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ESTADO EFICAZESTADO EFICAZESTADO EFICAZ

revista de pensamiento político número 16, enero-marzo 2012

MArIO LuIS FuEnTES ALCALá n rOgELIO MOnTEMAyOr SEguy n JOrgE A. ChávEZ PrESA n

AnIbAL guTIérrEZ LArA n EnrIquE vILATELA rIbA n JOrgE ruIZ ASCEnCIO n JAIME F. DE LA MOrA góMEZ n DAnI rODrIk n AnTOnIO gAZOL SánChEZ n JACObO PASTOr gArCíA vILLArrEAL n

ALEJAnDrA gurZA LOrAnDI n rODOLFO DE JESúS hArO gArCíA n CArOLInA vIggIAnO AuSTrIA

comité nacional editorialy de divulgación

comité ejecutivo nacional

Edición enero • febrero • marzo 2012Órgano teórico trimestral del Partido Revolucionario Institucional

Órgano teÓrico trimestral del Partido revolucionario institucional

Pedro Joaquín ColdwellPresidente del Comité Ejecutivo Nacional

Cristina Díaz SalazarSecretaria General del Comité Ejecutivo Nacional

Víctor Samuel Palma CésarCoordinador del Comité Nacional

Editorial y de Divulgación

Fernando Del Villar Moreno

Editor

Cosme ÁlvarezAsesor editorial

Elba DebernardiEditora de Arte

Mariella Viazcán Administración

Armando AlanísCorrector de estilo

María Soledad AvadíaAsistente de arte

Argelia Vázquez MontoyaDistribución

Rosario CruzIlustradora

CONFLUENCIA XXI, Año 5, 2012.Publicación trimestral editada por el Comité Nacional Editorial y de Divulgación del Partido Revolucionario Institucional (PRI),

Ave. Insurgentes Norte N° 59, Edificio 2, Subsótano, Col. Buenavista, Delegación Cuauhtémoc, 06359, México, D.F. , Teléfonos: 57.29.96.69 / 57.29.96.00, Ext. 4636.

Certificado de reserva de derechos: 04-2010-060710481800-102Certificado de licitud de título: 14221

Certificado de contenido: 11794 / Contenido: en trámiteISSN: en trámite.

Derechos de reproducción reservados. Prohibida la reproducción parcial o total sin la previa autorización, por escrito, de la Dirección General.

Imprenta: Promodel Diseño S.A.de C.V. Juárez #18-A, Tlacopac San Ángel, Deleg. Alvaro Obregón, C.P. 01040, México, D.F.

El tiraje de este número de Confluencia XXI es de 5,000 ejemplares. Marzo 2012.

Distribuido por EGESA. Bertha 45, Col. Nativitas, Delegación Benito Juárez, C.P. 03500, México, D.F. Tel. 55.79.12.21

Se publica en cumplimiento de lo ordenado por el Código Federal de Institu-ciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en su artículo 38, inciso H.

Los artículos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan

necesariamente la opinión del PRI

ÍndicePresentación

¿Quéesunestadoeficaz?

08 MarioLuisFuentesaLcaLá Porunarepúblicasocial

16rogeLioMonteMayorseguy ¿Bastalaestabilidadmacroeconómicaparadinamizar nuestrodesarrollo?

26Jorgea.chávezPresa Lareformadelahaciendapública:piedraangular deunestadoeficazpararenovarelpactosocial

44aniBaLgutiérrezLara haciaunnuevofederalismohacendario

60enriQueviLateLariBa LabancadedesarrolloenMéxico

70Jorgeruizascencio Paraunaindustriapetroleraeficaz

84JaiMeF.deLaMoragóMez unadécadaperdidaenelsectorprimario

98danirodrik hacialareindustrializacióndeMéxico

110 antoniogazoLsánchez ¿dóndeestálapolíticaindustrial?

120JacoBoPastorgarcíaviLLarreaL Lamejoraregulatoriaysurelevanciaparalosgobiernos subnacionalesdeMéxico

132aLeJandragurzaLorandi rendicióndecuentasparaunestadoeficaz

148 rodoLFodeJesúsharogarcía gobiernoeficazymodernizacióndelasestadísticaseconómicas

162caroLinaviggianoaustria Laaccióndelasociedadcivilcomocondiciónparaungobiernoeficaz

Presentación

¿Qué es un estado eficaz?

E n este número de CONFLUENCIA XXI, continuamos con el ciclo editorial orientado a examinar los principales retos que enfrenta nuestro país, en una de las más complejas coyunturas de su historia moderna. Esta situación es resultado del persis-tente estancamiento de la economía nacional, de la agudiza-

ción de la desigualdad social y de la pobreza, y de la crisis de seguridad pública más profunda que hemos vivido desde la etapa armada de la Revolución Mexicana.

Hay consensos en el sentido de que las causas de esta grave situación tienen su origen en el fracaso de las políticas públicas neoliberales para impulsar la economía, pero también por la contradicción histórica entre el carácter conservador del grupo gobernante actual y la naturaleza so-cial y revolucionaria del proyecto nacional de desarrollo contenido en la Constitución de la República.

Quienes se han opuesto históricamente a los mandatos constitucio-nales, difícilmente los podrían acatar en el ejercicio del gobierno. Tal vez esta compleja realidad explica la parálisis institucional que hemos padecido en los años de la alternancia y las actitudes anti sindicalistas y anti campesinistas de un gobierno que llegó al extremo de minimizar los fastos del bicentenario y del centenario.

La alternancia en el ejercicio del gobierno implicó también que la población tuviera que pagar el precio del noviciado de un grupo gober-nante que fue educado en su brega de eternidades para ser oposición, no para ejercer el gobierno como lo mandatan las leyes. Hemos perdido una década de desarrollo más por esta incapacidad e inexperiencia que por los problemas estructurales de la Nación.

De ahí la importancia de que el país retome el rumbo con base en los principios de nuestro proyecto nacional que seguirá vigente en tanto no haya otro, y que debe ser encabezado por el PRI como heredero de la Re-volución Mexicana, con una nueva propuesta que promueva los cambios que se requieran para el siglo XXI.

La experiencia enseña que el ejercicio del poder político se sustenta más en el instinto y en la capacidad para otear que en actitudes retóricas de cenáculos alejados de la realidad social. En una palabra, en el cono-cimiento general de la conducta humana, de los valores que conforman nuestra idiosincrasia y de las necesidades más sentidas de los diferentes grupos sociales de la Nación.

Los constituyentes de 1917 conformaron una norma sustentada esen-cialmente en lo social porque la mayoría eran líderes sociales que llega-ron a Querétaro todavía con el olor a pólvora y, más que teorías, cono-cían las necesidades de la población, impregnando de su sentido popular a la Carta Magna. De ahí su vigencia y la imposibilidad de cambiar sus principios fundamentales.

Por ello, nuestro candidato a la Presidencia de la República, Enrique Peña Nieto, al inicio del proceso de la sucesión presidencial, dijo que la Constitución es el Programa de Gobierno del priísmo, y que su instru-mentación se debe sustentar en un Estado eficaz, a partir de compro-misos que permitan al país emprender un ciclo renovado y vigoroso de crecimiento económico y desarrollo social.

Consecuentemente convocó a los actores políticos a reflexionar so-bre la agenda nacional y hacer propuestas viables para alcanzar acuerdos que permitan acciones para que el país tenga un Estado eficaz. En este y los siguientes números de CONFLUENCIA XXI, nuestros colabora-dores aportan sus ideas, y lo seguirán haciendo, con el fin de contribuir a estructurar nuevas políticas públicas en México.

Para los priistas el Estado, además de conformar un sistema políti-co con instituciones y valores democráticos, debe ser eficaz, para sal-vaguardar la soberanía popular y la independencia nacional acatando escrupulosamente la Constitución, así como preservar y avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos del proyecto nacional de desarrollo que postula la propia norma constitucional.

La eficacia de nuestro Estado Social y de Derecho implica ejercer, transmitir y distribuir el poder que emana de la soberanía popular con estricto apego a la norma constitucional federalista y democrática, o sea que debe promover un orden social de justicia y libertad, y propiciar el pleno despliegue de las capacidades individuales y sociales en todos los aspectos de la actividad humana.

También debe ejercer y legitimar su autoridad política impulsando acciones legislativas y políticas para satisfacer las demandas justas y las necesidades de la población, con objeto de mejorar los niveles de vida, actuando como instrumento de cambio del sistema social, en congruen-cia con las necesidades y aspiraciones populares.

Para ello debe conducirse orientado por los principios, valores, tra-

diciones y aspiraciones fraguados por el pueblo a lo largo de sus grandes jornadas históricas en la Independencia, la Reforma y la Revolución: soberanía, independencia, garantías individuales y sociales, laicismo, equidad y justicia social.

El Estado eficaz debe asumir su facultad constitucional para condu-cir el desarrollo y controlar lo que corresponde en los diversos mecanis-mos e instituciones de decisión, para armonizar los diversos intereses sociales en el marco legal, y orientarlos en beneficio del desarrollo del país y de la comunidad.

Un Estado eficaz en México debe y tiene que ser nacionalista, enten-diendo por ello la prioridad de los intereses del país sobre los externos. No se trata de aislamiento ni la exclusión de la economía o de las rela-ciones internacionales, sino de la participación en la globalidad de una manera activa y no pasiva, autónoma e independiente, y no subordinada a intereses externos.

Un Estado eficaz centraliza lo que debe centralizar –la decisión de conducir y orientar el desarrollo general– y descentraliza lo que debe descentralizar: la capacidad de las decisiones de los niveles de gobierno para ejercer sus facultades constitucionales y la capacidad de la sociedad (iniciativas social y privada) para desempeñar su actividad en libertad y con justicia redistributiva.

El consentimiento y adhesión de la sociedad a un Estado eficaz están íntimamente vinculados al crecimiento económico: a la inversión, el em-pleo, la producción. Ejecutar políticas públicas de crecimiento económico demanda un uso positivo del ahorro nacional, mediante la actuación ade-cuada de los intermediarios financieros privados y de la banca de desarrollo.

Igualmente debe evitar la existencia de monopolios y oligopolios para alcanzar un mercado de verdadera libre competencia; promover sis-temas justos de precios y salarios, así como un régimen fiscal adecuado a una economía moderna: impuestos proporcionales y justos para em-presas y particulares, y justa y óptima distribución de participaciones fiscales a las entidades federativas.

Un Estado eficaz debe garantizar la cobertura universal de la segu-ridad social de los mexicanos. La economía informal atenta contra ello. Todos los niveles de gobierno y las fuerzas políticas económicas y socia-les deben hace contribuciones para reducir la informalidad que daña a la economía y al desarrollo social y, en el tiempo, a los propias personas que no estarán en el régimen de pensiones.

–

Las posibilidades y límites del desarrollo nacional los determina en cierto sentido la educación y la salud, amplitud, niveles y calidad. En-tonces ambos servicios sociales son, junto con la promoción del creci-miento mediante una adecuada conducción institucional, las tareas más importantes a cumplir por el Estado eficaz.

El desarrollo del país, su ritmo y orientación, deben expresarse en el Plan Nacional de Desarrollo mediante la recuperación del sistema de planeación con la participación de los poderes y niveles de gobierno, promoviendo la representación plural de las iniciativas pública, social y privada y, en especial de las organizaciones de la sociedad civil, para estimular la democracia participativa.

En este número, la mayor parte de los colaboradores coinciden en que las prioridades del desarrollo nacional consisten en la necesidad de recuperar la capacidad del Estado como rector de la economía con objeto de promover el crecimiento y abatir la pobreza y desigualdad que nos agobia, dando énfasis a la necesidad de reformar nuestra hacienda pú-blica y el sistema financiero nacional, reindustrializar el país y atender el campo para asegurar la producción de alimentos, cuyo déficit es ya un problema de seguridad nacional.

Paralelamente plantean la necesidad de modernizar la administra-ción pública en aspectos de transparencia, control y fiscalización del ejercicio de gobierno; de regulación y mejora administrativa del gobier-no; de perfeccionar nuestro sistema de información estadística para la toma de decisiones y la planeación del desarrollo; de incorporar a la so-ciedad civil a los temas del desarrollo; y reorientar las políticas públicas para mitigar la agudización de los problemas económicos y sociales de la Nación.

Las aportaciones de este número, referidas básicamente a cuestiones económicas y sociales, no agotan el espectro de los problemas y sólo apuntan algunas de sus soluciones, enfatizando nuestro propósito. Los encuentros de análisis de la Fundación Colosio y otros eventos estatales y municipales de nuestro partido y sus candidatos, en la campaña polí-tica, lograrán articular la propuesta del PRI para que México emprenda una nueva etapa de crecimiento y detone el cambio social en la Nación.

Comité Nacional Editorial y de Divulgación

8 : confluencia XXi

confluencia XXi : 9

Mario Luis Fuentes

POR UNA REPÚBLICASOCIALMéxico es hoy un país de víctimas: es intolerable que 8 de cada 10 mexicanos sean pobres o vulnerables, mien-tras que la concentración de la riqueza continúa, y la desigualdad económica, cuando ha caído, es por re-ducción de los ingresos de los más ricos, y no por el mejoramiento de las condiciones de los más pobres.

Un profundo malestar social recorre al país, al grado que los suicidios rebasan ya las muertes anuales por cáncer de cérvix.

Asimismo, la desigualdad en las zonas indígenas se expresa en la mortalidad de niñas y niños, quienes tienen tres veces más probabilidades de morir antes de los cinco años que en el Distrito Federal, y los ríos de la violencia han inundado todo el territorio nacional: sólo en 2010, se cometieron 22 millones de delitos.

Frente a lo anterior, es preciso repensar las palabras con las que se designa la tragedia; por ejemplo:

10 : confluencia XXi

Mario luis fuentes

a) Tristeza: más de la mitad de nuestros jóvenes declaran no poder dejar de sentirse tristes.b) Dolor y desesperanza: más de la mitad de los adolescentes han sentido alguna vez que no vale la pena vivir.c) Soledad y exclusión: 90% de los adultos mayores, las personas con discapacidad y los indígenas sienten que no se respetan sus derechos.d) Desconfianza y división: más del 90% de los mexicanos no confía en las autoridades.e) Incertidumbre y miedo: más del 60% de los mexicanos cree que el futuro será peor que el presente, y se ha llegado al extremo de que médicos y profesores no pueden acudir a trabajar por la presencia de múltiples violencias y del crimen organizado.

¿Cómo llegamos a ser tan injustos?Desde mi perspectiva, como producto de la “retirada” del Estado y la primacía de “la guerra de los codiciosos”, creyen-do que el mercado sería el gran promotor del desarrollo, con base en la iniciativa individual, el egoísmo, y la competencia económica.

De igual forma, mediante la constante negación de la mitad de la población nacional, es decir, de los derechos de las muje-res, lo que representa una ruptura ética que no podemos seguir aceptando; así como a través de un proceso de deterioro insti-tucional que ha derivado en un desorden generalizado, cuya expresión más dramática y dolorosa provocó la tragedia de la Guardería abc.

¿En dónde estamos? Presenciamos el agotamiento del modelo de desarrollo, cuyos principales síntomas son: la expansión ilimitada de la informa-lidad, el crecimiento de la pobreza, las pandemias de la obesidad y el hambre, y la insuficiencia de empleos dignos para todos.Asistimos también al agotamiento del modelo educativo como eje y motor de la movilidad social, y propiciamos –y ahora padecemos– un sistema de salud desarticulado, con prestacio-nes y servicios diferenciados, profundizando las disparidades desde la propia acción del Estado.

Permitimos la formación de un federalismo social salvaje, con un “centro” incapaz de conducir, articular y dar sentido y propósito al desarrollo nacional, y alentamos la competencia y proliferación de ofertas de servicios sociales, diferenciadas

confluencia XXi : 11

Por una república social

entre estados y municipios, que a la larga han generado dis-pares niveles en cobertura y calidad, dispersando las acciones, desperdiciando los recursos y minimizando los impactos.

Vivimos en entornos de profundo desorden urbano, que alientan las violencias, impiden la convivencia y rompen con la cohesión social; y aceptamos la práctica cotidiana de la discri-minación, con lo que hoy, la vida de “los diferentes” se escribe en clave de exclusión y vulnerabilidad. Toleramos también la corrupción como una realidad generalizada, que agudiza la po-breza y la insuficiencia de los recursos, acrecentando la crisis de ilegalidad que hay en todo el país.

Asimismo, existe evidencia de que el crimen organizado, en algunas regiones, ha generado prácticas y apoyos sociales, suplantando al Estado, vía la provisión de bienes y servicios.

¿Cuáles son las opciones para el cambio? Frente al escenario planteado tenemos dos opciones. La prime-ra, a la que llamo la “solución inercial”, significa fundamental-mente tres cosas:a) Mantener los objetivos vigentes de la política social: genera-ción de capacidades individuales, construcción de programas focalizados y la apuesta por redes mínimas de protección social.b) Llevar a cabo un proceso de gerencia y reingeniería de pro-gramas, con el fin exclusivo de mejorar la eficiencia, ampliar las coberturas y elevar los montos de los apoyos monetarios.c) Profundizar las reformas para ampliar el mercado “alinean-do los incentivos”, pero dejando intactas las estructuras de desigualdad.

La otra opción es la de la audaciaLa urgencia nacional exige ver en la cuestión social al elemento con mayor capacidad para generar sentido a la acción política. Es momento de reconocer que abatir la desigualdad y erradi-car la pobreza son dos de las más complejas tareas que puede enfrentar cualquier Estado.

Estamos obligados a asumir, con responsabilidad, que se trata de una misión que no será fácil, pero, al mismo tiempo, que estamos ante la materia más importante que nuestra ge-neración debe abordar, pues el reto es nada menos que resolver nuestros viejos dilemas, profundizados y agudizados por una nueva agenda de riesgos sociales que han cobrado dimensiones verdaderamente inéditas.


Mario luis fuentes

Debemos decir, pues, que no es sólo con más programas ni mediante una nueva gerencia de lo público como vamos a cerrar nuestras más profundas “venas abiertas”, que hoy se expresan en la imposibilidad de acceder a lo elemental para la vida, y que asu-men los horribles rostros de siempre: el hambre y la enfermedad.

Por todo esto, el Estado debe recuperar su capacidad de recto-ría, promoción y regulación de la economía, la productividad y el empleo digno, y transformar el objetivo de la política social para centrarlo en la edificación de una nueva ciudadanía social. Debe, asimismo, diseñar una nueva institucionalidad para enfrentar las violencias, erradicar la discriminación, promover la cohesión social e impulsar la movilización y la participación ciudadana.

Hay que cambiar nuestras prioridades y colocar al centro de las decisiones públicas el pleno cumplimiento de los dere-chos sociales.

Trazar la ruta es definir el cambioMéxico requiere redefinir sus metas. Plantearlas con audacia pue-de darnos la claridad requerida sobre qué y cómo hacer para lo-grarlas. Así, afirmando que la política económica no debe seguir separada de la política social, sino incrustarse en ella para darle concreción al cambio de régimen económico y dirección a la justicia social, asumo que es posible, como una base mínima para un nuevo modelo de desarrollo social, lograr entre 2012 y 2018:

En el ámbito educativo:a) Consolidar una verdadera reforma educativa, a fin de garan-tizar el derecho al aprendizaje, y promover una cultura para la paz y los derechos humanos;b) Erradicar el analfabetismo; abatir el rezago educativo, lograr la inclusión universal a la educación desde el preescolar hasta el bachillerato, y conseguir que 60% de los jóvenes tengan acceso a la educación superior; yc) Triplicar el número de bibliotecas públicas y espacios recrea-tivos, así como la disponibilidad de libros per cápita.

En el ámbito de la salud:a) Garantizar el acceso universal a la seguridad social indepen-

Hay que cambiar nuestras prioridades y colocar al centro de las decisiones públicas el pleno cumplimiento de los derechos sociales



dientemente de la condición laboral de las personas;b) Duplicar el número de médicos, enfermeras y camas hospi-talarias por cada mil habitantes, así como duplicar el número de clínicas y hospitales que hay actualmente en el país;c) Reducir a la mitad de su nivel actual las tasas de mortalidad por diabetes e hipertensión, mortalidad materna e infantil; erradicar la mortalidad de menores de 5 años por deficiencias nutriciona-les y las tasas de mortalidad por causas violentas; yd) Garantizar a toda la población el acceso oportuno a medica-mentos de calidad y de bajo costo.

En general, en lo social:a) Debemos reconocer que sin reducir la desigualdad no será posible abatir drásticamente los niveles de pobreza que hoy padecemos;b) Garantizar el acceso universal de los hogares al conjunto de bienes y servicios considerados como indispensables para el bienestar (por ejemplo, agua, drenaje, saneamiento, refrigera-dor, lavadora, computadora e Internet);c) Recuperar la noción de desarrollo, ordenamiento y planeación urbana a la luz de las recientes reformas a la Ley de Vivienda, con el objetivo de construir ciudades incluyentes y espacios ur-banos para la convivencia; y, d) Asumir que no hay desarrollo social posible sin una visión de sustentabilidad ambiental de largo plazo.

Una nueva República Social exige asumir a la Cuestión Social como el eje de articulación para el diálogo y los nuevos acuerdos fundamentales requeridos para volver a cimentar el pacto social; y convocar e incorporar, en las posiciones clave del Estado, a las figu-ras de mayor probidad ética y capacidad profesional, a fin de resti-tuirle su capacidad de aplicar y hacer cumplir las leyes y normas que se da a sí mismo. Asimismo, es necesario construir nuevas fórmulas de acuerdo para consensar una política social de Estado capaz de plantearse y alcanzar metas como las aquí propuestas.

En consecuencia, será indispensable la voluntad política para asignar los recursos necesarios –que existen y están disponibles– para realizar tales objetivos.

Una apretada síntesis Reconstruir a México como una verdadera República Social exige a nuestra generación, actuar al nivel de las dimensiones


Mario luis fuentes

que nos imponen los retos del presente. Por ello será necesario, partiendo de lo que tenemos, realinear y reformar instituciones y programas, asumiendo que deberemos eliminar algunos y sustituirlos por nuevas propuestas.

Enfrentamos también el reto de renovar la coordinación, concertación y cooperación entre la federación, los estados y los municipios; y mejorar los esquemas de fomento y fortale-cimiento de la sociedad civil, así como repensar el pacto fiscal, en particular el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y generar un nuevo sistema redistributivo del ingreso.

Asumiendo que no es posible rectificar la propuesta social sin rectificar la propuesta económica, tendremos que imaginar un nuevo modelo de desarrollo capaz de potenciar el mercado interno y garantizar a todos el cumplimiento de los derechos que nos reconoce la Constitución.

En resumen, los meses por venir nos imponen el reto y el mandato de diseñar el futuro, con el propósito mayor de generar un modelo de crecimiento para la equidad.

Cimentar una nueva república social, implicará honrar a la generación del bicentenario y del centenario –que es la nuestra– y mostrar que fuimos capaces de asumir que la hora de la justicia social está en el aquí y el ahora.



Mario Luis Fuentes Licenciado en Economía por el ITAM, Maestro en Desarrollo Regional por el Instituto de Estudios Sociales de la Universidad de la Haya, Holanda, y realizó estudios de doctorado en la Universidad de Anglia del Este, Reino Unido. Ha sido Director del IMSS y del DIF. Actualmente es miembro de la Junta de Gobierno de la UNAM, Director General del Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social (CEIDAS). Es profesor del posgrado de Desarrollo Social del Pro-grama Único de Especializaciones de la Facultad de Economía de la UNAM.


Rogelio MonteMayoR Seguy

¿Basta la estaBilidad macroeconómica para dinamizar nuestro desarrollo?El Presidente Felipe Calderón concedió una entrevista a ocho connotados comentaristas de diversos medios electrónicos y gráficos que se transmitió en un progra-ma de televisión recientemente. Al ser cuestionado sobre resultados en economía y pobreza, su respuesta me llamó la atención; defendió su gestión en dichasmaterias con el argumento de que ahora hay menos pobres que en el año 2000, año que marca el inicio de los gobiernos de la primera alternancia.

Ese argumento me sonó elusivo. En momentos en que los mexicanos estamos cerca de decidir la renovación de los poderes Ejecutivo y Legislativo federales, me habría gustado escuchar sus puntos de vista sobre una cuestión definitoria para el futuro: ¿podemos estar satisfechos con los resultados logrados, con una estrategia que ha sabido conservar por más de 15 años la estabili-


Rogelio Montemayor Seguy ¿Basta la estabilidad macroeconómica para dinamizar nuestro desarrollo?

dad económica del país?, y ¿le recomendaría a su sucesor seguir por la misma ruta, persistir en la misma estrategia económica?

Puedo suponer, sin temor a equivocarme, que el Presidente habría contestado que sí está satisfecho y sí recomendaría a su sucesor seguir por la misma ruta. No tiene de otra. Hasta aho-ra no ha mostrado capacidad para leer la realidad con sentido crítico y hacer los ajustes necesarios a diversas estrategias de su gobierno que no han producido los resultados esperados.

No obstante, un análisis serio de la realidad actual lleva ne-cesariamente a contestar que no. Pues no podemos estar satis-fechos con una estrategia económica que no ha logrado reducir la pobreza de manera significativa en más de una década, y más si ampliamos el plazo a 1995.

Al margen de si son más o son menos el número de familias y personas que viven en estado de pobreza y con carencias socia-les ahora en relación con el año 2000, es un hecho que luego de doce años de la primera alternancia el número de pobres existente es excesivo pues representan cerca de la mitad de la población. Tampoco podemos estar satisfechos con esta situación porque a pesar de los enormes recursos dedicados al combate a la pobreza, los avances han sido magros y de corta duración, como lo mues-tra la crisis reciente de 2009, que elevó la cantidad de pobres en el país, borrando los escasos logros de años anteriores.

No podemos sentirnos satisfechos con una estrategia eco-nómica que produce crecimientos de la economía y del empleo notoriamente insuficientes frente a las necesidades de millones de jóvenes que no encuentran una oportunidad digna de ingreso y quedan en condiciones de vulnerabilidad, de subempleo o des-empleo, o aún peor, en riesgo de caer víctimas de las adicciones o de engrosar las filas de la delincuencia. Nadie puede sentirse satisfecho, y menos quien aspire a representar a la mayoría de los mexicanos, con una estrategia económica que ha congela-do peligrosamente el ingreso per cápita demasiados años y ha mantenido a la economía mexicana fuera del grupo de los brics.

No podemos estar conformes con una estrategia económica que no logra reducir la vulnerabilidad de nuestra economía frente a shocks del exterior, como sucedió en 2009, cuando, ante la crisis de las economías desarrolladas, fue la que mayor contracción sufrió, contrastando con el desempeño de otras con niveles de desarrollo comparables, como las de Brasil y Chile.

Los enormes retos del presente nos obligan a innovar. Para ello, debemos reconocer que la estabilidad económica,


¿Basta la estabilidad macroeconómica para dinamizar nuestro desarrollo?

siendo deseable y necesaria, no es suficiente. Nuestra historia económica reciente lo muestra. Después de más de 15 años de estabilidad, los resultados en términos de empleo, crecimien-to económico, reducción de la pobreza y de la desigualdad son desalentadores.

México, por su demografía, por sus elevados rezagos de em-pleo y niveles de pobreza actuales, necesita crecer más. Reque-rimos ser capaces de lograr tasas elevadas, de 6, de 7% o incluso más. Tasas de 3 o 4% no son suficientes: un desempeño econó-mico a este ritmo implica que no se generen los empleos que de-mandan los jóvenes que anualmente se incorporan a la fuerza de trabajo, como ha sucedido hasta ahora, lamentablemente desde hace mucho. Significa también no romper el círculo perverso de no crecimiento que produce más pobreza, lo cual a su vez limita el potencial de crecimiento de la economía nacional. A tasas de 3 o 4% llevaría 30 años o más duplicar el ingreso per cápita de los mexicanos, lo cual sería necesario para poder observar una reducción significativa de la pobreza.

Debemos proponernos crecer más rápido. Lo suficiente para generar los empleos que demanda la población que anualmente llega a la edad laboral, así como los requeridos para cubrir en un lapso razonable, no más de 15 años, el rezago actual de em-pleos de calidad y así poder ofrecer a quienes actualmente se encuentran sin horizontes de ingreso y educación, una mejor oportunidad. Tasas de crecimiento altas son también necesarias para producir mejoras sostenibles en los salarios reales. Sólo si somos capaces de crecer a esos ritmos, de 6% o más anualmente y hacer crecer los salarios reales, y de sostener tal dinamismo por un largo periodo, dos décadas al menos, podremos aspirar a reducir significativamente los elevados índices de pobreza que actualmente caracterizan a México.

Sin embargo, hay que estar conscientes: tampoco bastará con lograr ritmos más elevados de expansión del empleo y de la economía. El mayor crecimiento por sí solo –como lo muestra la evidencia de los años en que la economía nacional ha logrado crecer a tasas equiparables a las que se requieren ahora–, no ne-cesariamente reducirá las desigualdades del presente, problema que por la desproporción a que ha llegado, se ha convertido en un serio obstáculo a los afanes para mejorar el desempeño de la economía nacional.

Las enormes desigualdades entre personas, grupos y regiones hacen imprescindible que a la par de crecimiento y estabilidad, de-



liberadamente nos propongamos reducirlas de manera sostenida.Mayor igualdad constituye no sólo un imperativo ético, tam-

bién representa una necesidad económica. Reducir las excesivas desigualdades existentes es la forma más segura y efectiva de fortalecer el mercado interno, el cual, ante un escenario exter-no adverso como el actual, es el motor de desarrollo con mayor potencial para el crecimiento que demanda el país. Del exterior caracterizado, como ya se apuntó por incertidumbre, inestabili-dad financiera y débil crecimiento de las economías más desa-rrolladas, poco podemos esperar. En el presente y en el futuro cercano, los débiles estímulos que vienen de la economía externa sólo darán para crecer a tasas de 3 o 4%, ritmos insuficientes para generar los empleos que demanda nuestra demografía.

Llevamos demasiados años con un crecimiento deficiente de la economía y del empleo. Modificar este panorama requiere apoyarnos en nuestras fortalezas internas, ampliar el mercado interno y usar el poder de compra de las empresas públicas, y adicionalmente diversificar nuestras relaciones externas. El fortalecimiento del mercado interno requiere mayor igualdad para incorporar a la mitad de la población que ahora sólo par-ticipa de manera marginal y desventajosa en el desarrollo na-cional. Crecimiento e igualdad son propósitos que se apoyan y refuerzan mutuamente.

Promover mayor igualdad es también un requisito para for-talecer las actuales instituciones del Estado, las cuales se mues-tran incapaces para moderar los efectos negativos que sobre la competitividad y el potencial de crecimiento de la economía nacional tiene la elevada concentración de riqueza y poder mo-nopólico de empresas privadas y públicas existente en múltiples mercados. Menos desigualdad y menos pobreza, más ciudada-nía, mejor calidad de nuestra democracia, mejores gobiernos e instituciones, alentarán mejor desempeño económico.

Finalmente, la reducción de las desigualdades existentes contribuirá a reducir tensiones sociales que se originan por la persistencia de elevados niveles de exclusión de las personas y grupos que viven en condiciones menos favorables. No podemos explicar los niveles absurdos de violencia e inseguridad a que se ha llegado en el país, sin tomar en cuenta los enormes contras-tes sociales y económicos que mantienen a millones de jóvenes al margen de las oportunidades de empleo y formación, sin un horizonte digno. Sólo propiciando mayor igualdad y crecimien-to, habrá mejores condiciones de estabilidad social y seguridad



pública, lo cual a su vez alentará mayor crecimiento económico, creando así un círculo virtuoso de expansión económica, em-pleos, bienestar, justicia y seguridad.

En suma, el momento actual de México, con elevados índices de pobreza y excesivos contrastes y desigualdades, demanda que asumamos un objetivo central de desarrollo: crecer con igualdad y estabilidad y hagamos lo necesario para lograrlo.

Alcanzar este objetivo de desarrollo exige en primera ins-tancia desearlo, proponérnoslo como meta central del desarrollo nacional, hacerlo expresamente y de forma convencida. No hay de otra: para lograr crecer a tasas elevadas con igualdad y estabili-dad, primero hay que desear hacerlo. Llevamos muchos años en que la acción pública hace proyecciones de crecimiento, pero sin formular una política económica de desarrollo que busque resol-

ver las necesidades y atender las aspiraciones de los mexicanos.Ello debe cambiar. Debemos asumir un objetivo de desa-

rrollo acorde a las necesidades nacionales. Este sería el primer paso para resolver los retos del presente. Y este objetivo debe fijarse reconociendo que, reitero, ante los desafíos del presente la mera estabilidad no basta, que debemos buscar crecer y ha-cerlo a ritmos más elevados que en el pasado reciente. Y que además, como hemos visto, tampoco bastaría con crecer más, si no proponemos al mismo tiempo deliberadamente reducir las enormes desigualdades económicas y sociales que existen entre personas, grupos y regiones del país. Por ello el objetivo de desarrollo del presente y para el futuro inmediato debe ser: mayor crecimiento, mayor igualdad y estabilidad.

Este propósito debe ser el faro que guíe los esfuerzos de desarrollo. No se trata de soluciones milagrosas, sino de con-sensuar un objetivo de desarrollo. Uno, estratégico, central y en torno al mismo alinear todos los instrumentos de la política económica y social.

Con este objetivo en mente debemos también construir un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad, que poten-cie la contribución de cada uno a su logro. La principal lección que nos deja la crisis reciente, es que no podemos seguir asu-miendo que el mercado por sí mismo puede resolver las debi-lidades de la economía nacional que degradan el desempeño

Debemos construir un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad



económico. Requerimos mercados competitivos, sin duda; mas para que éstos existan, el Estado debe jugar un papel relevante y no sólo rescatándolos cuando fallan, sino como actor que re-presente, por su origen democrático, los intereses de la mayoría en el proceso económico.

Este nuevo balance debe contemplar la más amplia parti-cipación social en el esfuerzo de desarrollo. Se requieren ciu-dadanos e instituciones privadas, no gubernamentales, con los instrumentos suficientes para evitar cualquier abuso de poder del Estado o del mercado.

Construir este nuevo equilibrio demanda lograr un amplio acuerdo sobre el papel del Estado en la promoción y gestión del desarrollo, y con ello, sobre la actuación que toca al mercado y a la sociedad.

En las condiciones del presente, en este nuevo balance, el Estado debe jugar un triple rol: como el gran equilibrador, como rector del desarrollo y como promotor.

En su papel de equilibrador, el Estado debe promover una nueva política social que ligue la solución del problema de la pobreza a la solución de la inequidad en la distribución del in-greso y ambos al crecimiento. La solución a la pobreza demanda de la incorporación de la población a la vida económica, para lo cual se requiere un sistema con un mercado interno que integre a la mayor parte de la población por su trabajo y su capacidad de agregar valor en la producción y en los servicios. Se requiere una nueva política social que busque la universalización de los servicios de salud, de la educación, de la seguridad social; que procure garantizar un mínimo de ingreso personal a cualquier ciudadano por el hecho de serlo, al margen de su situación la-boral; y asociado con lo anterior, que sea financiada con contri-buciones de tipo generales, no ligadas al empleo.

En su función como rector del desarrollo el Estado debe aportar bienes y servicios públicos esenciales para que los mer-cados actúen de forma adecuada y competitiva, y para que la sociedad viva en un clima propicio para el ejercicio de sus liber-tades y responsabilidades. En este rol, el Estado debe tener la capacidad de garantizar la seguridad de los mexicanos y la vi-gencia del estado de derecho; de proveer seguridad social, salud y educación de calidad para todos, y la infraestructura de todo tipo, necesaria para crecer a tasas constantes y elevadas; debe ser eficaz para regular los mercados y asegurar conductas com-petitivas de todos los participantes, en especial de las empresas



públicas y las privadas que obtienen el usufructo de concesiones estatales. El nuevo balance requiere también que el Estado cuente con instituciones que puedan actuar con eficacia en la pluralidad política y frente a preferencias partidistas fragmentadas.

La construcción del nuevo equilibrio implica diversas re-formas para:

• Dotar al Estado de la capacidad para cumplir las tareas que se le asignan como rector del desarrollo, como el gran equilibrador social y como promotor y movilizador de la energía social para lograr el objetivo central de desarrollo.

• Brindar al mercado las certidumbres necesarias para pro-mover mayor crecimiento y la generación de suficientes empleos de calidad.

• Dotar a la sociedad de los instrumentos e instituciones que le permitan participar con efectividad en la defini-ción de las políticas públicas y del rumbo de la estrategia de desarrollo; evaluar y fiscalizar adecuadamente el uso del poder del Estado y del mercado; y evitar o castigar cualquier exceso.

En este contexto, la madre de todas las reformas es la recons-trucción de las haciendas públicas, la federal y las locales, pues son la base material para desarrollar las funciones que se le asignen al Estado.

Las haciendas públicas, la federal y las estatales, presentan severas limitaciones que le impiden al Estado cumplir su papel. Ello y la magnitud de los retos del desarrollo ya señalados antes, hacen imprescindible proponernos una reforma integral de la hacienda pública. El tiempo de modificaciones parciales ya pasó.

