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ESTRATEGIA FORESTAL DE LA PROVINCIA DE MISIONES

INSTRUMENTOS PARA EL DISEÑO DE POLITICAS

Carlos A. Izurieta * El presente trabajo consta de seis apartados. Los tres que siguen a la Presentación están dedicados a describir, en grandes trazos, a la actividad forestal tanto en el mundo como en la Argentina y en la provincia de Misiones. En el quinto se presenta la estrategia formulada por el Gobierno de la Provincia de Misiones para avanzar hacia el Desarrollo de un Ecosistema Forestal Integrado y Sustentable. En el último apartado se exponen los principales instrumentos (bloque y matriz forestal, indicadores de impacto y desarrollo de complejos productivos) que la DNPER tiene previsto desarrollar con el gobierno misionero a fin de contribuir al diseño de políticas para el desarrollo del sector en el marco de la estrategia planteada. 1. PRESENTACION La Dirección Nacional de Programación Económica Regional (DNPER) tiene entre sus propósitos brindar asistencia técnica a las provincias argentinas, en especial, a las de menor desarrollo relativo. Un problema crucial de estas últimas jurisdicciones es su persistente dificultad para generar condiciones que den lugar a un proceso de desarrollo dinámico y sustentable. Proceso de desarrollo que les permita: i) ampliar y mejorar la oferta de bienes y servicios, ii) crear mayor valor en las cadenas productivas provinciales, iii) aumentar la generación de empleo y reducir la pobreza, iv) incorporar nuevas tecnologías y criterios de calidad en productos y procesos, v) incrementar la productividad y la presencia en mercados externos y vi) desarrollar un tejido empresarial que integre a las pymes y las articule con grandes empresas. Un proceso de estas características muy difícilmente ocurra de forma espontánea en dichas provincias y, mas aún, que sea exclusivamente motorizado por el sector empresario. Las experiencias hasta el presente indican que no se avanza en la cadena de valor y, en general, no se trasciende a la actividad que le dio origen, con lo cual la capacidad de irradiación territorial y de inclusión social, no ocurre. A su vez, las provincias más pequeñas y rezagadas son las que mayores necesidades tienen de concretar proyectos de inversión sectoriales. Proyectos que a la vez que afirman la identidad productiva de la provincia, resulten aglutinadores de otras actividades locales. Pero este escenario es difícil imaginarlo sin un Estado comprometido a definir y sostener prioridades estratégicas de mediano y largo plazo. Varias de las provincias chicas a que hemos hecho referencia, se destacan por la abundancia relativa de recursos naturales. En estos casos, la estrategia de desarrollo no debería basarse en promover exclusivamente la extracción y, eventualmente, los primeros eslabonamientos de las respectivas cadenas productivas, sino en avanzar en diferentes direcciones procurando constituir complejos productivos del mayor desarrollo posible. Es decir, se debe ir “aguas abajo” (hacia actividades proveedoras de insumos, equipos y servicios), “aguas arriba” (industrias

*/ Director Nacional de Programación Económica Regional, Ministerio de Economía y Producción, República Argentina cizuri@mecon.gov.ar.

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procesadoras de bienes finales y sectores usuarios de subproductos) y “hacia los lados” (generación de energía eléctrica, transporte multimodal, comercialización, logística, servicios financieros, etc.). En síntesis, de lo que se trata es de avanzar en la construcción clusters maduros como los existentes en países desarrollados que cuentan, al igual que nosotros, con abundantes recursos naturales. Una de las ventajas de encarar el desarrollo de estos complejos productivos en una etapa relativamente tardía es que se puede aprovechar la experiencia de otros países y, de esta manera, procurar evitar errores y acelerar la maduración del complejo. Sobre estos aspectos volveremos en el punto 6.4. El planeamiento estratégico que ha encarado la Provincia de Misiones para el desarrollo de su sector forestal, así como los instrumentos para el diseño de políticas que se presentan en este trabajo, obviamente, no garantizan el éxito, pero estimamos que son una apuesta razonable para tratar de crecer a tasas mucho mayores que las espontáneas del mercado y así llegar antes. 2. EL MUNDO FORESTAL El comercio mundial de productos forestales aumenta más rápidamente que la producción, lo que genera crecientes déficit regionales de madera. Al mismo tiempo, se están registrando fuertes cambios en la estructura tradicional de la oferta y la demanda de este sector. Se estima que la actividad de productos forestales contribuye entre el 2 y el 3 % del producto bruto mundial y representa alrededor del 3 % del comercio mundial de bienes. El mercado internacional de productos forestales supera los 160 mil millones de dólares anuales, constituyendo las pastas celulósicas y los papeles más del 50% de dicho total. Según datos de FAO (Organismo para la Agricultura y la Alimentación de las Naciones Unidas) actualmente el consumo mundial de madera rolliza se sitúa en 3.500 millones de metros cúbicos por año y se proyecta que para el 2010 excederá los 5.000 millones de metros cúbicos, o sea, un crecimiento superior al 40%. La principal fuente de abastecimiento (más del 90% de la oferta mundial) de madera rolliza para uso industrial sigue siendo la procedente de los bosques naturales de coníferas. Por esta razón, el abastecimiento mundial de rollizos está altamente concentrado. Los principales países productores / exportadores son los Estados Unidos de América, la Federación Rusa, India, China, Brasil, Canadá, Suecia, Malasia e Indonesia. Las presiones de las organizaciones ambientalistas en contra de la explotación de los bosques nativos ha creado una ventaja adicional para los países, como Argentina, que se están expandiendo sobre la base de bosques implantados. Otra ventaja de nuestro país, como veremos luego, se debe a la mayor velocidad de crecimiento de las especies cultivadas en el norte de la Mesopotamia. Así es como diversas naciones emergentes del hemisferio sur están ganando terreno en el mercado forestal. Tal es el caso de Nueva Zelanda, Sudáfrica, Brasil y Chile. Estas transformaciones en la morfología del mercado han sido particularmente importantes en el caso de la pasta de celulosa, ya que la alta demanda mundial de este producto ha impulsado el crecimiento de la madera procedente de bosques implantados y de bajo costo por tonelada.

