalho não
teria sido concluído.
Ao Ronaldo Fiani, meu orientador, mas antes de tudo meu amigo, agradeço a
atenção, o comprometimento e o rigor dedicado.
À Patrícia, minha esposa e companheira de jornada, agradeço sua paciência nos
momentos de tensão e a motivação transmitida para realizar este trabalho.
vii
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do autor.
viii
RESUMO
A presente tese apresenta um método de análise da eficiência econômica de modelos contratuais em Parceira Público Privada (PPP) como forma de promover a universalização de serviços de infra-estrutura. A motivação principal desta tese é avaliar a relação entre a forma contratual entre Estado e agentes privados e seu reflexo para a universalização de serviços. Este tema ganha relevância a partir das possibilidades contratuais criadas pelo modelo de Parecerias Público Privadas. O primeiro ponto a ser resolvido para esta avaliação é identificar qual critério de eficiência pode ser empregado para balizar a discussão. Diante de determinadas limitações do critério normativo de Pareto e de sua incompatibilidade para o trato de questões pertinentes ao enfoque neo-institucionalista, demanda-se um critério de eficiência econômica alternativo. O conceito de adaptação de uma estrutura de governança às características da transação que esta governa é um aspecto fundamental para a performance econômica. Isto posto, a eficiência econômica das estruturas de governança entre Estado e agentes privados nos setores de infra-estrutura dependerá da complexidade do ambiente de transações. Neste aspecto, quanto maior a assimetria regional, maior a dificuldade de um único modelo contratual ser uma solução que atenda todos os atributos requeridos para a adaptação ao ambiente. Ao ampliar o conjunto de possibilidades contratuais, os modelos de PPP criam a expectativa de superar ineficiências até então irremediáveis. Todavia, os ganhos de eficiência, a partir deste novo modelo contratual, só poderão ser alcançadas caso sejam aplicados para contextos apropriados aos seus atributos. Neste intuito, uma contribuição desta tese é apresentar uma tipologia de identificação das situações de maior eficiência relativa para esta estrutura de governança. Um exemplo de aplicação deste método de análise se realiza na avaliação, em caráter preliminar, de quatro setores de infra-estrutura no Brasil considerando como critério de agregação espacial os estados da federação: telefonia fixa, rodovias, saneamento e energia elétrica.
ix
ABSTRACT
The present thesis presents a method of analysis to the evaluation of the economic efficiency of contractual models in Public Private Partnerships (PPP) in promoting universalizing of infrastructure services. The main motivation of this thesis is to evaluate how the contractual form between State and private agents impacts the level of infrastructure universal services. This subject became more relevant after the contractual possibilities created by the Public Private Partnerships model. To begin this evaluation it is important to know which efficiency criterion should be used to guide the analysis. Some limitations of the Pareto normative criterion and its incompatibility in dealing with pertinent issues for the neo-institutional approach require an alternative economic efficiency criterion. The concept of governance structure adaptation to the transaction characteristics that it governs is a basic aspect for the economic performance. In fact, the economic efficiency of the governance structure between State and private agents in the infrastructure sectors relationships will depend on the complexity of the transactions environment. In this aspect, the difficulty of a single contractual model to present solution for adaptation will be as bigger as regional asymmetry. In extending the set of contractual possibilities, the PPP models create the expectation of circumventing irremediable inefficiencies. However, efficiency improvement in this new contractual model will only be reached if there is accurate application considering its attributes. In this intention, a contribution of this thesis is to present a typology to identify situations in which this governance structure shows bigger relative efficiency. An example of application of this method of analysis is carried for the preliminary evaluation of four infrastructure sectors in Brazil, considering Brazilian states as unit of analysis: telecommunication, roads, sewerage and electric utilities.
x
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..........................................................................................................................1
I – ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA E EFICIÊNCIA ECONÔMICA NA ABORDAGEM NEO-INSTITUCIONALISTA........................................................................4 1.1 – Introdução......................................................................................................................................4 1.2 –Análise Econômica Neo-Institucionalista e o Critério Normativo de Pareto............................5
1.2.1 – Uma Breve Apresentação do Critério Normativo de Pareto ............................................................ 5 1.2.2– Análise Econômica Neo-Institucionalista: A Incompatibilidade com o Critério de Pareto. ......... 14
1.3 – O Conceito de Eficiência Econômica na Teoria dos Custos de Transação: A Relevância da Adequação das Estruturas de Governança........................................................................................21
1.3.1 – Abordagem Normativa na Nova Economia Institucional. ............................................................ 22 1.3.2 – Eficiência Econômica na Abordagem Neo-Institucionalista: o papel das Estruturas de Governança. ................................................................................................................................................ 28 1.3.3– O Papel dos Contratos na Coordenação das Transações. .............................................................. 35
1.4 –Conclusão: Implicações para Análise de Setores de Infra-estrutura. .....................................43
II – MODELOS REGULATÓRIOS E UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA. .............................................................................................................47 2.1 - Introdução ....................................................................................................................................47 2.2 – Características Econômicas dos Serviços de Infra-estrutura..................................................48
2.2.1 – O Conceito de Monopólio Natural em Setores de Infra-estrutura ................................................ 48 2.2.2 - Coordenação de Investimentos e Políticas de Separação Vertical ................................................. 51
2.3 –Contratos de Concessão e a Regulação de Setores de Infra-estrutura ....................................56 2.3.1 – Regimes Clássicos de Regulação Econômica................................................................................. 57 2.3.2 – Características Econômicas do Contrato de Concessão Clássico. ................................................ 64
2.4– O Dilema da Universalização de Serviços de Infra-estrutura. .................................................70 2.4.1 – Universalização de Serviços: Aspectos Estruturais........................................................................ 72 2.4.2 - Universalização de Serviços: Aspectos Institucionais .................................................................... 77 2.4.3 - Universalização de Serviços: A Ineficiência Irremediável ............................................................. 82
2.5 – Conclusão. ....................................................................................................................................88
III – PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS E A UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA.............................................................................................................90 3.1 – Introdução....................................................................................................................................90 3.2 –A Eficiência de Parceira Público - Privada como Estrutura de Governança. ........................91
3.2.1 – Parcerias Público Privadas: Características Básicas e a Expansão dos Serviços de Infra-estrutura. ..................................................................................................................................................... 91 3.2.2 – A Relação Público-Privada para Provisão de Serviços de Infra-estrutura: O Novo Conjunto de Estruturas de Governança. ......................................................................................................................... 97
3.3 – Contrato de Parceria Público Privada: Critérios Preliminares de Avaliação. ....................106 3.3.1 – Contrato de Parceria Público Privado e a Expansão dos Serviços de Infra-estrutura: o Papel da Contraprestação Pública........................................................................................................................... 106 3.3.2 – Critérios para Seleção do Modelo Contratual de Parceira Público Privada............................... 115
3.4 – Conclusão ...................................................................................................................................119
xi
IV – A UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL E O MARCO INSTITUCIONAL DE PARCEIRAS PÚBLICO PRIVADA...............................121 4.1 – Introdução..................................................................................................................................121 4.2 - Assimetrias Regionais e o Desafio da Universalização dos Serviços de Infra-estrutura no Brasil....................................................................................................................................................122
4.2.1 - Diferenças Estruturais entre as Unidades da Federação no Brasil. ............................................ 122 4.2.2 – O Desafio da Universalização de Serviços de Infra-estrutura no Brasil..................................... 127
4.3 - O Marco Institucional de Parceria Público Privada no Brasil: o Novo Conjunto de Estruturas de Governança.................................................................................................................136
4.3.1 – Apresentação do Marco Institucional das Parcerias Público Privadas no Brasil ...................... 136 4.3.2 – Serviços de Infra-estrutura no Brasil: O Conjunto de Estruturas de Governança. ................... 141
4.4 – Eficiência Econômica e Seleção do Modelo Contratual para Serviços de Infra-estrutura no Brasil....................................................................................................................................................144
4.4.1 - Contratos de Concessão e Universalização de Serviços: Considerações a Partir da Lei de PPP145 4.4.2 – Parceria Público Privada e o Dilema da Universalização de Serviços no Brasil: Algumas Perspectivas. .............................................................................................................................................. 147
4.5 - Conclusão....................................................................................................................................156
CONCLUSÃO........................................................................................................................159
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................163
xii
TABELAS, FIGURAS E GRÁFICOS
Tabela 4.1: Assimetria do PIB per capita entre as Unidades da Federação (em R$) – 1998 a 2003 ................................................................................................................................123
Tabela 4.2: Assimetria da densidade populacional entre as Unidades da Federação (em habitantes/km2) – 1998 a 2003 .......................................................................................124
Tabela 4.3: Assimetria estrutural entre as Unidades da Federação – 1998 a 2003 ................126 Tabela 4.4: Assimetria no Acesso Telefônico Fixo por 100 habitantes entre as Unidades da
Federação - 1998 a 2003.................................................................................................131 Tabela 4.5: Assimetria entre as Unidades da Federação no Consumo residencial per capita de
energia elétrica (em KWh/ano) - 1998 a 2002 ...............................................................133 Tabela 4.6: Composição do Fundo Garantidor de PPP por ações integralizadas – 2006......140
Figura 1.1: Freqüência de Distúrbios x Especificidade de Ativos ...........................................34 Figura 1.2: O Papel das Salvaguardas Contratuais...................................................................36 Figura 3.1: Conjunto de Estruturas de Governança................................................................104 Figura 3.2: Quatro Quadrantes de Ambiente de Transações ..................................................116 Figura 3.3: Tipologia de Estruturas de Governança ...............................................................118 Figura 4.1: Marcos legais e tipos contratuais em serviços de infra-estrutura.........................141
Gráfico 1.1: Custo de Governança x Especificidade de Ativos ...............................................30 Gráfico 4.1: PIB per capita x Densidade demográfica entre as UF em 2003 .......................124 Gráfico 4.2: PIB per capita x Densidade demográfica entre as UF em 2003, exceto RJ, SP e
DF ...................................................................................................................................125 Gráfico 4.3: Assimetria Estrutural entre os Estados Brasileiros comparados ao Distrito
Federal ............................................................................................................................126 Gráfico 4.4: Acesso à rede de saneamento por Unidades da Federação - 2004 ....................129 Gráfico 4.5: Acesso ao serviço de telefonia fixo por Unidades da Federação - 2004...........130 Gráfico 4.6: Acesso à iluminação elétrica por Unidades da Federação – 2004 ....................132 Gráfico 4.7: Percentual de rodovias pavimentadas por Unidade da Federação – 2004 ........134 Gráfico 4.8: Extensão da malha rodoviária em relação ao território por Unidade da Federação
2004 ................................................................................................................................135 Gráfico 4.9: Identificação da Demanda por Estruturas Contratuais segundo características
estruturais (I) ..................................................................................................................149 Gráfico 4.10: Identificação da Demanda por Estruturas Contratuais segundo características
estruturais (II) .................................................................................................................153
1
INTRODUÇÃO
O estudo de setores de infra-estrutura sempre foi um campo fértil na literatura
econômica devido à relevância e correlação com o processo de desenvolvimento econômico
das nações. A importância dos setores de infra-estrutura não se resume em sua relevância para
o desenvolvimento econômico, pois o bem-estar social depende de acesso da população a
estes serviços essenciais.
A partir da segunda metade dos anos 80 nos países desenvolvidos, o debate se
ampliou com o surgimento de propostas de mudança institucional nos setores de infra-
estrutura. A reforma teve como orientação central a transferência para o setor privado dos
serviços anteriormente operados pelo Estado. Dentre as medidas implementadas, a reforma
introduziu regimes de regulação por incentivos nos contratos de concessão para a provisão de
serviço por agentes privados.
Alguns anos depois, países em desenvolvimento deram início ao processo de reforma
dos setores de infra-estrutura nos moldes experimentados em países desenvolvidos. Grande
parte da discussão acadêmica centrou-se na forma de implementação destes modelos
institucionais. As diferenças no grau de maturidade dos ativos entre estes países e suas
implicações para o desenvolvimento do setor nem sempre receberam muita atenção. A
importância destas questões deve-se ao fato de o nível de universalização dos serviços de
infra-estrutura nos países em desenvolvimento encontrar-se em um estágio muito inferior ao
vivenciado em países desenvolvidos.
O objetivo da presente tese é estudar, sob o arcabouço teórico-metodológico da
abordagem neo-institucionalista, de que forma os arranjos institucionais que envolvem o
Estado e a iniciativa privada podem favorecer a universalização dos serviços de infra-
estrutura. Esta discussão adquire importância com o advento dos modelos contratuais em
Parceria Público Privada (PPP). Diante disto, uma questão a ser respondida é como o modelo
de PPP representa uma estrutura de governança capaz de promover a universalização de
serviços de infra-estrutura. Neste intuito, a presente tese apresenta critérios para avaliação da
eficiência econômica da forma contratual da PPP em comparação aos modelos de concessão
2
clássica e a realização de investimentos públicos.
Para alcançar este objetivo, a tese foi estruturada em quatro capítulos, além desta
introdução e da conclusão. O primeiro capítulo dedica-se a discutir quais critérios normativos
subjacentes à teoria neo-institucionalista podem ser empregados para balizar debates de
políticas públicas. No desenvolvimento da presente tese, a definição de critérios de eficiência
pertinentes ao modelo teórico neo-institucionalista é peça fundamental. A obra de Oliver
Williamson reúne elementos úteis para sistematizar a discussão sobre eficiência econômica na
teoria neo-institucionalista, ainda que preliminarmente. O conceito de adaptação de uma
estrutura de governança é elemento chave para compreender a capacidade de coordenação das
transações econômicas, sobretudo quando estas envolvem investimentos em ativos
idiossincráticos.
No segundo capítulo, após serem apresentadas as características econômicas dos
setores de infra-estrutura, discute-se a estrutura de governança entre Estado e agentes privados
após a reforma institucional. Com a finalidade de facilitar a apresentação do tema, os
determinantes do nível de universalização dos serviços serão apresentados na dimensão
estrutural e posteriormente em seus aspectos institucionais. Neste âmbito, discutem-se os
limites dos contratos de concessão clássicos na promoção da expansão da rede de ativos,
condição necessária para a universalização.
No terceiro capítulo serão apresentadas as características centrais de modelos
contratuais em Parcerias Público Privadas. Isto posto, propõe-se uma tipologia de estruturas
de governança na relação entre Estado e agentes privados para a provisão de serviços de infra-
estrutura. A vantagem da alternativa contratual em PPP para promover a universalização
dependerá de sua adequação ao perfil do projeto de investimento. A contribuição deste
capítulo será elencar elementos para avaliar a adoção de contratos em PPP.
O quarto capítulo apresenta o dilema da universalização de serviços de infra-
estrutura no Brasil com foco nas assimetrias regionais entre as Unidades da Federação. Após a
instituição do marco legal das Parcerias Público Privadas, esta alternativa contratual significa
novas possibilidades para promover o avanço da universalização dos serviços de infra-
estrutura. A eficiência econômica deste modelo dependerá de sua adequação ao objeto em que
será aplicado. Fornecer parâmetros básicos para uma avaliação preliminar das situações nas
quais a PPP se mostra como uma solução eficiente para promover o crescimento da
3
universalização dos serviços é o intuito deste capítulo.
Por fim, na conclusão resumem-se os principais pontos discutidos, enfatizando as
contribuições trazidas nesta tese para a discussão do objeto em questão. Além disso, diante do
baixo grau de maturidade da avaliação do modelo de Parceria Público Privada na literatura
econômica, especialmente no Brasil, caberá destacar as possibilidades para futuros
desenvolvimentos de pesquisa sobre o tema.
4
I – ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA E EFICIÊNCIA ECONÔMICA NA ABORDAGEM NEO-INSTITUCIONALISTA.
1.1 – Introdução
A abordagem econômica neo-institucionalista, especialmente a Economia dos Custos
de Transação, cresceu em relevância na literatura econômica como um dos instrumentos de
explicação para a presença de diferentes formas de organização da atividade econômica
(estruturas de governança), inclusive contribuindo para proposições de políticas econômicas,
principalmente em setores de infra-estrutura.
Esta contribuição da análise neo-institucionalista ocorreu apesar da inexistência de
um amplo debate a respeito do critério de eficiência subjacente a esta escola de pensamento.
Isto porque não há um esforço muito claro em sistematizar as proposições normativas da
abordagem neo-institucionalista. Tal fato pode ser parcialmente associado à marcante
preocupação desta escola com investigação empírica e por essa abordagem ainda reunir
conceitos em fase de desenvolvimento. Apresentar uma discussão acerca de quais seriam os
critérios de eficiência que poderiam ser desenvolvidos a partir da análise neo-institucionalista
é o objetivo central deste capítulo.
Para tanto, se faz fundamental iniciar esta discussão revendo sucintamente o critério
de eficiência alocativa, hegemônico na teoria econômica. Sobretudo, é de suma importância
avaliar as possibilidades deste critério como ferramenta normativa para a abordagem neo-
institucionalista. Uma vez realizada esta discussão crítica, podem ser reunidos alguns
argumentos da literatura que permitam exercitar um debate sobre conceitos de eficiência
adequados a essa concepção teórica.
A obra de Oliver Williamson reúne elementos úteis para sistematizar a discussão,
ainda que preliminarmente, sobre eficiência econômica na teoria neo-institucionalista. O
conceito de adaptação de uma estrutura de governança é o elemento chave para compreender
a possibilidade de coordenação das transações econômicas, sobretudo quando estas envolvem
investimentos em ativos idiossincráticos. Neste capítulo são apresentados alguns modelos
contratuais no intuito de explorar a relação entre a adequação da estrutura de governança e as
características da transação.
5
Apesar do debate normativo carecer de um aprofundamento maior na abordagem
neo-institucionalista, o exercício realizado neste capítulo pode fornecer elementos importantes
para a discussão sobre a eficiência econômica dos contratos entre o Estado e o setor privado,
na provisão de serviços de infra-estrutura1. A conclusão deste capítulo esboça algumas
implicações desta análise, que serão aprofundadas no decorrer desta tese.
1.2 –Análise Econômica Neo-Institucionalista e o Critério Normativo de Pareto.
O objetivo desta seção é discutir a validade do critério normativo de Pareto para a
análise econômica neo-institucionalista. Neste intuito, apresentam-se brevemente as
características metodológicas deste conceito normativo avaliando suas limitações para
avaliação de políticas públicas. O modelo de equilíbrio geral é concebido como o modelo de
funcionamento do sistema econômico e serve de base para a formulação de postulados
normativos na teoria neoclássica.
Após esta breve apresentação, discute-se a compatibilidade entre o conceito de
Pareto e a abordagem neo-institucionalista. A partir da marcante diferença entre os supostos
de comportamento dos agentes econômicos entre o modelo de equilíbrio geral e a abordagem
neo-institucionalista, desenvolve-se o debate sobre os problemas conceituais e metodológicos
de se empregar o critério de Pareto em análises econômicas de cunho neo-institucionalista.
1.2.1 – Uma Breve Apresentação do Critério Normativo de Pareto
Qualquer intervenção pública na economia, quer seja de regulação ou de antitruste,
deve se pautar pela busca de maiores níveis de bem-estar social. Para tanto, tais políticas
públicas requerem um suporte de julgamento e decisão normativa. Os ganhos de eficiência
econômica são interpretados como melhoria de bem-estar social. Mais precisamente, haveria
uma relação biunívoca entre bem-estar social e eficiência presente em toda análise normativa.
Contudo, a definição e seleção do critério de eficiência é uma decisão quase tão complexa
quanto a variedade de teorias econômicas.
1 A definição de setor de infra-estrutura empregada não se limita às utilidades públicas (utilities), envolve também a provisão de serviços de facilidades logísticas, como rodovias, portos e ferrovias. Esta abordagem é utilizada, por exemplo, pelo Banco Mundial (2004).
O critério normativo de Pareto é o conceito tradicionalmente empregado na literatura
econômica para a discussão de políticas. Há uma relação muito forte entre este critério e o
paradigma neoclássico, principalmente no que concerne ao modelo de Equilíbrio Geral. Neste
modelo, consumidores e produtores são agentes racionais maximizadores de suas funções-
objetivo sujeitos às restrições orçamentárias (consumidores) e tecnológicas (produtores). Os
conceitos de economia do bem-estar e da teoria da escolha social possuem como modelo-base
o Equilíbrio Geral.
O critério de eficiência alocativa, muito empregado na análise de bem-estar social na
ciência econômica, deriva do conceito de Pareto. Assim, para uma melhor compreensão do
tema, vale considerar uma apresentação mais formal do critério de Pareto. Este conceito é
exibido em vários manuais de economia por diferentes autores. Uma boa exposição é feita por
Kreps (1990), a qual considera-se a seguir.
“There is a set X of social outcomes and I consumers whose preferences over the social outcomes are represented by functions Vi. (…). Outcome x is said to be Pareto superior to outcome x’ if Vi.(x) ≥ Vi.(x’) for every consumer I, with a strict inequality for at least one i. Outcome x is said to be strictly Pareto superior to x’ if Vi.(x) > Vi.(x’) for all i. (Kreps 1990: 153),
Segundo o critério de eficiência alocativa, um determinado resultado de alocação de
recursos na economia é mais eficiente que outro, se este for superior no sentido de Pareto.
Grosso modo, entende-se que uma solução ótima de Pareto ocorre caso não exista outra forma
de reorganizar a produção, exceto fazendo um indivíduo alcançar uma situação melhor com a
piora da situação de outro indivíduo.
“One outcome is Pareto superior to another if no consumer finds any worse than the second and at least one consumer finds the first strictly better. And the first is strictly Pareto superior to the second if every consumer strictly prefers the first. In such cases, we also say that the second outcome is (strictly) Pareto inferior to the first. (Kreps, 1990: 153).
Antes de avançar com esta discussão, cabe apresentar formalmente o conceito de
eficiência no sentido de Pareto.
6
∈“Given a set X’ of feasible social outcomes, an outcome x
X’ is said to be Pareto efficient or Pareto optimal in X’ if no other feasible outcome x’ ∈ X’ is Pareto superior to x. (Kreps, 1990: 154).
A base da argumentação normativa neoclássica para o emprego do critério de Pareto
encontra-se nos chamados Teoremas Fundamentais do Bem-Estar. Os teoremas de bem-estar
asseguram que o equilíbrio geral competitivo é ótimo no sentido de Pareto. O primeiro
teorema é apresentado de uma forma sucinta por Kreps: “The First Theorem of Welfare
Economics: A Walrasian equilibrium always yields a Pareto efficient allocation of the social
endowment.” (Kreps, 1990: 199).
Mais especificamente, o primeiro teorema fundamental afirma que se p* é o vetor de
preços de equilíbrio competitivo, então os vetores de oferta e demanda agregada para este p*
são os que maximizam as funções-objetivo de produtores e consumidores. Isto é, as escolhas
resultantes de p* serão Pareto ótimas. Em outras palavras, o efeito do primeiro teorema do
bem-estar é assegurar que um equilíbrio geral competitivo determina uma alocação eficiente
no sentido de Pareto dos recursos na sociedade.
Já o segundo teorema do bem-estar busca determinar a operação no sentido inverso,
ou seja, caso se apresente uma alocação ótima no sentido de Pareto esta resultará em um
equilíbrio geral competitivo. Novamente, vale recorrer à exposição de Kreps (1990).
7
i
i i
“The Second Theorem of Welfare Economics: Assume that preferences are convex, continuous, nondecreasing, and locally
insatiable. Let be a Pareto efficient allocation of the social
endowment that is strictly positive: for all i and k. Then is the allocation part of a Walrasian equilibrium, if we first appropriately redistribute endowments among the consumers.” (Kreps, 1990:200).
x0>kx x
O segundo Teorema Fundamental do Bem-Estar assegura que qualquer alocação
ótima de Pareto pode ser atingida após a redistribuição das dotações iniciais. No processo de
troca, os indivíduos se moverão de um ponto ótimo para outro, ou seja, se moverão na curva
de contrato.
O passo teórico que une o bem-estar social e a eficiência econômica no sentido de
Pareto exige algumas hipóteses fortes sobre o conjunto de preferências. Para ter validade o
segundo teorema requer que este conjunto seja completo, contínuo e transitivo. Esta é a
formato é uma condição necessária para permitir o ordenamento para qualquer.
As funções de utilidade que garantem os requisitos expressos no segundo teorema do
bem-estar são as funções do tipo quase-lineares. Funções utilidade quase-lineares, expressar
8
por U(x) = v(x)+ y, onde U é a utilidade do bem x e y é a renda do consumidor, implicam que
o p = Umg(x), sendo Umg a utilidade marginal de uma dada quantidade do bem x, e o efeito
renda seja nulo, ou seja, a função demanda independe do nível de renda. Logo, para qualquer
nível de renda se está disposto a pagar o mesmo preço pela unidade marginal do bem.
Assim, o que o segundo teorema afirma é que se todos agentes possuem preferências
quase-lineares, existe um vetor de preços tal que uma alocação eficiente de Pareto implica um
equilíbrio competitivo.
O pressuposto subjacente a esta teoria é que o processo de barganha capturará todos
os ganhos da troca, sem perdas, sem fricção, sem custos na transação. A conclusão é que a
concorrência perfeita está diretamente relacionada com eficiência econômica. Uma situação
ótima de Pareto ocorrerá quando os preços dos bens se igualem aos seus respectivos custos
marginais de produção.
A passagem da validade deste critério baseado no modelo de equilíbrio geral para
uma discussão de equilíbrio parcial não pode ser feita diretamente. Esta equivalência depende
da validade do conjunto de hipóteses acerca das preferências. Esta análise é instrumentalizada
através do conceito marshalliano de excedente de mercado, mas sob a hipótese de função
utilidade quase-linear, ou seja, efeito-renda igual a zero. Desta forma um critério objetivo de
avaliação normativa é a maximização do excedente, como uma forma de maximizar a
eficiência dos mercados. A derivação para a eficiência alocativa em equilíbrio parcial passa
pela suposição de que quanto mais um mercado em particular se aproximar da concorrência
perfeita, maior sua contribuição para a geração de bem-estar social.2
Para uma alocação eficiente de Pareto não existe outra alocação superior, porém
pode ocorrer uma multiplicidade de resultados equivalentes de Pareto. Kreps descreve este
funcionamento do segundo teorema do bem-estar da seguinte forma:
“In other words, if one imagines that it would be difficult for a social dictator to find an equitable and efficient allocation of the social endowment, and if the economy has well-functioning markets, the dictator might choose to reallocate initial endowments in an equitable fashion and then let the market take over.”(Kreps, 1990:200)
2 Esta discussão é realizada por Possas (2004: 77).
9
O segundo teorema do bem-estar descreve situações nas quais uma situação eficiente
de Pareto pode ser alcançada após a redefinição das dotações iniciais. O processo de
redefinição das dotações iniciais seria feito por um agente externo à troca. Alguns autores,
como Kreps (1990), apresentam um artifício metodológico do agente representativo, como um
“ditador esclarecido”, que redefine as dotações iniciais.
As implicações do segundo teorema para políticas públicas passam pela afirmação
que o Estado não pode intervir na formação de preços e se limitar a uma redistribuição das
dotações iniciais dos indivíduos. Segundo esta teoria, enquanto os impostos forem baseados
na dotação não haverá nenhuma perda de eficiência. Mas, quando os impostos interferirem
nas escolhas que um consumidor realiza que resulta em ineficiências. O lema desta
abordagem é que o sistema de preços não pode sofrer interferências e deve ser sempre usada
pra refletir a escassez dos bens.
Contudo, um problema central neste enfoque normativo é que a ordenação de
alocações pelo critério de Pareto não é completa, uma vez que existem condições de
ambigüidade que geram situações incomparáveis por esta regra normativa.
“It should be carefully noted that Pareto superiority is a partial ordering of social outcomes, in general. That is, we might have two social outcomes x and x’ that some consumers strictly prefer x to x’ and others prefer x’ to x. In such cases, we would say that x and x’ are Pareto incomparable.” (Kreps, 1990: 153).
Esta restrição sobre a possibilidade de comparar alocações pelo critério de Pareto
acarreta um debate sobre sua aplicabilidade para problemas de políticas públicas.
O critério de Pareto considera situações econômicas como sendo situações passíveis
de comparação se, e somente se, a utilidade (função-objetivo) de um agente econômico
melhora sem a contrapartida da piora na utilidade de outro indivíduo. Desta forma, este
critério exclui aspectos subjetivos e juízos de valor acerca do bem-estar dos indivíduos, e
beneficia-se da simplicidade de julgamento. O problema, no entanto, é que esta robustez do
critério de Pareto implica limitações para sua aplicação, sem que se cometam equívocos
conceituais e até mesmo metodológicos, na avaliação de políticas públicas.
A limitação metodológica imposta pela forte restrição à comparação de alocações
sob o critério de Pareto é discutida por Kreps (1990) na seguinte passagem.
10
“Suppose we have a point x which is Pareto dominated by some other feasible point x’, but which is not strictly Pareto inferior to any feasible point. Should we say that x’ is Pareto efficient? In the definition we have given, we do not.” (Kreps, 1990: 154).
Desse modo, as alocações ordenáveis (comparáveis no sentido de Pareto)
envolverão, inevitavelmente, temas de pouca complexidade para a decisão de política. Por
exemplo, não é possível julgar a condição de organização industrial competitiva frente à
criação de um monopólio em um determinado mercado. Isto acarretaria na transferência de
renda de consumidores para produtores e, portanto, violaria a metodologia de ordenamento de
situações comparáveis de Pareto. Tal aspecto limita a capacidade de julgamento normativo,
quando a política pública enfrenta algum dilema (trade-off) entre os agentes afetados pela
decisão.
Algumas alternativas foram traçadas para contornar este problema e preservar a
utilização do critério de Pareto. Um desses artifícios é conhecido como o critério da
compensação. No critério de Pareto a alocação x’ é Pareto-eficiente em relação à x, se todos
os agentes preferem x’ a x. Já quando se considera o critério da compensação, que é uma
aproximação do critério de maximização de riqueza agregada, se diz que x’ é Potencialmente
Pareto Eficiente (PPI)3 em relação à x, se existe alguma re-alocação de x’ de forma que todos
prefiram esta re-alocação à original x.
Assim, o critério da compensação (PPI) compara a eficiência de uma alocação à
outra caso ocorra uma compensação (pagamento) para aqueles agentes que mudaram para
pior na alocação alternativa4. O resultado esperado é que o ganhador se beneficie
suficientemente para compensar o perdedor e ainda situar-se melhor do que na alocação
anterior. De fato, este processo ocorreria através do pagamento em moeda (lump-sum) para os
perdedores do processo de re-alocação via mercado, ou por intermédio de uma autoridade
central (Estado).
O princípio da compensação é discutido por Varian (1992). O autor destaca que este
artifício é empregado a despeito da restrição imposta pelas situações não comparáveis sob o
critério de Pareto.
3 PPI é a sigla para o termo Potential Pareto Improvement. 4 Como comenta Possas (2004:76) “É desnecessário dizer que, em qualquer situação concreta, tal ressarcimento nunca é feito.”
11
“The compensation principle gives no guidance in making comparisons between Pareto efficient allocations, and it can result in inconsistent comparisons. Nevertheless, the compensation test is commonly used in applied welfare economics.” (Varian, 1992: 407).
O problema é que este critério não elimina equívocos de comparações inconsistentes
entre alocações incomparáveis. Assim, a redistribuição sob o princípio da compensação pode
ser aplicada entre alocações que não são ordenáveis pelo critério de Pareto. Como aponta
Varian (1992), apesar dos problemas metodológicos do tratamento de redistribuição de renda
sob o critério de Pareto, o critério de Pareto segue como base para a discussão de políticas
públicas.
Como argumenta Gowdy (2004), a operação do critério de Pareto depende de validar
hipóteses fortes sobre o comportamento das funções utilidade dos indivíduos. Volta-se ao
problema da hipótese das preferências quase-lineares que não supõem efeito-renda sobre a
quantidade demandada. Quando se suprime a hipótese de preferências quase-lineares o padrão
de demanda se altera quando se redistribui a renda, logo se gera uma incomparabilidade de
alocações sob o critério de Pareto.
“A basic problem for welfare economics is that the axioms of consumer choice refer to a single individual or a representative agent, and they break down in the case of two or more persons.” (Gowdy, 2004: 244-5).
No critério de Kaldor-Hicks a preocupação é a maximização da riqueza agregada.
Isto se resume a avaliar se o ganhador se beneficia em um volume superior à perda do
perdedor, independentemente e sem exigência de compensação.
“The Kaldor-Hicks criterion seems straightforward. If one person values his gains from an economic change more than a second person values her losses, potential total welfare increases so this represents a potential Pareto improvement. Such a change is justified even if no actual compensation is paid.” (Gowdy, 2004: 242).
Desta forma a “evolução” do argumento foi no sentido de negligenciar a restrição de
incomparabilidade pelo critério de Pareto para uma análise que elimina a preocupação com a
compensação. Assim, o ganho no sentido de eficiência se resume a maximizar a riqueza, sem
preocupar-se com qualquer questão distributiva.
Este critério centra-se em buscar situações em que não ocorra desperdício na
alocação de recursos. Contudo, a análise não contempla os efeitos que uma má distribuição
12
acarreta para possibilidade de geração de novos recursos na economia. Uma completa
concentração da alocação de bens pode se constituir em um ponto de ótimo no sentido de
Pareto. Gowdy (2004) explora esta preocupação da seguinte forma.
“The upshot of these results for welfare economics is that the Kaldor-Hicks PPI rationale from comparing two states of the economy has some fundamental problems that preclude its practical application. There is no theoretically justifiable way to make welfare judgments without interpersonal comparisons of utility and this is not permissible under the stringent requirements of neoclassical welfare economics.” (Gowdy, 2004: 245).
Assim, como expõe Gowdy (2004), a questão da violação da incomparabilidade de
alocação pelo critério de Pareto, que depende das suposições acerca da forma da função
utilidade dos indivíduos, foi simplesmente abolida do debate normativo.
Cabe destacar que a maximização de riqueza, ao permitir maior concentração, pode
limitar o número de transações na sociedade, uma vez que alguns indivíduos seriam excluídos
do processo de troca. O questionamento feito por Gowdy (2004) é relevante, pois nesta
análise normativa a questão distributiva foi excluída do referencial, por ser considerado um
tema subjetivo e não científico. Ao supor que as utilidades de diferentes agentes não são
comparáveis, assim como a transferência de renda entre indivíduos, então a eficiência de
Pareto não garante eqüidade.
“Output mix as well as income distribution, both ignored by PPI criterion, should be essential elements in measures of social welfare changes.” (Gowdy, 2004: 246).
Além disso, vale comentar que estes julgamentos de eficiência baseiam-se na
comparação de utilidades de um conjunto pré-definido de agentes econômicos. Desta maneira,
ou todos os potenciais interessados participam da avaliação do processo de troca no momento
do julgamento, ou estão excluídos da avaliação de política. Como expõem Furubotn e Richter
(1997:98), na presença de custos de transação positivos, a barganha da negociação pode não
gerar uma solução ótima de Pareto.
“As a practical matter, it seems to be preferable to do without the neoclassical efficiency criterion when judging institutions in a world of ‘frictions’.” (Furubotn e Richter, 1997:97).
Eggertsson (1990) exercita uma crítica ao questionar a validade de ter uma meta de
eficiência baseada no critério de Pareto para situações de política no mundo real. Para este
13
autor, o problema associado aos custos de transação pode ser tão significativo que
determinadas transações não chegam a emergir. Neste caso, as operações representadas no
modelo de equilíbrio geral não serão completas, pois não capturam a supressão de
determinadas possibilidades de troca.
As hipóteses do equilíbrio geral competitivo garantem a possibilidade de se obter
uma alocação ótima no sentido de Pareto. Se estas premissas são abandonadas, principalmente
pela introdução dos custos de transação, o novo ambiente de interação entre os agentes
econômicos deixa de ser compatível com as condições de obtenção de um nível ótimo de
Pareto.
Como visto, o critério normativo de Pareto, tradicionalmente empregado na teoria
neoclássica, é muito robusto e consistente, porém o problema é que possui fortes limitações
conceituais e metodológicas para ser empregado para discussões reais de políticas públicas. A
principal restrição é que por este critério só é possível avaliar as situações que não envolvam
ambigüidades de políticas.
Obedecer à restrição da comparabilidade pelo critério de Pareto significa a omissão
em proposições que envolvam a transferência de renda entre as partes afetadas pelas políticas.
O problema é que não parece existirem muitas questões de políticas que não envolvam em
algum grau este efeito. Uma forte restrição deriva das limitações do próprio modelo de
equilíbrio geral, pois a cada hipótese de funcionamento do modelo de equilíbrio geral que se
quebra cria-se um problema de incomparabilidade no sentido de Pareto. O fato é que o
funcionamento do mundo real e as questões de políticas públicas não se conformam à
moldura do modelo de equilíbrio geral.
A abordagem neo-institucionalista apresenta fortes críticas às suposições do modelo
de equilíbrio geral. A discussão que se segue avalia como a crítica torna incongruente o
emprego do conceito de eficiência paretiana no arcabouço teórico neo-institucionalista.
14
1.2.2– Análise Econômica Neo-Institucionalista: A Incompatibilidade com o Critério de Pareto.
A maneira de iniciar a discussão sobre questões normativas para a abordagem neo-
institucionalista passa por observar a crítica realizada por Coase (1960) quanto ao trato da
presença de externalidade e sua influência na interação entre os agentes econômicos.
O problema de externalidades sempre foi assumido na literatura econômica como
uma limitação do papel coordenativo do mercado. Mas, como mostrou Coase em 1960 com
The Problem of Social Cost (Coase 1960), externalidades não implicam ineficiência alocativa
se os direitos de propriedade forem bem definidos, ou seja, se não existirem custos de
transação. Nas primeiras definições de custos de transação, como a que encontramos em
Coase (1937), custos de transação significavam o custo de utilizar o mercado como meio de
coordenação.
Estando os direitos de propriedade bem definidos, então os agentes, livres de custos
de troca e barganha, irão transacioná-los, redistribuindo as dotações iniciais até que se atinja
uma alocação ótima. Em outras palavras, a barganha entre os agentes econômicos
internalizaria o efeito das externalidades, desde que este processo por intermédio do sistema
de trocas estivesse livre de custos.
Vale notar que esta proposição ainda requer algumas premissas básicas,
principalmente a premissa de que o efeito renda seja nulo. Se existe efeito renda, então a
alocação (dotação) inicial dos direitos de propriedade importa. Desta forma, como apontam
Furubotn & Richter (1997 p.93), do ponto de vista da distribuição, a alocação de direitos de
propriedade possui muita relevância.
Durante muito tempo o enfoque dado à proposição de Coase não seguiu à sua
principal argumentação. A intenção do autor foi destacar o papel significativo dos custos de
transação para o funcionamento do sistema econômico. A expressão “Teorema de Coase”
ficou marcada na literatura econômica como a alternativa às proposições de Pigou e às taxas
pigouvianas sobre externalidades5.
Contudo, a rigor, a operação do teorema de Coase só funciona com custos de
5 Provavelmente o sucesso desta interpretação da proposição de Coase pode ser atribuído ao fato de ser uma alternativa que, reduziria a intervenção pública.
15
transação nulos e na ausência de efeito-renda (preferências quase-lineares)6. Vale notar que
tais condições significam, grosso modo, estabelecer as hipóteses para a validade do modelo de
equilíbrio geral competitivo. No entanto, o objetivo de Coase foi exatamente destacar as
limitações destas hipóteses para dilemas de políticas no mundo real.
Seguindo o enfoque pretendido por Coase, a questão relevante é como criar soluções
perante um mundo com custos de transação positivos. Como enfatiza Dahlman (1979), por
conseqüência disto, a crítica de Coase refere-se à limitada capacidade de barganha privada, ou
a coordenação pelo mercado, não ser condição suficiente para alocação eficiente de recursos
em determinadas circunstâncias. “Transaction costs are therefore a necessary condition for
the persistence of unwanted effects from externalities” Dahlman (1979:142).
Assumido isto, o correto seria centrar a discussão sobre a causa (custos de transação)
e não sobre a conseqüência (externalidades). A análise de Coase mudou o foco de Pigou, que
se centrava em taxar o gerador da externalidade negativa. Como observa Dahlman
(1979:154), “what matter is whether we achieve a higher valued output by putting the liability
on one or other the parties involved, and not who is the source of the externality”.
Considerar o efeito de custos de transação significativos é aspecto fundamental que
distingue a abordagem neo-institucionalista da economia neoclássica. Esta concepção acarreta
mudanças na agenda de pesquisa, introduzindo questões sobre o papel de instituições e
organizações como mecanismos de coordenação dos agentes econômicos. Por conseguinte, há
reflexos sobre as variáveis-chave para a compreensão do desenvolvimento econômico. Com
efeito, a presença de custo de transação deve ser entendida como um fator central para a
análise econômica normativa. Logo é necessário que os critérios de eficiência considerem o
efeito dos custos de transação no funcionamento da economia.
“The cost of contracting and other transaction cost have profound implications for the allocation of the resources and the structure of economic organization.” (Eggertsson, 1990: 14).
A questão que se sucede é a de discutir a validade do critério de Pareto para analisar
uma economia que apresente custos de transação positivos. A primeira pergunta que surge diz
respeito a se seria válido tratar custos de transação como uma restrição adicional ainda sob o
critério de Pareto, isto é, se ao incorporarmos os custos de transação como uma grandeza
6“The existence of costless transactions is a sine qua non for the operation of the Coase Theorem” (Furubotn e Richter 1997:93.)
16
econômica significativa, se estes custos não seriam apenas uma restrição a mais na seleção
das configurações Pareto-eficientes.
Diante desta questão cabe refletir que uma vez assumida a relevância dos custos de
transação, deve-se investigar a possibilidade de erros metodológicos, ao se empregar um
critério normativo que aparentemente pertence à outra concepção do funcionamento do
sistema econômico. Em outras palavras, cabe avaliar a incompatibilidade de empregar o
critério normativo paretiano na abordagem neo-institucionalista. Isto posto, cabe ressaltar as
diferenças da abordagem neo-institucionalista em relação ao paradigma neoclássico.
A abordagem neo-institucionalista considera um conjunto de supostos
comportamentais dos agentes econômicos que a distancia da teoria neoclássica. Dentre eles
destacam-se a racionalidade limitada e o oportunismo. Além disso, o ambiente de transações
é indissociável dos efeitos da incerteza, tornando a tomada de decisão diferente do suposto na
abordagem neoclássica.
O oportunismo é apontado por Williamsom (1979:234) como conceito central na
teoria dos custos de transação e significa que os agentes atuam em seu auto-interesse, mas
com avidez neste processo. As vantagens geradas pelo oportunismo referem-se à manipulação
de informações seletivas ou distorcidas. “Opportunism refers to the incomplete or distorted
disclosure information (Williamsom, 1985: 47)
O problema do oportunismo cresce diante da presença limitada de participantes
habilitados para a transação, ou seja, em situações de small numbers. Tal fato decorre da
vantagem de ser o primeiro (first mover advantages). Por exemplo, o vencedor de uma
licitação para concessão de determinado serviço obtém vantagens anteriormente inexistentes
sobre os demais no momento da renovação (nova licitação)7.
O conceito de racionalidade limitada, proposto por Herbert Simon, é uma hipótese
alternativa à visão de racionalidade substantiva adota na teoria neoclássica. Simon (1978)
argumenta que o agente tomaria suas decisões limitadas pelas condições de previsão
permitida pelo ambiente. Vale frisar que a limitação é dada pela relação entre o agente e o
ambiente e não por padrões de comportamento irracionais. Williamson (1985) aponta duas
formas destes limites: um físico, de receber e processar as informações, e outro de linguagem, 7 Williamson (1985).
17
inaptidão de articular os conhecimentos através dos mecanismos usuais de comunicação.
Diante disso, a racionalidade se dá no procedimento (procedural rationality), com
destaque para as limitações cognitivas, ou seja, na forma de interpretar as informações obtidas
no ambiente. Torna-se mais importante o modo como os agentes se comportam no processo
decisório, em detrimento do próprio resultado da escolha racional. Assim, ao invés de buscar
a maximização de uma função objetivo que possui lacunas, o agente opta por soluções sub-
ótimas, às quais Simon atribui o termo satisfacing.
O comportamento satisfing é decorrente do reconhecimento da restrita capacidade
dos agentes operarem sua função-objetivo e não de uma limitação do conjunto de
informações. Independentemente da quantidade de informação, o agente não possui os
critérios decisórios suficientes para atingir um resultado ótimo. Inclusive a decisão se dá em
um ambiente em mudança e uma decisão tomada ex-ante não é capaz de definir um resultado
apropriado para um futuro incerto.
A incerteza, no enfoque da teoria dos custos de transação, é o terceiro elemento que
determina a dificuldade e os custos em se realizar transações econômicas. Em condições sem
a presença de incerteza, mesmo que um agente não seja considerado possuidor de
racionalidade substantiva e transacione com outros atores potencialmente oportunistas, não
haveria problemas em definir os parâmetros da troca, pois se poderiam antecipar eventuais
litígios.