La reforma debe incluir lo necesario para resolver las de-ficiencias de gasto, como: el exceso del corriente en todos los niveles de gobierno, las ineficiencias en diversos programas, un sistema educativo costoso y con resultados que dejan mucho que desear, un gasto en salud que, a pesar de su crecimiento, aún produce un promedio insatisfactorio de esperanza de vida; la discrecionalidad y opacidad con que se manejan muchos ru-bros de gasto; la insuficiente rendición de cuentas y la escasa evaluación de resultados, entre otros.

La reforma hacendaria debe incluir también soluciones para las diversas insuficiencias de un sistema tributario desgastado, que recauda poco y en forma inequitativa, que es complejo en su cumplimiento y jurídicamente inseguro, que depende de manera irracional y peligrosa de los ingresos petroleros, que



cuenta con mecanismos de coordinación fiscal obsoletos y de-ficientes ante la mayor pluralidad política con que se integran actualmente los diversos niveles de gobierno, y que muestra signos de riesgo de insolvencia para el cumplimiento de las obligaciones pensionarias a cargo del Estado.

Finalmente, como promotor del desarrollo, el Estado debe movilizar la energía de todos los actores sociales para lograr los ritmos de crecimiento deseados. Para ello, es prioritario alinear diversos instrumentos de desarrollo hacia este propósito, en especial se requiere: una reforma monetaria y financiera que asegure mayores flujos de financiamiento a las actividades pro-ductivas en condiciones competitivas; una nueva política indus-trial, que use el poder de compra de pemex y cfe para impulsar el desarrollo de industrias y empresas nacionales, que promue-va la reconstrucción de las cadenas productivas nacionales, la sustitución eficiente de importaciones y la diversificación del comercio exterior; y una nueva política de fomento al campo que tenga como propósito central la producción de alimentos y la seguridad alimentaria, basada en una reforma del marco insti-tucional para incorporar una visión de largo plazo de las activi-dades estratégicas para el fomento productivo y los principales instrumentos para aumentar la producción y productividad, claramente diferenciados de aquellos instrumentos orientados a combatir la pobreza rural.

México puede y debe aspirar a ser un país próspero, sin po-breza, justo, sin exclusiones. Se requiere la voluntad de lograrlo y actuar en consecuencia, alineando los instrumentos de la política de desarrollo a ese gran propósito nacional de crecer más, con más igualdad y estabilidad, a partir de revitalizar al Estado y sus instituciones, desarrollar nuevas instituciones que hagan viable y efectiva la participación de la sociedad en la definición del rumbo de nuestro desarrollo y en la evaluación de las acciones que se emprendan para lograrlo, y de renovar y fortalecer las institucio-nes existentes para que regulen eficientemente los mercados y eviten las prácticas monopólicas y los abusos de poder.

Rompamos paradigmas, sí estabilidad, pero unida a más crecimiento y más igualdad.



Rogelio Montemayor Seguy Licenciado en Economía con Maestría en Administración por el ITESM, y Maestría y Doctorado en Economía por la Universidad de Pensilvania. Investigador adjunto del doctor Lawrence Klein, Premio Nóbel de Economía. Ha sido gobernador de Coahuila; Director de PEMEX; Subsecretario de Planeación de SPP; pre-sidente del INEGI; Director de Política Económica y Social de SPP; Secretario Técnico del gabinete económico de la Presidencia de la República. Fue diputado federal en la LIV Legislatura y senador en la LV Legislatura.


Jorge A. chávez PresA

La reforma de La Hacienda PúbLica: Piedra anguLar de un estado eficaz Para renovar eL Pacto sociaLEn México el pacto social se ha roto. Así lo eviden-cia el número y porcentaje de mexicanos en pobreza extrema, y de las carencias en derechos económicos, sociales, culturales y ambientales que capta la medi-ción de la pobreza multidimensional. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarro-llo Social (Coneval) determinó que para el 2010 el 18.8% (21.2 millones) de los mexicanos se ubicó en pobreza extrema. En las mediciones de pobreza multidimensional, estimó que 26.7% de la población (30.0 millones) se encuentra en pobreza de ca-pacidades y 51.3% (57.7 millones) del total de los mexicanos los clasifica en pobreza patrimonial.


Jorge a. chávez Presa

Estos datos duros ponen en duda que los mexicanos poda-mos estar unidos en torno a un pacto social, o que el Estado mexicano bajo el statu quo sea socialmente sostenible. Es im-posible que el país avance y que su población tenga un futuro promisorio, si las carencias fundamentales impiden a la gran mayoría de la población desarrollarse en lo individual para po-der incorporarse al desarrollo nacional.

Los últimos 30 años del desempeño de la economía mexica-na dejan mucho qué desear, pues han situado a más de la mitad de la población sin posibilidad de acceso a mayores niveles de bienestar. El producto interno bruto por habitante, esto es, el valor de los bienes y servicios que se producen en México di-vidido entre cada uno de nosotros, ha crecido en promedio a una tasa anual de 0.7%. Con esta tasa raquítica de crecimiento, se requieren poco menos de 100 años para duplicar el pib per cápita. Esto contrasta con una tasa de crecimiento de 7.2% anual con la que el pib por habitante podría duplicarse cada 10 años, lo que requiere un crecimiento acelerado en la productividad, o evolucionar nuestra capacidad productiva hacia actividades de valor agregado más alto que el actual.

El exiguo crecimiento de la década de los ochenta fue pre-cedido por administraciones federales que se caracterizaron por excesos que dieron lugar a tasas muy altas de crecimiento econó-mico, pero que no eran sostenibles. En consecuencia, el crecimien-to económico efímero observado en los setenta fue impulsado por políticas fiscales expansivas financiadas con endeudamiento interno y externo, así como por políticas monetarias expansivas.

En la primera mitad de la década de los setentas, la inten-ción fue satisfacer el fuerte aumento de la demanda de servicios públicos básicos provocado por la gran explosión demográfica con una débil capacidad de recaudación. En la segunda mitad, se olvidó guardar la prudencia y mesura requeridas para capitali-zar adecuadamente el inicio de la expansión de la plataforma de producción petrolera, que llevó a México a formar parte de los grandes productores y exportadores de petróleo.

La década de los ochenta fue primordialmente para reor-denar la economía y las finanzas públicas, lo que se logró a un costo social sumamente alto. Sin embargo, desde ese entonces el fortalecimiento de la hacienda pública ha quedado como una asignatura pendiente.

Si no pensamos y reformamos la hacienda pública del Estado mexicano, la economía permanecerá estancada y no se contará


la reforma de la Hacienda Pública

con los recursos para elevar de manera sostenida los niveles de vida de la gran mayoría de los mexicanos. El capital humano de un país es a fin de cuentas el principal motor para el desarrollo, esto es, crecimiento económico con equidad. Y la pobreza mul-tidimensional lo que precisamente mide es a la población que no tiene acceso ni posibilidades de adquirir y acumular el capital humano necesario para ser de alta productividad y participar en actividades productivas de alto valor agregado.

El término de hacienda pública que empleo en este artículo, lo uso en el sentido de la capacidad que despliega el Estado para hacer y concretar. Esto es, lo que pueden hacer sus gobiernos (fe-deral, estatales y municipales), y comprende las capacidades que desarrolla el Estado para que los gobiernos hagan realidad resulta-dos específicos a favor de su población, con el objetivo de alcanzar fines colectivos superiores.

A partir de esta definición, he organizado este artículo en tor-no al siguiente cuestionamiento básico:

¿Por qué, para qué y para quiénes necesitamos la reforma de la hacienda pública? Y concluyo con una serie de propuestas para conformar una agenda mínima de reformas a la hacienda pública que permitan construir o reconstruir un Estado eficaz.

I. ¿Por que necesitamos reformar la hacienda publica?Para empezar: la discusión pública lleva décadas concentrada primordialmente en una reforma fiscal, cuyo objetivo es elevar la recaudación, como si fuera un fin en sí mismo. Más aún, en ocasiones ha parecido una cruzada para, por un lado, genera-lizar la tasa del iva y, por el otro, reducir la tasa del Impuesto sobre la Renta. Otra línea de discusión dominante ha sido que el gobierno federal recauda muy poco al compararlo contra otras economías tanto de América Latina como de los países que integran la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (ocde). Una tercera línea de discusión ha sido la gran dependencia que tienen los ingresos públicos de la venta de petróleo.

Esos han sido los lugares comunes a los que se ha remitido el debate público. Sin embargo, de seguir abordando el problema de las finanzas públicas mexicanas desde estas perspectivas, el pro-blema quedará atrapado en discusiones de alcance muy limitado.

Por ello, es importante cambiar el enfoque de la discusión, y pensar diferente para entender el por qué de la necesidad de reformar la hacienda pública versus la ya tan trillada reforma



fiscal. Dicho de otra forma, es hora de reformular el problema económico de México, al dejar atrás el discurso desgastado de la estabilidad como un fin en sí mismo, para trascender al de cómo alinear los instrumentos de la economía mexicana, y en este caso los de la hacienda pública, hacia el objetivo de elevar la tasa de crecimiento con el atributo de que sea con equidad, sujeto a la restricción de preservar la estabilidad.

Para empezar hay que reconocer la situación en la que nos encontramos, y también desarrollar una visión compartida de los límites y alcances del Estado que pretendemos construir. Es un hecho, nuestra casa, el Estado Mexicano, tiene una hacienda pública precaria, la cual contribuye y aporta muy poco para impulsar el crecimiento económico, disminuir la desigualdad y mejorar la distribución del ingreso. Es una hacienda pública con una caja de herramientas anacrónicas para impulsar y financiar el desarrollo nacional, regional y local.

Al día de hoy la hacienda pública que tenemos está diseñada para procurar, junto con la política monetaria, estabilidad macroeconómica. Esto no es poca cosa. De hecho, es un gran logro para los mexicanos que la política fiscal y la política mo-netaria se hayan dirigido a bajar la inflación, o a minimizar la pérdida del poder adquisitivo de la población, especialmente la de menores ingresos. Esto ha permitido reducir la incertidumbre en los mercados financieros, lo cual se ha reforzado con un ma-nejo disciplinado y responsable de las finanzas públicas federales desde hace más de 21 años.

Los beneficios de la estabilidad macroeconómica se han ob-servado con tasas de interés más bajas y variaciones del tipo de cambio menos abruptas, lo cual ha facilitado que el sistema financiero recupere parte del terreno perdido por la crisis finan-ciera de 1995; a su vez, los hogares han tenido acceso a crédito en mejores condiciones para adquirir casa, automóvil y financiar consumo. Asimismo, la estabilidad macroeconómica ha permi-tido abrir espacio presupuestario al reducir el costo financiero de la deuda pública.

Esto corresponde a un gran logro institucional del país, al haber logrado un entendimiento generalizado de la importancia que tiene la disciplina fiscal, manifestada en la aceptación de

México requiere de una hacienda pública sólida para convertirse en un Estado eficaz



contener la deuda pública y limitar los déficit fiscales.Hasta ahí, todo muy bien. Sin embargo, esto si bien es nece-

sario, es aún insuficiente para alcanzar etapas más avanzadas de desarrollo. La tasa de crecimiento económico de la economía ha sido extremadamente baja. Durante los últimos 30 años, la tasa real de crecimiento del producto interno bruto por habitante ha sido de 0.7% anual promedio, y en los últimos 10 años de 0.9%, lo cual contrasta drásticamente con la tasa de 3.7% real anual sostenida durante el período de 1947 a 1970, y la de 2.4% real anual observada de 1971 a 1982. Este estancamiento contrasta con el que se ha observado en economías como la de China, en la que han desarrollado la capacidad para duplicar el pib per cápita cada 10 años. Quizá algo aún más importante, es que la tasa de crecimiento del producto interno bruto por habitante se ha mantenido estancada, mientras que la de otros países es de tal magnitud que permite duplicar el ingreso per cápita cada 10 años. Economías como las de España y Corea, que en la década de los cincuenta tenían un pib per cápita similar o inferior al de México, hoy lo superan ampliamente.

En consecuencia, lo primero que hay que hacer es lograr una mezcla más balanceada de los instrumentos de la política económica. Así, la política monetaria habrá que concentrarla en la estabilidad y en mantener a raya la inflación en lo particular, así como en la estabilidad de los mercados financieros nacionales en consonancia con lo que acontece en la economía global. Y segundo, dotar a la hacienda pública de las capacidades para que, dentro de una sólida disciplina fiscal que respete la estabilidad alcanzada, se concentre en transformar las condiciones que im-piden al capital humano y a la infraestructura pública contribuir a mayores tasas de crecimiento económico con equidad.

Hay que pensar en la transformación y evolución de la ha-cienda pública, para que dote al gobierno de recursos estricta-mente necesarios para ofrecer bienes y servicios públicos que faciliten y promuevan actividades productivas de mayor valor agregado. El crecimiento económico del Estado mexicano está limitado por su exigua e insuficiente oferta y deficiente cali-dad de servicios básicos que requiere su población, que están definidos constitucionalmente como derechos sociales y que son indispensables para el crecimiento económico. Entre las insuficiencias en la cantidad y calidad de los servicios públicos destacan aquellos relacionados con proporcionar seguridad na-cional, seguridad pública, seguridad jurídica, seguridad social,



educación pública, salud e infraestructura urbana que correspon-den cumplir al Estado. Sobresale también que el acceso a esos servicios básicos y a la calidad de los mismos, no es igual para todos los mexicanos a lo largo y ancho del territorio nacional.

Recurro a una comparación internacional para mostrar el punto. México destina siete veces menos a la defensa, cuatro veces menos a la seguridad pública y casi tres veces menos a la protección social, de lo que en promedio destinan los países agru-pados en la ocde, por citar sólo algunos ejemplos específicos.

En adición, está la infraestructura insuficiente para co-nectar y comunicar a México; proveer el servicio de agua potable, y el deficiente e insuficiente equipamiento para con-cretar una mejor formación y preservación del capital huma-no que permita aprovechar los rendimientos ligados al bono demográfico.

La insuficiencia en la cantidad y la deficiencia en la cali-dad de los servicios públicos fundamentales obligan a elevar la recaudación de impuestos, a reducir cualquier desperdicio del gasto público y a elevar la productividad de los programas gu-bernamentales, a través de una mejor selección de la población objetivo, y de la evaluación rigurosa tanto de los programas sociales como de los proyectos de infraestructura.

La exclusión de millones de mexicanos y la necesidad de tener un Estado que cumpla con sus funciones fundamentales, son las razones principales para tener un sistema tributario mejor al actual, con una base de contribuyentes sustancial-mente más amplia a la que prevalece tanto de personas físicas como de empresas que cumplen con sus obligaciones fiscales. Esto significa que se requiere construir el sistema impositivo acorde con el mandato constitucional para que todos “los mexi-canos contribuyan para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes” (artículo 31, fracción IV, cpeum).

En cuanto a la dependencia del petróleo, si bien es cierto que el peso que guardan dentro de los ingresos totales intro-duce volatilidad y, por tanto, crea incertidumbre a un ejercicio estable del gasto público, lo más grave es el uso que se hace de los ingresos petroleros que recibe el gobierno federal, y que en parte distribuye a gobiernos estatales y municipales. La gravedad del asunto consiste en que la recaudación actual no es suficiente para cubrir el costo de los servicios públicos, el



cual debe cubrirse con la recaudación de impuestos (léanse los artículos 31, fracción IV, y 73, fracción IV, cpeum).

Lo anterior queda ilustrado con lo siguiente: la recaudación del iva, que es el impuesto con la base gravable más amplia, tanto de contribuyentes como porque el consumo es el princi-pal componente de la demanda agregada, no es suficiente para cubrir el costo en el que incurren el gobierno federal y los go-biernos estatales para proporcionar los servicios de educación en todos sus niveles. Por si no bastara, la recaudación del iva y del Impuesto sobre la Renta (isr) no alcanza para cubrir el costo de los servicios de educación, salud, seguridad social, combate a la pobreza, y los demás que conforman el gasto en desarrollo social. En adición, los beneficios de la tasa cero en alimentos y medicinas, así como las exenciones en el iva, son capturados por los estratos de población de ingresos más altos.

La tragedia nacional, y de manera específica en detrimento del crecimiento económico, es que los mexicanos estamos dedi-cando los ingresos petroleros por concepto de los derechos sobre hidrocarburos, los cuales paga Pemex por la explotación de los hidrocarburos que son propiedad de la nación, a cubrir el costo de la operación gubernamental. Esto significa que el petróleo lo estamos consumiendo los mexicanos, en lugar de utilizarlo para la inversión. En otras palabras, por no cobrar la cantidad de im-puestos requeridos, México ha perdido la oportunidad de dispo-ner de un motor propio para impulsar el crecimiento económico.

En suma, necesitamos transformar la hacienda pública del Estado mexicano para que sus gobiernos dispongan de la capa-cidad de financiar el desarrollo nacional, regional y local, el cual requiere de una oferta mayor en calidad y cantidad de los servi-cios fundamentales que corresponden a las funciones propias de un Estado promotor del crecimiento económico. Esta transfor-mación de la hacienda pública es una condición necesaria para un Estado eficaz.

II. ¿Para que necesitamos reformar la Hacienda Publica?Necesitamos de una reforma a fondo de la hacienda pública para atender dos aspectos esenciales: uno, cumplir con lo establecido en nuestra Constitución; y dos, para que los gobiernos tengan los recursos para sostener los instrumentos necesarios de las políticas públicas requeridos en facilitar e impulsar el crecimiento y desa-rrollo de las actividades productivas, que son la fuente de empleo y prosperidad en una economía.



Hoy, el Estado Mexicano está organizado de tal forma que lo único que está generando es una enorme desigualdad, tanto entre hogares como entre regiones y localidades, y actividades productivas. Hay que reconocerlo y aceptarlo: en el statu quo, la organización del Estado Mexicano da sólo para generar un bajo crecimiento económico, abrir escasas oportunidades de movilidad social y perpetuar una concentración del ingreso y de la riqueza.

A las condiciones que prevalecen en México, ha contribuido la falta de una hacienda pública sólida con una visión para crear un Estado eficaz con la capacidad de ser productivo a través de los bienes y servicios públicos que proveen el gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, en los ámbitos de sus respon-sabilidades. La cantidad y calidad de bienes y servicios públicos que se están prestando en la actualidad no están permitiendo crear bienes colectivos en áreas tan fundamentales como la de seguridad y justicia, que aseguren a cada individuo su integridad física y su patrimonio a través de instituciones sólidas.

La política tributaria no cumple con su papel de como instrumento de redistribución del ingreso. Peor aún es que los principales montos del gasto público están contribuyendo a re-forzar la concentración del ingreso. Un ejemplo de lo anterior se encuentra en la educación pública, que además de ser insuficiente en calidad, subsidia a los estratos de ingreso más altos en cuanto a educación superior se refiere. Igual sucede con los beneficios de la seguridad social: las pensiones subvencionadas con recursos públicos son para una tercera parte de la población.

En contraste, la introducción del Seguro Popular, consis-tente en empaquetar los servicios de salud a población abierta, que ya proporcionaba el gobierno federal y los gobiernos esta-tales desde hace varias décadas, con el atributo adicional de que entregar medicamentos es una obligación del Estado, lo cual es sin lugar a dudas una muy buena y noble intención, no sólo está generando incentivos para promover la informalidad, que es sinónimo de negación del Estado, sino que está dejando a las haciendas federal y estatales con contingencias fiscales que pueden rebasar a los pasivos por pensiones que se generaron antes de las reformas de 1995 y 2007.

La reforma de la hacienda pública es también necesaria para que puedan emprenderse importantes transformaciones en los sectores de energía y telecomunicaciones, y en las políticas públicas de seguridad social, laboral, de competencia, de educación y salud.



Por su relevancia, concentro la atención en el cuestiona-miento sobre qué y a quiénes han beneficiado los ingresos del petróleo y qué puede hacerse con los que se recibirán en los próximos años por la explotación de reservas de hidrocarburos que han ido a la baja. El punto no es trivial y es un asunto fun-damental tanto en el diseño de la reforma de la hacienda pública, como la que debe hacerse en materia de hidrocarburos en lo ge-neral y, de manera específica, en Petróleos Mexicanos (Pemex).

Empiezo por definir los ingresos petroleros: son los que reci-be el gobierno federal por concepto de derechos de hidrocarburos que le entrega el concesionario único, Pemex, en términos de la Ley Federal de Derechos (mal llamado régimen fiscal de Pemex). Estos derechos son una aproximación a lo que los economistas llamamos renta petrolera; es decir, los que se obtienen de restarle al valor de la venta del petróleo crudo y otros hidrocarburos la to-talidad de los costos que van desde los de exploración, desarrollo, extracción, operación e incluso un remanente para continuar con la exploración que reponga el uso de reservas y un rendimiento normal al capital invertido ajustado por riesgo.

Cuando la diferencia entre el precio y estos costos llega a ser positiva se genera una renta. Esta renta es extraordinariamente alta si los costos son extremadamente bajos o cuando el precio se dispara y, además, los costos se mantienen muy bajos. De ma-nera errónea, algunos dicen que estos ingresos son de Pemex, y que se le extraen a este organismo público descentralizado como si fuera la caja grande del gobierno federal. No hay nada más erróneo si el petróleo y todos los hidrocarburos son propiedad de la nación o del Estado, definido como la gran comunidad de los intereses públicos, no del gobierno (por cierto así lo establece nuestra Constitución, por si hubiera alguna duda). Entonces el que debe capturar esta renta tiene que ser el gobierno, a nom-bre de la nación. Pemex es simplemente el concesionario o el operador para organizar las actividades. Desafortunadamente no es empresa, y lo deseable es que fuera una empresa del Estado Mexicano para que cada mexicano tenga una acción de su capital y reciba un dividendo y exija los estándares más altos en eficien-cia, productividad y rentabilidad de las inversiones. Sin embargo, esto no es así, aún después de la reciente reforma de 2008.

Todos estos ingresos públicos que provienen de los derechos sobre hidrocarburos, si bien han sido cuantiosos, son finitos y sumamente volátiles. Finitos porque hay una cantidad limita-da de hidrocarburos, al no ser recursos renovables, y volátiles



porque dependen del precio internacional, que está sujeto a muchísimas perturbaciones de oferta y demanda, así como del volumen de extracción.

Un cálculo conservador del valor presente de estas rentas que recibió el erario mexicano de todos los yacimientos en explotación desde 1980 hasta 2009, resulta en una cantidad de 935 mil millones de dólares, monto superior al valor de todos los bienes y servicios que produjo la economía mexicana en el 2009 (pib).1 De esta cantidad, cerca del 45% se generaron en nueve años, del 2001 al 2009, y el otro 55% de 1980 al 2000.

Sin embargo, lo más alarmante es que estos ingresos fue-ron para compensar la falta de recaudación tributaria, con lo que beneficiaron más a quienes más servicios públicos reciben y a quienes pagan menos impuestos por evasión o elusión. Esto ha significado que los ingresos petroleros se han utilizado para cubrir desde el costo financiero de la deuda del gobierno federal hasta para pagar salarios a maestros, soldados, policías, jueces, legisladores y burocracia en general, y en una menor proporción a inversión. Esto es lo insostenible y una de las razones funda-mentales para reformar la hacienda pública, orientada al creci-miento económico y a la creación de empleos en las actividades productivas diferentes a las que hace el sector público.

Cabe preguntarnos si al país, y en particular a las futuras generaciones, les conviene seguir con este esquema: utilizar un activo no renovable y finito, la venta del petróleo y otros hidrocarburos, para cubrir el costo de operación de las funciones gubernamentales que van desde la seguridad, administración y procuración de justicia, hasta la educación y la salud, por citar algunos ejemplos.

Asimismo, es indispensable replantear los precios adminis-trados de los precios de los combustibles, esto es, que el gobierno federal fije los precios de las gasolinas, el diesel y el gas L.P. Esta política de precios ha ido en detrimento de las finanzas públicas cuando la cotización del petróleo crudo sube y no se ajustan los precios de los combustibles. La repercusión en el costo, que a su vez debiera reflejarse en el precio, es absorbida por una disminución en el Impuesto Especial sobre Producción y Ser-vicios (ieps). Las últimas alzas del petróleo y, por ende, en las gasolinas se han subvencionado con cargo a los derechos de los hidrocarburos, esto es, la renta de petróleo que es un activo. Esto

1 Ver www.cide.edu/cuadernos_debate/Fondo%20Petrolero_JChavezPresa.pdf.



ha convertido a México en uno de los pocos países del mundo que no recauda impuestos por la venta de gasolinas. Las conse-cuencias no sólo son desastrosas en términos de distribución del ingreso, puesto que este subsidio beneficia más a quienes tienen automóvil o más automóviles, que son los estratos de mayor ingreso en la sociedad.

El país está urgido de cambiar este esquema si verdadera-mente se tiene la intención de crecer y ser más equitativo. La disyuntiva está entre usar el petróleo para transformarlo en rique-za presente y futura, o destinarlo al consumo como lo venimos haciendo a costa de quienes hoy no tienen un empleo porque la economía no crece y están excluidos de la seguridad social, o no cuentan con la gama de servicios públicos necesarios para emprender actividades productivas.

Aunque es tema para un foro especial, es importante se-ñalar que la reforma de la hacienda pública requiere de una transformación del federalismo fiscal existente. Esto consiste en evolucionar la relación entre el orden federal, estatal y municipal con una mejor división del trabajo, para servir mejor al ciudadano y a las actividades productivas que residen ahí.

El modelo de centralismo y de federalismo colonial está ago-tado. Con un gobierno federal que recauda casi 97 por ciento de todos los impuestos, y con una Cámara de Diputados que anualmente tiene que aprobar su destino, hemos construido el modelo más disfuncional para servir adecuadamente a 112 millo-nes de mexicanos que viven a lo largo de un territorio de casi dos millones de kilómetros cuadrados y en una economía mundial cada vez más ensamblada entre sí.

Este modelo no sirve a las entidades federativas ni a los mu-nicipios, quienes se limitan a ser simples administradores y ges-tores de recursos federales, sin derecho a decidir.

Nuestro federalismo ha perdido también su capacidad de promover el desarrollo económico en las regiones. El federalismo al que debemos aspirar, es el que vincula los impuestos de los contribuyentes y el gasto público con la autoridad responsable de recaudar y gastar, para mejorar la calidad de vida. Ahora necesi-tamos un nuevo equilibrio que no ponga en riesgo las finanzas del gobierno federal y que descentralice, a fin de fortalecer, la toma de decisiones a los gobiernos estatales y municipales.

En el modelo de federalismo que aspiramos a construir, no sólo el orden federal es responsable de la reactivación económica, sino también los otros órdenes de gobierno, que con



una alineación de los incentivos contribuirían a complementar los esfuerzos gubernamentales para crear fuentes de desarrollo económico en función de su realidad local.

Los gobiernos estatales no tienen potestades relevantes, y las que tienen no las usan a plenitud. Igualmente sucede con los municipios. La reforma de la hacienda pública requiere replan-tear la relación fiscal entre los tres órdenes de gobierno tanto en términos de potestades tributarias, como en la obligación para recaudar y el compromiso con la población para proporcionar bie-nes y servicios de calidad. Es indispensable que el contribuyente esté más cerca de lo que se hace con sus impuestos, y que la auto-ridad correspondiente rinda cuentas al respecto. La coordinación fiscal ha sido rebasada y es parte de la profunda reforma para fortalecer la hacienda del Estado mexicano.

Más aún, para que el gasto público rinda más es necesario un cambio profundo en la relación entre el gobierno federal y los estados, y entre los estados y los municipios. O dicho de otra forma, hay que poner en el centro de la discusión de la hacienda pública al ciudadano y los servicios públicos que re-quiere para facilitarle su vida productiva y su interacción social. El federalismo fiscal, que bien llaman ya feudalismo fiscal, ha mostrado ser ineficaz e ineficiente en la administración de los recursos públicos, tanto los que se aprueban anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, como en los acervos y recursos naturales que están bajo su control. El país le sigue dando la vuelta y se empeña en reinventar el centralismo que sólo ha mostrado que es bueno para asfixiar, someter y tener servicios públicos de pésima calidad sin completar la cobertura.

Esto requiere corregir graves distorsiones con dos cambios imprescindibles. El primero es que en la distribución de los im-puestos federales predomine el criterio de que la recaudación es del lugar que la genera; lo mismo vale para los derechos de hi-drocarburos, agua y otros recursos naturales.

Segundo; a los gobiernos estatales les urge tener una potestad tributaria relevante, esto es, que tengan la facultad de gravar con un impuesto relevante. En el pasado tuvieron el impuesto sobre ingresos mercantiles que, por comodidad de los gobernadores de ese entonces, perdieron años después al introducirse el Impuesto al Valor Agregado a cambio de más participaciones. Por su parte, los municipios tienen que aplicar el impuesto predial y con él determinar junto con su población la gama, cantidad y calidad de servicios públicos. En el caso del D.F., que es la única enti-



dad federativa que centraliza la recaudación de este impuesto, la recaudación de este tributo debe devolverse en servicios públicos a las colonias que lo aportan.

Tercero, son las transferencias y los subsidios dirigidos a las entidades federativas y los municipios el instrumento federal adecuado para asegurar que tengan los servicios públicos en can-tidad y calidad similar al resto del país. Es necesario lograr que los impuestos se vinculen con la cantidad y calidad de los servicios públicos. En el statu quo, al determinarse desde el centro, sin nin-guna relación con la oferta y calidad de los servicios públicos que requiere cada municipio y cada estado, simplemente promueven desperdicio y pérdidas elevadas a la sociedad.

No por mencionarlo al último es el menos importante. Sin embargo, también se requiere de una hacienda pública sólida para que el Estado tenga un instrumento de política macroeconómica de gran efectividad, para hacer frente a perturbaciones externas que ocasionen la desaceleración y, en un extremo, recesión. Actualmente la hacienda pública mexicana es primordialmente pro-cíclica; esto es, cuando la actividad económica va al alza hay más recaudación y puede gastarse más, y cuando se reduce el nivel de las actividades productivas al generarse menos ingresos públicos, se eroga menos. En la reciente crisis de 2009, en la que el producto interno bruto llegó a tener en términos trimestrales una caída superior del 12%, el programa anti-cíclico aplicado pudo con-trarrestar muy poco el choque externo. Eso fue así porque el Estado mexicano, con su exigua capacidad de recaudación, además de tener que acomodar el desplome en la plataforma de producción petrolera acompañado de una drástica caída en el precio del petróleo, no tuvo la credibilidad necesaria para una fuerte expansión del gasto y reducción de impuestos que pudieran ser compensadas con ingresos futuros provenientes de la recaudación al recuperarse el nivel empleo, el consumo y la producción.

III. ¿Para quienes necesitamos la reforma de la Hacien-da Publica?La reforma de la hacienda pública necesita dedicatoria. Es indis-pensable que los mexicanos renovemos el pacto social que hay detrás de una hacienda pública sólida. Es necesario refrendar con reformas específicas y concretas el cumplimiento de los man-datos constitucionales. Entre ellas, la necesidad impostergable



de crear una hacienda pública sostenida por todos y para todos los mexicanos. Simplemente no es viable una hacienda pública sostenida sólo por una minoría, que pretende proporcionar los servicios públicos requeridos para el crecimiento económico.

So pretexto de la pobreza y de quienes tienen bajos ingresos, se ha construido un sistema tributario lleno de hoyos, que a la postre ha acabado por privilegiar a los estratos de mayores ingre-sos. Los pilares fundamentales de un sistema impositivo son los impuestos sobre el consumo y los que gravan la renta. No obs-tante, las exenciones y regímenes especiales, además de debilitar al erario, lo están privando de tener los recursos necesarios para que todos los mexicanos puedan acceder a los derechos que debe asegurar el Estado mexicano. El presupuesto de gastos fiscales, introducido por la LVIII Legislatura en la que me honro de ha-ber formado parte, obliga a la shcp a presentar anualmente un cálculo de estas excepciones, conocidas mejor como presupuesto de gastos fiscales, pero sus resultados no están sirviendo al Estado para transformar su sistema.

Más de 3 puntos del pib están dejando de ser recaudados tan sólo por los regímenes especiales, tasas diferenciadas y exen-ciones en el iva, el isr y el ieps de combustibles automotrices, esto sin contar con la evasión fiscal que a su vez permite tanto régimen de excepción.

Los programas de combate a la pobreza, independientemente del monto, calidad y efectividad de los mismos, han demostrado ser insuficientes para sustituir al crecimiento económico como el medio más poderoso para abatir la pobreza. Los programas de combate a la pobreza resultan efectivos como políticas com-plementarias al crecimiento económico, para garantizar que segmentos de población muy bien identificados permitan ser incorporados al desarrollo nacional. Sin embargo, si estos pro-gramas no son respaldados con crecimiento económico y opor-tunidades para el desarrollo de su potencial humano, sus efectos serán sólo paliativos para esa población.

La pobreza, y los más de 21 millones de mexicanos que viven en pobreza alimentaria, o dentro de una definición más amplia, los casi 58 millones de mexicanos que viven en pobreza patrimo-nial, para efectos prácticos han sido marginados por el Estado mexicano, aunque no haya sido esa la intención.

Es a ellos a quienes hay que dedicar la reforma de la ha-cienda pública, para que el Estado mexicano no tenga disculpa de marginarlos por falta de recursos en sus distintos niveles de



gobierno. Sólo con una hacienda pública sólida, podrán tener los programas para dotar a los marginados de las capacidades y la infraestructura requeridas para sumarlos al desarrollo del país.

Se requiere un cambio fundamental en los dos impuestos más importantes de la política tributaria (iva e isr); se deben eliminar exenciones y privilegios. Sólo así se podrá superar la posición demagógica de subsidiar irresponsablemente a los estra-tos de mayores ingresos bajo el velo de proteger a los de menos ingresos. Un ejemplo de lo anterior, lo representa el consumo de combustibles automotrices, con sus consecuencias regresivas tanto entre hogares como entre generaciones.

IV. Algunas reflexiones finalesLa estabilidad macroeconómica representa un logro indiscutible y muy preciado del Estado mexicano, pero este bien público es insuficiente. El haber construido una economía con estabilidad macroeconómica fue resultado de lustros de sacrificios de la población. Estas historias de éxito se dan cuando hay claridad de propósitos y rumbo para formular y ejecutar las políticas públicas adecuadas para alcanzar objetivos planteados.

Si el Estado mexicano ya mostró que tiene la capacidad para conseguir algo anhelado y apreciado por los hogares, como la estabilidad económica, no hay impedimento para alinear ahora los instrumentos de las políticas económicas a lo que México demanda y necesita: una tasa elevada y sostenida de crecimiento económico por habitante, crear anualmente cer-ca de un millón de nuevos empleos para aprovechar los años en los que la población económicamente activa supere a la de niños, jóvenes y personas de la tercera edad en retiro (bono demográfico) y tener un país más incluyente. Y para ello hay que construir un Estado eficaz.

Marcar como el gran objetivo nacional el crecimiento económico, implica quitar todos los obstáculos y lastres que enfrenta este objetivo. Este es el gran reto que tiene un Estado eficaz para los próximos años.

Es en este contexto, con grados mayores de dificultad, como un entorno económico externo adverso caracterizado por volatilidad en los mercados financieros y un menor dina-mismo del comercio mundial, cuando más necesitamos refor-mas a las estructuras sobre las que están sostenidas nuestras actividades económicas. Estas reformas tienen que enfocarse a: (i) eliminar barreras que inhiben competencia, y con ello



impiden la entrada de inversión en sectores que se encuentran subdesarrollados; (ii) facilitar la contratación del factor traba-jo; (iii) aumentar la oferta de capital humano de calidad, y (iv) construir una red de protección social viable y sostenible que sea compatible con el impulso de la inversión y el aumento en la creación de empleo mejor remunerado. Todas estas re-formas contribuirán a incrementar la demanda interna para impulsar el crecimiento desde adentro y con ello estimular la conformación de un mercado nacional con consumidores de mayor poder de compra.

En adición a estas reformas, hay una que seguirá siendo esen-cial. Esa es la reforma de la hacienda pública que comprende de manera integral, además de la recaudación de impuestos, la planeación, programación y ejecución del gasto público; el mane-jo del patrimonio como el petróleo; la administración financiera de la deuda pública, y la relación y coordinación de estos temas entre el gobierno federal, los estados y los municipios.

Hoy la hacienda pública mexicana no contribuye mu-cho al crecimiento económico porque enfrenta problemas estructurales tanto por el lado del ingreso como del gasto. Recauda poco, de muy pocos y de bases de impuestos erosio-nadas, lo que es una invitación a promover la informalidad. Gasta básicamente mal y muy poco dada la demanda de ser-vicios públicos de calidad y efectividad que las actividades productivas requieren para facilitar su desempeño dentro de una economía global. Los servicios de seguridad pública, procuración y administración de justicia, educación, infraes-tructura de comunicaciones y telecomunicaciones, salud, de-sarrollo urbano (agua, drenaje, vialidades, transporte público), suministro de electricidad y combustibles de uso industrial y automotriz, por citar algunos de los más importantes, no están al nivel de lo que necesitamos para crecer.

Si a esto agregamos el hecho de que actualmente el gasto de operación para prestar estos servicios públicos en la cantidad y calidad ofrecidas (independientemente de que sean suficien-tes y reúnan los estándares de calidad requeridos), no alcanza a cubrirse con nuestros impuestos, aunque lo mande nuestra Constitución, y por ello tenemos que recurrir al endeudamien-to público y a los ingresos petroleros, arrancando recursos a las futuras generaciones; entonces es prácticamente imposible tener una hacienda pública sólida que ayude a transformar una realidad que le es adversa a la mitad de la población.



