el futuro del riego en el peru

7/29/2019 El Futuro Del Riego en El Peru

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Desafíos y Recomendaciones

El Futuro del

Riego en el Perú

Banco

Mundial

Oportunidades para to

REGIÓN DE AMÉRICALATINA Y EL CARIBE

Medio Ambiente yRecursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES

Volumen I: Informe de Síntesis

79527



Derechos y PermisosEl material contenido en este trabajo tiene derechos de autor. Dado que el Banco Mundial fomenta la divulgaciónde sus conocimientos, este trabajo puede reproducirse, total o parcialmente, con nes no comerciales siempre ycuando se reconozca completamente su autoría.

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Este trabajo ha sido realizado por personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los resultados,interpretaciones y conclusiones expresados en este trabajo no reejan necesariamente la postura del Banco

Mundial, su Junta de Directores Ejecutivos o los gobiernos a los que representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los límites, colores, valores ydemás información mostrada en cualquier mapa en este trabajo no implican juicio alguno por parte del BancoMundial con respecto a la situación legal de ningún territorio ni el respaldo o la aceptación de dichos límites.

La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos fue desarrollada bajo la direcciónde Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para la región de Latino América y el Caribe(LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento deEmilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN).

Para acceder a las versiones electrónicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente yRecursos Hídricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.



Medio Ambiente y Recursos HídricosSerie de Publicaciones Ocasionales

La región de América Latina y el Caribe reúne una

combinación única de cualidades y retos en el

manejo de los recursos hídricos y el medio ambiente;

esta región posee una dotación excepcional de

recursos naturales y cultivos importantes para

garantizar la seguridad alimentaria y preservar

la biodiversidad mundial. Sin embargo, la región

también acusa las mayores tasas de urbanización

del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altosde contaminación y sobreutilización de recursos

naturales. Estas particularidades generan efectos

perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente,

son fuentes potenciales de conictos y dicultan la

lucha contra la pobreza.

Durante los últimos veinte años, la región de América

Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a

la hora de abordar estos retos. Es la región líder,

del mundo en desarrollo, en conservación de la

biodiversidad y gestión de recursos naturales, y estáa la vanguardia en la reducción de la contaminación

urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio

escogido por los países de la región para plantear

políticas pioneras e innovadoras de protección del

medio ambiente y gestión de recursos naturales;

para reforzar a las instituciones responsables de la

gestión del medio ambiente; y para apostar por la

sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en

la gestión de los recursos hídricos. Estas iniciativas

incluyen, entre otras, la instauración y mejoramientode los estándares de calidad de los combustibles y el

aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono

en México; el pago por servicios ambientales en

Costa Rica; la gestión participativa e integrada de

los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques

de la gestión del riego en México.

La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio

Ambiente y Recursos Hídricos es una iniciativa de

la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hídricos

del Departamento de Desarrollo Sostenible para

la región de América Latina y el Caribe del Banco

Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al

intercambio global de conocimientos sobre las

innovaciones en la gestión del medio ambiente

y los recursos hídricos, y a la consecución de

un crecimiento sostenible e incluyente. Estas

publicaciones pretenden trasladar a un público

amplio (tomadores de decisión, profesionales del

desarrollo, académicos y otros actores sociales) las

lecciones extraídas de los proyectos, la asistencia

técnica y las demás actividades relacionadas con

el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y

emprendidas en conjunto con nuestros socios. La

serie aborda temas importantes para la agenda

de sostenibilidad de la región que abarcan desde

la gestión de los recursos hídricos hasta la saluddel medio ambiente; incluyendo la gestión de

recursos naturales y el riego, la conservación de la

biodiversidad, las políticas ambientales, la gestión

de la contaminación, las instituciones ambientales

y su gobernanza, los servicios ambientales, y el

cambio climático y sus conexiones con el desarrollo

y el crecimiento.

En esta publicación se presenta un análisis

detallado de la situación actual de los diferentes

factores relacionados con el Riego en el Perú, y se

sugieren una serie de recomendaciones tendientes

a afrontar los desafíos encontrados tales como:

mejorar el desempeño de las organizaciones de

usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en

cuestión; y mejorar la coordinación entre el riego

y la gestión de los recursos hídricos en el país. Si

Preacio



El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis

bien algunas de las propuestas presentadas eneste informe ya han sido acogidas por el Gobierno,se busca que este trabajo sea el inicio de acciones

subsiguientes que conlleven a un fortalecimientodel sector del riego en el Perú.

Esperamos que esta publicación, al igual que la

serie completa, contribuya a la diseminación del

conocimiento, tanto en la región de América Latina

y el Caribe como en el mundo entero.