Comportamentos defensivos podem ser rotinas de conduta (procedural rationality)
que reduzem os prejuízos dos erros de previsão. Estes são recorrentes em um ambiente não-
ergódigo, onde a informação recebida está repleta de imperfeições. Tal instabilidade torna
inviável a dedução atribuindo uma distribuição de probabilidades. Um aspecto refere-se a
considerar a informação não é condição suficiente para seu uso com eficácia. Um agente pode
ter muita informação, mas ter pouco conhecimento para se beneficiar disto. Pode-se dizer que
esta hipótese deriva da racionalidade limitada e da incerteza forte presente em ambientes
complexos. A abordagem da economia neoclássica simplifica a questão, resumindo o
problema de decisão dos agentes econômicos à mera obtenção de informação.
Já em situações de risco (incerteza neoclássica), os agentes são capazes de tomar a
decisão por meio de uma atribuição de probabilidade para cada cenário e definir, então, o
18
valor esperado de determinado atributo. Para Wiliamson (1985), perante a complexidade no
ambiente de transações, mesmo esta forma mais simples de incerteza eleva os custos de
transação, pois atribuir probabilidades aos eventos se torna uma tarefa mais difícil.
Williamson (1991; 1996) argumenta que uma maior incerteza se manifesta de dois
modos: O primeiro é um maior número de distúrbios ocorrendo no ambiente das transações,
mas a distribuição de probabilidade permanece inalterada. O segundo é o caso em que os
distúrbios se tornam mais relevantes, aumenta a variância da distribuição.
Segundo Farina (1997:23) a incerteza relevante para a economia dos custos de
transação se a alinha à concepção keynesiana de incerteza. Isto é, o que importa é que não se
pode prever e nem mesmo realizar seguro para certos eventos, em outras palavras, a incerteza
não é redutível ao risco.
O fundamental é a concepção conjunta e interativa entre incerteza, racionalidade
limitada e oportunismo para moldar o ambiente de transações e determinar os custos de
transação e meio de coordenação entre os agentes econômicos.
Diante das hipóteses consideradas na abordagem neo-institucionalista, não parece
coerente considerar que a interação entre os agentes econômicos se dê da mesma forma com
ou sem a presença de custos de transação. Se considerado o pressuposto comportamental de
racionalidade limitada, os custos de transação alteram a maneira de se tomar decisões. Além
disso, a incerteza no ambiente de trocas significa não ser possível assegurar de antemão a
estabilidade do resultado esperado da troca. Tais diferenças sobre o ambiente e o critério de
tomada de decisão dos indivíduos representam um passo muito maior do que adicionar uma
restrição para a tomada de decisão por agentes econômicos e possui reflexos na coordenação
do sistema econômico e, conseqüentemente, na análise normativa.
Se a abordagem neo-instucionalista e, mais particularmente, a Economia dos Custos
de Transação aponta a dificuldade do sistema de preços como estrutura de coordenação única
da atividade econômica, o critério de eficiência de alocação de recursos baseado exatamente
no sistema de preços como estrutura de coordenação também padece da mesma limitação.
Como esta abordagem não aceita a concepção do funcionamento do sistema econômico sem
custos de transação, com os agentes tomando suas decisões de posse de uma racionalidade
19
substantiva que elimina problemas de coordenação, então o processo decisório é
completamente diferente do referencial neo-institucionalista.
Desta forma, não é possível seguir utilizando o critério de eficiência alocativa para
análises normativas. Baseado nesta conclusão, caso seja considerado o modelo básico da
abordagem neo-institucionalista, parece incongruente que as políticas econômicas tenham
como base o critério de Pareto.
Portanto, prosseguir com o mesmo tratamento para questões normativas, apenas
adicionando a restrição dos custos de transação na interação entre os agentes econômicos, ou
seja, criando um problema de maximização com uma restrição adicional, significa que
qualquer situação, mesmo com diferentes níveis de custos de transação, poderia alcançar uma
solução eficiente.
Parece necessário uma análise normativa que trate a presença de custos de transação
de forma endógena ao funcionamento do sistema econômico. Considerar o desempenho
institucional em termos de uma aproximação do resultado de sistema livre de custos de
transação é um artifício que não resolve a questão, pois os custos de produção e transação são
indissociáveis do processo de trocas.
A maximização sob restrições deve ser considerada falaciosa e pouco relevante para
contemplar as preocupações expressas pela economia neo-institucionalista. Isto porque,
dependendo da interpretação do que seria uma restrição adicional, qualquer resultado fora do
idealizado é ineficiente, caso a restrição possa ser eliminada a baixo custo, em relação aos
ganhos que poderiam ser obtidos com a sua eliminação. Por outro lado também pode ser
entendido que todos são eficientes, caso se interprete que a restrição não pode ser eliminada
com custos inferiores aos ganhos. Portanto, geram-se dúvidas sobre a relevância e
aplicabilidade deste critério de julgamento, como aponta Dahlman (1979):
“The conclusion, unpalatable to many economists, would seem to be that if exists, it must be optimal, and if it does not exist it is because it is too costly, so that is optimal too.” (Dahlman, 1979: 153).
Desta forma, seja pela incerteza ou qualquer outra limitação que torne restrito o
conjunto de informações disponíveis para tomada de decisão dos agentes econômicos, os
custos de transação são significativos. Nestes casos, não parece coerente empregar o critério
normativo de Pareto, uma vez que este esteja baseado em um modelo de funcionamento do
20
sistema econômico sob perfeita informação.
“Various contractual arrangements are designed to economize on transaction costs, and transaction costs reflect the scarcity of information. If this basic insight of the NIE is correct, it is not clear how economic outcomes in a world of full information can be used as a yardstick of efficiency in real-world situations.” (Eggertsson, 1990:22)
O fato é os pontos de incompatibilidade teórica entre as abordagens neo-
institucionalista e neoclássica significam equívocos metodológicos quanto ao emprego do
critério de Pareto, como uma possível base normativa para a abordagem neo-institucionalista.
Por exemplo, freqüentemente mudanças institucionais promovem redistribuição de renda e de
riqueza e, portanto, geram ganhadores que não necessariamente encontrarão meios de
compensar os perdedores (lump-sum). Cria-se uma situação que não é neutra do ponto de vista
do conceito de Pareto. De fato, efeitos de mudança institucional, objeto típico da teoria neo-
institucionalista, consistem em uma violação do princípio conceitual básico que permite a
aplicação do ótimo de Pareto.
Diante do que foi discutido nesta seção, parece haver evidências de que o conceito de
eficiência no sentido de Pareto não é adequado para uma análise normativa, quando se
considera a abordagem neo-institucionalista como modelo básico de funcionamento da
economia. Para a análise neo-institucionalista, o sistema econômico possui características
geradoras de custos de transação, que eliminam a eficácia do sistema de preços como suposto
na economia neoclássica, em especial no modelo de Equilíbrio Geral Competitivo. Uma vez
que trocas envolvem custos, o risco é que estes possam ser capazes de eliminar o benefício
esperado por determinado agente para realizar a troca. A repercussão disto é que nem sempre
um sistema de preços fornece os elementos suficientes para coordenar as transações. Assim,
em determinados casos, significarão a redução das trocas realizadas, representando perdas
para o sistema econômico.
“Economics was too preoccupied with issues of allocative efficiency, in which marginal analysis was featured, to the neglect of organizational efficiency”. (Williamson, 1996:100).
O importante é enfatizar que assumir as concepções de análise neo-institucionalista
não significa tratar custos de transação como restrições adicionais ao modelo de equilíbrio
geral competitivo e prosseguir empregando sua contrapartida normativa. A avaliação
21
normativa de temas pertinentes à teoria neo-institucionalista deve ser pautada por critério de
julgamentos normativos próprios a esta escola de pensamento.
Eggertsson (1990:112) resume que a análise da Nova Economia Institucional não
busca encontrar estruturas de coordenação e arranjos institucionais ótimos. Este enfoque
teórico se centra no resultado econômico de estruturas alternativas. Mas isto, como observa o
autor, demanda mecanismos de comparação entre alternativas. No limite, os custos de
transação impedem que algumas trocas se realizem. Da mesma forma algumas transações
ocorrem em condições muito diferentes das supostas pelo equilíbrio geral competitivo, ou
seja, são coordenadas por mecanismos mais complexos que apenas o sistema de preços.
Como identificado na seção anterior, existem fortes limitações do referencial
normativo paretiano para o trato de questões de políticas públicas, sem que se incorra em
equívocos conceituais e metodológicos. No presente tópico aprofundou-se a discussão da
incompatibilidade deste referencial normativo com a abordagem neo-institucionalista. Esta
incongruência deriva da marcante diferença ente as hipóteses básicas de funcionamento do
sistema econômico, especialmente as associadas aos pressupostos comportamentais dos
agentes econômicos. Contudo, diante da crescente presença do enfoque neo-institucionalista
na análise de políticas públicas, sobretudo no tocante aos setores de infra-estrutura, é
fundamental apresentar quais implicações normativas derivam deste referencial teórico. A
próxima seção realiza um exercício preliminar neste sentido.
1.3 – O Conceito de Eficiência Econômica na Teoria dos Custos de Transação: A Relevância da Adequação das Estruturas de Governança.
O objetivo desta seção é discutir que critério de eficiência pertinente pode ser
empregado para análise de políticas públicas, uma vez que o conceito normativo de Pareto
parece incongruente com a abordagem neo-institucionalista. Esta discussão é realizada em
duas etapas. Na primeira discute-se numa perspectiva geral qual o conceito normativo básico
nortearia a análise neo-institucionalista.Esta não é uma tarefa simples devido à inexistência de
um debate claro a respeito do critério de eficiência subjacente a esta escola de pensamento.
22
Contudo, destaca-se o conceito de adaptação às mudanças no ambiente como um atributo
fundamental à performance econômica segundo esta escola.
Diante disso, este debate o papel da adaptação será aprofundado com base na
contribuição de Oliver Williamson acerca dos tipos de adaptação presentes em cada forma de
estrutura de governança. Na última parte desta seção, este tema será abortado destacando o
papel dos atributos contratuais em coordenar a interação entre agentes econômicos. Como
será discutida, esta coordenação se dá com o objetivo de repartir riscos e rendas associadas à
transação, principalmente quando envolvem ativos específicos.
1.3.1 – Abordagem Normativa na Nova Economia Institucional.
Não existe um consenso na abordagem neo-institucionalista acerca de qual critério
empregar em análises normativas. Tal fato deve-se a diferentes motivos. Um deles é oriundo
da grande preocupação desta escola de pensamento em descrever o funcionamento do sistema
econômico de forma alternativa ao suposto na tradição neoclássica. Como este é um processo
em andamento, a concentração de esforços para a construção de uma abordagem normativa
pode acabar em segundo plano. Além disso, a diversidade de linhas nesta escola de
pensamento dificulta o consenso sobre a questão normativa.
Para Chang (1996:61), o conceito de eficiência deve ser definido de forma mais
ampla do que está presente na teoria econômica convencional, pois deve considerar também a
dimensão dos custos de transação. Demsetz (1969) critica o que denomina nirvana approach
para representar a busca por resultados eficiente e superiores, ou seja, alocações nas quais não
haveria alternativa mais eficiente. O autor ressalta que o dilema de políticas deve se pautar
por escolhas entre arranjos institucionais reais (factíveis) e não apenas hipotéticos. “A relevant
notion of efficiency must refer to scarcity and people as they are, not as they could be.”
(Demsetz, 1969:21).
Esta concepção valoriza decisões tipo satisfing à Simon, ao invés da busca de uma
solução hipoteticamente ótima de um ponto de vista alocativo. Esta é uma preocupação típica
da abordagem neo-institucionalista, e que influencia também as condições para a discussão
normativa desta escola de pensamento. Este é o objeto da presente seção.
23
Para North, as instituições cumprem o papel de reduzir a incerteza para os processos
de trocas. Como observa o autor, a importância das instituições deriva da presença de custos
de transação positivos. “(...) because a large part of our national income is devoted to
transacting, institutions and specially property rights are crucial determinant of the efficiency
of markets.” (North, 2002).
Em um ambiente econômico com custos de transação positivos não há como pensar
em um critério de eficiência que vise alcançar a alocação ótima. Tal fato leva Dahlman (1979)
a concluir pela utilização de critérios mínimos de satisfação ao invés da busca por níveis
ótimos: “Minimum standards of acceptability (...) dispenses totally with the competitive
equilibrium as a point of reference.” (Dahlman 1979: 157)
A análise comparativa pode ter como parâmetro níveis mínimos aceitáveis de
performance, confrontando resultados obtidos com resultados desejados, servindo para avaliar
o impacto de uma política econômica. Caso determinada intervenção pública não busque
critérios ótimos, inclusive pelos trade-offs que envolvem, esta pode se pautar pelo
atingimento de metas ou objetivos pré-definidos. Nesta perspectiva trata-se de uma noção que
se assemelha ao critério de satisficing a Simon, no qual diante de uma incerteza quanto ao
resultado futuro é impossível definir ex-ante a melhor decisão.
A noção de adaptação, como defendido por North (1990), indica que nem sempre o
mais relevante é buscar uma condição ótima, uma vez que ela só será válida para determinada
conjuntura do ambiente institucional. “Adaptative efficiency is concerned with the kinds of
rules that shape the way an economy evolves through time.” (North, 1990:80) Esta eficiência
nem sempre coincidirá com a eficiência alocativa. Para North (2002) a busca de eficiência
alocativa pode fazer com que as firmas eliminem processos criativos, como aqueles
preconizados por Schumpeter.
“It is adaptative rather than alocative efficiency which should be the guide to policy. Alocative efficiency is a static concept with a given set of institutions; the key to continuing good performance is a flexible institutional matrix that will adjust in the context of evolving technological and demographic changes as well as shocks to the system.” (North, 2002).
O conceito de adaptação decorre de uma visão pragmática da abordagem neo-
institucionalista e também está associado aos supostos comportamentais para a decisão dos
24
agentes econômicos. Isto remete a um conceito normativo muito diferente do que é
preconizado pela teoria neoclássica, sobretudo por invalidar as premissas básicas para o
funcionamento do modelo de equilíbrio geral.
A noção de eficiência adaptativa é pouco difundida e discutida no debate acadêmico
da Nova Economia Institucional. Por outro lado, o fortalecimento de uma abordagem
normativa de cunho neo-institucionalista demanda critérios e medidas de eficiência
condizente com o seu arcabouço teórico. Neste intuito o conceito de adaptação é fundamental
para fortalecer uma abordagem normativa própria ao arcabouço neo-institucionalista.
North se dedica à análise do ambiente institucional, enquanto Williamson avalia as
formas organizacionais que coordenam a transação entre agentes econômicos. Embora
trabalhe em um nível de análise diferente de North, Williamson também destaca que o
relevante é atentar para a capacidade de adaptação ao invés de se buscar resultados ótimos,
porém meramente hipotéticos. Williamson (1996) aprofunda a crítica quando a busca de
resultados teóricos que não se constituam em políticas factíveis de serem implementadas.
“Transaction cost economics eschews hypothetical ideals and insists that the relevant comparisons are with feasible alternatives (…). The relevant criterion is thus that of remediableness, according to which an outcome from which no superior alternative can be described and implemented with net gains is presumed to be efficient.” (Williamson, 1996:7).
Oliver Williamson apresenta o conceito de ineficiência irremediável
(remediableness) ao destacar a preocupação com os possíveis equívocos da busca por
soluções ótimas que apenas podem ser atingidas hipoteticamente. O critério de ineficiência
irremediável significa que existem situações nas quais uma configuração ótima não pode ser
implementada. “A condition is held to be remediable if a superior feasible alternative can be
described and implemented with net gains”. (Williamson, 1996:379)
Como fica explícito na passagem abaixo, Williamson critica a abordagem normativa
na literatura econômica por pautar-se pela busca de alocações ideais, sem discutir a validade
de ser atingido resultados hipotéticos.
“The concept of remediableness has a long history. Both E.A.G. Robinson (1934) and Harold Demsetz (1969) made perceptive reference to the analytical poverty of ‘nirvana economics’, which entailed comparisons of actual forms of organization with ideals. (…)
25
Hypothetical ideals are operationally irrelevant. Within the feasible subset, the relevant test is whether an alternative can be described that can be implemented with expected net gains. This is the remediableness criterion.”(Williamson, 1996: 210)
Conforme discutido acima, fica explícita nesta passagem a preocupação de
Williamson, e de certa forma para a abordagem neo-institucionalista, de obter soluções que
não se resumam a uma possibilidade teórica. Portanto, seguindo este argumento qualquer
debate normativo deve ser guiado pela possibilidade de ser implementada uma solução.
Não obstante, Williamson deixa claro seu contraponto em relação aos critérios
normativos tradicionalmente empregados na análise econômica ao expor:
“As against the usual practice of ‘claiming’ that allocative efficiency will be enhanced “upon supplanting price supports with lump-sum taxes,” remediableness asks in addition that (1) the requisite information upon which to base the lump-sum taxes be displayed (feasibility), (2) the pay-out mechanisms be described (implementation), and (3) legitimacy of political resistance be factored in.” (Williamson, 2002: 17-18)
Os argumentos de Williamson marcam a preocupação do autor com a aplicabilidade
de avaliações normativas para o debate de políticas econômicas. Contemplar a
impossibilidade de serem alcançados resultados ótimos implica a relevância de considerar, de
forma objetiva, os aspectos que condicionam o dilema de política. Neste sentido, assim como
North, Williamson aponta para a capacidade de adaptação como o aspecto fundamental pra
determinar a performance da economia8. Mais especificamente, como será discutido na
próxima seção, o ponto central desta análise diz respeito à adequação de uma estrutura de
governança à transação que esta coordena.
“A high-performance economy will combine the capacity for autonomous adaptation (in the firm) with cooperative adaptation (in the firm) in a discriminating way.” (Williamson, 1994: 324)
A construção do conceito de adaptação de Williamson congrega argumentos de dois
autores – Hayek e Barnard. Na concepção de Hayek, a adaptação é feita de forma mais
eficiente quanto maior a descentralização dos agentes no sistema econômico, uma análise
semelhante ao papel que o sistema de preços desempenha. Na análise deste autor, não há
como as firmas servirem de instrumento de adaptação, papel reservado para o mercado. Isto
8 “Adaptation as the Central Economic Problem.” (Williamson, 1996:101)
26
decorre de sua análise ser excessivamente atomizada, não concebendo explicação para a
existência da firma. O argumento de Hayek é que o sistema de preços é uma solução mais
eficiente do que levar a informação ao controle central, para que então sejam decididas as
ações dos agentes no sistema econômico.
“Civilization advances by extending the number of important operations which we can perform without thinking about them.” (Hayek, 1945:527-8).
Visto que as transações no mercado baseiam-se numa lógica não-cooperativa, a
vantagem da sua coordenação depende da capacidade do sistema de preços transmitir todas as
informações necessárias para tomada de decisão dos agentes econômicos. A abordagem de
Hayek frisa a capacidade de auto-organização do sistema econômico, ou melhor, foca na
espontaneidade da coordenação entre os agentes. Na terminologia de Williamson (1991), a
tradição da teoria econômica sempre foi negligenciar o papel das governanças intencionais.
Uma vez que a coordenação ocorra de forma autônoma, torna-se difícil encontrar o papel de
formas organizacionais, como a firma, para o funcionamento do sistema econômico. De fato,
uma relação tecnológica de transformação de fatores em produtos (função de produção) não
possuiria a mesma relevância que as firmas apresentam no mundo real.
Assim como Hayek, Barnard considerava essencial o papel da adaptação às
mudanças no sistema econômico, porém entendia que neste processo a organização
apresentava vantagens sobre os mecanismos de mercado. Hayek se preocupava com tipos de
adaptação autônoma dos indivíduos, onde os agentes respondem a suas próprias
oportunidades no sistema de preços.
Já a adaptação na visão de Barnard envolve “that kind of cooperation among men
that is conscious, deliberate, purposeful” (Barnard:4 apud Williamson 1991:164). Assim,
existem situações incertas no ambiente econômico onde as organizações, impondo controle
(fiat), podem obter maior agilidade de reposta. O controle - a hierarquia - seria o meio pelo
qual se superaria conflitos entre agentes econômicos.
Williamson buscou conciliar os resultados antagônicos de Barnard e de Hayek,
frisando que no sistema econômico convivem as duas formas de adaptação, a do tipo A
(autônoma) e adaptação do tipo C (cooperativa). O balanço destas forças determina diferentes
estruturas de coordenação que se situam desde o extremo do mercado, onde só é necessário à
27
adaptação do tipo A, até o outro extremo representado pela firma (hierarquia), na qual ocorre
apenas adaptação do tipo C. Diante disso, foi possível incorporar à análise da economia dos
custos de transação diversas formas (híbridas) para se coordenar as transações econômicas,
superando a dicotomia make-or-buy e possibilitando o estudo de várias estruturas contratuais
presentes na economia capitalista.
Oliver Williamson destacou-se no estudo da Economia dos Custos de Transação ao
apresentar a associação entre as características das transações - os custos que estas envolvem -
e as estruturas de governança. O argumento central da economia dos custos de transação é que
quanto maior a especificidade do bem ou serviço transacionado, e quanto mais freqüente a
interação entre os agentes da transação, maior será a demanda por estruturas que governem a
relação de forma mais centralizada, ou seja, que se utilizem mais da adaptação do tipo C, com
o caso limite da firma integrada verticalmente. Neste contexto, o importante é que “(...)
integration harmonizes interests and permits an efficient (adaptive, sequential) decision-
process to be utilized”.(Williamson, 1975:84).
Portanto, uma explicação para a integração vertical seria a eliminação do conflito de
interesse e o alinhamento de incentivos através da característica hierárquica da firma,
reduzindo o problema de incerteza comportamental. Como aponta Pondé (1994:25), “a
integração vertical é uma forma de permitir a introdução de adaptações seqüenciais nas
transações através de processos administrados”.
Por outro lado, na firma perdem-se os incentivos de mercado, high-powered
incentives, que estão associados à busca por benefícios individuais dos agentes econômicos.
Tais incentivos resultam em uma redução de custos, ou seja, adaptação do tipo A. Além disto,
a firma integrada elabora sistemas de incentivos internos e realiza monitoramentos. Isso, por
sua vez, implica uma outra ordem de custos administrativos, para que sejam possíveis as
funções de caráter hierárquico. “The upshot is that internal organization degrades incentive
intensity, and added bureaucratic costs”. (Williamson, 1996: 103)
Segundo a abordagem de Williamson, o importante para o desempenho econômico
nas relações de troca é encontrar uma estrutura de governança que se adapte às características
específicas de uma determinada transação em reduzir custos. Neste intuito, em diversos casos,
o mercado, na sua forma tradicionalmente tratada na literatura microeconômica, cede espaço
para os contratos, em suas diferentes formas e, no limite, para a firma. Na próxima seção,
28
explora-se o conceito de estrutura de governança com o objetivo de obter implicações para o
debate normativo.
1.3.2 – Eficiência Econômica na Abordagem Neo-Institucionalista: o papel das Estruturas de Governança.
O modelo de escolha da forma organizacional proposto por Williamson (1991a) tem
em seu cerne que “a avaliação da eficiência de uma forma organizacional depende de quanto
apta ela se mostra para reagir às mudanças do meio ambiente - ou seja, adaptar-se” (Azevedo,
1997:97).
Williamson (1985, 1996) apresenta que as diferenças centrais da governança exercida
pelo mercado para firma derivam da forma que combinam os atributos que induzem o
comportamento das partes envolvidas na transação. Como fica explícito na passagem abaixo,
na medida que se afasta de uma estrutura, altera-se o mecanismo empregado para adaptação
às mudanças no ambiente de transações. Da mesma forma, os custos de monitoramento e de
administração da transação também se alteram na passagem de uma forma para outra.
“The main market and hierarchy trade-offs involve comparative assessments of adaptability, incentive intensity, and bureaucracy. Markets are superior in autonomous adaptability respects, employ high-powered incentives, and are less subject to bureaucratic distortions. Hierarchies enjoy the advantages in bilateral and multilateral adaptability respects, work out of lower powered incentives, and are beset by intertemporal bureaucratic distortions. (…) The least cost made of governance varies systematically with the attributes of transactions.” (Williamson, 1996:151)
Williamson (1996) constrói um modelo de análise que tem como elemento central os
dois tipos de adaptação (cooperativa versus autônoma) perante choques não antecipados,
sendo que não há como reunir sob uma mesma estrutura as capacidades de adaptação dos dois
tipos de (A e C). Isto é, na medida em que se move em direção ao ganho de adaptação tipo C,
comum às estruturas de governança hierárquicas, a capacidade específica de adaptação tipo A,
comum ao mercado, se reduz. As estruturas híbridas possuem estas duas formas de adaptação
em patamares intermediários.
“The hybrid mode is located between market and hierarchy with respect to incentives, adaptability, and bureaucratic costs. As compared with the market, the hybrid sacrifices incentives in favor of
29
superior coordination among the parts. As compared with the hierarchy, the hybrid sacrifices cooperativeness in favor of grater incentive intensity.” (Williamson, 1996:107)
Para tanto, Williamson (1991a) define uma função custo de governance, ou custo de
coordenação, para cada tipo de estrutura de governança – mercado, formas híbridas e
hierarquia. Estas funções consideram como variável independente o grau de especificidade de
ativos envolvidos (k); os demais atributos de transação (θ) são tratados como parâmetros de
deslocamento vertical da função, entre estes se destacando os elementos do ambiente
institucional e a incerteza.
No que segue, M(k,θ) representa o custo de governance pelo mercado; H(k,θ) é o
custo pela hierarquia (firma), e X(k,θ) associa-se ao custo de usar as formas híbridas de
coordenação. De acordo com as considerações a respeito da eficiência relativa das formas
organizacionais perante um maior nível de especificidade de ativos, as funções possuem as
seguintes restrições:
i) M(0,θ) < X(0,θ) < H(0,θ) - quando não há especificidade de ativos torna-se
custoso coordenar as transações por estruturas que se destaquem pela adaptação tipo C.
ii) ∂M/∂k > ∂X/∂k > ∂H/∂k – o aumento dos custos de coordenação à medida que
cresce a especificidade de ativos é maior nos mercados do que nas formas híbridas, e menor
nestas em comparação à firma.
O gráfico abaixo apresenta o comportamento das estruturas de governança para um
valor de θ fixo.
Gráfico 1.1: Custo de Governança x Especificidade de Ativos
Custos de
Governança M(k) X(k) H(k)
0 k* k** Especificidade de Ativos
As formas híbridas se viabilizam em situações em que os custos de transação tornam a
existência da firma prescindível, mas que, por outro lado, demandam arcabouços de
coordenação mais complexos do que o sistema de preços de mercado, como, por exemplo, os
contratos de longo prazo. As formas híbridas são aquelas em que a forma organizacional pode
ser representada como uma combinação entre os mecanismos de incentivo (adaptação tipo A)
e controle (adaptação tipo C). Destaca-se que a maior capacidade de adaptação do tipo C
implica maiores dispêndios de administração (monitoramento).
“As compared with markets, internal incentives in hierarchies are flat or low powered, which is to say that changes in effort expended have little or no immediate effect on compensation. This is mainly because the high-powered incentives of markets are unavoidably compromised by internal organization. (…) hierarchy uses flat incentives because these elicit greater cooperation”. (Williamson, 1996:99)
A relevância da adequação da estrutura de governança reside no nível resultante de
custos de transação e o impacto sobre o ganho da troca. Problemas de adaptação da estrutura
de governança significarão a dificuldade para o desenvolvimento de determinadas atividades
econômicas. Com efeito, o uso de estruturas de coordenação das transações demasiadamente
simples – mercado spot - pode ter como efeito um menor número de transações. Vale também
a recíproca, o emprego de estruturas excessivamente complexas para transações com
características universais gera custos de coordenação encarecedores do processo de troca.
30
31
Uma vez que os meios de propiciar o crescimento do volume das transações
(estruturas de coordenação) não são livres de custos, não existe um processo maximizador que
minimize os custos de transação. Este fato esta diretamente relacionado ao fato de o conjunto
de estrutura de governança não ser contínuo, isto é, existem estruturas alternativas com
performance diferenciada para a redução de custos de transação, sem, no entanto, eliminá-los.
Conseqüentemente, somente é possível comparar alternativas para avaliar as soluções de
maneira relativa ao invés de um resultado globalmente superior.
Diante disso, em diversos casos ocorrerá à ineficiência irremediável definida por
Williamson. Os custos de transação não podem ser eliminados pelo fato de não existir uma
estrutura de coordenação perfeita para algumas transações. Logo, o número de trocas nestas
situações, inevitavelmente, será inferior ao socialmente desejado. Por outro lado, o
surgimento de novas formas contratuais amplia a possibilidade de obter-se uma governança
mais adequada para determinadas transações. No entanto, nem sempre uma nova estrutura
emerge de forma adequada. “Many hypothetical forms of organization never arise, or quickly
die out, because they combine inconsistent features.” (Williamson, 1996:95)
Enquanto Coase afirmava que custos de transação seriam custos de se usar o
mercado, a abordagem de Williamson mostra a necessidade de comparar alternativas
(arranjos) institucionais. Certas transações podem ocorrer em diversas estruturas de
governance com diferentes níveis de eficiência relativa, onde a eficiência de determinada
transação depende da forma organizacional (ou de sua estrutura de governança). Já a
ineficiência provocada por uma estrutura organizacional pode ser expressa pelo maior custo
de governança, implicando em menor número ou volume das transações. No limite, para um
dado grau de especificidade de ativos, o custo de usar determinada estrutura de governança
inadequada poderá ser proibitivo e, neste caso, a transação não ocorrerá enquanto não for
contemplada por uma estrutura de governança apropriada. Isto decorre do fato da capacidade
de adaptação não ser infinitamente elástica.
Na análise de Williamson (1996) a necessidade de mecanismos de adaptação associa-
se à presença de distúrbios no ambiente das transações, bem como o impacto que este causa
para a inviabilizar a estrutura de governança vigente. Na presença de distúrbios altamente
conseqüentes, mecanismos mais cooperativos de adaptação são necessários: “Internal
organization, hierarchy, qualifies as a still more elastic and adaptative mode of
organization.” (Williamson, 1996:97).
32
A adequação de cada estrutura de governança se altera conforme a mudança no
ambiente das transações. Tal mudança significa uma alteração no parâmetro de deslocamento
θ. Um exemplo de efeito de deslocamento é a melhoria no sistema jurídico-institucional, em
sua capacidade de resolver litígios entre as partes de um contrato:
“An improvement in excuse doctrine, for example, would shift the cost of hybrid governance down.(…) The effect of such improvements would be to increase the use of hybrid contracting, especially as compared with hierarchy.” (Williamson, 1996:115).
O custo de utilização do sistema jurídico pode ser expresso pelo tempo para
conclusão de um processo. O desenvolvimento de mecanismos de arbitragem favorece a
formação de transações inter-firmas, que antes seriam possivelmente transações
desenvolvidas intra-firma, dado o custo de usar o aparato legal.
Um outro fato que desloca as curvas de governança é o efeito-reputação. A melhoria
na reputação desenvolvida numa transação entre duas partes (firmas) favorece o
desenvolvimento de estruturas híbridas. “Hybrid contracting will therefore increase, in
relation to hierarchy, in regimes where interfirm reputation effects are more highly perfected,
ceteris paribus” (Williamson, 1996: 116)
Além de contemplar as especificidades de ativos, a adequação das estruturas de
governança em coordenar determinada transação dependerá de sua capacidade de suportar
distúrbios. Como explica Williamson (1996:96), os distúrbios variam conforme a
conseqüência de seu impacto. Para um distúrbio com impacto pouco conseqüente, o desvio
causado em relação à eficiência original da estrutura de coordenação pode não ser suficiente
para justificar um ajustamento na estrutura de governança. No caso de distúrbios em grau
intermediário, o contrato pode prever ex-ante algum mecanismo de adaptação e ajustamento
nos termos da transação.
A principal fonte de distúrbios é a incerteza no ambiente das transações, que pode ser
associada com várias origens. Williamson destaca a importância da incerteza dos demais
termos de deslocamento da função de custo de governança e a expressa em termos de
probabilidade de distúrbios. Ainda de acordo com Williamson, as incertezas envolvidas nas
transações econômicas podem ser agrupadas em dois tipos. O primeiro diz respeito às
incertezas no ambiente das transações (ou de negócios), ou seja, mudanças nos parâmetros
básicos para as relações comerciais em determinado setor, como, por exemplo, a escassez de
33
determinado insumo básico ao processo produtivo.
O segundo tipo de incerteza refere-se ao comportamento dos agentes após o
comprometimento entre as partes de uma transação em determinado contrato. Esta incerteza
comportamental está diretamente associada à hipótese de que os agentes econômicos tendem
a agir de forma oportunista, ou seja, os agentes atuam em benefício próprio neste processo.
Como mencionado acima, para Williamson o efeito da incerteza pode se manifestar
de duas formas, sendo uma delas a probabilidade de distúrbios; outra é a magnitude do efeito
destes.
“Greater uncertainty could take either of two forms. One is that the probability distribution of disturbances remains unchanged but that more numerous disturbances occur. A second is that disturbances become more consequential (due, for example, to an increase in the variance)”. (Williamson, 1996:116).
O papel da incerteza está na distinção das várias estruturas de governança e sua
suscetibilidade aos distúrbios, sendo as formas híbridas as mais suscetíveis.
“Many of the interesting issues with which transaction cost economics is involved reduce to an assessment of adaptive, sequential decision-making. Contingent on the set of transactions to be effects, the basic proposition here is that governance structure differ in their capacities to respond effectively to disturbances.” (Williamson, 1985: 56-7)
Assim, a eficiência da estrutura de governança se justifica por sua capacidade de
suportar os distúrbios, no caso, suportar a incerteza. No entanto, na presença de uma alta
freqüência de distúrbios, as formas híbridas se apresentam mais instáveis. A conseqüência é
que as transações, cujo ambiente envolve alto grau de incerteza e possui grande probabilidade
de distúrbios, tenderão a ser governadas ou por estruturas de mercado, no caso de baixa
especificidade de ativos, ou pela firma (hierarquia), no caso de elevado grau de especificidade
dos ativos.
“Although the efficacy of all forms of governance may deteriorate in the face of more frequent disturbances, the hybrid mode is arguably the most susceptible. That is because hybrid adaptations cannot be made unilaterally (as with market governance) or by fiat (as with hierarchy) but require mutual consent.” (Williamson, 1996:116).
Como explica Willliamson, a necessidade de encontrar um consenso entre as partes
envolvidas na transação regida por uma forma híbrida significa custos de negociação. Como
mencionado acima, muitas vezes esta negociação é custosa por envolver terceiros e o sistema
legal. Se a necessidade negociações é freqüente, devido à recorrência de distúrbios, então o
uso desta forma de governança acaba sendo ineficiente. As adaptações pela forma híbrida não
podem ser feitas unilateralmente (mercado) ou por comando (hierarquia), nesta a solução
dependem de consenso.
“An increase in market and hierarchy and a decrease in hybrid will thus be associated with an increase in the frequency of disturbances.(…) the hybrid mode could well become nonviable when the frequency of disturbance reaches high levels.” (Williamson, 1996:116).
A figura abaixo é uma representação empregada por Williamson para exibir a
instabilidade das formas híbridas de governança. No eixo horizontal dispõe-se o grau de
especificidade dos ativos e no eixo vertical apresenta-se a freqüência dos distúrbios. A
freqüência dos distúrbios representa deste uma situação muito baixa, ou seja, um ambiente
estável e com pouca mudança até ambientes nos quais os níveis de incerteza tornam a
probabilidade de um distúrbio muito elevada.
Figura 1.1: Freqüência de Distúrbios x Especificidade de Ativos
Freqüência dos
Distúrbios
Híbrido
Especificidade dos Ativos 0 k* k**
Mercado
Hierarquia
Especificidade de Ativos
A instabilidade de formas híbridas suscita uma discussão mais aprofundada das
características econômicas das estruturas contratuais e sua capacidade de suportar transações
com ativos específicos e em ambientes de instabilidade gerada pela incerteza. A
34
35
complexidade de uma estrutura contratual não é trivial e em determinadas situações,
principalmente diante de investimentos em ativos específicos e com grande requerimento de
capital, demandará complexos mecanismos de salvaguardas. Diante da importância do estudo
das formas híbridas dos contratos de longo prazo na literatura em geral, e nesta tese em
particular, a próxima seção dedica-se à avaliação da eficiência destas estruturas de
governança.
1.3.3– O Papel dos Contratos na Coordenação das Transações.
Contratos, como as demais estruturas híbridas de governança, possuem o papel de
coordenar a interação entre agentes econômicos. De forma geral, esta coordenação se dá com
o objetivo de repartir riscos e rendas associadas à transação, principalmente quando envolvem
ativos específicos. A distribuição de risco e renda entre os agentes envolvidos em determinada
relação contratual dependerá dos termos que a regem.
Grosso modo, assim como qualquer outra estrutura de governança, todo contrato,
combina diferentes atributos para a coordenação das transações. Como visto, a eficiência de
uma estrutura dependerá de sua capacidade de adaptação às características da transação. O
nível de esforço dos agentes é resultante destes atributos contratuais. Todavia, como o esforço
não se resume ao sistema de incentivos determinados aprioristicamente, é crucial para a
performance econômica o papel exercido pelo monitoramento e pela flexibilidade para
realizar ajustes ex-post.
A análise contratual destaca a dimensão intertemporal da transação, pois os agentes
econômicos tomam decisões em meio a um conjunto de relações recorrentes. Dessa forma, o
conceito de custos de transação pode ser expresso em termos de custos de realizar contratos
na economia; ou seja, as transações econômicas podem ser analisadas como contratos. Os
custos de transação referem-se aos dispêndios de recursos para a definição e garantir o
cumprimento de contratos. Nesta perspectiva, o conceito de contrato não se refere apenas a
aspectos jurídicos, mas também a acordos tácitos e informais que envolvem uma transação
que se desenvolve no tempo, na forma de compromissos intertemporais.
Diante disto, uma dicotomia útil para análise separa os custos de transação em ex-ante
e ex-post, os primeiros surgem pelo ato de redigir e negociar os termos da transação
(contrato), incluindo os mecanismos de incentivo para antecipar eventuais problemas durante
a execução. (Williamson, 1985:20). Não obstante, existem custos de monitorar o
cumprimento dos termos acordados e de renegociar os parâmetros do contrato, diante de
mudanças no ambiente da transação. Os custos de montar estruturas contingentes e de
correção para tais eventualidades, além do próprio fracasso destas (má adaptação), consistem
nos custos de transação ex-post.
O modelo contratual simplificado apresentado por Williamson (1985) consiste em
uma ferramenta útil para introduzir a discussão sobre os mecanismos de governança presentes
em contratos de longo prazo.
A figura abaixo apresenta diferentes estruturas de governança condicionadas por
duas características, quais sejam: k que representa o grau de especificidade dos ativos e s que
expressa as salvaguardas dispostas no contrato.
Figura 1.2: O Papel das Salvaguardas Contratuais
Estruturas de Governança e Especificidade de Ativos
A
k =0
s = 0 B
k > 0
s > 0 C
A Figura 1.2 acima, utilizada por Williamson (1985), exibe o efeito causado pelo
aumento no grau de especificidade dos ativos sobre a necessidade da constituição de
estruturas de governança, que ofereçam salvaguardas para o agente que realiza o
investimento.
As estruturas de governança estão representadas nos pontos A, B e C na Figura 1.2
acima. A representa a governança via mercado e pode ser considerada adequada, pois a 36
transação neste caso não envolve especificidade de ativos, o que é representado por k = 0,
porém implica numa opção tecnológica diferente da situação que k > 0. Para as demais
estruturas de governança a especificidade de ativos é positiva. Neste caso, o grau da
especificidade de ativos e o nível de salvaguardas para a transação definem a estrutura de
governança.
37
PP >
Esta representação também permite estabelecer a relação entre especificidade de
ativos e estruturas de governança, por um lado, e o valor do ativo transacionado, por outro
(Williamson, 1985: 32-34). Supõe-se que o agente encarregado de realizar o investimento
(fornecedor) é neutro a risco e capaz de suprir a demanda com diferentes opções tecnológicas.
Este agente também é indiferente a qualquer tipo de salvaguarda, caso represente o mesmo
nível mínimo de break-even esperado. Desta forma, para cada estrutura de governança há um
preço correspondente ao nível de salvaguardas. O preço do fornecedor cresce em função da
redução do nível de salvaguardas prestado pela contraparte da transação, logo, no presente
caso, . CB
Atenção especial deve ser dedicada à estrutura B, pois esta representa a situação em
que os ativos específicos não se encontram protegidos por salvaguardas. A ausência de
proteção ao ativo específico necessário para realizar o investimento repercute em maior preço
cobrado pelo bem ofertado. Assim, uma conseqüência do nível desproporcional de
salvaguardas em relação ao investimento realizado em ativos específicos pode ser a redução
do volume transacionado. A estrutura de governança B é uma configuração instável, pois se
trata de uma estrutura de governança demasiadamente simples para o perfil da transação. A
solução mais atrativa para o fornecedor seria optar por uma aplicação de capital em ativos não
específicos, migrando para A. A forma mais adequada para viabilizar a transação com o ativo
específico seria por meio da adoção de salvaguardas para os investimentos. Como visto
acima, a introdução de mecanismos de adaptação do tipo C não é livre de custos, donde a
explicação para seu emprego depende de um benefício superior a este dispêndio.
“Moving from less to more complex governance entails introducing added security features, reducing incentives intensity, and incurring added bureaucratic costs.” (Williamson, 2000:603).
A justificativa refere-se ao fato que o ativo específico pode ser uma solução mais
econômica em custos de produção. E, talvez principalmente, determinados bens ou serviços
só podem ser ofertados por intermédio de ativos específicos.
38
Incerteza e complexidade no ambiente de negócios, associadas com a racionalidade
limitada dos agentes, são determinantes para que as partes não possam firmar contratos livres
de ambigüidades e que possuam cláusulas que cubram todas as contingências. Se os contratos
não possuem cláusulas plenamente contingentes, então serão irremediavelmente incompletos.
O formato dos contratos incompletos é de particular importância quando a transação envolve
investimentos em ativos específicos, com implicação direta para o caso de investimentos em
infra-estrutura, devido ao problema de hold-up¸ apresentado a seguir.
Determinado fornecedor, para atender certo cliente precisa investir em um ativo k
com a característica de representar um sunk-cost e que não pode ser transferido para outros
fins sem perdas expressivas. O diferencial entre o retorno auferido pelo fornecedor com este
investimento em k para atender o seu cliente e o segundo melhor uso de k consiste em uma
quase-renda a esta transação. Caso esta relação seja coordenada apenas por preços, o
fornecedor se encontra sujeito a comportamentos oportunistas do seu cliente, que pode visar
extrair parte desta quase-renda, dado que esta seria uma estratégia racional do cliente. O risco
de se sujeitar a atitudes oportunistas, após a realização de investimentos específicos, ficou
conhecido na literatura como o “problema de hold-up”. O resultado mais grave da ameaça de
hold-up é provocar sub-investimento em k, como também, alterar qualitativamente o
investimento realizado, ao favorecer investimentos em ativos menos específicos.
O valor da quase-renda numa relação bilateral está univocamente relacionado à
especificidade de ativos, pois o grau máximo de especificidade de um ativo é a situação onde
este não possui alternativa econômica para seu emprego. A quase-renda é o diferencial do
retorno obtido com o ativo na transação corrente e sua segunda melhor aplicação (opção
externa). Logo, o valor da quase-renda está univocamente relacionado à especificidade do
ativo empregado na transação. Portanto, quanto mais específico o ativo, menor o retorno que
possui em opções externas à transação em vigor.
A segunda melhor opção para aplicação do ativo consiste em seu salvage value, isto
é, o valor residual obtido. (Monteverde e Tece, 1982:322). Em outras palavras, o conceito de
quase-renda de uma transação é um excedente em relação ao custo de oportunidade, que será
tão maior quanto menor o custo de mudança de determinada atividade econômica (switching
cost). As ações oportunistas para extrair a quase-renda vão além de barganha por reduções de
preço: podem passar por ameaça de rompimento das transações, ou seja, cancelamento de
pedidos e outros mecanismos que não são contratáveis ex-ante a custo negligenciável.
39
Além disso, sendo as transações econômicas sujeitas a eventos exógenos (distúrbios),
desencadeiam-se disputas entre as partes contratantes, refletindo novamente o caráter
incompleto dos contratos. Logo, mesmo que por hipótese um determinado contrato estimule o
investimento em um determinado ativo específico, fatores exógenos dados pela incerteza no
ambiente das transações podem forçar a renegociação do contrato. Para Söllner (1999) o
termo hold-up descreve a situação quando uma das partes possui vantagens no momento que a
outra é forçada a renegociar os termos do contrato. As ações oportunistas para extrair a quase-
renda vão além de barganha por reduções de preço; podem passar por ameaça de rompimento
das transações.
As sanções privadas seriam uma penalidade em forma de um montante fixo de
recursos financeiros, o que reduz o incentivo para ações oportunistas dos agentes. Contudo, o
hold-up torna-se provável quando as condições do ambiente de negócios se alteram
suficientemente, para levar a disputa além da capacidade de solução das salvaguardas. Cada
parte da transação compara o potencial de ganho com a adoção de uma estratégia de hold-up
com a perda de capital decorrente de sanções privadas. Como contrapartida, para um
investidor em ativo específico, o potencial de perda decorrente do fim da relação comercial é
o valor presente da quase-renda destes investimentos.