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Excepto el crecimiento de Canadá, prácticamente todo el aumento en la producción de celulosa de los años ´90 provino de la expansión de la producción en regiones no tradicionales que explotan bosques implantados. Por otra parte, algunos países que fueron tradicionales exportadores de materias primas forestales se han orientado a desarrollar una importante industria de la madera con la finalidad de exportar productos con mayor valor agregado (por ejemplo, Finlandia y Suecia). El consumo de productos forestales industrializados está concentrado en los países desarrollados. El 80% del consumo mundial se realiza en EE.UU., Canadá, Japón, Europa Occidental, China y Corea. La tendencia en el comercio internacional de productos forestales es hacia el incremento de los productos con mayor valor agregado, es así que el comercio de madera en rollo y aserrada muestra una tendencia a la baja, aumentando en cambio la de tableros, papel y cartón. En los Mapas I a V del Anexo se pueden apreciar los principales países que intervienen en esta actividad a nivel mundial. Debe notarse que los países desarrollados tienen presencia en todas las etapas de la producción y el comercio internacional, desde los rollizos hasta la elaboración de tableros y papel. En cambio, los países en desarrollo en general se restringen a una limitada gama de productos que, además, corresponden a los primeros eslabones de las respectivas cadenas productivas. A pesar del crecimiento que está mostrando el sector en la Argentina, el país prácticamente no tiene presencia a nivel internacional. Su participación tanto con relación a la producción como a las exportaciones mundiales, no supera el 1% en ninguno de los productos expuestos. 3. LA ARGENTINA FORESTAL La cubierta forestal argentina es del orden de 32 millones de hectáreas, de las cuales 1 millón corresponden a bosques cultivados, es decir, alrededor del 3% del total. Estas proporciones se aproximan a lo que acontece a nivel mundial. En el año 2000, según datos de la FAO, la masa boscosa planetaria era de 3.900 millones de hectáreas, de las cuales el 95% eran bosques naturales y el 5% restante correspondía a bosques implantados. De estos datos resulta que los recursos forestales de la Argentina no representan el 1% del total mundial. A nivel internacional la utilización óptima del bosque es del orden 95%, en tanto que en nuestro país se aprovecha, en promedio, menos de la mitad de esa magnitud. En el año 2000 la producción de madera aserrada en la Argentina fue de alrededor de 8 millones de toneladas, de la cual más del 80% provino del bosque implantado. Se trata de un volumen de producción relativamente modesto, considerando el tamaño del país y el hecho de que Chile y Brasil producen, respectivamente, 3 y 10 veces más; con un área plantada que supera a la de nuestro país entre 2 y 5 veces. Estos datos son un claro indicador de la mayor eficiencia y productividad sectorial de nuestros vecinos. El rezago de la Argentina es aún más llamativo si se tiene en cuenta sus potencialidades forestales. Distintas estimaciones indican que existen en el país alrededor de 20 millones de hectáreas adicionales con aptitud forestal, de las cuales, 5 millones no compiten con otros cultivos. Del total mencionado, el 75% se ubica en las regiones Pampeana, Mesopotamia y Patagonia, con 6, 5 y 4 millones de hectáreas, respectivamente.

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Además, la productividad de los bosques cultivados con especies exóticas (pino y eucaliptos) es muy alta (20 m3 por año), tanto en Misiones como el norte de Corrientes. Estos valores igualan o superan holgadamente a los de países con mayor tradición forestal. La maduración ó finalización de un bosque de coníferas en Misiones requiere aproximadamente 18 años, en tanto que en los países madereros del hemisferio norte necesitan alrededor de 50 años. Hacia fines de la década del ´90 la actividad foresto-industrial argentino contribuyó con aproximadamente el 1,5% del PIB del país. El 65% fue generado por la madera aserrada y sus productos derivados, el 28% por la producción de celulosa y papel y el 7% restante por la silvicultura. En el Mapa 1 puede observarse la presencia del recurso forestal implantado en la Argentina y su importancia a nivel provincial. El tapiz de fondo expresa la actividad primaria forestal y los colores más intensos indican un mayor volumen de extracción de madera. Por su parte, los gráficos de tortas representan las primeras etapas manufactureras del sector, en términos de valor bruto de producción (VBP), destacándose las actividades de madera aserrada y pasta celulósica. La provincia de Misiones ocupa un lugar privilegiado, tanto por el mayor volumen de madera extraída de los bosques implantados como por la magnitud de pasta celulósica que elabora. Entre Ríos ocupa el segundo lugar, aunque debe señalarse que en los últimos años la provincia que crece más rápido en materia de bosques implantados es Corrientes. En el Mapa 2 se presentan las restantes etapas o eslabonamientos del sector, y en este caso sobresale la provincia de Buenos Aires, seguida aunque a bastante distancia por Córdoba y Santa Fe. En las provincias pampeanas las actividades más significativas son las de bienes finales, tales como edición e impresión, muebles, papel y cartón. En este sentido, la estructura espacial de la actividad en la Argentina reedita lo que acontece a escala internacional: las áreas más desarrolladas del país son las que concentran los eslabones más avanzados de la cadena de valor del sector, en tanto las etapas más primarias se desarrollan en las provincias productoras de madera. Argentina ha sido un importador neto de productos forestales con alto valor agregado (láminas, muebles y papeles de impresión) y un exportador de bienes primarios o semielaborados (rollizos, madera aserrada y pasta para papel). Esta situación ha comenzado, en parte, a modificarse con la maduración de nuevas inversiones, tanto extranjeras como de origen nacional, dirigidas a la elaboración de productos de mayor valor tales como tableros de fibra y partículas, láminas y molduras. El desarrollo forestal de bosques implantados en el país fue producto de diversos programas de promoción sostenidos por el Estado Nacional durante mas de 50 años. La pieza básica de la legislación forestal argentina es la Ley 13.273, conocida como Ley de Defensa de la Riqueza Forestal y que fuera sancionada en 1948. Los objetivos centrales de esta norma son la preservación, conservación y, eventualmente, la restauración de los bosques nativos, así como la reglamentación de las actividades foresto-industriales para que puedan efectuarse en forma sustentable. En 1995 el Poder Ejecutivo Nacional procedió a ordenar y actualizar el texto de la Ley 13.273, mediante el Decreto 710/95, debido a los numerosos cambios y modificaciones que le habían introducido en casi medio siglo. Actualmente dicha norma está constituida por 54 artículos ordenados en 10 capítulos. La normativa sobre los bosques nativos fue complementada por la Ley 24.857/97 de Estabilidad Fiscal. A través de este instrumento se otorga estabilidad fiscal por 30 años a los proyectos destinados a la implantación, restauración, cuidado, manejo y protección de los bosques nativos, así como al comercio de los productos madereros provenientes de dichas formaciones. El beneficio consiste en que no puede ampliarse en más la carga tributaria total (nacional, provincial y municipal).

