estado e autoritarismo

DOSSI 1964

ESTADO E REGIME NO PS-64: AUTORITARISMO BUROCRTICO OU

DITADURA MILITAR?!

Joo Roberto Martins Filho Universidade Federal de So Carlos

RESUMO

Este trabalho discute as principais hipteses sobre o carter e a dinmica do regime brasileiro do ps-64. Seu alvo central so as teses de Guillermo O'Donnell sobre o "autoritarismo burocrtico" e de Alfred Stepan sobre o papel dos militares aps o golpe de 1964. Para o autor, o substrato comum a essas anlises so os conceitos: regime burocrtico/burocratizao do Estado/papel das elites burocrticas. Criticando essa viso, o artigo prope as noes de ditadura militar/militarizao do Estado/papel das Foras Armadas. S assim seria possvel avanar no entendimento da dinmica poltico-militar da ditadura brasileira de 1964-1985.

PALAVRAS-CHAVE: ditadura militar, foras armadas, autoritarismo, regime ps-64.

Antes mesmo que uma dcada completa nos distancie do final do regime militar, o longo perodo ditatorial do ps-64 est hoje praticamente esquecido pelas Cincias Sociais no Brasil. No por acaso, no trigsimo aniversrio do golpe de 1964, foram mais numerosas as edies especiais na imprensa que os livros de anlise sobre aquela fase. De resto, isso apenas nos lembra a forma como os grandes jornais competem hoje com a universidade no Brasil, procurando consolidar-se como aparelhos produtores de alta cultura, seja promovendo seus prprios seminrios e apresentando sua verso dos acontecimentos, seja boicotando a divulgao de eventos promovidos na Universidade, principalmente quando esses adquirem uma antiquada colorao de esquerda.

Entrementes, no apenas se est renunciando a investigar uma fase onde ainda h grandes lacunas factuais a serem

preenchidas e mitos renitentes a serem enfrentados, como se desiste de examinar com mais ateno as grandes hipteses ento dominantes sobre as ditaduras militares da Amrica Latina nos anos 60.

A ltima dessas tarefas ser o objetivo deste artigo, que visa rever a produo sobre o regime militar brasileiro questionando fundamentalmente as teses que procuraram defini-lo em termos de seus aspectos burocrtico-autoritrios. Opondo-me a elas, proponho uma abordagem alternativa do carter e da dinmica do regime castrense do ps-64. Nessa leitura, o par conceituai regimes autoritrios-burocrticos/burocratizao do Estado seria substitudo pelo par regimes ditatoriais-militares/militarizao do Estado.

I. AS PERSPECTIVAS DA CINCIA POLTICA

ESTADO E REGIME NO PS-64

conhecida a contraposio proposta pelo mais famoso dos cientistas polticos norte-americanos, entre sociedades cvicas e pretorianas (HUNTINGTON, 1968). Nestas ltimas, arranjos que sofrem uma mudana social e econmica rpida e destrutiva, a crescente mobilizao das massas chocar-se-ia com a insuficiente institucionalizao poltica, abrindo um political gap que tenderia a lev-las decadncia poltica. O Brasil dos anos 60 destacava-se entre os maiores exemplos desses sistemas polticos pretorianos. Por sua incapacidade de conciliar alta mobilizao com fortes instituies, tais naes caracterizavam-se por crises polticas endmicas. A fragilidade e a transitoriedade de todas as formas de autoridade seriam sua marca registrada; o golpe militar, a expresso acabada das tcnicas de ao direta, apenas uma manifestao especfica de um fenmeno mais amplo nas sociedades subdesenvolvidas: a politizao geral das foras e das instituies sociais (HUNTINGTON, 1968: 81 e 194).

Como perceberam alguns analistas, tal enfoque tinha fundas razes na nfase metodolgica que essa escola fazia explicitamente recair no grau e no nas formas ou no carter do poder. Naquilo que nos interessa aqui, essa corrente de anlise dispensava a distino entre as diferentes formas de regime como ponto de partida para entender diferentes processos de crise poltica. Preocupao diversa apresentavam os autores que se empenharam em construir uma teoria do autoritarismo, partindo da idia de que uma pliade de sociedades contemporneas estaria a exigir a definio de um tipo intermedirio de regime, com vida e caractersticas prprias, distinto da democracia e do totalitarismo (LINZ, 1970). No entanto, embora avanasse na caracterizao dos regimes ditatoriais, esse esforo de anlise manifestava uma clara averso a qualquer forma de determinismo estrutural na anlise das crises polticas.

Nesse sentido, coube a uma variante das abordagens corporativistas trazer ao debate

sobre os regimes autoritrios um tema pouco comum na produo americana: o da relevncia dos fatores histrico-estruturais para a diferenciao das formas de dominao poltica. Como se sabe, esses tericos dispuseram-se a construir uma elaborada tipologia dos arranjos modernos de representao de interesses, que no se esgotariam no paradigma clssico pluralista (SCHMITTER, 1974). Compartilhando uma similaridade estrutural bsica, o conjunto dos arranjos contemporneos do sistema corporativista de representao de interesses abrigaria subtipos que constituem produto de processos polticos, sociais e econmicos muito diferentes. precisamente ao procurar definir os contrastes entre os subtipos societal e estatal do corporativismo que autores como Philippe Schmitter (1974:105) retomam o tema dos fatores histrico-estruturais.

Esse deslocamento no campo da anlise, da ao para as estruturas, apareceria com maior nitidez nos trabalhos do cientista poltico argentino Guillermo ODonnell. A trajetria de ODonnell pode ser vista como caso exemplar da tendncia a conciliar os conceitos da Cincia Poltica norte-americana com a teoria marxista do Estado.2 possvel localizar em sua obra um ntido corte entre uma anlise focada na explicao gentica de certas caractersticas fundamentais dos sistemas polticos contemporneos da Amrica do Sul e a posterior tentativa de definir o autoritarismo burocrtico - noo qual voltarei adiante - como um tipo de Estado capitalista (que) deve (...) ser entendido, luz dos atributos distintivos dos Estados capitalistas em geral (ODONNELL, 1973: 53 e 1988:02).