Klein (1996:451) expõe a diferença entre o preço contratado e o preço de mercado
como exemplo da mudança no ambiente de negócios ser. Este desvio de preços cria o
incentivo para o hold-up, porém, dependendo das salvaguardas acordadas, esta ameaça será
crível apenas para grandes mudanças no preço de mercado.
Grandes mudanças em preços relativos podem tornar impróprios os preços acordados
para o futuro; imperfeição nos mecanismos de enforcement e atitudes estratégicas durante a
execução dos contratos possibilitam ações oportunistas após os contratos serem firmados.
Segundo Masten e Crocker (1991), a combinação destes fatores sugere que relações
contratuais de longo prazo dificilmente são estabelecidas de forma automática.
“The advantage of renegotiations provisions is that they permit the parties to take full advantage of current information in adjusting prices. Hence they provide a high degree of flexibility.” (Masten e Crocker1991:76-77)
Mecanismos que permitam ajustamentos durante a execução dos contratos não só
resultam das vantagens da flexibilidade de adaptação, mas também da impossibilidade de
40
antecipar todos os problemas para o desenvolvimento da relação contratual diante das
mudanças no ambiente da transação.
A criação de um sistema de incentivo e de monitoramento contratual é uma condição
necessária para os investimentos em ativos específicos. Tais incentivos vão desde o ônus por
descumprimento de cláusulas contratuais até o comprometimento (commitment) de capital.
Quando a transação passa a ser regida por instrumentos ineficientes, os ganhos totais da
transação se reduzem, pois recursos reais são perdidos no período de renegociação, ou seja,
ocorre uma dissipação de renda associado com a redução das transações. A questão torna-se
mais relevante ao se considerar que tal perda de eficiência não se resume na repartição de
renda entre as partes, mas a ineficiência se reflete em sub–investimento. Segundo Lyons
(1996), não só a quantidade, mas também o tipo de investimento pode ser afetado pelo
problema de má adaptação da estrutura contratual.
A discussão que se segue auxilia a avaliação sobre a eficiência do modelo contratual
em promover o investimento em ativos específicos e garantir a realização de transações
associadas com ativos que envolvam tal perfil. O exercício de comparar dois modelos
clássicos de contratos – preço fixo e cost-plus – auxilia o entendimento da questão. Isto
porque, no que tange ao papel exercido por incentivos de alta potência e capacidade de
adaptação ex-post, cost-plus e preço fixo são casos polares que facilitam a compreensão de
situações intermediárias, dado que existe uma gama de modelos híbridos entre estes.9
A alternativa de contratos aos preços de mercado só é válida para a análise de
transações que não demandam estruturas complexas de governança10: relações comerciais
onde existe um mercado spot bem desenvolvido. A polaridade entre preço fixo e cost-plus se
reflete em termos de sistema de incentivos e, conseqüentemente, em termos de esforço para
determinada performance e distribuição de riscos. Isto não significa que a negociação não
possua restrições expressas em contrato. Novamente, trata-se do problema de encontrar o
equilíbrio entre flexibilidade e comprometimento nos contratos, pois, nos períodos de
renegociação, abre-se espaço para barganha e oportunismo, o que implica em custos de
transação ex-post até se encontrar termos mutuamente aceitos.
9 Uma discussão detalhada entre os modelos de preço fixo e cost-plus é realizada por Bajari e Tadelis (2001) 10 Entende-se o conceito de estrutura de governança como o contexto institucional onde se processam as transações. Por exemplo, as instituições responsáveis pela regulação de um determinado setor podem estabelecer regras e arbitrar conflitos de forma a reduzir os custos de transação, sem a necessidade de uma integração vertical. Ver Williamson (1985, 1996).
41
Os contratos de preço fixo distribuem assimetricamente os riscos de mudanças no
ambiente de negócios no lado do ofertante. Em contrapartida, dado um preço fixo, o
fornecedor encontra-se incentivado a empenhar-se em reduzir os custos de produção, pois se
apropriará destas economias. No entanto, este modelo de contrato possui poucos incentivos
para continuidade da transação diante de problemas exógenos de performance. Caso os custos
do ofertante subam devido a contingências, ele terá fortes incentivos para reduzir a quantidade
ofertada, no curto prazo, e para reduzir as metas de investimento em expansão da capacidade,
no longo prazo.
Os contratos tipo cost-plus sofrem da deficiência de repassar para o comprador todas
as alterações nos custos de produção. Desta forma, um fornecedor ineficiente não terá
incentivos para melhorar a sua produtividade e minimizar custos. Neste modelo, o risco de
mudanças no ambiente de negócios concentra-se no comprador.
Joskow (1988) destaca que contratos de tipo cost-plus se aproximam muito da forma
de organização da produção através de uma firma integrada verticalmente. Não obstante,
contratos deste tipo apresentam como vantagem grande flexibilidade para gerar mudanças nos
projetos de investimentos, algo relevante diante de investimentos de elevado montante e de
largo prazo de realização. Em contratos de cost-plus, como os custos são compensados
diretamente pelo comprador, cria-se um incentivo a adotar maiores padrões de qualidade nos
produtos e serviços utilizados nos projetos. Por outro lado, o comprador requer um forte
empenho de fiscalização e acompanhamento, com vistas à de mitigar gastos desnecessários
para a performance do projeto.
Portanto, neste modelo contratual deve ser considerado um gasto adicional por parte
do comprador, a título de administração do projeto. Neste tipo de contrato existe maior
tendência à minimização do prazo por parte do fornecedor, enquanto no contrato de preço fixo
há uma tendência a se conseguir a minimização de custos, diante do incentivo do fornecedor
em ampliar seu excedente líquido.
A comparação entre os modelos contratuais de preço-fixo e cost-plus pode ser
exibidos algebricamente, como se segue. Considere a seguinte regra geral de formação de
preço de um contrato:
42
(1.1) )( ccpp += β − +
serviço. do ou produçãoda realização de custo o é c contrato; no doestabeleci preço o é
:ondep
α
Os parâmetros α e β definem estratégia de repartição de risco (risk sharing),
portanto, a partir dos valores que assumam, o risco se distribui de forma diferenciada entre as
partes contratantes. Da mesma forma, é possível gerar dois casos polares a partir dessa regra,
um para o caso do cost-plus, outro para o caso do contrato por preço fixo.
Caso β = 0, a regra de preço do contrato é a seguinte:
cP (1.2) = +t-pluscos tipocontrato um de se- trataseja, ou
α
Caso α = 0 e β = 1, então a regra de preço passa a ser a seguinte:
o.a transaçãpara fixo preço um estabelece contrato o seja, ou (1.3) pP =
Casos intermediários de contrato de incentivos e distribuição de riscos ocorrem
quando 0<β<1, pois β determina a participação do fornecedor no risco do projeto, relacionado
com a incerteza sobre os custos de produção. A repartição do benefício ou prejuízo na
execução do projeto de investimento se dá numa razão β/ 1−β. Assim, caso β=0,5 o risco se
distribui igualmente entre as partes. Mas, à medida que β cresce eleva-se o risco para o
fornecedor.
Isto posto, um contrato de longo prazo que envolva ativos específicos precisa
considerar mecanismos flexíveis, que incentivem o processo de ajustamento para aumentar a
renda da transação, bem como impedir a perda ocasionada pelo processo de barganha custosa
e esforços de expropriação de renda.
“The problem is to devise a structure that encourages rent-increasing adjustments (flexibility) but discourages rent-dissipating efforts to redistribute existing surpluses (opportunism)” (Masten e Crocker, 1991:71-72)
43
Apesar das limitações de descontinuidade do conjunto de estruturas de governança e a
conseqüente ineficiência irremediável, a performance econômica de um contrato se expressa
por sua capacidade de suportar investimentos idiossincráticos, os quais repercutem no
crescimento do volume de bens ou serviços prestados por um determinado ativo específico. A
próxima seção apresenta sinteticamente como a discussão sobre eficiência de estruturas de
governança pode ser aplicada para a análise de setores de infra-estrutura.
1.4 –Conclusão: Implicações para Análise de Setores de Infra-estrutura.
A tradição da ciência econômica na análise normativa é empregar o critério de
Pareto. Tal conceito possui fortes limitações de aplicação, uma vez que o rigor imposto na
aplicação do critério de Pareto implica que vários trade-offs de política econômica não são
contempláveis por este critério. Mesmo as propostas auxiliares dentro deste paradigma
padecem de limitações que estão associadas como o modelo básico de explicação para o
funcionamento do sistema econômico, o equilíbrio geral competitivo.
A relevância dos custos de transação constitui-se em um ponto fundamental da
abordagem neo-institucionalista e que não pode ser traduzida como apenas uma restrição
adicional ao funcionamento da coordenação pelo sistema de preços. A abordagem neo-
institucionalista possui um conjunto de supostos que se distanciam da noção de
funcionamento da economia do modelo de equilíbrio geral competitivo. Esta diferença entre
as abordagens teóricas resulta na impossibilidade de se empregar o critério normativo
neoclássico para avaliações de cunho neo-institucionalistas.
A eficiência econômica no âmbito da abordagem da teoria neo-institucionalista não
se pauta pela busca de modelos hipotéticos de coordenação das transações econômicas. A
concepção de ineficiência irremediável expressa por Williamson significa que as estruturas de
governança devem ser avaliadas de forma relativa (comparativa), mas não por suposições de
superioridade absoluta de alguma forma contratual. A eficiência de determinada estrutura de
governança se refletirá na capacidade de lidar com as características da transação e se adaptar
aos distúrbios em que está submetida.
Como visto, a especificidade de ativos e a incerteza são características fundamentais
para definir o perfil das transações. Tais características determinam a composição requerida
44
entre mecanismos de adaptação do tipo C (cooperativo) e do tipo A (autônomo) da estrutura
de governança. Em termos da discussão de modelos contratuais, esta discussão é representada
pelo trade-off entre atributos high-powered incentives, como nos contratos de preço fixo, e na
capacidade de adaptação ex-post, como em contratos cost-plus.
A teoria neo-institucionalista possui um papel de destaque na produção acadêmica
que tem como objeto os setores de infra-estrutura, com ênfase para a discussão do custo de
transação de modelos contratuais entre Estado e atores privados responsáveis pela provisão
dos serviços de infra-estrutura. Apesar da clara necessidade de se balizar um debate voltado
para políticas públicas, esta discussão acadêmica não põe a ênfase adequada em conceitos
normativos pertinentes à abordagem neo-institucionalista.
A importância de se considerar a presença de custos de transação na economia foi
crescentemente incorporada nas análises de defesa da concorrência e regulação. Segundo
Joskow (1991: 55-6), recentes mudanças na legislação antitruste reconhecem que a integração
vertical e contratos verticais complexos são necessários para minimizar custos de transação e
viabilizar mais investimentos.
“The Chicago Scholl focused on explaining why vertical integration and nonstandard vertical contracts did not create or enhance market power while transaction cost economics focused on why these vertical arrangements emerged as cost-reducing responses to certain transactional characteristics” (Joskow 1991:56).
Um problema para a policy setorial é identificar as práticas contratuais que resultam
em maior eficiência adaptativa. Jenkinson e Mayer (1997:6) analisam que certas práticas
podem ser eficientes e redutoras do risco de investimentos. Segundo Chang, a política
econômica em setores de infra-estrutura deve se pautar em suprir falhas de coordenação entre
os agentes econômicos de modo a favorecer a realização de investimentos.
“Economic changes may require coordination to be successful. In a world of interdependence, the existence of a better alternative does not necessarily mean advent of change. (…) When interdependence prevails between economic agents, changes would not automatically be made without the guarantee that complementing changes would also be made.” (Chang, 1996:75)
Como expõem Puglisi e Florio (2006), a literatura sobre regulação centra a discussão
da medida da eficiência em setores de infra-estrutura em termos do crescimento da
45
produtividade, preconizada por instrumento de regulação por incentivos. As reformas
institucionais dos setores de infra-estrutura iniciadas em países desenvolvidos foram
implementadas em suas principais diretrizes em países subdesenvolvidos.
No entanto, as características estruturais dos setores são muito diferentes entre estes
países, principalmente no tocante à maturidade de sua rede de ativos e à cobertura dos
serviços de infra-estrutura. Isto significa que as características da transação são muito
diferentes, especialmente no que tange à especificidade dos ativos e à incerteza e à
conseqüência para os distúrbios no ambiente contratual. Uma vez considerada a presença
destas assimetrias, a avaliação do desempenho do setor deve ser feita de forma diferente entre
países desenvolvidos e subdesenvolvidos.
A relação entre o Estado e o setor privado para a provisão de serviços de infra-
estrutura deve ser abordada por intermédio dos modelos de análise da eficiência das estruturas
de governança. O contrato entre Estado (poder concedente) e provedor privado de serviço de
infra-estrutura (concessionário) é a estrutura de governança que pode reunir os mecanismos
de adaptação necessários para promover o investimento em ativos com alto grau de
especificidade.
Apesar dos contratos de concessão tradicional apresentarem vários atributos, a
literatura sobre a avaliação da relação entre Estado e operador privado centra-se
majoritariamente nos modelos de regulação tarifária. Parte expressiva da literatura econômica
sobre setores de infra-estrutura dedicou-se a comparar o efeito da mudança do regime de
regulação pelo custo de serviço para a feita por preço-teto. A migração de um modelo de
regulação com alta flexibilidade de ajuste ex-post para um regime de regulação por incentivos
(high powered incentives) foi um dos aspectos marcantes da reforma institucional dos setores
de infra-estrutura.
Como mencionado acima, diante da presença de forte especificidade dos ativos
mecanismos de salvaguarda, atributos de adaptação cooperativa (tipo C) serão necessários à
estrutura de governança para que as transações se desenvolvam. No caso de setor de infra-
estrutura, a opção por tecnologias com ativos de baixo grau de especificidade é uma
possibilidade remota. Portanto, os mecanismos de adaptação cooperativa na estrutura de
governança entre Estado e operador privado de serviços possuem um papel de destaque.
46
Não obstante, a preocupação com adequação da estrutura de governança cresce com
a incerteza no ambiente de negócios deste setor. A incerteza aumenta em setores que
demandam a realização de investimentos para a expansão da rede, pois a previsibilidade sobre
a expansão da demanda e oferta é menor quando comparada às regiões de elevado grau de
maturidade dos ativos da rede de serviços de infra-estrutura. Esta é uma questão pertinente na
medida que os países em desenvolvimento passaram a adotar modelos experimentados em
países desenvolvidos, apesar das características setoriais serem muito diferentes. As políticas
regulatórias para países em desenvolvimento devem contemplar esta restrição de modo a
evitar ineficiências derivadas da má seleção da estrutura de coordenação de transações
econômicas.
No caso dos países desenvolvidos, como a rede já encontra alto grau de
desenvolvimento, o foco exclusivo das mudanças institucionais pode se dar em ganhos de
eficiência produtiva e redução de custos, dado o nível de expansão da rede e o elevado grau
de difusão dos serviços. Já para os países em desenvolvimento, a expansão da rede de serviços
é um critério fundamental de avaliação da eficácia do modelo institucional vigente. Em países
subdesenvolvidos, e em especial no Brasil, a diversidade entre as regiões e entre as classes de
renda merece atenção especial da avaliação de políticas.
Condizente como a avaliação do conceito de eficiência econômica na abordagem
neo-institucionalista, o efeito de uma maior ou menor adequação da estrutura de governança
nos serviços de infra-estrutura se refletirá na capacidade de realizar investimentos em ativos
específicos e suportar os distúrbios no ambiente das transações. Isto posto, a capacidade de
adaptação da estrutura de governança é condição necessária para se alcançar o crescimento do
nível de universalização de serviços de infra-estrutura. Desta forma, um indicador da
eficiência da estrutura de governança entre concedente e concessionário pode ser expresso
pela expansão dos serviços prestados.
Dada esta apresentação preliminar da importância da estrutura de governança em
determinar a capacidade de realização de investimentos na expansão da rede, esta tese
prossegue discutindo a relação à estrutura de governança entre Estado e setor privado e seu
efeito para expansão da rede e universalização de serviços.
47
II – MODELOS REGULATÓRIOS E UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA.
2.1 - Introdução
No capítulo anterior foi debatido como a abordagem neo-institucionalista poderia
tratar de questões normativas. Como visto, a adequação de determinada estrutura de
governança ao objeto sob a coordenação desta é determinante para a eficiência econômica. A
seleção da forma contratual adequada define a possibilidade de realizar investimentos em
ativos específicos e em ambientes de incerteza. No entanto, não há um conjunto completo de
soluções contratuais que combinem de forma contínua atributos de incentivos de alta potência
(adaptação Tipo A) e de flexibilidade ex-post (adaptação Tipo C), existindo assim a chamada
ineficiência irremediável.
O propósito deste capítulo é apresentar a relação os modelos contratuais entre
Estado e agentes privados e a universalização de serviços de infra-estrutura. Para tanto, o
capítulo se desenvolve em três seções, além desta breve introdução e da conclusão. Na
próxima seção resumem-se as principais características econômicas dos setores de infra-
estrutura, bem como se apresenta o efeito de políticas de separação de vertical sobre a
coordenação de investimento nestes setores.
A seção 2.3 apresenta a estrutura de governança que se tornou clássica após a
reforma institucional dos setores de infra-estrutura. Sob um modelo clássico de contrato de
concessão reúnem-se atributos de incentivos de alta potência, visando à redução de custos na
provisão dos serviços. Como será demonstrada, a maior intensidade destes incentivos resulta
numa perda de flexibilidade para os ajustes ex-post.
Na seção 2.4 discute-se o problema de universalização dos serviços. Para fins
expositivos esta questão é dividida em duas dimensões. A primeira refere-se a um exercício
hipotético de identificar os determinantes estruturais da universalização de serviços, ou seja,
exibir os fatores que influenciariam o nível de expansão da rede de serviços por um operador
privado, na completa ausência de mecanismos institucionais. Após este exercício discute-se o
efeito possível dos mecanismos institucionais presentes na relação entre Estado e setor
privado, para determinar a universalização de serviços. Por fim, discute-se a eficiência da
estrutura de governança em promover a universalização de serviços.
48
Ao final deste capítulo procura-se demonstrar a demanda por estruturas de
governança alternativas na relação entre Estado e setor privado, para promover maior
universalização dos serviços. As questões daí resultantes são avaliar se, e como, modelos
contratuais de Parcerias Público Privadas poderão ser instrumentos eficientes para promover
investimentos na expansão da rede de serviços de infra-estrutura.
2.2 – Características Econômicas dos Serviços de Infra-estrutura
Os conceitos básicos que definem os setores de infra-estrutura são apresentados
nesta seção. Além dos aspectos fundamentais para determinar a característica de monopólio
natural, apresenta-se o fenômeno de externalidade de rede nestes setores. Não obstante, será
considerado o perfil de especificidade de ativos em setores de infra-estrutura e suas
conseqüência para a decisão de investir, assim como o efeito gerado sobre a necessidade de
coordenação de investimentos em um setor que apresenta forte interdependência entre os
estágios da cadeia. Como será discutido, apesar desta idiossincrasia, as políticas de introdução
da concorrência nestes setores centram-se na separação vertical destes setores. As políticas de
concorrência nestes setores apresentam aspectos favoráveis para a universalização de
serviços, mas também restringem tradicionais mecanismos de promoção de universalização de
serviços, como o artifício de subsídios cruzados.
2.2.1 – O Conceito de Monopólio Natural em Setores de Infra-estrutura
Segundo a literatura econômica, determinados setores demandam atenção especial
para a forma na qual as transações são organizadas. Especificidades técnicas e econômicas
moldam a estrutura do mercado e possuem reflexo na decisão de investir e na organização das
transações. Muitas vezes a coordenação exclusivamente pelo sistema de preços é insuficiente
e justifica a criação de regras específicas (regulação) e a constituição de órgãos de Estado para
o monitoramento da estrutura de mercado. Telecomunicações, transporte, água, saneamento e
energia, serviços essenciais ao bem-estar social, são casos típicos de setores que exigem
regulação.
49
Esses setores, muitas vezes chamados de indústrias de rede, possuem algumas
características em comum, com maior ou menor grau de similaridade, como a de
interdependência dos investimentos na sua cadeia de valor, a sub-aditividade de custos em sua
prestação de serviço, marcante presença de externalidade (de rede) no consumo de seu serviço
e, talvez principalmente, seus serviços são bens básicos para o bem-estar econômico e social.
Os ativos aplicados em indústrias de rede possuem longo prazo de maturação, são
intensivos em capital e apresentam grande irreversibilidade (sunk costs). Sobretudo, são
específicos à indústria e à atividade de destino; logo, uma vez realizados investimentos em
setores de rede, os ativos possuem valor de revenda desprezível.
Tais características envolvem estruturas de mercado concentradas, pois implicam em
barreiras à entrada e a saída, resultando em um pequeno número de alternativas de
substituição de contrapartes nas relações de troca.
Indústrias organizadas em rede apresentam grande interdependência operacional e
de investimentos entre seus agentes. No centro deste fenômeno está a presença de ativos
essenciais (essential facilities), que não podem ser duplicados facilmente sem comprometer a
viabilidade econômica das firmas. Diante disto, estruturas de coordenação operacional e de
investimentos serão mais complexas do que o sistema de preços de mercado. Os contratos de
longos prazos e diferentes mecanismos de integração vertical são meios de reduzir custos de
transação.
A análise das indústrias de infra-estrutura em rede sempre esteve associada ao
conceito de monopólio natural de suas atividades produtivas. O fenômeno de monopólio
natural decorre da presença de fortes economias de escala, implicando curvas de custo médio
e marginal declinantes em todo estágio relevante da produção. O conceito mais recente
associa a presença de monopólio natural com a sub-aditividade de custos.
Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (1995) mostra que economias de escopo também
seriam uma justificativa para funções custo sub-aditivas; assim, economias de escala passam a
ser condição suficiente, porém não necessária para sub-aditividade de custos. Como destaca
Farina (1997: 118), caso as situações de monopólio ou oligopólio resultem de sub-aditividade
de custos, a presença de um grande número de concorrentes não é possível nem tampouco
desejável.
50
Esta situação é característica das indústrias de rede. Elas apresentam fortes
economias de escopo na operação dos serviços, tornando necessária à coordenação dos fluxos
destes serviços. Principalmente, é marcante a presença de economias de escala na construção
das redes. O fato de uma única firma ser a estrutura que minimiza os custos de produção na
indústria, o que lhe fornece demasiado poder de mercado, é a justificativa de falha de mercado
para que ocorra a regulação de setores caracterizados por um monopólio natural. O dilema de
política é buscar conciliar menor custo de produção sem resultar em prática de preços
monopolistas.
A alternativa teórica dos mercados contestáveis afirma ser desnecessária a regulação
caso uma firma possa entrar e sair deste mercado sem custos, isto é, caso não existam
barreiras à entrada e à saída. Para tanto, algumas pré-condições é a inexistência de ativos
específicos, de grandes requerimentos de capital e de investimentos caracterizados por sunk
costs. Nos setores de infra-estrutura, entretanto, tais fatores são característica essencial. Como
observa Chang (1997), não há como tratar tais setores dissociados destes atributos
básicos.“natural monopoly situations usually happen because of the need for sunk
investment.” (Chang, 1997: 713, grifo no original).
Outro aspecto a ser considerado na análise das indústrias de rede é a dimensão do
produto. Helm e Jenkinson (1997: 3) afirmam que não apenas deve-se considerar a commodity
oferecida em determinada indústria de rede, mas também a disponibilidade do seu serviço,
neste ponto enfatizando o seu caráter de serviço público. Os autores usam como exemplo a
eletricidade, setor no qual os consumidores não pagam apenas pelo seu produto, mas pela
garantia de ter o serviço a qualquer momento.
Ainda no caso do setor elétrico, Oliveira e Santana (1999) fazem a seguinte análise:
“A especificidade dos ativos (intensivos em capital, interdependentes, que geram externalidades positivas e negativas, e de custos e preço voláteis) exige uma intensa cooperação e uma coordenação centralizada ou, do contrário, fica praticamente impossível à otimização do uso dos recursos energéticos disponíveis.” (Oliveira e Santana 1999:109).
Nas indústrias de rede é de crucial importância estabelecer uma coordenação precisa
entre os estágios de produção, pois cada estágio compromete o resultado de toda a cadeia
produtiva de forma sistêmica. Neste caso, a gestão e a rentabilidade dos ativos não depende
51
exclusivamente do agente que os possui, mas também nos demais atores da indústria de rede e
da sua relação com o poder concedente. Configura-se uma situação que evidencia
complexidade dos mecanismos de governança nestes setores.
2.2.2 - Coordenação de Investimentos e Políticas de Separação Vertical
Nesta seção explora-se com mais detalhes a característica de especificidade de ativos
em setores de infra-estrutura e suas conseqüência para a decisão de investir. Além disso,
discute-se o impacto de políticas de separação vertical da cadeia dos setores de infra-estrutura.
Explorar este ponto será importante na presente tese devido ao seu efeito sobre para fins de
universalização de serviços.
Williamson (1991a: 281) afirma que a especificidade de ativos pode se apresentar de
seis diferentes formas. A primeira é especificidade de ativos gerada por fatores locacionais
(site specificity), que ocorre quando as etapas do processo de produção demandam a
proximidade geográfica para economizar em custos de transporte e estoque: mais que isto,
representam situações onde a substituição da parte na transação implica o custo de transferir
unidades produtivas. Uma segunda forma é a especificidade no tempo, que constitui um caso
particular da primeira fonte de ativos específicos; engloba processos produtivos onde o fim de
um estágio de produção e o início de outro dependem de coordenação e sincronismo.
Um terceiro aspecto que determina a especificidade ocorre quando determinado
processo produtivo requer aplicações de capital em ativos dedicados à transação, ou seja,
quando as partes desenvolvem processos ou produtos que não possuem substitutos próximos
no mercado. Nesses casos, a expansão da capacidade produtiva é dimensionada e direcionada
para determinadas demandas, na qual a interrupção do processo produtivo resulta em
ociosidade no uso do ativo e seus custos subseqüentes. Por fim, outra fonte de especificidade
é originada no aprendizado produtivo (learning by doing) desenvolvido para atender
determinada transação, e para isto Williamson atribui o termo human-asset specificity.
Os ativos aplicados em indústrias de rede possuem longo prazo de maturação, são
intensivos em capital e apresentam grande irreversibilidade (sunk costs). Sobretudo, são
específicos à indústria e à atividade de destino; logo, uma vez realizados investimentos em
setores de rede, os ativos possuem valor de revenda muito baixo. Farina et.al. (1997) afirma
52
que a principal fonte de especificidade dos ativos nas indústrias de rede é locacional (site
specificity).
Segundo Chandler (1990: 24), indústrias intensivas em capital requerem uma
cuidadosa coordenação da produção, que se expressa no relacionamento com os fornecedores
e os usuários, ou seja, na coordenação minuciosa da cadeia produtiva. Na análise deste autor,
quanto maior a intensidade de capital das instalações (dos ativos) e maior a escala eficiente
destes, maior o incentivo para se buscar algum seguro (salvaguarda) contra os efeitos danosos
dos custos de transação.
A preocupação de se investir em ativos específicos em atividades produtivas
complementares decorre do risco de se sujeitar a comportamentos oportunistas dos agentes
nos segmentos a jusante ou a montante na cadeia. Nos setores de infra-estrutura, a operação
dos ativos de determinado segmento está amarrada aos demais estágios. Devido às
externalidades de rede, a ação de um agente na cadeia tem reflexos sobre terceiros e sobre o
sistema como um todo. Neste ponto, valem argumentos como os de Langlois e Robertson
(1995) para a caracterizar as indústrias de redes como setores que necessitam de uma
abordagem sistêmica, ou seja, na qual a grande interdependência entre os estágios da cadeia
inviabiliza que investimentos sejam realizados de forma meramente autônoma.
Langlois e Robertson (1995: 37) afirmam que os custos de coordenação entre os
estágios de produção serão tão importantes quanto maior a interdependência entre estes. Mais
do que isto, os autores afirmam que a interdependência é mais relevante quando uma mudança
(investimento ou inovação) em determinado segmento da cadeia requeira mudanças
correspondentes em um ou mais segmentos distintos e a este concatenados.
Os gargalos (bottlenecks) da rede causam custos de transação na medida que estes
geram a ameaça de estratégicas apropriações de renda. Assim, quanto mais um sistêmico um
processo produtivo, menor o grau de liberdade das ações dos agentes econômicos, por
conseguinte, menor a possibilidade que cada estágio do processo invista sem estar em acordo
com as mudanças necessárias nas suas interfaces industriais.
As indústrias de rede são exemplo de interdependência dos processos produtivos.
Qualquer indefinição das responsabilidades dos agentes na cadeia produtiva tem como reflexo
a criação de um ambiente desfavorável ao investimento no setor. Logo, nestas indústrias a
53
eficácia na coordenação dos fluxos de produção é condição necessária para a realização de
investimentos. De acordo com Chang (1996), indústrias de rede estão sujeitas a riscos de
escassez de investimentos que não podem ser facilmente resolvidos pelos mecanismos de
coordenação de mercado puro.
Helm e Jenkinson (1997) também concluem que o perfil dos ativos das indústrias de
rede demanda formas mais complexas que os sinais de mercado para induzir e coordenar os
investimentos. Diante destas características, os setores de infra-estrutura de rede sempre
foram caracterizados por um arcabouço contratual complexo e de longo prazo, como também,
a integração vertical dos distintos estágios de produção.
“Given these asset characteristics it is quite rational for companies to want to sign long-term contracts with customers in order to reduce the risk of investing. In particular, long-term contracts may be needed in order to prevent the hold-up problem.(...) Investments in utilities therefore have a high sunk component and investors are exposed to ex post expropriation of returns” (Helm e Jenkinson, 1997: 6-8)
A verticalização possibilita sincronismo dos fluxos de produção e capacidade de
ajustar a capacidade de produção entre os diferentes estágios de forma mais ágil do que no
caso de firmas independentes. Newbery (2000: 173) acrescenta que a coordenação dos
investimentos é a maneira de se expandir à rede a um menor custo. Esta questão deixa de ser
polêmica quando tais atividades estão integradas em uma firma.
Para Kahn (1989) a verticalização pode propiciar benefícios de caráter dinâmico,
como se nota na seguinte passagem:
“Integration can encourage investment and innovation because of the special incentives to which it may give rise, the particular opportunities it generates, and additional ability that it may confer on a firm to mobilise resources for the purpose.” (Kahn, 1989: 260-1).
Tais incentivos e habilidades a que Kahn (1989) se refere podem ser interpretados
como uma maior adaptação cooperativa que a hierarquia proporciona. Esta forma de
coordenação permite lidar com a interdependência entre as atividades da cadeia e cria um
meio redutor dos riscos associados a investimentos em ativos específicos e em ambientes de
incerteza.
54
A capacidade de o mercado spot suprir as necessidades de coordenação entre os
agentes e funcionar como mecanismo indutor de investimentos em ativos específicos parece
limitada. 11 No entanto, as reformas instituídas nestes setores nos anos 90 tiveram como
característica a separação vertical e restrições sobre a formação de contratos de longo prazo
com objetivo de introduzir concorrência. Cabe destacar que restrições para os agentes
firmarem contratos de longo prazo terão influência sobre o tipo e montante de investimentos
realizados.
Como apresentam Helm e Jenkinson (1997: 11): “If these customers are inhibited in
signing long-term contracts with suppliers, risks cannot be assigned downstream. This will
influence the type and amount of upstream investment.”
Para Joskow (1991) certas restrições à formação de contratos verticais podem limitar
de ganhos de eficiência. Isto porque a ausência de certas formas de coordenação das
transações se reflete em maiores retornos exigidos para considerar um investimento viável.
Newbery (2000: 175) expõe que as políticas de introdução da concorrência nestes
setores se apresentam em duas formas básicas: i) o unbundling, isto é, isolar os segmentos de
monopólio natural dos segmentos potencialmente competitivos; ii) a liberalização do acesso a
terceiros das redes integradas verticalmente em uma determinada firma.
No primeiro, a vantagem da separação vertical é isolar os segmentos de monopólio
natural das outras atividades da indústria. Segundo Newbery (2000: 201), um completo
unbundling ocorre quando as firmas atuam exclusivamente em um segmento da cadeia, sem
possuir quaisquer ativos em outro segmento do setor. O principal problema associado a
verticalização é o chamado market foreclosure, situação na qual uma firma pode promover o
estrangulamento de oferta de determinados serviços às empresas concorrentes e impedir que
atuem no mercado.
A motivação para a separação vertical seria favorecer a entrada de novos agentes na
indústria. Esta política não consiste em uma tarefa simples, diante da forte interdependência
dos agentes nestes setores. A dúvida de Newbery (2000: 187) é se os benefícios trazidos pela
competição esperada pela desverticalização seriam suficientes para compensar a perda de
economias de escopo e de escala.
11Para Helm e Jenkinson, (1997: 9): “very little economic activity is governed purely by spot transactions, even where there are spot markets.”
55
A alternativa de promover acesso da rede a terceiros não envolve necessariamente a
separação vertical dos segmentos da cadeia produtiva. Caso não haja a reestruturação das
firmas estabelecidas integradas verticalmente, será necessário garantir aos entrantes a
capacidade de atender os consumidores através da rede da firma estabelecida, ou seja, garantir
livre acesso (open access) aos ativos que compõem o gargalo da rede.
Segundo Estache e Valletti (1998), o livre acesso é um meio de facilitar a
competição tanto a jusante, quanto a montante do segmento que possui características de
monopólio natural, o que demanda regulação. Estache e Valletti (1998: 3) afirmam que a
regulação do segmento de gargalo da rede pode ser feita tanto na estrutura quanto na conduta.
O âmbito da estrutura envolve o controle de fusões, onde se podem incluir restrições a joint-
ventures, e a remoção de barreiras à entrada. Já a regulação da conduta, grosso modo, resume-
se ao controle dos preços de acesso.
A regulação torna-se uma atividade mais complexa e não menos com a introdução
do livre acesso à rede. Novas atividades passam a compor o quadro regulatório, com a
formulação de regras para as tarifas de acesso e a arbitragem de conflitos quanto aos critérios
do acesso às redes. “Regulating for competition has proved much more difficult than
regulation of monopoly” (Helm e Jenkinson 1997: 10)
Estache e Valletti (1998: 23) frisam ainda que há o problema da tarifa de acesso
estar sujeita a múltiplos critérios, onde diferentes objetivos e políticas propõem métodos
alternativos para o cálculo da tarifa. Os autores concluem que o mecanismo de preço de
acesso não deve ser utilizado para múltiplos fins, e sim para criar instrumentos alternativos
para promoção de finalidades específicas, por exemplo, garantir a viabilidade econômica de
ativos de rede ainda não amortizados.
Estache e Valletti (1998) também consideram importante ter atenção ao problema de
hold-up nos setores em que o acesso é liberado aos ativos específicos e de longo prazo para
reposição do capital investido.
“Once relevant investments are sunk, there may be post-contractual opportunism on the part of competitors. The entrants do not want to contribute to financing of the new investment and the incumbent ends up stuck with a larger than fair share of the cost. If anticipated by the incumbent and if bottleneck has no other potential use (asset specificity), the risk deters initial and future investment. This
56
is referred to as the ‘hold-up’ problem.” (Estache e Valletti 1998:22)
Em resumo, nas situações que o setor de infra-estrutura é fortemente demandante de
investimentos, as políticas de desverticalização criam incertezas sobre a remuneração do
capital investido. O efeito é a possível redução de investimentos nestes setores. Não obstante,
a atividade regulatória envolverá maiores níveis de custo e complexidade. A discussão sobre
os regimes clássicos de regulação econômica é realizada na próxima seção.
2.3 –Contratos de Concessão e a Regulação de Setores de Infra-estrutura
Nesta seção são apresentados os regimes clássicos de regulação. A regulação pelo
custo de serviço foi amplamente empregada antes do processo de reforma institucional. Esta
reforma estabeleceu o regime de preço-teto como modelo básico de regulação tarifária
presente nos contratos de concessão de serviços de infra-estrutura. Como será discutido, não
há como afirmar a superioridade absoluta de um destes modelos, uma vez que cada um possui
uma vantagem relativa para atender determinado objetivo. De fato, seus atributos contratuais
apresentam uma combinação diferente de mecanismo de adaptação de alta potência e de
flexibilidade ex-post.
Além disso, o objetivo desta seção é apresentar o modelo clássico de contrato de
concessão e seus atributos de coordenação entre Estado e setor privado. Estes modelos de
concessão além de serem o arcabouço formal de relacionamento entre Estado e agentes
privados, reúne dois aspectos fundamentais para a discussão de universalização de serviços. O
primeiro é que está em suas cláusulas o regime regulatório, usualmente o modelo de
regulação por preço-teto. O segundo é definir o pagamento ao Estado de um valor de outorga
para a exploração do serviço de infra-estrutura durante um prazo delimitado.
57
2.3.1 – Regimes Clássicos de Regulação Econômica.
Durante a década de 90, no Brasil e outros países em desenvolvimento, serviços de
infra-estrutura foram transferidos para a operação e provisão pela iniciativa privada. O
modelo clássico de transferência desta atribuição ao setor privado ocorre por meio de
contratos de concessão. Em virtude deste processo, o Estado deixa a função de provedor dos
serviços para exercer atividades regulatórias.
O início do processo de reforma institucional nos setores de infra-estrutura iniciou-se
na década de 80 nos países desenvolvidos, com destaque para a Inglaterra. A introdução da
proposta de regulação por preço-teto (price cap),12 em substituição ao tradicional modelo de
custo de serviço (rate of return regulation13), obteve grande difusão entre os países que
introduziram mudanças institucionais nestes setores.14 (Armstrong, Cowan e Vickers, 1994:
165).
O modelo regulatório por preço-teto consiste em fixar um limite máximo para o
reajuste do preço em um determinado período, enquanto a regulação pelo custo de serviço
regula (restringe) o lucro da firma regulada. Mais precisamente, esta regulação impõe um
limite ao reajuste de preços no valor de um índice geral de preços, menos um fator de
desconto dos ganhos de produtividade. Portanto, numa perspectiva geral, a regulação por
preço teto deve ser analisada nestes dois parâmetros chave, o indexador de preços e o fator de
produtividade.
Quanto ao indexador de preços, deve-se utilizar um índice geral para tornar claro o
procedimento regulatório, inclusive para os consumidores. A escolha de um índice restrito, ou
específico, além de possivelmente ser menos transparente, pode gerar uma circularidade entre
o índice de preços e a tarifa regulada. Índices setoriais poderiam proporcionar à firma
regulada o poder de influenciar o resultado obtido na apuração dos preços, dada a participação
de seu insumo na demanda da indústria específica.
O fator de produtividade (fator X) é a variável que o regulador possui para induzir o
regulado a um comportamento que privilegia a redução de custo, além de repassar aos
12 Sendo mais preciso, a proposta chamava-se RPI-X (Retail Price Index). Nesta impõe-se um limite superior ao reajuste dos preços regulados. 13 O rate of return regulation é uma proposta regulatória que impõe um limite à taxa de lucro obtida pela firma regulada.
consumidores os ganhos esperados de produtividade. Contudo, tal escolha deve considerar um
nível de retorno salutar ao funcionamento da firma regulada, ou seja, o fator de produtividade
não deve ser a origem de dificuldades financeiras para o concessionário. Por outro lado,
também não pode negligenciar os possíveis ganhos de produtividade passíveis de serem
repassados aos consumidores. A determinação do fator de produtividade deve considerar o
ritmo de mudança tecnológica de cada setor, no intuito de exigir ganhos de produtividade
maiores dos setores tecnologicamente mais dinâmicos.
Um outro fator característico da regulação pelo regime de preço-teto é a
possibilidade de se estabelecer preços tetos diferenciados entre produtos, ou mesmo entre
classes de consumidores. Desta forma, a regulação por este modelo pode limitar a capacidade
da firma regulada utilizar-se de subsídios cruzados nas tarifas.
Baseado no estabelecimento de um limite à taxa de retorno da empresa regulada, a
regulação pelo custo de serviço, tem como princípio a mensuração da base de capital e das
despesas da firma decorre problemas de assimetria de informação entre regulador e regulado,
o que eleva os custos de transação numa relação contratual.
Para uma melhor compreensão da regulação pelo custo de serviço, Viscusi, Vernon e
Harrington Jr. (1995) apresenta o seguinte modelo de cálculo deste procedimento regulatório.
58
n
)(1
RBscqpi
iii +=∑=
(2.1)
Sendo:
RB: base de ativos da firma regulada; s : taxa de retorno regulada; pi : vetor de
preços dos n serviços ofertados; e qi. : vetor de quantidade destes serviços.
Neste modelo RB é a base de ativos da firma regulada sobre o qual incide a taxa de
retorno (s) permitida (contratada) pelo regulador. Neste cálculo, pi representa o vetor de
preços dos n serviços ofertados e qi. o vetor de quantidade destes serviços.
Esta fórmula informa que os custos deverão ser cobertos pelas receitas e que a
diferença (lucro) daí resultante seria o valor do produto da taxa regulada pela base de ativos.
59
Estando a taxa de lucro limitada pelo parâmetro s, o montante de lucros a ser obtido varia de
acordo com a base de ativos operacionais (RB)15 a ser considerada para o cálculo.
Diante da presença de assimetrias de informação entre regulador e regulado, existe a
possibilidade de ações oportunistas quanto à declaração do real valor de RB e quanto a que
despesas devem ser consideradas. Tal oportunismo seria favorecido em ambiente inflacionário
e em setores de constante inovação tecnológica, obrigando a um encurtamento do intervalo de
revisão contratual devido às alterações no valor dos ativos.
Segundo Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (1995: 379), a análise da regulação pelo
custo de serviço poderia ser dividida em dois aspectos, um referente ao lado direito da
equação (2.1) (rate level problem) e um segundo, chamado de rate structure problem,
referente ao lado esquerdo da equação. O problema central do lado direito da equação é
encontrar um nível de taxa de retorno apropriado ao bom funcionamento da firma, sem gerar a
inviabilidade financeira, assim como superar as dificuldades em determinar quais são os
ativos operacionais da firma e quais valores devem ser computados.
Quanto aos problemas de rate structure, trata-se da discriminação entre
consumidores e produtos ofertados. O lado esquerdo da equação apresenta a receita gerada
pela venda de todos os produtos que a firma estaria habilitada a ofertar, sem discutir os preços
praticados em mercados específicos. Isto possibilita a prática de subsídios cruzados, e o
financiamento intra-setorial para a expansão de serviços em regiões de baixa rentabilidade.
Existem vários critérios de avaliação do modelo de regulação por preço-teto, tendo
como parâmetro a regulação pelo custo de serviço. Os aspectos que possuem maior destaque
são o custo do aparato regulatório; o incentivo à eficiência produtiva das firmas; o incentivo
aos investimentos na expansão e a qualidade do serviço.
Embora todas estas questões sejam importantes, para fins de universalização de
serviços é fundamental a garantia à expansão da rede de serviço, principalmente em países
sub-desenvolvidos. Nestes países as redes se encontram em fase muito incipiente, quando
comparadas aos países desenvolvidos e, assim, se encontrem mais sujeitas aos efeitos de
incerteza do comportamento de demanda. Contudo, cabe abordar de forma breve os demais
15 O termo ativo operacional refere-se ao capital fixo empregado exclusivamente na atividade fim da empresa, desta forma, por exemplo, excluem-se os ativos do escritório central de uma firma multidivisional.
60
critérios de avaliação dos modelos regulatórios, antes de aprofundar a discussão sobre o tema
de incentivo aos investimentos.
O custo da regulação é um critério relevante, não só pela ótica dos recursos
requeridos para atuação do órgão regulador, mas também pela possibilidade de captura. No
caso de regulação pelo custo de serviço existe a necessidade de mensurar a base de capital da
firma regulada, para assim aferir o seu retorno em determinado período. Tal procedimento
requer, então, um aparato regulatório capaz de apurar quais ativos devem ser alocados na base
de cálculo para aplicação da taxa s.
Adotando a abordagem dos custos de transação, a presença de assimetria de
informação entre a firma e o regulador e comportamentos oportunistas quanto à declaração de
dados contábeis, sobretudo os dados de RB, propiciam o surgimento de custos de transação na
regulação por custo de serviço. Neste aspecto, a regulação por preço-teto sempre foi tida
como uma alternativa mais econômica, pois as funções do regulador seriam mais simples,
objetivas e transparentes.
O procedimento regulatório com o preço-teto torna-se simplificado, por não estar
ligado diretamente aos dados contábeis da empresa regulada. Ao contrário da regulação por
custo de serviço, uma regulação por preço teto, teoricamente, quebra o vínculo entre o custo
da firma regulada e o processo de fixação de preços (Braeutigam e Panzar 1993: 193). Isto
cria os incentivos para redução de custos e de ganhos de produtividades. Devido a esta
indução de comportamento, a literatura se refere a modelos de preço-teto como regulação por
incentivos, nas quais a prática regulatória seria mais simples. Nos termos da abordagem da
Economia dos Custos de Transação, isto significa que a relação entre Estado (regulador) e
concessionário será regida por uma estrutura de governança que prioriza os incentivos de alta
potência (adaptação tipo A).