Por los mexicanos que hoy viven con carencias, condenados a vivir en pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial, y por evitar la depredación de patrimonio que también pertenece a las generaciones futuras, necesitamos reformar la hacienda pública para que el Estado mexicano tenga un instrumento para ser eficaz y nos regrese a una senda de crecimiento económico sostenido con equidad.

Jorge A. Chávez Presa Licenciado en Economía por el ITAM, con Maestría y Doctora-do en Economía por The Ohio State University. Fue subsecretario de Política de Energía en la SENER; Director General de Política Presupuestal así como Jefe de la Unidad de Política y Control Presupuestal, y director de Deuda Pública de SHCP; Diputado federal en la LVIII Legislatura; miembro de la Junta de Gobierno del IPAB; Secretario General de la Fundación Colosio A.C; consultor en temas de finanzas públicas, pre-supuesto y energía.


AníbAl Gutiérrez lArA

Hacia un nuevo Federalismo HacendarioDesde la Constitución Política de 1824, México adop-tó para su gobierno la forma de república represen-tativa, popular y federal, con la división del poder federal para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y

Judicial1. En esta concepción de federalismo, cada estado goza-ba de autonomía para organizar su gobierno y administración interior, con la obligación de contribuir a consolidar y amor-tizar las deudas reconocidas por el Congreso General y con restricciones para no establecer derecho alguno de tonelaje o de puerto, así como de contribuciones sobre exportaciones o importaciones.

Sin embargo, no reconoció la organización de los municipios como instancia básica de gobierno, de organización territorial y

1. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1824.pdf


aníbal Gutiérrez lara

poblacional, como había quedado establecido en la Constitución de Cádiz en 1812. La prioridad en la circunstancia histórica, fue preservar la libertad e independencia de la nación, la forma de gobierno, la división de poderes y la unión de los estados.

En la Constitución de 1857 se precisó la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una república representativa, demo-crática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federa-ción. Además de las restricciones a los estados ya consideradas en la Constitución previa, se limitaba para no establecer derecho alguno de tonelaje o de puerto, así como de contribuciones sobre comercio exterior; se limitaba, también, para no emitir moneda y se eliminaban las alcabalas y aduanas interiores.

La Constitución estableció la obligación de todo mexicano de contribuir para los gastos públicos de la Federación así como del estado y municipio en que resida, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Señala como facultad del Congreso, entre otras, la de “aprobar el presupuesto de los gastos de la federación que anualmente debe presentarle el Ejecutivo, e imponer las contribuciones necesarias para cubrirlo”; “para expedir aranceles sobre el comercio extran-jero, y para impedir, por medio de bases generales, que en el co-mercio de Estado a Estado, se establezcan restricciones onerosas”.

Debe señalarse que en el artículo 117 se contempla la se-paración de facultades entre estados y federación mediante “competencia residual”; que a la letra dice: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”2.

La Constitución de 1857 prioriza los derechos civiles de los individuos, los actos, registros y procedimientos de gobierno y las facultades de los Poderes de la Unión en las circunstancias históricas de unidad para hacer frente a las presiones del exterior.

En el artículo 40 de la Constitución de 1917, se establece que: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”3.

2 Constitución Política de la República Mexicana de 1857, www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1857.pdf3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, texto vigente al 9 de febrero de 2012, www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/legmexfe.htm


Hacia un nuevo federalismo hacendario

El texto original de la Constitución de 1917 tiene la gran vir-tud de incorporar aspectos sociales como prioridad derivada del conflicto revolucionario y reconocer en el artículo 115 al munici-pio libre, como la base de la división territorial y de la organiza-ción política y administrativa de los estados.

Esta concepción de federalismo conlleva una división material de competencias y una distribución territorial del poder, en donde:

• La división de poderes dota a los estados de la capacidad para tomar decisiones que le competen a su régimen interior. Se manifiesta en la capacidad que tienen para darse sus propias leyes y por su capacidad para elegir gobernantes.

• Los estados renuncian a parte de su soberanía para crear un orden superior de gobierno con el que se coordinan: la Federación.

• El municipio es el ámbito de gobierno más cercano a la gente y no hay ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado.

La Federación emana de la voluntad de las entidades fede-rativas; son los estados quienes de manera libre y soberana aceptan ceder parte de sus facultades con el fin de crear un orden político superior: la Federación. El objetivo es mantener la unidad nacional a través de una entidad común a todos los estados, que recoge las aspiraciones de cada uno de ellos y que también reconoce la soberanía y las especificidades de cada estado de la República en un conjunto que hace la nación.

Las restricciones a las facultades tributarias de los estados, establecidas en el texto original del artículo 117 de la Constitu-ción de 1917, dejaron ver el problema de la múltiple tributación federal, estatal y municipal, inequitativa, ineficiente y compleja que afectaba la actividad económica, y que no se resuelve con el criterio de “competencia residual” establecida en el artícu-lo 124, recuperada de la Constitución anterior y que a la letra dice: “Las facultades que no están expresamente concedidas en la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”4.

Al no quedar explícitas las atribuciones y responsabilida-des estatales y municipales, en sus competencias, se afirma, “son residuales”. En este aspecto el sistema federal contempla

4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, versión original de 1917. www.juridicas. unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf



“son residuales”. En este aspecto el sistema federal contempla como excepción, una distribución de competencias respecto de las fuentes del derecho entre autoridades estatales y federales, denominada “facultades concurrentes”. Esto implica que puede haber leyes secundarias federales y estatales en una misma mate-ria, por ejemplo fiscal, que simultáneamente regulen de manera absoluta o parcial en el caso de que la Constitución asigne exclu-sividad a la federación o a las entidades federativas.

Conforme a los criterios jurisdiccionales, “la Constitución no opta por una delimitación de la competencia federal y estatal

para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) concurren-cia contributiva de la Federación y los estados en la mayoría de las fuentes de ingreso (Artículo 73, fracción VII, y 124); b) limitaciones a la facultad impositiva de los estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Fe-deración (artículo 73, fracciones X y XXIX), y c) restricciones expresas a la protestad tributaria de los estados (artículo 117, fracciones IV,V,VI, y VII y 118)”. (Compilación de Jurispru-dencia de 1954, tesis jurisprudencial número 557).

El federalismo establecido en la norma fundamental con-sideró facultades que son concurrentes y otras exclusivas, pero no estableció correlación con las atribuciones fiscales de cada orden de gobierno que diera plena viabilidad al cumplimiento de sus funciones. Es decir, no se estableció la correspondencia entre la facultad recaudatoria propia y la concurrente con el monto de recursos necesarios para atender las funciones de cada orden de gobierno.

Esta situación tiene impactos en materia fiscal y social, pues la falta de precisión de competencias afecta las capacidades tri-butarias de las entidades federativas y los municipios y, más importante, afecta la capacidad de dar respuesta y atender las funciones de gasto que tienen asignadas.

El acuerdo federal establecido en la Constitución de 1917, sin la definición de las atribuciones tributarias de cada orden

El federalismo establecido en la norma fundamental consideró fa-cultades que son concurrentes y otras exclusivas, pero no estableció correlación con las atribuciones fiscales de cada orden de gobierno

4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, versión original de 1917. www.juridicas. unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf



de gobierno, bajo el que se dividió el poder, generó tensiones entre poderes homólogos de distinto orden y entre distintos órdenes de gobierno. Sólo el peso de los ejecutivos estatales y el presidencialismo fueron una vía para moderarlas, pero se expresó en una distribución territorial del poder inequitativa, desorganizada e ineficiente, dando lugar a la superposición de funciones o a la invasión de facultades entre uno y otro orden de gobierno.

El marco jurídico del federalismo fiscal, en la práctica, cen-tralizó funciones en favor del gobierno federal, lo cual provocó que durante la primera mitad del siglo pasado prevaleciera un desorden tributario, en primer lugar, por el incipiente sistema fiscal y, en segundo lugar, por la duplicidad de cobro de impues-tos e ineficiencia recaudatoria por parte de los tres niveles de gobierno, así como por la constante invasión de competencias.

No es entonces extraño que desde 1925, en la primera Con-vención Nacional Fiscal, se buscó delimitar, sin mucho éxito, las competencias en materia de tributación separando las fuentes impositivas entre la federación y los estados. En las siguientes convenciones se llegó a la convicción de que si bien era deseable la delimitación de competencias privativas, al no ser posible un acuerdo, se mantuviera la concurrencia de gravámenes.

SistemaNacionaldeCoordinaciónFiscalPara 1974, todos los estados se habían coordinado para recibir las participaciones de los recursos recaudados por la federa-ción, principalmente del Impuesto sobre Ingresos Mercan-tiles (sustituido en 1980 por el iva), y en 1979, con la última Convención, se logró consolidar el Sistema de Coordinación Fiscal que tuvo como objetivo armonizar el sistema tributario; fijar las reglas de colaboración administrativa, construir los órganos en materia de coordinación fiscal y sentar las bases de su organización y funcionamiento; establecer y distribuir los recursos financieros que correspondan a las haciendas públi-cas estatales, y apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de aportaciones federales.

De esta manera, las entidades federativas cedieron sus potes-tades tributarias al gobierno federal bajo el supuesto de que éste tendría mayor capacidad para recaudar los impuestos y mejores mecanismos para hacer más eficiente la captación, eliminando la duplicidad de cobros tributarios y desarticulando los sistemas tributarios estatales.



El resultado, en el largo plazo, fue un mayor sesgo de ca-pacidades fiscales en el orden federal y la restricción de las co-rrespondientes al ámbito estatal y municipal. En la práctica, la “competencia residual” operó en contra de las entidades y a fa-vor de la federación, con la promulgación de una norma secun-daria de coordinación fiscal contraria al espíritu constitucional.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (sncf) de 1980 estableció que, a cambio de la suspensión de las potestades, se compartirían todos los ingresos vía las Participaciones Federa-les. Hoy en día, las entidades federativas no perciben recursos por el cobro de algunos Derechos y ya no administran el iva, que fue un acuerdo original para la creación del sncf.

Por ello es necesario recuperar en la redefinición del pacto hacendario federal, la potestad de administrar impuestos fede-rales importantes, así como tener certeza en cuanto al monto de lo recaudado, los padrones de contribuyentes y la aplicación de los mecanismos de reparto.

También se debe reconocer que las entidades federativas cuya riqueza natural se ha convertido en fuente de recursos públicos, no han recibido un trato equitativo por parte de la Federación que corresponda a su aportación al ingreso nacional.

Es el caso de algunas entidades federativas, donde la explo-tación y generación de petróleo, gas y electricidad han distorsio-nado las vocaciones productivas y dañado el medio ambiente, lo que se traduce en presiones sociales, económicas y ambientales. Para enfrentar esta situación, los gobiernos locales requieren de mayores capacidades y recursos fiscales, lo cual no es plena-mente reconocido por el actual esquema de coordinación fiscal.

Más aún, el cambio climático y el daño ecológico en algunas zonas del país, han sido susceptibles a la recurrencia de desastres naturales. No obstante, los mecanismos y recursos para atender desastres y apoyar la reconstrucción son lentos, insuficientes y condicionados a aportaciones estatales que las entidades fede-rativas no están en condiciones de cumplir.

Adicionalmente, durante la década de los noventa, el gobier-no federal impulsó un proceso de descentralización de algunas de sus funciones en materia de educación, salud, seguridad y desarrollo social. Con ello se transfirieron a los estados y muni-cipios mayores responsabilidades de gobierno y de gasto, pero no los instrumentos para fortalecer sus capacidades para financiar y atender sus nuevas y crecientes obligaciones con la población.

La tensión generada por la insuficiencia de recursos llevó a



que estados y municipios desarrollaran propuestas alternativas de negociación frente al gobierno federal. Las agrupaciones de gobiernos municipales y la Conferencia Nacional de Goberna-dores (conago), son expresión de la necesidad de los gobier-nos locales de dotarse de nuevos mecanismos de interacción e interlocución con el gobierno federal.

LeydeCoordinaciónFiscalLa Ley de Coordinación Fiscal (lcf) tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los estados, municipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración admi-nistrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal, y dar las bases de su organización y funcionamiento.

En el Capítulo I se establecen los mecanismos de estima-ción y distribución de las transferencias federales a los gobiernos locales adheridos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con los siguientes criterios generales:

• Los ingresos federales repartidos a los estados, se trans-fieren a través del Fondo General de Participaciones (20% de la Recaudación Federal Participable (rfp)), conforme a criterios de: (1) recaudación, (2) producción local y (3) la población.

• Por su parte, los municipios reciben el 1% de la rfp, ade-más de compensaciones adicionales para los municipios fronterizos o con litorales por donde se importen o ex-porten bienes.

• Las entidades y los municipios participan de la recau-dación que se obtenga del impuesto especial sobre pro-ducción y servicios.

• Las entidades federativas reciben recursos del Fondo de Fiscalización, por un monto equivalente a 1.25% de la rfp.

• Además, se asigna un Fondo de Compensación dirigido para los 10 estados con menor pib no minero, así como un Fondo de Extracción de Hidrocarburos, asignado a las entidades federativas productoras de hidrocarburos y gas.

Cabe señalar que las transferencias federales entregadas a los estados y municipios antes descritas de manera resumida, no son los únicos instrumentos de la Coordinación Fiscal. Durante los últimos veinte años se redistribuyeron funciones entre



los diversos órdenes de gobierno, relacionadas con educación, salud, seguridad pública y desarrollo social.

Esto reconfiguró las responsabilidades de gasto y propició la creación de nuevos instrumentos de financiamiento entre el orden federal, estatal y municipal.

En 1997 se agregó a la Ley de Coordinación Fiscal el Capítulo V, que considera la asignación de Aportaciones Federales (Ramo 33).I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (faeb);II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (fassa);III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (fais);IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Mu-nicipios y Demarcaciones del D.F. (fortamun-df);V. Fondo de Aportaciones Múltiples (fam);VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (faeta);VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los estados y del D.F. (fasp);VIII. En 2007 se incorporó el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (fafef).

FuentedeingresosdelosgobiernosestatalesDe acuerdo con lo anterior, los dos ramos generales del gasto federalizado que tienen las partidas presupuestarias más altas son las participaciones y las aportaciones federales.

Las primeras, son recursos que los estados y municipios pue-den ejercer libremente. Las segundas, son recursos etiquetados que determina la Ley de Coordinación Fiscal.

El problema que se puede observar, dadas las modificaciones al Sistema de Coordinación Fiscal, es el aumento de la depen-dencia financiera de los estados de las transferencias federales, al suspender las facultades fiscales de los gobiernos locales y otorgar al gobierno federal las principales fuentes de ingreso fiscal. En consecuencia, se incrementó el grado de concentración de los recursos financieros y se dejaron pocas fuentes de ingreso para los gobiernos subnacionales. Además, con el proceso de descen-tralización se incrementaron las necesidades de recursos para satisfacer la demanda de servicios públicos e infraestructura, que quedaron a cargo de las entidades federativas.

El problema que se puede observar, dadas las modificaciones al Sistema de Coordinación Fiscal, es el aumento de la depen-dencia financiera de los estados



En este sentido, los ingresos por participaciones superaron a los ingresos propios de los estados desde 1980 hasta la actua-lidad. De acuerdo con datos de la Secretaria de Hacienda, para el año 2007 del total de recursos que administran los gobiernos de las entidades federativas, 40.1% corresponden a aportaciones federales, 37.4% a participaciones federales, 10.9% a ingresos propios, 6.2% a convenios de descentralización, 1.5% a ingresos excedentes, y 3% al financiamiento federal. Así, aproximada-mente 80% de los recursos con que cuentan las entidades fede-rativas para cumplir con sus funciones de gasto provienen de las transferencias federales.

Por otro lado, los nuevos criterios de distribución de las par-ticipaciones promueven la eficiencia recaudatoria y económica. Esto significa que aquellas entidades que no mejoren la diná-mica de crecimiento de su Producto Interno Bruto (pib) y a la vez eleven su eficiencia recaudatoria, no tendrán oportunidad de aumentar los niveles de recursos transferidos. Sin embargo, al po-ner a competir a los estados sin mecanismos compensatorios, se puede generar iniquidad ya que las condiciones de desarrollo son muy distintas entre sí. Por ejemplo, qué oportunidad tendrían entidades federativas como Zacatecas, Chiapas o Oaxaca para competir por mayores niveles de recursos frente a la dinámica económica o poblacional de Nuevo León, el Estado de México o el Distrito Federal.

A la dependencia de recursos federales y su efecto inequi-tativo, debe agregarse la distorsión en el uso de recursos como otro de los problemas que enfrentan las entidades federativas, ya que por una parte los recursos que se transfieren a los go-biernos locales se asignan hacia un destino específico y las enti-dades federativas no tienen suficiente autonomía en el proceso de decisión y ejercicio de los recursos; incluso, se ha observa-do en los últimos años una tendencia creciente a la asignación discrecional de recursos en transferencias que atienden más a presiones y compromisos políticos.

Para revisar la problemática, se planteó la organización de la Primera Convención Nacional Hacendaria (cnh), la cual conjuntó los esfuerzos de los diversos actores políticos en una propuesta de reforma hacendaria fundamentada “en una nueva corresponsabilidad política, económica y administrativa entre los órdenes de gobierno, orientada a incrementar la recaudación y la autonomía en esta materia; mejorar la distribución de los recursos y de la inversión pública; privilegiar la interlocución



de las entidades federativas y los municipios con los órganos encargados de distribuir el gasto e impulsar la cooperación, la coordinación y la solidaridad para abatir y evitar que se profun-dicen las diferencias entre las regiones con mayor o menor grado de desarrollo, todo ello sin trastocar la estabilidad de las finanzas públicas de los tres órdenes de gobierno”.

HaciaunNuevoFederalismoUn Nuevo Federalismo debe redefinir un equilibrio de poder entre los órdenes de gobierno, particularmente el estatal y el federal, que se traduzca en capacidades fiscales acordes con las necesidades de gasto de cada orden de gobierno.

La reforma hacendaria (2007) introdujo modificaciones para resolver la inercia bajo la que se distribuía el ingreso fiscal, pero no resolvió la brecha fiscal. El actual acuerdo hacendario no satis-face al Gobierno Federal ni mucho menos a los gobiernos locales.

El cambio en las condiciones políticas y demográficas del país, así como la alternancia en los gobiernos locales y el fe-deral, obliga a replantear los acuerdos que sustentan el Pacto Federal. Es necesario establecer el equilibrio en términos de generar capacidades hacendarias para el desarrollo de todos los integrantes del Pacto Federal.

Este nuevo federalismo pasa por un nuevo esquema de dis-tribución de competencias entre órdenes de gobierno y, con ello,

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP.

impacto de la reforma 2007Distribución del crecimiento del fondo general de participantes,

2007-2010 (millones de pesos)

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de sus atribuciones y responsabilidades.Pero toda propuesta de este tipo requiere de una revisión del

acuerdo hacendario a fin de fortalecer las capacidades de los tres órdenes del gobierno.

Los temas imprescindibles para construir un nuevo fede-ralismo son:

1. Facultades y responsabilidades de los órdenes de gobierno: precisar, incluso constitucionalmente, las responsabilida-des directas de cada orden de gobierno y definir las fuentes de recursos que sustentarían su actuación.

2. Ingresos públicos: definir, en el marco de la coordinación hacendaria, que la recaudación federal es un ingreso de-rivado de un esquema de colaboración entre órdenes de gobierno; que no es un ingreso exclusivo del gobierno federal. Es un ingreso generado con el acuerdo y copartici-pación de los órdenes de gobierno, y las participaciones son el reparto del mismo y no un gasto del gobierno fe-deral al transferir su parte a los gobiernos estatales.

Un nuevo federalismo llevaría a modificar el peso que tienen los ingresos públicos locales dentro del total nacional y recupe-rar la corresponsabilidad en la administración de los impuestos federales más importantes.

3. Transparencia en los ingresos: un nuevo sustento fiscal del Pacto Federal obligadamente requiere del establecimien-to de condiciones y obligaciones para la transparencia, la cual no sólo debe de recaer en el lado del gasto, sino que debe hacer transparente para la sociedad y los órde-nes de gobierno, la captación de los ingresos públicos.

4. Federalismo social: el reto social y demográfico del siglo XXI plantea atender el reclamo social con nuevas ca-pacidades de gobierno. Una vía para fortalecer el Pacto Federal es constituir una nueva política social federalista. Un Federalismo social que reconozca los derechos socia-les plasmados en la Constitución y los sustente en la par-ticipación de la acción pública desde sus tres órdenes de gobierno. El gobierno municipal, el gobierno estatal y el gobierno federal deben estar constitucionalmente obliga-dos y equipados para atender las demandas sociales de los mexicanos de manera eficaz y eficiente.

5. Energéticos y recursos naturales: un nuevo esquema de co-rresponsabilidades en el manejo de la energía y los recursos naturales haría más equitativo el reparto de sus bene-



ficios, evitaría la polarización regional y garantizaría la participación de todos los órdenes de gobierno. Los go-bernadores y el jefe de gobierno del Distrito Federal de-ben de formar parte de órganos de decisión que definan el manejo de estos recursos naturales, su usufructo y las rentas que se generen de ello.

6. El verdadero gasto federalizado: el gasto federalizado debe considerar los recursos del Ramo 33, los convenios y los proyectos conjuntos de inversión. Sus reglas deben ser transparentes, estables y, sobre todo, establecidas por con-senso entre los órdenes de gobierno. Bajo esta lógica, deben impulsarse procesos de federalización y descen-tralización que doten de más facultades a las entidades federativas para:

• Participar en la determinación y distribución de los fon-dos de aportaciones federales, cuyo ejercicio y supervisión únicamente corresponda a las mismas;

• Precisar atribuciones y responsabilidades de cada orden de gobierno en la descentralización de responsabilidades de gasto; y

• Establecer criterios compartidos para el seguimiento y evaluación del gasto.

7. La evaluación del ejercicio del gasto: el método de evalua-ción y sanción en el ejercicio del gasto debe contar con una orientación más participativa y federalista, pues las necesidades de los municipios y entidades federativas son tan disímiles como sus capacidades, y se corre el riesgo de determinar parámetros inalcanzables para los gobiernos locales.

Se puede afirmar que no es cierto que los estados no quieran recaudar; el problema es de fondo y tiene que ver con la estruc-tura de las capacidades tributarias que las concentra el gobierno federal y, a su vez, descentraliza problemas a los gobiernos esta-tales. Tan sólo, si se duplicara la participación en la recaudación total del país, se pasaría de aportar 6 por ciento a 12 por ciento de los ingresos públicos totales, lo que no resuelve el problema de la asimetría de capacidades tributarias.

En materia de gasto, es una realidad la insuficiencia de los

En estos dos temas centrales: educación y salud, es necesario contar con mayores asignaciones para atender lo que es una responsabilidad del gobierno federal transferida a los estados



recursos federalizados en materia de educación, salud y segu-ridad pública, por ejemplo:

• En educación básica se sufre de un desbalance serio entre responsabilidades y capacidades financieras;

• La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, y la Comisión de Hacienda de la Conferencia Nacional de Gobernadores, han planteado la exigencia de incrementar los recursos del faeb y de los fondos orientados a com-pensar los desequilibrios generados por la insuficiencia de recursos federales que tienen que ser cubiertos con re-cursos propios;

• Se debe insistir en ello como primer paso para revisar la suficiencia y reparto equitativo de los recursos educativos;

• En materia de salud, el Gobierno Federal incumplió el acuerdo de proveer de recursos adicionales, diferentes al fassa para el desarrollo del Seguro Popular;

• En los hechos se reetiquetaron recursos fassa para asignar-los al Seguro Popular, lo que ha generado insuficiencias en ambos sistemas;

• Dentro del sistema tradicional de salud pública, los re-cursos no alcanzan a cubrir y regularizar la nómina del personal médico, ni se cuenta con recursos para manteni-miento y ampliación de infraestructura; y,

• A su vez, el Seguro Popular generó presiones sobre la ofer-ta de servicios de salud y sobre las finanzas estatales, lo que va haciendo inviable su desarrollo futuro.

Por ello, en estos dos temas centrales: educación y salud, es ne-cesario contar con mayores asignaciones para atender lo que es una responsabilidad del gobierno federal transferida a los estados.

En lo que toca al tema de seguridad pública, se requiere que las áreas financieras de las entidades federativas participen en la revisión y aprobación de las propuestas que involucren recursos financieros.

La revisión de la fórmula de asignación y los parámetros de redistribución de los recursos que se vayan sumando al Fondo, deben ser validados por los titulares de las áreas de finanzas de las entidades federativas para garantizar la viabilidad presu-puestal de las mismas.

Otro tema relevante, es el de la revisión de los mecanis-mos de definición de las reglas de operación de los programas federales aplicados en y con la concurrencia de las entidades federativas. Se requiere un verdadero acuerdo y flexibilización



de requisitos para el acceso y manejo de los recursos financieros.Una demanda es la modificación de los esquemas de los

pari passus a fin de reducir el porcentaje a cargo de las entidades federativas y poder aportar en especie.

Igualmente, es importante que en los proyectos de inver-sión se liberen espacios para la participación de inversionistas locales a fin de promover la actividad económica local, es decir, el desarrollo regional.

Con estos elementos se podría abrir la discusión para enri-quecer el Pacto Federal y abrir opciones de desarrollo más equi-tativas para todas las regiones y entidades del país.

El federalismo es un tema transversal que atraviesa todos los demás asuntos que interesan a la vida de la República, y es al mismo tiempo una restricción y una condición para las reformas que necesita el país.

Sólo con un verdadero Federalismo Hacendario que genere ventajas para todos los órdenes de gobierno y fortalezca las finanzas de todos y cada uno de ellos, se podrán superar los obstáculos al desarrollo que padece el país.

Fuentes de InformaciónConstituciones Políticas de los Estados Unidos Mexicanos, en: www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, H. Cámara de Diputados, en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

Ley de Coordinación Fiscal. H. Cámara de Diputados en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lcf.htm

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Reforma Hacendaria 2007, en: http://www.shcp.gob.mx/



Aníbal Gutiérrez Lara Licenciado en Economía y Maestro en Docencia Económica por la UNAM. En el sector público cuenta con experiencia en el análisis y difusión en temas de política económica y social, aspectos financieros, comercio, sector agrope-cuario, relaciones internacionales y programas de combate a la pobreza. En medios de comunicación cuenta con experiencia como analista, colaborador, columnista y editor para prensa escrita, televisión y radio. Actualmente es académico de la Facultad de Economía de la UNAM.


EnriquE VilatEla riba

LA BANCA DE DESARROLLO EN MÉXICOEl papel de la banca de desarrollo en México ha sido desvirtuado desde hace muchos años por funcionarios públicos, legisladores, partidos políticos, banqueros, em-presarios e incluso por los mismos bancos de desarrollo supranacionales como el bid y el Banco Mundial, quienes la han visto, al mismo tiempo, como una amenaza, un riesgo financiero, un medio de lucro político y económico y, cada vez menos, una oportunidad para acelerar el desarrollo económico de nuestro país.

En realidad, la banca de desarrollo no es más que una he-rramienta de la política económica de un país y, como toda herramienta, su eficacia (o ineficacia) depende del uso que se le dé y de la forma como opere. En cualquier caso, la banca de desarrollo debe ser una parte integral operativa de la política económica –agrícola, industrial, comercial, de comercio exte-rior, de vivienda, de creación de infraestructura, etc.– de un país y servir como elemento fundamental para acelerar el desarrollo


enrique Vilatela Riba

y crecimiento de los sectores y participantes prioritarios cuando, en la práctica, no cuenten con elementos fundamentales para en-frentar la competencia en los mercados interno y externo, entre otras posibles causas, por su tamaño, por las restricciones y distor-siones de su entorno, por las ineficiencias y disparidades propias de cada mercado o por la presencia de monopolios y oligopolios.

De hecho y aunque algunas teorías afirman que un “mer-cado perfecto” no requiere de banca de desarrollo y que ésta puede crear más distorsiones que las que resuelve, ese supuesto “mercado perfecto” no existe en ninguna parte del mundo por lo que aún los países más desarrollados cuentan con esquemas e instituciones de desarrollo, abiertos u ocultos, que les permiten apoyar sus políticas de crecimiento económico.

Tal es el caso de los Estados Unidos, de las economías eu-ropeas, de las asiáticas y, en general, de casi todas las del mun-do. En particular en aquellos países con desarrollo similar a México, nuestros competidores los cuales recientemente nos han aventajado en competitividad – Brasil, China, India – se ha gozado de una participación muy activa de instituciones, programas y financiamiento gubernamental para acelerar su crecimiento y competitividad.

Desde la década de los años treinta, México ha sido pionero, precursor e innovador en la promoción de la banca de desarro-llo, con resultados favorables para el crecimiento económico y la estabilidad política, aunque en ocasiones se cometieron erro-res y abusos. De esta forma, la banca de desarrollo mexicana fue un elemento fundamental cuando fue necesario generar, estructurar y financiar proyectos de interés nacional después de la etapa armada de la Revolución y durante la mayor parte del siglo XX, especialmente en la época del desarrollo estabilizador.

Mantuvo una importancia relativa en las últimas tres déca-das del siglo pasado cuando el sector privado adquirió un mayor dinamismo, pero la banca privada mexicana no tenía los medios y/o el interés para participar y propiciar el desarrollo de proyectos de largo plazo que requerían de la canalización de fuertes sumas de dinero y/o de la toma de riesgos desconocidos para ella.

Desafortunadamente, en esa época también se cometieron algunos errores y abusos que, en ciertos casos muy acotados, llevaron a las instituciones al borde de la quiebra. Y aunque debe reconocerse que en general esas faltas fueron menores a las de la propia banca privada, causante del problema del fobaproa, tales problemas fueron aprovechados para des-


la banca de desarrollo en México

prestigiar a la banca de desarrollo y ha sido pretexto para que actualmente varias de sus instituciones estén colocadas en una especie de limbo, desaprovechadas y sin cumplir su funciones principales de eslabonamiento de la cadena productiva, en el armado y apoyo de proyectos, en el desarrollo, crecimiento y competitividad de México.

En la práctica, la banca de desarrollo en México ha perdi-do toda relevancia al haber olvidado su razón de ser, al haber sido sometida a leyes y reglas burocráticas que le han restado agilidad y han castigado y burocratizado sus procesos para la toma de riesgos que debieran ser naturales para este tipo de instituciones. Y al buscar al mismo tiempo una aparente efi-ciencia operativa que la ha llevado a desmantelar su estructura y, con ello, su capacidad de identificar, analizar y estructurar proyectos, y de participar activamente en ellos con asesoría, capacidad técnica, organización y, finalmente, con capital y financiamiento inteligente.

En general, los actuales bancos de desarrollo operan primor-dialmente en segundo piso, con una absoluta dependencia de la banca comercial y de los intermediarios financieros no banca-rios, y han perdido su cercanía con las empresas y los sectores económicos. Se ha eliminado su función coordinadora y orga-nizadora de sectores y cadenas productivas y se les ha llevado a una muy limitada actividad financiera dando crédito a través de la banca comercial y de los intermediarios financieros no bancarios –sofoles, sofomes, etc.–, y mediante el otorgamiento de garantías que cubren el riesgo de estos intermediarios, ries-go que paradójicamente y muchas veces sin control, recae de nuevo en los bancos de desarrollo.

Las razones han sido varias y diversas. Algunas de ellas son las siguientes:

• La decisión del Estado de no intervenir en los merca-dos y, por lo tanto, en el desarrollo de la economía, y la falta de una verdadera política industrial, comercial y sectorial que apoye y facilite la actividad económica en aquellas áreas en las que las empresas mexicanas requieren apoyo para ser más competitivas.

• La memoria, muchas veces exacerbada, de los proble-mas que llegaron a tener algunos bancos de desarrollo.

• El temor de las autoridades por incurrir en pasivos o



gastos excesivos y no poder controlar lo que sucede en cada uno de los bancos de desarrollo.

• La presión de la banca comercial para no tener compe-tencia de la banca pública.

• La creencia en que un mercado mexicano abierto es casi perfecto y, por lo tanto, no requiere de banca de desarrollo.

• La creencia en que la banca comercial responderá a in-tereses mexicanos y racionales y se enfocará a apoyar a la planta productiva del país.

• La creencia en que la banca comercial es más sofisticada y cuenta con una mejor manera de evaluar y adminis-trar los riesgos.

• El haber dado a los banqueros privados la administra-ción de los bancos públicos, sin haberles fijado objetivos y metas claros de banca de desarrollo, con restricciones absurdas derivadas de la Ley del Servicio Público y de-jándolos en un limbo conceptual y operativo.

• El pretender que el menos es mejor, buscando solo la eficiencia operativa, pero sin objetivos claros y, en vez de mejorar e impulsar a las instituciones con metas cla-ras y la implantación de mejores prácticas, llegar al ab-surdo de desmantelarlas y buscar cerrarlas por no saber qué hacer con ellas.

• La creación de fondos de apoyo aislados y descoordi-nados en diferentes dependencias y el uso clientelar y político de estos fondos.

En resumen, la banca comercial ha presionado por tener una menor competencia de la banca pública y las autoridades han preferido abandonar su responsabilidad, dejándola en manos de la banca privada, sin entender que las responsabilidades, los papeles y las actividades son diferentes y complementarias y que ambos son necesarios para propiciar y fomentar el creci-miento del país, con tantas oportunidades, pero con tantos obs-táculos y retos imposibles de superar sin una acción orquestada y coordinada.

Paradójicamente, hoy en día nos encontramos en México

La banca comercial ha presionado por tener una menor competencia de la banca pública y las autori-dades han preferido abandonar su responsabilidad, dejándola en manos de la banca privada



con una banca comercial muy eficiente, que en muchos casos es la filial más rentable de los grupos globalizados, que ha sabido aprovechar en su beneficio la falta de bancarización y las dis-torsiones del mercado mexicano, pero que está enfocada –como naturalmente ocurre cuando un gobierno no le impone reglas y condiciones que cuiden el desarrollo productivo interno–, en maximizar sus utilidades a través del crédito al consumo, del crédito hipotecario y del crédito al gobierno, y que no ve la necesidad de participar, con la toma del riesgo correspondiente, en el crédito y mucho menos en el apoyo global de los sectores productivos.

La situación ha llegado a tal extremo que, con el fin de participar en el financiamiento al sector productivo, los bancos requieren de garantías por parte del gobierno y/o su banca de desarrollo por hasta el 90% de los “riesgos que toman”, gene-rando por lo tanto una mayor distorsión y peligro potencial, al obligarse a que los bancos de desarrollo absorban el riesgo de la operaciones que generan la banca comercial y los interme-diarios financieros no bancarios, bajo el supuesto de que éstos lo hacen en una mejor forma y con un mejor control. Pero en realidad los incentivos están dados para que los intermediarios sólo busquen incrementar el número de operaciones, obtengan las utilidades y pasen el riesgo a los bancos de desarrollo.

Adicionalmente y como es natural con una banca extranjeri-zada, la experiencia nos ha demostrado que muchas de las deci-siones importantes de los bancos son tomadas fuera de México, por comités ajenos a las prioridades y necesidades de nuestro país y, en muchos casos, buscando sólo maximizar sus utilida-des en el corto plazo.

Por otro lado, después de la crisis financiera global manifes-tada en el 2008, se ha hecho aún más evidente que una política macroeconómica sana es una condición necesaria para propiciar el desarrollo estable y para evitar las crisis financieras recurrentes. Pero también se ha hecho evidente que esa política macroeco-nómica sana no es suficiente para acelerar el crecimiento y para aprovechar las oportunidades internas y externas en los mercados y, mucho menos, para propiciar la integración de las cadenas pro-ductivas y el desarrollo de pequeñas empresas en dichas cadenas.

En un mercado globalizado y altamente competitivo en el que cada vez es más difícil diferenciar entre los mercados inter-no y externo, en el que participan empresas de economías muy competitivas, preparadas para ganar y que cuentan muchas ve-



ces con condiciones locales que les facilitan su competitividad, pero que también cuentan con apoyos, directos y/o indirectos, abiertos y/o ocultos de sus gobiernos, México no tendría por qué renunciar a todos los medios posibles que le permitan me-jorar su competitividad y, con ella, su desarrollo y crecimiento.

En los últimos años el país ha perdido posiciones en compe-titividad a nivel mundial. Temas como la inseguridad, la falta de respeto al Estado de derecho y la falta de confianza en el sistema de impartición de justicia; la falta de reformas en áreas tan im-portantes como la educativa, la laboral y la fiscal; la existencia de monopolios públicos y privados en sectores tan importantes como el energético y las comunicaciones; y la falta de financia-miento al sector productivo, lo han rezagado y han hecho que su crecimiento sea menos dinámico que el potencial que tiene.

Pero adicionalmente, el desmantelamiento de los bancos de desarrollo y la falta de una coordinación que identifique a los sec-tores con mayores oportunidades, a las empresas que tienen opor-tunidad de integrarse a las cadenas productivas, sus necesidades, requerimientos y los cuellos de botella, y que desarrolle programas puntuales pero integrales para garantizar la competitividad de cada uno de esos sectores, asi como sus cadenas y eslabonamiento, han sido factores muy importantes en la falta de aprovechamiento de oportunidades y de crecimiento para México.