Dr Karin KemperGerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hídricos

Departamento de Desarrollo Sostenible

Región de América Latina y el Caribe



Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii

Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iix

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1. El Contexto del Riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21.1 Riego, economía y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2

1.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1.3 Riego y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1.4 Variabilidad y cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

2.3 Eciencia en el uso del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153.1 Las organizaciones de usuarios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

3.2 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

3.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

4. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

4.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

5. Inversión y Gasto Público en Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

5.1 Inversión pública en riego y drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

5.2 Inversión privada en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

6.1 Denir y adoptar enfoques más racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

6.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

6.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

6.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

Tabla de Contenido



LISTA DE CUADROSCuadro 1.1: Supercie equipada con infraestructura de riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias . . . . . . . 4

Cuadro 1.3: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Cuadro 2.1: Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Cuadro 2.2: Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

LISTA DE FIGURASFigura 6.1: Pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego . . . . . . . . . . .45

vi



AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural

ANA: Autoridad Nacional del Agua

APP: Asociación Público-Privada

ATDR:Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente)

DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica

FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura

FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

GL: Gobierno Local

GR: Gobierno Regional

ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática

JU: Junta de Usuarios

LRH: Ley de Recursos Hídricos

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas

MINAG: Ministerio de Agricultura

MMC: Millones de metros cúbicos

ONG: Organismo No Gubernamental

OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada

OUA: Organización de Usuarios de Agua

O&M: Operación y Mantenimiento

PE: Proyecto EspecialPEAO: Población Económicamente Activa Ocupada

PIB: Producto Interior Bruto

PIM: Presupuesto Institucional Modicado

PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada

PSI: Programa Subsectorial de Irrigación

SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera

SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública

UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el año 2013)

Siglas y Abreviaturas



Marie-Laure Lajaunie, Especialista Sénior en Gestión de Recursos Hídricos, Banco MundialSylvie Tillier, Economista Agrícola, Consultor IndependienteHéctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hídricos, Banco MundialCamilo Lombana Córdoba, Especialista en Recursos Hídricos, Banco MundialSusanne Scheierling, Economista Sénior, Banco Mundial

Los autores agradecen la amplia colaboración de

las autoridades peruanas, en particular a Milton

von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan

Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura;

Juan Haro Muñoz, Director de la Ocina de Apoyo

y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura

(MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko,Director de la Dirección General del Infraestructura

Hidráulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro,

Asesor Técnico de la Junta Nacional de Usuarios

de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista

de Agricultura y Medio Ambiente de la Dirección

de Inversión Pública del Ministerio de Economía

y Finanzas; Jorge Zúñiga, Director Ejecutivo

del Programa Sub-sectorial de Irrigación (PSI);

Plinio Gutiérrez, Coordinador del PSI Sierra;

Máximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto

de Modernización de la Gestión de los RecursosHídricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor

del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los

autores de los informes utilizados como base para

realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks,

especialista institucional y de riego; Laureano del

Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios

Sociales; Miguel Prialé, Especialista en temas

Económicos; Herve Plusquellec, Especialista en

Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego;

Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara

Chinarro, Especialista Agrícola. De igual forma

los autores agradecen los valiosos comentarios

recibidos sobre versiones preliminares de esteinforme de Susan Goldmark, Directora País para

Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Karin

Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y

Recursos Hídricos para América Latina y el Caribe;

Rita Cestti, Especialista Sénior en Recursos

Hídricos; Richard Abdulnour, Especialista en

Recursos Hídricos y Griselle Vega, Especialista

Agrícola, todos ellos del Banco Mundial; así como

de Klaus Urban, Especialista Institucional de

la Organización de las Naciones Unidas para laAlimentación y la Agricultura (FAO). Finalmente

el equipo agradece a la FAO por la preparación

y aporte del informe “Gestión Local de Sistemas

de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú,

FAO 2012” que apoyó la elaboración del presente

estudio.

Agradecimientos

Desafíos y RecomendacionesEl Futuro del Riego en Perú Volumen I : Informe de Síntesis

v



El riego en el Perú es un elemento fundamental

para el desarrollo de la economía, la reducción de

la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la

adaptación al cambio climático. Si bien el Gobierno

cuenta con una política de riego desde el año 2003,

esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la

serie de eventos que han variado las circunstan-

cias del país y en especial del sector agrícola en

la última década. Para apoyar al Gobierno en esta

tarea, el estudio propone, a partir de un análisisdetallado del sector, tener como visión una agri-

cultura productiva y competitiva, que contribuya

de manera signicativa a la economía nacional y

a la reducción de la pobreza en forma sostenible,

equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente

como de la variedad cultural; factores que con-

stituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.