Porém, a regulação por preço teto na prática é mais complexa que expressa na
concepção teórica. “The price cap scheme have resulted in a complicated, more intrusive, less
transparent system than was originally intended.”(Xavier, 1995: 614). Grande parte das
dificuldades e problemas fica a cargo da determinação do fator X, pois deve ser calculado de
forma a permitir um retorno adequado ao funcionamento da firma, como também a
redistribuição dos ganhos de produtividade. O fato é que a complexidade dos modelos de
regulação por incentivos, sobretudo os que envolvem separação vertical da cadeia produtiva,
61
geram custos de regulação mais elevados do que os supostos teoricamente. Dadas estas
considerações, não se pode afirmar com tanta certeza que a economia em custo de regulação
se apresenta como um grande mérito da reforma institucional.
Quanto ao incentivo à eficiência produtiva, a regulação por preço-teto induz o
concessionário a buscar ganhos de produtividade acima do valor X estabelecido. Os ganhos
excedentes ao fator X serão apropriados até pelo menos a revisão desse fator. Logo, quanto
mais eficiente em reduzir seus custos, maior o ganho da firma regulada, reforçando o perfil de
regulação por incentivos.
Um aspecto negativo da regulação por custo de serviço decorre do meio pelo qual a
firma pode obter o nível de lucro permitido. Para isto, caso aumente desnecessariamente os
custos, gerando o fenômeno de “custos inflados”, não terá forte impacto sobre sua
remuneração do capital investido. Alternativamente, o montante de lucro pode ser elevado por
intermédio da expansão da base de capital, sobre a qual a taxa de retorno é calculada.
(Braeutigam e Panzar, 1993). Portanto, um concessionário regulado por custo de serviço tende
a incorporar ativos independentemente do retorno marginal que este venha a proporcionar.
Tanto a expansão de capacidade, sem relação direta com o retorno produtivo real que
esta traz, e o aumento indiscriminado de custos significam ineficiência produtiva, pois a
maximização de lucros da firma não tem contrapartida na minimização de custos. A
assimetria de informação entre o regulado e regulador permite a negligência do provedor de
serviço quanto ao controle de custos. O custo no qual o regulador incorreria para monitorar
plenamente a eficiência produtiva do concessionário é elevado em qualquer modelo
regulatório.
A qualidade do serviço ofertado pelo regulado é um parâmetro relevante para a
análise das propostas regulatórias devido ao impacto sobre a utilidade dos consumidores.
Além disto, deve-se atentar ao fato de reduções na qualidade significarem aumento de preços
de forma implícita (Xavier 1995: 611). Sobretudo, este é um aspecto importante quando
tratamos de regulação por preços-teto, na qual a firma pode utilizar a queda da qualidade para
obter um maior retorno sobre o capital investido. O fator X induz à redução de custos, mas
também, gera uma tendência ao sub-investimento para melhoria da qualidade dos serviços, já
que este esforço representaria uma elevação do seu nível de custo.
62
Como no caso da expansão dos serviços prestados a consumidores de baixo retorno,
a qualidade do serviço tende a ficar abaixo da média dos demais usuários. Isto é reflexo do
menor nível de receita por ativo empregado para a provisão destes usuários. Diante disso, são
necessários esforços adicionais de monitoramento contratual, como expõem Armstrong,
Cowan e Vickers. (1994: 180): “Both theory and evidence of British Telecom quality
problems in the early years after privatization indicate that a price cap must be supplemented
by quality regulation.”
Alguns autores, como Armstrong, Cowan e Vickers (1994), diante desta limitação da
regulação por preço-teto, afirmam que a forma de monitoramento complementar da qualidade
é o estabelecimento de metas para a qualidade do serviço. Para Xavier (1995: 611): “Ensuring
that quality of service for low-revenue customers also improves may require formal
regulatory monitoring assessment and publication of performance information.”
No entanto, segundo a análise de Barzel (1997), a regulação da qualidade não
consiste em uma tarefa fácil, principalmente para produto (serviço) cujos atributos dos
serviços sejam de difícil mensuração. Este é o caso de vários serviços de infra-estrutura na
medida que as condições de qualidade podem sofre variações nas especificações técnicas, por
exemplo, regularidade da freqüência da energia disponível. Coloca-se em dúvida a eficácia de
tais aparatos regulatórios, devido à complexidade de se regular a qualidade do serviço e dado
o custo de se obterem informações sobre uma variável a qual o regulado possui maior grau de
controle. O resultado é um maior custo regulatório (monitoramento contratual) do que suposto
teoricamente para os modelos de preço-teto.
Quanto à regulação por custo de serviço, a qualidade do serviço prestado tende a não
sofrer reduções, na medida que o custo decorrente dos investimentos em qualidade são
incorporados ao cálculo da taxa de retorno s permitida pelo regulador. Esta tendência amplia-
se na medida que a taxa de retorno contratada pelo regulador for superior ao custo de capital.
Na regulação por custo de serviço existe incentivo para o investimento em expansão
da rede de ativos. Ao aumentar a base de ativos, reduz-se a taxa de retorno observada pelo
regulador, porém o volume de lucros obtido é maior. Além disto, caso a taxa de retorno
contratada seja maior que a taxa de juros referencial (preço do capital), há um subsídio ao
capital da firma regulada que induz a substituição de trabalho por capital. Este fenômeno é
conhecido na literatura sobre regulação como efeito Averch-Johnson. Diante disto, o
63
crescimento do lucro da firma regulada implica na expansão da rede de ativos, sem considerar
a correspondência direta em relação ao retorno obtido com a receita marginal gerada a partir
do investimento adicional (Viscusi, Vernon e Harrington Jr., 1995: 387-91).
Diante disto, sob um regime de preço-teto, e dado o direito de propriedade da firma
sob a expansão da produção (rede), alguns potenciais consumidores (usuários) podem ter sua
demanda não atendida. A lógica econômica da expansão da rede obedece à densidade de
utilização dos serviços. Para um mesmo nível de renda per capita, regiões com baixa
densidade populacional são menos atrativas pelo menor retorno que esta expansão da rede
proporciona. A expectativa é que o retorno marginal obtido com a expansão da rede neste
caso pode ser inferior ao custo deste investimento.
Já na regulação por custo de serviço, investir em tais mercados torna-se rentável na
medida que se obtém o retorno pela base de capital (RB), independentemente do retorno
específico que apresentaria determinado consumidor (ou categoria de consumidor) como
ocorre na regulação por preços-teto. Diante desta limitação do price cap em garantir expansão
da rede, os reguladores estabelecem cláusulas ad hoc, como metas de investimento que se
somam às metas de qualidade.
Por seu turno as metas estão sujeitas a custo de monitoramento de averiguar o
cumprimento dos planos de investimento, ou seja, cresce o custo de governance
comparativamente à concepção original do regime de preço-teto. Novamente, não uma
evidência clara sobre as vantagens em termos de custo de regular por preços-teto em relação à
regulação por custo de serviço.
Diante dos tópicos discutidos acima, é fácil intuir que o regime de preço-teto será um
modelo mais adequado quanto menor a demanda por investimentos em expansão da rede no
contexto em que for aplicado. Isto porque: i) reduz o custo da regulação; ii) mantém os
incentivos em redução de custos; iii) lida de forma mais simples com a questão da qualidade;
iv) reduz o problema de criar metas para a forçar a universalização sob um regime que tem
por natureza reduzir tais aplicações de capital. Em outras palavras, por ser um modelo que
preza pela introdução de incentivos de alta potência, requisitos de coordenação adicionais que
demandem atributos de perfil mais cooperativo serão de difícil conciliação com esta proposta
regulatória.
64
A comparação entre países desenvolvidos com redes de infra-estrutura densas e
maduras e países em desenvolvimento com redes incipientes é importante. Nota-se, portanto,
possíveis situações de conflito ao aplicar o mesmo modelo com regiões onde as
idiossincrasias locais demandam resultados muito diferentes. Vale notar que tal diversidade
pode estar presente em um mesmo país. O Brasil é o exemplo claro devido as suas
disparidades regionais.
Os regimes de regulatórios são circunscritos aos contratos que regem a relação entre
regulado (concessionário) e regulador (poder concedente). Na próxima seção discutem-se as
características principais dos contratos de concessão clássicos.
2.3.2 – Características Econômicas do Contrato de Concessão Clássico.
Nesta seção apresentam-se as principais características de contrato de concessão
clássico de um serviço de infra-estrutura, complementando a discussão realizada na seção
anterior sobre os principais modelos regulatórios. O instrumento formal que rege a relação
entre poder concedente e concessionário é o contrato de concessão que descreve, entre outros
aspectos, o modelo regulatório adotado. Trata-se de uma estrutura de governança que
coordena a relação entre Estado e setor privado na provisão de serviços de infra-estrutura.
O contrato de concessão garante o direito a operar um ativo essencial para a prestação
de serviço de infra-estrutura e para tanto ser remunerada, por um determinado período de
tempo. Ao término do contrato de concessão o direito de propriedade retorna ao Estado, que
pode realizar nova licitação.
Em certas situações a concessão envolve a construção de ativos específicos à
operação. A presença de ativos específicos resulta no clássico problema de hold-up, na
relação entre as partes de um contrato de concessão. O risco de um término antecipado de um
contrato resultará na ausência de atores privados na provisão de serviços públicos, mas
também na maior remuneração de capital exigida pelo ator privado. O incentivo para investir
depende da duração do contrato devido à natureza específica dos ativos e seu perfil sunk cost.
Diante das características envolvidas na prestação de serviços de infra-estrutura, o
perfil dedicado de seus ativos e o longo prazo de concessão, o contrato será inevitavelmente
incompleto. Os atributos de regulação por incentivos são uma ferramenta para reduzir o custo
65
de monitoramento, mas não se trata de uma solução integral diante de alto grau de incerteza.
A probabilidade de distúrbio cresce em ambientes mais instáveis ou em processo de mudança,
como em setores de infra-estrutura não maduros. Tentar antecipar todos os pontos de possível
conflito pode ser mais custoso e impreciso. Um contrato que introduza meios de endogenizar
o ajustamento entre as partes, com atributos de adaptação ex-post (tipo C), favoreceria o
investimento de atores privados em ativos específicos.
“Disadvantages of concessions include the need for complex design and monitoring systems when multiple targets are involved, the inability to cover every conceivable contingency, and the difficulty in enforcing contracts.” (Guasch, 2005: 31).
Três aspectos básicos caracterizam um contrato de concessão: i) valor de pagamento
pelo ente privado vencedor da licitação ao Estado (valor da concessão ou outorga), ii)
montante esperado de remuneração do concessionário pela prestação do serviço; iii) forma de
viabilizar a remuneração do concessionário. A forma como estes aspectos são dispostos no
contrato de concessão determina o sistema de incentivos entre as partes e os custos de
transação durante a execução do contrato.
O concessionário (firma regulada) é o vencedor de um processo licitatório responsável
pela seleção de uma melhor proposta para a concessão. Procedimentos licitatórios podem
selecionar o vencedor pela menor tarifa cobrada dos usuários do serviço ou pelo maior valor
de pagamento de outorga ao Estado pela cessão temporária dos direitos de propriedade para a
prestação de serviços.
Em contextos de grande necessidade de investimentos para expansão da rede, o
pagamento de da outorga onerosa pode ser um fator complicador para a universalização. Isto
por que a remuneração do concessionário precisa cobrir os ativos investidos na expansão, mas
também o pagamento ao Estado pelo direito de prover o serviço.16
Um contrato, como qualquer estrutura de governança, determina a repartição de renda
entra as partes. O ponto é como se define esta repartição numa relação contratual entre poder
concedente e concessionário. Uma interpretação mais simples resultaria em negar a relação de
repartição de renda entre estas partes porque não se evidencia uma transação comercial.
Todavia, o fato de ocorrer um pagamento pelo direito de propriedade para a exploração de
16 No próximo capítulo será apresentado como os contratos de concessão em PPP se diferenciam de contratos de concessão clássicos no quesito de pagamento pela outorga.
66
serviço e que ao final do contrato o valor residual dos ativos retorna ao Estado estabelece uma
relação de troca. Esta questão aumenta em importância com o montante de investimentos a
serem realizados pelo agente privado, não só pelos maiores requisitos de remuneração deste,
mas pela criação de quase-renda associada aos ativos específicos e seu risco de hold-up pelo
poder concedente.
A sujeição a mudanças nas “regras do jogo” têm impacto ainda mais significativo
sobre a formação da expectativa de retorno sobre um ativo específico. A remuneração do
capital empregado dependerá da relação como o regulador, dado que este possui poder
decisório sobre variáveis importantes para o desempenho do concessionário. Como explica
Farina et. Al. (1997: 60), diante do perfil de ativos específicos e irrecuperáveis (sunk costs), a
obtenção de receitas necessárias para a provisão do retorno do capital privado dependerá da
continuidade na prestação de serviços.
Segundo Menard (2001), os sunk costs incorridos nos investimentos em ativos de
indústrias em rede requerem garantias de retorno do capital, ou seja, salvaguardas para o risco
de perda da quase-renda de ativos específicos. Caso os direitos de propriedade sobre os ativos
específicos estejam sujeitos a uma redefinição, e se a compensação a ser paga nesta
redefinição seja inferior à quase-renda do ativo, então os agentes passarão a incorporar este
risco no cálculo de viabilidade de sua decisão de investir.
O efeito daí decorrente é que a ausência de salvaguardas implique o direcionamento
dos recursos para outras finalidades. Como, no caso de setores de infra-estrutura não há
opções de ofertar serviços sem o envolvimento de ativos específicos, o efeito pode ser a
menor participação de agentes privados. Como abordado no capítulo anterior sobre a relação
entre especificidade de ativos e salvaguardas, isto significa que em determinadas situações à
ausência de salvaguardas, ou seja, sem estruturas de governança mais cooperativas, o
resultado pode ser a ausência de investimentos nestes setores.
Apesar dos benefícios dos incentivos de alta potência em reduzir custos, as
limitações de um contrato antecipar todos os potenciais conflitos entre as partes significam
uma ausência de garantia perfeita à apropriação de retorno. Nos termos da abordagem de
Williamson, isto significa que sempre haverá uma ineficiência irremediável que implicará
investimento em setores de infra-estrutura, assumido por agentes privados, em níveis
inferiores ao socialmente desejável. Chang (1997: 713) afirma que as reformas regulatórias
67
dedicam grande atenção ao estabelecimento de um credible commitent entre regulador e
regulado. Tal comprometimento muitas vezes representa inflexibilidade para alteração do
contrato17 para buscar adaptações a mudança no ambiente econômico das transações.
Novamente, este problema esta diretamente relacionado à idiossincrasia dos
investimentos envolvidos e a incerteza no ambiente das transações. Por exemplo, a incerteza
de demanda requer mecanismos de compensação ao concessionário, pois, caso contrário,
haverá reflexo sobre o montante e perfil dos novos investimentos no setor. Estes problemas
serão tão maiores quanto mais incipiente o grau de desenvolvimento do setor.
Os modelos de regulação econômica criam a estrutura de incentivos e determinam o
esforço da firma regulada na redução de custos, na manutenção da qualidade do serviço e na
expansão dos serviços. A distribuição dos riscos é conseqüência do modelo adotado, tendo no
preço-teto e no custo de serviço casos polares. Estes modelos de regulação econômica são
análogos aos modelos de contratuais de preço fixo e de cost-plus e sugerem, grosso modo, um
modelo de remuneração variável e de remuneração fixa, respectivamente.
A regulação por custo de serviço é de fato um contrato tipo cost-plus, onde os riscos
de sobre custos de investimento e operação, como qualquer risco tecnológico, são repassados
ao demandante. No caso do contrato de concessão, o regulador como intermediante do usuário
do serviço chancela os custos incorridos pelo concessionário e remunera o capital privado. Tal
contrato não cria incentivos para a redução de custos, uma vez que o concessionário não se
apropria deste benefício, ou melhor, o retorno de seu capital está livre deste risco.
“Any rewarding system that gives the firm a fixed net remuneration, such as cost-plus payment, tends to generate poor incentives to improve upon an existing situation.” (Crampes e Estache 1997: 5)
Por outro lado, como discutido acima, contratos no formato de cost-plus serão mais
favoráveis para adaptações perante as incertezas tecnológicas e de demanda, pois permitem os
ajustes e não expõem integralmente o investidor privado. Consoante a este fator, neste modelo
criam-se incentivos para a expansão do serviço, bem como a garantir a qualidade do mesmo
devido ao investimento ser remunerado pela base de capital empregada e estar mais protegido
17 “A estabilidade estrita das regras é uma renúncia ao aprendizado. [Embora seja] o mecanismo fundamental de garantia de apropriabilidade do retorno gerado pelos ativos específicos e irrecuperáveis.” . (Farina et.al., 1997:65)
68
a riscos. No entanto, o monitoramento deste tipo de contrato é muito mais custoso decorrente
do detalhamento de informações assimétricas ser muito elevado.
O regime de regulação por preço-teto cria esforços do concessionário para a redução
de custo. De fato, trata-se de um típico caso de contrato de preço fixo, onde todos os custos,
salvo eventos de força maior, devem ser absorvidos pelo prestador de serviço. Como
corolário, não há incentivos para a expansão de rede ou quaisquer investimentos que o
regulado não tenha respaldo no retorno do capital empregado. No entanto, regras regulatórias
complementares, como metas de expansão e de qualidade pretendem ser o enforcement para
se contrapor à rigidez criada em um contrato de preço fixo. Esta regulação complementar
reduz o benefício em economizar nos dispêndios com monitoramento. Logicamente, quanto
menor a necessidade de mudanças, ou seja, quanto menor o nível de investimentos
necessários para a prestação de serviços menor este custo.
“Without some sharing of the risks facing potential concessionaire, none will be attracted. In those cases (and depending on where risks come from), rate-of-return regulation allows a risk sharing with users of service that is not as easily structured under price-cap regulation.” (Crampes e Estache 1997: 13)
Assim como existe um conjunto de soluções híbridas entre os modelos contratuais de
cost-plus e preço fixo, é possível conceber modelos regulatórios que combinem elementos da
regulação pelo custo de serviço ou por preço-teto. Para Crampes e Estache (1997) pode ser
considerada a existência de um conjunto de possibilidades contratuais entre o preço fixo e o
cost-plus, sendo mais indutores de redução de custo e de participação privada18 em
investimentos, respectivamente. De fato o autor concebe que modelos que mesclem
remuneração fixa e variável tendem a ser mais interessante19.
“The reward of the franchise through market sales and/or through subsidization will be a compromise between poorly-incentive-but-secure cost-plus rules and low-cost-inducing-but risky price-cap rules.” (Crampes e Estache, 1997: 5)
O fato é que a eliminação de custos de transação ex-post dificilmente ocorre. Passa-se
de uma substituição de um monitoramento contratual extenso e constante por um crescimento
18 Estache e Crampes (1997) corroboram o que foi expresso aqui por enfatizar que um sistema de cost-plus reduz os ricos e consigo a remuneração do capital para a participação de uma licitação de concessão. 19 Este conceito será retomado no próximo capítulo ao se discutir os modelos contratuais em Parceria Público Privada
69
na renegociação dos termos do contrato de concessão, sujeitando a incerteza desta
negociação. Guasch (2005:78) argumenta que a incidência de renegociações contratuais
cresce quanto maior for a alocação de riscos para o concessionário. Este é um resultado
corroborado no estudo de Laffont et. al. (2003) para os contratos de concessão na América
Latina, no qual os autores identificaram a associação entre a adoção da regulação por preço
teto e os pedidos de renegociação contratual.
Assim, consoante aos argumentos da Economia dos Custos de Transação, a presença
de custos de transação ex-post é inexorável às estruturas de governança na delegação de
serviço de infra-estrutura à iniciativa privada, sob o modelo clássico de concessão. Em outras
palavras, os modelos contratuais que busquem antecipar todas soluções por meio de
incentivos de alta potência poderão implicar maior número de renegociações a posteriori.
Quanto menor a flexibilidade dos mecanismos contratuais em promoverem a
adaptação às mudanças no ambiente de transações, maior a necessidade renegociações
contratuais entre concessionário e poder concedente. A conseqüência é o crescimento de
processos de revisão do equilíbrio econômico financeiro de contratos de concessão.
Guasch (2005) percebeu a presença da ineficiência irremediável na definição de uma
estrutura de governança em contratos de concessão de setores de infra-estrutura. Diante disso,
qualquer afirmação de vantagens inequívocas de um determinado modelo parece uma
conclusão precipitada.
“The economic literatures suggests that incomplete contracts can lead to inefficiencies that are exacerbated by weak enforcement and in some cases can also lead to ex-post inefficiencies that cannot be resolved even through renegotiation”(Gash, 2005 : 77)
Dadas as limitações, o importante parece ser encontrar a estrutura relativamente mais
eficiente para as características da transação. Um processo de renegociação contratual, apesar
de seus custos intrínsecos, pode promover ganhos de eficiência. “Renegotiation can be seen
as a way of correcting past mistakes” (Guasch, 2005:71). O problema é se não existirem
parâmetros básicos que definem os termos dessa negociação no modelo contratual e
regulatório. Isto ocorre em modelos de concessão que vislumbrem antecipar todas soluções
ex-ante. O efeito prático disso é que o resultado do processo de renegociação pode ser de
difícil antecipação e ser uma fonte adicional de incerteza.
70
Vale enfatizar que as limitações do contrato e seus riscos estão diretamente associados
com o grau de incerteza no qual a transação se insere. Assim, diante do perfil específico e
dedicado dos ativos em setores de infra-estrutura e quanto maior o requerimento de
investimentos em ativos novos (green field), condição necessária à expansão de serviços para
a universalização, mais complexa a relação de delegação do serviço a agentes privados.
Portanto maior a capacidade de adaptação requerida da estrutura de coordenação.
“If the project needs some preliminary specific investment as for most infrastructure projects, the firm should have some leadership in the renegotiation process to prevent an under-investment that would occur if the regulator were the one who can decide when and how to renegotiate.” (Crampes e Estache 1997: 7)
A incerteza de mercado e de custos derivada de um investimento novo não se
apresenta somente para o monitoramento ex-post dos contratos, mas também custos de
transação ex-ante, devido à dificuldade de se obter informações precisas para definir os
termos do contrato. Em suma, conceder um direito de exploração de um mercado incipiente é
muito mais difícil que fazê-lo em mercados maduros em ativos e em demanda.
Na próxima seção aprofunda-se a discussão realizada nesta seção tendo como foco as
dificuldades e instrumentos para a promover o crescimento da universalização dos serviços de
infra-estrutura.
2.4– O Dilema da Universalização de Serviços de Infra-estrutura.
A universalização de serviços é tratada por diferentes abordagens na literatura e seu
conceito acaba por ter várias definições. Contudo, a definição mais geral para o termo
associa-se com acesso aos serviços de infra-estrutura, apesar de alguns autores buscarem não
só considerar o acesso à rede de utilidades, mas também o padrão de consumo. O fato é que
objetivo principal da discussão sobre universalização dos serviços é voltado para as formas de
garantir que o maior número possível de pessoas estejam conectados à rede de serviços.
Estache e Goicochea (2005) destacam três aspectos básicos para determinar a
performance de setores de infra-estrutura, como se nota na seguinte passagem:
“A particular sector is considered to improve its economic performance if access to the service increases among the population, if
71
the services becomes more affordable, and/or if quality of the service improves.” (Estache e Goicochea 2005: 2)
Vale o comentário que o acesso é a condição básica para que os indicadores de
modicidade e de qualidade dos serviços possam ser discutidos. Neste sentido, para o debate de
universalização, a avaliação dos determinantes de um maior nível de acesso é peça central.
Contudo, o acesso residencial à rede de serviço é apenas uma proxy da universalização do
serviço, uma vez que o nível de utilização pode ser precário. Em energia elétrica, por
exemplo, diversas aplicações de energia elétrica podem ser substituídas pelo consumidor por
energético de menor custo apesar de sua qualidade muito inferior. Este processo ocorre sem
afetar o indicador de acesso.20
Outro aspecto é que dependendo da fonte de informação tais medidas capturam o
acesso informal ao serviço, como as ligações clandestinas à rede de água ou energia.
“Access indicators should measure the extent to which people have the right to obtain or make use of or take advantage of infrastructure services – it does not necessary mean they use the service.” (Estache e Goicochea, 2005: 2)
Em geral, como apresentado por Estache e Goicochea (2005), as medidas de acesso
expressam o nível de acesso a determinado serviço de infra-estrutura como uma medida que
aponta a quantidade de pessoas providas dentre uma população. Por exemplo, linhas
telefônicas por 100 habitantes ou Km de rodovia por população da região. Como será
apresentada na primeira parte desta seção, uma explicação parcial do nível de universalização
dos serviços associa-se com alguns determinantes estruturais, como a renda per capita e a
densidade demográfica de uma região.
O debate pertinente para esta tese refere-se à relação entre modelos de regulação por
incentivos e a expansão da rede de ativos de infra-estrutura, condição necessária para a
universalização dos serviços. O aparente trade-off está na defesa do financiamento da
universalização via subsídios cruzados versus o argumento que este objetivo seria alcançado
por meio da concorrência entre operadores de serviços. Esta discussão será apresentada na
segunda parte desta seção. A última parte desta seção explora os limites da estrutura de
20 Por exemplo, apesar de uma residência estar assistida de energia elétrica, seus residentes podem empregar o carvão vegetal para aplicações de propriedades térmicas. O uso de ferro a carvão ao invés de ferro-elétrico é uma destas situações.
72
governança vigente após a reforma promover a superação do dilema da universalização de
serviços.
2.4.1 – Universalização de Serviços: Aspectos Estruturais
Nesta seção discute-se o perfil da renda e do espaço que determinam a viabilidade da
expansão de serviços de um setor de infra-estrutura de rede. Estas características representam
uma restrição estrutural à universalização dos serviços promovida por investimento privado.
O exercício aqui realizado possui fins meramente explicativos, uma vez que não existe
situação em que um setor de infra-estrutura não se apresente sob a influência de determinantes
institucionais da universalização dos serviços.
A prestação de serviço em um setor de infra-estrutura de rede consiste em
disponibilizar uma rede física de suprimento ou transmissão de uma commodity, seja gás
natural, eletricidade, água, ou voz e dados, no caso das telecomunicações. O objetivo
principal destas atividades reside em conectar (integrar) os usuários à rede e, pelo nível de
utilização desta, auferir sua remuneração.
Nesta atividade econômica, o espaço é elemento fundamental na geração de valor.
Isto porque não há como ofertar para um indivíduo de forma isolada aos demais de sua região.
De fato, a viabilidade da expansão da rede de serviços para determinada região dependerá do
conjunto de consumidores e não de demandantes isolados. Em outras palavras, os usuários de
uma região encontram-se numa relação de interdependência.
Uma vez caracterizado que os serviços de infra-estrutura não podem ser definidos
abstraindo-se o espaço econômico, vale destacar que não só os custos da provisão de serviço
estão diretamente relacionados com a área de cobertura da rede, mas também a receita
auferida pelo concessionário. No entanto, a receita depende também da capacidade de
utilização da rede de seus usuários, isto é, depende da renda per capita da região coberta. Não
obstante o nível de renda per capita de determinada região, quanto maior a densidade
populacional da região, maior a relação benefício-custo da prestação de serviços de rede.
Dado que na provisão de serviços de infra-estrutura, o espaço cumpre papel
fundamental na determinação da performance econômica das firmas nestes setores, parece
fundamental dar atenção especial à forma desta rede, principalmente à densidade da rede e à
73
cobertura da rede. Associado a isto, está o papel da demanda, isto é, a intensidade dos fluxos
na rede, especialmente para os ramos marginais da rede.
“Companies face high costs in supplying lower-income customers as their unit consumption is relatively low, because they may live in topographically difficult, expensive to reach, sites, and because affordability and therefore demand is low.” (Mitlin, 2004: 4).
Dymond et.al. (2002) discute que a dificuldade para viabilidade econômica destes
serviços com um operador privado, na ausência de subsídios para atividade, se apresenta em
dois aspectos: um é o isolamento geográfico, outro é o baixo nível de renda per capita. Pode-
se somar a esse fato que quanto menor a densidade populacional, para um dado nível de renda
per capita, menor a viabilidade econômica destas operações. Isto porque na tarefa de
expansão da rede sempre existirá um custo fixo por área coberta.
Portanto, não só os benefícios potenciais (receitas esperadas) obtidos por uma
concessionária de serviços de rede estão referenciados ao espaço, mas também os seus custos
dependem da área de cobertura. O mais vantajoso para a operação privada ocorre quando a
rede cobre uma região densamente povoada e de alta renda per capita, significando um alto
montante de renda disponível para o consumo dos serviços por região atendida e um custo de
expansão marginal da rede mais baixo.
Isto posto, parece fundamental que sejam considerados alguns indicadores estruturais
do espaço econômico para a avaliação de setores de infra-estrutura. Uma opção é a densidade
populacional da região de operação, outro é a renda per capita da população do espaço
tomado como referência. Para completar o quadro de análise, deve-se contemplar o
requerimento de capital por área de cobertura da rede. Os dois primeiros conferem o potencial
da demanda por área coberta, representando uma proxy de receita por usuários, o último
traduz o investimento por área de cobertura. Assim, podem-se criar índices que exibam a
viabilidade potencial da rede para um determinado espaço de atuação.
Downesa e Greenstein (2002) estudaram a universalização da internet nos EUA
exibindo a influência das características geo-econômicas na determinação da facilidade de
acesso à rede. Enquanto em regiões urbanas e densamente povoadas existe um abundante
número de provedores, regiões rurais não possuem nenhum provedor de acesso à Internet. O
fato é que há requisitos mínimos para viabilizar a entrada de um provedor em uma
determinada região. Portanto, existe uma influência entre tais fatores e a estrutura de mercado.
Trata-se, assim, de aspectos fundamentais para o debate da universalização de serviços de
infra-estrutura de rede.
A dimensão geográfica tem impacto direto nos custos de expansão da infra-estrutura
de serviços. As variáveis pertinentes para considerar o papel da geografia nos custos dos
serviços são a topografia e a demografia de cada país ou região. Um grande problema a ser
resolvido para a expansão de serviços de infra-estrutura e sua almejada universalização passa
pelo fato que muitas vezes regiões de maior custo para a expansão da rede coincidem com as
regiões de menor receita por usuário. Os segmentos sociais que mais se beneficiariam com a
universalização, muitas vezes, estão localizados em áreas de difícil acesso, como a zona rural
e/ou de renda muito baixa para arcar com os custos de instalação e manutenção da rede.
Segundo Dymond et. al. (2002: 26) fatores estruturais - como forte desigualdade de
renda, grandes dimensões geográficas, distribuição desfavorável da população no espaço -
representam reais desafios aos prestadores de serviços de telecomunicações. Segundo a
classificação destes autores, o Brasil situar-se-ia no grupo de países de maior dificuldade
estrutural para a expansão dos serviços de telecomunicações. Já o enfoque pretendido na
presente seção busca agregar o conjunto das características estruturais circunscritas em
determinado espaço para determinar o nível potencial de expansão.
Como visto acima, a avaliação do desempenho econômico de um operador de
serviços de infra-estrutura requer uma análise que incorpore a geografia da rede, não só nas
características físicas da área de atuação, como também na dimensão sócio-econômica. Vale,
portanto, apresentar uma representação para o comportamento destas variáveis na provisão de
serviços de infra-estrutura.
Em primeiro lugar, deve ser definido o custo fixo da prestação de serviço
referenciado à área de cobertura da rede. Vale expressar o requerimento de capital (I) por área
de atuação numa proxy do dispêndio em capital fixo por área (Km2) de atuação.
74
Assi
2
2
por Km tosinvestimen demonetária unidade : Kmemexpressa serviços de provisão de região :
m
κ
κ
SSI =
(2.2)
Para uma determinada área, um prestador de serviços de infra-estrutura incorre em
um dado investimento I. O valor de I é fixo e independente da receita líquida obtida nesta área
coberta, apenas é função de sua região de operação.
No entanto, a receita auferida em determinada área de cobertura depende de suas
características sócio-econômicas, entre as quais dois aspectos são fundamentais: a renda per
capita da região e a concentração da população no espaço. A renda per capita é uma proxy da
receita média em potencial por usuário de determinada região. Por outro lado, quanto maior a
concentração da população no espaço, maior a medida de receita líquida de custos variáveis
(Rl) por área coberta.
75
)()( ++
_
_
áreana populaçãoda densidadea área;da capita per renda a
:sendo , ),(
dy
dyrlRl =
(2.3)
Esta função pode ser exibida como uma hipérbole eqüilátera, gerando um mapa de
curvas de nível que expressam diferentes patamares de receita líquida desta operação.21
O importante é que, para uma mesma área coberta, tanto maior será a receita líquida
auferida, quanto maior for à renda per capita e a densidade populacional da área de prestação
de serviços.
Além disso, o lucro da provisão de serviços de uma determinada área pode ser
representado por:
FRl −=π (2.4)
Sendo:
F : custo fixo de prestar serviço numa área de tamanho dado
O mapa de curvas de nível que descreveria esta função representa diferentes
situações de viabilidade econômica para operar numa área de determinado espaço. A condição
21 Assim, esta função teria as características semelhantes a uma função do tipo Cobb-Douglas. βαdAyRl =
76
de break-even de um provedor de serviços corresponde à situação na qual a receita líquida de
custos variáveis iguala os custos fixos de prover serviços.
Supondo a impossibilidade de discriminação de preços, fato comum em setores
regulados, a mesma tarifa é cobrada em regiões com diferentes condições estruturais. Não
obstante, determinadas regiões não seriam economicamente viáveis, pois o custo fixo de
prestar o serviço em determinada área não seria coberto pela receita líquida auferida na
mesma. Os mecanismos de financiamento da provisão de serviços em regiões de inviabilidade
econômica dependerão do modelo contratual que coordena a relação entre Estado e operador
privado.
De forma a simbolizar esta situação, considere que um típico concessionário abrigue
dois tipos de clientes, um de alta e outro de baixa rentabilidade. O importante é avaliar como
se processa o mecanismo de subsídio cruzado entre estes grupos. Talvez seja importante
expressar esta assimetria entre os grupos através de uma medida de heterogeneidade entre a
média da parcela rentável e a média não rentável. Analiticamente, esta diferença poderia ser
apresentada pela distância entre cada curva de nível representativa para a curva de nível de
valor zero, ou seja, condição de lucro zero. Isto é, alguns indivíduos estariam dispostos a
pagar a tarifa média de prestação de serviço, caso tal acesso fosse fornecido. Por outro lado,
existem pessoas que mesmo vivendo em regiões de cobertura da rede não se encontram
conectadas à rede de serviços.
Diante disso, para o estudo do processo de universalização de serviços de infra-
estrutura deve ser contemplada a dimensão institucional, sobretudo destacando sua capacidade
de superar as restrições estruturais discutidas acima sem gerar riscos de inviabilidade
financeira de prestadores de serviço privados. O fato é que quanto mais heterogênea
determinada região em termos de renda e demografia, maior a limitação para que um modelo
contratual apresentar uma solução eficiente.
A seção seguinte aborda a dimensão institucional na determinação da universalização
de serviços, mais precisamente discute-se as possíveis conseqüências das políticas
regulatórias no mecanismo de financiamento da universalização dos serviços.
77
2.4.2 - Universalização de Serviços: Aspectos Institucionais
O intuito desta seção é discutir a relação entre o nível de universalização dos serviços
e o modelo institucional adotado após a reforma de setores de infra-estrutura. As reformas dos
setores de infra-estrutura modificaram a forma contratual (estrutura de governança) que rege a
relação entre o Estado e os atores privados na provisão destes serviços. Esta mudança possui
reflexo imediato nos mecanismos de incentivo à expansão da rede de serviços e ao maior grau
de universalização. Para países em desenvolvimento esta questão cresce em importância,
diante do baixo patamar de universalização dos serviços. Parker et.al. (2005) em países em
desenvolvimento é fundamental discutir a forma pela qual a regulação prioriza a
universalização dos serviços.
Segundo Rosston e Wimmer (2000) existiriam duas justificativas para os subsídios à
universalização dos serviços. A primeira é o caráter de bem essencial, como qualquer serviço
de infra-estrutura, a outra seria a característica de efeito rede (network effect) de um maior
número de usuários adensando a rede. A relevância, em termos econômicos, da
universalização de serviços envolve a presença de economias provenientes das externalidades
de rede. (Panzar, 2000). No entanto, a busca de maiores níveis de universalização não se
resume apenas às decisões econômicas.
Tradicionalmente os serviços de infra-estrutura eram providos por firmas
monopolistas, muitas vezes estatais. 22 Os regimes tarifários envolviam práticas de subsídio
cruzado como meio de prover acesso em regiões deficitárias.23 O uso de recursos fiscais foi
outro expediente empregado para viabilizar a expansão dos serviços de infra-estrutura e
propiciar um maior grau de universalização, este mecanismo era facilitado na medida que as
utilidades eram providas por uma empresa estatal.
O modelo institucional que empregava subsídios cruzados e/ou fiscais passou a
sofrer diversas críticas, que culminaram com o processo de reforma desses setores. A maior
crítica referia-se ao baixo incentivo do modelo anterior à reforma para a redução de custos,
fato fortemente ligado à regulação pelo custo de serviço. Nos países desenvolvidos com rede
22 Além disso, alguns serviços eram providos de forma pública, sem a tarifação do usuário, como ocorre no caso de rodovias não pedagiadas. 23 Segundo a definição de Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (1995:462), subsídios cruzados ocorrem quando o preço de um produto é estabelecido de forma a gerar receitas extraordinárias para subsidiar a oferta de outros produtos pela firma regulada. Desta forma, a receita gerada na oferta de um mercado é usada para cobrir os custos de prover os serviços de outro.
78
de ativos de infra-estrutura em estágio maduro, a introdução de novas formas contratuais entre
poder concedente e prestador de serviço tinha com objetivo principal a redução de custos.
“Many regulators have switched from rate-of-return regulation to price or revenue-cap regulation to increase the incentive for firms to minimize costs and ensure that consumers eventually benefit from these cost reductions.” (Estache e Rossi, 2002: 146).
Outra crítica ao modelo pré-reforma deriva de uso de recursos ficais, principalmente
em cenários macroeconômicos de restrição fiscal.
“The reverse of the low tariff medal was high levels of cost recovery and the resulting fiscal cost. The taxpayers were covering the gaps between average cost and average effective tariffs. (Estache, 2002: 2).
Como argumentam Estache, Gomez-Lobo, Leipziger (2000), apesar dos mecanismos
de subsídio cruzado e a possibilidade de recursos fiscais propiciarem a viabilidade econômica
para a expansão dos serviços, tais modelos tem o grande problema de apresentarem como
efeito uma estrutura de custos distorcida. Esta distorção nos custos também eleva a tarifa
média, donde o subsídio necessário para abranger os consumidores de provisão deficitária
aumenta. O subsídio cruzado entre os usuários industriais/comerciais e os residenciais
tenderia a favorecer a usuários com renda suficiente para arcar com a provisão do serviço ao
nível de custo de produção eficiente.
A introdução nos contratos de concessão de serviços de infra-estrutura regimes de
regulação por preço-teto visando redução de custos representa uma mudança na combinação
de incentivos de alta potência e custos de monitoramento. Com efeito, os instrumento para a
promoção da universalização dos serviços e a capacidade de adaptação aos distúrbios no
ambiente de negócios também se altera.
O argumento favorável à reforma institucional como motor de universalização de
serviços decorre da expectativa de redução de custos associado ao regime de incentivos
regulatórios. Por outro lado, tais benefícios serão limitados quando a universalização
depender de investimentos para a expansão da rede de serviços em regiões de baixa
rentabilidade. Como expõe Estache (2002: 2):“Unless the reforms could generate affordable
new access, the poor were nor really concerned by the utility privatization wave.”
79
Como discutido neste capítulo, a expansão ocorre até o limite da redução de custos24
incentivada por regimes de preço-teto, mas este também reduz o ímpeto natural para expandir
a rede em áreas de baixo retorno por capital investido. Vale observar que os ganhos de
produtividade também não se limitam ao esforço do concessionário sob regime de regulação
por incentivo, mas também da mudança da fronteira tecnológica, que beneficiaria qualquer
provedor do serviço.
“A related regulatory challenge is how to document the fact that firm’s efficiency gains can come from two different sources. Gains can come from shifts in the frontiers reflecting efficiency gains at the sectoral level. But efficiency gains at the firm can also reflect a catching-up effect.” (Estache e Rossi, 2002: 146).
Com as reformas institucionais dos setores de infra-estrutura alterou-se a viabilidade
os métodos de promoção de acesso universal com a mudança na relação entre Estado e atores
privados nestes setores. A questão subjacente no processo de reforma institucional dos setores
de infra-estrutura é se as políticas de concorrência seriam o motor suficiente para promover a
expansão dos serviços para regiões e classes de consumidores de menor lucratividade, apesar
de ser eliminada a possibilidade de subsídio cruzado intra-firma.
No regime de preço-teto o regulador pode permitir a diferenciação de preços entre as
classes de consumidores definindo, entretanto, um preço-teto médio. Esta opção pode trazer
sérias conseqüências para a universalização, uma vez que isto pode ser usado como um
instrumento de financiamento para a concorrência em mercados não-cativos. Isto seria um
subsídio cruzado, mas na verdade no sentido contrário a sua concepção original, isto é, um
subsídio da universalização às avessas, apesar de ser um modelo benéfico para a reduzir
custos de provisão de serviços.
Com as reformas institucionais, não só a prática de subsídios cruzados para atender
regiões periféricas tornou-se menos aceita, mas sua eliminação foi uma das principais
motivações da reforma25.
24 Vale lembrar a preocupação para que a redução de custo não ocorra em detrimento da qualidade do serviço prestado, o que significa uma elevação implícita dos preços. 25 “with privatization it will often be advisable to reduce or eliminate the implicit cross-subsidies in the tariff structure or at least increase their transparency through a redesign.” (Estache, Gomez-Lobo e Leipziger, 2000).
80
Existe uma premissa que partir das reformas, com a introdução de políticas de
concorrência nos segmentos com menor barreira à entrada, haveria um ganho em termos de
maior concorrência, com reflexo imediato na promoção da universalização dos serviços. O
debate dos setores de infra-estrutura centrou-se sobre a performance do modelo regulatório
em prover a universalização dos serviços ao resumir que a introdução de pressões
competitivas se transmitira diretamente aos segmentos excluídos da sociedade, ou às regiões
periféricas. A expansão seria reflexo direto da concorrência e seria um sinônimo de redução
da exclusão do acesso aos serviços.
“The outcome of reform seems to have been that most residential consumers gained from telecoms and electricity price changes, but that poorest received the lowest absolute gains and gained a lower than average proportion of their incomes. In gas, water and sewerage there have been losses across the board with the largest relative losses in income falling on the low-income groups”. (Parker, et.al. 2005: 13)
Teoricamente, espera-se que os novos entrantes tenham o chamado comportamento
cream-skimming ao ofertar apenas os serviços para os segmentos lucrativos. A suposta
redução de rendas diferenciadas nos segmentos lucrativos impossibilita o subsídio cruzado
aos segmentos não lucrativos.
“Unlike general taxation which is quite neutral for the utility industry, cross subsidies in a competitive environment will create incentives form ‘cream skimming’ high paying customers and to ignores low paying customers.” (Estache, Gomez-Lobo e Leipziger, 2000: 26).
O efeito do cream-skimming é eliminar este mecanismo intra-setorial de
financiamento à expansão dos serviços em regiões e/ou clientes pouco rentáveis. O problema
para a universalização para estes segmentos decorre do fato da concorrência entre os
operadores das concessões por grandes clientes, corporativos e não cativos, com maior
benefício marginal por ativo empregado. Portanto, o crescimento da concorrência em
determinados segmentos de mercado pode surtir resultados indesejados para fins de
universalização.26 “A private operator will have an incentive to expand and serve customers
who generate surplus to the detriment of the groups, possibly poorer, that receive the
subsidies.” (Estache, Gomez-Lobo e Leipziger, 2000: 9).
26 "Economic theory and regulatory experience suggest that cross subsidies are incompatible with open entry and competition.”(World Bank, 2004: 20).
81
O segundo efeito é a retração dos mecanismos de subsídio cruzado como forma de
prover o acesso às regiões de baixa renda. Como aponta Panzar (2000: 214), num cenário sem
a presença de subsídio cruzado, a restrição de promover a universalização dos serviços
encontra limitações devido à redução de receitas líquidas das classes de consumidores de
renda mais elevada.
Os regimes de regulação por incentivos e as políticas de introdução da concorrência
tem como efeito a redução de custos de provisão dos serviços. E, desta forma seriam
instrumentos favoráveis à universalização de serviços. Por outro lado, a perda de artifícios de
subsídio cruzado, como visto, pode dificultar a universalização de serviços. O fato é que não
há uma solução sem ambigüidade, mas sim um trade-off de políticas. Como não há uma
solução ótima, a definição de políticas deve se guiar pela adequação do modelo adotado às
características do ambiente de transações em que será empregado.