Essas diferentes abordagens teriam efeitos diversos para a anlise dos processos de crise poltica nas ditaduras militares de novo tipo na Amrica Latina. Mais uma vez, proponho partir da teoria das sociedades pretorianas. Suas teses sobre as crises polticas endmicas e o militarismo endmico nas sociedades em modernizao parecem dispensar o entendimento da especificidade

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das estruturas de poder implantadas a partir dos anos 60 em vrios pases da Amrica Latina. Vale dizer, a obsesso dos autores dessa corrente com a viabilidade dos militares se constiturem em institution- builders parece ter soterrado o tema das efetivas transformaes no aparelho de Estado efetuadas aps os golpes militares como o do Brasil no ps-64. Em outros termos, ao concentrar suas atenes na plancie das instituies polticas que no nasceram, esses estudiosos desviaram as vistas do edifcio ditatorial que se erigia s suas costas. Instveis ou no, os regimes do tipo do brasileiro criaram estruturas de poder efetivas. justamente para elas que, a meu ver, preciso voltar a ateno.

H. CRISE POLTICA E FORMAS DE ESTADO

Talvez seja possvel definir a marca registrada deste artigo numa s afirmativa: o estudo concreto dos processos de crise no pode prescindir da anlise das formas estruturais de poder poltico. No campo da teoria marxista do Estado, isso significa retomar a preocupao clssica com as variantes do poder burgus as diferentes formas de governo expressa, por exemplo, nos escritos de Marx, Trotski e Gramsci sobre o bonapartismo, o fascismo e o cesarismo. Em outras ocasies, o tema reapareceria no debate marxista na anlise das formas tpicas e atpicas, completas ou incompletas de domnio burgus (GUIMARAES, 1988).

A partir de uma leitura particular da obra de Poulantzas (1977, 1978, 1978a), tento apresentar uma proposta de anlise dos processos crticos das ditaduras militares. Aqui, interessa basicamente tomar as reflexes sobre as formas de Estado de exceo e as formas de regime de exceo. Nesse sentido, Poulantzas se empenhou em demonstrar que as variantes da forma de Estado de exceo so resultado de crises polticas especficas. Em seus prprios termos, assim, bonapartismo, fascismo e

ditadura militar podem ser definidos como formas de Estado de crise. Os processos de crise que nos interessam, ocorridos depois da implantao das ditaduras militares, voltam nossa ateno para o conceito de formas de regime de exceo, vale dizer as formas de regime de crise.

De incio, um aspecto essencial a reter: as formas de Estado de exceo correspondem a uma ruptura no aparelho de Estado - uma crucial reorganizao do conjunto dos aparelhos de Estado. O estudioso do processo poltico brasileiro no ps-64 certamente reconhecer a pertinncia da caracterizao de Poulantzas sobre os traos gerais dessas modificaes. Para os fins deste trabalho, basta enumerar os seguintes: o controle tendencial do conjunto dos aparelhos, estatais ou no, por um nico aparelho; a interveno particular da sub- ideologia desse aparelho dominante como forma de legitimao da represso e de submeter os outros aparelhos; o deslocamento da dominncia no seio do Estado para um nico aparelho e a dominncia, dentro deste, de um aspecto antes secundrio - o ideolgico; importantes modificaes do sistema jurdico: o direito pblico deixa de exercer seu papel regulador e de estabelecimento de limites; modificao do princpio do sufrgio, com a crise da representao partidria e a suspenso do princpio eleitoral; maior ndice de burocratizao; paralelismo de redes de correias de poder, o que representa o fim das esferas estritas de competncia, com o deslocamento das contradies para o prprio seio dos aparelhos de Estado (POULANTZAS, 1978a: 335-353).

Nessa sntese, o estudioso de Poulantzas com certeza percebeu uma leitura particular: falta a o conceito de aparelhos ideolgicos de Estado. Sem aprofundar este ponto, basta dizer que evito considerar o conjunto dos partidos polticos, a escola e a Igreja como aparelhos estatais e me centro nas observaes de Poulantzas sobre as modificaes nos aparelhos e ramos do Estado.3 Essa leitura vale tambm quando

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passamos problemtica mais prxima das preocupaes desta anlise - a das formas de regime de exceo. Assim, embora em Fascismo e Ditadura, o critrio para a distino entre os regimes fascista, bonapartista ou ditatorial-militar concentre- se na relao entre aparelho repressivo e aparelhos ideolgicos - a dominncia de um ou dos outros especificaformas de regimes do Estado de exceo -procurarei reter somente a noo de que a dominncia, respectivamente, do partido fascista, da administrao civil ou do Exrcito, enquanto ramos do Estado, bem como o novo modo de funcionamento e de relacionamento entre esses ramos e de relao entre estes e os aparelhos no estatais o que distingue as formas acima.

O aprofundamento do problema da especificidade das formas de regime exige, contudo, um retomo a algumas observaes de Poder poltico e classes sociais, onde Poulantzas parecia sugerir uma perspectiva diversa. As formas de Estado - propunha - s podem ser estudadas concretamente na sua conjuno com as formas de regime, que dizem respeito cena poltica e periodizao propriamente poltica. Em minha perspectiva, abre-se a um caminho mais frtil para o estudo das formas de regime - que podem se constituir em espaos de anlise especficos e comportar periodizaes particulares. Ainda uma vez, porm, proponho retomar as proposies de Poulantzas a partir de uma leitura pessoal. Com efeito, especialmente no caso das formas de regime de exceo parece-me equivocado definir a cena poltica numa perspectiva basicamente tomada anlise institucional de Maurice Duverger, como faz Poulantzas em PPCS (314-315): A cena poltica diz respeito s modalidades concretas da representao poltica partidria relativamente ao aberta ou declarada das foras sociais. A combinao das formas de Estado e da configurao da cena poltica nos apresenta os regimes polticos. Em vez disso, creio ser possvel combinar a riqueza da anlise estrutural com a incorporao do campo das prticas polticas sugerida em 10

PPCS, se substituirmos a cena poltica pela dinmica poltica, retificao que eliminaria qualquer vnculo necessrio entre vida poltica e representao poltica partidria. Mais especificamente, proponho ser possvel avanar na caracterizao da forma ditatorial militar de regime atravs da anlise da dinmica de suas crises polticas. Essa perspectiva deve ficar mais clara, no balano que procurarei fazer, a seguir, das anlises dominantes sobre o carter dos regimes oriundos de golpes militares na Amrica Latina dos anos 60 e 70.