En este sentido y adicionalmente a las reformas estructu-rales que México requiere, pero con mayor premura si siguen detenidas, el gobierno mexicano debe impulsar una política sectorial promotora y activa operada por bancos de desarrollo integrales y sólidos que sirvan como trampolín para el creci-miento, el desarrollo y la competitividad.

No se trata de caer nuevamente en discusiones partidistas y estériles respecto a la forma (una sola institución fusionante de las otras o varias instituciones especializadas, operar en primer piso o en segundo piso, etc.) sino que el tema fundamental, de fondo, es su contenido: el dotar a los bancos de desarrollo con la función, la responsabilidad, los recursos necesarios (legales, operativos y financieros) y la autonomía de gestión y flexibi-lidad, para que puedan servir de organizadores, coordinadores y otorgantes del apoyo integral que requiera cada uno de los sectores encomendados a su cuidado.

La forma es secundaria y deberá ser flexible para adaptarse a las cambiantes necesidades de una economía como la mexicana.

Por supuesto que, con el fin de ser más eficientes y efica-



ces, y cuando así sea conveniente para dar un mejor apoyo y servicio, los bancos de desarrollo deben aprovechar y servirse de, pero no servir a, los organismos y agrupaciones empresa-riales, los bancos e intermediarios financieros no bancarios, las instituciones de educación superior y, en general, de cuanto les permita ampliar su infraestructura, su organización, sus apoyos y su penetración en el sector que atiende.

En los bancos de desarrollo confluyen diversos intereses y responsabilidades, por lo cual sus órganos de autoridad, super-visión y control deben ser definidos de tal forma que garanticen a todos los interesados ser escuchados y tomados en cuenta en la preparación de sus programas y apoyos pero, a la vez, que las decisiones de riesgo sean tomadas con estrictos criterios fi-nancieros independientes y autónomos que combinen su labor de promoción con su sostenibilidad y crecimiento financiero en el largo plazo.

Los bancos de desarrollo no deben subsidiar con sus recur-sos, pero sí pueden ser el canal para distribuir los subsidios que otorgue el gobierno federal cuando éste así lo decida. Los apo-yos financieros que otorguen los bancos de desarrollo deben cumplir estrictos criterios de rentabilidad y ser una fuente de ingresos permanente para las instituciones.

El verdadero soporte y la ventaja competitiva de los bancos de desarrollo debe provenir de su conocimiento de los mercados y de los sectores, de la identificación de oportunidades y retos, de su capacidad para organizar programas integrales para cada sector, incluyendo su poder de convocatoria para atraer inver-sionistas nacionales y extranjeros, necesarios para completar los eslabones en cada una de las cadenas productivas hacia la exportación o el mercado interno.

Sus apoyos financieros deben ser, a la vez, complemento a sus programas y aliciente y garantía a los participantes del com-promiso institucional de que contarán con todos los elementos necesarios para ser exitosos.

Separar, como en la década de los setentas y como desafor-tunadamente volvió a ocurrir en la primera década del presente siglo, los apoyos financieros de los programas de apoyo sectorial, es desmembrarlos y evitar que los primeros tengan el sustento que requieren y los segundos cuenten con el apoyo necesario y, por lo tanto, ambos resulten más costosos y tiendan al fracaso.

Un elemento fundamental en la preparación y ejecución de los programas sectoriales de los bancos de desarrollo es la par-



ticipación de las instituciones de educación superior, las cuales pueden jugar un papel vital en la conformación de programas de estudio orientados directamente a las necesidades de los sec-tores prioritarios apoyados por la banca de desarrollo. Esto les dará a las empresas participantes la garantía de contar con el per-sonal capacitado necesario para llevar a cabo sus actividades y, a los estudiantes, la garantía de contar con las fuentes de trabajo necesarias al terminar sus estudios. Pero, más importante, puede ser el inicio de una fuerte vinculación de las universidades con los sectores productivos, las industrias y las empresas en el desa-rrollo de tecnologías y medios para aumentar su competitividad.

Como conclusión y sin quitar la importancia que tienen el manejo responsable de las finanzas públicas y las reformas estructurales pendientes en nuestro país, la conformación y ejecución de programas integrales de apoyo sectorial a través de la banca de desarrollo puede ser el trampolín que permi-ta que muchas empresas mexicanas, de todos tamaños pero primordialmente las pequeñas, se incorporen, en forma orga-nizada, competitiva y exitosa, a las cadenas productivas, incre-mentando sustancialmente su probabilidad de éxito.

Lo anterior generaría un círculo virtuoso de oportunidades, dinamismo, crecimiento, empleo mejor remunerado, riqueza, consumo, pago de impuestos, etc. que, con un bajo riesgo y pre-supuesto por parte del gobierno federal, logre el objetivo funda-mental de impulsar el crecimiento, el desarrollo económico y la competitividad de nuestro país.



Enrique Vilatela Riba Actuario por la Universidad Anáhuac y Maestro en Administra-ción de Empresas por The Wharton School of Business en la Universidad de Pensilva-nia. Fue Director General del Banco Nacional de Comercio Exterior; Director General de Crédito Público y de Crédito Externo en la SHCP; Subgerente de Transacciones Internacionales en Nacional Financiera. Actualmente es consejero de varias empresas y consultor privado en materias financieras e internacionales.


Jorge ruiz Ascencio

Para una industria Petrolera eficazSe presenta una primera visión de carácter estructural respecto a algunos de los aspectos críticos de la indus-tria petrolera y marginalmente de la eléctrica. Desde este punto de vista, en particular, los problemas financieros y presupuestales del gobierno federal no atañen a las empresas sino en la medida en que la incapacidad fiscal de la administración central traslada sus problemas al sector de energía.

No es conducente cuestionar a quién debe servir la indus-tria, es a la Nación y concretamente al pueblo de México; si el excedente petrolero es dilapidado en una administración onerosa, en programas fallidos, en corruptelas o en todo lo anterior, no es responsabilidad de las empresas sino del gobierno que utiliza


Jorge Ruiz ascencio

ineficazmente los excedentes generados: la “renta petrolera”.La renta petrolera en sí es un concepto que debe ser aclarado:

no es producto de la transformación industrial o generación de valor por el trabajo mismo. Al menos no en el sentido tradicional mercantil o industrial, ya que las ganancias que una empresa o país pueden derivar de la explotación petrolera son múltiplos muy mayores a las tasas de utilidad de cualquier otro negocio.

El enorme valor de la renta petrolera deriva de dos componen-tes: un accidente geológico que generó depósitos de hidrocarburos en el subsuelo y una determinación histórica: la soberanía que un pueblo logra establecer sobre un territorio cuyo subsuelo cuenta con ese accidente, herencia no generalizada en el globo terráqueo.

Planteado de otra manera, los países reconocidos por la Or-ganización de las Naciones Unidas cuentan con soberanía sobre sus territorios, pero no necesariamente con hidrocarburos en el subsuelo, y es precisamente la escasez junto con el estadio de la tecnología actual lo que genera un valor “premio” a aquellos que exploten un subsuelo determinado y obtengan hidrocarburos.

Cabe la pregunta: ¿aquellos países con hidrocarburos en el subsuelo y con soberanía sobre su territorio merecen el premio de la explotación petrolera?

La respuesta sólo puede darse en la perspectiva histórica de las luchas de generaciones para conformar a la Nación. Los mexica-nos tardamos cuatro siglos de luchas y esfuerzos para entender estos conceptos, pero hoy es simple e igualmente importante: el petróleo y la renta petrolera son originariamente de la nación.

En una economía de mercado, lo anterior sigue siendo válido y la renta petrolera no se comparte con las empresas. Una empresa petrolera, en el siglo XXI, no requiere de la parte de la renta pe-trolera para ser rentable; su trabajo permite fácilmente cubrir sus costos y su éxito le generará muy atractivas ganancias.

Por lo dicho, la renta petrolera no es un concepto puramente económico, contable o mercantil, pertenece más al campo de la se-guridad nacional y está, en el caso de México, indisolublemente vinculado con el pasado, el presente y el futuro de la nación.

En el futuro inmediato, México habrá de poner en práctica y a prueba, bajo diversas modalidades, nuevos esquemas de operación y explotación, pero la manera en que el gobierno logre preservar la renta petrolera y canalizarla al desarrollo nacional, definirá la medida de su éxito en lograr un Estado eficaz.En 2001 se contaba con reservas totales, denominadas 3P, de 56.2 miles de millones de barriles de petróleo crudo equiva-


Para una industria petrolera eficaz

lente (MMbpce), para 2006 se contaba con 46.4. Las reservas se redujeron en 9,800 millones de barriles.

De 2007 a 2012 las reservas llegaron a su actual nivel de 43.8 MMbpce de acuerdo a la Comisión Nacional de Hidro-carburos (cnh 6 de marzo 2012). Se redujeron las reservas en 1,600 millones de barriles.

En total, durante los últimos 11 años, se redujeron las re-servas, el patrimonio petrolero de las siguientes generaciones, en 22%, 12,400 millones de barriles de crudo equivalente (los ajustes por reclasificación fueron marginales).

Más aún, si se observa la reducción de las reservas proba-das que son aquellas explotables en lo inmediato, la pérdida fue mayor: de 23.5 MMbpce al inicio de 2001, se observa una extracción de más del 41%, dejando sólo 13.8 MMbpce en 2012.

En un cálculo simple, el valor de los recursos extraídos de las reser-vas probadas (9.7 MMbpce) en estos 11 años es del orden de 6.4 billones de pesos (estimado a un promedio de 58.4 dólares estadounidenses por barril, y un tipo de cambio de 11.23 pesos por dólar).

Es ineludible preguntarse ¿para qué sirvió este desgaste patrimonial?En esos once años, la vida de los mexicanos perdió calidad de manera acelerada: 12 millones de pobres más; desempleo abierto y encubierto de más del 12% de la población económicamente activa (INEGI, marzo 2012); miles de empresas buscando evitar

Las ReseRvas PetRoLeRas de México


Jorge Ruiz ascencio

la quiebra y sólo unas pocas en “polos desarrollados” concen-trando la riqueza. Los mexicanos son rehenes de la pobreza, la inseguridad y la ignorancia.

Si las próximas generaciones habrán de recibir algo a cam-bio de la enajenación de la riqueza petrolera, cosas muy distin-tas tienen que hacerse y de inmediato. Se necesita una industria eficaz que permita lograr tres objetivos obligados:

• Producir valor para los mexicanos que vienen en camino;• Contribuir a la expansión económica y bienestar social

de hoy; y, • Consolidar con hallazgos ciertos la riqueza petrolera

que tiene el país.A principios del siglo XX la industria petrolera involucraba co-nocimientos y tecnología de “punta” que México no tenía; la situación es muy distinta a principios del siglo XXI. Hoy el país cuenta sobradamente con los trabajadores, el equipo y los centros tecnológicos y científicos necesarios para abordar la completa exploración y desarrollo de la enorme mayoría de los yacimientos petrolíferos terrestres y marinos; ello a pesar del feroz y costoso desmantelamiento al que ha estado sujeta la industria1.

Hoy sólo las aguas profundas y, posiblemente, la explota-ción del gas de lutitas (shale gas), requerirán de preparación y equipamiento especial que, con inteligentes asociaciones pro-fesionales y mercantiles, permitirán su gradual exploración y dominio sin poner en entredicho ni la renta petrolera ni la sobe-ranía sobre esta riqueza. Por supuesto y como habrá de resultar evidente, el ritmo y las inversiones requeridas deberán acom-pasarse a una estrategia de explotación claramente justificada y transparente, de cara a la nación.

Con los prospectos en las cuencas del sureste, terrestres y marinos, México puede incrementar sus reservas mucho más allá de la mezquina reposición de “uno por uno” de reservas ex-traídas, al tiempo que establece una plataforma de explotación de alrededor de 3 millones de barriles diarios, si es que se decide y demuestra, que esto es necesario para consolidar un nuevo proyecto nacional. Varios estudios que soportan este escenario se encuentran en valoración.

Por supuesto, se debe dejar de malgastar recursos en pros-

1 En esta lógica se enmarca y explica el irresponsable crecimiento del pasivo laboral en pensiones ofrecidas a varias generaciones de empleados y trabajadores a fin de quitar-los del camino, dejando crecientemente a la industria en manos de las decisiones y la operación de empresas privadas, principalmente extranjeras.



pectos cuyas fórmulas de explotación, sólo se explican por inte-reses ajenos al nacional. Destacan dos proyectos: Chicontepec (Proyecto atg) y Burgos.

En Chicontepec se han invertido en los últimos seis años 135,000 millones de pesos; se reinició este olvidado proyecto por-que la Dirección de Pemex Exploración y Producción (pep) declaró haber encontrado reservas muy superiores a las que hoy se conoce que existen y ofreció una producción promedio por pozo de 106 barriles diarios con necesidades de inversión muy menores a las que hoy consume. Al no lograr más que una pro-ducción promedio por pozo de 26 barriles diarios (diciembre 2011), el proyecto en vez de ganancias produce pérdidas de 30.4 centavos por cada peso invertido (asf, 2012).

La ambición de echar a andar un enorme volumen de contra-tos en muy corto plazo hizo que pep olvidara las buenas prácticas petroleras y en vez de iniciar un estudio cuidadoso de las muy heterogéneas regiones de las que se compone el atg, se lanza-ra a una explotación masiva, financieramente desastrosa de los yacimientos.

En adición, un tema que debe atenderse frontalmente es el de la quema de gas asociado a la extracción de los hidrocarburos líquidos. En el caso del atg, dada la premura con la que se está perforando, las instalaciones superficiales para tratar y acopiar el gas no se han construido, por lo que la quema y desperdicio de este valioso elemento alcanza los 25 millones de pies cúbicos diarios (Mpcd)2. Como medida de su desaseo, considérese que este proyecto sólo aporta el 2% del aceite crudo a nivel nacional, pero quema o “ventea” el 17 % del total de gas desperdiciado a nivel nacional (cnh, abril, 2012).

Con muy serias implicaciones sobre el valor de los acti-vos, las reservas de esta amplia región, fueron presentadas con cálculos sin suficiente soporte en la realidad, lo que eventual-mente llevó a la Comisión Nacional de Hidrocarburos a con-tradecir a pemex.

• En marzo de 2011 la cnh publicó oficialmente que las reservas 2P del proyecto atg estaban sobreestimadas y que un inmenso volumen (recursos contingentes) tendría que ser reevaluado: 12,302 millones de barriles de petróleo crudo equivalente (Mbpce) (cnh mayo, 2011, p. 2).

2 Esto equivale a 228 millones de pesos si estimamos a 2.0 dólares estadounidenses por mpcd, y un tipo de cambio de 12.5 pesos por dólar.


Jorge Ruiz ascencio

• En marzo de este año, la cnh aceptó las cifras de pep con una reducción de 29% en las reservas probables (P2). (cnh (febrero, 2012, p. 5)

A estas alturas, en los medios académicos y técnicos fuera de Pemex se otorga poca credibilidad al tema. Para dar una di-mensión de la reducción que se le hizo a las cifras del proyecto, se calculó que implica una pérdida de valor por 2.5 billones de pesos (1,893.6 millones de barriles a 110 Usdb y un tipo de cam-bio de 12 pesos).

SituaciónactualdelasreservasEn 2011, la cnh publicó que las reservas nacionales totales eran de 32,933 miles de millones de bpce (por no aceptar los “recursos contingentes” en Chicontepec). (cnh, marzo, 2011, p. 6). Para 2012 las reservas aumentan a 43,837 miles de millones de bpce. (cnh, febrero, 2012, p. 6).

Debe ponerse en relieve que de las reservas en 2012, sólo 31% son “probadas”, el resto, 69% son sólo “probables y posibles”. Precisa-mente las “posibles” (las más dudosas), son las que PEP ha estado registrando como reposición del crudo extraído y es precisamente por esta razón, que la verdad a medias de que Pemex está logrando re-poner un barril por cada barril que extrae es una mentira: el petróleo extraído es compensado con posibilidades.

Se conoce y es evidente la presión ejercida sobre este órgano técnico (cnh), que no es bien visto por una burocracia técnica y financiera acostumbrada a no revelar sus procedimientos ni rendir cuentas de ningún tipo.

Hoy, México cuenta con reservas producto de un juego de poder con las cifras oficiales. Eso no puede continuar, se requiere una base sólida e impertérrita a los intereses de corto plazo, para sustentar las premisas del potencial energético nacional y, con ello, lanzar una nueva etapa de desarrollo.

La importancia de buscar la autonomía y fortalecer finan-ciera y técnicamente a la cnh es más que evidente: es un paso estratégico hacia contar con instancias de certidumbre, objeti-vidad y transparencia, pero que dista de ser suficiente. Ante los cambios de innovación que habrán de efectuarse en el sector de energía, se hace necesario para el futuro inmediato un ente au-tónomo, dotado de la más amplia capacidad técnica y recursos propios, independiente de las autoridades financieras. Definir el perfil de este ente, sus posibles funciones y organización se vuelve una tarea prioritaria ya que será un mecanismo garante



de la objetividad y eficacia de las decisiones estratégicas y ope-rativas que se habrán de tomar en la industria.

BurgosEn Burgos se experimentó una fórmula financieramente ruino-sa al escogerse una vía de financiamiento “diferido”: los pidire-gas. En vez de utilizarse deuda soberana para obtener recursos baratos, se optó por hacer operaciones en mercado abierto que recayeron gravosamente sobre las utilidades que debieron cap-turarse en beneficio público; al final y por insostenible, se tuvo que aceptar la deuda como pública junto con los sobrecostos.

Al enriquecimiento de los agentes financieros se aparejó la ganancia de grandes empresas que fueron incorporadas argu-mentando su expertise y capacidad administrativa y financiera. Decenas de operadores y pequeños contratistas mexicanos fue-ron los verdaderos ejecutores del trabajo en la región, recibiendo sólo una paga muy disminuida al quedarse los “grandes” con un overhead innecesario.

No menos importante en el objetivo de Burgos es la polé-mica oculta, pero no por ello concluida, respecto a la sustitución de la planta generadora de energía eléctrica propiedad del Es-tado, por productores independientes que, en paralelo al desa-rrollo de Burgos, fueron contratados por la Comisión Federal de Electricidad (cfe). En este sentido, la Auditoría Superior de la Federación (asf) ha revelado que la Cuenta Pública de 2010 arroja la subutilización de la planta instalada ociosa de 11.1% por encima del margen de reserva establecido por la propia Junta de Gobierno de cfe. El desperdicio se ha dado año con año, de manera creciente a lo largo de los últimos diez años. De hecho, 193.3% arriba del margen establecido (asf, 2012, p.110).

En un país al que urge canalizar su precario ahorro a inver-sión, es inaceptable continuar dejando de utilizar la capacidad industrial creada con los recursos de varias generaciones.

Que la cfe parece generar electricidad 29% más cara que los productores independientes con la misma tecnología, es un pro-blema que debe ser aclarado pero no justifica de manera alguna el desperdicio de enormes volúmenes de recursos involucrados

La ambición de echar a andar un enorme volumen de contratos en muy corto plazo hizo que pemex Explora-

ción y Producción olvidara las buenas prácticas petroleras


Jorge Ruiz ascencio

en el 11.1% de capacidad ociosa mencionado.Por si fuera poco, los consumidores de todo el Valle de Mé-

xico están padeciendo cobros en exceso. De acuerdo a los pri-meros hallazgos de la asf, 6.5 millones de consumidores han sido afectados en 2010.

Una administración eficaz en cfe y en el sector eléctrico deberá atender estos aspectos estratégicos. Los trabajadores de la industria necesitan un liderazgo de los directivos que permita llevar la planta nacional a los niveles de eficiencia que pueden lograrse aún sin tecnologías de punta.

Sistema Nacional de Refinación (SNR)Aunque el gobierno federal no ha declarado el retiro de Pemex de la producción de combustibles y la refinación en general, de hecho así va sucediendo.En 2007, después de una conducción muy desafortunada de la industria, las importaciones de Pemex ya representaban el 40% del valor de sus exportaciones; para el cierre de 2011 alcan-zaron el 55% (Pemex, 2012). Las últimas administraciones no han manifestado preocupación alguna por las implicaciones de esta dependencia y el desperdicio de divisas; antes bien, la han justificado con argumentos financieros de corto plazo y más corta visión.

La importación de gasolinas representa alrededor del 69% de las importaciones de petrolíferos. En 2000, la producción nacional de gasolinas era de 393 miles de barriles diarios (Mbd); en 2010 se produjeron 424 Mbd, un crecimiento de menos del 0.8% anual. Mientras tanto, la demanda creció de 533 Mbd en 2000 a 803 Mbd, es decir, a un ritmo del 5% anual.

Al abrirse la brecha entre la producción nacional y el con-sumo, pemex Refinación (pref), sin necesidad de permiso o declaración alguna, se privatiza de facto. Hoy de cada 100 litros de gasolina que el mexicano compra, 55 litros provienen de re-finerías en otro país (asf, 2012, p.104).

¿Esta dependencia es la que queremos para el futuro?

Una revisión de los procesos de planeación, programación y proyectos de pref permite ver que los graves problemas de construcción, operación y mantenimiento fueron el común denominador a lo largo de los últimos cinco años: en 2010, la asf ratificó las fallas que a lo largo de los años son más bien el



propio sistema de trabajo, es decir, constituyen la dirección a donde se conduce a este vital segmento industrial. El fracaso de las “reconfiguraciones” de las refinerías ejemplifica esto. En su conjunto, después de años de inversiones en la mejora de los procesos de transformación, pref planteó para 2010 utili-zar el 88.9% de su capacidad instalada; sin embargo, sólo logró un nivel de 78.2% en procesamiento (asf, 2012, p.104). Paros e incidentes mermaron a las plantas sistemáticamente: “... la reconfiguración de las refinerías no contribuyó a aumentar la producción de petrolíferos por lo cual se incrementaron las importaciones”.

Las enormes inversiones a lo largo del sexenio tampoco ge-neraron la eficiencia requerida para producir competitivamente; PREF afirma que cada barril de gasolina importada le cuesta 1,183 pesos, mientras que producir cada barril de gasolina le cues-ta 1,220.7 pesos (3% más cara) (asf, 2010 p.104).

La negligencia permite, además, que pref determine (o se le instruya) no procesar más crudo para no generar más subpro-ductos como combustóleo ya que la cfe simplemente no lo consume. Y ello no por razones ambientales, sino porque va dejando de producir en las plantas propiedad del estado: “El volumen de energía eléctrica generada por la cfe significó un índice de utilización de su capacidad instalada de 46.9%, en tanto que el de los pie (Productores Independientes de Petróleo) fue de 75.2%” (asf, 2012, p. 110).

Mientras los gobernantes en turno piensen que con sus equipos de colaboradores pueden ocultar la verdadera intención de sus acciones de gobierno y conducir al país hacia su particular mo-delo de economía y sociedad, México estará al borde de la crisis. No se puede engañar a todos todo el tiempo. Lo que ha pasado en pemex, lo que las cifras de resultados indican es que se ha buscado demeritar al organismo público y que ello ha resultado enormemente costoso; no para el gobierno, para la Nación.

Ante los cambios que se avecinan, es imprescindible no per-der el sentido y la dirección. Está claro que pemex puede servir más a la Nación y debe empezar a administrarse con la transpa-rencia y honestidad técnica que los mexicanos, sin duda, pode-mos. Por ello es altamente recomendable retomar la discusión y rediseño del aparato público que al tiempo que permita la con-


Jorge Ruiz ascencio

ducción de la industria pública y privada de acuerdo a los mejores intereses del país, garantice por igual el cuidado de los intereses sociales y los mejores resultados para la economía en su conjunto.

Algunas líneas básicas de trabajo que se derivan de lo plan-teado hasta aquí son:

1. Reservasyrecursoshumanos son la riqueza de una in-dustria petrolera. El agotamiento de las reservas de los últimos años plantea la urgente necesidad de contar con un “ente autónomo” que sea el garante de la objetividad y veracidad de la información en la materia y que cons-tituya un soporte técnico autorizado para las decisiones clave en los siguientes asuntos:

• Metas de producción,• Acumulación de reservas,• Concesiones a pemex,• Áreas y modalidades de contratos a terceros, • Regulación y normativas de seguridad, y • Acopio y salvaguarda del universo de información es-

tratégica nacional.Lo anterior tiene, por supuesto, enormes implicaciones:

Pemex ya no sería juez y parte, el Estado le otorgaría conce-

siones a pemex para su exploración y explotación definién-dole las metas y ritmos; las reservas y su reposición serán un asunto de Estado; los terceros que participen serían regulados no por pemex sino por un ente autónomo que definiría, junto con el Ejecutivo, las modalidades más convenientes para su contratación.

2. Lasasociacionesnecesarias para explorar y desarrollar aguas profundas, shale gas y sistemas artificiales de ex-plotación de campos nuevos o maduros que por distintas razones convenga al Estado poner total o parcialmente en manos de algún operador, serán responsabilidad del Eje-cutivo, pero el Ente regulador habrá de asistirlo y soportar las decisiones considerando sólo el mejor interés nacional y las experiencias de éxito internacionales. La renta petro-lera sería preservada vía fiscal, en todos los casos.

3. En tanto se amplían las reservas y los nuevos esquemas

Lo que las cifras de resultados indican es que se ha buscado demeritar al organismo público y que ello ha resultado enormemente costoso; no para el gobierno, para la Nación



y modalidades dan fruto, laplataformadeproducciónpetrolera puede basarse –en adición a las dos regiones marinas- en nueva producción de los campos del sur y litoral de Tabasco. La idea de mantener un volumen de producción de 3 millones de barriles diarios tiene senti-do sólo en función de objetivos de desarrollo económico nacional que incluye lograr un balance sustentable entre producción nacional de combustibles y petrolíferos e importación de productos a precios competitivos. La si-tuación actual de importación de una parte mayoritaria del consumo nacional es insostenible e irresponsable. Por ello, se debe dar curso a la construcciónin-mediatade,almenos,dostrenesdeproduccióndecom-bustibles, gasolina y diesel (de 250 mbd cada uno), que estén acordes con los tipos de crudo con que se cuenta. Los argumentos de capacidad ociosa y ba-rata en el extranjero deben ser desechados ya que la necesidaddecontarconun“piso”deautosuficien-cianacional está claramente por arriba de simples premisas económicas de corto o mediano plazos. Por otro lado, la integracióndelapetroquímicaestatalalsistemaderefinación deberá ser considerada ya que el deterioro actual causado por la desintegración entre los dos segmentos industriales ha perjudicado gravemente al patrimonio público actual y a su enorme potencial; también será necesario promover asociaciones público privadas con las empresas que puedan aportar el exper-tise en la materia. A la petroquímica privada se le de-berá dar la más amplia apertura para el libre tránsito de importaciones y exportaciones en un marco de alta competitividad.

4. Mientras que países como Estados Unidos y China utilizan carbón para generar una gran proporción de su energía eléctrica –con índices de contaminación muy considerables– México ha seguido una impoluta ruta de generación eléctrica con base en el gas. El fuerte compo-nente importado y privado hace a un lado el combustóleo que Pemex produce inevitablemente como subproducto de la refinación. Lacapacidadociosadelacfe derivada de esta política ha costado y cuesta miles de millones de pesos anualmente. La autoridad de energía apoyada por un ente regulador y un consejo para el desarrollo


Jorge Ruiz ascencio

económico deberá establecer un programaquepreveaelusodetodalacapacidadinstaladaenlasplantasestatalesy un uso razonable del combustóleo producto de las refinerías nacionales. En paralelo, técnicos científicos e instituciones nacionales tendrán un reto para desa-rrollar soluciones que mejoren la eficiencia y costo de los insumos y la producción eléctrica estatal, que eventualmente podrán ser exportadas.

5. Regeneracióndeunaplantalaboralcompetente. La indus-tria petrolera ha sido objeto de políticas de jubilación y despido sistemático de la planta de empleados y trabaja-dores con más experiencia a fin de reducir su oposición a políticas arbitrarias. Medrando con el erario público, las últimas administraciones han ofrecido condiciones de jubilación adelantada exageradas e irresponsables, generando un enorme pasivo laboral.

Ahora, el sector de energía deberá prever el trabajo en varios frentes:

a) Reincorporar personal experto con capacidad laboral;b) Formalizar todo un programa de formación especializada diseñado y supervisado por autoridades del propio sector;c) Programar, fondear y monitorear el desarrollo de los cen-tros de investigación asociados a la industria; y,d) Retirar al personal sin la formación, capacitación ni jus-tificación con el que se ha engrosado “corporativamente” el sector.Estas tareas deberán ser cuidadosamente coordinadas por

una unidad especializada que se cree en el seno de la autoridad sectorial.

1. Demaneraindisoluble,unaestrategiaparaeldesarrollodelaenergíaenMéxico,habrádecontarconunprogramadefomentoal“contenidonacional” que establezca claramen-te las metas, instrumentos y acciones que se realizarán para estimular y aprovechar todos los factores y fuerzas productivas con que cuenta y deberá contar el país. No existe ningún caso de economía petrolera exitosa que no tenga un programa de esta naturaleza; sólo en México se observa el abandono de esta responsabilidad del Esta-do, con los magros resultados de los últimos tres lustros.

Renovando experiencias de gobierno, el Ejecutivo podría conjuntar un consejo para el desarrollo económico que involucre y comprometa medidas, políticas y programas específicos para



garantizar que los polos motrices –energía, infraestructura y servicios– realmente generen la plataforma de lanzamiento para todos los demás sectores económicos del país a la par que cumplen sus metas sectoriales específicas. Labancadedesarro-llo deberá ser un elemento imprescindible en este empeño.

BibliografíaAuditoría Superior de la Federación (ASF), Cámara de Diputados (2012). Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010. http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Indice/Ejecutivo.htm

Comisión Nacional de Hidrocarburos (mayo, 2011). Segunda resoluciónrelativa a la aprobación de los reportes de evaluación y cuantificación dereservas de hidrocarburos.http://www.cnh.gob.mx/_docs/resoluciones/Nota_Adjunta_a_Resolucionv2.pdf y “seguimiento del proyecto ATG”.

Comisión Nacional de Hidrocarburos (febrero, 2012). Seguimiento a losProgramas de Quema y Venteo de Gas Natural. http://www.cnh.gob.mx/_docs/QuemaVto/Reporte_Quema_y_venteo_2012_02.pdf

Comisión Nacional de Hidrocarburos, Secretaría de Energía (marzo, 2011). Resolución: CNH.E.03.001/11 http://www.cnh.gob.mx/_docs/resoluciones/RESOLUCION_CNH2011_RESERVAS.pdf

Comisión Nacional de Hidrocarburos, Secretaría de Energía (febrero, 2012). Resolución CNH.E.01.001/12. http://www.cnh.gob.mx/_docs/resoluciones/Resolucion_Reservas_2012.pdf

Dirección Corporativa de Finanzas, Relación con Inversionistas, PEMEX(Marzo,2010).Reservas de hidrocarburos al 1 de enero de 2010. http://www.ri.pemex.com/files/content/Reservas_2009_e_101213.pdf

PemexExploraciónyProducción(diciembre,2012).Producción y Distribución al 31 de diciembre2011. http://www.pep.pemex.com/Reportes/Lists/Produccion/Attachments/183/Ejecutivo%202011-12-31%20PEP.pdf

PetróleosMexicanos,PEMEX(febrero,2012). Indicadores Petroleros, Febrero 2012. http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=16&catID=12155&media=pdf

SubsecretaríadePlaneaciónEnergéticayDesarrolloTecnológico,DirecciónGeneraldePlaneaciónEnergética,SecretaríadeEnergía,(2012). Prontuario Estadístico del Sector Energético. www.sener.gob.mx/webSener/res/380/Prontuario.xls

Jorge Ruiz Ascencio Licenciado en Economía por la UNAM, Maestro por la Univer-sidad de Cambridge, Inglaterra y cursó el Programa de Alta Dirección de Empresa en IPADE. Ha sido Director General de Apoyo Técnico a Comisarios y Delegados del Sector Público de la SCGF; Coordinador Ejecutivo de Programación y Presupuesto y de Servicios de Apoyo (Producción Primaria) de PEMEX; Director General de Mexpetrol Argentina. Es profesor de Estructura Económica Actual de México y del Seminario de Planificación y Desarrollo, en la Facultad de Economía de la UNAM.


Jaime F. de la mora Gomez

de largo plazo para el sector agroalimentario, consensuada entre el gobierno federal, los productores y sus organizaciones, y los representantes populares en el Congreso.

Al no contar con un marco estratégico de prioridades para la definición de programas de fomento y asignación de recursos presupuestales, se origina una gran dispersión e ineficiencia en el uso de los recursos.

* • Las conclusiones y reflexiones son responsabilidad del autor. • Documento preparado con información proporcionada por Grupo Consultor de Mercados Agrícolas, GCMA. • Colaboraron en su preparación Alejandro Flores y Angel Alcalde.

UNA DÉCADA PERDIDA EN EL SECTOR PRIMARIO*

En el primer decenio panista, del 2000 al 2010, el des-empeño del sector primario ha sido cuando menos pobre. Esto se debe tanto a problemas estructurales ancestrales que afectan a la producción y la productividad agrope-cuaria pero, sobre todo, a la falta de una visión estratégica


Jaime f. de la Mora Gómez

Por lo mismo, se revisa a continuación, a grandes rasgos, el desempeño económico del sector agropecuario en el último decenio, así como su rol como abastecedor de alimentos a la población en general.

El Campo sigue estancadoDurante los últimos 20 años, el sector primario creció a una tasa del 1.8% promedio anual, inferior al crecimiento del pib nacional que fue del 3.1% promedio anual en el mismo periodo. De 2001 a 2010 el pib nacional disminuyó su crecimiento a un promedio del 2.2% y el del sector primario se mantuvo en un bajo crecimiento del 1.8%.

Grupo gráfico 1. Evolución del PIB agropecuario

La participación del pib agropecuario en el pib total ha mostrado un comportamiento con una ligera tendencia hacia la baja. En los últimos diez años, pasa de representar un poco más de 4.1% al inicio del periodo a un promedio de 3.8% en los últimos años.

Grupo gráfico 2. PEA agropecuaria

La pea en el sector primario, entre 2000 y 2008, pasó de 17.6%


una década perdida en el sector primario

de la pea total a 13.1%, lo que revela el tamaño de la migración rural en estos años y del abandono de las tierras dedicadas a ac-tividades agropecuarias. En el periodo 2005 a 2010, la población ocupada en el sector agropecuario ha disminuido a un ritmo de 1.3% promedio anual.

Como es bien sabido, en el sector agropecuario una por-ción importante del trabajo en las parcelas y las unidades de producción es de carácter familiar; y, por tanto, no recibe in-gresos, representando un 34.3% de toda la población ocupada en el sector. Otro 24.1% recibe hasta un salario mínimo, lo que en conjunto representa 58.4% de la pea del sector. Sólo 15% de la PEA ocupada en el sector agropecuario recibe ingresos mayores a 2 salarios mínimos.

Un instrumento fundamental para propiciar el crecimiento económico es el financiamiento. Entre 2001 y 2010 el saldo total de la cartera de crédito al sector (incluye banca comercial y banca de desarrollo) ha mostrado una disminución de 0.4% en promedio anual y el de la banca de desarrollo un crecimiento promedio anual de sólo 1.2%. Asimismo el porcentaje de pobla-ción objetivo atendida es sumamente bajo ya que, de acuerdo al Censo Agropecuario de 2007, únicamente 3.9% de las unidades de producción tienen acceso al crédito formal.

Grupo gráfico 3. Crédito y financiamiento en el sector

Abasto y Seguridad alimentaria Una función estratégica del sector es el abasto de alimentos a la población en general, tema que reviste una especial atención porque se liga con un rubro que ha adquirido una enorme rele-vancia en las discusiones sobre políticas públicas, en los últimos años: la seguridad alimentaria.

La preocupación relacionada con la seguridad alimentaria



surgió a mediados de la década de los 70’s a raíz de la crisis ali-mentaria mundial derivada del alza de los precios internacio-nales. En aquel momento, la preocupación se enfocaba en las fluctuaciones de la disponibilidad de alimentos a nivel de país o región, y qué medidas debían adoptar los países en materia de producción y almacenamiento de alimentos, así como en apoyos a la balanza de pagos para que los países pudieran enfrentar la escasez temporal de alimentos.

Derivadas de esta preocupación, surgieron en algunos paí-ses estrategias gubernamentales orientadas a lograr la autosufi-ciencia alimentaria. En esa misma lógica, en México, a fines de los años 70’s y principios de los 80’s, se instrumentó el Sistema Alimentario Mexicano (sam), cuyos objetivos fundamentales se orientaban a la consecución de la autosuficiencia en los ali-mentos básicos como maíz, frijol, trigo y arroz. El programa no tuvo continuidad en el gobierno siguiente, lo cual impidió verificar su posible éxito a largo plazo; y, además fue cuestio-nado por su alto costo y logros efímeros en los años que operó.

En la década de los 80’s se planteó, como argumento contra la autosuficiencia física de los productos básicos, que México debía aprovechar sus ventajas comparativas y que bastaba que el saldo de la balanza comercial agropecuaria fuese positivo. Se puso, pues, en práctica una política agropecuaria basada en las leyes de la oferta y la demanda del mercado mundial. Lo anterior significaba, en síntesis, dar prioridad en la asignación de recursos a aquellos productos de alto valor, y que cuentan con un amplio mercado de exportación, como es el caso de frutas y hortalizas.