Como afirmam Boylaud & Nicoletti (2000), a análise dos modelos regulatórios
poderia ser agrupada em dois grupos. O primeiro tem como certo o efeito fortemente positivo
da competição na promoção de benefícios líquidos para o setor, em particular a
universalização dos serviços. Assim, o objeto de política limitar-se-ia a buscar qual o modelo
regulatório capaz de prover maior concorrência, muitas vezes simplificada em uma estrutura
de mercado com um maior número de agentes. O outro grupo de análise dedica-se a avaliar
como, e se de fato, a concorrência possui reflexos na melhor performance do setor, não só em
redução de preços, mas também em termos da universalização dos serviços.
A eficácia das políticas de introdução da concorrência em promover a redução do
nível de preços depende de várias hipóteses simplificadoras da análise, pois se atribui
características gerais ao setor que possui enormes peculiaridades por ser indústria de rede. A
relação entre menor preço e maior expansão dos serviços só é válida para indivíduos que
estejam integrados à rede, no entanto, a expansão para regiões periféricas depende de
investimentos em expansão da cobertura física da rede. Este é um movimento totalmente
diferente dos setores de bens de consumo, como discutido anteriormente.
Vale observar que existem que dois possíveis efeitos da concorrência sobre a
expansão dos serviços. O primeiro é tornar mais efetiva a expansão nas regiões de alta
rentabilidade, devido à atratividade de determinados mercados, tanto para as firmas
estabelecidas como para as entrantes.
82
Em outras palavras, o desafio é prover a universalização dos serviços sob modelos
regulatórios contratuais que restringem a possibilidade de subsídios cruzados entre classes de
consumidores. O problema é que operadores de serviços públicos privados podem se mostrar
desinteressados em relação à expansão de serviços onde não for lucrativo. Para Valletti (2000:
207) existe de fato um trade-off entre concorrência e provisão de acesso universal. Diante
deste quadro, se as características estruturais de uma determinada região sob concessão de um
operador impõem restrições ao avanço destes serviços, então a eficiência da regulação ocorre
quando regiões menos favorecidas para provisão deste serviço superam esta restrição
estrutural.
2.4.3 - Universalização de Serviços: A Ineficiência Irremediável
Nesta seção aprofunda-se a discussão sobre as limitações do modelo de concessão
privada, sob regime de regulação por incentivos, alcançarem a expansão da rede em regiões
cuja atratividade do investimento seja reduzida. Esta dificuldade, de relevância ímpar em
países em desenvolvimento, suscitou um debate sobre possíveis alternativas para a indução da
de maiores níveis de universalização de serviços. Esta é uma discussão em aberto na
literatura, mas que, mesmo na perspectiva de entusiastas da reforma institucional, aponta-se
para a necessidade de uma revisão dos modelos contratuais entre Estado e setor privado nestes
setores.
Um efeito percebido por Chisari, Estache e Waddams Price (2003) foi que usuários
residenciais foram mais expostos ao crescimento de preços após a reforma que os clientes
industriais/comerciais. Os autores reconhecem que os pobres são os últimos favorecidos pelo
crescimento de acesso através das reformas, fato tão mais grave quanto mais assimétrica for a
realidade de renda em uma determinada região de concessão.
“What regulatory reform experience has demonstrated is that many operators perceive poor financial returns from supplying the poor and postpone such supply as long as possible, unless specific policy requirements force them to do otherwise.” (Chisari, Estache e Waddams Price 2003: 25)
Chisari, Estache e Waddams Price (2003) reconhecem o conflito direto entre a
viabilidade financeira e a extensão da cobertura da rede por operadores privados. Para que a
prestação do serviço de infra-estrutura seja auto-sustentável, o processo de reforma
83
necessariamente envolve o aumento de tarifas que tenham sido estabelecidas abaixo do custo
de provisão.27
“In the pre-reform era, universal service obligation was funded, at least in theory by subsidies and more commonly, cross subsidies. But with privatization and market liberalization it is impossible to maintain significant cross-subsidies in the structure of prices” (World Bank, 2004: 25)
Uma alternativa comum nos contratos de concessão clássicos é o uso de metas de
universalização dos serviços. Como visto neste capítulo, estes mecanismos auxiliares no
contrato de concessão geram dúvidas sobre a eficácia do regime de preço-teto ser uma
solução mais simples e econômica de recursos para a regulação setorial. Parker et.al (2005)
também chamam a atenção para a limitação da capacidade do corpo técnico de agências
regulatória, sobretudo no caso de países em desenvolvimento, na medida que o esforço
necessário dos concessionários de serviço é maior, ao lidar com a dificuldade de acesso para a
população pobre.
De fato, o mecanismo de metas só pode ser empregado em uma solução
complementar o que causa estranheza se considerado como solução em contextos regionais
que apresentem um desafio estrutural muito significativo para a expansão dos serviços.28
“Service obligations can be built into regulatory contracts to ensure that services are expanded into poorer areas. However, it is just as possible that regulation will exacerbate poverty if such concerns do not weigh highly within regulatory offices, particularly at a time when cross-subsidies are removed after the introduction of competition.” (Parker et.al., 2005: 14)
Os fundos de universalização de serviços serviriam de compensação aos operadores
por serviços prestados em situações não-viáveis, ou seja, regiões ou clientes de baixo retorno
na prestação de serviços. Em geral tais fundos saem da operação em regiões densamente
povoadas e regiões urbanas para servir regiões rurais e de baixa renda.
Grilli (2004) expõe que um sistema de fundos ou metas requer a apurada definição e
seleção da população beneficiada.
27 “In the case of Argentina the effects of rebalancing in all the utilities seems to be regressive, with the main negative effects on the poorest segment of the population.” (Parker et.al 2005:13) 28 “There was however very little discussion on commitment made with respect to financing of these USO (Universal Service Obligation).” (Estache 2004:7)
84
“One of the most incontrovertible economic statements insists that once a regulator or a public authority decides to implement a consumer subsidy scheme this has to be targeted to those specific households that are non-subscribers to the network or are at risk of dropping off the network without it.” (Grilli, 2004: 297).
Assim, para uma boa definição de mecanismos de promoção de universalização de
serviço é fundamental um profundo conhecimento das características sócio-econômicas da
população excluída do acesso ao serviço. O reverso deste fato é que seu emprego significa
maiores custos de monitoramento por parte do poder concedente. Para Parker et.al. (2005) a
dificuldades de um contrato de concessão crescem com o sistema de metas.
“A number of concession agreements have included service expansion targets to benefit the poor, which again highlights the importance of effective regulation, in this case in designing and monitoring concessions.” (Parker et.al 2005: 15)
Como afirma Grilli (2004), quanto melhor definido o sistema de subsídio cruzado,
menor será o peso arcado pela sociedade, ou seja, um mecanismo bem definido de
financiamento de acesso aos serviços é aquele que beneficia apenas os que estão excluídos
dos serviços (desconectados da rede).
A grande dificuldade de soluções de subsídio é gerarem efetivamente a destinação de
recursos para os indivíduos que realmente o necessitam, caso contrário ocorrer desperdício de
recursos. Mas vale observar que isto só têm efeito para expandir os serviços para usuários que
se encontram em regiões atendidas pela infra-estrutura física da rede, sem, no entanto poder
arcar com o preço da tarifa. A questão é muito mais complexa quando há necessidade de
expandir-se a rede física, neste caso, como discutido acima, o entrave passa pela remuneração
do investimento privado.
As metas e os fundos de universalização são mecanismos ad-hoc no modelo de
reforma institucional com separação vertical e incentivo a custo eficiência como o price-cap:
“USO (Universal Service Obligation) is essentially an ad hoc mechanism, driving prices away
from their strict allocative efficiency.” (Chisari, Estache e Waddams Price 2003: 38)”
O efeito direto destas políticas é que o grau de complexidade da regulação setorial e
para a alocação de recursos de fundos de universalização é muito superior ao argumentado
pela simplicidade da relação entre Estado e agentes privados na reforma institucional.
85
Não obstante, contratos de concessão clássicos possuem atributos limitados para
alinhar o interesse entre as partes para obtenção de maiores níveis de universalização entre as
partes. Mesmo na opinião do Banco Mundial, tradicionalmente defensor das reformas
institucionais, observa-se a percepção das limitações destes contratos. “The main challenge of
infrastructure concession is writing enforceable contracts that cover all the contingencies that
might arise over time.” (Banco Mundial, 2004: 106).
É interessante notar o paradoxo em pressupor que a provisão pelo setor público é
ineficiente, mas a mesma crítica não se faz sobre a habilidade e o custo governamental para
selecionar, identificar e monitorar os beneficiados por esquemas de subsídio direto aos
usuários. Mitlin (2004) reconhece que a necessidade de uma maior capacitação regulatória
para lidar com metas e fundos de universalização, em relação à regulação tarifária sem metas
complementares. Como contempla Valletti (2000: 205) a proposição de metas de
universalização é vaga e discricionária, de forma que o debate sobre o tema encontra-se em
aberto e com difícil consenso.
Além disso, se o papel cumprido pelo regulador cresce em importância para a
obtenção de maiores patamares de universalização de serviço, maior deve ser sua neutralidade
para que grupos de interesse não desviem o foco do regulador. Isto ocorre porque o perfil
difuso do público demandante de políticas de universalização de serviços não tende a ter
capacidade de organização suficiente para defender seus interesses.29 Por exemplo, um fundo
de universalização pode ser capturado para outras finalidades alheias ao processo de expandir
a rede de serviços de infra-estrutura para integrar novos usuários à rede.
Não obstante, como observado na seção anterior, vale frisar que estes mecanismos
encontram limites diante das restrições estruturais de uma determinada região concedida
dispor de recursos para a expansão dos serviços. Chisari, Estache e Waddams Price (2003: 46)
apontam como uma alternativa à ampliação da área concedida como mecanismo de obter
maior viabilidade para a universalização.
No entanto, isto não resolve a questão dos incentivos para universalização e
tampouco reduz o custo de regulação e, sobretudo, diante de grandes assimetrias na mesma
região de concessão a complexidade para o contrato de concessão se potencializa. De fato,
29 “The weaker the regulatory structure, the less likely generally that the concerns of the poor will be accommodated in public policy decision.” (Estache, Gomez-Lobo e Leipziger 2000: 14).
86
quanto maior a diferença entre as classes de consumo e regiões, maior a dificuldade para que
um mesmo modelo atenda todos objetivos.
Em resumo, fica o resultado que os artifícios complementares para viabilizar a
expansão da universalização dos serviços geram o crescimento da complexidade e custos da
regulação. Vale ressaltar que estes mecanismos assessórios aos contratos de concessão elevam
o custo de monitoramento sem oferecer atributos de adaptações flexíveis (tipo C). Tal fato
decorre da concepção básica de um contrato de concessão que prioriza os atributos
highpowered incentives.
A rigidez e a dificuldade de adaptação dos contratos de concessão se expressam na
necessidade de revisões do contrato de concessão, fato especialmente marcante nos países em
desenvolvimento, provavelmente fruto das desigualdades regionais internas a estes países e o
grande desafio de promover níveis adequados de universalização de serviços. Guasch (2004)
ao examinar mais de 1000 contratos de concessão na América Latina entre a segunda metade
dos anos 80 e 2000 constatou que aproximadamente 30% são renegociados e este patamar
cresce para setores que como transporte (54%) e água (74%).
O resultado de processos de renegociação do contrato pode ser um aumento do
prazo, uma maior tarifa ou redução de investimentos. De fato, o resultado pode levar a maior
rentabilidade do concessionário sem a contrapartida de maior expansão dos serviços. O
benefício de alguns programas de metas e fundos de universalização se torna incerto quando o
concessionário aciona processos de revisão contratual por alegar desequilíbrio econômico
financeiro do contrato de concessão.
Diante deste quadro, mesmo na perspectiva do Banco Mundial, tradicionalmente
defensor de posturas não intervencionistas, a presença da intervenção estatal seguirá
fundamental para avançar na universalização de serviços em países em desenvolvimento. “If
funding through general tax revenue is too difficult or costly, second generation reforms
should focus on new methods to raise subsidies” (World Bank, 2004: 68)
Apesar da conclusão do Banco Mundial (2004) pela necessidade de algum esquema
de subsídios para elevar o acesso (universalização), não se demonstrou nesta análise como
equacionar os subsídios num ambiente de regulação por incentivos. O princípio geral
defendido pelo Banco Mundial (2004) redunda em políticas ad-hoc, trata-se de uma
87
perspectiva de focalização para o público definido para ser subsidiado, sem endogenizar tal
solução à estrutura de governança entre Estado e agentes privados. Portanto, não se elimina as
questões levantadas sobre a eficácia e o custo de monitoramento desta solução contratual, ou
seja, não se cria mecanismos de adaptação para adaptação ex-post.30
“The upshot is that if governments fail to correct this exclusion of the poor through specific policies, the poor will be as excluded post-privatization as they were before.” (Estache, Gomez-Lobo e Leipziger 2000: 5).
Apesar de realizarem uma avaliação em relação à qualidade da provisão dos serviços,
a conclusão de Estache, Gomez-Lobo e Leipziger (2000) é que um certo grau de flexibilidade
nos contratos de concessão se faz necessário para que se alcança um maior grau de
universalização de serviços.
“The recommendation here is to avoid setting targets base on developed country benchmarks that may make the service too expensive for poorer households. Flexibility may be in order as regards this issue. This means leaving some flexibility in contract to allow the company, the regulator and the users in the futures to agree to a different price/quality combination when it is convenient.” (Estache, Gomez-Lobo e Leipziger 2000: 24).
Parece clara a necessidade se alcançar novas formas contratuais entre Estado e setor
privado para expandir a universalização num ambiente que limita artifícios de subsídio
cruzado, com os efeitos de regulação por preço-teto para a expansão do serviço em regiões de
baixa rentabilidade para operadores privados. Percebe-se assim um potencial dilema para
universalização, no qual a estrutura de governança entre Estado e setor privado que envolva a
regulação por preço-teto e políticas de concorrência.
Não obstante, qualquer solução ad-hoc possui limitações de implementação e
eficácia, de fato há uma ineficiência irremediável associada com as dificuldades de
coordenação do modelo contratual que regula a provisão do serviço de infra-estrutura por
operadores privados. A eficiência irremediável se refere às limitações da estrutura de
governança vigente para a promoção de um maior nível de universalização.
30 “Understanding poor people’s willingness to pay and their demand for services is critical to assessing the effects of reform and expanding access.”(World Bank, 2004:268)
88
2.5 – Conclusão.
Neste capítulo foram apresentadas as características básicas dos setores de infra-
estrutura destacando a necessidade de grandes requerimentos de capital para investimentos na
construção da rede ativos para a operação de serviços. O reflexo é a grande proporção dos
custos fixos na estrutura de custos, conferindo a estas atividades um perfil de monopólio
natural. Além disso, a grande interdependência entre investimentos na cadeia de valor destes
setores demanda estruturas contratuais apropriadas para a realização dos investimentos.
Diante destas condições de contorno dos setores de infra-estrutura as políticas e
modelos de regulação possuem papel significativo. Os modelos de regulação que regem a
relação entre Estado e provedor privado de serviços de infra-estrutura foram discutidos com
ênfase na distinção entre os modelos de regulação por incentivos (ex. price-cap) e regulação
por custo de serviço para efeitos de expansão da rede de ativos, condição necessária para
universalização.
O tema da universalização de serviço de infra-estrutura foi abordado buscando isolar
para fins de apresentação os determinantes estruturais dos aspectos institucionais. A
introdução de algumas políticas de concorrência e o modelo de regulação por preço-teto,
apesar do benefício da indução à redução de custos de provisão dos serviços, elimina artifícios
tradicionalmente empregados para a expansão da rede e universalização.
Este dilema cresce com o baixo grau de maturidade da rede, portanto trata-se de um
aspecto de relevância ímpar para o caso de países em desenvolvimento, como o Brasil. Além
disso, como mencionado anteriormente, esta ineficiência se agrava caso o país apresente
expressiva heterogeneidade de renda e demografia. Esta característica é mais comum em
países em desenvolvimento do que nos países dsenvolvidos.
As soluções ad-hoc, como metas de expansão de serviços, são implementadas como
alternativas para contornar os problema de universalização, mas possuem o efeito de restringir
a viabilidade econômica da provisão de serviços de infra-estrutura por agentes privados.
Ademais, tais alternativas resultam em maiores custos de transação para a atividade
regulatória. O fato é que, dado a presença de operadores privados da rede de serviços, a
universalização encontrará limites para sua expansão, sobretudo quando se restringe os meios
de financiamento intra-setorial. Desta forma, parece haver uma lacuna no conjunto de
possibilidades contratuais que resulta em uma ineficiência da estrutura de governança vigente.
89
No próximo capítulo apresenta-se à alternativa de modelos contratuais em Parcerias
Público Privada. Uma vez que envolva uma estrutura de governança diferente para a provisão
dos serviços de infra-estrutura, caberá avaliar se e como tais modelos podem representar uma
resposta mais eficiente para promover a expansão da rede e elevar o nível de universalização.
90
III – PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS E A UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA.
3.1 – Introdução
O objetivo deste capítulo é avaliar se o modelo de concessão em PPP pode ser uma
estrutura de governança alternativa eficaz para a expansão e universalização de serviços. O
importante será identificar quando este modelo deve ser empregado, em detrimento de
contratos de concessão convencionais, ou da realização dos investimentos pelo próprio setor
público. Neste sentido, será discutido se, e como o arranjo institucional de Parceria Público
Privada (PPP) pode ser um instrumento para superar as limitações do modelo convencional de
concessão de serviços de infra-estrutura no tocante à universalização dos serviços. Não
obstante, cabe discutir em que condições o modelo contratual em PPP poderá substituir o
investimento público.
O presente capítulo está estruturado em duas seções centrais, além desta introdução e a
conclusão. Na próxima seção serão apresentadas as características gerais do modelo de
Parceria Público Privada (PPP). Pelo fato de ser um tema novo, uma perspectiva prudente é
abordá-lo em comparação com modelo clássico de contrato de concessão. A discussão das
possibilidades de contratação entre setor público e privado a partir de uma tipologia de
estrutura de governança à la Williamson é um exercício útil para a compreensão de um tema
ainda incipiente na literatura econômica.
Na terceira seção realiza-se a discussão sobre o modelo de Parceria Público Privada. A
apresentação de um modelo formal, ainda que de forma preliminar, auxilia o entendimento da
função da contrapartida pública, para viabilizar o investimento em setores de infra-estrutura.
Nesta seção também será apresentada uma tipologia de estruturas de governança, no intuito de
prover uma ferramenta de seleção do modelo contratual de acordo com as características do
ambiente das transações. Como será discutido, os benefícios do arranjo institucional de
parcerias entre o setor público e privado para provisão de serviços de infra-estrutura
dependerão da adequação destes contratos vis-a-vis outras estruturas de governança, como
concessão clássica e iniciativa pública.
O mais importante nesta tarefa é identificar as condições que definem a adequação da
PPP frente a outras opções. Esta é a contribuição deste capítulo. Neste intuito, são elencados
91
alguns aspectos básicos para a seleção da estruturas de governança. Além disso, diante do
caráter incipiente do tema, alguns critérios de avaliação de contratos de PPP serão abordados.
Neste intuito, a comparação entre as categorias de contraprestação fixa e variável, será um
tema recorrente nos futuros desdobramentos da discussão acerca de modelos de PPP no
Brasil.
3.2 –A Eficiência de Parceira Público - Privada como Estrutura de Governança.
Por tratar-se de um assunto relativamente novo, principalmente no Brasil, há uma
multiplicidade de interpretações para o conceito de PPP. Este é um fator que dificulta a
avaliação do tema. Esta seção apresenta as características básicas do modelo contratual de
Parceria Público Privada. Assim, o objetivo será apresentar os aspectos mais relevantes que
definem esta forma contratual, principalmente os que propiciem o entendimento do modelo de
PPP para o caso brasileiro.
Após esta apresentação, discutem-se como os modelos de PPP constituem estruturas
de governança alternativas aos contratos de concessão clássica, assim como aos investimentos
realizados integralmente pelo Estado. Não obstante, apresenta-se a forma do conjunto de
estruturas de govenança entre Estado e agentes privados na provisão de serviços de infra-
estrutura, considerando os modelos contratuais em PPP. Realizar a análise da eficiência
econômica como uma estrutura de governança é um enfoque capaz de propiciar um
direcionamento para a discussão deste tema.
3.2.1 – Parcerias Público Privadas: Características Básicas e a Expansão dos Serviços de Infra-estrutura.
Parte significativa dos estudos que dizem respeito à apreciação do modelo de PPP
dedica-se à avaliação do efeito sobre as finanças públicas do comprometimento de recursos
públicos. Neste debate, uma defesa da adoção do modelo de Parcerias advém do esperado
impacto favorável em relação à restrição fiscal para a realização de investimentos e da
argumentação a favor da superioridade do setor privado em reduzir custos de investimentos e
92
operação de serviços.31 Assim, a justificativa macroeconômica geral para a PPP associa-se à
discussão sobre restrições fiscais para investimentos públicos. Diante disso, boa parte da
literatura preocupa-se em comparar este modelo contratual como alternativa à obra pública.
“In a developing economy external finance can be vital for public investments with high social returns. In a developed economy no such argument applies. The case for private financing depends on its contribution to micro-efficiency.” (Spackman, 2002: 289).
Não faz parte do escopo da presente tese discutir a adoção da PPP sob a ótica
macroeconômica. Porém, diante de um volume limitado de recursos para investimento
público, o emprego deste modelo pode ser um mecanismo alternativo para a expansão de
serviços de infra-estrutura. Condizente com a discussão realizada até aqui, esta eficiência
dependerá da adequada seleção da estrutura de governança às características da transação. O
modelo contratual de PPP poderia, em princípio, promover ganhos de eficiência associados
com o crescimento do volume das transações, quanto maior o volume de investimentos
viabilizados com o mesmo montante de recursos públicos. Em outras palavras, a iniciativa de
Parcerias Público – Privadas poderia estabelecer uma espécie de efeito multiplicador do
investimento público.
Na avaliação da Comissão Européia (2003), os arranjos institucionais em PPP surgem
de diferentes formas e seu conceito está em construção. A dificuldade em se discutir o modelo
de PPP deriva do fato de ser um tema em estágio infante e, portanto com diferentes
interpretações. Não obstante este fato, o conceito de parceria resulta na possibilidade de
várias proposições criativas, multiplicando a dificuldade de definição.O propósito desta seção
não é exaurir os vários conceitos de PPP existentes, mas apenas apresentar seus princípios
básicos.
Como reconhece Spackman:
“The UK concept of public-private partnerships has extended widely since the late 1990´s to include complete or partial privatizations and joint ventures, as well as contracting out of public services with private financing.” (Spackman, 2002:298).
Outro fator complicador é a falta de clareza sobre a distinção entre o conceito
tradicional de concessão e de PPP. Inclusive, certa polêmica deriva de que alguns interpretam
31 Spackman ( 2002:288) aborda que “the fact that privately financed capital spending is off-budget is often the main reason for private financing”
93
a PPP como um contraponto ao investimento público e outros como uma substituição da
concessão usual. Com o auxilío da abordagem da Economia dos Custos de Transação, espera-
se exibir aqui um meio superar esta perspectiva dicotômica e demonstrar que estas são
diferentes estruturas de governança, cada qual com sua eficiência relativa.
No próximo tópico desta seção será apresentada uma tipologia de estruturas de
coordenação para a provisão de serviços de infra-estrutura. Antes, porém, cabe discutir a
característica básica de um modelo de PPP e seus possíveis méritos e vantagens para a de
promoção da universalização de serviços, do ponto de vista da teoria institucionalista.
Apesar da multiplicidade de modelos possíveis de PPP e das diferentes experiências
internacionais32 é possível encontrar um denominador comum para este arranjo institucional.
Trata-se de um contrato que delega ao setor privado, por um período determinado, um direito
de propriedade para operação de um ativo. Este contrato pode considerar, por exemplo, a
concessão para um investidor explorar uma região com a prestação de um serviço público,
mesmo que para tanto seja necessário construir uma rede de ativos.
A definição de Savas (2005) parece um ponto de partida apropriado para a discussão
das características básicas de um modelo de PPP.
“Infrastructure projects are increasingly being built through public-private partnerships (PPPs) (...) an arrangement where government states its need for capital-intensive, long-lived infrastructure and the desired facility is built using a complex combination of government and (mostly) private financing and then operated by private entity under a long term franchise, contract, or lease.” (Savas, 2005:7).
Em termos gerais uma PPP pode ser entendida como um contrato entre o Estado e um
agente privado, tratando-se de um contrato de concessão com especificações adicionais e que,
portanto, pode assumir comprometimentos (commitments) que não são factíveis em contratos
de concessão usuais, sem incorrer em custos de monitoramento significativos.33 Não parece
incorreto afirmar que as PPP’s consistem em contratos entre o poder público e o setor privado
32 Uma resenha interessante de experiências internacionais de PPP foi feita por Coutinho (2005). 33 Nas próximas seções este ponto será detalhado, enfatizando as relações entre setor público e privado que envolvam investimentos em ativos específicos e com alto grau de incerteza.
94
com a finalidade de prover equipamentos e serviços de infra-estrutura e outros serviços
públicos.34
Os contratos de PPP se fundamentam na contratação de um serviço, ao invés de um
ativo fixo. Tal diferença é visível em relação à obra pública. O setor público contrata um
serviço e não um volume de ativos associados com um cronograma (uma obra pública), ou
seja, remunera o ente privado por um serviço prestado dentro de especificações técnicas de
qualidade. Dario Peirone (2003: 24) argumenta que existem economias decorrentes do fato do
agente responsável por arcar com os riscos de investimento ser o mesmo que operará o
serviço. Portanto, uma condição básica dos projetos de PPP é que o setor privado deve
assumir os riscos de projeto, financiamento e operação.
Embora a discussão de modelos de PPP centre-se no seu emprego em iniciativas de
projetos independentes de concessões já estabelecidas, este conceito pode ser interpretado de
forma mais geral. Uma concessão tradicional com outorga onerosa significa que o serviço
delegado ao setor privado (área de concessão) não só possui uma demanda suficiente para
viabilizar a remuneração do capital privado, mas também a cessão de direito de propriedade
por parte do Estado de forma onerosa, isto é, com um pagamento por parte do agente privado
que recebe a concessão.
No entanto, como foi discutido no capítulo anterior, numa mesma região podem estar
reunidas diferentes condições estruturais de mercado, incluindo sub-regiões que isoladamente
não representariam viabilidade para um operador privado. Nesta situação, a outorga onerosa é
efetivamente superior ao montante de recursos pagos ao poder concedente, uma vez que sub-
regiões deficitárias devem ser atendidas devido ao cumprimento de metas de expansão de
serviço.
Assim, de forma análoga, também é possível discutir a possibilidade de uma
participação pública para viabilizar a expansão de investimentos em expansão da rede de
concessões já estabelecidas. O veículo pelo qual isso poderia ocorrer seria por meio de
procedimentos de re-equilíbrio econômico financeiro de contratos, resultando na redução do
pagamento pela outorga em contrapartida a expansão da rede de serviços. Portanto, é possível
34 Outros serviços que não de infra-estrutura, como serviços de saúde, segurança e educação que, como será apresentado no próximo capítulo, são mais adequados ao modelo brasileiro de PPP administrativa, enquanto que os serviços de infra-estrutura (utilities) são mais associáveis ã PPP patrocinada.
95
que este investimento adicional ao plano básico de concessão seja estabelecido na forma de
uma PPP.
Dois princípios básicos balizam qualquer iniciativa de contratação em PPP. O primeiro
princípio diz respeito à utilização de recursos públicos (Value for Money) e o outro princípio
pondera a necessidade de transferência de riscos para o setor privado (Risk Transfer).
Considerada a abordagem econômica de contratos apresentada no capítulo anterior, fica
evidente que este dois princípios possuem elevada interdependência, uma vez que a repartição
de riscos e rendas na relação contratual se desenvolve juntamente com a estrutura de
incentivos definida no contrato.35 Não obstante o fato destes dois princípios serem dois
aspectos básicos de uma PPP, sua operação não é simples, devido ao perfil incompleto do
contrato. Nas palavras de Peirone (2003: 20): “ both are difficult measures because there are
no set rules and they have to be applied subjectively: any decisions are open to later
challenge by controlling bodies.”
O princípio do Value for Money é o princípio de demonstração da melhor utilização
dos recursos públicos frente às alternativas para viabilizar determinado empreendimento.
Trata-se de uma demonstração de que o recurso empregado para o contrato de PPP gera um
valor superior ao valor gerado diretamente por intermédio de gastos públicos. No caso
britânico o projeto é submetido a uma análise detalhada de custo, incluindo o risco
transferido, e realizando uma comparação entre a alternativa estatal (obra pública) e com a
participação do setor privado. (Comissão Européia, 2003).
A hipótese implícita na aplicação do princípio de Value for Money é que os ganhos de
redução de custos de manutenção e investimento, pela atuação do agente privado, serão mais
do que suficientes para compensar a maior remuneração do capital exigida por estes agentes.
No entanto, como mencionado acima, a opção de participação do setor privado não se resume
à determinada estrutura contratual única, envolvendo diferentes alternativas, incluindo as
concessões clássicas. Desta forma, se for ampliado o foco para incluir o valor de ativo que, ao
término do contrato, retorna para o Estado, este princípio não é uma exclusividade do modelo
de PPP.
De fato, a implementação de qualquer forma de relacionamento entre o setor público e
privado deve deixar claro a eficiência na utilização de recursos e ativos públicos. Mais
35 Ver Comissão Européia (2003)
96
precisamente, trata-se de uma avaliação da adequação do modelo contratual. Pode-se abordar
esta avaliação como uma comparação da eficiência relativa entre diferentes estruturas de
governança.
A repartição dos riscos entre setor público e privado é tão, ou mais importante para a
definição da PPP que o princípio do Value for Money. A diretriz básica da PPP é que cada
tipo de risco deve ser alocado para o agente que possua maior capacidade de suportá-lo e
mitigá-lo. Porém, quanto maior for o risco percebido pelo setor privado, mais salvaguardas
serão demandadas pelos agentes privados. Como visto no capítulo I, em ambientes de
incerteza e, conseqüentemente maior probabilidade de distúrbios, a exigência da parte que
investe em ativos específicos é um maior nível de salvaguardas. No caso de uma cobertura de
salvaguardas inapropriada, a conseqüência será uma maior remuneração exigida para o capital
investido.
O princípio de valoração do recurso público e da repartição, embora de forma menos
explícita, também se apresentam na definição de contratos de concessão usual. A diferença
para o modelo PPP dependerá da definição das especificidades do contrato em coordenar a
relação entre o ente público e privado. Os atributos da estrutura de governança é o que
distinguirão como estes princípios se diferenciam entre PPP, concessão e obra pública. O
corolário disto é a importância de se reunir critérios de seleção da estrutura de governança de
acordo com as características da transação.
Na seção 3.3 é realizada uma proposta de tipologia de identificação da estrutura de
governança apropriada às características dos investimentos em infra-estrutura necessários para
a universalização. Antes disto, é necessário ter clareza sobre a tipologia de estruturas de
governança para os contratos entre setor público e privado.
97
3.2.2 – A Relação Público-Privada para Provisão de Serviços de Infra-estrutura: O Novo Conjunto de Estruturas de Governança.
No tópico acima foi mencionado que os contratos de PPP são julgados pela literatura
com contrapontos às concessões comuns e à realização de investimentos públicos. O objetivo
desta seção é apresentar que esta avaliação dicotômica pode e deve ser superada. Para tanto,
uma alternativa é a discutir de uma tipologia de estruturas de governança.
Após a apresentação das características básicas de um contrato de PPP fica claro que
estes guardam aspectos comuns aos contratos de concessão clássicos, principalmente por
tratarem do mesmo objetivo de delegação de serviços públicos ao setor privado. De fato, estes
contratos são estruturas alternativas para coordenar a participação de atores privados em
atividades de caráter público, proteger o interesse dos usuários dos serviços e reger a
administração de recursos governamentais, seja pelo recebimento de outorgas ou pelo
pagamento de contribuições a concessionários.
Crampes e Estache (1997), mesmo que não se referindo diretamente ao modelo de
PPP, destacam que a remuneração de um operador privado pode ser composta de receita
auferida junto aos usuários ou alguma forma de subsídio estatal.
“The cost coverage and the net profit payment to the service provider can flow from two sources: from the market and from any kind of public subsidy.” Crampes e Estache (1997:5)
Em termos estruturas de governança, pode-se entender a concessão comum como um
mecanismo menos complexo, porém útil em situações nas quais as incertezas e as dinâmicas
de mudança podem ser alocadas ao setor privado, ou seja, em situações de menor
probabilidade de distúrbio. No caso de investimento em setores de infra-estrutura a incerteza é
função do grau de confiança no retorno esperado pelos investidores, ou seja, é função do grau
de desenvolvimento do setor.
Vale lembrar que o conjunto de formas de delegação de serviços de infra-estrutura ao
setor privado inclui a completa transferência do ativo por meio de privatização. Nessas
situações, o ativo não retorna à competência do setor público para nova licitação, trata-se de
uma transferência definitiva, mas isto não significa dispensar a regulação sobre a empresa
privatizada. Os setores de aviação civil e de transporte rodoviário de passageiros são típicos
exemplos desta categoria. Nestes casos o peso relativo de ativos fixos para a prestação de
98
serviços é muito inferior ao presente nos demais casos de setores de infra-estrutura. Não
obstante, estes serviços possuem menor nível de barreiras à entrada, logo, trata-se de situações
em que os incentivos de alta potência podem ser o atributo de adaptação suficiente.
O extremo oposto à privatização é a realização do investimento diretamente pelo setor
público, dispensando os gastos com a formação de contratos complexos para coordenar os
investimentos. Arcar com o custo de transação ex-ante para estabelecer a forma contratual
adequada e os dispêndios de monitoramento desta ex-post só se torna viável caso a
transferência de riscos e rendas ocorram em um montante suficiente para diluir este efeito. Em
outras palavras, em determinadas situações, a especificidade de ativos e as incertezas sobre os
termos do investimento significam que o custo de escolher uma opção externa é maior do que
o de realizar o empreendimento diretamente, apesar do custo mais elevado de realizar o
investimento diretamente. Um exemplo disto, e o nível de custo mais elevado apresentado em
empreendimentos públicos.
Saussier (2003) estudou a organização do setor de água na França, aplicando a
abordagem dos custos de transação. No entanto, o autor realizou uma análise puramente
dicotômica (make or buy), pois agrupou sob a mesma categoria de estrutura de governança
diferentes formas de delegação de serviços aos atores privados, incluindo genericamente
contratos de PPP e de concessão comum.
Vale ressaltar que a proposta realizada aqui se difere da apresentada por Saussier
(2003), por visar identificar as diferenças entre os modelos contratuais de concessão de
serviços de infra-estrutura ao setor privado. Diante disso, embora as diferentes alternativas
contratuais não constituam um espaço contínuo de contratos, elas apresentam um número
muito maior de opções com o advento da PPP.
Em suma, parece factível e relevante empregar a tipologia de estruturas de governança
de Williamson como ferramenta para analisar a seleção de contratos de PPP. O importante é
considerar a eficiência da adoção deste modelo contratual, conforme as especificidades do
objeto. No entanto, para compor a pretendida tipologia de estruturas de governança, resta
detalhar as possibilidades contratuais inerentes ao modelo de Parceira Público Privada.
No tópico anterior discutiram-se as características gerais do modelo de PPP, no
entanto os contratos deste arranjo institucional podem se apresentar com diferentes formatos,
99
sobretudo na forma de disposição da contribuição pública no empreendimento. Os contratos
de PPP podem ser diferentes de acordo com a alocação de risco entre os agentes, o retorno
financeiro esperado com a operação de serviço aos usuários e a forma de contribuição dos
recursos públicos para a remuneração do capital privado no projeto. Alguns modelos
contratuais em PPP, principalmente para serviço de saúde, educação e segurança, toda
remuneração do concessionário é composta por pagamento realizado pelo setor público.
Existem outras incitativas contratuais, como experimentadas no Chile, na qual o contrato tem
seu término definido com o atingimento de determinado valor presente de remuneração do
parceiro privado.36
Apesar do grande número de possibilidades contratuais, grosso modo o arranjo
institucional da PPP pode ser agrupado em duas categorias, conforme a forma de contribuição
do setor público para a remuneração de operador privado, doravante referida como
contraprestação pública37 38.
i) Contraprestação fixa;
ii) Contraprestação variável.
No modelo de contraprestação fixa, o Estado remunera parcial ou totalmente o
concessionário privado através de pagamento periódico fixo, para um dado patamar de
qualidade de serviço pré-definido contratualmente. Portanto, uma vez que o serviço esteja
disponibilizado na qualidade estabelecida em contrato, o Estado está comprometido em
realizar os pagamentos ao parceiro privado, mas, caso o nível de qualidade encontre-se
inferior ao definido, o pagamento pode ser reduzido em todo ou parte, além de acionar, como
previsto, outros mecanismos de sanção.
Desta maneira, na PPP de contraprestação fixa existem óbvios mecanismos de
enforcement, com limite na liquidação do contrato (caducidade da concessão). No entanto, o
custo de transação ex-post de realizar o monitoramento da qualidade fica a cargo do poder
concedente, não muito diferente do que ocorreria numa concessão comum de outorga
onerosa. Vale lembrar a observação de Barzel (1997), de que a multiplicidade de atributos de
36 Ver Engel, Fischer e Galetovich (2003; 2006). 37 Contraprestação pública é a terminologia empregada no marco institucional do modelo de Parcerias Público Privadas no Brasil, objeto de análise do próximo capítulo. 38 Ver Silveira e Brito (2005).
100
uma transação torna precário o monitoramento dos contratos e o efeito de reduções de
qualidade é equivalente a uma elevação implícita de preços.
A correspondência de um contrato de PPP com contraprestação fixa com as
características do modelo de contratos de preço fixo é significativa. Isto porque nos contratos
de preço fixo os benefícios de redução de custos serão integralmente absorvidos pelo
concessionário. Por outro lado, o concessionário se encontra mais exposto a distúrbios pelo
fato de possuir um volume de receita garantido pelo Estado.
O problema para o setor público é que um valor da contraprestação fixa além do
necessário para viabilizar o investimento significa uma perda de eficiência, pois menos
empreendimentos poderão ser realizados com este volume de recursos, quer via PPP ou
investimento público. Neste caso, o mais eficiente seria reduzir o lucro do agente privado
nesse projeto, para viabilizar outro empreendimento. Note que este é um típico exemplo da
limitação do critério de Pareto, mas adequado a uma abordagem normativa a partir da
economia neo-institucionalista, conforme foi discutido no capítulo I.
Os contratos de PPP com contraprestação variável podem se apresentar com vertentes
diferenciadas, mesmo porque se trata de uma categoria de contratos que permite uma maior
flexibilidade na modelagem de contratos. Algumas experiências geraram um estigma negativo
sobre este tipo de contrato, como o modelo de pedágio-sombra (shadow toll) empregado nas
rodovias portuguesas39. O problema deste caso foi adotar uma contraprestação pública em
função crescente do volume de tráfego observado na rodovia. Neste sentido, ao invés de
ocorrer um compartilhamento de riscos com o setor privado, o Estado assumiu um risco pró-
cíclico, pois à medida que a remuneração oriunda das tarifas aumentava, crescia junto o
pagamento público. Assim, o interessante é que a participação pública funcione no sentido
inverso da arrecadação de tarifas, ou seja, atuando como uma compensação contra-cíclica.
As propostas de contraprestação variável devem ser estabelecidas considerando o
conceito de salvaguarda para o estímulo à participação privada em atividades cuja atratividade
não ocorreria de maneira espontânea. Por parte do agente público, a adoção de uma
contraprestação variável é propícia, na medida em que a demanda de serviço revelada torne a
concessão livre da necessidade da contraprestação pública. Inclusive, dependendo da forma
do contrato, a contribuição pode se tornar uma espécie de outorga onerosa.
39 Ver Coutinho (2005)
101
É, portanto fundamental conceber que esta categoria de modelo introduz a
possibilidade de adoção de cláusulas de risk-sharing, com rebatimento sobre o volume de
recursos públicos destinados ao agente privado. Isto, entretanto, não implica a perda de
incentivos de alta potência para redução de custos, uma vez que os ganhos de produtividade
seguem serão apropriados pelo parceiro privado. Neste sentido, os modelos de PPP de
contraprestação variável reúnem características que os tornam situações híbridas entre
modelos de cost-plus e preço fixo, pois preservam em alguma medida os highpowered
incentives para redução de custos, mas introduz uma proteção à remuneração do capital
privado como ocorre em contratos e cost-plus, com maior participação atributos de adaptação
do tipo C.
Neste sentido, o modelo de PPP atenderia a demanda apontada por Crampes e Estache
(1997) por algum instrumento de risk sharing alternativo à total assimetria definida no regime
de preço-teto.40 Estes elementos contratuais são uma forma de viabilizar investimentos
privados em mercados que não se apresentam atrativos devido, entre outros fatores, ao grau
de incerteza. Como aponta Laffont, et. al. (1997:26) “a minimum income guarantee would be
included as a mean to make risky concessions attractive to private agents.”
Contratos com garantia de receita mínima funcionam como uma espécie de take-or-
pay parcial. Mais precisamente, é possível considerar que certos modelos de PPP de
contraprestação variável envolvam uma combinação dos incentivos do take-or-pay com o
risk-sharing.
No entanto, contratos que envolvem mecanismo de pagamento derivado de um
monitoramento de variáveis de performance não devem ser considerados com uma solução
universal. A criatividade em propor contratos com este formato deve contemplar seu custo de
implantação e de monitoramento. Neste aspecto deve ser compreendida a observação de
Barzel (2002: 15) “A necessary condition for sharing is that the output is easily identifiable
and divisible because the sharing of the gains is what renders the collaboration self-policing,
to some degree.”
Para Laffont et.al. (1997), o uso de modelos contratuais com garantia mínima deve ser
acompanhado por um artifício de auto-seleção de alguns termos contratuais. Embora os
40 A conclusão de Estache e Crampes (1997) é a existência de vantagens de regimes híbridos, principalmente para reduzir a possibilidade de não ocorrer investimentos.
102
autores não sejam explícitos, pode se considerar que neste caso deve existir um menu de
contratos como um instrumento auxiliar no mecanismo de leilão. Crampes e Estache (1997:8)
também enfatizam a importância de um de menu de contratos, como forma de selecionar e
revelar as informações do agente privado. Para os autores, este seria um meio de facilitar as
negociações e ajustes durante a execução do contrato.
Ao comparar os modelos de contraprestação fixa e variável em termos de estrutura de
governança, cabe destacar a contraprestação variável possui mais atributos de adaptação tipo
C, uma vez que permite um nível de comprometimento mais elevado entre as partes
contratantes. Não obstante, este tipo de modelo contratual em PPP representa uma estrutura
contratual mais complexa. Trata-se de uma alternativa para projetos com elevado nível de
incertezas, que reduzem o grau de confiança na viabilidade do investimento com capital
privado.
A contraprestação variável significa um instrumento de ajustamento endógeno dos
contratos. A incerteza de demanda e de custos de implantação do projeto resulta na
incapacidade de antecipar ex-ante qual a estrutura contratual mais adequada. Outro fator que
demanda estruturas de coordenação mais cooperativas e mais seguras é o volume em termos
de requisitos de capital próprio do investimento. Projetos muito grandes em volume de
recursos elevam o nível de risco, demandando estruturas mais seguras para as partes. Em
termos de estruturação do contrato, isso equivale a lidar com um nível de incerteza maior e
corresponde também a maior complexidade contratual na estrutura de governança.
Se não existe incerteza de demanda significativa, a contraprestação fixa pode ser
melhor. Caso hipoteticamente não existisse incerteza, definir uma contraprestação fixa ou
variável seria um tema superado. Em suma, as PPP de contraprestação variável significam de
fato uma estrutura de governança mais complexa que as de contraprestação fixa e devem,
portanto, serem aplicadas em projetos cuja especificidade dos investimentos e o nível de
incerteza justifique sua adoção.
A tipologia de Williamson de estruturas de governança estabelece como casos
extremos a transação coordenada pelo mercado e no outro pólo a transação ocorrendo intra-
firma. Entre estes dois extremos um conjunto de soluções híbridas sem, contudo, constituir
um contínuo de soluções. Nos termos do presente estudo, a obra pública seria o análogo para
a firma como estrutura de governança do investimento público direto, no outro extremo a
103
firma privatizada não-regulada é a solução mais próxima de mercado, como estrutura de
coordenação.
No entanto, o mais interessante nesta analogia é a definição das formas híbridas
representada pelos contratos de concessão e PPP. Como mencionado acima, os contratos de
PPP são estruturas mais complexas do que os contratos de concessão usual. Da mesma forma,
os contratos de PPP que dispõem de mecanismos de contraprestação variável, ao
proporcionarem mecanismos de compartilhamento de riscos e de rendas, representam uma
estrutura com mais atributos de adaptação cooperativa do que a PPP com contraprestação
fixa.41
A tipologia de estruturas de governança na relação entre setor público e privado para a
provisão de serviços de infra-estrutura combina de várias maneiras os atributos de
coordenação das transações. Em outras palavras, cada estrutura de governança apresenta seu
mix de atributos Tipo A (high powered incentives) e Tipo C (flexibilidade ex-post). Como
discutido no capítulo I, cabe ressaltar que esta combinação entre os atributos não se expressa
em uma função contínua, portanto determinadas transações que não encontram a ponderação
perfeita entre incentivos de alta potência e flexibilidade ex-post. Portanto, e como era de se
esperar, na relação entre Estado e setor privado segue válido o conceito de ineficiência
irremediável de estruturas de governança. A diferença é que, com os modelos contratuais em
PPP, o espaço de estruturas de governança torna-se mais completo logo, a preocupação com a
seleção da estrutura relativamente mais adequada torna-se um tema de destaque para política
setorial. A figura abaixo auxilia a apresentação das estruturas de governança.