Las recomendaciones derivadas del estudio, para

alcanzar esta visión, se agrupan en las siguientes

líneas de acción:

1) Denir y adoptar enfoques más racionales, in-

tegrales y sostenibles a través del desarrollo

de un sistema de información, un mejoramiento

de la planicación de la inversión y de las políti-

cas; una mejora en la coordinación entre el Go-

bierno Nacional con los gobiernos descentrali-

zados; y una mejor integración entre la gestión

de los recursos hídricos y el riego.

2) Implementar políticas e inversiones más

equilibradas, prestando más atención a la ca-

pacitación a las organizaciones de usuarios y a

los gobiernos descentralizados; a la moderni-

zación de los sistemas de riego colectivos; al

riego parcelario tecnicado por gravedad; a la

recuperación de las tierras salinizadas; y al me-

joramiento de la seguridad hídrica del riego.

3) Implementar políticas e inversiones más in-

cluyentes a través de un apoyo más equilibrado

entre grandes y pequeños agricultores; entre

los diferentes tipos de organizaciones de usu-

arios y la formalización de los derechos de uso

de agua y de propiedad sobre la tierra.4) Fomentar la inversión privada en el riego por

parte de los regantes y las organizaciones de

usuarios a través su capacitación e incentivos,

así como una mejor estructuración de las con-

cesiones a empresas privadas.

5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de

las funciones del Ministerio de Agricultura

para que pueda asumir su rol de ente rector en

riego.

6) Mejorar el desempeño de las organizaciones

de usuarios mediante un asesoramiento recur-

rente y diversicado y una revisión del marco

normativo.

7) Mejorar la integración entre el manejo de los

recursos hídricos, la adaptación al cambio

climático y el riego.

8) Aplicar intervenciones diferenciadas en con-

cordancia con la gran diversidad de los sistemas

de riego en el país en las diferentes regiones

agroclimáticas.

Resumen

iix

El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis



En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la

“Política y Estrategia Nacional de Riego”, con una

validez de 10 años. Los cambios experimentadosdesde esa fecha –como la descentralización de ciertas

funciones y recursos desde el Gobierno Nacional

hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la rma del

Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y

otros países, el boom de las agro exportaciones, los

intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones

con la modalidad de Asociación Público-Privada

(APP), el aumento de la conictividad en relación

con el recurso hídrico, la preocupación creciente por

la seguridad alimentaria y por la reducción de lasdesigualdades, y la cada vez más evidente necesidad

de adaptación al cambio climático- justican una

actualización de dicha política/estrategia.

El objetivo principal de este estudio es apoyar al

Gobierno del Perú en la actualización de su “Política

y Estrategia Nacional de Riego” a través de la

preparación de un análisis detallado del sector del

riego, la formulación de una visión para el sector y

la identicación de una serie de recomendaciones

para alcanzar esta visión. Adicionalmente, se esperaque este informe sea de utilidad para la comunidad

local e internacional que participa en los esfuerzos de

desarrollo del Perú. Por último, dado que la información

disponible sobre el riego en Perú es limitada y dispersa,

se espera que el presente informe sirva de base para

trabajos analíticos e investigaciones más detalladas

que se realicen en el futuro.

Este informe es el resultado de la colaboración

entre el Gobierno de Perú, a través del Ministerio de

Agricultura y el Ministerio de Economía y Finanzas;

la Organización de las Naciones Unidas para la

Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial.

La preparación del estudio comenzó en el año

2011 con la elaboración de una serie de informes

de base realizados por un equipo multidisciplinario

de expertos locales e internacionales. El equipo

multidisciplinario encargado de los informes de

base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en

los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé

Plusquellec en los aspectos de infraestructurade riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos

relacionados con las organizaciones de usuarios;

Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel

Prialé en los aspectos relacionados con el gasto

público; Laureano del Castillo en los aspectos

legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con

las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro

en los aspectos de género. El equipo del Banco,

encargado de la coordinación general del estudio

y la preparación del informe consolidado, estuvoliderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por

Héctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana

Córdoba y Susanne Scheierling. Los principales

colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan

Haro del Ministerio de Economía y Finanzas y Carlos

Azurín del Ministerio de Agricultura.

Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y

discutidas por parte del Gobierno y varios expertos

en temas relacionados con el riego, a través de

talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril2013. La versión nal del Estudio toma en cuenta

estos aportes.

El presente informe constituye el Volumen I: Informe

de Síntesis del documento “El Futuro del Riego en

Perú: Desafíos y Recomendaciones”, que a su vez

es un resumen del estudio completo desarrollado; se

recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal

para contar con un diagnóstico completo del sector

del riego en el Perú, sus antecedentes históricos y

las recomendaciones propuestas para cada uno de

los desafíos identicados. El presente Documentoconsta de 6 capítulos: en los capítulos 1 a 5 se

presentan el diagnóstico de la situación actual y los

desafíos identicados, mientras que en el capítulo 6

se brindan una serie de recomendaciones agrupadas

según diferentes ejes temáticos.