Para aprofundar a questo, cumpre brevemente retomar o debate que se travou nos anos 60 e 70 sobre a variante da forma autocrtica de Estado que melhor caracterizaria os regimes originrios dos golpes militares na Amrica Latina. Para ficar apenas no caso do Brasil, durante algum tempo ganhou fora a definio da ditadura militar comofascista (JAGUARIBE, 1968). A fim de refutar essa perspectiva, bastaria retomar as caractersticas distintivas do fascismo apontadas por Poulantzas, ou recorrer literatura latino-americana que criticou esse vis.4 Mas o problema parece mais complicado quando se trata do bonapartismo. Ainda que pudssemos lembrar a especificidade da crise poltica que conduz a essa forma de Estado, a anlise marxista que procurou entender o regime do ps-64 nos quadros mais amplos do bonapartismo toca num ponto crucial para nossa abordagem da dinmica poltica da ditadura (ANTUNES, 1988: 112-26). Refiro-me ao tema da burocratizao do Estado e da autonomizao da burocracia como traos fundamentais dos regimes do tipo do brasileiro no ps-64. Com efeito, o mais ligeiro exame da literatura sobre o autoritarismo militar revela como uma das perspectivas hegemnicas aquela que salienta fundamentalmente os elementos burocrticos na caracterizao desses regimes.

m . CRTICA DO AUTORITARISMO BUROCRTICO

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Pelo menos na discusso acadmica, os trabalhos do argentino Guillermo ODonnell cedo se constituiriam num ponto de referncia para os estudos sobre os regimes militares de novo tipo da Amrica Latina. Em sua primeira verso, nos textos publicados originalmente em 1972, tratava- se de construir uma explicao desses sistemas polticos nos termos da anlise de David Apter sobre os processos de modernizao e de Samuel Huntington sobre o political gap das sociedades pretorianas (ODONNELL, 1973 e 1986a). Depois, como j vimos, aquele autor deslocou suas perspectivas, primeiro para uma tentativa de incorpor-las numa variante marxista do corporativismo (ODONNELL, 1974) e depois para uma viso histrico-estrutural do Estado capitalista. Aqui, pretendo examinar a obra desse autor a partir de uma questo central: por que caracterizar os regimes castrenses argentino e brasileiro como burocrticos e no militares?; por que a nfase nos processos de burocratizao e no nos de militarizao?

Nesse sentido, o mais breve exame dos escritos do cientista poltico argentino basta para revelar que os cortes em sua perspectiva geral convivem com fortes elementos de permanncia. A linha mestra dessa continuidade analtica , a meu ver, a idia de burocratizao. No por acaso, a pedra de toque de seu primeiro estudo importante, onde ele se propunha a oferecer uma explicao gentica dos sistemas polticos de pases como Argentina e Brasil, era a hiptese da penetrao dos papis tecnocrticos nas sociedades de alta modernizao. nesse contexto que ele apresenta o conceito de autoritarismo burocrtico, a partir de um duplo emprstimo das noes de regime autoritrio de Juan Linz e de sistema burocrtico de David Apter. Em suas prprias palavras,

esse termo estranho ( usado) porque facilita o emprego do termo autoritrio como um genus que inclui outros tipos de sistemas polticos no- democrticos sul-americanos associados com nveis

baixos de modernizao. O termo burocrtico sugere os traos cruciais especficos dos sistemas autoritrios de alta modernizao: o crescimento do poder organizacional de muitos setores sociais, as tentativas governamentais de controle pelo encapsulamento, os padres de carreira e as bases de poder da maioria dos portadores de papis tecnocrticos, e o papel-chave desempenhado pelas grandes burocracias (pblicas e privadas) (ODONNELL, 1973: 95).5

Em minha perspectiva, as mudanas que ODonnell operou posteriormente em seus trabalhos no mudariam esse ncleo duro de sua anlise.

Resumida, assim, a mais consistente tentativa de definir os regimes em questo como burocrticos, cabe perguntar: essa caracterizao d conta do carter e da dinmica das ditaduras do tipo da argentina e da brasileira nos anos 60? A resposta, que procurarei desenvolver a seguir, pode ser abreviada em uma frase: a abordagem burocrtica perde o elemento chave para a compreenso desses arranjos de poder, vale dizer, seu carter ditatorial-militar. Em outras palavras, o carter militar dessas ditaduras corre o risco de desaparecer quando se as define por seus aspectos de racionalizao burocrtica. Dessa forma, bloqueia-se o entendimento no s de seu carter como de sua dinmica poltica.

O desenvolvimento dessa crtica exige retomar a anlise de Poulantzas. A, aparece com nitidez a distino entre burocracia e burocratismo. A primeira diria respeito categoria social encarregada da administrao do Estado; o segundo, a um sistema especfico de organizao e de funcionamento interno do aparelho de Estado (POULANTZAS, 1977: 328). Nesses termos, ao se referir burocratizao que caracteriza o aprofundamento da modernizao em pases como a Argentina e o Brasil, ODonnell daria conta de um processo real, cuja intensificao visvel naquelas naes depois dos golpes militares: trata-se do burocratismo enquanto trao constitutivo do capitalismo (Weber) ou do

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aparelho de Estado capitalista (Marx). Em termos poulantzianos, o burocratismo faz parte da estrutura jurdico-poltica do Estado burgus (SAES, 1982). De tal modo, entender os arranjos polticos em tela como burocrticos no contribui para a compreenso da forma especfica de Estado que caracteriza as situaes argentina e brasileira. A forma de Estado que a se consolida no encontra sua especificidade no avano da burocratizao, caracterstica geral das sociedades capitalistas, mas no avano da militarizao do Estado, vale dizer, no lugar especial que as Foras Armadas iriam ocupar nas novas estruturas de poder.