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Distribución del VBPde la industria

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Distribución del VBPde la industria

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La última disposición es la Ley 25.080 y su Decreto Reglamentario 133/99, destinada a establecer un régimen de promoción para las inversiones forestales y foresto-industriales integradas, cuyo objetivo es ampliar la superficie forestada con especies nativas o exóticas y con destino comercial o industrial. La promoción puede abarcar todos los eslabones de la cadena productiva cuando la misma forma parte de una iniciativa empresarial integrada. Los principales beneficios son: a) la estabilidad tributaria durante 30 años, b) la posibilidad de capitalizar contablemente el incremento anual de las plantaciones sin incidencia tributaria, c) eximir a las empresas forestales acogidas a la Ley del pago del impuesto a los activos o de cualquier otro impuesto patrimonial sobre las existencias forestales, d) la posibilidad de optar por un régimen de amortización acelerada de las inversiones de bienes de capital en los proyectos aprobados, e) la devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado (IVA) por las compras o importaciones de bienes y servicios destinados a la inversión forestal de los proyectos aprobados, f) exención del impuesto a los sellos que aplican las provincias. A su vez la SAGPyA concede un apoyo económico no reintegrable a pequeños y medianos emprendimientos (que la superficie forestada no supere las 500 hectáreas). El subsidio que se otorga es un porcentaje del costo de implantación –lo fija la SAGPyA por región y especie- y cubre las tareas de plantación, poda y raleo del monte. 4. LA ACTIVIVIDAD FORESTAL EN MISIONES Las acciones del Gobierno de la Provincia de Misiones, como se podrá apreciar en el apartado siguiente, se orientan a transformar el estado vigente en materia forestal. Las autoridades misioneras procuran incrementar la masa forestal pero, a la vez, quieren que la actividad sobre el bosque no se limite a la producción primaria de madera y pasta celulósica. El propósito es avanzar en las cadenas de valor pero en el marco de un ecosistema integrado y sustentable. A comienzos del siglo XX la selva subtropical paranaense ocupaba las dos terceras partes de la provincia, con aproximadamente 2 millones de hectáreas de bosques nativos. A pesar de la tala indiscriminada que se practicó durante décadas, y que implicó la pérdida de unas 500 mil hectáreas de montes naturales, Misiones continúa siendo la principal reserva de biodiversidad forestal del país1/. La Araucaria comienza a plantarse con fines productivos en Misiones a partir de los años ´20 del siglo pasado. Dos décadas después, se realiza la primera plantación de variedades exóticas de pinos, las cuales se han convertido con el paso de los años en las especies dominantes de los nuevos bosques. Promediando el siglo XX, se instala en las cercanías de la ciudad de Eldorado la primera planta celulósica-papelera de la provincia, que rápidamente agota las existencias de araucarias, dando mayor impulso al cultivo de pinos y eucaliptos en su área de influencia. Hacia mediados de los años ´80 la provincia ya contaba con más de 150.000 hectáreas de plantaciones forestales. Esta masa boscosa continuaba teniendo como principal destino las industrias celulósico-papeleras y, en un segundo plano, abastecía a los numerosos y pequeños aserraderos que comenzaron a operar en la zona norte de la provincia para luego extenderse al resto del territorio misionero.

1/ El territorio provincial que representa poco más del 1% de la superficie continental de la Argentina, alberga casi el 40% de la biodiversidad natural.