Introducción



1.1 Riego, economía y pobrezaPara el Perú el riego es un elemento fundamental

para la producción agrícola, las exportaciones,

la seguridad alimentaria y el empleo. El sector

agropecuario en su conjunto da empleo a más de

un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos

en las zonas rurales)1 (INEI, 2011) y contribuye con

cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y

el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011).

Dentro de este sector, el rol productivo del riego esprominente, contribuyendo con aproximadamente

dos tercios del valor de la producción agrícola

y en un porcentaje aún más elevado para las

exportaciones correspondientes.

El riego constituye también un importante motor

para la reducción de la pobreza y, de manera

general para el mejoramiento de la calidad de

vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales

concentran más de la mitad de la población que seencuentra en situación de pobreza a nivel nacional

y el 80% de la población que vive en condiciones

de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, más de

la mitad de la población rural es pobre y cerca de

un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011).

Esta población, depende en su gran mayoría de la

actividad agropecuaria; directamente, a través de

la producción para autoconsumo y para la venta

del exceso en los mercados, y como fuente de

empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El

riego permite incrementar el valor de la producción

agrícola y estabilizar la producción y los precios

agrícolas2; generando empleos, mejorando los

ingresos de los agricultores y sus trabajadores

y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el

país.

Adicionalmente, desde una perspectiva de género,

el sector del riego es importante debido al rol clave

que tienen las mujeres en la producción agrícola

y en el manejo de los sistemas de riego; sin

embargo, éstas no cuentan con una representación

adecuada en la toma de decisión en la gestión delos sistemas de riego (Chinarro, 2012).

1. El Contexto del Riego en el Perú

1 Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura) acogía al 25,7% de laPoblación Económicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente deempleo ronda el 73,2% de la PEAO.

2 A través del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, más sensibles al estrés hídrico, y nalmentea través de la atenuación de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.

2




1.2 Extensión y diversidad de la agricultura

bajo riegoEl Perú es uno de los países latinoamericanos con

mayor cantidad proporcional de áreas irrigadas;

aproximadamente un tercio del área cultivada total

cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000).

El rol y la importancia del riego varían según la zona

del país. La mayor parte del área bajo riego está

localizada en la Costa, donde la agricultura no es

viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta

zona se concentra la mayor parte de la población

del país así como las actividades económicas; aún

cuando la vertiente del Pacíco sólo recibe el 1,8%

del total del agua del país3 (Ver cuadro 1.3).

La región de la Costa goza de diversas condiciones

que son muy favorables para la agricultura. En

los valles aluviales se encuentran los mejores

suelos agrícolas, los más productivos del país. La

temperatura y el soleamiento son extremadamente

favorables, y existe un buen nivel de acceso al

mercado nacional e internacional.

En la Sierra (zonas más altas) y la Ceja de

Selva (región del Amazonas), el riego, cuando es

utilizado, constituye un complemento a la lluvia.

Permite mejorar la producción y la productividad

agrícola, y fomentar cultivos de mayor valor que

son generalmente más sensibles al estrés hídrico.

El riego, y la agricultura en general, juegan un rolimportante en esta zona en relación con la seguridad

alimentaria y el nivel de empleo de la población,

que es en su mayoría pobre. En comparación con

la Costa, las opciones productivas de la Sierra

son más limitadas. Esto se debe en particular

a un clima más agresivo, la erosión del suelo, la

alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso

al mercado, limitaciones en la disponibilidad de

recursos hídricos y la debilidad de las instituciones,

entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tienealgunas ventajas, como el hecho de contar con

mejores condiciones sanitarias que las que se

encuentran en otras regiones, así como con un

régimen de temperatura adecuado para cultivos

que necesitan periodos de frio, y la posibilidad

de implementar sistemas de riego por gravedad

(reduciendo los costos de inversión y de operación).

La agricultura en la Selva se desarrolla

principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas

áreas tienen décit de agua durante determinadas

épocas del año, al menos en relación con cultivos

de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar,

etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente

sensibles al estrés hídrico en el momento de

Cuadro 1.1: Supercie equipada con infraestructura de riego en el Perú4

Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas(Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)

Supercie equipada con infraestructura de riego

CENAGRO 1994 ANA (2012)

ha (%) ha (%)Costa 1.190.000 68% 981.127 65%

Sierra 453.000 26% 412.236 27%

Selva 109.000 6% 118.291 8%

TOTAL 1.752.000 100% 1.511.655 100%

3 Alrededor de 2000 m3 /año/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible).

4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reejannecesariamente una disminución del área equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área bajo riego en losdos últimos decenios.



la oración (por ejemplo el cultivo de café). Es

una región con fuerte crecimiento poblacional y

económico, y potencial para incrementar el árearegada.