No entanto, a hiptese autoritria- burocrtica no parece esgotar-se nesse aspecto. Ela se funda tambm na idia de que aqueles regimes se definem pelo papel da burocracia, enquanto categoria social, na forma de representao poltica. Aqui, a explicao burocrtica comporta numerosas variantes - o que, de resto, atesta a extenso da hospitalidade de que gozou nos estudos sobre as ditaduras em tela. Todas essas variaes defendem um ponto comum: tambm no que tange representao poltica, o carter burocrtico daqueles regimes subordinaria os seus aspectos militares.

Para aprofundar a crtica a essa viso, proponho examinar com mais detalhe a obra de um autor que, sem fugir abordagem burocrtica, considerou elementos que, a meu ver, abrem espao para uma abordagem alternativa dos regimes que aqui nos interessam. Refiro-me a Fernando Henrique Cardoso e s suas proposies sobre o modelo poltico brasileiro (1979). A, ele propunha a anlise do regime do ps-64 com nfase em seu aspecto hbrido ou dualidade contraditria, referindo-se autonomia especial que a poltica econmica mantinha em relao aos aspectos propriamente polticos. Segundo Cardoso, na Amrica Latina, independente da forma de Estado preponderante, pases com nvel semelhante de industrializao apresentaram notvel semelhana no contedo de suas

polticas econmicas. Vale dizer, nos regimes burocrticos-autoritrios, a dinmica da economia guardava notvel autonomia dos aspectos propriamente polticos. Sob este aspecto, a militarizao do poder jogou um papel menor do que se imaginava, conclui Cardoso, enquanto reafirma: os militares mandam, sim; controlam o Estado; mas no definem neste mandar e neste controlar as polticas centrais do governo (1984:48).6 Esse parece ser o fundamento da caracterizao burocrtica em Cardoso, seguindo de perto as anlises de ODonnell. esse tambm o quadro em que ele introduz seu conhecido conceito dos anis burocrticos, que cortariam horizontalmente as duas estruturas burocrticas presentes na cena poltica brasileira: a grande empresa privada e a burocracia pblica (1975a).

At aqui, o raciocnio de Cardoso cabe nas fronteiras do paradigma burocrtico de anlise dos regimes militares. No obstante, em suas prprias anlises, possvel encontrar elementos que apontam para a centralidade do aspecto militar desses arranjos. Assim, ao criticar o vis elitista de autores como Cndido Mendes, que tomariam demasiado a srio os projetos e a ideologia dos atores polticos, Cardoso prope recuperar o nervo da poltica, isto o conflito, vale dizer, atentar para as oposies entre grupos dentro do sistema de poder e entre estes e os que esto fora dele. A tarefa do analista seria a de identificar as foras polticas existentes, delimitar o marco em que operam e avaliar o resultado de sua ao. Mais ainda, seria preciso reconhecer que os ziguezagues da poltica do margem formao de estruturas de poder que, se no foram previstas nem desejadas pelos atores polticos, alguma relao devem guardar com as foras polticas existentes (1979: 72-74).

Tais observaes me parecem fundamentais para a anlise dos regimes militares do tipo do brasileiro e de sua dinmica poltica. Comecemos pela questo das estruturas de poder. A meu ver, o prprio Fernando Henrique no considerou adequa

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damente as caractersticas centrais da transformao dos arranjos polticos no Brasil do ps-golpe. No perodo posterior a 1964, o novo formato da representao poltica que resulta da crise de hegemonia burguesa nessa formao social, parecia apontar menos para um processo de burocratizao que para a militarizao do aparelho de Estado.

Vale dizer, o papel que passam a desempenhar as Foras Armadas como partido poltico da burguesia, com o afastamento dos representantes propriamente polticos, expressa-se no plano institucional no surgimento e consolidao de sedes de poder castrenses - a presidncia e seus rgos de assessoria militar, os ministrios das trs armas, os comandos dos exrcitos, os estados-maiores das Foras Armadas e, depois de 1967, o Alto Comando das Foras Armadas - que, no aspecto poltico, marcam-se por uma acentuada desigualdade estrutural em relao aos outros ramos e aparelhos do Estado. Nesse sentido, a preponderncia da burocracia militar no conjunto da burocracia obriga o analista a enfatizar sobretudo as caractersticas especficas desse setor enquanto ramo dominante do aparelho repressivo, nos quadros de uma forma de Estado ditatorial. O conceito mais pertinente para entender esses regimes seria o de ditadura militar e no o de autocracia burocrtica. De resto, o prprio Fernando Henrique Cardoso no parece apontar para outro processo, quando responde pergunta Que Regime este? lanando mo das evidncias deixadas pela eleio do general Mdici. Em sua palavras, naquela ocasio, a

deciso fundamental (...) teve as seguintes caractersticas: a) foi tomada pelo estrato superior da burocracia militar (os generais de quatro estrelas); b) obedeceu a critrios burocrticos de hierarquia e representao corporativa; c) impediu o risco maior para o Exrcito como burocracia dominante: sua desagregao pela proliferao de tendncias e faces; d) implicou, portanto, numa conciliao entre correntes de dentro do Exrcito (1979: 78).

Neste ponto, a crtica das hipteses dominantes toma imprescindvel aprofundar o tema de suas conseqncias para a anlise da dinmica das crises polticas dos regimes ditatoriais. Para tanto, proponho centrar a ateno na forma como esse tema apareceu na anlises sobre a ditadura militar brasileira do ps-64.

IV. ELITISMO BUROCRTICO E DINMICA POLTICA

Em minha hiptese, assim, o exame da dinmica das crises polticas constitui recurso privilegiado para salientar certos traos at hoje pouco explorados da ditadura militar brasileira e dos regimes castrenses de novo tipo. A hiptese central aqui que a subestimao de seu carter fundamentalmente militar configura bloqueios particulares compreenso dos processos polticos no regime ditatorial. esse o contexto em que retomarei a crtica ao paradigma elitista burocrtico.