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En la actualidad existen unas 330.000 hectáreas de plantaciones forestales en la provincia y se estima que la superficie apta, en el marco de un ordenamiento territorial equilibrado con otros usos del suelo, es de unas 800.000 hectáreas en suelo misionero. Si se suma el norte de la provincia de Corrientes, las cifras de la región se elevan a 500.000 hectáreas de plantaciones actuales y un potencial del orden de un millón de hectáreas. De la expansión forestal que tuvo la Mesopotamia, aproximadamente el 75% se concentró en Misiones y el norte de Corrientes y a un ritmo que permitió duplicar la superficie implantada en los últimos diez años. La producción de esta masa boscosa es de unos 5 millones de metros cúbicos de rollizos, lo que representa el 70% de la producción total de la Argentina2/. Misiones detenta la mayor superficie forestal implantada del país debido a su fuerte atracción de las inversiones por el rápido crecimiento natural de sus pinares. Por tal motivo, del millón de hectáreas que tiene cultivadas la Argentina, la provincia tiene la tercera parte de esa superficie. Las actividades del sector foresto-industrial misionero se representan en el Mapa 3. Al igual que en el caso de la Argentina, el tapiz de fondo indica la actividad primaria forestal correspondiente a bosques implantados, en tanto que la intensidad del color expresa el volumen de extracción forestal. Misiones, al igual que otras provincias forestales, comenzó exportando rollizos a principios de la década de los noventa y actualmente se encuentra en una etapa de reconversión de su producción y comercio hacia productos con mayor valor agregado (madera aserrada, molduras y tableros). En un futuro próximo se pretende exportar partes de muebles y muebles, es decir, avanzar “aguas arriba” dentro del complejo maderero. En la provincia operan más de 900 establecimientos que procesan la madera de diversas formas (actividades celulósico-papeleras, aserraderos, laminadoras, fábricas de tableros, carpinterías de obra, remanufactura3/, producción de envases, fábrica de muebles y partes, impregnadoras de maderas, productores de leña y carbón y diversos establecimientos artesanales). Salvo unas pocas industrias de gran escala productiva, el resto de los establecimientos del sector, son de muy pequeña dimensión y con serias deficiencias tanto en materia tecnológica como en aspectos organizativos y de información. La importancia económica del sector foresto-industrial misionero es del orden del 15% del PIB provincial. Si la comparación se efectúa respecto a los sectores productores de bienes, su importancia asciende al 50%. El sector en análisis también es relevante para la provincia en materia de empleo ya que ocupa directamente alrededor de 30.000 personas en sus distintas actividades (viveros, plantaciones, extracción de rollizos, industrialización y transporte de productos de la madera). La provincia de Misiones tiene casi 500.000 hectáreas de áreas naturales protegidas, las cuales están constituidas por: una Reserva de Biosfera, 17 Parques Provinciales, 5 Parques Municipales, 16 Reservas Privadas y un amplio Corredor Verde, que consiste en un área de conservación y desarrollo sustentable que se extiende por el centro de la provincia desde el departamento de San Ignacio hacia el norte. En estas zonas protegidas se ha logrado preservar todas las variantes de la selva misionera.

2/ De continuar a este ritmo la expansión de las plantaciones, para el 2030 se espera una producción de más de 40 millones de metros cúbicos de rollizos en la región. 3/ En el medio local se entiende por “remanufactura” la producción de machimbres, molduras, tableros alistonados y finger joint).

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Mapa 3Provincia de Misiones

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Distribución del VBPde la industria

Madera aserradaTableros y laminadosMueblesOtros productos de maderaPasta de maderaPapel, cartón y envasesEdición e impresión

(*) La extracción correspondeal bosque implantado

DNPER

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5. DESARROLLO DE UN ECOSISTEMA INTEGRADO Y SUSTENTABLE La Selva Paranaense se caracteriza por su alto valor ecológico, ambiental y económico, pero además es un motivo de orgullo para los misioneros. Ante esta realidad, el Gobierno Provincial ha asumido el desafío de llevar adelante una estrategia para proteger e impulsar el desarrollo del mega bosque misionero. La visión del Ejecutivo Provincial es pasar de la actual concepción maderera del bosque a otra que lo considere un ecosistema integrado y sustentable, lo cual implica un profundo cambio cultural, tanto en los productores como en la población en general. Solo de esta forma se logrará un uso maderable y no maderable del recurso forestal con manejo sustentable. La estrategia de desarrollo implica un marco de valoración del patrimonio natural y cultural, con la debida conservación del suelo, el agua y la biodiversidad. Asimismo, las autoridades tienen previsto el uso público de las áreas naturales protegidas y el aprovechamiento turístico del paisaje misionero. Para alcanzar tales propósitos, el Gobierno de la Provincia de Misiones ha diseñado un Plan Maestro Forestal (PMF) cuyos principales objetivos, componentes y acciones se exponen a continuación. 5.1. OBJETIVOS ESTRATEGICOS DEL PMF ? ? Lograr que en 2020 la mitad de los misioneros vivan del sector foresto-industrial y que el

100% valore positivamente a su sistema forestal de productos maderables y no-maderables con manejo sustentable.

? ? Expandir sostenidamente la producción sectorial. ? ? Incrementar el empleo sectorial y reducir la pobreza. 5.2. PRINCIPALES COMPONENTES DEL PMF ? ? Cultivar bosques en la mayor extensión posible, sin reemplazar la selva perpetua y acorde

con la sustentabilidad territorial y socio-productiva. ? ? Desarrollar una silvicultura dentro de los parámetros internacionales y con uso múltiple de

los bosques naturales. ? ? Posicionar al sector foresto-industrial misionero en los niveles de competitividad

internacional. ? ? Fomentar el turismo ecológico y de avistaje de fauna, así como la preservación de los

atractivos naturales, culturales, arqueológicos y paleontológicos de la provincia.

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5.2. PRINCIPALES ACCIONES DEL PMF ? ? Desarrollar las cadenas de valor en todas las etapas donde la provincia tenga ventajas

competitivas. ? ? Fortalecer a las pymes mediante la formación de un cluster regional orientado a la

producción de partes de muebles y muebles. ? ? Avanzar en el consenso interjurisdiccional e intrasectorial de las distintas cadenas que

componen el sector foresto-industrial de la región. ? ? Promover la utilización de los residuos de los aserraderos por parte de las grandes industrias

de primera transformación. ? ? Impulsar la certificación forestal y las normas de calidad internacional que rigen en el

sector. ? ? Crear el Sistema de Información Forestal de la provincia de Misiones y procurar que el

sector haga un mayor uso del mismo. ? ? Impulsar la investigación, el desarrollo y la transferencia de tecnología a la foresto-