Otra característica de la agricultura en el Perú,

incluyendo la agricultura regada es la prevalencia

del minifundio. En 1994, casi el 85% de las

unidades agropecuarios tenía menos de 10 ha.

Cerca de 75% de las áreas regadas estaban en UA

de menos de 20 ha.

Por otra parte, se está emprendiendo desde los

años 90 un proceso de concentraciónde las tierras

agrícolas5 en manos de grandes inversionistas

privados. Según datos de MINAG, un conjunto de

TOTAL Tamaño de la unidad agropecuaria (UA)

< 3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha > 50 ha

Número de UA (ha) 1/ 1.742.267 964.341 505.440 219.312 53.174

% 100,0% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1%

Supercie total UA (ha) 2/ 35.327.237 1.113.368 2.579.927 4.215.276 27.418.666

% 100,0% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6%

Supercie agricola (ha) 3/ 5.891.314 921.605 1.787.790 1.799.225 1.382.694

% 100,0% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5%

de la cual:

bajo riego (% superf. agric.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4%

en secano (% superf. agric.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6%

Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias

1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamaño incluyen

sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes ybosques.2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otras.3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).

Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994

Cuadro 1.3. Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional

Fuente: ANA (2012 A)

RegiónHidrográ-ca

Supercie PoblaciónDisponibilidad de Agua Consumode

AguaIndice

Sup. Subt. Total D/P C/D

(Km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%)(m3/hab/año)

(%)

Pacico 278.482 18.620.070 66,0% 35.972 2.849 38.821 2,2% 16.501 87,0% 2.085 42,51%

Amazonas 957.823 8.680.616 30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 12,5% 198.121 0,14%

Titicaca 48.911 920.078 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104 0,5% 10.735 1,05%

Total 1.285.216 28.220.764 100% 1.765.663 2.849 1.768.512 100% 18.972 100% 62.667 1,07

5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de lacosta por PE y inversion privada en aguas subterraneas.

4




18 grupos empresariales dispone de una supercie

total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un

cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.

1.3 Riego y recursos hídricosConsiderando que la agricultura bajo riego es,

ampliamente, el mayor usuario de agua del país

(ocupando cerca de 80% de las extracciones de

agua dulce), es un desafío importante contar con

la disponibilidad de recursos hídricos de calidad

para el desempeño de los sistemas existentes

y para potenciar la expansión del área regada.

Adicionalmente, el sector del riego es fundamental

para la buena gestión de los recursos hídricos.

La desigual distribución de los recursos hídricos

entre las vertientes del Pacico y del Atlántico

así como entre sus cuencas, además de la

escasa precipitación en la Costa y la marcada

estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la

realización de considerables inversiones en la

construcción de grandes sistemas de irrigación e

importantes obras de regulación con embalses y

trasvases intercuencas. Sin embargo, la eciencia

de uso del agua (técnica y económica) en el riego

es, en general, baja (Capítulo 2). El pago por el

agua de riego, cuando existe, es en general por área

y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio

de la misma. Adicionalmente, las limitaciones

en la concepción de la infraestructura hidráulica

(Capítulo 2) y en su operación y mantenimiento, así

como los métodos no mejorados de riego parcelario

(Capítulo 2) contribuyen a la baja eciencia.

La aplicación de una cantidad excesiva de agua6

en las parcelas ha contribuido a serios problemas

de anegamiento y/o salinización en diversos

valles de la Costa, generando la pérdida de

suelos valiosos (Capítulo 2). En otros lugares

la sobreexplotación de los recursos hídricos

subterráneos por inversionistas privados es

insostenible y crea un problema de disponibilidad

no sólo para otros usuarios agrícolas sino también

para otros sectores prioritarios, incluido el usopoblacional.

La baja calidad del agua también tiene un impacto

negativo sobre la agricultura regada, limitando

en algunos casos la agroexportación y causando

enfermedades de origen hídrico. Según la ANA, por

lo menos el 50% de las unidades hidrográcas del

país no cumplen con las normas para el uso agrícola,

lo que se debe principalmente a la contaminación

microbiológica por el vertimiento de aguas servidas

poblacionales, metales tóxicos provenientes de laactividad minera y contaminación agrícola como

resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y

fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante

la temporada de lluvias los ríos transportan una

alta carga de sedimentos, lo que representa un

obstáculo para la adopción del riego por goteo

(Capítulo 2) y genera una colmatación acelerada

de los reservorios.

El crecimiento poblacional y económico genera una

presión y una competencia crecientes en relación

con los recursos hídricos, originando conictos por

el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de

2009 introduce un enfoque holístico y multisectorial

de la gestión de los recursos hídricos, a través la

creación de Consejos de Cuenca encargados de

formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos

de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave

para orientar las inversiones en riego de manera

coherente y compatible con las necesidades de los

demás sectores y el respeto del medio ambiente.Se ha iniciado la implementación de los mismos

en algunas cuencas piloto y se estima que tomará

un decenio o más extenderlos a todo el país.