A pesar de que a raíz de la firma del tlcan nuestras expor-taciones de frutas y hortalizas, especialmente al mercado nor-teamericano, se han incrementado en forma notable, la Gráfica 4 nos muestra el comportamiento desfavorable del saldo de la balanza comercial agropecuaria en el periodo 2002-2011. Como puede observarse en la gráfica la tendencia del desequilibrio es al agravamiento.

Por otra parte, es importante mencionar que, en los últimos años, algunos analistas han alertado sobre una crisis alimentaria mundial al presentarse durante varios años consecutivos algu-nos indicadores preocupantes, como: un mayor crecimiento de la demanda de alimentos qué el incremento de la producción; el incremento de los precios de productos agropecuarios debido al aumento del costo de insumos derivados del petróleo; el uso



de granos y oleaginosas para biocombustibles y la búsqueda de ganancias extraordinarias por parte de capital especulativo; y, finalmente, el cambio climático, tema en el cual podemos mencionar que hay un acuerdo entre científicos, casi unánime, en el sentido de que la Tierra está sujeta a un proceso gradual de aumento de la temperatura, lo que está provocando fenóme-nos meteorológicos extraordinarios que han generado sequias, heladas e inundaciones con afectaciones de diversa magnitud a la producción primaria.

La demanda de alimentos básicos creció dos millones de toneladas

La Seguridad Alimentaria significa disponibilidad, en cantidades suficientes, para atender la demanda nacional de alimentos básicos. Para ello es necesario revisar la balanza producción-consumo de aquellos productos de consumo gene-ralizado y que forman parte de la canasta básica de la población.

El análisis de la disponibilidad incluye también las impor-taciones de estos productos y el grado de dependencia en éstas, para abastecer, satisfactoriamente, la demanda nacional.

En el periodo 2000-2010 la población creció 15%, el consumo de alimentos básicos 20% y la producción 25%. Si analizamos solo en términos de porcentajes estos indicadores se ven en lí-nea con un buen desempeño. Sin embargo, si revisamos en tér-minos absolutos la cifras, podemos observar que mientras que la producción aumentó 7.5 millones de toneladas, el consumo lo hizo en 9.6 millones, ó, lo que es lo mismo, creció alrededor de 2 millones de toneladas de diferencia, lo que representan 21% del consumo.

Gráfica 4. Saldo de la Balanza Comercial Agropecuaria



Grupo gráfico 5. Producción-Consumo granos y oleaginosas

En la Gráfica 5, a la derecha, tenemos la producción nacional de granos básicos y semillas oleaginosas durante los últimos 11 años. La producción se incrementó de 29.5 millones de toneladas a 33.4 millones que significa un crecimiento de 1.4% promedio anual. El maíz representa 63% del total y creció a un ritmo de 1.3%, seguido por el sorgo con 19% y un crecimiento promedio anual de 2.8% y en tercer lugar el trigo con 10% y un crecimiento promedio anual de 2.1%. Estos tres productos representan 92% del total. En estos años en promedio se produjeron 21.1 millones de toneladas de maíz, 6.2 de sorgo y 3.4 de trigo.

Importamos 15 millones de toneladas anualesEn la siguiente lámina se muestra el balance de producción consumo de cuatro de los productos básicos de mayor relevan-cia. Los números indican que, en total, tenemos un déficit en la producción nacional de 14.9 millones de toneladas, en donde el maíz representa 70%, el trigo 19%, el sorgo 10% y el frijol 1%. Es



importante destacar que en el caso del maíz, casi la totalidad de las importaciones son de maíz amarillo, que fundamentalmente se utiliza con fines industriales y para consumo pecuario.

La relación de los volúmenes de las importaciones de maíz, trigo, sorgo, arroz y soya contra el consumo nacional aparente de los mismos, no muestra una clara tendencia pero oscila en un rango que presenta un mínimo de 35% y un máximo de 43%. Es importante mencionar que México es uno de los países del mundo que más alimentos importa.

La dependencia de las importaciones de estos productos básicos del abasto nacional de alimentos es alta y la prudencia aconsejaría reducirla en una forma racional, es decir, sin ir a los extremos de producir todo, a cualquier costo y sobre todo que no signifique afectar a los consumidores de los deciles de ingre-so más bajo de la población, encareciéndoles su canasta básica.

La búsqueda de opciones social y económicamente viables para lograr una menor dependencia de importaciones en el abasto nacional de productos alimenticios básicos, deben cons-tituirse en guías que orienten nuestra política agroalimentaria, ahora sin rumbo claro.

Una política de producción diferenciadaPara poder delinear una política para la producción alimentaria, el análisis tiene que hacerse a nivel de cada producto, para deri-var estrategias específicas que tendrán que tener un aterrizaje a nivel regional y por cada tipo de productores (comerciales, en transición y de subsistencia) para diseñar los instrumentos a utilizar y los recursos a canalizar. Se requieren “tiros de preci-sión y no disparos de escopeta” como se dice coloquialmente.

Este análisis (que será motivo de otra entrega) requiere profundizar en temas como la evolución de precios en zonas productoras y consumidoras y su comparación con precios de im-portación; de la infraestructura de almacenamiento y transporte en las diferentes regiones, así como los costos relacionados a estos servicios; y, en forma relevante, identificar el potencial productivo en diferentes zonas de país para los diferentes productos a partir de los recursos suelo y agua, así como el tipo de productores que cuentan con estos recursos, para poder integrar una estrategia di-ferenciada hasta el nivel regional y por tipo de productor.

Además, es necesario identificar las deficiencias y carencias de los mercados regionales para potenciar el abasto de alimentos, creando la infraestructura y servicios necesarios para eficientarlos.



Como ya dijimos, las causas del pobre desempeño del sec-tor primario durante el periodo 2000 a 2010 provienen tanto de problemas estructurales ancestrales, como de la falta de una visión estratégica de largo plazo para el sector agroalimentario, consensuada entre el gobierno federal, los productores y sus organizaciones, y los representantes populares en el Congreso.

A continuación se enumeran las principales causas del bajo nivel de desempeño del sector agropecuario:

a. Tamaño y dispersión de las unidades de producción. Según el Censo Agrícola, Ganadero y Forestal de 2007, 72.6% de las unidades de producción tienen menos de 5 has.

b. Baja productividad. Esta se deriva de: a) tamaño no com-petitivo de las unidades productivas y b) mala calidad de los recursos agua y tierra (82% de la superficie agrícola es de temporal).

c. Carencia de capital. La mayoría de los productores no cuenta con capital para que pueda incorporar tecnologías modernas de producción, (sólo 38% de las unidades de producción cuentan con maquinaria y 77% de los tractores tienen más de 5 años de antigüedad).

d. Bajo nivel de organización de productores con sentido em-presarial. Muchas de las organizaciones se han convertido en gestores de recursos públicos, ante las múltiples venta-nillas gubernamentales que otorgan apoyos por concep-tos iguales, o similares, pero con diferentes enfoques y prioridades.

e. Falta una Política Agroalimentaria y un Plan de Mediano y Largo Plazo que ordene programas, instrumentos e insti-tuciones encargadas de la atención de la agricultura con base en prioridades claras y bien definidas. La propia na-turaleza del sector agroalimentario obliga a definir, en un horizonte de largo plazo, prioridades, programas y presu-puestos que den certidumbre a los productores, sus orga-nizaciones y a la agroindustria en su toma de decisiones.

f. No hay visión de largo plazo. Se rediseñó el aparato institu-cional de atención al sector, buscando eliminar una inter-vención estatal excesiva que provocaba distorsiones en los mercados y limitaba la canalización de inversión privada a la agricultura. Algunos de los nuevos instrumentos de mercado que sustituyeron a los que suponían una interven-ción estatal han funcionado adecuadamente. Sin embargo, la falta de una visión de largo plazo que oriente el accio-



nar de las instituciones ya reformadas, las contradicciones que emergen por no tener prioridades y metas concretas, y por tanto, tratar de atender a las peticiones de todos los grupos de productores y líderes, y la toma de decisiones por parte de funcionarios sin la experiencia necesaria, ha provocado ineficiencia y desatención a los problemas es-tructurales que requieren soluciones. Sólo por mencionar algunos temas ausentes de la política del gobierno pode-mos identificar la falta de políticas explícitas tanto para la agricultura con potencial productivo que se encuentra en etapa de transición, como para la de subsistencia que tiene limitado o nulo acceso a los apoyos del Estado. Por tanto, es urgente una reingeniería del aparato estatal, guiada por las prioridades que emanen de la Política Agroalimentaria y de un Plan de Mediano y Largo Plazo.

g. Mala administración de apoyos. Se ha asignado una impor-tante cantidad de recursos en el presupuesto federal para el sector, que en su mayor parte se canalizan como subsi-dios que se concentran en pocos productores, la atención es a través de numerosas ventanillas, reglas confusas, y contradictorias en ocasiones, y se aprecia poco orden en su aplicación y supervisión. La asignación presupuestal se ha convertido en un vulgar regateo entre las distintas fuerzas políticas que no atiende las prioridades de una Po-lítica Agroalimentaria de Estado. Un ejemplo de las con-secuencias negativas de lo anterior, es que se han relegado acciones tendientes a la creación de infraestructura pro-ductiva, de comercialización y de transporte, que atiendan problemas estructurales que impiden incrementar nuestra competitividad.

h. Difícil acceso al crédito. En materia de financiamiento po-demos afirmar que un vasto segmento de productores del campo no cuentan con acceso al crédito formal. Como ya se ha mencionado, y con base a información del censo agropecuario de 2007, solo el 3.9% de las unidades de pro-ducción tuvieron acceso al crédito de la banca y al seguro agropecuario. Esta problemática tiene varias causas que van desde la inviabilidad financiera de una gran parte de las unidades productivas y su enorme riesgo y dispersión, hasta la indiferencia de la Banca Comercial en lo general y la incapacidad manifiesta de la Banca de Desarrollo, derivada de mandatos contradictorios, en lo particular.



El futuro de la política agroalimentariaDe la revisión de experiencias anteriores y del desempeño del sector agropecuario en la última década, podemos hacer algunas reflexiones relacionadas con la política agroalimen-taria y su futuro:

1. Urge cambiar el modelo de desarrolloEs indispensable replantear la visión estratégica de mediano y largo plazo para el desarrollo del campo. El sector agropecuario no puede resolver los graves problemas que enfrenta la pobla-ción rural, como son los de pobreza, desempleo, migración, marginación y en general, exclusión del proceso de desarrollo del país. Muchos de estos problemas tendrán que resolverse en el sector industrial y en el de servicios, lo que implica la necesidad de cambiar de modelo de desarrollo y de contar con una política industrial orientada al desarrollo y recuperación de la industria nacional de manufacturas y bienes de capital, buscando dar un mayor valor agregado a nuestros productos, para poder crecer a ritmos superiores al 5 ó 6%.

Si esto se logra, se podrán generar oportunidades de empleo y de ingresos estables a la población desocupada o que se des-empeña en la economía informal. El campo seguirá siendo un polo de expulsión y los jóvenes que ahí habitan buscarán mejores condiciones de empleo y de vida en las zonas urbanas donde se desarrollen la industria y los servicios. Es necesario prepararlos para que puedan hacer ese cambio con mejores herramientas y capacidades y puedan alcanzar con éxito sus metas.

2. La productividad es prioritariaEl sector agropecuario debe tener como rol fundamental el de la producción de alimentos básicos para satisfacer, en un porcentaje mayor al actual, la demanda de la población del país. No se está planteando la autosuficiencia alimentaria a ultranza, sino encon-trar las oportunidades de incrementar la producción nacional de los productos básicos, en regiones que cuenten con potencial productivo, con recursos agua y suelo en cantidad y calidad su-ficientes como para elevar la productividad y con productores dispuestos a organizarse para producir más y mejor, a compactar áreas, a adoptar tecnologías innovadoras que les permitan mejo-rar la productividad y, al mismo tiempo, lograr conservar el suelo y el agua, a proporcionar servicios de calidad a sus agremiados y a integrarse al mercado para comprar y vender más eficientemente.



3. Bienes públicos orientados a fortalecer la competitividadEl objetivo de las políticas públicas orientadas a la seguridad alimentaria, debe ser el de incrementar nuestra competitividad canalizando recursos y apoyos para la creación o mejoramiento de los bienes y servicios públicos. Contar en tiempo y a costos competitivos con un abasto de alimentos básicos producidos en nuestro país, debe ser el objetivo de una política alimentaria de largo plazo, que nos debe servir de guía para diseñar políticas pú-blicas consistentes, definir prioridades y metas especificas, orien-tar nuestros escasos recursos y reformar el marco institucional y jurídico para estar en condiciones de lograr el objetivo señalado.

4. Programación y presupuestos multianualesDar certidumbre a largo plazo en la definición de las políticas públicas para que los productores de todas las ramas, sus orga-nizaciones, la agroindustria y los participantes en las cadenas de valor, puedan tomar decisiones con certeza del futuro.

Lo anterior es un elemento esencial para lograr los objetivos deseados. Programas y presupuestos multianuales que cuen-ten con reglas de operación alineadas con las definiciones de política, deben ser claras, sencillas y duraderas para que pue-dan tener efectos positivos a mediano y largo plazo. Revisar el funcionamiento de los instrumentos que están vigentes para reorientarlos, en caso de ser necesario, para que cumplan con las tareas y metas establecidas en la planeación.

5. Reingeniería institucionalEs indispensable conceptualizar una reingeniería del aparato del estado que atiende el medio rural. Una reforma institucional cuyo ordenamiento sea orientado por la política agroalimenta-ria y por el programa de mediano y largo plazo. Olvidarse de estructuras obsoletas, rebasadas y muchas de ellas organizadas y estructuradas en base al clientelismo, para enfocarlas al cum-plimiento de las prioridades nacionales en base a principios de eficiencia, de racionalidad y de transparencia. Fundamental en esta reingeniería será definir con claridad los servicios estraté-gicos que sí debe proporcionar el Estado y cuáles pueden ser transferidos al sector social y/o al privado.

6. SustentabilidadLa política a instrumentar debe de considerar, con una alta prio-ridad, que las acciones incluidas en los planes y programas, no



vayan en contra del principio de sustentabilidad en el corto y largo plazo de la estrategia adoptada. La sustentabilidad no sólo entendida desde el punto de vista de cuidar los recursos naturales, especialmente el agua y el suelo, sino también que sea sostenible desde el punto de vista de las finanzas del Estado.

Uno de los temas más sensibles que forman parte esencial de una política alimentaria, y que no podemos descuidar, es la sanidad e inocuidad fitosanitaria y zoosanitaria, cuyo propó-sito debe ser alcanzar en dichos rubros niveles de excelencia. No es sustentable una política que no le otorgue una alta prio-ridad a estos servicios, ya sean proporcionados por el Estado o por el sector privado. El cuidado de la salud de la población es un ingrediente fundamental de la política agroalimentaria. Adicionalmente, contar con altos niveles de seguridad contra riesgos sanitarios para todos los productos que exportamos, es condición sine qua non para sostener e incrementar nuestro potencial exportador, tanto en lo que se refiere al ámbito de la producción hortofrutícola como al de la producción pecuaria destinada a los mercados externos.

7. Racionalizar el uso del agua en la agriculturaEficientar el uso del agua en la agricultura debe ser una tarea fundamental a considerar en la estrategia. Existen muchas ta-reas pendientes en este tema. Tecnificar los sistemas de riego para reducir altos consumo y costos excesivos de cultivo; dar mantenimiento preventivo y correctivo a los sistemas de riego; estructurar tarifas que vayan reflejando el costo real del agua; invertir en nuevos proyectos viables de infraestructura hidroa-grícola; etc. Debe adquirir una alta prioridad el manejo del agua y del suelo a nivel de las cuencas hidrológicas. 8. Formación de una Banca de DesarrolloEn materia de financiamiento al sector, se ha venido plantean-do la necesidad de transformar a las actuales instituciones de fomento agropecuario, Fira y Financiera Rural, en un Banco que proporcione servicios financieros integrales a la población rural. Fira, por su experiencia y capital humano, debe ser la institución que capitanee la fusión de la banca de desarrollo.

Se buscaría cambiar los viejos paradigmas de forzar la ca-nalización de créditos a productores agropecuarios, muchos de ellos ubicados en zonas de escasa o nula productividad y/o alta siniestralidad, cuya capacidad productiva es insuficiente



para pagar sus adeudos. Evitar a toda costa volver a las prácti-cas deformadoras del crédito del pasado, a la simulación y a la corrupción. Imaginar creativamente qué productos crediticios se pueden ofrecer a los pobladores del medio rural que sean congruentes con su nivel de ingresos, provenientes o no de las parcelas, pero que sean recuperables, para que de esta forma se le dé viabilidad a la institución.

9. Infraestructura Un renglón fundamental, por ahora en el olvido, es que el Es-tado debe retomar con fuerza la creación de infraestructura, tanto aquella destinada directamente a la producción, como aquella orientada al almacenamiento, transporte y distribución de los productos agropecuarios, cuyo objeto será el de incremen-tar nuestra competitividad y bajar costos a los consumidores nacionales. Reducir la brecha existente entre los precios a los que venden los productores y los precios a los que compran los consumidores. 10. Aprovechar, no depender de ventajas comparativasNo debemos descuidar o desalentar el aprovechamiento de nuestras ventajas comparativas en productos como frutas y hor-talizas, carne y otros destinados a la exportación para mejorar el saldo de nuestra balanza comercial agropecuaria. Las unida-des productivas dedicadas a estos productos y a la exportación, requieren del apoyo del Estado en materia de información de mercados, eficiente infraestructura de almacenamiento espe-cializado, de transporte y de ágil movimiento en las fronteras y puertos para bajar sus costos, incrementando su competitividad en los mercados mundiales.

Jaime F. de la Mora Gómez Ingeniero por la UNAM. Fue Director General de BANRURAL, Subsecretario de Planeación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y Gerente de DICONSA, así como Director General de Programación y Presupuesto de Desarrollo Rural de SPP. Actualmente es consultor privado en mercados agropecuarios.


Dani RoDRik

Hacia la reindustrialización de méxico*

Primero analizaré, a grandes rasgos, las tendencias de la economía mundial en la última década y, sobre esta base, examinaré el comportamiento de los dis-tintos modelos de crecimiento, con una visión amplia.

Después entraré al tema que importa para preguntarnos, a la luz de las experiencias recientes, si es conveniente implementar una política industrial y, si la respuesta es afirmativa, hablar de las características que debería revestir. Sin más preámbulos abordo el tema.

* Síntesis de la ponencia presentada por el autor en el Primer Congreso Mexicano de la Industria Siderúrgica en Monterrey (Septiembre de 2011). Se publica con autorización del autor.


Dani Rodrik

Al revisar el último año de la década del 2000, se observa que la economía mundial, antes de la crisis financiera global, experimentó un crecimiento mucho más rápido de lo que lo hizo a principios de la década de los cincuenta, y esto es bas-tante sorprendente, porque no contó con un estímulo exógeno como fue el proceso de reconstrucción europea.

Aunque la economía mundial experimentó en la última dé-cada un crecimiento considerable, conviene desglosarlo, porque las cifras globales esconden más de lo que muestran. El prome-dio del crecimiento global no expresa las grandes disparidades entre países y regiones.

Por consiguiente, dividamos la economía mundial en la parte rica, Estados Unidos, Europa y Japón, y la parte relati-vamente pobre, que es el resto del mundo. Encontramos algo que resulta muy interesante: una divergencia importante en el comportamiento del crecimiento de la economía mundial.

Lo que se observa es que las naciones ricas han estado ex-perimentando una repentina disminución en su crecimiento, mientras que el alza rápida del crecimiento corresponde a los países en vías de desarrollo.

En las dos últimas décadas, aproximadamente, la tasa de cre-cimiento de los países en desarrollo y las economías con merca-dos emergentes se ha separado de la tasa de crecimiento de los países ricos, hasta el punto de que en 2008, en promedio, se regis-tró una diferencia de cerca de cuatro puntos porcentuales por año entre la tasa de crecimiento de los países ricos y la de los pobres.

Si a lo largo del proceso que llevó hacia la crisis financiera global la economía mundial experimentó un crecimiento cada vez mayor, ello se debió a que fue estimulado por las economías de los mercados emergentes. Cabe aclarar que gran parte de este repunte provino de Asia, en particular de China e India, aunque no se limitó a esta región.

Desde esta perspectiva amplia, se llega a una importante conclusión: que hay diferentes tipos de crecimiento y que asi-mismo hay niveles buenos, pero que algunos no son suficiente-mente buenos ni igualmente sostenibles. Algunos modelos de crecimiento económico pareciera que tuvieron gran dinamismo

Las naciones ricas han estado experimentando una repentina disminución en su crecimiento, mientras que el alza rápida del crecimiento corresponde a los países en vías de desarrollo


Hacia la reindustrialización de México

a corto plazo, pero no a largo plazo, pues tendieron al agotamien-to, como fue el caso de los países impulsados por los préstamos externos. Este fue el tipo de modelo de crecimiento seguido en varias partes del mundo en desarrollo, como en América Latina, que progresó en los años setenta como resultado de los ingresos petroleros extraordinarios que luego llevaron a las crisis de deuda.

El otro tipo de modelo de crecimiento, que no parece haber generado una transformación a largo plazo ni una sustentabi-lidad, fue el crecimiento basado en los periodos de auge de las materias primas. Estos fueron buenos en tanto los precios se mantuvieron altos, pero no produjeron bienestar a largo plazo porque los precios de este tipo de productos tienden a ser vo-látiles; es fácil que retrocedan, además tampoco dieron como resultado una deseable diversificación de la actividad econó-mica y la creación de una base industrial a la que me referiré posteriormente, ya que ésta es lo realmente importante en el crecimiento a largo plazo de un país.

Por consiguiente, cuando se examina un proceso de creci-miento, es necesario saber identificar lo que se encuentra bajo la superficie a fin de conocer si es sustentable. Hay que pregun-tarse si el crecimiento se debe a préstamos externos, o si está basado en grandes déficits o simplemente en la expectativa de un incremento en el precio de las materias primas, nada de lo cual hace que el crecimiento sea necesariamente sustentable.

Existen muchos ejemplos de países que han logrado susten-tabilidad tanto en el este como en el sureste asiático, así como el caso de España, Portugal e Israel, en las décadas de 1950 y 1960. Estos países de la periferia europea y los de Asia tuvieron en co-mún que su modelo de crecimiento estuvo basado en lo que llamo una transformación estructural, en la cual hubo una movilización de los recursos de la economía: de los sectores menos productivos hacia las actividades más productivas de la economía.

De ahí que en los países en desarrollo se dé una mezcla de actividades con niveles de productividad altos y bajos. Aquí en Monterrey, en gran parte de la industria podemos ver niveles de productividad que con frecuencia no están muy alejados de los niveles de productividad laboral o de la productividad total de los factores que pueden verse al otro lado de la frontera norte, en E.U. Y, desde luego, al analizar otros sectores de la economía mexicana, como la actividad informal, la agricultura tradicional y muchos servicios, el tipo de productividad laboral que se observa es muy reducido, tan sólo una fracción de lo que aparentan.


Dani Rodrik

La razón por la que países como México siguen siendo a la vez ricos y pobres, aunque tienen un gran potencial de creci-miento, es precisamente su falta de capacidad para transformar y mover los recursos de la economía, el trabajo en primer lugar, desde los sectores menos productivos hacia actividades más pro-ductivas. Países como Corea del Sur, Taiwán, Singapur (éstos a través de China), y, cada vez más, India y los países del sureste asiático, están creciendo gracias a este proceso de cambio.

Las razones por las que tantos países permanecen pobres y se frena el proceso de desarrollo, es que el proceso de transfor-mación estructural no es automático. No es un proceso que los mercados por sí solos realicen. Parte de los motivos son, desde luego, la existencia de muchos obstáculos en las instituciones y en el gobierno, ya que es frecuente la ineficiencia de éste, con lo que se introducen distorsiones.

Ahora bien, aún suponiendo que no se introdujeran distorsio-nes, es posible que los gobiernos no cuenten con las instituciones adecuadas ni estén proporcionando los bienes públicos que se re-quieren para que el cambio tenga lugar. Por consiguiente, todo esto indudablemente provocará problemas con las políticas públicas.

Por otra parte, aun cuando se creen las bases públicas e ins-titucionales necesarias para que los mercados funcionen bien, puede prevalecer en el entorno cultural de los países en desarrollo una actitud negativa hacia los mercados que les impide funcionar adecuadamente, al menos como uno desearía y, por lo tanto, no estimulan el tipo deseable de cambio estructural que nos gustaría.

De ahí que, si este proceso de cambio no se presenta rápi-damente, no necesariamente tendríamos que culpar a las po-líticas públicas o a los gobiernos. Tampoco podríamos hacerlo únicamente con los mercados, ya que éstos, intrínsecamente, son incapaces de proveer las señales necesarias y los indicadores de rentabilidad a largo plazo en las áreas más modernas de la economía para expandirse y absorber a los sectores menos pro-ductivos. Por consiguiente, los problemas pueden deberse tanto a los errores del gobierno como a las fallas del mercado. Una de las cosas que hemos aprendido de la experiencia de los últimos 15 años es que, aun cuando se pongan algunos de los fundamentos básicos para que funcionen bien las economías de mercado, siguen presentándose bastantes fallas en el mercado. Por ello los países asiáticos, inteligentemente, han adoptado políticas proactivas para que los mercados estimulen el proceso de cambio.

Hay una teoría del crecimiento económico, y quizá sea la más



generalizada, según la cual los países pobres son pobres porque no tienen suficiente ahorro. Por ello deben recurrir al financiamiento exterior y permitir que entren los capitales extranjeros, para fi-nanciar la inversión interna, y entonces habrá más crecimiento.

La realidad es que esto es algo que ha sucedido en muy pocos países. Si hubiese una manera de calcular el efecto de la relación entre la aportación del capital foráneo y el crecimiento econó-mico, el único dato que nos proporcionaría sería que son fuerzas que trabajan en sentido contrario. Los países que dependieron más de los préstamos, al medirlos por el promedio de su déficit en cuenta corriente, crecieron menos.

En cambio, los países que han estado dependiendo menos de los ahorros externos han crecido más. Ésta es una de las razones por las que considero que los modelos de crecimiento basados en la inversión extranjera no han sido muy exitosos, y creo que este es un punto clave.

Otro de los indicadores más importantes para saber si, en efecto, existe o no un proceso de industrialización es el tipo de cambio real. Entre más competitivo sea el tipo de cambio de un país, más se estimulará la inversión y la generación de empleos en la industria; por lo tanto, mayor será el crecimiento.

Los países que han crecido más rápido son los que han te-nido las monedas más competitivas y los tipos de cambio más subvaluados. Quiero subrayar que lo importante es la compe-titividad real, el tipo de cambio real y no el nominal. Obvia-mente, cuando sólo se opta por depreciar la moneda cuando los precios internos aumentan, lo que sucederá es que no habrá ganancias reales por falta de incrementos en la competitividad. Mi conclusión es que la tarea de lograr la competitividad en el tipo de cambio no es función del Banco Central, aunque pienso que éste tiene un papel que desempeñar, por lo que se requiere de una coordinación con la Secretaría de Hacienda.

Al revisar el proceso de crecimiento desde el punto de vista de lo que llamo un crecimiento sano, o sea la transformación estructural, se observa de inmediato la gran diferencia que hay entre el patrón de crecimiento de los países asiáticos y el crecimiento de América Latina.

Los países que han crecido más rápido son los que han tenido las monedas más competitivas y los

tipos de cambio más subvaluados


Dani Rodrik

En esta región la fuerza laboral total ha estado moviéndose en la dirección equivocada, pues se ha desplazado de los secto-res relativamente más productivos de la economía a los menos productivos. Un ejemplo ilustrará la tesis: imaginen que todas las empresas acereras estuvieran haciendo esfuerzos para ser más productivas, por lo que deciden economizar en el área del trabajo, racionalizar la producción, aumentar la inversión en tecnología y en capacitación de la mano de obra. Ello se tradu-ciría en una disminución de la mano de obra empleada en el sector del acero. En teoría, los trabajadores desplazados de las empresas siderúrgicas terminarían empleándose en actividades con una productividad semejante. En la práctica no ocurrirá. En América Latina la fuerza laboral que debería desplazarse hacia áreas más productivas de la economía, en realidad se ha ido extendiendo en dirección de las menos productivas, en parti-cular hacia el sector de la economía informal. En Asia también ocurre, pero no con la misma amplitud.

Para precisar mejor y resumir la diferencia entre América Latina y Asia, diremos que aproximadamente dos tercios de la diferencia entre la tasa de crecimiento de América Latina y la de Asia, a partir de los años noventa, corresponde a los modos de transformación estructural de cada región. Lo ante-rior significa, en términos generales, que en América Latina la fuerza laboral está moviéndose en la dirección equivocada. El empleo está creciendo en los sectores menos productivos y no en los que quisiéramos.

Les daré un ejemplo específico real, que probablemente sea uno de los casos más significativos de un crecimiento “enga-ñoso”, hasta ahora registrado: el caso de Argentina, para que se comprenda mejor el de México. El caso de Argentina ha sido analizado en un periodo que abarca de 1990 a 2005, que obvian-do los detalles trataré de resumir: la relación inversa que se da entre los sectores en expansión y su productividad relativa, lo que muestra que se está generando el tipo de crecimiento que reduce el cambio estructural. En otras palabras, los sectores que están creciendo son aquellos relativamente improductivos.

El empleo en la industria manufacturera ha perdido cerca de 6 puntos porcentuales desde 1990, y una gran parte de este personal ha sido absorbido por los Servicios a la Comunidad y Personales, así como por el sector de Ventas al Menudeo y el Comercio. De ahí que muchos de los servicios que se encuentran en la actividad formal, son los que aumentan a costa de la manufactura.



Si Argentina fuese un país con una economía avanzada, tal vez se preguntarían a quien le importa que el sector manufac-turero se reduzca. Si estuvieran en Hong Kong, que no es tan rico como Estados Unidos, pero que es una economía que está registrando una gran industrialización, también podría uno pre-guntarse cuál es el problema. La razón para no preocuparse sería que los trabajadores desplazados de la industria manufacturera irían a actividades de servicio en donde la productividad es aún mayor; por lo cual, en este caso, se tendría una relación de signo positivo, en la que no importa que la industria o la manufactura se reduzcan, porque la gente estaría encontrando empleos aún mejores en otros sitios. Sin embargo, es obvio que esto no es así en la realidad y que no es lo que ocurrió en Argentina. En el caso de México se observa que el sector manufacturero, en el mismo periodo, ha perdido un buen número de empleos, aunque no tantos como en el caso de Argentina, y los desplazados se han ocupado en las ventas al menudeo y el comercio. Algunos de estos giros están bien establecidos, pero muchos otros no lo están. Por lo tanto, la productividad en general es menor que en la manufactura.

En el caso de México, el aparente aumento en el empleo se debe a que el improductivo sector de la agricultura aún libra una creciente batalla contra el exceso de mano de obra. En consecuen-cia, cuando la fuerza laboral abandona este sector no importa mucho a que otra área se desplaza, pues en este caso la produc-tividad aumenta. Sin embargo, esto se debe a que la agricultura en México es un sector de muy baja productividad, y no porque haya habido un cambio estructural como el que sería deseable.

Estos son dos ejemplos concretos de lo importante que es lograr una combinación de actividades económicas con una expansión o contracción adecuada que asegure el movimiento de los recursos y, así, poder alcanzar un crecimiento sustenta-ble. El tipo de políticas que han logrado sostener este modelo de cambio estructural y a la vez, estimular de manera continua el crecimiento, son las calificadas de “productivistas”. Estas, a su vez, dependen de lo que llamamos fundamentos sólidos, como la estabilidad macroeconómica y políticas de mercado receptivas a los cambios que pudiesen suceder.

Si no se tienen estas bases nada positivo va a pasar. Sin em-bargo, esto no es suficiente: se requiere, además, que los países estimulen el cambio estructural y lo lleven hacia la dirección correcta a largo plazo, mediante políticas dirigidas a sostener el


Dani Rodrik

proceso de cambio estructural. Esto a la vez permitirá que los sectores adecuados se expandan, se tornen más productivos y aumente el empleo. Estas son, someramente descritas, el tipo de políticas que, pienso, han estado presentes últimamente en las muchas formas posibles de promover el crecimiento; sin olvidar las políticas industriales que son más complicadas y que abordaré a continuación.

Ésta es un área donde se están desarrollando nuevas teo-rías y, sobre todo, porque un número creciente de países está tratando de ampliar su actividad manufacturera, aunque con una visión un tanto simple de la política industrial. Casi todo mundo coincide en la necesidad de adoptar ciertas políticas in-dustriales, aunque les llaman políticas de transformación de in-fraestructura, o bien políticas de clusters económicos, políticas de competitividad, o políticas de transformación productiva. Cualquiera que sea la designación, todas ellas se enfocan en lo mismo, de manera que sólo son diferentes nombres para la misma política, pero en algunos casos no gusta que se les llame políticas industriales.

Quisiera enfatizar dos premisas de la política industrial que considero deben ser tomadas en cuenta, tanto por el gobierno como por la iniciativa privada, cuando se discuta sobre su diseño.

La primera es que el conocimiento que se requiere para la implementación de políticas industriales está difundido ampliamente en la sociedad y no es del dominio exclusivo de los tecnócratas ni de las empresas privadas, por lo que deben diseñarse mecanismos apropiados para elaborar las políticas industriales con base en la información acumulada, sin dar nada por sentado.

La segunda premisa es que cuando se piensa en política in-dustrial, se debe tener claro que con frecuencia suele ocurrir que algunos sectores de la iniciativa privada tienden a aprove-char su buena relación con el gobierno para beneficio propio. Muchas de las fallas de las políticas industriales residen en que éstas son secuestradas por algunos sectores de la industria en detrimento de otros, en ocasiones, inclusive dentro de la mis-ma rama industrial. Por lo mismo, la política industrial debe ser diseñada de manera tal que pueda reducirse al mínimo este aspecto de búsqueda de beneficios para un grupo empresarial o una rama industrial.

A partir de estas premisas, quiero señalar tres puntos que deben considerarse cuando se piensa en política industrial:



1. El primero es pensar la política industrial como un proceso y no como un resultado. Si le preguntara al gobierno de un país cuál es su política industrial, lo que esperaría escuchar no sería un conjunto de prioridades sectoriales; o un conjunto de industrias que se quiere crear; o una serie de subsidios, ya que esa es una manera arcaica de pensar la política industrial y no es la mejor, pues se asume que los criterios que se requieren para escoger los sectores o decidir las intervenciones gubernamentales se encuentran fácilmente.

Cuando se pregunta a funcionarios de países exitosos acerca de su política industrial, la respuesta es que la ven como un proceso en el cual los responsables de la política económica diariamente interactúan con el sector privado con objeto de entender cuáles son sus problemas, identificar las oportunidades y decidir cómo aprovecharlas. Este es un proceso genuino de colaboración y coordinación entre la iniciativa privada y el gobierno. Este proce-so se enfoca al conocimiento cotidiano de la cambiante realidad, sin prejuicios de ningún tipo, y rechaza el hacer una simple lista fija de prioridades y de acciones gubernamentales.

2. El segundo punto comprende los estímulos y las sancio-nes que describe la frase “pan y palo”, y creo que todas las concepciones de política industrial deberían incluir ambos aspectos. En otras palabras, tiene que haber disciplina e, idealmente, la disciplina adecuada en la que cualquier firma o industria que recibiera un apoyo gubernamental debería estar dispuesta a corresponder con un compromi-so particular con respecto al empleo, y enfatizo el empleo porque, de vuelta a mi enfoque anterior sobre la transfor-mación estructural, la clave desde el punto de vista eco-nómico, es crear empleos productivos en el negocio que uno maneja. También cabe preguntar a los empresarios acerca de los compromisos que están dispuestos a asumir en contrapartida a los apoyos que reciban.

El típico argumento contra la política industrial es que los go-biernos no pueden escoger ganadores, y ello es absolutamente cierto, pero creo que es una crítica errónea. La buena implemen-tación de una política industrial no requiere de la habilidad del gobierno para escoger ganadores, porque cualquier gobierno pue-de cometer errores. Cuando los gobiernos no cometen errores significa que no están haciendo su trabajo. Esto quiere decir que son muy conservadores y que no se esfuerzan en trabajar bien.


Dani Rodrik

La verdadera línea entre la buena y la mala política industrial consiste en si el gobierno tiene la capacidad, la habilidad o los mecanismos de exclusión que le permitan aprender de sus propios errores, minimizar las pérdidas y corregir las equivocaciones.

Entonces la pregunta real no es si los gobiernos pueden es-coger a los ganadores, sino qué hacer con los perdedores. Y en algunos casos esto puede resultar muy difícil para los gobiernos, pero ciertamente es un requisito menos exigente que el tener que escoger ganadores, cosa que no muchos gobiernos pueden hacer. Y esa es la manera en que todos tenemos que pensar sobre política industrial.

3. Finalmente, el tercer punto es el problema de la transparen-cia que aun en los países asiáticos deja mucho qué desear. En Singapur, por ejemplo, que es probablemente una de las naciones con una política industrial de lo más exitosa del mundo, existe una preocupación creciente porque todo se hace a puerta cerrada; todas las negociaciones y acuerdos entre la iniciativa privada y el gobierno se desconocen, así como también se ignora si los intere-ses de la sociedad, la responsabilidad y la transparencia fueron tomados en cuenta.