industria. ? ? Incrementar la investigación y desarrollo sobre los bosques nativos. Actualmente la Subsecretaría de Bosques y Forestación, dependiente del Ministerio de Ecología, Recursos Naturales Renovables y Turismo, está desarrollando actividades tanto para precisar los alcances del Plan Maestro Forestal como para constituir una red de gestión operativa del mismo. Es en este marco donde la DNPER está brindando asistencia técnica tanto en lo concerniente al análisis de la estructura y dinámica del sector como en lo referido a la estimación de impactos y selección de eventuales proyectos de inversión. En el apartado siguiente se esbozan los principales instrumentos que la DNPER tiene previsto brindar durante la asistencia técnica a la provincia. 6. INSTRUMENTOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS En el marco de la Estrategia de Desarrollo Forestal y de su Plan Maestro, la provincia de Misiones está empeñada en contar con medios que resulten aptos para alcanzar los objetivos que persigue. Con tal motivo, que la DNPER se ha comprometido en diseñar y construir instrumentos de apoyo analítico para la formulación de políticas. A continuación se efectúa una somera descripción de dichas herramientas. Para definir al conjunto de actividades que actúan en torno a la “economía forestal” se utilizó el enfoque de bloques sectoriales. Estos conforman espacios económicos constituidos por un conjunto de actividades fuertemente interrelacionadas, en particular, si se las compara con las vinculaciones que mantienen con las restantes actividades económicas. Si bien los bloques se definen a nivel internacional, es posible construirlos a partir de información nacional. De hecho, la importancia provincial de las actividades que se presentan en los Mapas 1 y 2, al igual que la departamentalización de las actividades en Misiones (Mapa

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3) corresponden a una desagregación jurisdiccional del bloque forestal proveniente de la aplicación de un algoritmo de emblocamiento a la matriz de insumo producto de la Argentina (1997). Dicho algoritmo arrojó una veintena de bloques, siendo el forestal uno de ellos. 6.1. EL BLOQUE FORESTAL MISIONERO4/ La actividad forestal en la provincia está constituida por dos bloques claramente diferenciables: el bloque forestal nativo y el bloque del bosque implantado5/. El análisis que sigue se centra en el bloque del bosque implantado, debido tanto a la importancia que le asigna la provincia en su desarrollo futuro como al hecho de la necesidad de preservar la biodiversidad natural del bosque nativo. La inversión inicial del bloque es la implantación de plantines (Esquema 1) la que se transformará, luego del período de maduración, en producción de madera. La extracción de rollizos continúa por dos senderos: el de transformación física y el de transformación química. En el primero se destaca la madera aserrada, mientras que en el segundo lo que predomina es la pasta celulósica. En la cadena de transformación física, además de la madera aserrada hay que señalar otros productos: laminados, compensados, tableros de fibra de mediana densidad (MDF), impregnación, leña y carbón. A partir de la madera aserrada se elaboran productos de carpintería, envases, partes de muebles y muebles y los correspondientes a remanufactura. A su vez, los laminados y tableros se continúan, también, con partes de muebles y muebles. Por su parte, el sendero de la transformación química se compone de producción de pasta, papeles, cartones, impresos y envases. Complementan las actividades del bloque un conjunto de servicios auxiliares (servicios forestales, control del fuego, servicios profesionales, etc.) En el Esquema 2 se pueden apreciar las principales instituciones, públicas y privadas, que se relacionan directamente con el bloque foresto-industrial. Además de ellas, el bloque también se vincula con el sector público, tanto a través de organismos que tratan las políticas especificas del sector como de los que están vinculados a las políticas más generales, como es el caso de las cuestiones tributarias. Los principales destinos de las ventas del bloque se presentan en el Esquema 3:

? ? Mercado externo: principalmente constituidas por bienes intermedios (pasta de papel, madera aserrada, tableros, molduras, partes de muebles, etc.) y por algunos bienes finales (papeles, fundamentalmente).

? ? Mercado interno: integrado tanto por productos intermedios destinados a otros bloques

de la economía (cajones para frutas y legumbres, madera aserrada y carpintería para la construcción) como por bienes de consumo final (muebles, papeles, publicaciones, etc.).

4/ El análisis de esta temática se basa en la perspectiva metodológica desarrollada por E. Lifschitz (2003). 5/ Estos dos bloques mantienen escasas vinculaciones entre sí. Las mas significativas se producen en la manufactura de muebles y sus partes, debido a que algunos establecimientos utilizan insumos provenientes de ambos orígenes.

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En materia de compras (Esquema 4), el bloque adquiere, además de plantines y servicios conexos, otros insumos, servicios y bienes de capital, pertenecientes al mismo bloque o a otros bloques y que son producidos tanto dentro como fuera de la provincia. Las anteriores son las principales actividades y sus vinculaciones que hasta el presente han sido identificadas por la DNPER como pertenecientes al bloque foresto-industrial misionero. Cabe señalar que las actividades del bloque no se distribuyen en forma homogénea ni a nivel departamental ni municipal. Las principales plantaciones forestales se localizan en la franja noroeste, en particular en los departamentos de Iguazú y Montecarlo y es precisamente en esa zona del Alto Paraná donde se concentra el grueso de la producción de pasta, madera aserrada, laminados y tableros MDF. Estas grandes industrias básicas están situadas en las proximidades del recurso forestal, debido a la alta incidencia de los fletes en los costos de producción. Por su parte, los aserraderos pequeños y medianos están diseminados por la mayoría de los restantes departamentos de la provincia. Aunque menos difundidas, también se registran otras actividades del bloque como son los laminados, muebles, edición e impresión y otros productos de la madera. En el desarrollo del plan de trabajo con la provincia está previsto identificar aquellas actividades que constituyen -dentro del bloque y en relación con otros- verdaderos complejos productivos (clusters), los cuales juegan un rol clave tanto en la dinámica interna del bloque como en el espacio donde operan. En efecto, ciertas actividades por la capacidad de difusión y las sinergias que presentan promueven la constitución de complejos que van modificando cuantitativa y cualitativamente la conformación de las actividades del bloque en la provincia, a la vez que alteran sus relaciones fuera de ella. En consecuencia, con estos trabajos se pretende aportar elementos para conocer mejor las causas por las cuales en ciertos lugares de la provincia se producen eslabonamientos que en otros lugares no ocurren. En otras palabras, se procura conocer las motivaciones determinantes de los procesos de inversión en ciertos espacios geográficos. Por esta razón es importante indagar sobre las motivaciones del proceder de los inversores; algunas de las más relevantes que figuran en la literatura sobre estos tópicos, se mencionan en los párrafos siguientes:

? ? reducir costos de transporte y mejorar el tratamiento de productos y materias primas mediante la realización de los procesos en un mismo lugar geográfico (P. Krugman, 1995),

? ? realizar inversiones en actividades eslabonadas con otras ya existentes, luego de que

estas últimas hayan alcanzado escalas mínimas de planta para justificar nuevas inversiones. En ese sentido se tratará de determinar en qué medida éstas inversiones generan un mayor aprendizaje y un mayor impulso a sucesivas inversiones en sectores eslabonados (A. Hirschman, 1977),

? ? interactuar entre empresas dentro de un espacio reducido para utilizar los derrames

tecnológicos y economías externas entre actividades, los cuales no se producirían si estuvieran a gran distancia (P. Bianchi, 1992).

La indagación sobre estas cuestiones también contribuirá a un mayor conocimiento sobre la forma que adopta la competencia entre las empresas de una misma actividad y las relaciones con los proveedores de insumos, recursos humanos y diversas actividades de apoyo. Todo lo cual constituyen redes de relaciones que contribuyen a una mayor madurez de los complejos (M. Porter, 1991).

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Debido al limitado tamaño del mercado interno y la apreciable escala mínima de producción de los productos básicos (celulosa y papel) que enfrentan menos dificultades de acceso al mercado externo, el desarrollo del bloque inevitablemente debe orientarse hacia afuera. En este contexto, los trabajos de la DNPER procurarán establecer dónde se necesitarán nuevas inversiones que resultan traccionadas por las mayores ventas externas. Se incorporarán criterios para la evaluación de futuras inversiones, tendientes a favorecer aquellas que registren mayores efectos multiplicadores sobre las actividades del bloque y de éste sobre el resto de la economía. En lo que hace a inversiones públicas, la DNPER continuará trabajando conjuntamente con la Dirección Nacional de Inversión Pública para impulsar la implementación de los criterios de evaluación y priorización contenidos en el Sistema Nacional de Inversión Pública. El enfoque previsto sobre la problemática regional justifica el empleo del esquema de transacciones intersectoriales del bloque forestal6/, ya que es una herramienta que permite cuantificar los mayores requerimientos de recursos que genera, tanto en el propio bloque como en otras actividades de la economía, una mayor demanda de productos del bloque forestal. Dado que los modelos de insumo-producto analizan la generación de ingresos a partir de modificaciones en la demanda final, podemos presentar al bloque foresto-industrial desde la perspectiva de su matriz de generación de ingresos. El esquema tiene la siguiente secuencia: la demanda final de productos forestales genera inicialmente ingresos en las actividades que atienden directamente el consumo (público y privado), la inversión y las exportaciones. Por su parte, dichas actividades requieren sus insumos intermedios ( productos y servicios) a industrias que a su vez se abastecen de las actividades primarias, éstas son las últimas en recibir ingresos por transacciones dentro del bloque. El resto de las compras-ventas se realizan con actividades no pertenecientes al bloque. La anterior descripción responde a la lógica del modelo de insumo-producto lo cual justifica el empleo de este enfoque para el análisis de las transacciones del bloque mediante la utilización de matrices sectoriales. 6.2. LA MATRIZ FORESTAL Para el avance en la construcción de la matriz de insumo-producto forestal de Misiones (MIPF) se partió de las actividades del bloque ubicadas en la provincia puesto que las matrices sectoriales de los bloques obtenidas de la aplicación del algoritmo de emblocamiento, como se señaló anteriormente, no pueden ser regionalizadas provincialmente por no contarse con la información necesaria. Por tal motivo, para la provincialización de la MIPF se está utilizando información de base que se obtuvo en la provincia para el armado de la matriz nacional. Sin embargo, debido a que la matriz nacional no es suficientemente representativa, ya que está muy agregada y desactualizada, se está trabajando conjuntamente con la provincia en la obtención de información mas detallada y completa de las diversas actividades del sector en estudio, lo que ha permitido obtener los resultados que se presentan en el Esquema 5 referido a la matriz provincial

6/ La construcción de la matriz forestal misionera está prevista para el presente año.

19

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Elaborada la matriz forestal de la provincia se procederá a su posterior emblocamiento y, de esa forma, se podrá analizar en detalle la constitución y/o el funcionamiento de los clusters que involucran a las actividades del bloque foresto-industrial, los cuales ayudarán a comprender la lógica del “desarrollo local”7/. 6.3. INDICADORES DE IMPACTO El modelo de Insumo-Producto (I-P) es la herramienta básica para el análisis de impactos eslabonados. El mismo subyace cuando se trata de explicar el efecto multiplicador que tiene una expansión de la demanda final (consumo, inversión y exportaciones) sobre la oferta de bienes y servicios intermedios. Si bien las técnicas económicas de los multiplicadores, utilizadas para cuantificar los impactos eslabonados, requiere de rigurosidad matemática, en los siguientes comentarios se efectúa una visión descriptiva de algunos de los indicadores mas difundidos que se utilizarán en los trabajos a realizarse. La virtud del modelo de I-P es que captura sintéticamente toda la complejidad de los impactos hacia atrás y hacia adelante en los sectores relacionados. El impacto hacia atrás mide el poder de dispersión de una actividad respecto de sus proveedores; mientras que el impacto hacia adelante mide la sensibilidad de dispersión para absorber demandas del resto de la economía. En este sentido adquiere particular importancia el índice de eslabonamientos ya que permite determinar “sectores clave”. Sectores vinculados, a su vez, con los principales organizadores del bloque y que pueden asociarse con las actividades formadoras de clusters. Este indicador permite establecer rangos de jerarquía entre las actividades de una matriz, acorde con la capacidad que tienen de generar encadenamientos hacia adelante (forward linkages) y hacia atrás (backward linkages). Si bien existen diferentes propuestas para su estimación (G.J. Hegwins), en los trabajos de la DNPER se adoptarán aquellos criterios que más se adecuen –dada la disponibilidad de información- a la problemática en cuestión. Por su importancia para el análisis sectorial, se ha efectuado una primera selección de los indicadores que se pueden estimar con información proveniente de la matriz, a saber: a) Coeficiente de exportaciones totales. Se trata de medir el valor de las exportaciones