Algunos desafíos que se presentan son que estos

planes consideren adecuadamente los efectos

6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registró el uso de volúmenes superiores a 20.000 m3 /ha/año en algunos sistemas de riego.



acumulados de la inversión en riego, que sean

actualizados regularmente y, sobre todo, que sean

realmente vinculantes para todas las entidades

involucradas en la gestión de recursos hídricos.Otro instrumento clave para la gestión racional de

los recursos hídricos y la protección del acceso al

agua, en particular cuando se trata de poblaciones

vulnerables, son los derechos de uso de agua.

A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se

estima que el 75% de los usuarios agrarios, la

mayoría de los cuales se encuentra en la Sierra y la

Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del

Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en

bloque a organizaciones de usuarios registradas,lo que representa un gran desafío en la Sierra y

la Selva donde la mayoría de las organizaciones

de regantes no están formalizadas, y donde no

hay programas especícos para fomentar dicha

formalización.

1.4 Variabilidad y cambio climáticoVariabilidad actual del clima

La producción agrícola está relacionada con lascondiciones climáticas. El parámetro climatológico

que tiene una mayor inuencia en el rendimiento

agrícola es la variabilidad en el décit de precipitación.

Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja

de selva, e incluso tiene un impacto considerable en

la costa, donde la totalidad del área cultivada cuenta

con riego, que depende de la disponibilidad del

recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en

la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa

los rendimientos se ven afectados por el aumento

de las temperaturas durante eventos climatológicos

asociados a fenómenos del Niño fuertes (MINAG,

2012). Adicionalmente, los riesgos de inundación por

desborde de los ríos afectan aproximadamente 40%

del área cultivada en el país; (MINAG, 2012), lo que

puede generar pérdidas en la producción agrícola, así

como en la infraestructura de riego.

El cambio climático y sus efectos

Las tendencias climáticas observadas entre

1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las

temperaturas se están incrementando, mientrasque las precipitaciones no presentan una tendencia

homogénea (MINAG, 2012). Las proyecciones

climáticas para grandes regiones del país todavía

tienen un alto nivel de incertidumbre, y los

conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre

la agricultura en general, y regada en particular,

todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones

existentes para 2030, prevén un aumento general

de la temperatura, mientras que los impactos sobre

las precipitaciones son variables y no siempre esevidente la dirección en la que se llevará a cabo

el cambio. Según las proyecciones del MINAG

(MINAG, 2012), para los cultivos importantes para

la seguridad alimentaria del país a 2030, no se

prevén grandes impactos en los rendimientos de

los cultivos en la costa norte, ya que el aumento

de temperatura seria compensado por un aumento

de las lluvias en las partes medias y alta de las

cuencas; tampoco se prevén cambios importantes

en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al

contrario en la costa central y sur, la producción

sería afectada por un aumento del estrés hídrico, lo

que signica que se debe dar especial atención al

manejo de los recursos hídricos y de los sistemas de

riego en estas zonas.

Respecto a los eventos extremos, las tendencias

observadas indican que los fenómenos del Niño y la

Niña son mas intensos y frecuentes, con respecto a

aquellos presentados en décadas anteriores; de igual

forma se espera una mayor afectación, según la región,en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e

impactos asociados con la producción agrícola y la

infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar

que las proyecciones de los eventos extremos son aun

debatidos y cuestionados (MINAG, 2012).

Otro efecto del cambio climático sobre la agricultura

regada es la reducción de la supercie de los

6




glaciares y de los páramos lo que representa una

reducción de la capacidad de almacenamiento

natural del agua, generando como resultado una

disminución de los caudales de los ríos en las épocasde estiaje (acentuando las sequías) y el incremento

de los caudales punta en época de lluvias (generando

mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la

capacidad de almacenamiento articial del Perú es

de unos 160 m3 per cápita, equivalente al 7% de la

media para América Latina (ANA, 2012). Tanto ésta

como la capacidad de almacenamiento natural

están disminuyendo, debido al mencionado deshielo

de los glaciares, la degradación de los páramos, la

progresiva sedimentación de los reservorios, la poca

inversión en infraestructura de almacenamiento

nueva y la falta de protección de las cuencas altas yde sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012).

Adicionalmente, el cambio climático aumenta la

incertidumbre climática e hidrológica, haciendo

más difícil la planicación y el diseño de la

infraestructura hidráulica, así como la operación

de los embalses.