Em seu primeiro livro, ODonnell se propunha a abordar a evoluo dos regimes autoritrios burocrticos centrando a ateno no jogo poltico dos atores sociais internos, vale dizer, nos valores e nas aes das elites tecnocrticas (1973:106-109).7 Sua anlise sobre a viabilidade da manuteno da coalizo golpista fundava- se, assim, nos critrios pelos quais os encarregados de papis tecnocrticos avaliavam a performance governamental. Na hiptese daquele autor, o sucesso ou fracasso do governo em reprimir a resistncia dos setores sociais prejudicados pela poltica econmica autoritria definiria duas evolues polticas possveis. Nos casos bem-sucedidos, refora-se o apoio das elites tecnocrticas, ao preo do isolamento face aos estratos sociais atingidos; as polticas governamentais avanam no sentido antes definido e as chances de dissidncias so mnimas. Tal processo s arrefece quando mesmo os critrios dos tecnocratas registram impossibilidade de manuteno do crescimento. Nessa altura,

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porm, o sistema j est implantado e um novo tipo de jogo poltico se iniciou. Por sua vez, nos sistemas mal-sucedidos (incapazes de aplicar com eficcia a coero), seguem-se conseqncias muito diversas. A busca das metas tecnocrticas desperta resistncias sociais efetivas mas ao governo no resta alternativa seno reforar as polticas tecnocrticas. Novas medidas desse teor aumentam a resistncia e a represso e torna-se inevitvel que o pretorianismo de massa e a instabilidade poltica reapaream no seio do autoritarismo. Tal processo tende a cindir a coalizo dominante em uma subcoalizo continusta e uma subcoalizo que se abre a alianas externas. Se vitoriosa a alternativa continusta, o processo retomado nos mesmos termos at levar a novo impasse. No caso contrrio, a possvel volta ao sistema democrtico significa o retomo s conhecidas condies do pretorianismo de massa.

O esquema acima remete explicitamente ao caso bem-sucedido da ditadura brasileira e ao fracasso do regime militar argentino de 66. No aqui o lugar, no entanto, para explorar mais detidamente essa hiptese de poltica comparada. O ponto a destacar que a as ditaduras militares argentina e brasileira parecem carecer de qualquer dinmica especificamente castrense.

No chega a supreender que autores que conceituam os regimes militares de novo tipo como autoritrio-burocrticos ou os definem como sistemas de elites de poder no enfatizem os processos militares na anlise geral da dinmica desses regimes. Menos evidente a fora do paradigma elitista burocrtico em alguns dos principais estudos sobre o papel poltico das Foras Armadas no Brasil e na Argentina dos anos 60. Aqui, o caso mais significativo parece ser o do brasilianista Alfred Stepan, cujas perspectivas sobre a mudana de papis dos militares em pases de alta modernizao foram, de resto, amplamente incorporadas por Guillermo ODonnell (1986a).

Desde sua primeira publicao em 1971, The military in politics - changing patterns in Brazil, o livro que deu renome a Stepan, foi saudado como uma inegvel superao das teses dominantes na Cincia Poltica americana sobre os militares dos pases em modernizao. Contrapondo-se a idias at a amplamente aceitas sobre as caractersticas de unidade e auto-isolamento da corporao militar, Stepan props voltar a investigao no para as caractersticas institucionais das Foras Armadas mas para a interao entre o subsistema militar e o sistema poltico mais amplo. Foi esse o quadro de sua discusso sobre a mudana do papel poltico dos militares em pases como o Brasil. Parece natural, assim, que tanto os crticos como os adeptos das idias de Stepan tenham se centrado em sua tese sobre o padro moderador de relaes entre civis e militares. Ao salientar esse aspecto, no entanto, deixaram para um segundo plano o tema que aqui nos interessa mais de perto: as conseqncias da proposta metodolgica de Stepan para a anlise do regime militar do ps-64 brasileiro.

Para avanar nesse sentido, partimos de uma primeira idia que pode parecer provocativa: a hiptese do padro moderador no o aspecto mais original da obra de Stepan.8 Mas o objeto desta pesquisa parece nos conduzir menos ao modelo moderador que aos processos que estiveram na origem de sua ruptura e da implantao de um novo padro ou modelo de relaes entre civis e militares. Mais precisamente, estaria a - na hiptese do surgimento de uma ideologia militar marcada pelo novo profissionalismo - no s a contribuio mais original de Stepan, como a chave para a compreenso dos limites de sua abordagem dos processos castrenses no Brasil ps-64. Para avanar nesse sentido, proponho efetuar uma leitura das proposies daquele autor que centre a ateno no apenas em suas teses explcitas mas no que elas ocultam.

Em The military in politics, Stepan dizia que o elemento central para a compreenso

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do papel dos militares estava no exame de sua interao com as elites civis, ou, para usar seus prprios termos, na relao entre o subsistema militar e o sistema poltico global (54-55). As Foras Armadas constituiriam, em sua abordagem, mais uma varivel dependente que independente (80). Ao construir o modelo moderador, Stepan procurava atribuir s elites civis um papel fundamental na configurao do comportamento militar, atravs de sua hiptese do papel da legitimidade civil no sucesso das intervenes das Foras Armadas (66). Nesse quadro geral, parece coerente com seu esquema de anlise a idia de que, embora no sejam politicamente irrelevantes, as caractersticas institucionais dos militares subordinam-se interao com o mundo civil na definio do comportamento poltico das Foras Armadas (54- 55). De tal modo, numa primeira leitura, a abordagem de Stepan no pode ser vista como organizacional. No por acaso, ao examinar a literatura sobre os militares brasileiros, com base na classificao de abordagens instrumentais e organizacionais, alguns analistas associaram o modelo moderador ao primeiro campo: por sugerir que o arbitramento dos conflitos entre as classes e grupos desempenhado em consonncia com o sentido das correntes predominantes da opinio pblica (COELHO, 1976: 19).