41 Na seção 3.4 retoma-se a discussão sobre a seleção de estruturas de governança.
Figura 3.1: Conjunto de Estruturas de Governança
Adaptação Tipo A A
B
104
As figuras em forma de representam as alternativas organizacionais da relação entre
Estado e setor privado para coordenar a provisão de serviços de infra-estrutura.
A figura A representa a empresa privada (ou privatizada), na qual só não se trata de
uma relação spot pelo fato da empresa estar submetida a controles regulatórios do Estado.
Porém, isto acontece num nível muito mais reduzido e menos complexo do que as empresas
concessionárias de serviços de infra-estrutura. A maior mobilidade dos ativos, como menor
perfil de sunk cost e a presença de um maior número de agentes reduzem a interdependência
bilateral e, como visto, o risco de hold-up nos investimentos. Como mencionado acima,
exemplos de serviço de infra-estrutura com este perfil são os transporte rodoviário de
passageiro e a aviação civil.
A figura B simboliza as concessionárias de serviço de infra-estrutura regidas pelo
contrato de concessão clássico, com pagamento de outorga ao Estado. Trata-se de uma relação
regida por um contrato de longo prazo, com alguns mecanismos mitigadores de riscos
necessários para o investimento em ativos específicos. Este aspecto não se apresenta em A.
No entanto, principalmente ao envolver a regulação por regime de preço-teto, destaca a ênfase
por atributos de coordenação do tipo A. Como discutido acima, este modelo contratual possui
C
D
E
Adaptação Tipo C
105
mecanismos limitados para gerar incentivos e segurança de investimentos em expansão de
rede, sobretudo nas em regiões críticas em termos do nível de universalização de serviços.
Os modelos de contratuais em PPP com contraprestação fixa estão representados na
elipse C. Nesta, a estrutura de coordenação é mais cooperativa que a B e permite lidar com
investimentos mais complexos, incertos e específicos na medida que uma parcela do risco é
assumido pelo Estado, por intermédio de uma contribuição fixa ao empreendedor privado que
arcar com os investimentos em ativos específicos.
A figura D representa a PPP com contraprestação variável, que da mesma forma que
em C estabelece um relacionamento em um contrato de longo prazo entre as partes. Como já
discutido, a maior possibilidade de mitigação e compartilhamento de riscos, bem como meios
de distribuição de rendas permite a este modelo contratual adaptar-se ex-post às condições
expressas por investimentos com grande grau de incerteza e alto grau de especificidade de
ativos. Tal mecanismo reduz o risco de hold-up e viabiliza a participação de agentes privados
que, sob estruturas de governança mais simples, tenderiam a recusar o empreendimento.
Por fim, a figura E é a estrutura de governança análoga à firma no modelo de
Williamson. Uma vez que determinados empreendimentos, seja pelo alto grau de incerteza, ou
pelo perfil de especificidade de ativos, constituem-se em uma transação demasiadamente
complexa e incerta, com elevados custos de transação. A introdução de mecanismos de
organização por meio diferente da obra pública implicará tanto no baixo interesse do setor
privado, como pelo alto custo de formalização e monitoramento contratual.
Em suma, o que foi apresentado é uma alternativa de classificação de diferentes
modelos contratuais de delegação ao setor privado de serviços públicos. Trata-se de um passo
preliminar para encaminhar a discussão da forma de aplicação de modelos de PPP em setores
de infra-estrutura. Contudo, a avaliação de contratos de PPP demanda mais esforços,
principalmente para destacar as diferenças da forma de adaptação e coordenação existentes
entre PPP de contraprestação fixa e de contraprestação variável. Com isto será possível
concentrar a discussão sobre a seleção de estruturas de governança, permitindo encontrar as
condições que favorecem o emprego de modelos contratuais em PPP.
106
3.3 – Contrato de Parceria Público Privada: Critérios Preliminares de Avaliação.
Esta seção aprofunda o debate sobre o modelo contratual de Parceira Público Privada,
principalmente ao discutir em maior detalhe o papel exercido pela contraprestação pública em
viabilizar a expansão dos serviços de infra-estrutura. Neste intuito discute-se brevemente
como o modelo contratual em PPP pode ser interpretado como um multiplicador para os
recursos públicos para investimento em infra-estrutura. Portanto, esta forma contratual
configura-se como um aspecto ainda mais importante em países em desenvolvimento, pois
reúnem a carência de ativos de infra-estrutura, assim como apresentam recorrentemente
restrições fiscais. Além disso, uma representação do mecanismo de contraprestação variável
será apresentada com o objetivo de discutir seu papel em tornar viável empreendimentos de
infra-estrutura para agentes privados.
No entanto, o objetivo principal desta seção é construir uma tipologia de estruturas de
governança para a relação entre Estado e setor privado na provisão de serviços de infra-
estrutura. Como discutido acima, a adequação entre a estrutura de governança e a transação
que esta governa é o fator determinante da eficiência econômica. Assim, a tipologia
construída é um método de análise que torna possível uma primeira aproximação para seleção
da forma contratual. Logicamente, este método não torna dispensável considerar as
idiossincrasias de cada caso avaliado.
3.3.1 – Contrato de Parceria Público Privado e a Expansão dos Serviços de Infra-estrutura: o Papel da Contraprestação Pública
Como visto acima, modelos de PPP justificam-se na medida em que se apresentam
como alternativa de governança para investimentos em serviços de infra-estrutura, isto é,
ampliam o espaço de contratos factíveis. Determinados projetos, sem a presença de
contraprestação pública garantindo um montante de receita seja por pagamento fixo ou uma
garantia (variável), só poderiam ser realizados por meio de obra pública.
Desta maneira, a exclusão desta estrutura de governança implica que a realização de
determinados empreendimentos, necessários para ampliar o nível de universalização dos
serviços, dependeria de investimento público direto. Não obstante este fato, como foi
discutido no capítulo anterior, a conjugação de universalização de serviço e concessão privada
sob regulação por incentivos é uma tarefa difícil, sobretudo em países em desenvolvimento
com baixo grau de maturidade de sua rede de infra-estrutura.
Considerada a relevância e a existência de um conjunto de situações a serem ocupados
por modelos de PPP, os volumes de investimento gerado por estes modelos dependerá da
capacidade da contraprestação pública ser mitigadora de riscos e promotora da viabilidade
econômica para o capital privado em setores de infra-estrutura. Diante de um montante fixo e
limitado de recursos públicos disponíveis para a formação de parcerias, quanto menor o
volume de contribuição pública despendida por contrato, maior o número de
empreendimentos que poderão ser estruturados por este modelo, ou maior o número de
projetos que poderão ser encaminhados em outro arranjo institucional. Assim,
contraprestações em excesso em casos particulares reduzirão a capacidade de estabelecer
outros projetos, seja em PPP, seja de outra forma que demande recursos públicos.
Uma forma de analisar a participação pública por projeto é comparar a receita auferida
com a contraprestação pública com o montante de investimento, ambos trazidos a valor
presente. Considerando py o valor presente da receita oriunda da contraprestação pública e I
os investimentos, então a relação entre estes pode ser expresso da seguinte forma:
ψ = Ι / y p (3.1)
A valorização do recurso público investido (value for money) ocorre quando ψ > 1,
pois caso contrário o investimento público seria uma alternativa mais econômica.
Considerando que esta participação provavelmente se apresentará de forma diferente entre os
contratos, vale exibir o seu valor médio, conforme definido abaixo:
Isto posto, vale apresentar o efeito da participação pública no agregado sobre a
capacidade de ampliar o volume de investimentos em serviços de infra-estrutura. Segue-se na
equação 3.2 abaixo, uma forma de agregar os projetos.
ii
iii
projetocada de ãoparticipaça :sendo
(3.2)
ϕ
ψϕ∑=Ψ
107
108
Se cada projeto individual apresentar um montante de investimento superior à
contrapartida pública empenhada, conseqüentemente esta relação valerá no conjunto. Desta
forma, o valor de Ψ, média ponderada da relação entre investimento e participação pública
dos projetos, será um valor maior que um.
Considerando um orçamento disponível para investimento público em setores de infra-
estrutura limitado. Este volume de recursos, o montante de ativos gerados com este recurso,
após a formatação de contratos de PPP, pode ser em até Ψ vezes superior ao recurso inicial
para investimentos públicos.
Visto desta maneira, o modelo de PPP possui um efeito multiplicador dos recursos
públicos para investimentos em infra-estrutura. Portanto, a justificativa para utilização de
recursos públicos expressa no princípio do value for money pode ser satisfeita não só em
projeto individual, mas também no agregado.
No entanto, na representação acima não se considerou vantagens relativas do setor
privado para a realização de investimentos e manutenção dos serviços com menor nível de
custo, algo que traria mais vantagens para a utilização de modelos de PPP. Esta é a
justificativa usualmente empregada na literatura para a delegação de serviços para a iniciativa
privada. Como visto acima, o benefício de modelos de PPP para ampliar os investimentos de
infra-estrutura ocorre sem considerar este fato estilizado.42
Se quanto menor o valor médio de contraprestação maior será a eficiência deste
modelo, então maior também será a eficiência de contratos de PPP em promover, coeteris
paribus, a universalização de serviços visto que viabiliza maior volume de investimentos.
Desta forma, o Estado poderia definir metas e parâmetros para a participação pública em
iniciativas de PPP.
A definição do patamar de participação relativa se torna uma tarefa mais complexa
quando a contraprestação pública é do tipo variável. Nestes casos, existirá apenas uma
estimativa para o valor presente da contribuição pública. A seguir, apresenta-se um modelo
simplificado para facilitar a discussão acerca da forma de definição do montante de recursos
públicos em um modelo de PPP com contraprestação variável.
42 Por outro lado, existe um custo de definição de redigir e definir os contratos em PPP que também, por simplificação, foi desconsiderado.
O interesse de investidores privados em participar de empreendimentos de infra-
estrutura dependerá da expectativa de remuneração do capital investido. Considerando que a
tarifa para a prestação dos serviços infra-estrutura será objeto de regulação, ou seja, terá um
limite superior, então o principal vetor de crescimento de receita ao longo do tempo
responsável pela viabilidade do projeto para investidores privados será a evolução da
quantidade demandada de serviços de infra-estrutura. Assim, coeteris paribus, a viabilidade
do investimento pra agentes privados dependerá da quantidade demandada.
Conforme discutido no capítulo II, o retorno do investimento cresce quanto maior a
renda per capita e a densidade populacional. Em outras palavras, por unidade de ativo
investido, a quantidade demandada dependerá do comportamento da renda per capita e da
densidade populacional no decorrer do período de concessão. Desta forma, Uma maneira de
apresentar esta característica é considerar a quantidade demandada expressa por:
109
++−
),,( ii dytQQ = (3.3)
Sendo:
t a tarifa regulada do serviço,
y a renda per capita da região de concessão; e
d a densidade populacional.
Assim, dada a tarifa definida para provisão dos serviços, se a demanda esperada de
serviços por usuários (Q) não for suficiente para atingir a taxa mínima de remuneração do
capital privado (r*)43, então será remota a possibilidade de estabelecer uma concessão
clássica, mesmo sem o pagamento de outorga. Nestas situações, os contratos em PPP podem
ser uma forma de viabilizar o investimento.
A participação pública necessária para viabilizar o investimento ocorre por meio de
uma contribuição governamental ao empreendimento que incrementa a receita obtida pelo
agente privado.
43 Esta taxa é uma remuneração esperada na projeção de um fluxo de caixa de um projeto de investimento. Se a taxa interna de retorno (TIR) de um investimento for inferior a remuneração mínima exigida (r*) por agentes privados, então não haverá interesse pelo empreendimento. Um aspecto fundamental para tanto é a estimativa de demanda do serviço prestado a partir do ativo investido.
Logo, a função receita (R) do operado privado define-se por:
110
TtQR = + (3.4)
Considerando T definido como um montante fixo de recursos monetários, então o
contrato de PPP será do tipo de contraprestação fixa.
t a tarifa paga pelos usuários do serviço.
T o volume de recursos públicos pagos ao operador privado; e
Sendo:
Alternativamente, pode-se definir T como volume de recursos variável, isto é uma
contraprestação variável. Neste intuito, existem duas possibilidades: uma é defini-la em
função de quantidade de serviço; outra é estabelecê-la em função da tarifa.
Caso se defina em função de uma tarifa, significa que a tarifa paga pelo usuário tu é
diferente da tarifa recebida pelo prestador de serviço t. Isto porque o Estado complementa a
tarifa paga pelo usuário em t p, ou seja:
pu
p=
ttt += (3.5)
Neste caso, o valor da contraprestação T será expresso por:
QtT (3.6)
No entanto, cabem alguns comentários a respeito desta alternativa de modelo de PPP
com contraprestação variável. O primeiro aspecto é que a definição de uma tarifa subsidiada
traz a tona à necessidade de apurada identificação dos usuários favorecidos pela tarifa
especial. Como discutido no capítulo II, existe o problema de gerar benefícios para usuários
com condições de arcar com a tarifa sem subsídio. O segundo comentário diz respeito ao
possível efeito shadow toll, como ocorrido nas concessões rodoviárias portuguesas. Conforme
comentado na seção anterior, quanto maior a quantidade demandada pelos usuários, maior a
contraprestação pública. O problema é que caso a demanda ultrapasse o esperado, significa
que se estará incorrendo em pagamentos públicos em quantidade superior ao necessário para
viabilizar o empreendimento com participação privada. Uma vez incorrido neste problema, os
custos de renegociação do contrato entre Estado e agente privado serão elevados, logo,
representado dificuldade de adaptação da estrutura de governança.
O terceiro comentário, e talvez o mais importante, se refere à necessidade de gerar
salvaguardas para investimentos em condições de incerteza, como os projetos green field.
Uma vez que a contrapartida pública varia com a quantidade demanda, por definição incerta
em empreendimentos novos, então existe um problema desta alternativa não gerar a
salvaguarda para investimentos em ativos específicos. Isto porque a soma da receita de
usuários e contraprestação pública ficaria abaixo do necessário para remunerar o capital
investido.
Uma alternativa de contrato de PPP se dá com uma variação da contraprestação de
acordo com a quantidade demandada pelos usuários. Uma vantagem é que os ajustes na
contraprestação são mais simples de serem implementadas, economizando em custos de
monitoramento, assim como reduzindo a probabilidade de processos de renegociação
contratual.
Neste caso, a contraprestação variável assume a seguinte forma:
p= tQT (3.7)
Sendo t a mesma tarifa paga pelos usuários e Q p a quantidade assegurada pelo Estado.
Vale destacar que a tarifa t é estabelecida observando critérios de modicidade, mas
sem considerar nenhum mecanismo de subsídio na estrutura tarifária.
Segue-se que a função receita pode ser re-escrita da maneira abaixo:
( )pt QQQ +=
tQR , (3.8)
= :onde
Definindo a contraprestação variável desta forma garante-se a salvaguarda para o
investimento nos ativos específicos para a provisão de serviços de infra-estrutura, pois o
Estado retira a incerteza de demanda sobre o empreendimento. Contudo, um instrumento
contratual em contraprestação variável deve incorporar meio de compartilhamento de
resultado ao longo do período do contrato.
111
O primeiro aspecto é criar mecanismos que evitem contribuições públicas acima do
necessário para viabilizar o investimento. Desta forma, considerando Q* a demanda que gera
remuneração do capital privado, então se pode reescrever a quantidade assegurada da seguinte
forma:
tp * QQQ −= (3.9)
A equação 3.9 pode ser reescrita da seguinte maneira:
*
tQ
onde)1(
Q
=
−=
φ
φ *p
(3.10)
Logo, a quantidade demanda percebida pelo agente provado passa a ser:
*t )1( QQQ φ−+= (3.11)
Seguindo esta regra de ajustamento, o concessionário sempre terá uma quantidade
demanda de *Q independentemente de sua composição entre consumo de usuários e de
contribuição pública. Assim, tudo mais constante, este agente terá garantido uma taxa
remuneração mínima para o capital investido (r*).
Vale lembrar que reduções de custo serão absorvidas integralmente pelo prestador de
serviço. Apesar da segurança para a remuneração do investimento criada por este modelo de
contrato de PPP, não se cria incentivo para negligência na administração da estrutura de
custos, ao contrário da regulação pelo custo de serviço ou em qualquer contrato de perfil cost-
plus.
Existem três situações para o comportamento da quantidade assegurada pelo Estado.
01 onde III; caso ,
01 onde II; caso ,
0 1 onde I; caso ,
*
*
<∴>>
=∴==
>∴<<
TQQ
TQQ
TQQ
t
t
φ
φ
φ*t
(3.12)
112
113
A regra de contraprestação, como definida nesta seção poderia gerar situação tanto de
contribuição de recursos públicos para a firma concessionária, caso I, como o pagamento
desta ao governo numa espécie de outorga onerosa, caso III. Existe uma única situação que
não gera pagamentos de parte a parte, caso II: é a situação cuja demanda de usuários garante,
coeteris paribus, a remuneração do capital privado.
O modelo contratual de contraprestação variável também pode ser definido, sem
grandes complicações adicionais, estabelecendo com limites de piso e teto para a
contraprestação pública, gerando um mecanismo mais preciso para o compartilhamento de
risco. O piso é definido para fins de contraprestação como o valor máximo que o setor público
garantiria ao parceiro privado. Uma alternativa é definir a proporção de compartilhamento de
ganho no caso III, da mesma forma que for definido a garantia pública no caso I.
Neste modelo, o montante de contraprestação pública se define em termos de valor
esperado, atribuindo-se probabilidades para cada um dos casos. Considerando que o caso II é
representado por apenas um ponto, então assumir para fins de simplificação que este cenário
possui probabilidade nula não gera grande perda de poder explicativo à análise. Esta
probabilidade dependerá da evolução da demanda pelo serviço ao longo do contrato de
concessão e será dependente dos fatores estruturais de renda per capita e de densidade
populacional.
Como discutido acima, diferentemente de setores de bens de consumo, os serviços de
infra-estrutura são essenciais à cesta de consumo, donde a sua demanda tem um perfil menos
preço-elástico que os demais bens. A demanda por acesso e certas características dos setores
de infra-estrutura pelo lado da oferta, como sub-aditividade de custos, favorecem a hipótese
simplificadora que a demanda pelo acesso aos serviços tende a ter um perfil cumulativo ao
invés de cíclico. Diante disto, o montante de recursos públicos destinados a determinado
empreendimento será função do crescimento da demanda no longo prazo.44.
Assim, a projeção de crescimento de demanda será um elemento central pra
compreender o papel da participação do setor público. Assim, cabe algum comentário sobre
processos de difusão e crescimento de demanda no longo prazo.
44 Para fins de definição de um contrato de PPP, haverá uma projeção de demanda que balizará tanto a decisão do setor público como do investidor privado.
114
Geroski (2000) apresentou uma resenha de modelos de difusão, onde a variedade
atende às especificidades do problema avaliado. Para fins de ilustração deste tópico, vale
apresentar o modelo epidêmico, tem por característica descrever um processo de difusão em
uma curva S, isto é, uma função logística de difusão. Com base em modelo de difusão, o
Estado deve avaliar qual o valor esperado de contraprestação considerando uma estimativa
para o parâmetro de difusão dos serviços após a implantação da infra-estrutura. A difusão no
caso de serviços de infra-estrutura, principalmente em regiões de rede incipiente, será
determinada pela a probabilidade de indução de demanda gerada pela disponibilidade de um
serviço inexistente previamente, ao menos com o nível qualidade na condição que passa a ser
ofertada.45
Em termo da presente discussão, considerar a existência deste efeito pode ser uma
avaliação pertinente da evolução dos serviços de infra-estrutura. Isto porque além da demanda
projetada de crescimento da utilização do serviço, em muitos casos, diante da baixa
maturidade de serviços de infra-estrutura em países em desenvolvimento, a expansão da rede
de serviços pode ter um significativo efeito de indução de demanda.46
Independentemente das idiossincrasias setoriais, este efeito indução de demanda
envolverá grande incerteza de mensuração47 e, portanto se apresenta como um risco para o
setor público no caso da adoção de termos fixos de contraprestação, uma vez que negligenciar
este efeito provavelmente resultará em um volume de recursos destinados ao parceiro privado
superior ao necessário para garantir a atratividade do investimento.
Por outro lado, diante da incerteza sobre o comportamento deste parâmetro, os
agentes privados dificilmente o incorporarão na definição de sua taxa de remuneração de
capital desejada para a realização do investimento. Desta forma, o uso de contratos com
contraprestação variável pode ser visto não só como uma garantia de remuneração mínima
para o parceiro privado, mas como um seguro para o setor público contra o excesso de
empenho de recursos em um determinado empreendimento.
Contudo, atingir o nível ótimo de contraprestação não é factível diante do alto grau
45 Outra fonte deste efeito é o feedback entre o investimento em infra-estrutura e o crescimento da renda. 46 Geroski (2000). 47 Visto que dependerá de uma de história prévia para sua apurada aferição.
115
de incerteza e a complexidade para a formação de contratos (ineficiência irremediável). De
fato, como discutido no Capítulo I, critérios de eficiência num ambiente com custos de
transação significativos devem atentar para a perseguição de índices de satisfação ao invés de
otimização. É fundamental frisar que, apesar da importância do efeito multiplicador de
recursos públicos para a expansão dos serviços de infra-estrutura, a eficiência do modelo de
PPP passa pela apurada seleção da modalidade de contraprestação fixa ou variável. Isto é,
corroborando o que foi dito acima, a eficiência dependerá da boa adequação entre os projetos
individualmente como sua estrutura de coordenação.
3.3.2 – Critérios para Seleção do Modelo Contratual de Parceira Público Privada
Na seção 3.2 discutiram-se os modelos contratuais de PPP como estruturas de
coordenação, assim como concessão comum e obra pública. Para fornecer critérios de
avaliação de contratos de PPP, vale detalhar as possibilidades de emprego de cada tipo de
contrato de concessão a fim de subsidiar a discussão de seleção da forma contratual. Apesar
da relevância desta proposição no presente nível de generalidade, logicamente, este processo
se completa com a inclusão de parâmetros específicos ao setor sob avaliação.
Porém, o primeiro passo a ser dado na definição de modelos contratuais em setores de
infra-estrutura é identificar as suas diretrizes gerais. Neste intuito, esta seção também
apresenta um conjunto de indicadores para análise de uma alternativa de concessão em PPP.
Como visto acima, se a estrutura de coordenação for excessivamente complexa,
incentivará um menor número de transações, pois reduzirá recursos para investimento, isto é,
reduzirá a disponibilidade de recursos para a estruturação de contratos em PPP. Vale lembrar
que o estabelecimento destas estruturas envolve custos de administração e monitoramento
que, se mal empregados, representarão ineficiência na seleção contratual. Por outro lado, se a
estrutura for demasiadamente simples para as características do investimento, não
proporcionará a atratividade e a segurança para investimentos sob incerteza envolvendo ativos
específicos, portanto, reduzindo o número de transações.
Não há, contudo, uma solução ótima na seleção da estrutura de governança, devido à
impossibilidade de antecipar ex-ante todos os aspectos que influenciarão o relacionamento
entre as partes, bem como a inexistência de um contínuo de opções de formas contratuais.
Assim, algum nível de ineficiência irremediável persistirá na relação entre Estado e agentes
privados. Contudo, vale o critério da observação da natureza e o perfil do investimento e sua
complexidade na busca do modelo contratual mais próximo às necessidades de cada
empreendimento.
Para melhor entendimento desta questão para contratos de PPP, recorre-se aqui a uma
tipologia de situações, a partir de algumas características que definem o ambiente de
transações no setor de infra-estrutura. Como apresentado na figura 3.2 abaixo, no eixo
horizontal apresenta-se a dimensão estrutural para o investimento em serviço de infra-
estrutura.
Quanto maior o valor no eixo horizontal, maior a renda per capita e a concentração da
população no espaço favorecendo a viabilidade (remuneração) do investimento privado. No
eixo vertical se expressa o inverso do grau de complexidade da transação, associado à
incerteza de demanda e de custos de execução de um investimento novo (green field). Assim,
quanto maior o valor em vertical, menos sujeito aos problemas de incerteza e de
especificidade de ativos se encontra o investimento. Considera-se, obviamente, que os
investimentos em ativos de infra-estrutura de rede possuem o perfil de alta especificidade, e
demanda-se assim maior nível proteção (salvaguarda) para realizar investimentos.
Figura 3.2: Quatro Quadrantes de Ambiente de Transações
I
III
II
IV
Destaca-se na Figura 3.2 a formação de quatro situações (I, II, III, IV) representativas
de quatro tipos de casos para avaliação da estrutura de governança a ser empregada. 116
117
No caso I as condições estruturais não são favoráveis para viabilizar a remuneração de
investidores privados, mas o perfil dos investimentos necessários não se constitui no caso
mais grave de especificidade de investimento. A dificuldade para definir o modelo contratual
de concessão clássica se centra na baixa expectativa de remuneração do capital privado por
intermédio do pagamento realizado pelos usuários do serviço.
Desta forma, a demanda por uma forma contratual em PPP demanda apenas viabilizar
a atração de investimentos privados. Portanto, a participação pública através de uma
complementação de receita na forma de uma contraprestação fixa tende a ser um modelo
contratual adequado.
O caso II retrata uma região com perfil de superior em temos de renda per capita e de
concentração espacial da população, ou seja, trata-se de uma região favorável para auferir
receitas de usuários de serviços de infra-estrutura por unidade de ativo empregado. Além
disso, representa-se nesta categoria o investimento cujo grau de incerteza é baixo, ou seja,
regiões na qual o grau de novidade (green field) não é significativo. Por exemplo, nesta região
os investimentos resumem-se à melhoria de capacidade da rede ativos existentes. A conjunção
destes fatores faz do caso II uma situação onde a complexidade do investimento favorece o
emprego de concessões clássicas, inclusive com a possibilidade de pagamento ao setor
público de outorgas capturadas no leilão de seleção de prestadores de serviço.
O caso III, ao reunir condições estruturais mais restritivas e alto grau de incerteza
associada ao investimento, torna a transação altamente complexa para ser coordenada por
concessões clássicas e mesmo por uma contraprestação fixa. Em situações descritas neste caso
a necessidade de garantia mínima de remuneração tende a ser elevada e no limite se aproxima
da necessidade de uma transação intra-firma, isto é, uma obra pública.
Portanto, a alternativa que favorece a participação privada no empreendimento se faz
um garantia (salvaguarda) de receita mínima através de um modelo de PPP com
contraprestação variável. Contudo, uma vantagem desta solução é permitir o uso de incentivos
para a redução de custos, pois os benefícios decorrentes da redução de custos serão
apropriados pelo operador privado. De fato, o contrato de PPP não gera o conforto para um
concessionário como em um contrato cost-plus. No entanto, a probabilidade elevada de
distúrbios tende a deixar a estrutura contratual excessivamente instável, favorecendo a opção
por obra pública.
Por fim, o caso IV representa a situação cuja dimensão estrutural da região possui
características favoráveis à viabilidade de operações privadas, no entanto a incerteza e a
necessidade de mobilização de recursos para um investimento green field demanda maior
segurança para a realização de investimentos em ativos específicos por intermédio de capital
privado. Nesta situação não é factível uma concessão clássica garanta a plena capacidade
coordenação entre as partes na transação.
Por outro lado, a definição de um valor de contraprestação fixa em uma PPP não é
tarefa simples, dado o baixo intervalo de confiança para o ritmo de difusão da utilização dos
serviços de infra-estrutura. O risco é definir-se um nível de contraprestação excessivo, logo a
utilização de mecanismos de compartilhamento de riscos e receitas pode ser uma solução
interessante, principalmente na perspectiva do setor público. Isto posto, vale retorna ao
diagrama alocando a estrutura de governança na relação entre setor público e privado mais
apropriada às características do investimento.
Figura 3.3: Tipologia de Estruturas de Governança
Contrato de Concessão Clássico
PPP Fixa
PPP Variável PPP Variável
ou Obra pública
A distribuição dos projetos no diagrama dependerá das especificidades do caso
estudado, portanto alterando a relevância relativa de cada quadrante do diagrama. Países em
desenvolvimento, com grande necessidade de investimentos novos (green field) em infra-
estrutura e cujas condições estruturais não favorecem a participação privada, tendem a
apresentar um maior número de projetos no quadrante IV, isto é, apresentam maior demanda
por modelos de contraprestação variável.
118
119
Esta análise serve como auxiliar para a definição do modelo contratual a partir da
observação das características regionais do empreendimento e da intensidade de ativos
necessários para a prestação de serviços a partir do estabelecimento da concessão. Esta
metodologia auxilia a evitar algumas possíveis ineficiências associadas ao uso de modelos
contratuais excessivamente complexos ou demasiadamente simples para um empreendimento.
Portanto, trata-se de um guia para a identificação de estruturas de governança mais eficientes,
dentre o limitado conjunto de possibilidades, para prover a expansão da rede de ativos.
3.4 – Conclusão
A Economia dos Custos de Transação fornece a base conceitual para a avaliação do
papel de contratos na coordenação das atividades econômicas entre as partes envolvidas numa
relação que se desenvolve no tempo. Um contrato de concessão que estabelece os termos de
relacionamento entre o setor público e privado em determinado empreendimento encaixa-se
como objeto de análise da teoria dos custos de transação. Se eficiência da estrutura de
governança determina a viabilidade de determinados investimentos, então a forma contratual
adotada entre Estado e setor privado será peça fundamental para determinar a capacidade de
expansão dos serviços de infra-estrutura.
No capítulo anterior discutiu-se o problema de universalização de serviços de infra-
estrutura em duas dimensões: estrutural e institucional. A dificuldade da universalização surge
do descompasso entre soluções institucionais e estruturais, ou seja, estruturas de governança
que se adequem à complexidade do desafio que se apresenta.
No presente capítulo foi apresentado que o modelo de PPP, nas versões de
contraprestação fixa e variável, preenchem lacunas no espaço de estruturas de governança na
relação entre setor público e privado, visando à provisão dos serviços de infra-estrutura.
Contudo, isto não significa que a participação direta do Estado na provisão de determinados
serviços não é eliminada. Os modelos de PPP encaixam-se entre a solução de fazer (obra
pública) e a concessão clássica. Neste sentido, a tipologia de estrutura de governança auxilia
na compreensão do perfil de empreendimentos que requerem estruturas contratuais em
modelos de PPP.
120
A justificativa tradicional para a formação de contratos de PPP, exposta no conceito de
Value for Money, supõe que a vantagem advenha da capacidade gestão privada ser superior.
Buscou-se demonstrar aqui que esta suposição não é uma condição essencial para as
vantagens da adoção do modelo de PPP, dada a presença de um mecanismo multiplicador de
recursos públicos para investimentos por intermédio de PPP.
Assim, quer pelo efeito de multiplicar a capacidade de recursos públicos para
investimentos em infra-estrutura, quer pela criação de um número maior de possibilidades de
estruturas de governança, responde-se de forma afirmativa à questão acerca de se os modelos
contratuais em PPP representam uma forma contratual eficiente.
Além disso, a resposta de como isto ocorre depende da seleção adequada do modelo
contratual em relação às características da transação que irá governar. A dimensão estrutural
(renda versus espaço) e o perfil de investimentos novos necessários para a universalização
foram selecionados como características do ambiente de transações para construir uma
tipologia de estruturas de governança. A partir disto, é possível discutir com mais critério o
emprego de modelos contratuais em PPP. Esta avaliação será mais precisa quanto menor a
agregação regional empregada para definir a dimensão estrutural da tipologia.
Em termos gerais, os modelos de PPP criam instrumentos que possibilitam a
adequação da delegação de serviços públicos em regiões com condições estruturais
desfavoráveis à universalização de serviços sob contratos clássicos de concessão. As
estruturas de governança possíveis a partir destes modelos são mais flexíveis para serem
adaptadas aos problemas de países em desenvolvimento. Isto abre espaço para a superação de
uma grande dificuldade apresentada pela aplicação de paradigmas de regulação e concessão
de serviços de infra-estrutura concebidos para lidar com o grau de maturidade de rede de
serviços dos países desenvolvidos.
No próximo capítulo, após ser apresentada a questão da universalização dos serviços
de infra-estrutura no Brasil, será discutido o marco institucional das Parcerias Público
Privadas no Brasil. O intuito será aplicar a discussão feita no presente capítulo para uma
avaliação preliminar do modelo PPP como um instrumento de expansão da rede de serviços.
121
IV – A UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL E O MARCO INSTITUCIONAL DE PARCEIRAS PÚBLICO PRIVADA.
4.1 – Introdução.
No capítulo anterior foi apresentada a alternativa dos modelos de PPP e sua relevância
como uma estrutura de governança para a relação entre setor público e privado na expansão
de setores de infra-estrutura. A proposta deste capítulo é apresentar o desafio de
universalização dos serviços de infra-estrutura e discutir preliminarmente as alternativas
criadas pelo marco institucional de PPP. Para isto este capítulo está organizado em três
seções.
A seção 4.2 aborda o problema de universalização dos serviços tendo como corte
regional as Unidades da Federação. A discussão é feita apresentando dados para os setores de
telecomunicações, energia elétrica, saneamento e rodovias. A assimetria no grau de
universalização destes serviços entre os estados brasileiros reflete, grosso modo, a grande
assimetria exibida em aspectos estruturais como renda per capita e densidade populacional.
Na seção 4.3 apresenta-se o marco institucional das Parcerias Público Privadas (PPP)
no Brasil. A Lei das PPP de dezembro de 2004 soma-se aos marcos institucionais da Lei de
Concessões e Lei de Licitações, para definir o conjunto de possibilidades de relação entre
Estado e agentes privados. De posse deste quadro, compõe-se o conjunto de estruturas de
governança para setores de infra-estrutura no Brasil.
A seção 4.4 traça perspectivas para a relação entre Estado e setor privado na provisão
de serviços de infra-estrutura com o advento das possibilidades contratuais em PPP.
Adicionalmente, a tipologia discutida no capítulo anterior será aplicada para o caso dos
setores de infra-estrutura no Brasil, com desagregação regional no nível de unidades da
federação.
Como será discutida neste capítulo, esta avaliação preliminar aponta para um número
relativamente grande possibilidades de aplicação de contratos em PPP, quer em
contraprestação fixa, como em contraprestação variável. Da mesma forma, indica-se as
122
situações nas quais a concessão clássica é a estrutura de governança mais eficiente, bem como
aponta que ainda há espaço para ser ocupado pela participação direta do Estado.
4.2 - Assimetrias Regionais e o Desafio da Universalização dos Serviços de Infra-estrutura no Brasil.
Nos capítulos anteriores foi destacada a importância da dimensão estrutural de renda
per capita e densidade demográfica como um dos fatores determinantes da viabilidade
econômica da provisão de serviços de infra-estrutura por agentes privados. Não obstante,
quanto maia assimétrica for esta condição estrutural entre sub-regiões de uma mesma área de
concessão, maior a dificuldade que um mesmo modelo contratual se apresente como uma
estrutura de governança eficiente para o conjunto. Esta seção apresentada a assimetria entre os
estados brasileiros quanto aos aspectos estruturais de renda per capita e densidade
populacional.
Além disso, nesta seção discute-se brevemente a diferença no grau de universalização
dos serviços de infra-estrutura, mantendo o corte regional nas Unidades da Federação. A
discussão é feita apresentando dados para os setores de telecomunicações, energia elétrica,
saneamento e rodovias. A assimetria no grau de universalização destes serviços entre os
estados brasileiros reflete, grosso modo, a grande assimetria de renda e densidade
demográfica.
4.2.1 - Diferenças Estruturais entre as Unidades da Federação no Brasil.
No capítulo II concluiu-se que a concentração espacial da população e o maior nível
de renda per capita compõem a dimensão estrutural para determinar a viabilidade econômica
de operadores privados de serviços de infra-estrutura, sobretudo quando se demanda
investimentos na construção da rede de ativos para a provisão dos serviços. Para fins da
presente tese, o corte regional de análise é a unidade da federação (UF). A partir destas, serão
expressas as assimetrias regionais em temos de PIB per capita e de densidade demográfica.
A grande desigualdade de renda no Brasil é um tema discutido na literatura. Dado o
escopo deste trabalho, não cabe reproduzir os determinantes desta assimetria, apenas
apresentar seu comportamento entre os estados da Federação. Vale observar que o uso de
dados de PIB per capita por Unidade da Federação desconsidera que a desigualdade de renda
intra-estado é um aspecto importante para a viabilidade comercial de prestação de serviços de
infra-estrutura. Outra limitação é que a densidade demográfica é expressa nesta tese sem
considerar áreas tais como reservas ambientais, que não exigem expansão da rede ativos para
provisão dos serviços de infra-estrutura.
Na discussão sobre a diversidade regional, um conceito útil e que será empregado
nesta tese é o de coeficiente de variação. Uma vez que tanto média (μ) e desvio padrão (σ)
são estatísticas sensíveis à escala, o coeficiente de variação (σ/ μ ) é uma medida
adimensional. Logo, ela não sofre a influência da unidade medida e permite fazer
comparações entre variáveis diferentes. Outra maneira de apresentar este resultado é em
forma percentual. Por exemplo, um coeficiente σ/ μ de 1,2 representa 120% de dispersão em
relação à média da população. Hoffman (1998) explica que o Coeficiente de Variação é uma
medida útil para expressar tanto dispersão como concentração populacional, como índices de
Gini.
Tabela 4.1: Assimetria do PIB per capita entre as Unidades da Federação (em R$) – 1998 a 2003
1998 1999 2000 2001 2002 2003coefiente de variação 2 ,67 2 ,49 2 ,60 2 ,58 2 ,47 2 ,36
desvio padrao 14 .722 14 .380 16 .729 17 .775 18 .829 3 .722 m édia 5 .520 5 .774 6 .429 6 .895 7 .632 8 .798
Assim etria do PIB per cap ita entre as U nidades da Federação
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE
A Tabela 4.1 acima apresenta o PIB per capita do Brasil entre 1998 e 2003, bem como
duas medidas de assimetria entre as Unidades da Federação: o desvio padrão e o coeficiente
de variação. O desvio padrão aumentou ao longo do período, acompanhando o crescimento da
renda per capita. O coeficiente de variação, ao expurgar o efeito da escala, é uma medida
mais apropriada para avaliar a evolução da desigualdade entre os estados brasileiros. Este
coeficiente apresentou uma redução de 11,4% entre os anos de 1998 e 2003, representando
uma ligeira redução da assimetria entre os estados. Contudo, o seu valor absoluto ainda
expressa uma significativa assimetria entre as Unidades da Federação.
De forma semelhante, a Tabela 4.2 abaixo apresenta o comportamento da assimetria
entre os estados brasileiros quanto à densidade demográfica, medida em habitantes por 1.000
123
km2. Observa-se uma significativa diferença entre as Unidades da Federação, uma vez que o
desvio padrão supera em 5 vezes a média. Tal assimetria manteve-se praticamente constante
entre os anos de 1998 e 2003.
Tabela 4.2: Assimetria da densidade populacional entre as Unidades da Federação (em habitantes/km2) – 1998 a 2003
1998 1999 2000 2001 2002 2003coeficiente de variação 5 5 5 5 5 5
desvio padrão 429 434 451 457 463 469 média 85 86 90 91 92 93
Assimetria na Densidade Populacional entre as Unidades da Federação
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE
Como foi discutido no capítulo II, o relevante para determinar a viabilidade de um
operador privado na prestação de serviço de infra-estrutura é a combinação de renda per
capita e densidade populacional, que exprime a renda disponível para o consumo de serviços
por área de cobertura. No intuito de comparar esta condição estrutural entre as Unidades da
Federação apresenta-se abaixo o Gráfico 4.1 de dispersão, tendo nos eixos a densidade
demográfica e o PIB per capita, ambos no ano de 2003.
Gráfico 4.1: PIB per capita x Densidade demográfica entre as UF em 2003
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
350000
400000
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000
PIB per capita (R$)
habi
tant
es p
or 1
000
Km
2
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE
A disparidade de Unidades da Federação como São Paulo, Rio de Janeiro e Distrito
Federal, em relação às demais Unidades Federação, é tão acentuada, que gera uma distorção 124
na visualização da dispersão. Eles são os estados com maior renda per capita e maior
densidade populacional. Assim, o Gráfico 4.2 abaixo expurga os três estados mais
discrepantes do limite superior para reapresentar a informação.
Gráfico 4.2: PIB per capita x Densidade demográfica entre as UF em 2003, exceto RJ, SP e DF
0
20000
40000
60000
80000
100000
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
PIB per capita ( R$)
habi
tant
es p
or 1
000
Km
2
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE
Mesmo após a exclusão do Rio de Janeiro, São Paulo e Distrito Federal, a dispersão
entre as Unidades da Federação segue muito elevada. Esta assimetria na estrutura de renda e
demografia entre os estados representa ambientes econômicos muito diferentes para a
provisão de serviços de infra-estrutura.
Outra forma de discutir esta disparidade regional é por intermédio do produto das
variáveis listadas para a análise. Com isto, chega-se ao indicador proxy da renda anual por
área, expresso em R$ por km2. Quanto maior a renda na área atendida pela rede de serviços de
infra-estrutura, maiores são as possibilidades de a tarifa cobrada dos usuários remunerar o
investimento realizado para a provisão do serviço.
Como seria de se esperar, a diferença apresentada neste indicador entre os estados
brasileiros é significativa, como pode ser visto no Gráfico 4.3 abaixo. O Distrito Federal, caso
mais favorável, apresenta um resultado de aproximadamente de R$ 6.500 / km2, enquanto em
Roraima, pior caso, atinge-se apenas R$ 7 / km2. A diferença é de 870 vezes entre os dois
estados. O Gráfico 4.3 apresenta a disparidade entre os estados brasileiros tendo como
referência seu distanciamento do caso do Distrito Federal.
125
Gráfico 4.3: Assimetria Estrutural entre os Estados Brasileiros comparados ao Distrito Federal
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
Distrito
Federa
l
Rio de
Jane
iro
São Pau
lo
Santa
Catarin
a
Espirit
o San
to
Sergipe
Paraná
Rio Gran
de do
Sul
Pernam
buco
Alagoa
s
Rio Gran
de do
Nort
e
Minas G
erais
Paraíba
Ceará
Bahia
Goiás
Mato G
rosso
do Sul
Maranh
ão
Rondô
niaPiau
í
Mato G
rosso
Pará
Amapá
Amazon
asAcre
Tocan
tins
Roraim
a
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE
A Tabela 4.3 a seguir mostra a evolução do coeficiente de variação do produto das
variáveis estruturais: PIB per capita e densidade populacional. Como era de se esperar, o
resultado mostra uma acentuada disparidade entre os estados do Brasil: a assimetria medida
supera 7 vezes o valor da média.
Tabela 4.3: Assimetria estrutural entre as Unidades da Federação – 1998 a 2003
1998 1999 2000 2001 2002 2003coeficente de variação 7,68 6,92 7,59 7,72 7,59 7,28
desvio padrão 4.745 4.539 5.856 6.441 7.068 7.740 média 618 655 771 835 932 1.063
Assimetria Estrutural entre as Unidades da Federação
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE
Esta acentuada assimetria nas condições estruturais entre os estados brasileiros tende a
se refletir em disparidades no grau de universalização dos serviços de infra-estrutura.
Todavia, não se pode esperar um paralelismo perfeito entre desigualdade na dimensão
estrutural e na universalização de serviços, devido à influência das políticas de investimento e
126
127
subsídios estatais, previamente à reforma dos setores, e à introdução de concessionários de
capital privado.
Contudo, vale mencionar que a diferença apresentada entre os setores decorre não só
das políticas regulatórias, mas também de políticas de investimento público anteriores à
mudança institucional. No tópico abaixo se apresenta uma breve descrição da universalização
de alguns serviços de infra-estrutura entre os estados da Federação.
4.2.2 – O Desafio da Universalização de Serviços de Infra-estrutura no Brasil.
Uma vez considerada a presença de limitações estruturais para a universalização de
serviços, representada pelas dificuldades em expandir os serviços para além de determinadas
fronteiras geográficas ou de renda, as políticas regulatórias e modelos contratuais entre Estado
e setor privado cumprem papel fundamental para elevar o acesso aos serviços de infra-
estrutura. Durante o período de intensa participação estatal em setores de infra-estrutura em
países em desenvolvimento, sua provisão dependia de gasto público direto e se confundia com
outras prioridades sociais. A partir da reforma destes setores, com a transferência ao setor
privado da operação dos serviços, a expansão da rede passou a depender muito mais de
recursos intra-setoriais do que do repasse de recursos orçamentários.48
Na perspectiva de organismos multilaterais, as reformas institucionais em setores de
infra-estrutura foram consideradas como uma solução definitiva para provisão destes serviços
em países em desenvolvimento. A expansão seria reflexo direto do ganho de eficiência
alocativa e teria como quase sinônimo a redução da exclusão do acesso aos serviços.49 No
entanto, como foi discutido no capítulo II, existem alguns passos omitidos nesta avaliação,
que resultam de um problema de diagnóstico. A limitação estrutural para estas políticas e os
problemas para o financiamento da expansão dos serviços decorre do fato de a rede de ativos
em setores de infra-estrutura encontrar-se em estágio inicial de desenvolvimento e não em sua
maturidade plena como nos países desenvolvidos.