2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de RiegoEl desempeño de la agricultura regada dependeen gran parte de la calidad del servicio de riegoy drenaje. En términos generales, un buen

servicio de riego y un sistema de riego modernose caracterizan por la abilidad, exibilidad,uniformidad/equidad y eciencia del suministrode agua a las parcelas y plantas. De igual forma,

un buen servicio de riego debe permitir evacuarel exceso de agua y disolver los contenidos de salpresentes en la supercie y en el subsuelo, con el

n de no afectar negativamente el crecimiento delas plantas.

En este contexto, se ponen en evidencia trescuestiones que no reciben la suciente atención

por parte del gobierno, la comunidad cientíca ylos usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) laseguridad hídrica por almacenamiento y control

de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii) laregulación/control del suministro de agua en lossistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje

y la eciencia técnica de uso en los sistemasafectados por problemas de anegamiento y

salinización de los suelos. Del primero dependen las

posibilidades de mejora de los sistemas colectivos;

del segundo las posibilidades de pasar a sistemas

de riego tecnicado parcelario y del tercero la

recuperación de tierras que han sido afectadas

por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son

claves para la productividad y competitividad de la

agricultura peruana.

2.1 La gran diversidad en los sistemas deriego

La agricultura regada en el Perú se caracteriza

por una gran diversidad de sistemas de riego,

originada por una larga historia de intervenciones

agrohidráulicas y de un contexto físico, económico

y sociocultural muy diverso en el país. Como parte

de este estudio, se han identicado 9 grandes

tipos de sistemas de riego agrupados según

las tres zonas agroclimáticas del país (Costa,

Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien

las recomendaciones para la mejora del riego

8




7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, porlo que han sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa delos varios tipos de riego.

Cuadro 2.1.Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios7

Regiónnatural

Tipo

Tipo de sistema / valle, en función de

característica(s)

predominante(s)

Nómina de principales ejemplos

Área bajoriego(estimado)

Ha

Nro. de usuarios(estimado)

Costa

ANuevas irrigaciones,con proyecciónaltamente empresarial

Zonas intervalle de Chavimochic; ConcesiónH2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (“MajesII”): áreas de ampliación; Proyecto Alto Piura:áreas de ampliación; Áreas de recienteampliación privada en el valle Chira

30.000(áreasproyectadas: +160.000 ha)

200-300 (número de lotes).El número deusuarios es menor

B

Grandes irrigacionesde mejoramientoy ampliación deáreas agrícolas,con orientación apequeños y medianosproductores

Irrigación San Lorenzo; Irrigación de Chira-Piura; Chancay-Lambayeque; Jequetepequeregulado; Chinecas; Irrigación Pampa deMajes (“Majes- I”); Moquegua: proyectoPasto Grande

304.000 99.250

C

Valles con sistemasde riego másantiguos que tienenproblemas de drenajey/o salinización demedianos a grandes

Chicama; Chao; Virú; Santa-Lacramarca;Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vítor(Arequipa); Camaná; Locumba; Sama

180.700 33.400

D

Valles con dependenciade aguas subterráneasmediana, grande o casitotal, y que cuentancon acuíferos deimportancia

Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche;Chicama; Chillón-Rímac-Lurín; Ica-Villacurí;Valle de la Caplina (Tacna)

205.800 62.000

E

Valles con régimen

hidrológico muyaleatorio y de pocasreservas subterráneas,resultando en muy bajaseguridad hídrica

Zaña; Casma-Sechín; Culebras; Huarmey;Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acarí; Yauca;Chaparra

79.900 31.730

F

Valles en condicioneshídrico productivasrelativamente buenaspara la agricultura

Pativilca; Chancay-Huaral; Cañete; Chincha;Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoña

114.900 43.000

Sierra

G

Valles interandinoscon amplias áreasde sistemas de riegoconexos

Valles de Cajamarca; Callejón de Huaylas;Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas;Cusco; Valle del Colca; Candarave

145.100(datospreliminares)


H

Zonas andinas conmayoría de pequeñossistemas de riegodispersos

En general, laderas y zonas (alto) andinas yaltiplánicas



Selva ISistemas de irrigaciónen zonas de Ceja deSelva

Jaén; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo;Huallaga Central

117.128 42.080

Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012.



pueden incluir algunas orientaciones y medidas

“generales” válidas para todo el país, es necesario

contar con otras sumamente exibles y adaptables

a las características propias de cada uno de lostipos de sistema considerados.

2.2 Seguridad hídrica, inraestructurahidráulica y métodos de riego parcelario

Seguridad hídrica y sostenibilidad de la fuente de

agua

La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de

mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad

hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego quedependen de aguas subterráneas (como fuente

principal o complementaria) o que se benecian de

ríos regulados, prestan en general un servicio de agua

relativamente bueno, y es en estos sistemas donde

la tierra cuenta con una productividad superior en

comparación con otras regiones del país. De hecho,

algunos de estos sistemas (algunos que dependen

de aguas subterráneas; el Proyecto Especial

Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi

continuo a las parcelas, lo que explica que es allí donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego

parcelario tecnicado del país y donde se produce

una gran parte de los cultivos de agroexportación

(Tipos A, D y en menor medida B).