O enfoque deste trabalho contesta essa viso. Em minha hiptese, apesar de Stepan ter procurado distinguir seus estudos pela nfase na interao civil-militar, na prpria forma como ele concebe os dois padres subseqentes de relaes entre as elites paisanas e fardadas possvel entrever a crucialidade de uma noo particular da instituio castrense. Para explicar esse ponto, preciso voltar questo da mudana de padro do comportamento militar. Como se sabe, o ponto de partida de Stepan foi a tese de Samuel Huntington sobre o modelo profissional de relaes civis-militares (STEPAN, 1973a). O raciocnio de Stepan busca se apresentar como

um esforo de romper com aquele modelo basicamente em dois pontos. De incio, a crtica ao modelo huntingtoniano do controle dos militares pelos civis atravs da profissionalizao parte importante da construo do modelo moderador e fundamenta a idia de que nas sociedades pretorianas os militares so politizados e os civis concedem legitimidade parcial participao militar na poltica (1974: 49 e segs.). Num momento seguinte, o modelo de Huntington passa a ser o ponto de referncia para a construo do conceito de novo profissionalismo castrense. Vale dizer, a mudana na ideologia militar que estaria na raiz da eroso do padro moderador e do surgimento de uma nova atitude militar face poltica (1973: 50 e segs).

A nfase que Stepan coloca nessas divergncias pode nos desviar do exame do substrato comum aos vrios modelos analisados. Com efeito, o aspecto subjacente na definio dos padres profissional, moderador e dirigente (ou de novo profissionalismo) a concepo das Foras Armadas como uma elite burocrtica, nos termos de uma anlise sistmica do aparelho militar. O modelo de Huntington parece dispensar maiores explicaes a esse respeito.9 Quanto ao modelo moderador, no escapou a vrios analistas que um de seus pontos mais frgeis era a atribuio aos militares de um papel secundrio no sistema de relaes com as elites civis, s quais sempre se atribui a iniciativa das aes.

A meu ver, no entanto, faltou a esses crticos perceber que na origem do papel passivo atribudo s Foras Armadas est a concepo burocrtica da instituio militar. Este ponto se evidenciaria com mais nitidez na questo da mudana de padres no comportamento militar. A, a anlise de Stepan sobre a alterao da ideologia castrense e o surgimento do novo profissionalismo militar parece fundar-se numa hipervalorizao dos efeitos da crise brasileira de 1961-64 sobre o comportamento dos militares. Aquela conjuntura crtica teria atuado em dois sentidos: por um

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lado, dissolveu o quadro liberal em que as elites situavam o papel moderador das Foras Armadas; por outro, aguou a sensao de insegurana institucional dos militares diante das ameaas unidade militar. O resultado desses processos foi a mudana de atitude dos militares face poltica. Tal esquema de anlise parece reforar o argumento central de minha crtica a Stepan. Ressalta a uma subestimao evidente do quadro ideolgico anterior das Foras Armadas brasileiras.10 Tudo se passa como se s ento a corporao militar brasileira descobrisse as ideologias polticas. Assim, apesar de suas ressalvas ao modelo profissional de Huntington, a concepo de Stepan sobre as atitudes militares no padro moderador parecem se fundar, no essencial, numa viso desses setores como uma elite profissional ou burocrtica.

Com essas anotaes creio ter exposto os elementos centrais de minha crtica. Tanto em Stepan como em ODonnell, o que permanece a definio basicamente elitista burocrtica da categoria militar; o que se altera a ideologia militar, com o ascenso da Doutrina de Segurana Nacional. A nfase que recai na variante oculta a crucialidade da constante. Estabelecido esse ponto, podemos passar aos efeitos desse paradigma na anlise da dinmica militar do ps-golpe. No passou despercebida a vrios analistas a tendncia do paradigma explicitamente organizacional a superestimar a homogeneidade militar e a deixar para um segundo plano as cises no campo castrense, antes ou depois da tomada do poder. Em minha hiptese, a nfase na homogeneidade militar um dos efeitos mais visveis do paradigma elitista burocrtico.

A demonstrao de meu argumento exigiria um exame mais aprofundado desse efeito tanto no perodo moderador quanto no ps-golpe. No primeiro caso, remeto s observaes sobre a concepo dos militares como um grupo profissional e sobre a centralidade de tal noo na idia stepaniana da cooptao unilateral dos militares pelos civis. Para os fins deste trabalho, parece mais

relevante concentrar a ateno nos efeitos do paradigma elitista-burocrtico na anlise da dinmica militar do ps-golpe. O aspecto a salientar a necessidade em que se v esse modelo de encontrar uma elite paradigmtica que corresponda ao tipo ideal que lhe subjacente e atenda aos pressupostos de homogeneidade, racionalidade e previsibilidade associadas elite burocrtica militar. Estaria a, a meu ver, o fundamento das anlises que tomam o grupo da Escola Superior de Guerra (ESG) como sujeito do movimento golpista, para, a seguir, eleger a corrente castelista como elite paradigmtica e agente central dos processos do ps-64.

O ponto relevante aqui parece ser que a busca de uma elite paradigmtica conduziu esses autores a superestimar um conjunto de aspectos onde se incluam o projeto, o discurso e a ideologia castrenses, em detrimento de uma srie de outros processos vinculados s prticas, aos conflitos e s reiaes de fora efetivas no seio das Foras Armadas. A meu ver, estaria a o fundamento da correlata supervalorizao do papel dos setores militares eleitos como paradigmticos: no caso do Brasil, o grupo da Escola Superior de Guerra.11 Nesse movimento, tais estudos tenderam a perder a complexa configurao do panorama das Foras Armadas durante o perodo militar e a especificidade das prticas das vrias correntes polticas castrenses. Ao mesmo tempo, desprezaram o quadro de determinaes estruturais configuradas na forma estatal ditatorial-militar. precisamente a necessidade de recuperar esses aspectos ignorados pelos paradigmas dominantes que justifica a busca de uma anlise alternativa da dinmica poltico- militar do regime brasileiro do ps-64.