Esto está bien quizá para un país como Singapur, donde a la democracia le falta mucho por avanzar; pero obviamente no lo sería en Latinoamérica y otros países, entre ellos México, que son sociedades democráticas. Entonces, es necesario pensar en mecanismos de transparencia y rendición de cuentas cada vez que se tratan los temas de política económica.

Para concluir, creo que Latinoamérica y México en el largo plazo se están moviendo con un número importante de ven-tajas, sobre todo ahora que se encuentran en la periferia de la crisis. Ser un país periférico no siempre fue algo bueno, pero en estos días es algo maravilloso porque el centro está en crisis y países como México, que está en la periferia, se verán menos afectados o, al menos, no en forma tan severa como los países europeos o los Estados Unidos. Existen muchas posibilidades de crecimiento que hay que aprovechar. La globalización llegó para quedarse y las redes de producción a las que es posible ac-ceder son muy importantes. México cuenta hoy con la ventaja de tener estabilidad macroeconómica, instituciones sólidas y sobre todo gobiernos democráticos.

Creo que el aspecto negativo radica en que aún existe un residuo de malas ideas que condujeron a los Estados Unidos y



Europa hacia una crisis financiera, y creo que algunas de esas malas ideas deben ser eliminadas en el momento de hacer po-lítica industrial. Y en todo el mundo, la política económica necesita orientarse, en especial en latinoamérica, hacia una dirección más “productivista”.

Se necesita estar menos centrado en la parte financiera y más enfocado en la economía real, pero ello traerá un sinfín de debates con respecto al papel del capital, de la política mo-netaria, del manejo financiero y, por supuesto, con respecto a la concepción apropiada de la política industrial, a su papel y, más aún, sobre la conveniencia de que los gobiernos la asuman.

Me he limitado a presentar las bases teóricas y a señalar cómo ha sido la experiencia en la mayoría de los países, sobre todo en los que se han desarrollado adecuadamente, ya que las bases teóricas son importantes, pero los países exitosos son aque-llos donde los gobiernos están trabajando a la par con la iniciativa privada para hacer que la transformación estructural tenga lugar. En este sentido, el mercado es importante, pero no es suficiente para lograr el desarrollo.

Dani Rodrik Doctor en Economía por la Universidad de Princeton y tiene el título de A.B. summa cum laude por la Universidad de Harvard. Es profesor de Economía Política Internacional en la Escuela Kennedy de la Universidad de Harvard. Investigador asocia-do en la Oficina Nacional de Investigación Económica y en el Centro de Investigación de Política Económica en Estados Unidos. Es autor del libro Has Globalization Gone Too Far?, y coautor de Eastern Europe and the Soviet Union in the World Economy. Es miembro del Comité Consultivo del Instituto Peterson de Economía Internacional.


Antonio GAzol SAnchez

¿DÓNDE ESTÁ LA POLÍTICA INDUSTRIAL?Desde hace alrededor de cuatro lustros, cuando desde esferas oficiales se planteó aquello de que “la mejor polí-tica industrial es la que no existe”, México, a la inversa del poeta, ha deshecho camino al andar (hacia atrás):

en 2011 la participación de las importaciones en el producto interno bruto era del 34 por ciento, frente a participaciones, ya elevadas, de 30 por ciento en 2005 o de 26.8 por ciento en 20031.

Cualquier análisis de la composición de las compras al ex-terior, pone de manifiesto el aumento notable del segmento de partes y componentes, y diversas estimaciones plantean que ha seguido creciendo el valor del contenido importado de las exportaciones. En 2005, por cada dólar exportado se precisaba la importación de 2.25 dólares (maquinaria y, sobre todo, partes), pero desde entonces es difícil calcular este dato porque, en el segundo semestre de 2006, la Secretaría de Economía nos hizo el favor de descontinuar la información sobre comercio exterior

1. Anexo Estadístico del V Informe del Presidente de la República; 1 de septiembre de 2011.


antonio Gazol Sánchez

de la industria maquiladora, y no se dispone de material en tor-no a los programas de importación temporal para exportación, de manera que para conocer hoy el dato tendríamos que recurrir a lo que los economistas llaman la matriz de insumo-producto, cuya base de datos está atrasada2.

Las consecuencias de un proceso muy parecido a la desin-dustrialización por la que atraviesa la economía mexicana se percibe, con toda claridad y dramatismo, en las pobres tasas de crecimiento global y en lo magro de lo alcanzado en materia de generación de empleo. Sin deseo de abrumar al lector con cifras, basten unos cuantos datos para ilustrar lo que se afirma. La tasa de crecimiento del producto ha sido de 2.7 entre 2000 y 2006, que descendió a 2.1 desde entonces hasta 2011, en tanto que el número de personas colocadas por el Servicio Nacional de Empleo ha pasado de un promedio anual de 551 771 entre 2001 y 2006 a 588 723 en 2011, es decir, sólo 36 952 personas más3. Durante 1995 y 2000, el promedio de trabajadores permanentes asegurados en el imss ascendía a 685.2 miles, pero en 2011 es de 460 mil4. Y un dato más: la tasa de desocupación nacional, entre 2001 y 2006, fue de 3.37 por ciento, pero en 2011 registró 5.24 por ciento, arrastrada por la desocupación urbana que, en el mis-mo lapso, pasó de 3.79 por ciento a 5.90 por ciento5. No está de más recordar que buena parte de la mayor desocupación urbana tiene que ver con la menor ocupación en el sector industrial.

Lo anterior pone en evidencia, como si hubiera hecho falta, la necesidad, la urgencia de modificar a fondo la orientación ge-neral de la política económica seguida desde que se apostó por la demanda externa como motor del crecimiento y del desarrollo. México se ha convertido en un insólito caso de estudio para la academia: probablemente es el único país del mundo en el que a un mayor crecimiento de las exportaciones ha correspondido un menor crecimiento del producto. En efecto: entre 1960 y 1980 las exportaciones participaban sólo con 8.3 por ciento de un pib que creció, al cabo de los veinte años, a un ritmo de 6.7 por ciento; en cambio, entre 1990 y 2010 las exportaciones han

2. Una excelente investigación sobre este tema puede consultarse en Cardero, María Elena y Aroche, Fidel, Cambio estructural comandado por apertura comercial: el caso de la economía mexicana, Revista: Estudios económicos: México, D.F. : El Colegio de México, Centro de Estudios Económicos: v. 23, no. 2 (46) (jul.-dic. 2008), p. 203-252.3. Anexo Estadístico del V Informe del Presidente de la República; 1 de septiembre de 2011.4. Idem.5. Idem.


¿Dónde está la política industrial?

representado, en promedio anual, 25.9 del producto, pero éste ha crecido únicamente 2.8 por ciento como tasa anual. ¿Quiere esto decir, acaso, que a mayor exportación corresponde menor crecimiento?, ¿quiere esto decir que la exportación de bienes y servicios es contraria a los propósitos de desarrollo? Evidente-mente, nadie en su sano juicio podría sostener este tipo de sen-tencias, pero lo que ha sucedido, y está sucediendo en México es, como se dijo, un caso de estudio.

Un fenómeno de esta naturaleza se puede explicar desde dos perspectivas que son complementarias: la primera, consti-tuida por las fuentes mismas en las que se ha querido sustentar la competitividad de las exportaciones mexicanas, y la segunda, por la ausencia de una política industrial.

Veamos la primera de ellas. Los dos pilares sobre los que se ha hecho descansar la competitividad de las exportaciones mexicanas son, como ya se mencionó, la importación de ma-terias primas, partes y componentes, y los bajos salarios que, además, se han rezagado respecto de la productividad. A excep-ción de 2008 y 2009 –cuando descendió– y de un pobre compor-tamiento en 2007 y en 2011, la productividad de la mano de obra en la industria manufacturera ha crecido de manera consistente desde 1989, pero los salarios, en términos reales, han decrecido o han aumentado menos que la productividad. Entre 1995 y 2000, la productividad aumentó en 5 por ciento y el salario promedio de cotización al imss lo hizo en 2.9 por ciento; entre 2001 y 2006 las cifran eran 3.3 por ciento y 2.3 por ciento, respectivamente. En 2010 el aumento de la productividad laboral llegó a 6.1 por ciento, y el salario medio de cotización a la seguridad social ¡descendió en 0.5 por ciento!6 (Entre paréntesis, porque no es el propósito de esta nota, bien se debe reflexionar en torno al formidable inductor a la concentración del ingreso que está implícito en ese dato. Por supuesto, ante ello de nada valen las políticas asistencialistas, de orientación remedial, que se visten con los ropajes de la política social; sería mejor “cerrar” esa gran fábrica de pobres constituida por la abismal diferencia entre el valor de lo que se produce y lo que recibe a cambio el trabajador que lo produce. Pero eso sería tema de otro comentario).

Un efecto inmediato y directo de esta deformación estruc-tural se registra en la reducción relativa del tamaño del mercado interno, de manera que es incapaz de generar las economías de

6. Idem.



escala en las que sustentan su competitividad externa las grandes potencia exportadoras (incluida China), empezando por Estados Unidos, Alemania y Japón. En la primera mitad de los noventa, las exportaciones participaban con poco menos de 13 por ciento de la demanda agregada total, pero, actualmente, dicha proporción excede el 30 por ciento. No sería de extrañar que detrás de este fenómeno se encuentre algún tipo de ortodoxia fanática, como la que proclama que estimular la demanda interna –no importa el procedimiento– es inflacionario y, por ello, contrario al buen desempeño de los agentes económicos. De ahí que se opte por la demanda externa (como si, en el fondo, no tuviese los mismos efectos, que si no se dan es precisamente por la escasa integración del sector exportador con el todo de la economía nacional).

A lo anterior se añade, como fuente de la supuesta competi-tividad, la irrestricta e indiscriminada importación de partes y componentes que ha derivado en una creciente desarticulación de las cadenas productivas locales, lo que, a su vez, explica la re-ducida, casi nula, capacidad de arrastre del resto de la economía que podría, y debería, generar el sector exportador. Es posible que una excepción sea la industria automovilística, que si bien (¿si mal?) no escapa a la tendencia general de incorporar a sus bienes exportados una importante proporción de componentes importados, mantiene todavía un cierto grado de articulación o integración vertical. Suele citarse a esta industria como ejemplo del “éxito” exportador mexicano ocasionado por el cambio en la orientación de la política económica (la comercial, de manera particular), pero quienes eso sostienen parece que olvidan, o ignoran, los orígenes de que ese sector, y no otro, se hubiere convertido en el más importante exportador del país. Y ello tiene que ver con la segunda de las perspectivas desde las que se debe analizar la reducida influencia, si es que hay alguna, que han ejercido las ventas al exterior en el mediocre funcio-namiento de la economía nacional, que es la que se refiere a la ausencia de una política industrial activa.

La industria automovilística no se convirtió en el más im-portante agente exportador de México por obra y gracia de las fuerzas del mercado dejadas a su libérrima acción, o a audaces y visionarias decisiones del sector empresarial, sino que ese resul-tado fue producto de una política gubernamental que obligó (sí, ese es el verbo) a las empresas armadoras establecidas en Mé-xico a compensar con exportaciones las divisas que requerían para poder importar el material de ensamble indispensable para



construir sus automóviles y camiones (conocido como ckd). Todo empezó en los años sesenta del siglo pasado, cuando

se les impuso la obligación de incorporar un mínimo de 60 por ciento de contenido nacional a todos los vehículos que se co-mercializaran en el país; y después, al principio de los 80, la de compensar con exportaciones el monto de divisas que deman-daban para importar el material de ensamble de procedencia extranjera. Al principio, para fines de la compensación, se con-sideraba válida la exportación de cualquier bien no tradicional a mercados tradicionales, o la exportación de bienes tradicionales a mercados no tradicionales (por eso es que, en los ochenta, la entonces República Democrática Alemana se convirtió en el segundo destino del café mexicano). Posteriormente, pero en la misma década, se dispuso que la compensación tendría que provenir, exclusivamente, de exportaciones del propio sector.

No fue iniciativa de las armadoras, no fue decisión de las empresas: fue el acatamiento de una norma de observancia obligatoria si es que las armadoras pretendían seguir gozan-do del creciente mercado nacional fuertemente protegido. Es decir, con todo y protección (o, para muchos, a pesar de ella), México se convirtió en un importante exportador mundial de automóviles, motores y partes y componentes, y ello sucedió precisamente porque hubo una política industrial que provocó ese resultado, que lo buscó, que lo fijó como objetivo. Es cierto, ya se vivían, o iniciaban, los tiempos de la segmentación, en el ámbito internacional, de los procesos productivos, pero lo importante es que el gobierno de México supo percibirlo… y aprovecharlo. Es evidente, por otra parte, que las empresas no se sacrificaron, que les fue provechoso el esquema y que, por ello, ya sin obligación de por medio (el tlcan acabó con ésta) han continuado exportando, aunque con mayor contenido impor-tado. (No es casual, por cierto, que uno de los temas planteados por Brasil, en ocasión de la reciente revisión del acuerdo de complementación México-Brasil, en materia automovilística, haya sido el de las reglas de origen, esto es, el del mínimo de contenido nacional que un automóvil debe incorporar para que

Los dos pilares sobre los que se ha hecho descansar la com-petitividad de las exportaciones mexicanas son la importa-ción de materias primas, partes y componentes, y los bajos salarios que se han rezagado respecto de la productividad



pueda ser considerado “originario” del país exportador y, en consecuencia, gozar de la preferencia arancelaria).

No se trata de regresar a lo que se hacía treinta o cuarenta años antes. Las condiciones, nacionales e internacionales, no son las mismas; pero sí se trata de diseñar y poner en práctica una política industrial que rearticule las cadenas productivas, que descanse en el mercado interno, que contribuya a un efi-ciente y menos desequilibrado desarrollo regional. No es volver al pasado, es mirar al futuro. Una política industrial, moderna, activa, la tienen gobiernos “tan poco respetuosos de la libre empresa y de las leyes del mercado” como Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Italia, Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca, Holanda y un largo etcétera.

En lo formal, podría suponerse que ya se abandonó aquello de que la mejor política (industrial) es la que no existe, por cuanto la Secretaría de Economía recientemente ha intentado alguna definición sobre lo que entiende por tal pero que, en esencia, muy poco tiene que ver con el contenido y alcances de una política industrial moderna, activa. La Secretaría de Econo-mía ha dado a conocer lo que cree que es política industrial (de ahí que se diga que aquella vieja ocurrencia –que no idea– ha sido abandonada en lo formal), lo que no elimina, sin embargo, las dificultades que nacen de su falta de sustento.

En efecto, un plan de gobierno ha de contener, entre sus prioridades, un programa de desarrollo industrial con proyec-tos, objetivos (de orden cualitativo) y metas (de orden cuantita-tivo) que establezca responsabilidades, derechos y obligaciones. Nada de eso está en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. En este documento no aparece una sola mención al término política industrial; lo poco que se dice en este ámbito está bajo el rubro genérico de “economía competitiva y generadora de empleo”, y dentro de éste lo mismo se habla de asuntos agro-pecuarios, de ahorro, de turismo, de financiamiento al desarro-llo, que de otros. Sin duda todos importantes, pero de política industrial como eje y objetivo de la política económica, nada. Lo mismo ocurre en los informes de cumplimiento del pnd o en los Informes de Gobierno.

México se ha convertido en un insólito caso de estudio para la academia: pro-bablemente es el único país del mundo en el que a un mayor crecimiento de las exportaciones ha correspondido un menor crecimiento del producto



En su página electrónica, la Secretaría de Economía define así a la política industrial: “Son aquellas acciones que promueven la industrialización del país, aprovechan las derramas de conocimien-to y las economías de escala para fomentar el desarrollo económico”7. Más adelante procura precisar a qué tipo de acciones se refiere y aclara que son aquellas que “buscan resolver las distorsiones de mercado; es decir, cuando las asignaciones de libre mercado de los bienes y servicios en la economía no son eficientes. Entre las distorsiones de mercado destacan las externalidades, monopolios u oligopolios, mercados incompletos, información asimétrica y de coordinación de los agentes. Asimismo, las acciones de política industrial propician la colaboración entre el sector privado y el gobierno para desarrollar los sectores con ma-yor impacto en el crecimiento económico. La política industrial procura un crecimiento regional más balanceado en las regiones, explotando sus ventajas comparativas, y aprovecha las derramas de conocimiento y las economías de escala para fomentar el desarrollo económico”8.

En ninguna parte del programa los agentes económicos, a los que se supone que está dirigido y los que eventualmente se van a beneficiar y van a tener que actuar en el marco de dicho programa de política industrial, pueden encontrar cuá-les son esos “sectores con mayor impacto en el crecimiento económico”, tampoco de qué tipos de instrumentos se valdrá para alcanzar sus fines, en especial los vinculados con el de-sarrollo regional y, sobre todo, parece desconocer que eso que llama “distorsiones de mercado” son, en el mundo (subrayo, en todo el mundo), la regla y no la excepción: la libre com-petencia, lo que los textos elementales de teoría económica llaman “competencia perfecta”, sólo se da como hipótesis de trabajo para, partiendo de esa abstracción teórica, conocer el funcionamiento real de los mercados reales en la economía real. Por eso, precisamente por eso, es necesaria una política industrial definida, dirigida y aplicada por el gobierno..., que para eso está, para gobernar.

La Secretaría de Economía concluye afirmando que la Po-lítica Industrial (así, con mayúsculas) centra sus objetivos en proporcionar información a los agentes económicos. En sínte-sis, al papel de receptor y transmisor de información reduce el Gobierno de la República su acción en una materia de la que, sin hipérbole, depende el futuro económico de México.

7. Página electrónica de la Secretaría de Economía.8. Idem.



Quiere ello decir que para cualquier propósito práctico Mé-xico sigue careciendo de política industrial. ¿Qué sectores, y por qué razón, van a ser objeto de atención especial o priorita-ria?, ¿acaso todos por igual? ¿No sería pertinente definir unos cuantos y determinar cuáles son los instrumentos adecuados para estimularlos?, ¿o es que a todos se le va a dar el mismo tratamiento, sin importar si se está ante sectores en decadencia o, al contrario, sectores punta en la economía mundial? ¿De qué mecanismos se valdría una política industrial que procure un equilibrado desarrollo regional?, ¿es que para que esto suceda no es preciso que se de algún grado de articulación o integración de las cadenas productivas?, ¿es que no habría diferencia en los instrumentos a utilizar (si es que se utiliza alguno) si está en la zona fronteriza del norte del país o si se está en la zona fronteriza del sur del país?, ¿la misma política industrial para el desarrollo regional se aplicaría en la Región Centro que en la Región Sur-Sureste? Son sólo unas cuantas preguntas que no encuentran respuesta ni en el Plan Nacional de Desarrollo ni en la definición que de política industrial proporciona la agencia gubernamental responsable (digo, es un decir) de ella.

Otro elemento que se echa en falta es el de la relación en-tre política industrial y política comercial. En estricto rigor, se trata de las dos caras de una misma moneda: no se puede hacer política industrial sin contar con una política comercial que la apoye y le proporcione instrumentos, como tampoco es posible emprender una política comercial ajena al entorno industrial en el que opera y del que se sirve. Sin embargo, de tiempo atrás, pareciera que la política comercial se circunscribe a la suscripción y administración cotidiana de tratados de libre comercio (independientemente del nombre oficial que adop-ten). En algún momento, parecía que se estaba en una especie de competencia deportiva y se proclamaba (como si fuera un éxito por sí mismo) que México era (o es, lo mismo da) el país con mayor número de tratados de este tipo. Aun ostentando la medalla de oro en suscripción de tratados, el hecho es que la concentración de las exportaciones en un solo país sigue ca-racterizando la geografía del comercio exterior mexicano, con todo y los graves riesgos que ello implica.

¿Qué se ha hecho, en materia de política comercial-indus-trial, para aminorar esa peligrosa dependencia?, ¿qué inicia-tivas se han desarrollado para utilizar todos los espacios de cooperación económica previstos en el Acuerdo con la Unión



Europea y que pueden ser una fuente para generar corrientes permanentes de comercio?, ¿qué han hecho las autoridades mexicanas para promover, con Japón, las “industrias de soporte” previstas como gran novedad en el Acuerdo con ese país y que “casualmente” pretenden estimular la integración de cadenas productivas?; ¿cuáles son los criterios para la abierta tendencia a la reducción de aranceles nmf (es decir, el aplicable a produc-tos procedentes de los países con los que no se ha convenido un acuerdo de libre comercio) que se percibe en México desde hace tres o cuatro años? Son, como en el caso anterior, sólo unas cuantas preguntas que tampoco tienen respuesta en los documentos e informes oficiales que pueden (y deben) estar al alcance de cualquier ciudadano común y corriente..., o algo más, y probablemente de mayor gravedad, de cualquier parti-cular que aspire a acogerse, como eventual inversionista, a una política industrial y comercial que le proporcione certidumbre a partir del conocimiento que de ella pueda llegar a tener; a no ser que no sean públicos, porque lo esencial de lo que debería ser la política comercial e industrial no existe.

A dos meses del proceso electoral de julio, es de esperar que los aspirantes a la primera magistratura presenten su oferta en este tema, que no es uno más, sino que es el tema central de lo que habrá de ser su política económica, vale decir, el urgente y ne-cesario cambio de rumbo que demanda la economía mexicana.

Antonio Gazol Sánchez Licenciado en Economía por la UNAM. Fue Director Ge-neral de Instituto Mexicano del Café; Director General de Estudios Económicos y de Controles al Comercio Exterior en la Secretaría de Industria y Comercio, así como en el Instituto Mexicano de Comercio Exterior; Consultor del CEMLA; Coordinador General de Transporte del Distrito Federal. Fue presidente del Colegio Nacional de Economistas. Ha publicado varios libros sobre integración económica y es profesor de las facultades de Economía y Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.


Jacobo Pastor Garcia Villarreal

La Mejora reguLatoria y su reLevancia para Los gobiernos subnacionaLes de México*El desarrollo de una política regulatoria, orientada a la mejora permanente del ambiente normativo, ha reem-plazado conceptos previos como el de “desregulación”, dando lugar a la idea de la “gobernanza regulatoria”, que implica el entendimiento de los mecanismos mediante los cuales las prácticas regulatorias pueden mejorar el funcionamien-to de los mercados, la efectividad del sector público y la satisfac-ción de los ciudadanos con los servicios públicos. No se trata sólo de desregular, sino también de re-regular y de aspirar a un marco regulatorio de mayor calidad, basado en instituciones sólidas.1 De hecho, la reciente crisis financiera internacional dejó muy claro que la desregulación excesiva implica riesgos serios.

* Este artículo se publica bajo la responsabilidad individual de su autor. Las opiniones e interpre-taciones que figuran en el mismo no reflejan necesariamente el parecer oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus países miembros.1 OCDE (2002), Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance, Paris, p. 13.


Jacobo Pastor García Villarreal

La Mejora Regulatoria en un Estado EficazEl paradigma neoliberal de desregular a ultranza ha sido supe-rado. Un Estado eficaz debe regular las actividades productivas, en particular en casos donde las fallas de mercado no garantizan el interés público. Sin embargo, los reguladores deben también ser cuidadosos de que las normas no limiten injustificadamente la actividad empresarial, la innovación y la creación de em-pleos, de manera que una falla de mercado no se convierta en una falla regulatoria.

Lo anterior considera que las regulaciones y los trámites que conllevan pueden estar plenamente justificados en la pro-tección del interés público (salud, medio ambiente, compe-tencia económica, protección de los consumidores, etc.). Sin embargo, es importante que aun cuando las regulaciones cum-plan con una función de interés público, impongan el mínimo de obstáculos y costos a la actividad empresarial, que sean predecibles y claras en sus requerimientos, de manera que sus beneficios excedan sus costos.

Un Estado eficaz se impone sobre intereses particulares, a fin de proteger los intereses de la sociedad en general. Para ello, debe contar con instituciones reguladoras capaces técnicamente de producir regulación de calidad, así como con la fortaleza para evitar la captura por intereses privados.

Un tema claramente pendiente en la agenda regulatoria de México es cómo fortalecer a los órganos reguladores. De he-cho, diversas iniciativas se han presentado a este respecto en el ámbito legislativo. Temas como el del status de los órganos reguladores (órganos descentralizados, desconcentrados o algún otro), la designación de sus liderazgos y consejos o juntas direc-tivas y la manera en que se vinculan con las cabezas de sector, deberán ser resueltos para robustecer la capacidad reguladora del Estado.

Ahora bien, la capacidad institucional está mucho menos desarrollada a nivel sub-nacional. En un Estado eficaz, no hay lugar para la falta de coherencia regulatoria. En otras palabras, para que el Estado logre sus objetivos regulatorios es necesario que cada orden de gobierno tenga bien definidas sus faculta-des, atribuciones y límites, así como que existan mecanismos de coordinación eficaces que eviten contradicciones entre los requisitos regulatorios de los diferentes niveles de gobierno. Este es, precisamente, el tema que abordaré más adelante.


la mejora regulatoria y su relevancia para los gobiernos subnacionales de México

¿Por qué es importante la calidad regulatoria a nivel sub-nacional?Los argumentos para la calidad regulatoria están justificados en la teoría y la práctica, en particular, en lo que toca a sus vínculos con la productividad y el empleo. En lo que toca al primer ele-mento, cabe mencionar que entre los factores más destacados que influyen en el crecimiento del producto interno bruto (pib) per cápita, sobresalen la utilización del trabajo (horas trabaja-das per cápita) y la productividad laboral (producción por hora trabajada), los cuales, a su vez, están fuertemente influenciados por las políticas regulatorias.2 De hecho, la baja productividad laboral es el principal factor detrás del bajo crecimiento econó-mico de México de las últimas décadas.3

Si las regulaciones corrigen eficientemente fallas de mercado, incrementarán la productividad al permitir a los consumidores tomar mejores decisiones, propiciar la competencia en los mer-cados y reducir externalidades negativas de la producción. Sin embargo, las regulaciones también pueden afectar negativamente la productividad de las empresas al reducir los incentivos para invertir o adoptar tecnologías líderes e innovar. Un marco regu-latorio inadecuado eleva los costos de entrada al mercado, elimi-nando las presiones competitivas y distorsionando la distribución de recursos entre sectores de la economía. Además, en la medida que la falta de competencia eleva los precios, el efecto genera una “cascada”, aumentando los costos de bienes intermedios.

El marco regulatorio también tiene un potencial importante para disminuir el desempleo estructural, principalmente a través de regulaciones que faciliten la entrada al mercado y favorezcan la competencia, lo cual elimina rentas y hace posible la expan-sión de la producción. Entre las medidas regulatorias específicas que facilitan la competencia y la entrada al mercado, se pueden mencionar el reducir o eliminar restricciones al comercio y la inversión extranjera, la promoción de la competencia doméstica y la simplificación de procesos administrativos para la apertura y operación de las empresas.4 Es en estos dos últimos renglones, precisamente, donde los gobiernos subnacionales tienen una im-portante contribución por hacer.

2. OCDE (2005), Taking Stock of Regulatory Reform: A Multidisciplinary Synthesis, París, p. 78.3. Haugh, D. and A. Redonda (2009), Pedal to the Metal: Structural Reforms to Boost Long-Term Growth in Mexico and Spur Recovery from the Crisis, OECD Economics Department Working Papers No. 733, París. 4. OCDE (2005), p. 79-80.



En México, como en muchos otros países, coexisten dife-rentes niveles de gobierno. Órganos centrales de gobierno, res-paldados por una red de instituciones y normas, funcionan al lado de gobiernos regionales y locales, con su propio conjunto de regulaciones y atribuciones. En este contexto, los diferentes órdenes de gobierno tienen la capacidad de diseñar, implementar y hacer cumplir las regulaciones. Este marco regulatorio mul-tinivel plantea una serie de retos que afectan las relaciones de las entidades públicas con los ciudadanos y las empresas y, si es mal administrado, puede tener un impacto negativo sobre el crecimiento económico, la productividad y la competitividad.

En la mayoría de los casos, los argumentos para la calidad en el marco regulatorio nacional también se pueden aplicar a nivel subnacional. Los sistemas regulatorios a nivel local se vuelven aún más importantes a medida que las jurisdicciones nacionales compiten por inversión y empleos. Por lo tanto, al igual que en el marco nacional, las políticas regulatorias a nivel subnacional deben tener los siguientes objetivos:5

• Incrementar el bienestar social permitiendo, con el paso del tiempo, un mejor balance de las políticas económicas y sociales.

• Estimular el desarrollo económico y el bienestar del con-sumidor, alentando la innovación, la competencia y la entrada al mercado, y promoviendo así la competitividad.

• Controlar los costos regulatorios a nivel local para mejo-rar la eficacia productiva mediante la reducción de cos-tos innecesarios, en particular para las micro, pequeñas y medianas empresas (pymes).

• Mejorar la eficacia y la eficiencia del sector público a ni-vel subnacional a través de reformas en la gestión pública.

• Organizar y replantear leyes locales. • Mejorar el Estado de derecho y la democracia a través

de reformas jurídicas, incluyendo un mejor acceso a la regulación y la reducción de la excesiva discreción de los reguladores y los encargados de hacer cumplir las leyes.

La calidad regulatoria subnacional también es importante, debido a que existe una fuerte influencia regional en la capacidad de un país para atraer inversión y crear empleos. Las políticas orienta-das al desarrollo de clústers o sistemas de innovación, por ejem-plo, son básicamente de carácter regional y, por tanto, requieren

5. OCDE (2002), p. 28.



de un entorno local favorable para las empresas, en las que, sin duda, la calidad regulatoria desempeña un papel importante.

Un ambiente propicio para los negocios es un factor im-portante para la prosperidad económica. Hacerle la vida más sencilla a las empresas y facilitar la entrada al mercado formal, promueve la competitividad y el crecimiento. Esto es particu-larmente relevante para las pymes (que representan la inmensa mayoría de las empresas en México), ya que no cuentan con los recursos para gestionar trámites complicados y desgastantes o para hacer inversiones cuantiosas impuestas por las normas.

Cuando un emprendedor debe cumplir con numerosos trá-mites para obtener los permisos y documentos necesarios para operar una empresa, y tiene que tratar con muchas dependen-cias de los tres niveles de gobierno, se generan redundancias, retrasos y costos adicionales. Además del pago de derechos e impuestos, los empresarios incurren en un costo de oportuni-dad por el tiempo que invierten en cumplir con los trámites administrativos. Esto puede llevar también a la aparición de “intermediarios”, que gestionan trámites (con frecuencia in-curriendo en irregularidades) y hacen que el costo de apertura de una empresa sea excesivo.

Los trámites complicados y los retrasos obligan con frecuen-cia a los emprendedores a claudicar y abandonar sus proyec-tos, con lo que la economía pierde un potencial de crecimiento y creación de empleos. Otros deciden continuar sin sujetarse a todos los trámites requeridos, y terminan desarrollando su actividad en la informalidad. Los negocios que operan en la informalidad, al tratar de pasar inadvertidos por las autorida-des, limitan significativamente su potencial de crecimiento y creación de empleos. La informalidad no sólo crea inseguridad para las empresas y los trabajadores, sino que también los priva del acceso a apoyos gubernamentales. Además, la informalidad mina las fuentes de recaudación de los gobiernos subnacionales, quienes hoy más que nunca requieren de esos recursos.

Los estudios de la ocde sobre cargas administrativas a nuevas empresas, sugieren que existen importantes oportunidades para que México mejore en relación con otros países. Estos estudios muestran que las economías con los más bajos niveles de productividad tam-bién imponen las más altas cargas administrativas a las empresas. En cambio, los países donde las barreras de entrada son bajas, como Canadá o Suiza, son más exitosos al incrementar su productividad, y con ello ofrecer un mayor bienestar a los ciudadanos.



En resumen, simplificar los trámites empresariales y, de esa manera, mejorar el ambiente de negocios, facilita la creación de empresas en el sector formal de la economía y, por ende, promueve la competencia y la productividad. Además, trámites sencillos y eficientes eliminan incentivos para la corrupción.

El ciclo de gobernanza regulatoriaAhora bien, volviendo al punto del Estado eficaz, es necesario que la política regulatoria se conciba integralmente, con la vi-sión de hacerla una política pública permanente en las entida-des federativas y los municipios.

Una gobernanza regulatoria efectiva mejora la capacidad para generar regulaciones que impactan positivamente a la economía y la sociedad, y que cumplen con objetivos definidos de política pública. Para ello, se requiere un enfoque integral en el desarro-llo e implementación de instituciones, herramientas y políticas regulatorias. Uno de los retos principales es la coordinación de las acciones regulatorias, desde el diseño y desarrollo de las nor-mas hasta su implementación y cumplimiento, cerrando el ciclo con evaluaciones que establezcan prioridades en el desarrollo de nuevas regulaciones o la reforma de las ya existentes.6

Figura 1. El ciclo de gobernanza regulatoria

6. OCDE (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, Paris. p. 74.

Fuente: OECD (2011), Regulatory, Policy and Governance: Suporting Economic Growth and Ser-ving the Public Interest, París, P. 76



El eslabón número uno parte de identificar la necesidad de la intervención de las autoridades regulatorias ante un riesgo o problema de política pública. De ser el caso, habrán de consi-derarse tanto opciones regulatorias como no regulatorias. Un análisis técnico, comúnmente llevado a cabo por medio de una Manifestación de Impacto Regulatorio (mir), deberá ponderar diferentes alternativas de intervención pública y definir cuál es la más adecuada en términos de costo-beneficio. De hecho, la mir es la herramienta por excelencia para hacer un análisis ex ante de la pertinencia y el diseño de las regulaciones. México es el único país de América Latina que hace un uso sistemático de la mir.

Una vez definida la opción regulatoria, se procede al di-seño de la norma, el cual debe considerar diferentes factores, tales como los efectos en materia de competencia, los costos generados para las empresas (directos y administrativos, es decir, en términos de costo de oportunidad), el impacto en el medio ambiente, en la salud, etc, así como los incentivos para que los regulados acaten y den cumplimiento a la norma.

Posteriormente, viene la etapa de aplicación y cumplimien-to de la regulación, para lo cual las autoridades regulatorias pueden establecer incentivos y verificaciones, así como también sanciones, que deben ser proporcionales a los riesgos y daños generados por el incumplimiento.

Finalmente, ya que la regulación ha estado en aplicación por algún tiempo, es pertinente hacer una evaluación de sus efectos para determinar si está cumpliendo con los objetivos para los que fue creada, si lo hace de manera eficiente y si hubo impactos no previstos que hay que corregir o, en su caso, exa-cerbar. Esto se hace necesario debido a que las circunstancias que originaron la concepción de la regulación pueden cambiar con el tiempo, haciéndola obsoleta e inadecuada para los fines de política pública que se persiguen.

Status de la política de mejora regulatoria en las entidades federativas y municipios de México.Es de celebrarse que los estados federales de México estén po-niendo cada vez una mayor atención a la mejora regulatoria. Tan es así que, hoy por hoy, 20 de las 32 entidades federati-vas tienen una ley de mejora regulatoria, 12 tienen un órgano descentralizado a cargo de implementar la política de mejora regulatoria y 20 tienen unidades responsables del tema dentro de una secretaría (comúnmente la Secretaría de Desarrollo Eco-



nómico o su equivalente). Sin embargo, el nivel de compromiso con la mejora regulatoria varía significativamente entre estados. Mientras que en algunos se cuenta con registros centralizados de trámites, se realizan evaluaciones de impacto regulatorio y se promueve fuertemente la simplificación administrativa a través de herramientas de gobierno electrónico, en otros simplemente el tema no figura en la agenda pública. Lo mismo, aunque con mayor diversidad, sucede en el caso de los municipios, donde la agenda regulatoria tiene mucho camino por recorrer y donde es necesario desarrollar la capacidad e infraestructura institucional para llevarla adelante.

La mayoría de las entidades federativas y de los municipios que han incursionado en el tema, lo han hecho a través de pro-cesos de simplificación administrativa. Esta autolimitante se explica por varios factores. Primero porque, en general, suele confundirse la mejora regulatoria con la simplificación admi-nistrativa, en particular en entidades o municipios donde no se han desarrollado los cuadros técnicos para entender estos temas. Segundo, porque las entidades federativas han estado inmersas en una dinámica de competencia por obtener una bue-na posición en el estudio subnacional Doing Business, el cual trata básicamente sobre la simplificación de diversos procesos de trámites. La misma Comisión Federal de Mejora Regulatoria (cofemer), hasta hace algunos años ponía énfasis, únicamente, en la simplificación en lo que concierne a estados y municipios, concentrándose en el programa Sistema de Apertura Rápida de Empresas (sare).

Son realmente pocas las entidades federativas y los mu-nicipios que han hecho uso de herramientas más sofisticadas, como la mir o las revisiones del ciclo regulatorio, que pudieran acercarlos a una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria. La diversidad en el uso de instituciones, políticas y herramien-tas de mejora regulatoria se debe en buena medida al apoyo político que se otorga a la agenda. Los avances en las distintas entidades federativas indican que la mejora regulatoria es una política apoyada indistintamente por gobiernos emanados de diferentes partidos políticos, cuya característica principal es ser

En general, suele confundirse la mejora regulatoria con la simplificación admi-nistrativa, en particular en estados o municipios.



gobiernos que han dado un lugar importante a las agendas de competitividad y buen gobierno en sus administraciones.