No caso brasileiro, a disparidade regional cria diferentes circunstâncias para se
48 E mesmo no período de preparação para a reforma, os subsídios estatais foram sendo substituídos por aumentos tarifários.Neste ponto uma boa análise é feita por Wohlers e Plaza (2000). 49 Esta discussão foi realizada no capítulo II.
128
realizar os investimentos em setores de infra-estrutura. Dado que as condições estruturais de
cada região implicam a diferença da eficiência do modelo institucional, então a diversidade
regional do Brasil deve ter um peso significativo para a definição dos modelos contratuais,
mais do que usualmente se supõe na literatura sobre o tema.
A reforma institucional dos setores de infra-estrutura no Brasil seguiu, grosso modo,
o mesmo modelo aplicado a países desenvolvidos. Trata-se de um modelo centrado no
princípio de concessão dos serviços a operadores privados, regulados por modelos de preço-
teto e sujeitos às políticas de desverticalização da cadeia produtiva, com o objetivo de se
alcançar a concorrência na provisão dos serviços.
Uma vez que os contratos de concessão clássicos previam pagamentos ao Estado
pela outorga do serviço, então as tarifas cobradas dos usuários deveriam ser suficientes não só
para remunerar o capital do investidor, como também para honrar os compromissos
assumidos nos contratos de concessão. Adicionalmente, a regulação por preço-teto é
reconhecida como um modelo que somente incentiva o investimento do concessionário,
quando o concessionário reconhece neste, marginalmente, o retorno adequado sobre o capital
investido. Este modelo de reforma dos setores de infra-estrutura ocorreu de forma muito
semelhante em todo país. Isto é, as assimetrias regionais não foram ponto determinante na
definição dos modelos contratuais que regulam a provisão dos serviços por concessionários
privados.
Isto posto, cabe apresentar alguns dados para retratar o grau de difusão dos serviços
entre os estados brasileiros. Recorrendo aos dados da PNAD – Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios – apresenta-se a seguir o percentual de domicílios providos por
serviços de telefonia fixa, saneamento50 e energia elétrica. Cabe observar que estas estatísticas
referem-se somente ao acesso à infra-estrutura, sem se referir à intensidade de utilização
destes serviços. Desta forma, não retratam de forma plena a assimetria entre os estados
brasileiros. Este ponto será retomado mais adiante.
Não obstante, a assimetria entre os estados se apresenta de forma diferente de acordo
como o setor em estudo. Não faz parte do escopo desta tese aprofundar a discussão sobre os
determinantes do grau de universalização em cada setor. O objetivo é fomentar uma discussão
50 Trata-se de serviços de coleta de esgotamento sanitário nos temos da pesquisa.
geral sobre a eficiência de modelos contratuais, ou seja, trata-se de uma ilustração preliminar
da metodologia discutida no capítulo anterior. O Gráfico 4.4 apresenta a diversidade no
percentual de acesso dos domicílios brasileiros ao serviço de saneamento entre as Unidades da
Federação no Brasil.
Gráfico 4.4: Acesso à rede de saneamento por Unidades da Federação - 2004
Acesso à Rede de Saneamento (2004)
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
São Pau
lo
Distrito
Federa
l
Minas G
erais
Rio de
Jane
iro
Espírit
o San
to
Sergipe
Paraná
Bahia
Pernan
buco
Goiás
Paraíba
Ceará
Acre
Santa
Catarin
a
Rio Gran
de do
Nort
e
Rio Gran
de do
Sul
Mato G
rosso
Maranh
ão
Mato G
rosso
do Sul
Alagoa
s
Amazon
asPiau
i
Amapá
Roraim
a
Tocan
tins
Rondô
nia Pará
Fonte: IBGE/PNAD 2004
O percentual médio de acesso aos serviços de saneamento no Brasil é de 46% em
2004 e a assimetria entre os estados brasileiros no acesso a estes serviços, como base na
PNAD, se expressa por um coeficiente de variação de 3.63, valor de magnitude superior à
assimetria do PIB per capita, tal como visto acima.
Um aspecto de importante a ser observado neste setor é que a métrica de consumo se
encerra no seu acesso a rede de ativos, diferentemente de outros serviços públicos, tais como
energia e telecomunicações. Em ambos, o acesso à rede de ativos é a condição necessária para
a efetiva utilização do serviço. Este é um fato que dificulta ainda mais a viabilidade do
investimento privado. Por outro, caso o serviço de fornecimento de água se encontre sob a
mesma concessão cria-se maior capacidade de remuneração dos investimentos.
129 Logicamente, a combinação de expressivos requerimentos de capital para
investimentos e a dificuldade de obtenção de receita pela cobrança pela prestação de serviço
constitui-se em uma dificuldade especial para a concessão destes serviços à iniciativa privada.
Um setor em condição oposta é o de telecomunicações, cuja demanda crescente de serviços
intensivos em informação resulta em forte associação entre a intensidade de utilização dos
serviços e o crescimento da renda.
O Gráfico 4.5 apresenta o percentual de acesso de serviços de telefonia fixa nos
domicílios dos diferentes estados brasileiros, com base na pesquisa PNAD de 2004.
Gráfico 4.5: Acesso ao serviço de telefonia fixo por Unidades da Federação - 2004
Acesso ao Serviço de Telefonia Fixa (2004)
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
Distrito
Fede
ral
Rio Gran
de do
Sul
São P
aulo
Rio de
Jane
iro
Santa
Catarin
a
Mato G
rosso
do S
ul
Paraná
Goiás
Espírit
o San
to
Minas G
erais
Amapá
Mato G
rosso
Acre
Amazon
as
Rondô
nia
Roraim
a
Sergipe
Pernan
buco
Rio Gran
de do
Nort
e
Paraíba Pará
Toca
ntins
Ceará
Bahia
Alagoa
s
Maranh
ãoPiau
i
O percentual médio de acesso aos serviços de telefonia fixa no Brasil é de 46% e a
assimetria entre os estados brasileiros no acesso aos serviços de telefonia fixa em 2004, com
base na PNAD de 2004, se expressa por um coeficiente de variação de 2,22, valor da mesma
ordem de grandeza da assimetria do PIB per capita.
Fonte: IBGE/PNAD 2004
Em 1996, de cada 100 telefones só 31 tinham receita operacional superior ao custo
de manutenção e isso só ocorria em 10% dos municípios brasileiros, incluindo situações
extremas. No caso do Piauí, somente 4 em cada 100 municípios proporcionavam receita
operacional líquida positiva51. Um exemplo de como a viabilidade da operação de grande
51 Wholers e Plaza, 2000
130
parte do sistema de telefonia no Brasil se dava por subsídio cruzado.
No atual modelo, o espaço para o mecanismo de subsídio cruzado está muito
reduzido. Vale lembrar que a lógica do regime de preço-teto impõe que a viabilidade das
linhas seja garantida individualmente, ou seja, se um ativo não é rentável, não há mecanismos
que compensem tal investimento como no caso da regulação por custo de serviço.
Uma outra forma para apresentar a assimetria entre as Unidades da Federação é
utilizando os dados da ANATEL de acessos telefônicos fixo por 100 habitantes. A Tabela 4.4
abaixo apresenta a evolução da média de acessos no Brasil, do desvio padrão entre os estados
e do respectivo coeficiente de variação. A assimetria expressa pelo coeficiente de variação
fica em torno de duas vezes o valor da média.
Tabela 4.4: Assimetria no Acesso Telefônico Fixo por 100 habitantes entre as Unidades da
Federação - 1998 a 2003
1998 1999 2000 2001 2002 2003coefiente de variação 2,40 2,30 2,36 2,00 2,01 2,02
desvio padrao 32,63 38,62 48,52 49,18 48,65 48,36média 13,60 16,80 20,60 24,60 24,20 23,90
Assimetria na Acesso Telefônico Fixo por 100 habtiantes entre as Unidades da Federação
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da ANATEL
No setor de energia elétrica também foram introduzidos mecanismos de
desverticalização da cadeia produtiva, isolando os segmentos de geração, transmissão e de
distribuição de energia. Apesar de a distribuição ser o segmento responsável por promover a
expansão da rede de serviços aos usuários, sua performance depende da relação com a cadeia
à montante e das formas pelas quais as rendas são repartidas ao longo desta.
O Gráfico 4.6 a seguir, também com base na amostra domiciliar do IBGE, apresenta
o grau de universalização do serviço de energia elétrica entre os estados brasileiros. A
diferença em relação aos demais setores é facilmente percebida, dado que o patamar médio é
muito superior aos demais casos. No entanto, não parece a princípio inadequada a
consideração de que se trata aqui do serviço com maior essencialidade para o bem estar. Além
disso, acesso à energia elétrica é uma condição necessária para utilização de vários bens de
consumo. Logo, o acesso a esta utilidade pode ser percebido como fundamental e prioritário
para os consumidores. Apesar disto, alguns estados chegam a apresentar um déficit de acesso
131
à energia de até 17% dos domicílios particulares.
Gráfico 4.6: Acesso à iluminação elétrica por Unidades da Federação – 2004
Acesso à Iluminação Elétrica (2004)
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
Distrito F
ederal
São P
aulo
Rio de
Jane
iro
Espírito
Santo
Santa
Catarin
a
Paran
á
Goiás
Rio Gra
nde d
o Su
l
Mato G
ross
o do Su
l
Paraíb
a
Minas G
erais
Perna
nbuc
o
Amapá
Rio Gra
nde d
o Nor
te
Sergip
e
Alagoa
s
Ceará
Mato G
ross
o
Rondô
nia
Roraim
a
Amazon
as
Bahia
Pará
Piaui
Acre
Maran
hão
Toca
ntins
O percentual médio de acesso aos serviços de energia elétrica no Brasil é de 96% e
assimetria entre os estados brasileiros neste serviço em 2004, como base na PNAD de 2004,
se expressa por um coeficiente de variação de 0,29. Como esperado, a essencialidade do
serviço se reflete em indicadores de acesso muito mais favoráveis do que os de outros
serviços. Um ponto importante é que esta medida pode ser influenciada por acessos informais,
ou seja, ligações elétricas não credenciadas pelo concessionário prestador do serviço.
Fonte: IBGE/PNAD 2004
Contudo, o percentual de domicílios com acesso à rede elétrica não reflete
precisamente o grau de universalização dos serviços, pois omite a diferença de nível de
consumo realizado entre os estados. Ao comparar o nível de consumo residencial por
habitante entre os estados da federação percebe-se enorme assimetria. São Paulo, o estado
com maior consumo residencial per capita, apresentava mais de 1.000 vezes o consumo
residencial por habitante de Sergipe em 2002. A Tabela 4.5 abaixo apresenta indicadores de
assimetria no consumo residencial per capita de energia elétrica entre as unidades da
federação. Para fins de universalização de serviços vale observar que, em uma perspectiva
regional, menor a assimetria ocorrerá quanto maior a taxa de crescimento do grupo de estados
que apresentam baixo consumo residencial por habitante.
132
Tabela 4.5: Assimetria entre as Unidades da Federação no Consumo residencial per capita de
energia elétrica (em KWh/ano) - 1998 a 2002
1998 1999 2000 2001 2002coefiente de variação 34 33 33 32 32
desvio padrao 479 484 491 427 416 média 16.115 16.166 16.279 13.653 13.169
Assimetria entre as Unidades da Federação no Cosnumo Residencial per capita em KWh/ano
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Eletrobrás
Aplicar o mesmo modelo regulatório em regiões tão diferentes gera resultados
bastante diversos. A diferença do contexto implica diferentes desempenhos de cada
alternativa institucional. No caso brasileiro, a dimensão continental e a disparidade regional
criam diferentes mercados de energia elétrica, que possuem características e necessidades
específicas. Logo, as condições estruturais de cada região resultam na diferença da eficácia de
cada modelo adotado.
Por fim, cabe apresentar o setor de prestação de serviços rodoviários, cuja fonte
dados é o Ministério dos Transportes. O indicador de disponibilidade de serviço se apresenta
numa medida pouco distorcida e de mais fácil mensuração do que o número de usuários do
serviço. O Gráfico 4.7 a seguir apresenta o percentual de rodovias pavimentadas dentre as
rodovias existentes em cada Unidade da Federação.
Vale lembrar que tal indicador deve ser considerado como uma medida
superestimada, porque a condição da via não é ponderada neste dado. Assim, mesmo que uma
rodovia originalmente pavimentada se encontre em estado equivalente a uma rodovia sem
pavimento, mas este efeito não é capturado na informação apresentada. Apesar deste efeito, o
setor rodoviário apresenta o pior nível de universalização dentre os demais setores de infra-
estrutura apresentados nesta tese.
133
Gráfico 4.7: Percentual de rodovias pavimentadas por Unidade da Federação – 2004
Percentual de Rodovias Pavimentadas (2004)
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
DIST
RITO
FED
ERAL
SERGIP
E
RIO D
E JA
NEIR
O
PARAN
Á
RIO G
RANDE
DO N
ORTE
SÃO P
AULO
CEAR
Á
ALAG
OAS
PERNA
MBU
CO
RORA
IMA
TOCA
NTIN
S
GOIÁS
MAR
ANHÃ
O
ACRE
AMAZ
ONAS
PARAÍ
BA
ESPÍ
RITO
SAN
TO
BAHIA
MAT
O GROSS
O DO S
UL
PARÁ
MIN
AS G
ERAI
S
RIO G
RANDE
DO S
UL
PIAU
Í
SANTA
CAT
ARIN
A
MAT
O GROSS
O
ROND
ÔNIA
AMAP
Á
Fonte: Ministério dos Transportes, 2004
O percentual médio de provisão de rodovias pavimentadas sobre o total no Brasil é
de apenas 14% e a assimetria entre os estados brasileiros se expressa por um coeficiente de
variação de 3,4, um valor significativamente superior à assimetria do PIB per capita. Outra
forma de medir o grau de difusão da rede de serviços rodoviários se faz através de um
indicador que compara a extensão da malha rodoviária com a área servida por esta rede de
ativos, ou seja, uma razão entre km de rede e a área do estado em km2. O Gráfico 4.8
apresenta o comportamento deste indicador, em percentual, entre as Unidades da Federação.
134
Gráfico 4.8: Extensão da malha rodoviária em relação ao território por Unidade da Federação 2004
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
DISTR
ITO F
EDER
AL
RIO D
E JA
NEIRO
SÃO P
AULO
PARAN
Á
SERGIP
E
RIO G
RANDE
DO NORTE
ALAGOAS
SANTA
CATA
RINA
ESPÍR
ITO S
ANTO
PARAÍ
BA
PERNAMBUCO
CEARÁ
RIO G
RANDE
DO SUL
MINAS G
ERAIS
GOIÁS
BAHIA
MARANHÃO
TOCANTI
NS
PIAUÍ
MATO G
ROSSO DO S
UL
MATO G
ROSSO
RONDÔNIA
ACRE
RORAIMA
PARÁ
AMAPÁ
AMAZONAS
Fonte: Ministério dos Transportes, 2004.
A média ponderada pela população de cada estado deste indicador é 0,63, enquanto o
coeficiente de variação é de 3,8. O resultado deste indicador aponta não só a expressiva
carência deste serviço na média nacional, mas também o fato de ser mal distribuído entre os
estados da Federação.
Um comentário geral para vários setores de infra-estrutura, é o fato das tarifas
possuírem um mesmo patamar para regiões com um custo de vida muito diferente e com
assimetria fortes na renda per capita. Vale como exemplo o setor de telefonia fixa, no qual as
tarifas de assinatura de serviço somente diferem entre os estados brasileiros devido à
incidência de alíquotas diferentes de impostos indiretos, como ICMS, mas não retratando o a
renda por habitante da região52.
As limitações para a continuidade da evolução do acesso, ocorrida no setor de
telecomunicações, é um resultado esperado e condizente com a discussão realizada no
capítulo anterior. Nas duas próximas seções explora-se em que medida o modelo de Parceria
Público Privada pode ser um mecanismo para promover o crescimento do grau de
universalização de serviços nos setores de infra-estrutura.
52 ANATEL, 2006
135
136
4.3 - O Marco Institucional de Parceria Público Privada no Brasil: o Novo Conjunto de Estruturas de Governança.
A presente seção apresenta o recente marco institucional que estabeleceu os termos
para a realização de contratos em Parceria Público Privada no Brasil. A chamada Lei das
PPPs, instituída em dezembro de 2004, estabelece relações com a Lei de Concessões e Lei de
Licitações, como será discutido na seção. A Lei de PPP estabeleceu a possibilidade de
contratos de PPP em âmbito federal, estadual e municipal, quer na modalidade de
contraprestação fixa ou variável.
Como será apresentado, com o advento da Lei de PPP´s ampliou-se o conjunto de
modelos contratuais entre Estado e agentes privados. Desta forma, como será apresentado,
cresce o número de possíveis estruturas de governança para a provisão de serviços de infra-
estrutura no país. Caberá à próxima seção discutir, ainda que em caráter preliminar, quando
tais modelos se mostram como uma estrutura de governança eficiente.
4.3.1 – Apresentação do Marco Institucional das Parcerias Público Privadas no Brasil
Após discussão iniciada em 2002, a Lei 11.079 de 30 de dezembro de 2004
estabeleceu o marco institucional das Parcerias Público Privadas no Brasil, conhecida como a
Lei das PPPs, instituindo as regras básicas de licitação e contratação deste modelo. A Lei
define como sendo Parcerias Público Privadas (PPPs) como contratos administrativos de
concessão de serviços públicos. A provisão destes serviços, segundo o conceito expresso na
lei, pode envolver ou não a cobrança de tarifa de usuários, mas prevê uma contraprestação do
setor público ao setor privado.
O 4º artigo da Lei 11.079 estabelece as diretrizes das PPPs no caso brasileiro. Destaca-
se a busca por eficiência econômica no emprego de recursos da sociedade (value for money),
observando os direitos dos usuários dos serviços e dos entes privados encarregados de sua
provisão. Como se encontra explícito na Lei, uma das funções de um contrato de PPP é
definir de forma objetiva a repartição de riscos entre as partes, atentando para a viabilidade
financeira dos projetos de parceria, sem ferir os princípios de responsabilidade fiscal na
celebração e execução dos contratos.
137
A forma de relacionamento com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) gerou
polêmica na definição deste marco institucional de PPPs no Brasil.53 A LRF estabelece
controles de fluxo e de estoque do endividamento público, afetando a questão da classificação
para os gastos com contrapartida pública nos contratos de PPP. Caso se interprete como uma
‘contratação de serviço’, seria definida como uma despesa corrente; se classificado como uma
‘aquisição de ativo’, se enquadraria como uma variação da dívida pública. Esta é uma
polêmica ainda não solucionada em termos de procedimentos de contabilidade pública. (Brito
e Silveira, 2005)
A Lei limita o total de gastos com contraprestação pública da União a 1% da receita
corrente líquida54 em determinado ano. Não obstante, dispõe-se de outros mecanismos de
controle de participação pública. Um exemplo é a impossibilidade do poder público deter a
maioria do capital votante da sociedade de propósito específico (SPE), controladora de uma
PPP. Como salientam Brito e Silveira (2005: 10), crer no advento da contratação por PPP
como superação de restrições fiscais para a execução de investimentos públicos é uma
interpretação errônea. Projetos de PPP mal definidos e geridos podem agravar o problema
fiscal. De fato, na perspectiva esboçada no capítulo anterior, a eficiência desta forma
contratual dependerá da sua adequação ao seu objeto.
O conceito de PPP no Brasil possui um sentido mais estrito, na medida em que na
provisão dos serviços públicos o agente privado arca com a elaboração de projeto,
financiamento, construção e operação de ativos, que ao término da relação contratual serão
transferidos ao ente público: “O setor público torna-se parceiro na medida em que ele é
comprador, no todo ou em parte, do serviço prestado.” (Brito e Silveira, 2005:8).
A contratação de uma PPP pode ser realizada pela administração pública direta ou
indireta. O objeto dos contratos de PPPs exclui a possibilidade de contratos para fornecimento
exclusivo de mão-de-obra ou realização de obras. A relação entre as partes será regida por um
contrato de longo prazo, expresso em lei como sendo superior a 5 anos e limitado a 35 anos,
já consideradas eventuais prorrogações. A contraparte do contrato numa PPP será o vencedor
de uma licitação cujo critério de seleção é a menor contraprestação pública, enquanto que nas
53 Brito e Silveira (2005) 54 Considerando a Receita Corrente Líquida Federal de 2005, dispõe-se de aproximadamente R$ 3 bilhões para gastos anuais com contraprestação pública em projetos de PPP. Donde, as maiores limitações para a realização de PPP’s serão o estoque e não o fluxo de recursos, fato que reforça a relevância da apurada definição do emprego da estrutura contratual para a eficiência do modelo de PPP no Brasil.
138
concessões clássicas o critério de leilão se dá pelo maior valor de outorga ao Estado. Além
disso, foi estabelecida também a restrição de R$ 20 milhões como valor mínimo do contrato.
Este critério pode ser justificável diante da presença de custos significativos para o
estabelecimento dos termos do contrato de natureza complexa.
A Lei de PPPs versa sobre duas modalidades de concessão: (i) Patrocinada e (ii)
Administrativa. A PPP Patrocinada se aplica aos setores de infra-estrutura, valendo o artifício
da contraprestação pública como fonte de receitas, ao invés de uma outorga onerosa como no
caso concessão clássica55.
Já a PPP Administrativa tem como única fonte de receitas a contraprestação pública.
Embora não esteja definida na Lei a relação entre o tipo de modalidade e o escopo do serviço
público, as concessões em PPP Administrativa identificam-se com atividades de interesse
mais difuso na sociedade, como saúde, educação e segurança. Nestas atividades, predomina o
perfil de bem-público no sentido econômico estrito. Nestes casos, a cobrança ao usuário não
se aplica facilmente, como no exemplo típico do serviço de coleta de lixo.
Os contratos de concessão em PPP Patrocinada possuem nos serviços de infra-
estrutura seu objeto mais afim, uma vez que é possível identificar os usuários diretos do
serviço prestado pelo concessionário. Como visto, esta modalidade de concessão se aplica aos
serviços discutidos na presente tese.
De fato, o objetivo de delegação de provisão de serviços de infra-estrutura por meio de
contratos de longo prazo é o mesmo de contratos de concessão clássicos, mas com a diferença
da participação do poder público na remuneração pelo serviço prestado em complementação
ao pagamento de usuários. Como discutido no capítulo anterior, o pagamento de
contraprestação pública pode ser feito por meio de pagamentos fixos ou variáveis. A Lei
brasileira permite ambas as categorias de modelo contratual em PPP. Em especial, destaca-se
que o pagamento deve estar vinculado à qualidade de serviço prestado.
A Lei de PPPs cria a possibilidade de reunir sob um mesmo agente privado as
responsabilidades de elaboração, construção e operação de projetos de infra-estrutura. Os
benefícios e economias da integração destas atividades na mesma unidade decisória são
integralmente capturados pelos agentes privados.
55 Segundo Brito e Silveira (2005) a vantagem desta terminologia é sua facilidade de remissão à legislação prévia de licitação e concessão.
139
Não obstante, a Lei permite distribuir riscos tradicionalmente de responsabilidade da
Administração Pública, tais como: caso fortuito, força maior, fato do príncipe e área
econômica extraordinária. Tal possibilidade é uma inovação frente à tradição de contratos
administrativos do setor público, considerando a prerrogativa de manutenção de equilíbrio
econômico financeiro do contrato56. Por outro lado, criam-se mecanismos de assunção de
risco de demanda pelo poder público, parcial ou integralmente, mas também meios de
compartilhamento dos ganhos do parceiro privado provenientes da queda do seu risco de
crédito.
Além de versar sobre o relacionamento entre as partes pactuantes de um contrato de
PPP, a Lei disponibiliza o mecanismo de assunção de controle por financiadores (step-in
right), no caso de inadimplência, ou de baixos níveis de retorno que antecipem a
inadimplência. No entanto, devem-se observar as disposições de caráter de concessão de
serviço público, garantindo a continuidade da prestação da utilidade e mantendo a segurança
de provisão dos serviços aos seus usuários. Ou seja, o contrato pode requerer garantias do
agente privado nos limites aplicáveis às concessões clássicas.
A finalidade do mecanismo de step-in é gerar o comprometimento dos financiadores
nos investimentos de infra-estrutura. Vale lembrar que os empreendimentos deste setor
envolvem uma estrutura de capital com grande participação de dívida sob modelos de project
finance. Uma vez que os financiadores possam assumir o contrato de PPP, a continuidade da
provisão do serviço fica mais assegurada. (Pinto, 2006)
A participação de recursos públicos na receita dos concessionários ainda é motivo de
receio de eventuais participantes de um processo licitatório para a provisão de um serviço
público. O arranjo institucional de PPPs no Brasil buscou criar segurança jurídica para o
recebimento da contrapartida pública. Diante disto, o Decreto 5.411/05 autorizou a
integralização de quotas com ações de empresas brasileiras detidas pela União no Fundo
Garantidor de PPP (FGP).
Apesar do capital autorizado para o FGP ser de R$ 6 bilhões, as ações, de grande
liquidez, possuem atualmente um valor estimado de aproximadamente R$ 3,5 bilhões.
Embora fosse razoável adotar certo grau de alavancagem do capital do fundo em relação ao
56 Cabe mencionar que o conceito de equilíbrio econômico financeiro refere-se ao re-estabelecimento das condições inicialmente previstas no contrato, não significando um meio de reposição de perdas geradas, por exemplo, por má gestão do serviço.
volume de recursos empregados às parcerias, este expediente não foi permitido, a fim de gerar
maior grau de confiança aos agentes privados.57
Contudo, não parece errôneo supor que uma vez difundido este tipo de iniciativa e que
o pagamento de contrapartida pública se torne um procedimento usual, uma reputação
positiva permita maior desvinculação entre o capital do FGP e o volume de contratos em PPP.
O fundo garantidor (FGP) é integrado por ações de grande negociação na BOVESPA, logo
conferindo grande liquidez ao fundo. A liquidez do FGP é um requisito necessário para dar
maior grau de confiança desta garantia prestada aos contratos de PPP.
A composição destas ações integralizadas ao FGP está apresentada na Tabela 4.6
abaixo.
Tabela 4.6: Composição do Fundo Garantidor de PPP por ações integralizadas – 2006
E m presa Classe Quantidade (unid.) de açõesCTE E P O N 9.556 .150 .967E LE TRO P A ULO O N 3.335 .596 .142B B O N 30 .000 .000
O N 14.178P N 15 .226 .023O N 1.850 .494P N 499 .416
P E TRO B RÁ S O N 970 .584US IM INA S P NB 365 .813
O N 12.425 .061 .863P NB 40 .920O N 20.000 .000 .000
P NB 17 .595 .501 .100CO E LB A O N 14 .004 .288
O N 38 .267 .848P NA 122 .911 .656
CO M G Á S O N 7 .231 .564O N 166 .896 .894
P NA 832 .625 .407O N 9.578P N 163 .288P N 163.288P N 336 .285
CE LP E
CO E LCE
G E RDA U
RHO DIA -S TE R
CV RD
E M B RA E R
TRA CTE B E L
E LE TRO B RÁ S
Fonte: Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
Embora a Lei de PPPs estabeleça os parâmetros principais deste tipo de contrato entre
setor público e privado, as especificidades de cada contrato definirão os sistemas de
incentivos e os mecanismos de monitoramento, e, conseqüentemente, a repartição de riscos e
rendas entre as partes. Conforme expresso na Lei, os contratos de PPP podem se diferenciar
no grau de risco que é alocado ao parceiro público e ao privado, como também no retorno
57 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2006.
140
financeiro projetado para o investimento, oriundo da capacidade de arrecadação de tarifas
junto aos usuários finais dos serviços.
4.3.2 – Serviços de Infra-estrutura no Brasil: O Conjunto de Estruturas de Governança.
A instituição da possibilidade de formação de contratos nos termos de PPPs ampliou o
conjunto de modelos contratuais possíveis entre setor público e privado. A Lei das PPPs se
insere entre os conceitos de licitação e de concessão na Constituição brasileira. O advento da
Lei 11.079 criou uma nova modalidade contratual entre setor público e privado, porém isto
não elimina as funções exercidas pelos marcos legais da Lei de Licitações Públicas 8.666/93 e
das leis definidoras das regras de concessões (8.987/95 e 9.074/95).
Assim, qualquer processo licitatório em regime público deve obedecer aos
condicionantes da Lei 8.666, bem como os marcos gerais de uma concessão que estão
expressos na Lei 8.987. O fato de não prescindir destas regras aponta a complexidade legal de
contratos sob a Lei de PPPs. A Figura 4.1 abaixo ilustra esta relação entre os marcos legais e
os tipos contratuais em serviços de infra-estrutura.
Figura 4.1: Marcos legais e tipos contratuais em serviços de infra-estrutura
OBRA
PÚBLICA
LEI 8.666
LEI 8.987 e 9.074
CONCESSÃO
COMUM
LEI 11.079
PPP
Fonte: Elaboração própria
A necessidade da contratação de prestação de serviços à administração pública com
prazo igual ou inferior a 5 anos seguirá sendo regido pelo regime da Lei 8.666. Este regime
contratual não se captura a sinergia da integração vertical das etapas de concepção, construção
e operação de um ativo, como é possível pela PPP.
141
142
A limitação temporal da Lei de Licitações (5 anos) também é um empecilho para a
contratação de serviços cujo retorno do capital investido dependa de um longo prazo de
operação dos ativos. Trata-se de um mecanismo para ser empregado numa compra de serviço
e/ou produto atendendo às especificações da administração pública. Na mesma Lei, dispõe-se
que o Estado deve arcar com os riscos extraordinários; desta forma, o re-equilíbrio financeiro
do contrato é automático e compulsório. Portanto, a relação é muito próxima a um contrato do
tipo cost-plus.
Nas Leis de Concessões o equilíbrio econômico-financeiro de um contrato é
considerado inalterado quando suas condições de definição inicial se mantêm. Portanto, como
destaca Pinto (2006), o que existe é um princípio de manutenção e não de geração de
equilíbrio econômico-financeiro. Na perspectiva do autor, a falta de clareza na alocação de
riscos gera uma vantagem para o concessionário no momento de renegociações contratuais.
Assim, a vantagem introduzida pela PPP seria a possibilidade de explicitar esta repartição de
riscos e espera-se com isto reduzir a probabilidade de solicitação de revisões do equilíbrio
econômico-financeiro por parte do concessionário.
Se no limite ocorre a banalização do instrumento de re-equilíbrio do contrato, perde-se
o efeito de indução ao comportamento de custo-eficiência de uma regulação por preço-teto e
se aproxima de uma regulação por custo de serviço. O efeito mais deletério é que isto venha a
ocorrer sem a contrapartida de incentivos aos investimentos em expansão de serviços, que
seria o resultado clássico de um cost-plus58.
De modo geral, o fato é que o contrato de PPP dispõe de mecanismos para o
compartilhamento de riscos entre parceiro público e privado, enquanto a Lei de Concessões
supostamente atribuía todo risco ao concessionário. No entanto, como discutido por Campos
Neto e Soares (2006), a experiência das concessões rodoviárias brasileiras mostra que
transferir os riscos integralmente ao concessionário foi uma pretensão que não se concretizou.
Isto porque as renegociações contratuais por meio de solicitações de revisão do equilíbrio
econômico-financeiro têm o efeito de gerar uma rentabilidade mínima para o concessionário.
Em linha com o que foi discutido na seção 2.4.3 do capítulo II, este é um exemplo das
limitações dos contratos de concessão definir ex-ante todos aspectos necessários para
adaptação, o efeito disto é o custo e a incerteza de renegociações contratuais ex-post.
58 A discussão sobre os procedimentos de re-equilíbrio será retomada na próxima seção.
143
Como visto acima, o expediente de repartição de riscos também deve ser entendido
como uma necessidade de proteção para viabilizar a remuneração de serviços de infra-
estrutura por agentes privados, através de, por exemplo, compartilhamento de risco de
demanda ou estabelecimento de um nível mínimo de receita. Um ponto básico do conceito
contratual de PPP, como entendido no caso brasileiro, é o fato que o parceiro privado deve
arcar com o risco de variações de custos de investimento e de operação, dado serem variáveis
que este agente possui maior controle. Por outro lado, esta é uma forma de preservação de
incentivos para reduzir custos, instrumento comum aos modelos de regulação por preço-teto.
O arranjo institucional da PPP permite a formação de contratos mais flexíveis, com
maior poder de adaptação para absorver mudanças no longo período envolvido em uma
concessão de um serviço de infra-estrutura. Uma leitura menos atenta pode levar à conclusão
que este mecanismo é mais favorável ao parceiro privado, mas tal interpretação ignora o fato
que a definição contratual ex-ante não é um mecanismo perfeito de coordenação de transações
econômicas, com ativos específicos e em ambiente de incerteza.
Outro aspecto importante é que a partir do marco legal da PPP fica estabelecida a
presença de penalidades aplicáveis tanto à administração pública quanto ao parceiro privado,
em caso de inadimplemento contratual. A Lei define sanções proporcionais à gravidade da
falta e aos compromissos assumidos. O efeito disto é a redução assimetrias de poder de
barganha e risco de ações oportunistas, principalmente o de hold-up em função de
investimentos específicos. Contudo, mais relevante do que estabelecer penalidades mútuas é o
fato da PPP combinar mecanismos de adaptação e compartilhamento de riscos e rendas com
incentivos de alta potência para reduzir custos, típicos de regulação por incentivos.
Desta forma, o conjunto de estruturas de governança, incluindo a possibilidade de
formação de contratos de PPP, tornou-se mais completo e passou a contemplar sistemas mais
flexíveis de relação entre setor público e privado. Fruto desta inovação institucional, cresce o
conjunto de estrutura de governança factíveis a serem aplicadas para a delegação de serviços
de infra-estrutura no país. Este espectro de possibilidades contratuais varia desde a mais
hierárquica, expressa pela realização de um investimento público por uma empresa estatal ou
contrato de curto prazo para uma obra pública, até a concessão clássica, ou mesmo a
privatização para determinados casos. No intervalo entre essas formas contratuais, tem-se as
PPPs, em suas modalidades Administrativa e Patrocinada.
144
Da mesma forma, como apresentado no capítulo anterior, na medida em que se
caminha para estruturas de governança mais complexas - solução de fazer - aumentam os
mecanismos de adaptação cooperativa. Com isto, eleva-se a eficiência em promover um maior
número de transações na presença de investimentos em ativos específicos e com grande
incerteza. Em setores de infra-estrutura, isto significa maior facilidade de investimentos em
expansão da rede em regiões de baixa atratividade para investidores privados.
No entanto, em contrapartida aumenta o custo de a montagem e monitoramento destas
estruturas e, por conseguinte, a introdução de dissipações de recursos em princípio
necessários para a expansão da rede de ativos de infra-estrutura. A adequação da forma
organizacional aos requerimentos de coordenação dos investimentos é a chave para os ganhos
de eficiência e, portanto, para a universalização de serviços de infra-estrutura. Na seção que se
segue serão discutidas as situações em que os modelos contratuais de PPP se apresentam
como solução eficiente para a expansão da rede.
4.4 – Eficiência Econômica e Seleção do Modelo Contratual para Serviços de Infra-estrutura no Brasil.
Uma vez apresentado o novo conjunto de estruturas de governança após a
possibilidade de contratos em PPP, a questão remanescente é iniciar o debate sobre a
identificação de situações nas quais os modelos de PPP se apresentem como a forma
contratual relativamente eficiente. Este é intuito principal desta seção. Não obstante, uma
avaliação realizada é sobre as possibilidades criadas a partir do conceito contratual de PPP em
contextos de concessões clássicas já estabelecidas. Esta é a discussão realizada na primeira
parte desta seção.
A segunda parte desta seção, e talvez a mais importante, especula sobre a identificação
de situações de eficiência relativa dos contatos de PPP vis-a-vis o contrato de concessão
clássica e o investimento público. Será aplicada a tipologia apresentada no capítulo anterior
para alguns setores de infra-estrutura no Brasil, mantendo as Unidades da Federação como o
nível de agregação espacial.
145
4.4.1 - Contratos de Concessão e Universalização de Serviços: Considerações a Partir da Lei de PPP
O Brasil reúne algumas experiências de concessão de serviços de infra-estrutura ao
setor privado, iniciadas após o ano de 1995, marco da Lei de Concessões. Apesar da literatura
avaliar as iniciativas de concessão destes serviços pautando-se pela perspectiva setorial,
existem similaridades na regulação e no modelo de delegação destes serviços pelo Estado que
permitem discuti-los em conjunto, a despeito de perda de singularidades.
A diversidade regional entre as Unidades da Federação, nas condições para a
viabilidade econômica de operadores de serviços, cria condições para que a assimetria se
reflita na universalização dos serviços de infra-estrutura no Brasil. Diante disso, as
alternativas institucionais possuem importância significativa na solução do problema da
universalização.
O processo de concessão dos serviços de infra-estrutura no Brasil foi estabelecido em
conjunto com os modelos regulatórios de preço-teto. No capítulo II abordaram-se as
limitações dos modelos de regulação por preço-teto para induzir a universalização de serviços,
dado que a expansão da rede só se justifica quando o investimento marginal for remunerado
pelos usuários beneficiados por este.
Esta limitação é menor quando existem as condições estruturais para a expansão dos
serviços por operadores privados. No entanto, um mesmo tipo básico de contrato de
concessão, com mecanismo de preço-teto, foi empregado em regiões com perfis estruturais
muito diferentes entre si. Para Unidades da Federação como São Paulo ou Brasília tal modelo
não gera dúvidas sobre sua eficácia na promoção de um maior patamar de universalização de
serviços. O mesmo não pode ser dito para estados mais pobres e de baixa concentração da
população no espaço.
A solução do latente impasse criado pelo instrumento de delegação de serviços por
concessões clássicas e assimetria regional poderia, em tese, ser solucionado por duas
alternativas. A primeira seria estabelecer modelos regulatórios no contrato de concessão que
incentivassem os investimentos na expansão da rede de ativos, independentemente de sua
146
rentabilidade marginal. Em outras palavras, a alternativa seria empregar modelos de regulação
pelo custo de serviço.
Por outro lado, seriam perdidos os incentivos de redução de custos e aumentariam os
gastos com monitoramento dos contratos, como foi visto no segundo capítulo. Contudo, para
fins de universalização de serviços, permaneceria a impossibilidade de uma determinada área
de concessão gerar recursos suficientes para remunerar o capital do investido na expansão de
serviços.
A segunda alternativa consiste em reunir, sob uma mesma área de concessão, regiões
que congreguem sub-regiões superavitárias e deficitárias, garantindo a remuneração de um
provedor privado de serviços de infra-estrutura. Assim, via subsídios cruzados, poder-se-ia
alcançar um maior nível de universalização para as regiões deficitárias. Porém, diante da
necessidade de detalhamento de grande quantidade informações assimétricas, a
implementação desta alternativa envolve significativos custos de transação ex-post para o
monitoramento do contrato, mesmo se a regulação for pautada por preço-teto.
Cabe lembrar que o uso de mecanismos de subsídio cruzado é afetado pelas políticas
de separação vertical dos setores de infra-estrutura. Uma vez que usuários corporativos, como
segmentos industriais, podem realizar arbitragem com o seu consumo – o que não é factível
para os clientes cativos (residenciais) – perdem-se fontes superavitárias para financiar regiões
e classes de consumo com baixa atratividade para um operador privado.
A solução para a universalização de serviços de infra-estrutura em regiões deficitárias
no Brasil apresenta-se como uma tarefa complexa de ser resolvida com o modelo contratual e
regulatório empregado nas concessões brasileiras. A assimetria entre o grau de difusão dos
serviços entre as Unidades da Federação não apenas tende a se manter, como também não
seriam encontradas soluções fáceis caso fosse empregada à regulação por custo de serviço.
A redefinição de modelos regulatórios, como regulação por custo de serviço, ou ainda
o retorno à verticalização setorial, envolvem elevado custo de implementação, que pode não
ser compensado pelos benefícios em termos de universalização de serviços em regiões
deficitárias. A má reputação e a perda de credibilidade do marco regulatório ensejariam
problemas nas regiões onde o modelo se exibe como uma solução adequada de estrutura de
governança.
147
Diante das restrições apresentadas, para ampliar o grau de universalização parece ser
imprescindível à adoção de algum mecanismo de suporte e fundos públicos para a
remuneração de capital investido com esta finalidade. Para as concessões estabelecidas, uma
alternativa depois de identificadas as limitações para a expansão do serviço é realizar os
procedimentos de adição de investimentos na expansão da rede. A respeito desta discussão
pode-se especular que o mecanismo de re-equilíbrio econômico-financeiro de contratos de
concessão pode ser empregado para viabilizar investimentos em a expansão da rede de
serviços. Neste sentido, tais investimentos seriam extraordinários, demandados pelo poder
concedente e não previstos na outorga.
Na próxima seção aplica-se a tipologia discutida no capítulo anterior para a
identificação de contextos favoráveis ao emprego de modelos contratuais em PPP vis-a-vis
outras estruturas de governança.
4.4.2 – Parceria Público Privada e o Dilema da Universalização de Serviços no Brasil: Algumas Perspectivas.
Diante da assimetria na universalização dos serviços de infra-estrutura, conclui-se pela
necessidade de introduzir maior foco regional na avaliação de políticas regulatórias no Brasil.
Tendo em vista esta necessidade, discute-se, de forma preliminar nesta seção, como o modelo
de PPP se situaria na seleção de estruturas de governança para setores de infra-estrutura no
Brasil.
No intuito de destacar a metodologia de análise proposta, adota-se o corte regional por
Unidade da Federação, como acima. Neste aspecto, a abordagem proposta nesta tese pode ser
utilizada para futuros estudos empíricos com unidades sub-regionais menores do que uma
Unidade da Federação, como, por exemplo, município ou microrregião. Esta é uma
perspectiva útil, pois algumas experiências de PPP em âmbito estadual e mesmo municipal
serão implantadas. Não obstante, da mesma forma que existe uma forte assimetria entre
Unidades da Federação, esta disparidade se reproduz internamente em cada uma delas.
A seleção apropriada do modelo contratual deve contemplar as características
estruturais que determinam a viabilidade da provisão por agentes privados e o grau de
A seguir realiza-se uma ilustração para o caso dos setores de infra-estrutura discutidos
na seção 4.2. Desta forma, nos Gráficos 4.9 e 4.10 que se apresentam na seqüência, o eixo
horizontal representa a dimensão estrutural (renda x espaço), enquanto o eixo vertical
representa o grau de difusão dos serviços, medida inversa do perfil de “investimentos novos”.
A probabilidade de um projeto de infra-estrutura ter o perfil de “investimento novo”
pode ser definida como função do grau de desenvolvimento do setor. Assim, quanto menor a
difusão do serviço, maior é a chance que seja necessária a realização investimentos com alto
grau de incerteza para promover a universalização. Para tais empreendimentos, como
discutido acima, demandam-se mecanismos de salvaguardas para a proteção de recursos
investidos em ativos específicos.
Ademais, é possível realizar o cruzamento entre setor e Unidades da Federação na
alocação de estruturas de governança. Os setores de infra-estrutura considerados neste
exercício são os mesmos discutidos acima neste capítulo: rodovias, saneamento, telefonia fixa
e energia elétrica.
maturidade do investimento, como apresentada na tipologia de estruturas de governança
discutida no capítulo anterior.
148
149
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 1
telefone fixo energia elétrica saneamento rodovias
SC
CEGO SE
RS
AL
RN
Ip
Gráfico 4.9: Identificação da Demanda por Estruturas Contratuais segundo características estruturais (I)
150
No Gráfico 4.9 acima, horizontalmente encontra-se a condição estrutural, representada
pelo produto de renda per capita e densidade demográfica. Diante da forte assimetria entre as
Unidades da Federação, para uma melhor visualização, foram excluídos os casos do Distrito
Federal, São Paulo e Rio de Janeiro. Os outros estados foram ordenados de forma que o maior
valor passasse ao valor unitário com os demais seguindo uma seqüência relativa, forma
semelhante ao apresentado na seção 4.2.159.
Assim, para cada medida estrutural do eixo X de um estado dispõe-se na vertical o
grau de difusão de cada um dos serviços (energia, telefonia, rodovias e saneamento). Por
exemplo, para Santa Catarina, o estado de melhor situação estrutural no gráfico, os setores de
energia e telefonia apresentam um indicador de universalização superior a 70%, enquanto o
setor de rodovias fica abaixo de 20%. Alguns estados foram destacados em elipses que
apresentam suas siglas indicadas, nas quais os setores de infra-estrutura encontram-se
circundados pela respectiva elipse. Desta forma, quanto mais longilínea a elipse maior a
diferença entre no grau de universalização de serviços entre setores destacados para um
mesmo estado da federação.