V. UMA HIPTESE ALTERNATIVA

Em termos bastante simples, a perspectiva aqui defendida enfatiza o aspecto militar das burocracias militares. Em contraposio s teses elitistas burocrticas

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- cuja nfase recai na homogeneidade burocrtica - procuro trazer luz as caractersticas de heterogeneidade, diviso e fluidez especificamente militares que caracterizam as prticas polticas castrenses. A hiptese da heterogeneidade militar s ganha sentido se complementada pela anlise da particularidade dos traos propriamente castrenses que definem a atuao poltica dos militares. Entre outros aspectos, a anlise dos primeiros governos militares no Brasil deveria revelar a relevncia de caractersticas como: os princpios de cooptao e de verticalidade que presidem as promoes e as nomeaes castrenses e a sua relao como a criao das redes de lealdade e formao de verdadeiras clientelas na caserna; a reformulao poltica das hipteses blicas elaboradas pelo Estado-Maior como fundamento do carter contraditrio e essencialmente negativo da opinio militar; a viso militar do inimigo estratgico como base da fluidez das divises militares; a influncia da concepo marcial do universo social sobre a ideologia militar e a preocupao castrense com a unanimidade e a unidade (ROUQUI, 1978: 662-670). Na mesma linha, vrios estudos empricos demonstram a impossibilidade de compreender as prticas militares a partir simplesmente de seus traos burocrticos (PEIXOTO, 1991; VARAS, 1992).

No entanto, a incorporao dessas teses sobre o carter especfico das prticas polticas castrenses depende, na hiptese deste trabalho, do reexame da problemtica da relao entre os processos de crise poltica e as formas estruturais de poder estatal. Em outros termos, afirmar a especificidade e autonomia castrenses no suficiente: necessrio compreender que a atuao dos partidos militares assume significados diversos nas diferentes formas de Estado e de regime.

Para esclarecer esse ponto crucial, faz- se preciso voltar questo da especificidade das formas de Estado de crise ou de exceo, no modo como aparece na obra de Poulantzas (1978a). Encontram-se a

algumas distines bsicas, que, embora num alto nvel de abstrao, apontam para processos fundamentais na anlise das crises polticas das ditaduras. Examinemos, de incio, a distino poulantziana entre a forma fascista e as formas bonapartista e ditatoriais-militares do Estado de exceo. Para Poulantzas, a dominncia do partido fascista, enquanto aparelho ideolgico de Estado, possibilita ao Estado fascista dispor de um elemento estabilizador especfico; as ditaduras bonapartistas e as militares, onde a dominncia se desloca para um ramo do aparelho repressivo (respectivamente, a administrao civil e as Foras Armadas) no dispem desse elemento de estabilidade.

Em seguida, consideremos a contraposio proposta por Poulantzas entre o conjunto das formas de Estado de exceo e a forma democrtica do Estado capitalista. Nessa hiptese, o que distingue as democracias parlamentares sua capacidade de permitir a representao orgnica ou circulao orgnica de hegemonia. Vale dizer, de usar um esqueleto organizacional que permite o funcionamento e a circulao orgnica da hegemonia entre as fraes do bloco no poder atravs de seus representantes polticos, e at mesmo certa ventilao regulamentada do poder no seio das classes e fraes dominantes. Nas formas de crise, tal situao se revela totalmente impossvel (1978: 72).

Essas duas distines estruturais permitem avanar nossa hiptese central, apenas esboada na primeira parte desse artigo: as crises polticas nas ditaduras militares detm uma especificidade caracterstica. Voltando a Poulantzas:

as crises polticas que marcam os estados de exceo so muito mais temidas por eles do que pelos regimes democrtico-parlamentares, por disporem estes ltimos, em geral, de meios institucionais para administr-las (1978: 72).

Mas a instabilidade poltica caracterstica das formas ditatoriais adquire especial significado no caso dos regimes

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militares. Nesse caso, a incapacidade de articulao da hegemonia, comum s formas de crise, alia-se ausncia do partido fascista como elemento estabilizador e acentuada pelo lugar das Foras Armadas, enquanto aparelho dominante nesses arranjos (1978:82). Esse novo papel do Exrcito distingue as ditaduras desse tipo das ditaduras fascistas. Nos termos de Poulantzas:

as contradies internas desses regimes se manifestaram por excelncia dentro do aparelho militar (que, precisamente, detm, alm do mais, o poder das armas) e no no partido e na burocracia, aparelhos dominantes dos regimes fascistas, o que contribui para tornar as contradies intemas muito mais temveis neles do que as contradies nos regimes fascistas (1978:82).

Neste ponto, porm, preciso marcar uma distino importante, que aponta justamente para a peculiaridade das ditaduras do tipo da brasileira. Ao analisar os casos recentes da Europa, Poulantzas afirma que a soluo da crise de hegemonia que deu origem s ditaduras militares correspondeu a deslocamentos importantes nas relaes de fora sociais, processo que se realizou, no seio do Estado, pela via de uma profunda modificao de seus aparelhos. Assim,

essencialmente para o Exrcito, ou mais precisamente para sua cpula, que se desloca o papel dos partidos polticos da burguesia, tomando-se esta cpula o partido poltico de toda a burguesia sob a direo da frao hegemnica (1978: 82).

Na anlise das ditaduras de novo tipo da Amrica Latina, essas anotaes s podem ser consideradas com algumas ressalvas fundamentais. Nesses pases, os militares no deixaram de constituir o partido poltico da burguesia, se pensamos em seu papel na manuteno da ordem burguesa e no fenmeno que alguns tericos marxistas analisaram em termos do subs- titusmo. No entanto, o estudo do caso

brasileiro questiona frontalmente a possibilidade de interpretar as cises intra- militares como expresso das divises intraburguesas. Vale dizer, no me parece vivel analisar os partidos militares do Brasil ps-64 enquanto expresso no mundo castrense das divises sociais mais amplas, como o tentaram Poulantzas para o caso da Grcia, Espanha e Portugal, ou ODonnell para o caso argentino. Nesse sentido, impossvel falar das correntes militares como partidos polticos da burguesia.

A explicao desse ponto permite avanar a hiptese central do presente texto. Com efeito, uma das caractersticas que ressalta do exame dos conflitos polticos na fase de consolidao do regime militar brasileiro precisamente a crucial unidade das Foras Armadas, um vez expurgadas das correntes nacionalistas e populares. Essa unidade se constri a partir de uma oposio unnime, tanto na oficialidade como na hierarquia, devoluo do poder aos civis. Tal caracterstica remete a um trao peculiar das sociedades do tipo da brasileira. A, graas s caractersticas do processo de incorporao das massas populares poltica, designado sob o termo genrico de populismo, foi possvel o surgimento de uma ideologia militar fortemente calcada na repulsa poltica civil, que passou a ser vista como equivalente demagogia populista e associada instabilidade social e aos riscos de ruptura da ordem.