directas e indirectas de una actividad. Las exportaciones indirectas constituyen la presencia de una actividad en las exportaciones de otra, por ejemplo, los envases de cartón en las exportaciones de frutas.

b) Empleo. Poder cuantificar los requerimientos directos e indirectos de mano de obra es de

indudable importancia, en particular en nuestro país que registra elevadas tasas de desocupación. Los efectos indirectos pueden ser relevantes en una economía como la misionera que ha alcanzado cierto grado de desarrollo.

c) Contribución fiscal. Permite disponer de una estimación sobre la generación potencial de

ingresos fiscales, originados por las distintas actividades en forma directa e indirecta. d) Coeficientes de requerimientos totales de importaciones. Primero se estiman los

requerimientos directos de insumos importados y luego los aumentos indirectos provenientes de los proveedores de insumos a las actividades en cuestión. Este indicador

7/ Es viable un tratamiento similar a nivel de departamento y municipio.

21

permite identificar posibles sustituciones de productos provenientes de otras provincias y/o del exterior.

Hay otras relaciones de importancia entre las actividades del bloque que no pueden determinarse mediante la matriz, por lo que requerirán de diferentes métodos para su estimación. Dichas relaciones son las siguientes: a) Selección de inversiones. Es una herramienta sumamente útil cuando se necesita elegir

entre diversos proyectos de inversión relacionados con el bloque. Una vez que se cuenta con la evaluación económica de los mismos, a través del análisis de impactos, se puede proceder a discriminar entre los distintos proyectos presentados.

b) Demandas especificas de formación profesional. Teniendo en cuenta los requerimientos

futuros de empleo debido al crecimiento del sector, las instituciones educativas que operan en la provincia, especialmente las de formación técnica, podrán adecuar su oferta (curricula, matrícula, etc.) a las demandas que se esperan de las actividades del bloque.

c) Relaciones con el sector público (políticas específicas). Esta es un área de relaciones que

abarca una multiplicidad de cuestiones (económicas, tecnológicas, comerciales y financieras) que deben estar “en línea” con el resto de las cuestiones que afectan al crecimiento del bloque.

6.4. LOS COMPLEJOS PRODUCTIVOS8/ Todos los indicadores mencionados podrán ser usados, entre otras cosas, para establecer las principales acciones destinadas a constituir un complejo foresto-industrial maduro. Este objetivo implica conformar un diversificado conjunto de actividades correspondientes al bloque, como así también, una fuerte interacción con actividades pertenecientes a otros bloques. En este sentido, y de acuerdo con la bibliografía existente sobre el tema (J. Ramos, 1998), los complejos productivos o “clusters” atraviesan diversas fases en su desarrollo hasta convertirse en complejos maduros. El cluster se forma en torno a una actividad con una fuerte ventaja comparativa natural y se pueden postular cuatro etapas hasta la formación de un complejo maduro: 1. En una primera fase se extrae y exporta el recurso natural, con el procesamiento local

mínimo indispensable. Se importa la mayor parte de los insumos, maquinaria e ingeniería. 2. En una segunda fase se ponen en marcha actividades de procesamiento y exportación y

comienzan a sustituirse importaciones con producción local de algunos insumos y equipos y la provisión totalmente local de los servicios de ingeniería para la producción y parcialmente local en lo relativo al diseño.

3. En una tercera fase se comienza a exportar algunos de los bienes y servicios que

primeramente se sustituyeron, como insumos o maquinarias básicas, a mercados poco exigentes; la ingeniería es casi totalmente nacional y se profundiza la exportación de productos procesados cada vez más sofisticados.

4. Finalmente, en una cuarta fase se exportan productos procesados de gran variedad y

complejidad, insumos y maquinaria a mercados exigentes, servicios de ingeniería de diseño

8/ En este apartado se sigue la perspectiva que emplea J. Ramos (1999) para el análisis de los complejos productivos.

22

y consultorías especializadas. Asimismo, las empresas del país comienzan a invertir en el exterior en ese mismo rubro.

Acorde con este esquema el complejo forestal misionero podría ubicarse atravesando la etapa 2 del desarrollo hacia un cluster maduro. Aunque en realidad puedan presentarse actividades que se atrasen o adelanten, el esquema expuesto indica a grandes rasgos la evolución típica que cabría esperar en el desarrollo y conformación de un complejo productivo maduro exitoso; capaz de mantener su competitividad, no solo por su ventaja comparativa natural, sino basándose crecientemente en mejoras continuas de productividad y de ampliación y profundización de su base productiva. En efecto, los múltiples e importantes encadenamientos que constituyen el cluster permiten agregar en forma creciente valor a la fase extractiva. Esto es posible mediante eslabonamientos hacia adelante ó hacia los lados, que implican productos procesados más sofisticados (ver Esquema 6)9/. También pueden profundizarse los encadenamientos hacia atrás en áreas de importancia:

? ? insumos para las plantaciones y su posterior procesamiento (productos químicos, biológicos, rellenos y blanqueadores, etc.),

? ? maquinarias para plantaciones, cosecha, procesamiento y fabricación de papel,

? ? servicios de ingeniería y consultoría, ? ? programas universitarios especializados en la industrial forestal así como institutos de

investigación en biogenética, química y silvicultura, todos estrechamente vinculados con el sistema productivo.