Antes de proceder à análise deste gráfico, vale expressar algumas ressalvas. A
primeira é lembrar que se trata de um método indireto de identificação da estrutura de
governança apropriada. Considerando as características das Unidades da Federação, indica-se
o perfil do ambiente de negócios para a realização de um contrato entre Estado e agente
privado. No entanto, determinados empreendimentos não são aderentes a este critério, seja
pelo grau de agregação espacial elevado ou por idiossincrasias de um projeto propiciarem
uma viabilidade privada diferenciada. Por exemplo, uma rodovia que uma região de produção
agrícola a um porto, pode superar as restrições de renda local e favorecer uma concessão
clássica.
A segunda ressalva diz respeito à excessiva assimetria entre as Unidades da Federação,
gerada pela variável densidade demográfica. Não foram retiradas do cálculo áreas que não
envolverão a cobertura de serviços de infra-estrutura, por serem áreas despovoadas, tais como
reservas florestais, isto tende a subestimar a estimativa de viabilidade operacional privada de
alguns estados, principalmente no caso dos estados do Norte do país.
59 A ordem dos estado no eixo ficou disposta da seguinte forma: SC, ES, SE, PR, RS, PE, AL, RN, MG, PB, CE, BA, GO, MS, MA, RO, PI, MT, PA, AP, AM, AC, TO, RR.
151
Para fins de seleção de estruturas de governança vale considerar os quatro quadrantes
como apresentado no capítulo anterior, seção 3.3. O quadrante superior-esquerdo reúne as
situações de baixa rentabilidade esperada, mas difusão de serviços acima de 50%, sendo
representada apenas por setores de energia elétrica e telefonia fixa. A única exceção fica por
conta do setor de saneamento em Minas Gerais. Neste quadrante, como no quadrante
superior-direito, o perfil de “investimento novo” tende a ser menor, na ausência de outros
mecanismos de incentivo. Desta forma, no quadrante superior-esquerdo encontram-se
situações favoráveis para adoção de PPP com contraprestação fixa, ou para o artifício de re-
equilíbrio, nos setores nos quais o modelo de concessão clássico já foi implementado.
O quadrante superior-direito, apesar de uma baixa probabilidade de ocorrer um
investimento novo (green field), a condição estrutural tende a ser mais favorável para a
remuneração do capital privado investido. Assim, esta região reúne as situações onde o
modelo contratual de concessão clássica tende a ser uma solução relativamente eficiente.
O quadrante inferior-esquerdo representa as situações que demandam estruturas de
coordenação mais complexas, como modelos de PPP com contraprestação variável ou
mesmo obra pública. Há incerteza no perfil do investimento e as condições estruturais são
muito restritivas para operação privada gerar retorno adequado aos investimentos. Vale notar
que, apesar do sucesso do modelo de concessões em telefonia fixa, este setor possui nove
estados neste quadrante, quais sejam: Roraima, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pará,
Tocantins, Ceará, Bahia, Maranhão e Piauí.
O círculo Ip destaca o cruzamento entre setores e estados da federação, nos quais a
estrutura de governança mais favorável tende a ser o investimento público. Este círculo é
composto por estados do Norte e do Nordeste do país, como Roraima, Tocantins, Amapá,
Piauí, Maranhão, nos setores de saneamento e rodovias. Trata-se de situações nas quais o
nível de distúrbio tende a ser muito elevado, e demandando custosas estruturas de
monitoramento e de renegociação contratual, mesmo em estrutura de PPP.
Por fim, o quadrante inferior-direito apresenta as situações estruturais que podem se
refletir em uma viabilidade para provisão privada acima da média nacional. Porém, este
quadrante conta com um alto grau de incerteza para os investimentos. Nestes casos, um
modelo de PPP com contraprestação variável pode ser aplicado, pois mitigaria o risco do
investimento privado e evitaria que o Estado venha a contribuir desnecessariamente para o
A seguir, o gráfico 4.10 reapresenta a mesma análise, porém considerando apenas a
renda per capita como variável estrutural no eixo horizontal. Isto permite mostrar
simultaneamente todas as Unidades da Federação, ao reduzir o grau de assimetria da variável
estrutural. Os resultados acima permanecem válidos.
empreendimento privado, se o efeito indução de demanda após o investimento for
significativo. Neste mesmo quadrante, nos pontos mais próximos ao quadrante superior-
direito, algumas experiências de concessão clássica podem ser a melhor alternativa.
152
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95
0,05
0,15
0,25
0,35
0,45
0,55
0,65
0,75
0,85
0,95
1
telefone fixo energia elétrica saneamento rodovias
153
Gráfico 4.10: Identificação da Demanda por Estruturas Contratuais segundo características estruturais (II)
O Gráfico 4.10 propicia a visualização das diferenças setoriais. Fica clara a demanda
por estruturas de governança mais complexas como PPP para o setor de rodovias e o setor de
saneamento. O setor de saneamento é, com algumas exceções, o setor demandante de
estruturas de governança com perfil mais cooperativo, como os modelos de PPP. Este setor é
o que apresenta maior dispersão entre os estado brasileiros.
O setor de rodovias também se apresenta como um demandante de modelos
contratuais em PPP para viabilizar a participação privada nos investimentos. Contudo para
este setor de rodovias cabe um comentário importante. O indicador utilizado para demonstrar
o grau de universalização deste serviço entre as Unidades da Federação, ao considerar o
percentual de rodovias pavimentadas sobre a extensão total das rodovias, pode ser uma
medida excessivamente rigorosa. É possível que na extensão total das rodovias o correto deva
ser expurgar vias vicinais e de acesso. Não obstante, o segmento de rodovias pode apresentar
projetos específicos que se apresentem maior viabilidade do que a expressa por este método
indireto de identificação de estruturas de governança.
Como nota-se no gráfico, o setor de telefonia fixa é que mostra maior correlação com
a renda per capita do estado. Assim, diante da forte assimetria na renda per capita entre as
unidades da federação, o resultado é que os estados mais pobres apresentem um grau de
universalização muito abaixo da média nacional. Desta forma, ao se considerar uma análise
desagregada, criam-se dúvidas se as concessões clássicas são de fato um sucesso absoluto
para o setor de telefonia fixa.
Assim como a telefonia fixa, o setor de energia elétrica apresenta forte correlação
coma renda per capita das Unidades da Federação. No entanto, pelo indicador empregado na
análise verifica-se que o patamar médio de universalização deste serviço é muito superior aos
demais. Como observado acima, este resultado merece algumas ressalvas. O primeiro aspecto
é que este indicador pode ter capturado ligações informais ao serviço, logo superestimado o
resultado. Outra ressalva é que independentemente do grau de formalidade deste acesso, o
nível de utilização do serviço por habitante segue apresentando uma disparidade muito grande
entre os estados brasileiros.
Como comentado acima, na perspectiva regional destaca-se que vários estados
demandam modelos como as PPP em diferentes setores, como fica claro na visualização do
quadrante inferior-esquerdo. Não obstante, em casos limites, é possível supor que a obra
154
pública será a melhor alternativa, dado a alta probabilidade de distúrbios na relação contratual
entre Estado e agente privado.
Assim, o modelo de PPP não deve ser visto como uma solução universal, na qual
todos os problemas para o desenvolvimento dos serviços de infra-estrutura no país estariam
solucionados. Cabe destacar que a concessão tradicional mostra-se como modelo eficiente,
principalmente em regiões de alta renda e densamente povoadas. Por outro lado, outros
contextos regionais apresentam necessidades de investimento nestes setores que,
possivelmente, não dispensariam iniciativas exclusivamente públicas.
Ademais, as limitações de recursos disponíveis para aplicação em contratos de PPP
exigem grande rigor na priorização dos projetos a serem contemplados neste modelo. Tal fato
reforça a relevância da tipologia de estruturas contratuais e dos critérios de avaliação de
contratos PPP apresentados nesta tese.
O cenário de grande restrição fiscal no país acaba por limitar a capacidade de realizar
investimentos públicos, mas também limita as possibilidades de projetos em PPP. Neste
contexto, a seleção setorial se destaca. O sucesso do modelo de PPP no Brasil dependerá da
formação de um fundo de recursos para serem empregados em contraprestações públicas.
Para este fundo, uma alternativa de fonte de recursos importante poderia ser a arrecadação de
outorgas em concessões clássicas. Este deve ser visto como um caminho natural para a
realização de investimentos em infra-estrutura com o modelo de PPP.
Nesse caso, os recursos empregados em contraprestação pública consistiriam de um
mecanismo de subsídio intra-setorial com a intermediação do poder público. As arrecadações
de outorga nas regiões em que a concessão clássica é uma estrutura de governança eficiente
poderiam financiar o pagamento de contraprestação de contratos de PPP, nas regiões em que
estas seriam a alternativa contratual mais eficiente.
Visto desta forma, reduz-se a percepção de um subsídio orçamentário em favor de um
arranjo intra-setorial. Trata-se de um mecanismo que simula o efeito de subsídio cruzado, sem
a perda dos incentivos de alta potência para a parte contratada (concessionário) reduzir custos.
Por fim, diante do atual estágio da discussão sobre a relevância do modelo de
contratos em PPP para o caso brasileiro, talvez o mais importante seja debater métodos de
análise do presente do objeto. Se no caso da presente tese a unidade de corte foi o Estado da
155
Federação, para outros interesses pode-se enfatizar a seleção de estruturas de governança,
diante da assimetria apresentada intra-Estados. Por exemplo, a seleção da forma contratual
para o setor de saneamento de um mesmo estado pode envolver concessão clássica para a
capital e uma PPP no interior.
4.5 - Conclusão
O presente capítulo discutiu o nível de universalização dos serviços de alguns setores
de infra-estrutura entre os estados do Brasil. Como esperado, a diversidade regional brasileira
de renda e densidade populacional se reproduz, em maior ou menor grau, no nível de difusão
dos serviços na população.
A superação desta desigualdade regional na universalização da infra-estrutura encontra
limitações sob a estrutura de governança de contratos de concessão clássicos com pagamento
de outorga ao Estado e com regulação por preço-teto. Em relação à capacidade financeira e
aos investimentos na expansão da rede, esta estrutura de governança é menos adequada
quanto menor o retorno esperado na aplicação de capital. Sob esse critério, a prática de um
preço-teto em contratos clássicos de concessão será tão eficaz quanto menor a necessidade de
expansão dos serviços.
O dilema da relação entre a condição financeira das empresas e a expansão da rede de
serviços de infra-estrutura no Brasil, sem a possibilidade de subsídios cruzados
(financiamento intra-setorial), é um exemplo das contradições de se forçar um resultado que
está além da capacidade do modelo contratual. Portanto, o modelo adotado é ineficiente em
vários contextos regionais no Brasil. Ele se apresenta como uma estrutura de governança
demasiadamente simples para a complexidade de um investimento em ativos específicos e
com forte incerteza de demanda.
Neste contexto, o arranjo institucional das Parcerias Público Privadas se apresenta
como uma alternativa de estrutura de governança para viabilizar um ritmo mais acelerado para
convergência entre os estados brasileiros no processo de universalização de serviços. No
presente capítulo, defendeu-se a validade do marco institucional de PPP no Brasil na
formação de estruturas de governança mais adequadas para lidar com as especificidades de
156
investimentos, em determinados ambientes de transação. Isto posto, avaliou-se em que
situações tal modelo pode ser empregado, seguindo como critério básico os ganhos em termos
de adequação às características do empreendimento, conforme discutido no capítulo III.
Nos setores que as concessões tradicionais foram combinadas com regulação por
incentivo, uma forma de obter maiores patamares de universalização pode ser atingida pelo
artifício de re-equilíbrio econômico-financeiro de contratos. Isto pode ocorrer destacando-se
do contrato original os investimentos incrementais para a expansão da rede e simulando,
somente nestes investimentos, o expediente da contraprestação pública, para garantir a
viabilidade econômica do empreendimento adicional. Contudo, este expediente não elimina a
necessidade de avaliação da eficiência da forma contratual, discutida no capítulo III.
A seguir, foi realizado um exercício de avaliação preliminar de seleção de situações
favoráveis ao modelo de Parceiras Público Privadas entre os estados brasileiros. Conforme
discutido acima, o espaço para o emprego deste modelo contratual de forma eficiente decorre
do cruzamento da probabilidade de um investimento novo - que pode ser medido pelo nível
médio de difusão de determinado serviço de infra-estrutura - com a dimensão estrutural da
região em gerar a viabilidade para o investimento por agentes privados.
Esta avaliação preliminar aponta para um número relativamente grande possibilidades
de aplicação de contratos em PPP, quer em contraprestação fixa, como em contraprestação
variável. Da mesma forma, indica-se as situações nas quais a concessão clássica é a estrutura
de governança mais eficiente, bem como se aponta que ainda há espaço para ser ocupado por
participação direta do Estado.
Uma vez verificado que os modelos de PPP são uma estrutura de governança eficiente
para a promoção da universalização dos serviços e que no Brasil, em um recorte por estados
da Federação, há espaços onde este modelo seria uma alternativa favorável para a
universalização de serviços, então a obtenção de fontes de recursos para a participação
pública torna-se uma tarefa fundamental.
Neste intuito, a sugestão feita neste capítulo centra-se no aproveitamento de recursos
de outorgas em regiões de concessão tradicional para o uso em contraprestação pública em
regiões deficitárias, candidatas ao modelo contratual em PPP. Isto simula o mecanismo de
subsídios cruzados, mas com a intermediação estatal para a definição de prioridades, ao
157
mesmo tempo em que se preservam os incentivos aos concessionários para a redução dos
custos de provisão dos serviços, como pretendido na regulação por preço-teto.
Contudo, no presente capítulo destaca-se a proposta de critério de avaliação. Uma
menor agregação regional, empregando microrregiões, por exemplo, possibilitará uma análise
mais minuciosa a partir do método proposto. Vale lembrar que a Lei de PPP possibilita a
formação de parcerias de estados e municípios com o setor privado. Isto reforça a necessidade
de um instrumento de mapeamento e seleção de estrutura de governança. Com este intuito, o
critério proposto aqui pode ser empregado para níveis regionais mais desagregados.
158
CONCLUSÃO
A relevância dos serviços de infra-estrutura para o bem estar social dos indivíduos na
sociedade moderna é um ponto inequívoco. A forma de prover a universalização destes
serviços é um tema imprescindível para o debate acadêmico e de políticas públicas, sobretudo
em países em desenvolvimento como o Brasil. Assim, a motivação geral de investigação desta
tese foi o de identificar os determinantes para a universalização dos serviços de infra-
estrutura, destacando o papel assumido pela forma contratual que rege a relação entre Estado
e iniciativa privada.
A partir da reforma dos setores infra-estrutura realizada nos países em
desenvolvimento a partir da década de 90, gerou-se intenso debate sobre a forma de
implementação de modelos experimentados em países desenvolvidos. No entanto, esta
discussão não enfatizou o papel exercido pelas condições estruturais de renda e espaço na
definição das características básicas da relação contratual entre Estado e agentes privados.
No entanto, a preocupação básica da literatura sobre o tema, principalmente em
países em desenvolvimento, deve se pautar pela preocupação de atingir maiores patamares de
universalização dos serviços de infra-estrutura e não pela adoção de qualquer modelo
institucional como um fim em si mesmo. Neste sentido, a presente tese relacionou a dimensão
estrutural ao modelo institucional que rege a transferência de responsabilidade na provisão de
serviços de infra-estrutura.
Nesta tarefa, o arcabouço teórico da Nova Economia Institucional, recorrentemente
empregada em estudos de regulação e organização industrial de setores de infra-estrutura,
mostra-se como uma adequada matriz conceitual. Diante do caráter eminentemente normativo
e seus rebatimentos para políticas públicas, demandam-se critérios de eficiência, condizentes
com esta abordagem teórica, para balizar a discussão pretendida na tese. Contudo, apesar da
grande relevância da teoria neo-institucionalista para o objeto em questão, o debate normativo
nesta escola de pensamento acabou ofuscado pelo grande interesse de investigação empírica
nesta literatura.
A conclusão do primeiro capítulo foi que a eficiência econômica no âmbito da
abordagem neo-institucionalista não deve se pautar pela busca de modelos hipotéticos de
coordenação das transações econômicas. A concepção de ineficiência irremediável expressa
159
por Williamson (1991a, 1996) significa que as estruturas de governança devem ser avaliadas
de forma relativa (comparativa), e não pela suposta superioridade absoluta de alguma forma
contratual hipotética. A eficiência de determinada estrutura de governança se reflete na
capacidade de lidar com as características da transação se adaptar aos distúrbios em que está
submetida. A discussão realizada no capítulo I sobre critérios de eficiência pertinentes à
abordagem neo-institucionalista não só serviu de guia para o exercício realizado nesta tese,
mas também pode ser útil para outros estudos que envolvam debates de políticas públicas.
No capítulo II, após a apresentação de características básicas dos setores de infra-
estrutura e dos modelos institucionais empregados na reforma destes setores, foi discutida a
questão da universalização dos serviços. Para o entendimento do problema, os determinantes
estruturais da universalização dos serviços foram isolados de sua dimensão institucional. Com
isto, concluiu-se que a eficiência na provisão de uma maior universalização de serviços de
infra-estrutura depende da sintonia entre condições estruturais de uma região à estrutura de
governança que rege a relação entre Estado e setor privado na provisão dos serviços. Neste
sentido, a estrutura de governança resultante da reforma institucional pode representar
ineficiências em regiões demandantes de investimentos de expansão da rede de ativos,
condição que se apresenta de forma intensa em países em desenvolvimento.
Os modelos de Parceria Público Privada (PPP) foram avaliados como uma forma de
suprir as potenciais lacunas deixadas pelos arranjos institucionais anteriores. A contribuição
do capítulo III foi destacar que as PPP devem ser compreendidas como uma estrutura de
governança que amplia o conjunto de possibilidades de cooperação entre Estado e iniciativa
privada para a provisão de serviços de infra-estrutura. Neste intuito, foi esboçada uma
tipologia de estruturas de governança, destacando as situações em que os modelos de PPP se
mostram relativamente mais eficientes.
Os modelos de PPP criam instrumentos que adequam a delegação de serviços públicos
em regiões com condições estruturais desafiadoras à universalização de serviços. As
estruturas de governança possíveis a partir destes modelos são mais flexíveis para serem
adaptadas aos problemas de países em desenvolvimento. Isto abre espaço para a superação de
uma grande dificuldade na aplicação de paradigmas de regulação e concessão de serviços de
infra-estrutura concebidos para lidar com o grau de maturidade de rede dos países
desenvolvidos. Conclui-se pela validade de modelos contratuais em PPP como alternativas
160
eficientes para a provisão de serviços de infra-estrutura, desde que alocados adequadamente
às características da do investimento.
O quarto capítulo cumpriu o objetivo de investigar o desafio da universalização de
serviços no Brasil e os contornos básicos do marco institucional da PPP na lei brasileira. A
assimetria nas condições estruturais de renda per capita e densidade populacional entre as
Unidades da Federação significa a demanda de um amplo conjunto de estruturas de
governança para a provisão de serviços de infra-estrutura.
A grande desigualdade no nível de universalização de serviços traz indícios da
limitação das formas contratuais até hoje empregadas em promover mudanças substanciais no
patamar de acesso à infra-estrutura no país. Neste sentido o marco das PPP’s no Brasil
sinaliza a possibilidade de mudança neste cenário e promoção de ganhos de eficiência.
O capítulo IV trouxe um exercício de avaliação preliminar do espaço possível de ser
preenchido por modelos de PPP, tendo as Unidades da Federação como critério de corte
regional. Os resultados apontam para um espaço significativo para o emprego de modelos de
PPP em vários estados. Partindo do método de análise proposto neste estudo, é possível
encontrar resultados mais minuciosos para estudos com um corte regional mais desagregado.
Vale lembrar, que esta proposta se trata de um método indireto de seleção, não dispensando
que as especificidades de projetos isolados sejam contempladas.
Vale lembrar que a Lei de PPP possibilita a formação de parcerias de estados e
municípios com o setor privado. Isto reforça a necessidade de um instrumento de mapeamento
e seleção de estrutura de governança. Assim sendo, a presente tese colabora para o debate
acadêmico ao definir, a partir da análise normativa da teoria neo-institucionalista, critérios
para avaliação da universalização dos serviços como critério de eficiência em setores de infra-
estrutura, sendo fundamental a adequação entre a dimensão estrutural e modelo contratual
adotado entre Estado e setor privado.
Portanto, na medida que o modelo de PPP se constitui como uma estrutura de
governança para esta finalidade, os ganhos de eficiência promovidos por este modelo
dependerão na seleção apurada de sua aplicação. Neste aspecto os critérios discutidos e
propostos para avaliar contratos de PPP tiveram uma aplicação preliminar para o caso
brasileiro. Em suma, vale destacar que a contribuição deste trabalho foi apresentar um
direcionamento para futuros esforços de investigação, sobretudo os que destaquem as
161
especificidades de cada setor de infra-estrutura que, para fins de obter o avanço aqui
pretendido, ficaram em plano secundário.
162
BIBLIOGRAFIA
ANATEL (2006): Agência Nacional de Telecomunicações, www.anatel.gov.br
ARMSTRONG, M., COWAN,.S. e VICKERS,J.(1994): Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience. Cambridge, Mass., The MIT Press.
AZEVEDO, P. F. (1996): Integração Vertical e Barganha. Tese de Doutorado, FEA-USP.
AZEVEDO, P. F. et.al. (1997): Competitividade: Mercado, Estado e Organizações. São Paulo, ed. Singular Ltda.
BAJARI: e TADELIS, S. (2001): “Incentives versus transaction costs: a theory of procurement contracts.”, RAND Journal of Economics, v. 32, n.3: 387-407.
BARROS, P.P. & SEABRA, M.C. (1999): Universal service: does competition help or hurt?, Information Economics and Policy. v. 11: 45-60.
BARZEL, Y. (1997): Economic Analysis of Property Rights. Cambridge University Press, segunda edição.
BARZEL, Y. (2002): Transaction Cost and Contractual Choice, mimeo
BAUMOL,W.J. et. all.(1988): Contestable Markets and Theory of Industry Structure. New York: Harcourt Brace Jovanovich Publishers.
BORGES, L.F.X. e PASIN, J.A.B. (2003): “A Nova Definição de Parceria Público-Privada e sua Aplicabilidade ba Gestão de Infra-estrutura Pública.” Revista do BNDES, v. 10 n. 20: 173-196.
BORREAU, M. e DOGAN, P. (2001): Regulation and Innovation in the Telecommunications Industry, Telecommunications Policy, v.25: 167-184.
BRAUETIGAM, R., PANZAR, J.(1993): “Effects of the change from rate-of-the-return to price cap regulation”. American Economic Review, vol.83, n.2, maio 1993
BRITO, B. M.B. e SILVEIRA, A.H.P. (2005): “Parceria Público-Privada: Compreendendo o Modelo Brasileiro.” Revista do Serviço Público, v.56, n.1: 7-21.
BRITTO, J.N.P. (1999): Características Estruturais e Modus-Operandi das Redes de Firmas em Condições de Diversidade Tecnológica. Tese de Doutorado, Instituto de Economia – Universidade Federal do Rio de Janeiro.
BROUSSEAU, E. e GLACHANT, J-M. (2002): The Economics of Contracts – Theories and Applications. Cambridge University Press.
BUCKLEY, P.J. e CHAPMAN, M. (1997): The Perception and Measurement of Transaction Cost. Cambridge Journal of Economics, v.21: 127-145
CÂMARA, J.R. (2005): “A Experiência Brasileira nas Concessões de Serviço Público e as Parcerias Público-Privadas.”, in SUNFELD, C.A. (2005): Parcerias Público-Privadas. SBDP, Malheiros Editores, São Paulo.
CAMPOS NETO, C.A.S. e SOARES, R.P. (2006): Das Concessões Rodoviárias às Parcerias Público Privadas: Preocupação com o Valor do Pedágio, Texto de Discussão n. 1186, IPEA.
163
CHANDLER, A. D. (1990): Scale and Scope: The Dynamics of Industrial Capitalism. Harvard University Press.
CHANG, H-J. (1996): The Political Economy of Industrial Policy, Macmillan press Londres.
CHANG, H-J. (1997): “The Economics and Politics of Regulation” Cambridge Journal of Economics, 21: 703-728.
CHONE, P. et.al. (2000): Universal service obligations and competition. Information Economics and Policy, v 12 pp. 249–259.
COASE, R. (1937): “The Nature of Firm”, Economica, vol.4: 386-405.
COASE, R. (1960): “The Problem of Social Cost.”, The Journal of Law and Economics, v.3, n.1: 1-44.
COMISSÃO EUROPÉIA (2003): Diretrizes para Parcerias Público-Privadas Bem-Suscedidas. Comissão Européia, Diretoria Geral de Política Regional, Bruxelas.
COUTINHO, D.R. (2005): “Parcerias Público-Privadas: Relato de Algumas Experiências Internacionais.”, in SUNFELD, C.A. (2005): Parcerias Público-Privadas. SBDP, Malheiros Editores, São Paulo.
CRAMPES e ESTACHE (1997): “Regulatory trade-offs in the design of concession contracts”
DAHLMAN, C. J. (1979): “The Problem of Externality”. The Journal of Law and Economics, vol.XXII (3), pp 141-162.
DAVID, P.A. e STEINMUELLER, W.E. (1994): “Economics of Compatibility Standards and Competition in Telecommunication Networks.”, Information Economics and Policy, v. 6:217-241.
DE ARAÚJO, J.L. (1997): Regulação de Monopólios e Mercado: Questões Básicas, I Seminário Nacional do Núcleo de Economia da Infra-estrutura Pronex, 24 e 25 de julho, Rio de Janeiro.
DINAR, A. e TSUR, Y. (1995): “Efficiency and Equity Considerations in Pricing and Allocating Irrigation Water.”, Policy Research Working Paper, n. 1460, The World Bank.
DOWNESA, T. & GREENSTEIN S. (2002): Universal access and local internet markets in the US Research Policy, v.31 pp. 1035–1052
DYMOND, et. alli. (2002) Telecommunications and Information Services for the Poor: Towards a Strategy for Universal Access. World Bank, texto de discussão nº 432.Washington, D.C.
EGGERTSSON, T. (1990) Economic Behavior and Institutions, Cambridge University Press.
EINHORN, M. A..(1991): Price Caps and Incentive Regulation in Telecommunications. Boston, Kluwer Academic Publishers.
ENGEL, E., FISCHER, R. e GALETOVICH, A (2003): Soft Budgets e Highway Franchising. Fourth Annual Latin America Conference on Infrastructure and Resource, Stanford Center for International Development.
ENGEL, E., FISCHER, R. e GALETOVICH, A (2006): “Renegotiation without Hold-up: Anticipating Spending and Infrastructure Concessions” NBER Working Paper Series, n. 12399.
ESTACHE, A, e VALLETTI, T. M. (1998): The Theory of Access Pricing: an overview for
164
infra-structure regulators. World Bank Institute. ESTACHE, A. e ROSSI, M.A. (2002): “How Different Is the Efficiency of Public and Private
Water Companies in Asia”, The World Bank Economic Review., v. 16, n.1 pp. 139-148.
ESTACHE, A., JARVELA, S. e SILVA, L.C. (2004): “Is Debt Replacing Equity in Regulated Privatized Infrastructure in Developing Countries?”, Policy Research Working Paper, n. 3374, The World Bank.
ESTACHE, A. (2004): PPI partnerships v. PPI divorces in LDC’s , mimeo
ESTACHE, A., GOICOCHEA, A. (2005): “A ‘Research’ Database on Infrastructure Economic Performance”, Policy Research Working Paper, n. 3643, The World Bank.
FAGUNDES, J. & PONDÉ, J. L. & POSSAS, M. (1997): “Custos de Transação e Política de Defesa da Concorrência“, Revista de Economia Contemporânea n.2 julho/dezembro de 1997, Instituto de Economia – Universidade Federal do Rio de Janeiro.
FAN, J. P. H. (2000): “Price uncertainty and vertical integration: an examination of petrochemical firms”, Journal of Corporate Finance (6) pp. 345–376.
FARINA, E.M.M.Q. (1996): “Política Industrial e Política antitruste: uma proposta de conciliação”. Revista do IBRAC, 3 (8).
FARINA, E.M.M.Q. et.al. (1997): A Reestruturação do Setores de Infra-estrutura e a Definição dos Marcos Regulatórios: Princípios Gerais, Características e Problemas. Convênio IPEA /FUNDAP.
FARINA, E.M.M.Q. (1997:) “Regulamentação, Política Antitruste e Política Industrial” in: AZEVEDO, P. F. et.al. (1997). Competitividade: Mercado, Estado e Organizações. São Paulo, editora Singular Ltda.
FAULHABER, G.R. (1975): “Cross-subsidization: Pricing in Public Enterprises”. American Economic Review, vol.65 nº 5 pp. 966-977.
FIANI, R.(1998): Teoria da Regulação Econômica: Estado Atual e Perspectivas Futuras. Texto de Discussão. IE/UFRJ; n.423, Rio de Janeiro, dezembro de 1998.
FIUZA, E.P.S. e NERI, M.C. (1998): Reflexões sobre os Mecanismos de Universalização do Acesso Disponíveis para o Setor de Telecomunicações No Brasil. IPEA, texto de discussão nº573
FLORIO, M. (2005): Public ownership, privatisation and regulation: social welfare counterfactuals for British Telecom. Working Paper – The Berkley Electronic Press.
FOSS, N. J. (1994): “Why Transaction Cost Economics needs Evolutionary Economics”. Revue D’Economie Industrielle, 68, 2º trimestre, pp 7-26.
FOSS, N. J. (1996): “Firms, Incomplete Contracts and Organizational Learning”. DRUID Working Paper n.96-2, April 1996. Danish Research Unit for Industrial Dynamics.
FOSS, N. J. (1999): “Research in the Strategic Theory of the Firm: ‘Isolationism’ and ‘Integrationism’”. Journal of Management Studies. 36: 6 , November 1999. Blackwell Publishers.
FURUBOTN, E.G. e RICHTER, R. (1997): Institutions and Economic Theory: The Contribution of the New Institutional Economics. The University of Michigan Press.
GEROSKI, P.A. (2000) “Models of Technology Diffusion.”, Research Policy, v. 29: 603-625.
GEROSKI, P.A. e MAZZUCATO, M. (2001): “Modelling the Dynamics of Industry
165
Populations.” International Journal of Industrial Economics, v. 19: 1003-1022. GIAMBIGI, F. e PIRES, J.C.L. (2000): “Retorno dos Investimentos Privados em Contexto de
Incerteza: uma Proposta de Mudança no Mecanismo de Concessão de Rodovias no Brasil.”, Texto de Discussão do BNDES, n. 81.
GLACHANT, J-M. (2002): “Why Regulate Deregulated Network Industries?” Journal of Network Industries, n.3.
GOLDEBERG, V. P. e ERICKSON, J. R. (1987): “Quantity and Price Adjustment in Long -Term Contracts: A Case Study of Petroleum Coke”. The Journal of Law and Economics, Londres, vol. XXX, pp-369-398.
GRILLI, L. (2004): Special tariffs to promote fixed telephony penetration: reflections from the UK experience during the 1990s. Telecommunications Policy, v. 28:295–308.
GROSSMAN, S. J. e HART, O. D. (1986): “The cost and benefits of ownership: a theory of vertical and lateral integration.”, Journal of Political Economics, v.94, n.4
GUASCH, J.L., LAFFONT, J.J. e STRAUB, S. (2003): “Renegotiation of Concession Contracts in Latin America”, Policy Research Working Paper, n. 3011, The World Bank.
GUASCH, J.L. (2004): Granting an Renegotiating Infrastructure Concessions: Doing It Right. World Bank Institute.
GOWDY, J.M. (2004): The Revolution in Welfare Economics and its Implications for Environmental Valuation and Policy, Land Economics, v. 80, n.2.
HAYEK, F.A. (1945): “The Use of Knowledge in Society.”, The American Economic Review, v.35, n.4: 519-530.
HELM, D. e JENKINSON, T. (1997): “The Assessment: Competition in Regulated Industries” Oxford Review of Economic Policy, vol.13, n.1.
HOFFMAN, R. (1998): Estatística para Economistas, Editora Pioneira – São Paulo, 3 ed.
HUBBARD, R.G. e WEINER, R.J. (1991): “Efficient Contracting and Market Power: Evidence form the U.S. Natural Gas Industry”. Journal of Law and Economics, vol. XXXIV, n.1 pp. 25-97.
HUBBARD, R.G. e WEINER, R.J. (1986): “Regulation and Long – Term Contracting in U.S. Natural Gas Markets”. The Journal of Industrial Economics, vol. XXXV, n.1 pp. 71-79.
HUDSON, H.E. (2004): Universal access: what have we learned from the E-rate? Telecommunications Policy, v. 28:309-321.
IBGE (2006): Site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, www.ibge.gov.br.
IBGE (2004): Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílios, www.ibge.gov.br.
JENKINSON, T. e MAYER, C. (1997): “ The Assessment: Contracts and Competition” Oxford Review of Economic Policy, vol.12, n.4.
JOSKOW, P. L.(1988a): “Asset Specificity and the Structure of Vertical Relationships: Empirical Evidence”. Journal of Law, Economics and Organization. Spring 1988.
JOSKOW, P. L.(1988b): “Price Adjustment in Long Term Contracts: The Case of Coal”. The Journal of Law and Economics, Londres, vol.XXXI, abril de 1988.
JOSKOW, P. L.(1990): “The Performance of Long – Term Contracts: Further Evidence from Coal Markets.” Rand Journal of Economics, Summer 1990.
166
JOSKOW, P. L.(1991): “The role of Transactions Costs Economics in Antitrust and Public Utility Regulatory Policies”. Journal of Law, Economics and Organization. Vol. 7, 1991.
JOSKOW, P. L.(1996): “Introducing Competition in Network Industries: From Hierarchies to Markets in Electricity”. Industrial and Corporate Change, vol 5 nº.2, pp 341-382.
KATZ, M.L. e SHAPIRO, C. (1986): “Technology Adoption in the Presence of Network Externalities.”, Journal of Political Economy, v. 94 n. 4.
KLEIN, B. & CRAWFORD, R. G. & ALCHIAN A. A.(1978): “Vertical Integration, Appropriable Rents, and the Competitive Contracting Process”, The Journal of Law and Economics, Londres, vol.XXI, pp-297-326.
KLINK, F.A. (1994): “Pigou and Coase Reconsidered”, Land Economics, v. 70,n. 3: 386-390.
KREPS, D. (1990): A Course in microeconomic Theory. New York: Harvester Wheatsheaf.
LAFFONT, J.J. (2000): Competition, universal service and telecommunications policy in developing countries. Information Economics and Policy. v. 12: 221-248.
LANGLOIS, R. N. e ROBERTSON, P. L. (1995): Firms, Markets and Economic Change: A Dynamic Theory of Business Institutions. Routledge, New York.
MACLEOD,W.B. e MALCOMSON,J. (1993): “Investment, hold-up and the form of contracts” The American Economic Review, v.83, n.4.
MAHER, M, E. (1997): “Transaction cost economics and contractual relations” Cambridge Journal of Economics, v.21, n.2 pp. 151-175
MASTEN, S. E. e CROCKER, K. J. (1985): “Efficient Adaptation in long-term Contracts : Take-or-Pay Provisions for Natural Gas”, American Economic Review, vol.75, n.5 dezembro de 1985.
MASTEN, S. E. e CROCKER, K. J. (1991): “Pretia ex machina? Prices and process in long-term contracts”. Journal of Law and Economics 34, 69–99.
MENARD, C. (1995): “Markets as institutions versus organizations as markets? Disentangling some fundamental concepts”. Journal of Economic Behavior and Organization, vol. 28.
MENARD, C. (2001): “Reforming Public Utilities: lessons from urban water systems in six developing countries”. Conferência apresentada no II Seminário Brasileiro da Nova Economia Institucional. - Campinas, março de 2001.
MILGROM, P. e ROBERTS, J. (1992): Economics, Organization and Management. Prentice Hall International Editions.
MITLIN, D. (2004): Beyond Second Best: The Whys, Hows and Wherefores of Water Subsidies. Centre on Regulation and Competition, Working Paper Series, n. 116.
MONTEVERDE, K. e TEECE, J. D. (1982): “Appropriable Rents and Quasi-vertical Integration”. Journal of Law and Economics, vol. XXV:321-328
MORAES JÚNIOR, A. C. (2000): “O Conceito de Eficiência na Nova Economia Institucional”. Anais do XXVIII encontro da ANPEC, Campinas 12 a 15 de dezembro de 2000.
MULHERIN, J.H., (1986): “Complexity in long-term contracts: an analysis of natural gas contractual provisions”. Journal of Law, Economics, and Organization, vol 2 nº1, pp105–117.
167
NEWBERY, D. M.G. (2000): Privatization, restructuring and regulation of network utilities. MIT Press, Cambridge(Mass.).
NICOLETTI, G. e BOYLAUD O. (2000): “Regulation, Market Structures and Performance in Telecommunications”. OCDE Economics Department Working Paper.
NORTH, D. (1990): Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.
NORTH, D. (2000): The New Institutional Economics and Development, mimeo, Washington University.
PANZAR, J.C. (2000): A Methodology for Measuring the Costs of Universal Service Obligations. Information Economics and Policy. v. 12: 211-220.
PARKER, et.al. (2005): Infrastructure Regulation and Poverty Reduction in Developing Countries: A Review of the Evidence and a Research Agenda, Centre on Regulation and Competition, Working Paper Series, n. 116.
PEIRONE, D. (2003): From Private Finance Initiative to Public Private Partnership: The Financement of Trans-European Networks. HERMES Working Paper, n.5.
PENROSE, E. (1959): The Theory of the Growth of the Firm. Oxford University Press, 3ª edição . New York, 1995.
PERRY, M. K. (1989): “Vertical Integration; Determinants and Effects” in: SCHMALENSEE, R. e WILLIG, R. D.(1989) Handbook of Industrial Organization, volume I. Elsevier Science Publishers.
PINTO, M. B. (2006): “Repartição de Riscos nas Parcerias Público-Privadas”, Revista do BNDES, v.13,n. 25.
PIRES, J. C. L.(1999): “A Reestruturação do Setor de Telecomunicações no Brasil.” Revista do BNDES, vol.6, n.11. Rio de Janeiro.
PONDE, J. L. S. P. S. (1993): Coordenação e Aprendizado: Elementos para uma Teoria das Inovações nas Firmas e nos Mercados. Dissertação de Mestrado, Instituto de Economia - Universidade Estadual de Campinas.
PONGSIRI, N. (2001): Regulation and Public-Private Partnerships, Centre on Regulation and Competition, Working Paper Series, n. 12.
POSSAS, M. L. et.al. (1997): “Regulação da Concorrência nos Setores de Infra-estrutura no Brasil: Elementos para um Quadro Conceitual.” Relatório de Pesquisa IPEA.
POSSAS, M.L. (2004): “Eficiência Seletiva: uma Perspectiva Neo-Schumpeteriana Evolucionária sobre Questões Normativas.”, Revista de Economia Política, v. 24, n.1.
PRICE, C. W. (1997): “Competition and Regulation in the UK Gas Industry”. Oxford Review of Economic Policy, vol. 13 n º 1, pp 47-63.
RICHARDSON, G. B. (1972): “The Organization of Industry”. Economic Journal, vol.82, nº3.
ROSSTON, G.L. & WIMMER, B.S. (2000): The ‘state’ of universal service. Information and Telecommunications Policy. v. 12: 261-283.
SALEH, J. (2004): “Property Rights Institutions and Investment”, Policy Research Working Paper, n. 3311, The World Bank.
168
SANTANA, E.A e OLIVEIRA,C. A.(1999): “A Economia dos Custos de Transação e a Reforma na Indústria de Energia Elétrica no Brasil” in: BORENSTEIN, C.R. et.all. (org) Regulação e Gestão Competitiva no Setor Elétrico Brasileiro. editora Sagra Luzzatto, Porto Alegre, primeira edição.
SANTOS, R.T. (1999): Uma avaliação preliminar da regulação por price-cap nas telecomunicações brasileiras. Monografia de graduação, Instituto de Economia – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1999.
SANTOS, R.T (2001): Coordenação de Investimentos e Políticas de Introdução da Concorrência na Indústria de gás Natural: elementos para análise de casos no Brasil. Dissertação de Mestrado, Instituto de Economia - UFRJ.
SANTOS, R.T (2002): O Problema de Hold-up e Coordenação de Investimentos: justificativas teóricas e aplicações em indústrias de infra-estrutura. Anais do XXX Encontro da ANPEC, Nova Friburgo.
SANTOS, R.T (2004): “A Diversidade Regional e o Dilema do Modelo Regulatório na Telefonia Fixa do Brasil”, Nova Economia – Revista do Departamento de Ciências Econômicas da UFMG, v. 14, n.1: 153-182.
SANTOS, R.T (2004): “Análise Econômica de Contratos: Elementos para Discussão em Setores de Infra-estrutura”, Revista do BNDES , v. 11, n.21: 233-254.
SANTOS, R.T (2005): “Cooperação em Cadeias Produtivas: um Debate entre a Economia dos Custos de Transação e a Economia do Aprendizado”, Revista de Economia, v. 31, n. 1: 83-106. Editora da UFPR.
SAUSSIER, S. (2004): Public-Private Partnership for natural monopolies: What Contractual Choices for What Performances?, mimeo
SAVAS, E. S. (2000): Privatization and Public- Private Partnerships. New York, Chatham House Publishers.
SHY, O. (2001): The Economics of Network Industries. Cambridge University Press.
SIMON, (1978): Rational Decision-Making in Business Organizations. Nobel Lecture. Carnegie-Mellon University, Pittsburgh, USA.
SIMPSON, S. (2004): Universal service issues in converging communications environments: the case of the UK. Telecommunications Policy, v. 28: 233–248.
SMEERS, Y.(1997): “Computable Equilibrium models and the Restructuring of the European Electricity and Gas Markets” The Energy Journal, vol. 18 n º 4.
SÖLLNER, A (1999): “Asymmetrical Commitment in Business Relationship”, Journal of Business Research, 46: 219-233.
SPACKMAN, M. (2002): “Public-Private Partnerships: Lessons from the British approach, Economic Systems, v. 26: 283-301.
THOMPSON et.al. (1998): Microeconomia da Firma: Teoria e Prática. Rio de Janeiro, Ed. Prentice-Hall Ltda.
URI, N.D. (2001): “Technical Efficiency, Allocative efficiency, and the impact of incentive regulation in Telecommunications in the United States.” Structure Change and Economics Dynamics. V. 12 pp. 59-73.
VALLETTI, T.M. (2000): Introduction: Symposium on Universal Service Obligation and Competition. Information Economics and Policy, v 12 pp. 205–210.
169
VISCUSI, W.K., VERNON, J.M., HARRINGTON Jr., J.E. (1995): Economics of Regulation and Antitrust. Cambridge, Mass., The MIT Press.
VOGEL, S.K. (1996): Freer Markets, More Rules. Ithaca NY, Cornell University Press.
WILLIAMSON, O. E. (1975): Markets and Hierarchies : Analysis and Antitrust Implications : A Study in the Economies of Internal Organization, New York: The Free Press.
WILLIAMSON, O. E. (1979): “Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations”. The Journal of Law and Economics, Londres, vol.XXII (2), outubro de 1979.
WILLIAMSON, O. E. (1985): The Economic Institutions of Capitalism, New York: The Free Press.
WILLIAMSON, O. E (1991a): “Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structural Alternatives” Administrative Science Review, 36 june1991
WILLIAMSON, O. E (1991b): “Economic Institutions: Spontaneous and Intentional Governance” Journal of Law, Economic and Organization, vol 7 Spring:159-87.
WILLIAMSON, O. E (1994): “Visible and Invisible Governance”, The American Economic Review, v. 84, n.2.
WILLIAMSON, O. E (1997): “Hierarchies, markets and power in the economy: na economic perspective” in: MENARD, C. (1997) Transaction Cost Economics: recent developments. Edward Elgar Publishing Company
WILLIAMSON, O. E (2000): “The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead” Journal of Economic Literature, vol. XXXVIII, pp 595-613.
WILLIAMSON, O. E (2002): “The Lens of Contract: Applications to Economic Development and Reform.” Forum Series on the Role of Institutions in Promoting Economic Growth. Washington, mimeo.
WOHLERS, M. & PLAZA, C. (2000): Telecomunicações e tecnologia da informação – Informe Anual. CELAET, São Paulo, 2000.
WORLD BANK (2004): Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation and Competition. World Bank Policy Research Report.
XAVIER, P. (1995): “Price-cap Regulation for Telecommunications: How has it performed in practice”. Telecommunications Policy, vol. 19, n. 8. Londres, Elsevier Science Ltd..
XAVIER, P.(1997): “Price setting and regulation for telecommunications in the absence of reliable and detailed cost information”. Telecommunications Policy, vol.21, n.3. Londres, Elsevier Science Ltd..
ZYLBERSZTAJN, D. (2001) “Estabilidade e Difusão de Arranjos Verticais de Produção: uma contribuição teórica.”, Anais do II Seminário Brasileiro da Nova Economia Institucional. – Campinas, março de 2001.
170