Colima, por ejemplo, ha caracterizado su política regula-toria por un liderazgo activo del gobernador Mario Anguiano, quien supervisa directamente el cumplimiento con los objeti-vos. El estado ha desarrollado su Ley de Mejora Regulatoria y su Reglamento, cuenta con una unidad claramente definida dentro de la Secretaría de Fomento Económico y con un con-sejo ciudadano que da seguimiento a los trabajos en la materia. Nuevo León es otro estado que ha logrado avances importantes en muy corto tiempo, primero estableciendo las instituciones para dar respaldo a la política de mejora regulatoria (Ley de Mejora Regulatoria, consejo ciudadano y Unidad de Mejora Regulatoria dentro de la estructura de la Oficina del Goberna-dor) y, segundo, involucrando a los municipios en un proyecto para homologar los trámites de apertura de una empresa de los municipios del área metropolitana de Monterrey.

Conclusión: Agenda pendiente de mejora regu-latoria subnacionalDe todo lo anteriormente planteado, se desprenden una serie de elementos que deberán conformar la agenda de corto plazo para entidades federativas y municipios en materia regulatoria:

1. Fortalecer las instituciones que dan sustento a la mejora regulatoria en las entidades federativas y municipios:

Uno de los principales retos es promover la continuidad de la política de reforma regulatoria en las entidades federa-tivas y los municipios, más allá de una sola administración. Para ello, es necesario establecer instituciones tales como le-yes en la materia, unidades administrativas con la facultad de encabezar y promover la política de mejora regulatoria, y consejos ciudadanos que supervisen sus resultados y la apa-lanquen más allá de los cambios de administración. Además, es necesario desarrollar cuadros técnicos en las entidades fe-derativas y municipios para la adopción de herramientas de mejora regulatoria, y que estos cuadros formen parte de una especie de servicio profesional, de manera que puedan de-sarrollar su expertise y sostener la política ante cambios de administración.

2. Ir más allá de esfuerzos de simplificación y adoptar una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria:

Como se mencionó anteriormente, la agenda de simplifi-



cación administrativa ha sido útil para avanzar en el posicio-namiento de la agenda regulatoria. Sin embargo, es preciso no confundir una con la otra y avanzar en el sentido de que las entidades federativas y municipios adopten herramientas téc-nicas más sofisticadas, basadas en una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria, para propiciar la calidad de las normas, tanto las nuevas como las que ya han sido aplicadas y requieren de una evaluación ex post. Herramientas como la mir muchas veces se han quedado en el texto de las leyes, sin lograr una aplicación sistemática.

3. Ampliar los mecanismos de consulta regulatoria y parti-cipación ciudadana en la materia:

Son pocas las entidades federativas que llevan a cabo de manera sistemática la consulta regulatoria. En algunos estados se han conformado consejos ciudadanos que, además de dar seguimiento a los resultados de la política de mejora regulato-ria, sirven como mecanismos de consulta ante iniciativas de regulación.

4. Fortalecer el rol de organismos como la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Económico (amsde) y la Federación Nacional de Municipios de México (fenamm) en la promoción de un acuerdo político a favor de la mejora regulatoria:

Un acuerdo político de gran envergadura, en el que se com-prometan políticas públicas, incluida la mejora regulatoria, más allá de cambios de administración y alternancia de partidos, sería útil para favorecer su continuidad. Organismos como la amsde y la fenamm, pueden jugar un papel trascendental en la consecución de un acuerdo de este tipo. Debe haber un con-senso sobre ciertas políticas que son benéficas para la producti-vidad y el crecimiento, de manera que no se desmantelen cada que hay relevos en los poderes estatales y municipales.

Además, hasta ahora la experiencia con la mejora regulato-ria a nivel subnacional ha dado lugar al surgimiento de prácti-cas exitosas en materia de desarrollo institucional, consulta y participación ciudadana, coordinación multinivel, control del flujo de nuevas regulaciones, simplificación administrativa y gobierno electrónico, entre otras. Las entidades federativas tienen mucho que aprender entre ellas sobre mejores prácti-cas, pero también sobre errores y problemáticas comunes. La amsde y la fenamm también podrían ser protagonistas de esta dinámica.



Cabe destacar que el intercambio de prácticas exitosas ha sido una herramienta crítica para el desarrollo de las políticas regulatorias de los países miembros de la ocde. Las entidades federativas pueden igualmente beneficiarse de un intercambio de buenas prácticas y soluciones a problemas comunes. Ade-más, este acuerdo político puede ser un instrumento para po-ner la mejora regulatoria en un lugar prominente de la agenda pública en entidades federativas y municipios que aún no lo tengan entre sus prioridades.

La competitividad nacional pasa necesariamente por la competitividad de sus entidades federativas y municipios. Por ello, cabe hacer un llamado a estas unidades subnacionales para que establezcan políticas de mejora regulatoria, cuando no se ha hecho, o las fortalezcan. Ello deberá redundar en incentivos para la productividad y el crecimiento, en tiempos en los que otras herramientas, como la política fiscal y monetaria, han sido agotadas.

Jacobo Pastor García Villarreal Licenciado en Relaciones Internacionales por el ITESM, maestro en Gestión Pública por la Universidad de Carnegie Mellon y Maestro en Ad-ministración Pública por la Universidad de Harvard. Actualmente se desempeña como Especialista en Mejora Regulatoria de la OCDE. Fue jefe de asesores del Gobernador de Coahuila y del Secretario la Función Pública Federal. Ha sido catedrático en las uni-versidades Autónoma de Coahuila y Autónoma del Estado de Hidalgo, así como del ITESM, Campus Ciudad de México.


AlejAndrA GurzA lorAndi

Rendición de cuentas paRa un estado eficazLa consolidación de la democracia tiene como uno de sus elementos principales la rendición de cuentas, en-tendida como la obligación de los servidores públicos para responsabilizarse del mandato conferido, de some-terse a evaluaciones de desempeño y de dar a conocer los resultados de las mismas a los ciudadanos.

Asimismo, se crean las condiciones contra la ineficacia, la inefi-ciencia, el dispendio, la corrupción, la opacidad y la impunidad gubernamental, al hacer posible que las acciones de los servido-res públicos sean controladas y sometidas al escrutinio público con objeto de que haya transparencia en el servicio público.

De esta manera, la rendición de cuentas en su dimensión de responsabilidad, se orienta a tratar de iluminar la caja negra de la política para construir gradualmente una cultura donde la ética sea un valor supremo en la compleja tarea de gobierno. El desa-rrollo de esta cultura se debe sustentar en los criterios siguientes:


alejandra Gurza lorandi

• Un sistema jurídico que exige la rendición de cuentas y su fiscalización.

• Un sistema administrativo preparado para rendir cuentas según periodos, demandas legislativas, exigencia popular.

• Un sistema de división de poderes donde se evalúan las políticas públicas con criterios de racionalidad, objetivi-dad e imparcialidad.

• Un sistema social preparado para comprender e inter-pretar los informes que se rinden y actuar, después de la liberación, en consecuencia. En un sistema así, el rumor, la calumnia, la insidia, los juicios ligeros y las sentencias de la opinión pública antes de conocer la prueba de los hechos, serían desterrados. Imperaría el juicio sereno, la evidencia de los hechos y la irrefutabilidad de las pruebas.

• Un sistema cultural y educativo donde los asuntos públi-cos son de interés de todos; donde lo público se publica; se transparenta; donde lo público se estudia en todos los niveles sociales y se aprende a discernir sobre la formu-lación de políticas públicas, sobre su ejecución y su eva-luación y fiscalización para conformar con todo ello el sentir de la voluntad popular.

• Un sistema ético donde se sancione moralmente la des-honestidad y la incompetencia; donde los asuntos públi-cos atraigan a los mejores hombres de la sociedad.

• Un sistema de fiscalización integral que evite, en lo po-sible, las desviaciones, las deshonestidades y la incom-petencia y encienda las sirenas de alarma ante cualquier acto de corrupción, y que además revise el desempeño de la gestión pública para que se realice con eficiencia, eficacia y economía.

SobrelascaracterísticasinherentesdelpoderejercidodemocráticamenteLa distribución por especialización es la primera característica. Sus fundamentos fueron establecidos por Montesquieu en el Capítulo VI del Libro XI de El Espíritu de las Leyes, y consis-ten en la partición de las funciones de hacer leyes, ejecutarlas y juzgar. La regulación, por su parte, debe obedecer a patrones de racionalidad del ejercicio de la función pública y tiene como objetivo evitar la discrecionalidad de los servidores públicos. Se busca que actúen siempre conforme a leyes y normas. Aco-tar la discrecionalidad del funcionario público es un lado de


Rendición de cuentas para un estado ef icaz

la moneda; el otro, es evitar que éste se vea presionado por las fuerzas sociales para romper las normas y las reglas merced a la presión política y social. La regulación es también una defensa del cuerpo social para que nadie obtenga bienes y servicios pú-blicos fuera de los cánones establecidos.

La limitación se refiere a constreñir al servidor público sólo a lo que le permite hacer la ley, en ámbito, en atribuciones y en tiempo. La accesibilidad significa que todo ciudadano que cumpla las condiciones exigidas por la ley puede formar parte del ejercicio del poder, y quienes no lo formen pueden acceder a toda la información que requieran. La accesibilidad implica la transparencia de la función pública. También significa que el fiscalizador pueda tener acceso a toda la información para emi-tir dictámenes acerca del uso y destino de los recursos públicos.

La predictibilidad se conceptualiza como la permanencia de la acción en relación con las consecuencias que se esperan de ella; en otras palabras, se trata de que los medios de adminis-tración siempre lleven a los mismos fines; es una racionalidad de medios-fines.

La eficacia consiste en la administración por resultados; la administración pública se instituye para satisfacer las expecta-tivas razonables de la comunidad. Para verificar esta situación se han desarrollado las auditorías de desempeño, también de-nominadas de resultados, que tienden a examinar el grado de cumplimiento de objetivos y metas de las políticas públicas.

La rendición de cuentas constituye la conciencia de que el funcionario público actúa por mandato de la soberanía popu-lar; que es un mandatario exclusivamente; que el pueblo es el mandante mediante sus representantes y exige que le rindan cuentas del cumplimiento del mandato. La fiscalización, a su vez, es el control de la soberanía popular que consiste en veri-ficar la certeza y veracidad de las cuentas que han rendido los mandatarios. Sus objetivos consisten en verificar si la actuación de los funcionarios se apegó a derecho, evaluar los resultados obtenidos, impedir el desbordamiento del poder y de los pode-rosos y exigir a todo aquel que ha ejercido una función pública y ha administrado recursos públicos la responsabilidad inherente a ese ejercicio.

LatransparenciaSi todos los aspectos funcionales del ejercicio del poder están determinados y son conocidos públicamente se puede hablar



de un desempeño democrático y transparente. La publicidad de lo público debe permitir a cualquier persona, razonablemente inteligente e interesada en la cosa pública, juzgar por sí misma acerca de si está salvaguardada la igualdad de trato y excluidos el favoritismo, el nepotismo y la arbitrariedad; si los recursos públicos se están ejerciendo con probidad y para los fines a que fueron destinados; y, si los funcionarios públicos cumplen con el perfil del puesto que ocupan.

La publicidad de lo público es muy difícil de conseguir, por-que la tendencia natural de los funcionarios lleva al secreto; in-cluso, en países llamados altamente democráticos, el público no puede descubrir hechos importantes. El sistema más avanzado de todos los gobiernos modernos es tal vez el de Suecia, donde existe una amplia tradición de poner los archivos oficiales a disposición de los ciudadanos interesados, lo que ha dado por resultado una publicidad plena del ejercicio de gobierno.

La tendencia al secreto es con frecuencia inocua, pero, cuando adopta la forma de prohibir a los altos funcionarios que expre-sen públicamente sus opiniones acerca de cuestiones de interés público, es a todas luces antidemocrática.

La tendencia de los funcionarios a ampliar la esfera de los secretos oficiales hasta incluir materias de interés público es corriente y nociva.

Lo anterior demuestra que el secreto es un rasgo inherente a toda administración pública y la discreción un rasgo cuida-dosamente cultivado por los administradores.

La discreción es la capacidad de guardar un secreto. La bu-rocracia debe ser discreta cuando los asuntos que maneja así lo ameriten. Por ejemplo, el trazo de una carretera, la ubicación de un nuevo aeropuerto, el precio base de un bien público en una licitación. La ciudadanía en general supone que todo lo que es secreto es malo ipso facto. Es necesario dejar sentado que la discreción es importante en el servicio público, aunque el riesgo es que pueda abusarse de ella.

Un administrador que trate de descubrir algunas violaciones de las normas en vigor se vería probablemente imposibilitado de hacer tal investigación si se publicase lo que está haciendo, y se llamase así la atención de los infractores.

El Banco Mundial ha elaborado un índice de transparencia para la autoevaluación. Contiene los siguientes puntos: decla-ración de bienes de los funcionarios públicos y de candidatos a puestos de elección popular; publicación de las contribuciones



de personas y empresas a las campañas políticas; publicación de todos los votos parlamentarios sobre proyectos de ley; decla-ración de conflicto de interés; publicación de listas de empre-sas declaradas culpables de sobornos en las contrataciones del sector público; acceso a la información del gobierno; libertad de los medios de comunicación; transparencia fiscal y presu-puestal; publicación de la estructura patrimonial y la condición financiera de los bancos locales; sistema de contratación com-petitivo y transparente; lucha contra la corrupción; estudios de seguimiento del gasto público; programa de transparencia en el orden urbano.

La transparencia, entendida como la obligación del Esta-do de proveer información sistemática a los gobernados, debe permitir que sea explícito para cualquier ciudadano no sólo qué hace su gobierno y con qué lo hace, sino además cómo se hace y por qué se toman ciertas decisiones que dejan de lado otras posibilidades. La transparencia es reconocida como parte del derecho a la información y, por tanto, se asimila a la exigencia de un derecho humano fundamental y no como una graciosa concesión de la clase gobernante. Sin embargo, hasta ahora, se ha planteado como una garantía individual y no como una garantía social en la que los sujetos obligados a cumplir estos preceptos trasciendan al Estado.

Se exige transparencia en la medida en que los gobiernos se enfrentan a la falta de confianza, cuando se ha roto el tejido social que vincula a los ciudadanos con el gobierno. En estas situaciones la transparencia es, al mismo tiempo, estrategia de democratización y legitimación del poder público.

Los gobiernos democráticos requieren reconocer que la trans-parencia y el acceso a la información son mecanismos para le-gitimar al Estado, que sirven para rehacer, o al menos proponer, una nueva forma de relación entre gobernantes y gobernados que puede propiciar la rendición de cuentas e inhibir la corrupción.

Cuando se habla de transparencia, la referencia obligada es el poder ejecutivo; sin embargo, el trabajo legislativo requiere también transparentarse. La legislación, tal como hoy se pro-duce, no se discute públicamente. No se inscribe en un debate público en las plenarias de nuestras asambleas; por el contrario,

La transparencia es reconocida como parte del derecho a la información y, por tanto, se asimila a la exigencia de un derecho humano fundamental



se formula, ordena y concluye en las comisiones. Es en éstas donde muere la legislación que los grupos de interés no desean que se apruebe; o nace la que sí desean.

Existe un secreto en las deliberaciones de los comités del Congreso. Los estudiosos de este fenómeno aseguran que nin-gún hombre es el mismo en privado que en público. Cuanto más numerosos son los observadores y los oyentes, tanto me-nores son la franqueza, la sinceridad y la confianza.

Cuando un legislador cree que sus palabras van a ser repeti-das en los diarios o su imagen va a salir en la televisión, enton-ces no habla para la asamblea, habla para los medios: “hablar para la galería”, “hablar para el auditorio del canal de Congreso” o “hablar para los medios” tiene un aspecto pernicioso en rela-ción con la transparencia.

Otro problema de la democracia en los cuerpos deliberan-tes son los cónclaves secretos de los partidos. El secreto de los partidos es antidemocrático, pues ahí, en muchas ocasiones, es donde tienen lugar las verdaderas deliberaciones y donde se fijan las posturas del voto. Se trata de una cuestión importante que se maneja con sigilo y que hace necesario formular la si-guiente pregunta: ¿qué intereses promueven los representantes? Miembros del parlamento británico recuerdan continuamente la subordinación de muchos de sus compañeros a los grandes terratenientes, a los grandes industriales, a los grandes comer-ciantes, que ni siquiera tienen que darles instrucciones.

En los congresos existe otro problema de opacidad, que es lo que se denomina el caucus, que es la camarilla que controla al partido y que designa quiénes deben formar parte de cier-tos comités, cuándo deben incluirse en la agenda los asuntos y cuándo deben pasar al pleno. Ésta es un área de oportunidad de la democracia representativa. La vida interna del Congreso es poco conocida por el ciudadano común, quien casi nunca recibe las razones de la agenda legislativa ni del trabajo en comisiones.

CiclodelarendicióndecuentasylafiscalizaciónsuperiorLa rendición de cuentas es la obligación de informar sobre una responsabilidad conferida. Pero a la luz de los principios de la administración responsable, podría reconsiderarse la definición tradicional para formularse como una relación basada en la obli-gación de demostrar el desempeño y asumir la responsabilidad correspondiente en términos de las expectativas convenidas.



Como la tentación de no informar y, sobre todo, de no asumir responsabilidades es muy grande, se ha establecido un sistema de controles internos y externos que obligan a rendir cuentas.

El ciclo de la rendición de cuentas y la fiscalización superior se compone de las etapas secuenciales siguientes: El mandato; presupuesto; la ejecución; el mandatario; la rendición de cuen-tas; la Cuenta Pública; la fiscalización superior, y el mandante dictamina y sanciona la ejecución y la rendición de cuentas.

Este flujo, descrito en términos simplificados significa: el pue-blo manda, el mandatario obedece, rinde cuentas y se somete a la fiscalización superior; y el mandante dictamina y sanciona la ejecución y la rendición de cuentas.

Como resultado de este esquema, los mandantes tienen el dere-cho de exigir toda la información que se requiera para formarse un juicio sobre el ejercicio público. La transparencia de la infor-mación sobre lo público es un reclamo democrático.

LarendicióndecuentasenelcasodeMéxicoA continuación se describe la situación actual de cada una de las etapas secuenciales de la rendición de cuentas descritas en el cuadro anterior:

Mandatario El Poder Ejecutivo tiene la condición de mandatario y se compromete a ejecu-tar el mandato

Mandante El pueblo ordena mediante sus repre-sentantes, Cámara de Diputados

Mandato El presupuesto de Egresos es un mandato de lo que hay que hacer y de los recursos que se asignan

Ejecución El Poder Ejecutivo y todos los ejecutores del gasto ejercen los recursos para los fines que fueron destinados y confor-me con las normas establecidas en el Presupuesto duran-te el ejercicio fiscal correspondiente

Rendición de Cuentas El mandatario rinde cuentas. Informa de manera trans-parente cómo se ejecutó el man-dato. El docu-mento superior de rendición de cuentas es la Cuenta Pública

Fiscalización de la Cuenta Pública: El mandante mediante su órgano técnico: ASF fiscaliza la Cuenta Pública en una revisión comparativa entre lo man-datado y lo ejecutado

Dictaminación de la Cuenta Pública El órgano técnico del mandante envía los resulta-dos de su revisión y con ellos la Cámara de Diputados sanciona la Cuenta Pública



a. El mandante La población como mandante ordena mediante la representa-ción nacional (Cámara de Diputados), el examen de la infor-mación del ejercicio de gobierno, especialmente en lo que se refiere a la administración pública y a su instrumento principal, el Presupuesto de Egresos de la Federación.

b. El mandato: presupuesto El presupuesto es un mandato de la representación nacional. El artículo 74, fracción IV, de la Constitución establece que es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados: “aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto en-viado por el ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribu-ciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo”.La Cámara de Senadores está excluida de esta atribución por-que representa el sentir de los estados, no del pueblo.

c. El mandatario: ejecuciónEl Poder Ejecutivo opera el mandato durante el ejercicio fiscal correspondiente.Para que la ejecución sea fiel al espíritu y la letra del mandato, se han establecido controles para que siempre sea transparente lo que se está haciendo y siempre se puedan emitir juicios sobre los avances de la ejecución. El mandatario y todos los ejecutores del gasto tienen que informar sobre su actuación mediante los siguientes documentos:

• Comparecencias en tiempo real (de conformidad con el artículo 93 de la cpeum los “secretarios del despacho darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus res-pectivos ramos).

• Informes mensuales (el artículo 107, fracción II, de la lfprh establece que deberán emitirse informes sobre los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los términos de la Ley Federal de Deuda Pública y el costo total de las emisiones de deuda interna y externa).

• Informes bimestrales (el artículo 111 de la lfprh esta-blece que la shcp y la sfp, verificarán periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de la recaudación y de la ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de



evaluación del desempeño).• Informes trimestrales (durante el ejercicio presupues-

tal, el Ejecutivo debe informar al Congreso mediante informes trimestrales sobre la situación económica, las finanzas y la deuda pública. Esto lo hará trimestralmen-te, de conformidad con el artículo 107, fracción I, párrafo segundo, de la lfprh).

• Informes semestrales (el Ejecutivo elaborará, con funda-mento en el artículo 107 de la Ley Federal de Presupues-to y Responsabilidad Hacendaria, y 2, fracción XII, y 7, fracciones I y II, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, el Informe de Avance de Gestión Financiera que deberá consolidar los avances fí-sicos y financieros de los programas federales aprobados en el PEF para el análisis correspondiente por la Cámara de Diputados).

• Informes anuales (en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Planeación, el Ejecutivo Federal debe presentar al H. Congreso de la Unión el Informe de Ejecución del pnd en el mes de marzo).

• Informe presidencial (de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la cpeum el Presidente de la Repú-blica deberá presentar un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país).

• El Legislativo –teóricamente– está informado sobre la ejecución del mandato en tiempo real, de manera men-sual, bimensual, trimestral, semestral y anual.

d. La rendición de cuentas: Cuenta Pública Para rendir cuentas sobre su proceder, todos los ejecutores del gasto, con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño, consolidan la información sobre su gestión financiera y sobre el cumplimiento de los programas presupuestarios en la Cuenta Pública, bajo protesta de decir verdad.

Con base en la Cuenta Pública se evalúan los resultados de la gestión financiera y el nivel del logro de los objetivos y metas de los programas federales aprobados en el presupues-to. Se informa sobre el origen y destino de las contribuciones tributarias y del gasto público para ejecutar los programas que implementan la estrategia de desarrollo definida en la planea-ción. En esencia, en la Cuenta Pública se deben explicar los



motivos, situaciones y resultados que implican las decisiones de política y la aplicación de los recursos.El mandante, la Cámara de Diputados, recibe el documento su-perior de rendición de cuentas. El artículo 74, fracción VI, de la cpeum establece que dicha Cuenta deberá presentarse a más tardar el 30 de abril del año siguiente al que corresponde.

e. La fiscalización superior Una vez que la Cámara de Diputados recibe la Cuenta Pública la remite a su órgano técnico para su revisión. El artículo 74, fracción VI, de la cpeum establece que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados “revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas” y que “la revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la en-tidad de fiscalización superior de la federación”.

La entidad de fiscalización superior de la federación, deno-minada Auditoría Superior de la federación, recibe el 30 de abril la Cuenta Pública del ejercicio que concluyó el 31 de diciembre del año anterior.

La Auditoría Superior de la federación durante nueve me-ses revisa la Cuenta Pública con objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera; comprobar si se observó lo dispuesto en el presupuesto y demás disposiciones legales aplicables; y verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

Esta fiscalización es determinante para contribuir a la obser-vancia de las reglas fiscales que regulan la estabilidad, solvencia, sostenibilidad, prudencia y responsabilidad de las finanzas y de la deuda pública.

La asf deberá “entregar el informe del resultado de la re-visión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de febrero del año siguiente al de su presentación”,

Esta fiscalización es determinante para contribuir a la observancia de las reglas fiscales que regulan la estabilidad, solvencia, sostenibilidad, prudencia y responsabilidad de las finanzas y de la deuda pública



en cumplimiento del artículo 79, fracción II de la cpeum. Dada la importancia de la Cuenta Pública y de los resulta-

dos de su fiscalización, la Constitución ordena que el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública tenga carácter público y que se someta a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados.

La Cuenta Pública debiera ser un texto llano que pudiera entender todo ciudadano dado que es el documento en donde se informa de la situación del país en todos sus aspectos: lo que se logró, lo que no se pudo hacer, y los riesgos y vulnerabilidades a los que el país se enfrenta, de tal manera de que este documen-to incitara a los ciudadanos a exigir mayores resultados a sus gobernantes y a exigirse a sí mismos una mayor participación en los asuntos públicos.

f. La dictaminaciónEl Congreso Constituyente de 1917 estableció, en el artículo 65, que la facultad de “revisión y examinación” de la Cuenta Pú-blica corresponde al Congreso de la Unión.

Con la modificación del artículo 65 constitucional realizada el 6 de diciembre de 1977, la facultad de examinar la Cuenta Pública pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados bajo el concepto de “revisión”. El 25 de octubre de 1993, se modificó el artículo 74, fracción IV de la cpeum para señalar que son facultades exclu-sivas de la Cámara de Diputados: “IV.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación…así como revisar la Cuenta Pública del año anterior.”

El artículo 74, fracción VI, de la cpeum, modificado el 7 de mayo de 2008, estableció que es atribución exclusiva de la Cá-mara de Diputados “revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financie-ra, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos con-tenidos en los programas (…) la Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resul-tado de la entidad de fiscalización superior de la Federación”.

Sin embargo, persisten problemas en torno a la dictamina-ción y a la oportunidad de la entrega del irfscp. Uno de ellos consiste en que la Constitución no establece el concepto de dictaminación, sino de revisión. Algunos legisladores conside-



ran que la revisión significa solamente conocer la información, pero otros plantean que consiste en someter a examen la Cuenta Pública y, algunos más, dicen que la revisión tiene por objeto analizar la información para dictaminar. Dada esa polémica no se ha terminado la revisión ni se han dictaminado seis cuentas públicas: 2003, 2004, 2005, 2006, 2008 y 2009.

El dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pú-blica, relativo al decreto sobre la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del 2007, presenta una postura sobre esta indefinición, al establecer en los considerandos lo siguiente: “La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública es una comisión ordinaria a la que corresponde entre otros aspectos: la dictaminación de las cuentas públicas”. Con base en la definición anterior, la Cámara de Diputados dictaminó la revisión de las Cuentas Públicas de los ejercicios fiscales de 2002 y 2007.

En tanto, el Programa Anual de Trabajo de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, para septiembre de 2010-agosto de 2011, en el inciso “c”, establece como compromiso: “Revisar, discutir, analizar y evaluar las Cuentas Públicas de los ejercicios fiscales 2003, 2004, 2005, 2006, 2008 y 2009, así como la elaboración y presentación al pleno de la Cámara de los dictámenes corres-pondientes a los primeros cinco años señalados en este inciso”.

Sin embargo, no se cumplió el programa. La falta de dic-taminación implicó que se volviera a incorporar el asunto en el Programa Anual de Trabajo de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública 2011-2012, en el punto 2.3: “Elaborar los dic-támenes de las cuentas de la Hacienda Pública federal de los ejercicios fiscales 2003, 2004, 2005, 2006, 2008, 2009 y 2010”.

Más allá de la discusión hermenéutica del significado de revisar, examinar, evaluar, comprobar y verificar, el espíritu de la ley es claro: se trata de que el mandante conozca la ver-dad sobre la ejecución del presupuesto y de los impactos de las políticas públicas, y emita una opinión al respecto con tres objetivos: primero, conocer la fidelidad de la ejecución con lo mandatado; segundo, retroalimentar las decisiones sobre el si-guiente presupuesto; tercero, emitir un juicio, una opinión o un dictamen sobre la ejecución y sobre los efectos e impactos que se han tenido en el ejercicio de gobierno

En el fondo del asunto hay razones políticas. La pluralidad de la representación nacional impide un proceso racional de análisis de la Cuenta Pública. Predominan las contiendas parti-distas coyunturales sobre el análisis objetivo de forma y fondo.



Este situación podría mitigarse si la entidad de fiscalización superior fuera autónoma e independiente de todas las corrientes de opinión que conforman a la Cámara de Diputados.

Cómo órgano autónomo del Estado, la Auditoría Superior de la Federación evitaría las presiones políticas a las que está some-tida actualmente y se fortalecerían sus dictámenes en términos técnicos y con base en el Sistema de Evaluación de Desempeño, así como en la congruencia con los objetivos y metas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales.

La Cámara de Diputados expresaría una opinión política que pudiera llamarse dictamen de la Cuenta Pública a la ma-nera como se hace en los sistemas parlamentarios donde la Cámara de los Comunes emite una sanción positiva o negativa sobre la forma de actuación del Ejecutivo. En el caso mexicano esta sanción –positiva o negativa– sería el dictamen de la Cuen-ta Pública sin efectos vinculatorios, pero sí con impactos en la opinión pública en torno al desempeño del gobierno en turno.

OportunidaddelaentregadelInformedeRe-sultadodelaFiscalizaciónSuperiordelaCuentaPública(irfscp)Este informe tiene dos objetivos: uno relativo a las conclusiones técnicas para que la Cámara de Diputados dictamine la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación (artículo 74, fracción VI, de la cpeum), y otro relacionado con la retroalimentación que debe tener la Cámara de Diputados para la toma de decisiones del siguiente ejercicio presupuestal.

Para que esos objetivos se cumplan es necesario modificar el actual calendario del proceso. El presupuesto se aprueba a más tardar el 15 de noviembre del año fiscal anterior de que se trate, conforme lo señalado en el artículo 74, fracción IV, de la cpeum. Por ejemplo, el presupuesto de 2011 se aprobó el 15 de noviembre de 2010 para su ejercicio en el año fiscal que abarca del 1° de enero al 31 de diciembre del año siguiente de la apro-bación presupuestal de referencia.

En tanto, la Cuenta Pública de 2011 se entregaría el 30 de abril de 2012, conforme a lo señalado en el artículo 74, fracción VI, de la cpeum, y el irfscp se presentaría el 20 de febrero de 2013, como lo señala el artículo 79, fracción II, de la cpeum. Para esa fecha ya se habrán aprobado los presupuestos 2012 y 2013, sin ninguna posibilidad de que el irfscp coadyuve con



información, opiniones, consideraciones sobre los efectos de las políticas públicas y los impactos de la asignación presupuestal en el quehacer gubernamental.

Esta situación enrarece el clima político para la dictamina-ción de las Cuentas Públicas, postergando el cumplimiento del mandato constitucional de cerrar las Cuentas Públicas a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presenta-ción. Para superar esa situación, sería necesario que la Cuenta Pública se entregara el 30 de enero del año siguiente, al de la ejecución presupuestal.

Así, la Cuenta Pública 2011 en lugar de entregarse el 30 de abril de 2012, se debería entregar el 30 de enero del 2012. La shcp tendría un mes para consolidarla en lugar de cuatro meses; pero cada trimestre la ha ido consolidando, por lo que sería cuestión de integrar sólo el último trimestre. Es posible dadas las tecnologías informáticas actuales; por supuesto, re-queriría de una revolución en la contabilidad gubernamental, pero se puede avanzar paulatinamente.

De esta manera, la asf podría reducir de 9.5 meses a 8 el tiempo para revisar la Cuenta Pública. Esto implicaría un gran cambio tecnológico y capacitación del personal y refor-mas de cuarta generación en sus procedimientos. Entonces, la ASF podría entregar el irfscp el 30 de septiembre del mis-mo año en que se presenta la Cuenta Pública, justo cuando se empieza la discusión presupuestal del año siguiente en la Cámara de Diputados.

La Cámara de Diputados tendría que modificar la fecha del 30 de septiembre para la dictaminación; en esta secuencia, la fecha debería ser el 30 de octubre. Entonces, dictaminaría la Cuenta Pública el 30 de octubre y el 15 de noviembre aprobaría el siguiente ejercicio presupuestal.

Y como en la preceptiva literaria de los cuentos, podría-mos concluir: que todos modificarían para bien sus crono-gramas, los cuales quedarían perfectamente articulados para beneficio de la rendición de cuentas, la fiscalización superior y la dictaminación. Se emparejarían cronológicamente y serían muy felices.

En resumen, el proceso de la rendición de cuentas en Mé-xico es el siguiente: la emisión de un mandato, su ejecución, la rendición de cuentas, la fiscalización superior, y la dictamina-ción de la Cuenta Pública. Todo ello, para conocer la situación de los asuntos públicos; retroalimentar las siguientes decisiones



presupuestales y sancionar la forma y fondo de la instrumen-tación de las políticas públicas.

El punto central de todo este proceso es lograr la raciona-lidad de las decisiones sobre el gasto público, para establecer un conjunto de proposiciones que describan y expliquen con precisión las razones de los tomadores de decisiones y las de quienes pagan los impuestos para financiar el gasto público.

Alejandra Gurza Lorandi Licenciada en Derecho y Maestra en Administración Pública por la Universidad Anáhuac del Norte. Fue diputada local suplente por el Distrito XVII, habiendo estado en funciones de propietario 9 meses; Séptima Regidora en el Municipio de Huixquilucan; Secretaria Técnica de la Comisión del D.F. en el Senado; Titular de la Dirección de Programas Sociales en el Municipio de Huixquilucan y Directora de Administración en el Municipio de Cuautitlán Izacalli. Asimismo, ha sido dirigente de las Mujeres Jóvenes del PRI en el Estado de México y actualmente es Secretaria General del Organismo Nacional de Mujeres Priistas. Es docente en la Universidad Mexicana impartiendo las materias de Derecho Romano, Derecho Internacional Privado e Intro-ducción al Estudio del Derecho.


Rodolfo de Jesús HaRo GaRcia

GOBIERNO EFICAZ Y MODERNIZACIÓN DE LAS ESTADÍSTICAS ECONÓMICAS*

Un componente central para un gobierno eficaz es la disponibilidad oportuna, sistemática y coherente de es-tadísticas económicas y sociales apegadas a la realidad; es indispensable para el análisis de la situación social,

económica y política y elemento fundamental de la planeación y otros procesos de toma de decisiones en los sectores público, priva-do, académico, educativo y social, así como para evaluar el efecto de estas decisiones sobre el desempeño de la economía nacional.

Por ello, en este trabajo se analiza concisamente el desarro-llo reciente de las instituciones encargadas de las estadísticas de nuestro país, la base jurídica actual del organismo actual-mente encargado de su desarrollo, los problemas principales que enfrentamos en la estructura temática, sectorial y regional de las estadísticas económicas y una serie de propuestas para

* A la memoria de los mexicanos Gilberto Loyo González y Emilio Alanís Patiño, pilares e impulsores de las Estadísticas en México como instrumento moderno para el análisis, estudio sistemático y fidedigno de la realidad mexicana.


Rodolfo de Jesús Haro García

tener una mejor base de información sobre nuestra economía y una utilización óptima de éstas, así como para iniciar una nueva etapa en la organización y procedimientos de cálculo de las estadísticas económicas, de conformidad con las prácticas internacionales seguidas por los países metodológicamente más avanzados y con mayor progreso en el cumplimiento de las normas internacionales en la materia.

I.Breve evolución institucional reciente de la estadística en México1

En relación a la evolución institucional reciente para la genera-ción de la estadística en México, se destaca lo siguiente:

La Secretaría de Programación y Presupuesto Surgió en 1976, para otorgarle un valor estratégico al Sistema Nacional de In-formación y un año después se creó la Coordinación General del Sistema Nacional de Información (cgsni), integrada por las oficinas responsables de la estadística oficial, los estudios del territorio nacional y la informática.

En 1980 se promulgó la Ley de Información Estadística y Geográfica (lieg), en 1983 se fundó el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi) y en 1984 se crearon diez direcciones regionales y 32 coordinaciones en las diversas entidades federativas.

Entre 1983 y 1990, la Dirección General de Estadística (dge) incursionó en nuevos proyectos, como el producto interno estatal (pibe), las encuestas del sector formal de la industria de la construc-ción, de establecimientos comerciales, de empleo urbano, agrope-cuario y ejidal y de la economía informal. Asimismo, desde 1987 se empezó a calcular el producto interno bruto (pib) trimestral.

De 1989 a 1991 hicieron su aparición las encuestas de salarios, tecnología y capacitación en el sector manufacturero, así como la de micro negocios, y en 1991 se difundió el pib Ecológico.

En el segundo lustro de los noventas, se impulsaron las cuen-tas por sectores institucionales y las cuentas satélite. En el año 2000 las cuentas nacionales se enriquecieron con el Indicador Global de la Actividad Económica Mensual (igae) y los indica-dores coincidente y adelantado2. En 2003 se modificó la base de las cuentas nacionales y se compiló la matriz de insumo-producto después de más de 20 años.

1. Esta sección está basada en INEGI (2010). 2. Para mayor detalle consultar INEGI (1996), INEGI (2003) e INEGI (2005).


Gobierno ef icaz y modernización las estadísticas económicas

II.Marco Jurídico del Sistema Nacional de Infor-mación Estadística y GeográficaA partir del 7 de abril de 2006 adquiere mayor relevancia la actividad estadística y geográfica del país, al promulgarse una modificación al artículo 26 constitucional, en el cual se establece la creación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (snieg) como sustento al sistema nacional de pla-neación democrática de México, determinándose que los datos que produzca el mismo serán de uso obligatorio por parte la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, así como también, que la coordinación y norma-tividad correspondientes estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patri-monio propios: el inegi.