De hecho, un complejo forestal maduro contiene una importante industria de equipamiento y maquinaria para todas las fases de las actividades, así como de servicios de ingeniería y consultoría. También comprende una utilización más diversificada en relación con otros bloques: generación eléctrica, actividades químicas y mineras, comercialización y logística, industrias ambientales y servicios relacionados. Sin embargo, corresponde señalar que el desarrollo del complejo tal como ocurrió en algunos países no está asegurado en otros países, aunque cuenten con una importante riqueza natural. Las posibilidades de fracaso son múltiples, pues la evolución del cluster no está predeterminada ni es automática. Si bien la mayor parte de los complejos productivos del sector que se formaron en los países desarrollados se dieron en forma relativamente espontánea y sin una presencia particularmente activa del Estado. No obstante, dispusieron de una complementación institucional idónea, a veces de origen público, y también contaron con el apoyo de asociaciones de los propios productores del bloque. El establecimiento de carreras universitarias de alta especialización tecnológica y fuertemente vinculadas con la industria, junto con programas de aprendizaje, capacitación y de proveedores de servicios, han sido vitales en muchos países para el desarrollo de los complejos. 9/ Demás está decir, que alcanzar un bloque foresto-industrial maduro como el que figura en el esquema 6 no es el objetivo que se pretende para la provincia de Misiones. Lo que se procura es avanzar en esa dirección en todas las actividades que resulten viables para la provincia en las circunstancias presentes. El bloque del esquema 6 podría ser el objetivo para el desarrollo forestal de la Argentina.

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Las experiencias alcanzadas en países desarrollados con respecto a complejos maduros basados en recursos naturales, pueden ser indicativas hacia dónde avanzar en nuestro desarrollo forestal. El camino recorrido por esos países avanzados debe aprovecharse para tratar de evitar errores y acelerar la maduración de los complejos productivos actualmente incipientes en la provincia y en el país. Las políticas adoptadas y los trabajos que se están realizando apuntan en la dirección deseada, a la espera de otras acciones que están en vías de implementación. Se requerirá de una mayor identificación, en forma conjunta con el sector privado, del potencial de desarrollo de las actividades proveedoras de insumos y de ciertos equipos, y de los servicios relacionados, incluyendo en especial los de ingeniería y consultoría. Habrá que identificar aquellas tecnologías que permitan su dominio y actualización local a través de políticas selectivas de fomento a la investigación y desarrollo, tanto en las empresas nacionales como en los institutos de investigación nacionales. También se deberá determinar aquellas actividades del bloque que requieran de inversiones internacionales, ya sea para incorporar tecnologías que no están disponibles en el país o que son inaccesibles por la elevada inversión que implican. Finalmente, será preciso determinar necesidades de infraestructura del complejo tanto a corto como a mediano y largo plazo, sobre todo en las áreas de mayor interés y responsabilidad pública: infraestructura física, científica, tecnológica y de recursos humanos.

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BIBLIOGRAFIA Bianchi, P. (1992) , “Competencia dinámica, distritos industriales y medidas locales”, Series Industrialización y Desarrollo Tecnológico, Nº 13 (LC/G.1752), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). FAOSTAT. (2003). Base de datos estadísticos de la Food Agricultural Organization sobre producción y comercio internacional de productos forestales. Hirschman, A. (1977), “A generalized linkage approach to development with special reference to staples”, Essays on Economic Development and Cultural Change in Honor of Bert F. Hoselitz, vol. 25, suplemento, Chicago, Illinois, University of Chicago Press. Hirschman, A. (1957), “The Strategy of Economic Development”, New Haven, Yale University Press. INDEC (1994) Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. “Censo Nacional Económico 1994”. Krugman, Paul (1995), “Development, Geography and Economic Theory”, Cambridge, Massachusetts, The MIT Press. Lifschitz, Edgardo (2003), “Bloques Sectoriales en Argentina: Criterios Metodológicos para su Aplicación al Análisis Secto-Regional” North, D. (1995), “Location theory and regional economic growth”, The Journal of Political Economy, vol. 63, Nº 3, Chicago, Illinois, The University of Chicago Press. Pereira, Adriana Beatriz. Tesis de Licenciatura. “El protagonismo del pino en la Provincia de Misiones”. Universidad Nacional de Lujan. Departamento de Ciencias Sociales. Porter, Michael (1991), “La ventaja competitiva de las naciones”, Buenos Aires, Javier Vergara Editor, S.A. Ramos, Joseph (1998), “Una estrategia de desarrollo a partir de los complejos productivos (clusters) en torno a los recursos naturales” (LC/R.1743/Rev.1), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. SAGPyA. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (2002), “Plan Estratégico para el desarrollo de las pequeñas y medianas industrias madereras de la Provincia de Misiones y Noreste de Corrientes. PFD-01/01-Rev.1 Producto 04 - Informe Final, STCP Engenharia de Projectos Ltda. Curitiva– Brasil. SAGPyA. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación. (1999), Buenos Aires, “Argentina: oportunidades de Inversión en bosques cultivados”. Subsecretaría de Bosques y Forestación. Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables y Turismo de la Provincia de Misiones. (2003), “Actitud Forestal. Un mundo de oportunidades para una Misiones estratégica”. Subsecretaría de Bosques y Forestación. Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables y Turismo de la Provincia de Misiones. (2003), “Primer compendio cuatrienal Estadístico sobre el sector foresto –industrial de Misiones”. Subsecretaría de Bosques y Forestación. Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables y Turismo de la Provincia de Misiones. (2000), “Censo de la foresto - industria de Misiones”.

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Anexo