Essa equao entre poltica e populismo iria se expressar, aps a tomada do poder pelos militares brasileiros, numa particular impermeabilidade castrense s cises advindas do mundo civil. Em outros termos, a estratgia preventiva de recusa a qualquer possibilidade de volta ao passado populista possibilitou um quadro de unidade militar que definiria, em seus termos mais amplos, a dinmica poltica do regime ps- 64. Tal dinmica se configuraria em dois processos. Num primeiro plano, o processo unitrio se expressaria no aprofundamento da militarizao a cada momento em que o regime militar se v ameaado. Num

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segundo plano, nos processos de ciso no seio das Foras Armadas, vale dizer, nas sucessivas crises poltico-militares. A crucial unio constituda na oposio ao mundo poltico convive, assim, com a constante discrdia castrense. Trata-se, sinteticamente, de um processo de unidade na desunio. Em termos mais especficos, trata-se de dois processos relativamente separados: a desunio expressa de forma diversa na hierarquia (desunio em tomo da sucessso presidencial) e na oficialidade (ciznia nos quartis, relacionada expectativa de influenciar diretamente o govemo).

Retificadas as observaes de Poulantzas e esclarecidas as minhas hipteses, o conjunto destas anotaes parece suficiente para introduzir o ponto que me parece essencial: as ditaduras militares de novo tipo, a despeito do mito de sua estabilidade, constituem no apenas formas estatais de crise porque oriundas de crises especficas,

mas tambm formas estatais crticas, marcadas por uma instabilidade especfica. O entendimento dessa instabilidade remete ao estudo de sua dinmica intramilitar. Enfim, o exame dessa dinmica que abre espao para criticar o modelo hegemnico na anlise dos conflitos intra-militares do Brasil ps-64. A, o mundo castrense compreendido a partir de uma hiptese dicotmica e dualista que define o mundo militar na oposio entre dois campos fundamentais: um setor considerado liberal, moderado ou legalista, portador de orientaes econmicas intemacionalistas e uma ampla rea onde estariam a linha dura, os radicais ou os ultra, porta- vozes do nacionalismo militar. O choque entre esses campos definiria a dinmica intramilitar do regime. A crtica a essa perspectiva, no entanto, foge aos limites do presente artigo.

Joo Roberto Martins Filho doutor em Cincias Sociais pela UNICAMP e autor de Movimento estudantil e ditadura militar: 1964-1968 (Papirus, 1987).

NOTAS

1 Este artigo constitui verso abreviada do primeiro captulo de minha tese de doutorado O Palcio e a Caserna: a Dinmica Militar das Crises Polticas da Ditadura, 1964- 1969. A pesquisa contou com o apoio da Comisso Fulbright, do CNPq e da CAPES.

2 Tal aproximao com as teses marxistas foi desconsiderada por comentadores de ODonnell. Ao analisar sua obra, David Collier (1982: 31) registraria como uma simples mudana de termo a substituio do conceito de sistema poltico pelo de Estado.

3 A meu ver, Poder poltico e classes sociais, dispensava essa dualidade entre aparelhos repressivos e ideolgicos de Estado. A distino, que aparece no famoso debate Poulantzas x Miliband e em Fascismo

e ditadura, coloca alguns problemas que apenas apontarei aqui: se em Poder poltico e classes sociais a definio de Estado capitalista funda-se em sua dupla funo especfica de isolamento e representao da unidade por que a escola, os partidos de esquerda e a Igreja so aparelhos de Estado? Eles desempenham essa dupla funo? De que forma eles o fazem?

4 Para ficar apenas em alguns exemplos, ver as anotaes de Quartim (1971) sobre o papel do Exrcito como partido poltico da burguesia nas ditaduras militares e a anlise da ausncia nestas ltimas do partido mobilizador de massas, em Born (1977), ou Cardoso (1982).

5 Isso explica minha opo por no utilizar aqui o termo Estado burocrtico-auto-

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ritrio (BA), que preponderou nas verses portuguesa e espanhola da obra desse autor. Com efeito, na prpria expresso de ODonnell, seu conceito esforava-se por definir uma variante burocrtica o tipo autoritrio de sistemas polticos.

6 No mesmo sentido, Cardoso proporia entender aqueles arranjos em termos de uma dualidade contraditria, pela criao de duas linhas decisrias, a poltico-admi- nistrativa-repressiva e a poltico-econmica, sob a arbitragem do presidente militar (1975:209).

7 A no quadro da teoria do jogos, ele se prope a tomar a ao poltica como ao em uma situao (formada por temas de poltica pblicas, tipo de sistema poltico e regras de competio, conjunto de jogadores), que precisa ser levada em conta pelos jogadores dispostos a aingir suas metas. Em um texto bastante posterior, ODonnell manteria tal abordagem como indispensvel para uma anlise adequada da dinmica, evoluo e impactos daqueles arranjos (1982: 41).

8 O prprio autor reconhece no prefcio de seu livro a dvida que contraiu com dois analistas brasileiros: Fernando Pedreira e Cndido Mendes. Com efeito, j em meados

dos anos 60, estes empregavam amplamente a idia do padro moderador. Basta lembrar aqui o texto do ltimo desses autores publicado em 1966 em Dados, onde a candidatura Costa e Silva era vista como a maior evidncia da mudana de papel das Foras Armadas, de uma funo moderadora e arbitrai, para a assuno de uma responsabilidade ostensiva na deciso poltica nacional (1966:16).

9 Refiro-me a nfase nas caractersticas de exclusividade dos papis, especializao militar, neutralidade ideolgica e homogeneizao pela profissionalizao presentes no padro profissionalista.

10 Cf., a esse respeito, as anotaes de Joo Quartim (1985: 177 e segs.) sobre a substituio da poltica no Exrcito pela poltica do Exrcito, bem como sobre o lugar do antivarguismo na ideologia militar desde 1945.

11 Ver, nesse sentido, a viso de ODonnell (1988: 53 e segs.) sobre o governo de Ongania como um governo militar desmilitarizado e sua nfase no papel da corrente paternalista como paradigma argentino da profissionalizao militar.

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