El inegi es la piedra angular del Sistema Nacional de Infor-mación Estadística y Geográfica. Es un organismo constitucio-nalmente autónomo por lo que el marco jurídico está contenido en la Carta Magna de nuestras leyes. En efecto, la Constitución General de la República, en su artículo 26, señala lo siguiente:

A. El Estado organizará un sistema de planeación democrá-tica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitu-ción determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sec-tores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoria-mente los programas de la Administración Pública Federal.

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los proce-dimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la for-mulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos

A partir del 7 de abril de 2006 adquiere mayor relevancia la actividad estadística y geográfi-ca del país, al promulgarse una modificación

al artículo 26 constitucional



responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios con los gobier-nos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares, las acciones a realizar para su elaboración y ejecu-ción. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.

B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Informa-ción Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y munici-pios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.

La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema es-tará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.

El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

III. Ley del Sistema Nacional de Información Esta-dística y Geográfica Estas disposiciones se complementaron con la promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (lsnieg), Diario Oficial de la Federación (2008), en la que se establece que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, con las mismas siglas: inegi, es un órgano au-tónomo, responsable de la coordinación y normatividad del snieg, sistema que se concibe con la finalidad de suministrar a la sociedad y al Estado, información de interés nacional de calidad, pertinente, veraz y oportuna, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional, y que persigue los objetivos siguientes: producir información, difundirla oportunamente, promover el conocimiento y uso de la misma y conservarla.

IV. Crítica a la evolución y estructura actual de las estadísticas económicas: el caso del PIBEl inegi tiene a su cargo el Sistema de Cuentas Nacionales de México (scnm). Este sistema es el núcleo de las estadísticas



económicas derivadas, que se presentan en los países con un desarrollo aceptable de su base estadística y cuyos principios contables y metodológicos son regulados por instituciones in-ternacionales encargadas de esta materia, como la onu, ocde, la Oficina Europea y el Banco Mundial, entre otras, a través de sendos manuales detallados para las diversas estimaciones que se realizan en cada etapa de su preparación, hasta su presenta-ción como un sistema integrado de estadísticas económicas que sintetizan los resultados cuantitativos del sistema productivo y económico de México.

Las estadísticas económicas y en general los indicadores de-rivados del scnm, son fundamentales para el análisis de la situa-ción económica y para el diseño de políticas públicas adecuadas a la realidad y orientadas a la búsqueda de un mejor bienestar para los mexicanos. Son el componente fundamental de una gran va-riedad de procesos de toma de decisiones en los sectores público, privado y social, en especial para la planeación y el seguimiento de la evolución de las variables clave de la economía nacional.

Es preciso señalar que para cumplir los propósitos plantea-dos es imprescindible contar con series históricas comparables a precios constantes para analizar adecuadamente la evolución de los niveles y el crecimiento de las diversas variables que consti-tuyen el sistema de estadísticas económicas. La lsnieg obliga al inegi sin ambigüedades a ser responsable de realizar las acciones tendientes a lograr que la información sea comparable en el tiempo y en el espacio.

Si concentramos nuestra atención en el pib, variable esti-mada para el conjunto del país, para las diversas actividades económicas en que se divide la estructura productiva y para las regiones del país que se consideren relevantes para el análisis local, en especial las regiones básicas de México: las entidades federativas. Es necesario que las series estadísticas del pib a partir de las cuales se analizan los diversos fenómenos eco-nómicos, sean comparables en el tiempo; sólo de esta manera es posible que los conceptos analíticos que parten de la teoría económica se conviertan en base confiable para el análisis de nuestra realidad y para el diseño de políticas públicas eficaces a nivel macro, sectorial y regional.

Sin embargo, las modificaciones metodológicas realizadas por el inegi, la incorrecta metodología desarrollada para em-palmar las series estadísticas y la interrupción en la difusión de algunas variables, entre otros factores, han dificultado o impe-



dido el análisis y seguimiento de los fenómenos vinculados a los procesos económicos y la correcta evaluación de las diversas políticas públicas que afectan la evolución macroeconómica, sectorial y regional.

Con el objeto de ilustrar estos argumentos, para la compren-sión del gran público usuario que ha sufrido esta problemática, enseguida analizamos estas críticas centrando nuestra atención casi exclusivamente en la evolución observada en las estima-ciones del pib, concepto central en la estructura del Sistema de Cuentas Nacionales3.

A partir de la compilación de la matriz insumo-producto de 1970, se determinó que la estructura sectorial del scnm para medir el pib nacional y sectorial de la economía mexicana: nueve gran-des divisiones, una de las cuales –las manufacturas– se subdivi-dió en nueve divisiones, y 72 ramas de actividades productivas de acuerdo a los lineamientos de la Clasificación Internacional Industrial Uniforme4. Esta serie del pib nacional y su estructura en actividades productivas, se inició en 1960.

Años después se actualizó el scnm con un nuevo año base: 1993. Se continuó con la estructura de 9 grandes divisiones, 9 divisiones manufactureras y 72 ramas de actividades producti-vas. Sin embargo, se empalmaron las series en forma metodo-lógicamente incorrecta, puesto que no fue posible actualizar la serie anterior para obtener una serie completa a precios de 1993 que permitiera integrar una cadena de información comparable más larga, útil para el análisis histórico, el diseño de políticas económicas sustentadas en la evolución histórica de los fenó-

3. Básicamente, el PIB es un concepto de valor agregado. Es la suma del valor agre-gado bruto de todas las unidades de producción residentes (sectores institucionales o, alternativamente, actividades productivas), más la parte (posiblemente, el total) de los impuestos, menos las subvenciones, sobre los productos que no se incluye en la valora-ción de la producción. El valor agregado bruto es la diferencia entre la producción y el consumo intermedio (SNA93-2.172). En segundo lugar, el PIB es igual a la suma de las utilizaciones finales de bienes y servicios (todos los usos, excepto el consumo interme-dio) medidas a precios de comprador, menos el valor de las importaciones de bienes y servicios (SNA93-2.173). Finalmente, el PIB es igual también a la suma de los ingresos primarios distribuidos por las unidades de producción residentes (SNA93-2.174).4. La matriz se compiló siguiendo una metodología ya obsoleta, que no consideraba la integración de la matriz de insumo-producto simétrica a partir de las matrices asimétricas de oferta y utilización, ni la necesidad de presentar la matriz simétrica con una estruc-tura producto-por-producto. La supuesta misión de la ONU que estuvo presente para la realización de este trabajo, en realidad implantó una metodología aplicada en Argentina que ya estaba rezagada con respecto al Manual de cuentas nacionales de la ONU de 1968 – publicado en 1970 - y también con respecto al manual que rige los sistemas de cuentas nacionales de Europa. Esta obsoleta metodología se aplicó nuevamente para integrar las matrices de 1975, 1978 y 1980. Pero ese tema, de suma importancia para escribir la verdadera historia de las cuentas nacionales de México, rebasa el alcance de este artículo.



menos económicos y para la aplicación de modelos cuya base estadística son las series históricas de las variables económicas, como es el caso de una gran familia de modelos econométricos5.

Con el fin de corregir esta inconveniencia metodológica explícitamente tratada en el manual vigente en aquel momento, conocido ampliamente como scn 1993, en busca de una solución a las consecuencias del rompimiento de la serie y la pérdida de comparabilidad con el pasado inmediato, los analistas integra-ron ambas series ajustando la serie anterior a 1993 mediante el uso de un factor que permitiera igualar los valores del pib del año 1993 de la serie anterior con los valores del pib de la nueva serie a precios corrientes y constantes de 1993. Este método resultó atractivo y comúnmente usado porque permitía simu-lar que se contaba con una serie comparable más larga que, además, mantenía sin variación las tasas de crecimiento de la serie anterior a 1993.

Con este procedimiento se formó la serie histórica más larga. Sin embargo, es conveniente difundir explícitamente el supuesto subyacente a esta engañifa estadística, ya que para que sea considerado un método técnicamente aceptado, es ne-cesario suponer que las modificaciones observadas en los pre-cios relativos no modificaron las cantidades relativas que son fundamentales en un Sistema de Cuentas Nacionales basado en números índice con ponderaciones fijas en la base, como es el caso. Este procedimiento estadístico incorrecto infringe las prácticas estadísticas avant-garde y las normas establecidas por los organismos internacionales que norman esta materia y no debería repetirse para no alterar los análisis históricos antes mencionados y la evaluación de las políticas públicas centradas en el crecimiento de esta variable.

En 1994 se elaboró el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (scian), conjuntamente con Statistics

5. Si examinamos una serie temporal de índices de volumen de Laspeyres con un año base fijo y sus series asociadas de valores a precios constantes, sabemos que con el paso del tiempo la estructura de los precios relativos del período base tiende a hacerse progre-sivamente menos pertinente para las situaciones económicas de los últimos períodos, hasta llegar al punto en que resulta inaceptable continuar usándola para realizar medidas de volumen de un período al siguiente. En tal caso, puede ser necesario actualizar el período base y empalmar la antigua serie con la serie del nuevo período base (SCN93-16.31). Para un único índice, tratado aisladamente, el empalme es una simple operación aritmética. Sin embargo, en un marco contable no es posible preservar las relaciones contables entre un agregado y sus componentes al mismo tiempo que se empalman por separado dicho agregado y sus componentes (SCN93-16.32). ¡Eso no se ha practicado en ninguno de los cambios de año base realizados en México!



Canada, la oficina de estadísticas de Canadá, y el Economic Classification Policy Committee (ecpc) de Estados Unidos de América, con el propósito de construir las herramientas para un nuevo ordenamiento de las estadísticas. Más tarde se ac-tualizó el scnm con un nuevo año base: 2003. Esta vez también se cambió la estructura sectorial, ya que se utilizó el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (scian) para ordenar las unidades económicas e integrar los agregados sec-toriales en actividades productivas y conjuntos homogéneos de productos: 20 sectores, 79 subsectores y 244 ramas de actividad productiva del scian.

Ello permitirá realizar estudios comparativos con EEUU y Canadá, pero implicó, nuevamente, la imposibilidad de compa-rar la nueva serie con las series de años anteriores a 2003. Así, En 2012 la única serie comparable se encuentra disponible para

el periodo 2003-2010. Conviene señalar que el cambio de año base de 2003 se apo-

yó en la elaboración de una nueva Matriz Insumo-Producto para el año 2003. Esta vez, sin embargo, la compilación de la matriz de insumo-producto simétrica se realizó a partir de las matrices asimétricas de oferta y utilización. La matriz simétrica se presentó con una estructura producto-por-producto, como lo establecen las normas desde la década de los sesenta, pero se integró con el scian a nivel de 20 sectores, 79 subsectores y 244 ramas de actividad.

Con ello se impidió de facto la comparación con las matri-ces ya mencionadas de 1970-1980 y, por lo tanto, se imposibilita el análisis del cambio en la estructura productiva experimen-tado por nuestra economía a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y como con-secuencia de las drásticas crisis económicas de 1995 y 2009.

V. Temática de la agenda futuraLa Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geo-gráfica consigna que para la ordenación y regulación de las acti-vidades del snieg, se deberán elaborar un programa estratégico,

Con ello se impidió de facto la comparación con las matrices ya mencionadas de 1970-1980 y, por lo tanto, se imposibilita el análisis del cambio en la estructura productiva experimentado por nuestra economía



un programa nacional y un programa anual de información estadística y geográfica, tarea que deberá coordinar el Instituto, organismo que se regirá por una Junta de Gobierno. A conti-nuación se proponen una serie de actividades sustantivas que deberían contemplarse en estos ejercicios de programación que la lsnieg exige al inegi, entre los cuales destaca el principio rector que debe regir la generación de estadística por parte del inegi: adecuación conceptual de la información de interés nacional a las nece-sidades que el desarrollo económico y social del país impongan.

La nueva base 2008Como se explicó, con el paso del tiempo la estructura de los precios relativos del período base tiende a hacerse progresiva-mente menos pertinente para las situaciones económicas de los últimos períodos, hasta llegar al punto en que resulta inacepta-ble continuar usándola para realizar medidas de volumen de un período al siguiente. Por tal motivo, se ha tomado la decisión de compilar una nueva matriz de insumo-producto y con ello actualizar el período base para 2008.

Es necesario que esta vez se exija al inegi empalmar la nueva serie con la serie del período base 2003 siguiendo las nor-mas internacionales establecidas en el scn 2008, de tal manera que no se pierda comparabilidad de las cifras en el tiempo, ni sea necesario resolver este problema con procedimientos rudi-mentarios, como el descrito líneas arriba cuando se cambió la base para 1993 (empalme de índices de volumen y de series a precios constantes). La lsnieg exige al inegi La adecuación de los procedimientos estadísticos y geográficos a estándares internacionales, para facilitar su comparación.

Índices encadenadosAsimismo, las nuevas series deben considerar el uso de núme-ros índice encadenados, ya que ello permitiría reducir el sesgo que el paso del tiempo ocasiona en las estadísticas e indicadores económicos.

La matriz de insumo-producto y la nueva base 2008 del scnmLa matriz de insumo-producto 2008, que será la nueva base del scnm, debería ser comparable con la de 2003 de tal manera que, con el paso del tiempo, se pueda completar una serie que permita analizar los cambios en la estructura productiva. Es conveniente también, de ser posible, que la matriz de México



pueda agregarse a un nivel tal que sea comparable con las ma-trices de nuestros socios comerciales de América del Norte, con el propósito de que se inicie el desarrollo de estudios del comercio internacional con Canadá y EEUU. Por otro lado, esta vez el inegi debería compilar la matriz de contabilidad social que la Ley le exige y, con ello, cumplir con la Ley, ya que este importante trabajo no se desarrolló para 2003 con la matriz de insumo-producto compilada para ese año. La ausencia de una matriz de contabilidad social ha impedido estudios más precisos sobre el comportamiento del consumo de los hogares por deciles de ingreso, el análisis del posible efecto de políticas de distribución del ingreso y ha dificultado innecesariamente el diseño de modelos de equilibrio general computables multisectoriales.

Doble deflaciónOtro tema pendiente para la instrumentación completa de las normas internacionales, es la utilización del método de doble deflación que se intentó en el pasado con resultados inacep-tables, desde el punto de vista técnico, para los responsables de las estimaciones del scnm. Con esto, sería posible integrar una serie de tiempo de cuadros de insumo-producto a precios constantes.

El inegi está seriamente rezagado en la recopilación de da-tos relacionados con los índices de precios para la elaboración simultánea de cuadros de oferta y utilización a precios corrientes y constantes, que son imprescindibles para llenar vacíos de in-formación y evaluar la consistencia de las estimaciones (valor, volumen y precio) y cumplir una serie de requisitos analíticos sobre cifras de los índices de precios y volumen recomendados en el scn 1993 y en su actualización, el scn 2008.

Rendición de cuentas y aprobación de las partidas presupuestalesEste artículo lleva a la necesidad de tratar el tema de rendición de cuentas del inegi –y en general de los organismos autó-nomos– para la creación de una estructura institucional espe-cializada para tal efecto. Hoy es el inegi el responsable de las estadísticas oficiales; antes la necesidad de auditorías técnicas especializadas se recordaba cada vez que observábamos que el banxico era, al mismo tiempo, el responsable del control de la inflación y el que estimaba la tasa de inflación y definía la ca-nasta para estimar el índice nacional de precios al consumidor.

El haber abandonado la compilación de las matrices de



insumo-producto mientras en el mundo se desarrollaba este tema en forma sistemática y creciente es un ejemplo de deci-siones tomadas dentro de un marco de supina ignorancia ante un tema de capital importancia para el análisis económico, pero sobre todo para la instrumentación de los principios normativos contenidos en el scn 1993 y en el scn 2008. En consecuencia, es imprescindible aumentar las facultades de las contralorías, las auditorías de los poderes legislativos y el ifai, entre otros, para impulsar un ejercicio de gobierno eficaz.

A través del poder de instituciones autónomas no fiscali-zadas técnicamente, las estadísticas económicas elaboradas sin métodos apropiados ni ética profesional o capacidades proba-das, con el pasar el tiempo se convierten en creencias y para-digmas falsos aún en investigaciones aparentemente serias o debates respetables

De igual manera, se requiere un cambio institucional para asegurar que la aprobación del presupuesto de los variados sub-sistemas de información en manos del inegi sea previamente analizado por un grupo de especialistas con la capacidad técnica suficiente para tomar decisiones orientadas a financiar temas especializados que no es posible evaluar por los diputados en-cargados de su aprobación en monto y distribución, al determi-nar las partidas presupuestales de entre los temas estadísticos.

Esta cuestión es un elemento fundamental para regular el abuso de poder cuando se trata de cajas negras cuya llave está en manos de especialistas y para garantizar que estas instituciones cumplan con transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato otorgado por la ciudadanía a través del ejercicio demo-crático cada vez más característico de nuestro país. La demanda ciudadana por información precisa y comprobable de la adminis-tración pública es creciente, tanto de la aplicación de los recursos que se le asignan como de la toma de decisiones de orden técnico como de los resultados de la gestión gubernamental.

Por tanto, es imprescindible destacar la importancia y ne-cesidad del control técnico-admistrativo y la fiscalización del inegi para la transparencia y rendición de cuentas para una administración eficaz y el buen ejercicio del poder implícito en las facultades como generador de las estadísticas oficiales en el caso del inegi. Sin embargo, la experiencia muestra que existen graves deficiencias y serias resistencias para el mejoramiento de la rendición de cuentas en nuestro país y los aspectos técnicos son un caso de especial relevancia en esta materia.



El capital humanoUna característica interesante, es que la medición del pib ha sido modificada sistemáticamente bajo los diferentes manuales de contabilidad nacional, con una orientación a un concepto más amplio, extendiendo la frontera de la producción progre-sivamente. Por ejemplo, el concepto de capital humano, que se ha incorporado al scn 2008, será cada vez más relevante en la economía del futuro. Su integración en las cuentas nacionales ampliará aún más la frontera de la producción. Es una línea de trabajo estratégica relevante, que permitirá analizar la dinámica de nuestra economía en el largo plazo.

Medición del comercio internacional en términos de valor agregado Es necesario actualizarse e incorporarse a los nuevos paradig-mas en el mundo globalizado. Concretamente, es importante implementarlo en lo que se refiere a las exportaciones; en parti-cular, parece ineludible medir adecuadamente su nivel y creci-miento a partir del valor agregado exportado y además imputar el origen de ese valor agregado, en función de sus componentes, para estimar la contribución de los factores de producción al valor agregado exportado: el capital y el trabajo.

Este nuevo enfoque para las exportaciones es muy impor-tante, ya que mediría el valor bruto de producción exportado en la forma tradicional, pero también permitiría medir el va-lor agregado exportado. Esta visión metodológica posibilitaría cuantificar el efecto real de las exportaciones, sobre el sistema económico de México, con una precisión mayor que el valor bruto de producción.

México es una economía abierta inserta en una economía mundial con un nivel de globalización creciente. Esta es una línea de trabajo estratégica relevante, que permitirá analizar la dinámica de nuestra economía en el corto plazo, para tomar de-cisiones sobre la conveniencia de impulsar aquellas exportacio-nes con mayor impacto sobre la economía mexicana y optimizar la orientación de la diversificación de nuestras exportaciones –para evitar la excesiva concentración en el mercado de Amé-rica del Norte– o sea, diversificar la economía mexicana hacia mercados y productos con un mayor contenido nacional.



Rodolfo de Jesús Haro García Licenciado en Economía por el ITESM, Maestro y Doc-tor en Economía por la Universidad de Boston y la Atlantic International University. Fundador de la Dirección de Insumo-Producto y fue investigador y asesor del Presidente del INEGI; Gerente de Finanzas en la Comisión Nacional del Agua; investigador en la Comisión Económica para América Latina; Director de Análisis Sectorial de SPP. Es profesor de la Maestría en Economía y del Doctorado en Ciencias Económicas de la Escuela Superior de Economía del IPN. También ha sido profesor en la Universidad Iberoamericana, la Universidad Anáhuac, la Universidad Panamericana y el CIDE.

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Carolina Viggiano austria

La acción de La Sociedad civiL como condición para un Gobierno eficaz

En nuestro tiempo, todo gobierno que sea electo en forma democrática y legítima, cuenta con bases sociales ma-yoritarias para el ejercicio del poder político, pero en un contexto de alta pluralidad política y severa crisis social, se requieren otros elementos para que sea más representativo de los intereses populares y sea más eficaz su gestión.

“La sociedad civil es la base ética del Estado”Antonio Gramsci


carolina Viggiano austria

En la democracia representativa mexicana, contamos con los me-canismos idóneos para el funcionamiento de los poderes que pue-den ejercer con autonomía sus facultades constitucionales, pero todavía son insuficientes los instrumentos para asegurar eficacia en acciones legislativas, políticas públicas y decisiones judiciales.

Por esto es necesario impulsar procesos políticos que nos per-mitan transitar gradualmente hacia una democracia participativa donde exista una adecuada interacción entre la acción pública y el esfuerzo social para impulsar conjuntamente políticas, programas y acciones de desarrollo que promuevan el crecimiento y mejoren el bienestar social.

De modo que es indispensable una mayor participación de la sociedad civil en el desarrollo nacional. Hasta ahora sus contribuciones han sido limitadas, pero significativas. Interesa por ello conocer su realidad y valorar su importancia como “tercer sector”, a partir de experiencias en otros países, donde ha sido un factor para impulsar el crecimiento.

Para ello, conviene resaltar la importancia de la sociedad civil para atender las distintas necesidades de la población; co-nocer una clasificación del llamado “tercer sector”; sistemati-zar datos comparativos con otros países en relación al grado de desarrollo de organizaciones de la sociedad civil, y definir cursos de acción previsibles con la inclusión de la sociedad civil en asuntos públicos, en caso de que Enrique Peña Nieto sea Presidente de la República.

La sociedad civil como medio para dar eficacia a la ac-ción públicaNo hay gobierno que con sus propios recursos pueda atender las diversas necesidades de su población. Existe evidencia de que los gobiernos son impotentes e insuficientes en numerosos asuntos de la vida social porque carecen de las necesarias ca-pacidades financieras, organizativas y gerenciales, así como del conocimiento y la tecnología para atender en su totalidad las necesidades colectivas.

A nivel mundial, los gobiernos han ido ensayando nuevas formas de gobernar partiendo de una premisa: que el cumpli-miento íntegro de sus funciones depende cada vez más de la confluencia de los recursos y acciones de otras organizaciones, tanto del sector privado como de la sociedad civil.

Sin entrar en detalles conceptuales, puede decirse que, desde un punto de vista pragmático, la gobernanza no es otra cosa que la


la acción de la Sociedad civil como condición para un gobierno ef icaz

capacidad que tiene un gobierno para integrar cooperativamente los recursos del Estado, las empresas, las organizaciones civiles y los centros de conocimiento con el fin de sumar las capacidades que una sociedad tiene para ponerlas al servicio de la colectividad.

Desde este punto de vista, la interdependencia de los poderes públicos, las empresas y las organizaciones sociales constituye la condición sine qua non para que la sociedad, el mercado y el gobierno puedan solucionar de mejor manera sus problemas.

Para ello, es necesario crear asociaciones, redes de coopera-ción con las empresas privadas y las organizaciones sociales para incorporar su experiencia y expandir las capacidades y los alcan-ces de la sociedad de un modo asociado, cooperativo y solidario.

Sociedad civil, ong´s o Tercer SectorEn los últimos años ha ganado terreno el término de “tercer sector” para nombrar a las organizaciones sociales, pero tam-bién podemos encontrar quienes se refieran a ellas como orga-nizaciones no gubernamentales1, organizaciones no lucrativas, asociaciones cívicas, asociaciones voluntarias, organizaciones de ayuda, entre otros; sin embargo, para fines prácticos se recu-rrirá a algunos criterios básicos (David L. Sills, 1968) respecto al análisis de las asociaciones para tratar de establecer los ele-mentos que deben contener aquellas consideradas en el rubro del “tercer sector”.

El denominado “tercer sector” o sector no lucrativo, está formado por asociaciones o agrupaciones que comparten cinco características:

1. Son entidades organizadas e institucionalizadas hasta cierto grado.

2. Son privadas, separadas de gobierno.3. Son autónomas y controlan sus propias actividades.4. No distribuyen entre sus asociados las ganancias obte-

nidas a partir de las actividades realizadas.5. Realizan actividades voluntarias e incluyen la colabo-

ración de los ciudadanos no asociados. Así, podrían considerarse tres grandes sectores en la sociedad:

Sector público: gobierno.Sector privado: empresa.Tercer sector (privado con dimensión pública): organiza-

1. Este término fue utilizado por primera vez en 1950 por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), para referirse a las organizaciones internacionales, de carácter permanente, constituidas por particulares, autónomas e independientes de los gobiernos.



ciones de la sociedad civil.Un elemento distintivo de las organizaciones de la sociedad civil es su autonomía, en tanto que no forman parte del gobierno ni lo pretenden, no persiguen fines de lucro y realizan un aporte a la sociedad, ya sea mediante la prestación de servicios a terceros o por medio de la promoción y defensa de derechos fundamentales.

Las organizaciones no tienen fines de lucro, pero deben atender su sustentabilidad, mediante donaciones privadas, apo-yos gubernamentales e ingresos por los servicios que ofrecen. Por ello es muy importante establecer una política que estimule y fortalezca este sector a lo largo del territorio nacional. Que se multiplique la acción de los ciudadanos. Que se promueva el asociacionismo ciudadano.

En los últimos años parece haberse llegado a un consenso respecto a la necesidad de la existencia de una sociedad civil robusta y democrática para impulsar el desarrollo político y social en todas las naciones; estudios a nivel internacional, consideran que en nuestro país hay un escaso desarrollo de la sociedad civil organizada

El VI Seminario Anual de Investigación sobre el Tercer Sector en México, presentó un estudio sobre la sociedad civil a nivel global del Center for Civil Society Studies de la Universi-dad Johns Hopkins, donde se hace una clasificación de países de acuerdo con el tamaño de su sociedad civil2. Se presentó un análisis del caso mexicano3.

En las conclusiones del análisis es relevante que México ocupe el último lugar entre los 35 países incluidos –entre otros, Tanzania, Colombia, Egipto, Israel y Corea del Sur–, con una sociedad civil once veces más pequeña que el promedio, y lejos del penúltimo lugar –Rumania– cuya sociedad civil organizada duplica a la nuestra.

El atraso relativo de la sociedad civil organizada mexicana tiene su origen en múltiples y complejas razones. Entre otras, en las actitudes de los ciudadanos hacia la política, en la pos-tura de funcionarios públicos hacia las organizaciones de la sociedad civil, en la manera en que se aplican las leyes, y en la falta de desarrollo de ciertas habilidades y valores por parte de los ciudadanos para poder participar en la esfera pública en un 2. La medida se realizó en función del porcentaje de la población económicamente ac-tiva que labora en el llamado sector no lucrativo. En: Lester M. Salamon, S. Wojciech Sokolowski, Regina List (2003).3. Ireri Ablandeo Terrazas en su análisis aborda varias hipótesis para tratar de explicar el por qué México tiene un escaso desarrollo del “tercer sector”.



Para aproximarnos a una estrategia de acción en la que se fije el objetivo de lograr una sociedad civil robusta, debemos analizar las razones del atraso expuestas anteriormente y a partir de su adecuada comprensión establecer rutas de acción orientadas a incorporar formalmente a la sociedad civil en el proyecto nacional de desarrollo con políticas específicas en por lo menos tres aspectos fundamentales:

1. Fortalecer el Estado de Derecho; para impulsar la par-ticipación social.

2. Fortalecer el desarrollo de las capacidades sociales con mayores recursos fiscales, vinculando asignaciones dis-persas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para impulsar novedosas formas de participación social que fomenten la acción colectiva; y,

3. Construir el andamiaje de planeación y programación para consolidar un gobierno eficaz.

A continuación se describen brevemente los contenidos de cada aspecto:

1.- Fortalecer el Estado de Derecho para impulsar la par-ticipación socialSe requiere un marco jurídico mucho más promotor de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil. Para ello, es necesario consolidar mecanismos concretos de partici-pación que eviten el manejo discrecional de los recursos y que se obligue a los funcionarios a incluir en los distintos procesos de implementación de políticas públicas la participación de las organizaciones de la sociedad civil.4

Aunado a ello, es necesario desterrar las prácticas corrup-tas y de impunidad para fortalecer la legitimidad de nuestras instituciones. Datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, muestran que más de la mitad de los mexicanos que han tenido que recurrir al sistema judicial terminan por desistir, y la mitad de aquellos que logran terminar el proceso, consideran que éste no fue rápido ni justo.5 El Banco Mundial

4. Diana Margarita Favela Gavia (2004) “La Regulación Jurídica de las Organizaciones Civiles en México: En Busca de la Participación Democrática”.5. En el 2004, el PNUD menciona que el 53% de los ciudadanos que se vio obligado a recurrir al sistema judicial no pudo plantear demanda o no pudo completar el proceso. Del total, el 59.2% decidió desistir por las barreras de acceso y 18.5% por su falta de confianza en la justicia. De los que pasaron por el proceso, 49.2% consideran que no fue ni rápido ni justo (comparado con un 33% que tuvo esa impresión de un proceso judicial en América Latina). PNUD, “La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”, p. 103-119.



señala una gran dificultad para hacer cumplir los contratos en el país.6 Dada esta deficiencia del sistema judicial, de poco sirve tener una regulación protectora de los derechos de asociación y participación, si al momento de su violación, los ciudadanos afectados no sienten confianza de acudir a las autoridades ju-diciales para que hagan cumplir la ley.

Esto es importante ya que las razones por las que las em-presas pueden estar incentivadas para dar donativos, es porque existe responsabilidad cívica, un alto sentido de cooperación y reglas claras para la deducción de impuestos. Así, las prácticas filantrópicas se desarrollan con mayor profundidad y compro-miso cuando éstas cuentan con un entorno de certeza jurídica, transparencia en la inversión de los recursos y la rendición de cuentas a través de evidencias reales de los beneficios que sus actividades reportan.

2.- Rescatar las capacidades sociales mediante novedosas formas de participación social que fomenten la acción colectivaActualmente, el país cuenta con sólo 5 mil 700 instituciones autorizadas como donatarias, muy pocas para un país con 112 millones de habitantes. El aporte ciudadano institucional es muy limitado. Necesitamos multiplicarlo, liberar el talento ciudadano a favor del bien público. También son escasos los donantes institucionales. Según una investigación del Centro Mexicano para la Filantropía (cemefi) son menos de 300 las entidades privadas donantes

Un estudio de la Universidad St John’s sostiene que los re-cursos del “tercer sector” provienen de los gobiernos en una proporción de 40%; de las cuotas y servicios que pagan los ciudadanos, un 40%; y de la filatropía, incluyendo donaciones de empresas, personas y fundaciones, un 20%. Sin embargo, según el Presidente Ejecutivo del cemefi, en nuestro país, los ingresos por cuotas y servicios representan, en promedio, casi 80%, y solamente 10% por donativos y 10% por transferencias y subsidios del gobierno.

Por ello, las donaciones que realizan los ciudadanos en tiempo y dinero, son deseables para los gobiernos, porque son actividades que complementan la acción pública gubernamental.

La importancia del llamado “tercer sector” radica en que

6. World Bank Group (2006). “Doing Business in 2006”.



La importancia del llamado “tercer sector” radica en que aporta valor agregado al promover la participación voluntaria, fomenta el compromiso ciudadano con su comunidad al tiempo que abarata los costos de diverso servicios. Genera nuevos empleos y es un laboratorio social para buscar solucio-nes innovadoras a los problemas colectivos como la violencia, la desintegración familiar, la contaminación, la corrupción, la inseguridad, entre otros.

Al defender la vida y dignidad de las personas, se constituye en baluarte de los valores que sostienen la convivencia; refuerza el tejido social, el capital social; al buscar el bien público, es una fuerza que equilibra los poderes. En fin, el “tercer sector” propi-cia, con sus aportes, el cambio social y cultural.

Es necesario que el gobierno sea consciente de que urge un diseño institucional que promueva y haga evidente la aportación que la sociedad civil hace, que se difunda con toda transparencia, que los consejos ciudadanos constituidos para el seguimiento y evaluación de las políticas públicas se fortalezcan para tener una genuina rendición de cuentas. Asimismo, es urgente que el presupuesto de egresos induzca la asignación de recursos para el fortalecimiento de la acción social y la formulación de programas destinados a la profesionalización de personas y equipos de trabajo, para institucionalizar la participación ciudadana a través de organizaciones especializadas en el abordaje de problemáticas específicas.

3.- Consolidar un gobierno eficazPara mejorar el gobierno, es necesario iniciar acciones para la construcción de capital social mediante organizaciones rela-cionadas con los sectores público y privado.

Sólo en la medida en que se construyan puentes entre esos tres sectores fortaleceremos una sociedad civil dinámica, que tenga un verdadero impacto, y que haga a los ciudadanos sentirse dueños de su destino.

Vivimos un tiempo electoral, y estos tiempos sirven para renovar la esperanza en la política, en el país, en un partido, en un proyecto.

La historia contemporánea nos enseña que la eficacia de la

El tercer sector contribuye al cambio social y cultural



política democrática depende de que existan líderes que acepten la pluralidad política de la sociedad actual y que es imposible resolver problemas y gobernar a menos que sus dirigentes sean capaces de mediar intereses diferentes, terciar, pacificar, pactar, convenir, construir acuerdos.

Éste es buen momento para la seriedad y la claridad, para dar la cara a problemas reales y encontrarles una solución concreta.

Ha sido muy gratificante ver cómo Enrique Peña Nieto, ha fincado en la sociedad civil muchas de sus grandes esperanzas. Los problemas de desempleo, de enfermedades propias de la tercera edad, la falta de espacios para la atención a la primera infancia, el deterioro ambiental, la inseguridad y aún los pro-blemas ocasionados por la recesión son asuntos que se pueden afrontar con el apoyo de una sociedad civil fuerte y organizada.

Para Peña, la existencia del “tercer sector”, integrado por una gran variedad de fundaciones, instituciones, organizaciones y voluntariados, es requisito para alcanzar la prosperidad.

Baste un referente cercano: la fortaleza de los Estados Uni-dos de Norteamérica se debe, en gran medida, a su sector no lucrativo integrado por más de dos millones de instituciones que ofrecen servicios a la comunidad; más de cincuenta mil fundaciones donantes con activos por más de 650 mil millones de dólares y una movilización anual de más de 200 mil millones de dólares para el bien público. Y si se añade el valor del tiempo voluntario aportado, que representa una fuerza de 9 millones de norteamericanos trabajando tiempo completo sin paga, casi se triplica esta cantidad.

Peña Nieto sabe que el trabajo del “tercer sector” trae apare-jados beneficios colectivos que complementan la acción pública gubernamental. Por ello, entre sus compromisos considera:

• La participación de las organizaciones civiles en la formu-lación del Plan Nacional de Desarrollo y en la asignación del presupuesto social.• Fortalecer las facultades de los consejos ciudadanos para el seguimiento y evaluación de las políticas públicas, y progra-mas para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.• Impulsar el perfeccionamiento de la Ley Federal de Fo-mento a las actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, así como promover un tratamiento fiscal adecuado para fomentar las actividades filantrópicas mediante exenciones. • Establecer foros de profesionalización permanentes con ca-pacitación puntual desde lo temático, normativo y jurídico.



El proyecto para un gobierno eficaz se cimenta en los 5 grandes compromisos que Enrique Peña Nieto ha comprometido: 1) Re-cuperar la paz y la libertad; 2) Construir un México incluyente y sin pobreza; 3) Crecer para generar más y mejores empleos; 4) Ofrecer más educación y de calidad para todos; y, 5) Recuperar el liderazgo de México en el mundo.

Sin duda, un gobierno eficaz no puede ser concebido sin una política fuerte de evaluación y seguimiento. Una vieja premisa dice que acción que no es evaluada, no sirve para nada. Ello im-plica desarrollar esquemas de evaluación de la gestión pública basados en indicadores para establecer avances y su impacto en el desarrollo político, económico y social.

Estoy convencida de que la mejor apuesta que podemos hacer los mexicanos es optar por el proyecto que ha comprometido Enrique Peña Nieto: con él recuperaremos la paz, consolidare-mos nuestra democracia, se le dará un gran impulso a nuestra economía y se ampliará el bienestar social.

Carolina Viggiano Austria Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Ha sido Secretaria de Desarrollo Social y Secretaria de Planeación y Desarrollo Regional del estado de Hidalgo, Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Hidalgo, Secretaria General del Comité Directivo Estatal del PRI. Fue diputada local en la LVI Legislatura del Congreso de Hidalgo, Diputada Federal en la LVIII legislatura Federal y actualmente es diputada federal y Presidenta de la Comisión de Desarrollo Metropolitano; así como Cordinadora de Vinculación con la Sociedad Civil del equipo de campaña de Enrique Peña Nieto.

Esta edición consta de 5,000 ejemplares

y se terminó de imprimir en marzo de 2012 en los

talleres de Promodel Diseño S.A.de C.V. Juárez #18-A,

Tlacopac San Ángel, Deleg. Alvaro Obregón,

C.P. 01040, México, D.F.

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