Sin embargo, excepción a parte, la casi totalidad

de estos sistemas que cuentan con una relativa

seguridad hídrica opera en niveles que están

muy por debajo de lo previsto en su concepción

(Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas

hay posibilidades de mejorar substancialmente lacalidad del servicio, así como la eciencia técnica

y económica en el uso del agua.

Estos sistemas están ubicados principalmente en la

Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas

y la mayoría de las presas y de los transvases

intercuencas benecian exclusivamente a la Costa

peruana (sistemas regulados), por lo que un desafío

importante para el desarrollo de la agricultura regada

en la Sierra es mejorar el problema que surge de lapoca disponibilidad de recursos hídricos regulados.

En las zonas en las que la fuente de agua es muy

variable (Tipo E) –como en los sistemas de riego

que se abastecen directamente de cuerpos de

escorrentía supercial con poca o nula capacidad

de almacenamiento de agua en el período de lluvias

para luego utilizarla en el período seco–, la calidad

del servicio de riego es baja y las posibilidades

de realizar mejoras mediante el uso de nuevas

tecnologías de regulación de los canales y del riegotecnicado parcelario son muy limitadas. En estos

sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la

seguridad hídrica a través de presas, transvases

o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre

y cuando esto se justique desde el punto de

vista económico, ambiental y social. También es

conveniente mejorar las bocatomas y revestir los

canales en tramos críticos, y promover el riego

tecnicado por gravedad. Una vez alcanzado un

nivel de seguridad hídrica aceptable, se puedeconsiderar realizar mejoras en el servicio de riego

a través de un mejor control de los canales y de la

aplicación del riego parcelario presurizado.

En este contexto, es preocupante la elevada y

creciente variabilidad estacional e interanual

de la escorrentía, y la relativamente limitada

y decreciente regulación de los ríos. También

es motivo de preocupación la sobreexplotación

de los acuíferos como consecuencia deldesarrollo incontrolado del bombeo para riego en

algunas áreas de la Costa, como es el caso de

Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y

especialmente del valle de Ica. En estas áreas, el

futuro de una agricultura altamente productiva y

moderna se encuentra en peligro.

10




Sistemas de captación, conducción y distribución

La mayor parte de los sistemas de riego son

alimentados por canales de conducción; muy

pocas áreas agrícolas se riegan desde tomasdirectas en el río. La infraestructura de muchos

de los sistemas antiguos es bastante básica. En

cambio, los sistemas de riego construidos por los

Proyectos Especiales en las últimas 3-4 décadas

fueron diseñados y construidos teniendo en

cuenta la normativa actualizada de la ingeniería

civil, a pesar de esto, la mayoría no cuenta con

la infraestructura de control necesaria para una

operación moderna de los sistemas.

Se estima que el 90 por ciento de las obras de

derivación (bocatomas) son de construcción

rústica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas

estructuras no cuentan con la presencia de

compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen

la posibilidad de controlar adecuadamente el

caudal captado. Además, permiten el paso de

sedimentos y otros materiales, lo que implica la

necesidad de realizar un mantenimiento adicional

de los canales. Generalmente, estas estructuras

requieren reparación después de crecidas del ríode cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras

modernas de derivación, cuando existen, están

en general bien diseñadas, contando inclusive

con desarenadores, y a veces con dispositivos

de remoción de sedimentos (caso Majes I) y

compuertas mecanizadas.

Los sistemas de conducción y distribución están

constituidos por canales. Se utilizan muy poco

las tuberías, incluso al nal de los sistemas dedistribución. Los sistemas de distribución por

tuberías, de ser factibles, son muy ecientes en

el uso del agua, por ser más fáciles de operar y

necesitar menos mantenimiento que los canales,

además de permitir suministrar agua por presión a

las parcelas lo que facilita la instalación del riego

parcelario localizado. Sin embargo, requieren un

alto nivel de inversión.

En las áreas con poca seguridad hídrica, los sistemasde conducción y distribución están generalmente

basados en divisores proporcionales de caudal, y

cuentan con pocas estructuras de control. Estos

sistemas son de operación simple y económica,

y aseguran una distribución proporcional ja,

lo cual limita los conictos en las áreas donde

existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua

de riego es mínimo, inexible, no diferenciado y

poco conable, por lo que la producción de cultivos

de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada.Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema

de riego son escasas y dependen de la mejora

previa de la seguridad hídrica en la fuente.

La mayor parte de los sistemas de canales de

distribución de la Costa, y un alto porcentaje de

los que se encuentran en la Selva y la Sierra,

son sistemas operados por compuertas. Los

mismos requieren una mayor atención para su

operación, pero también proveen un mayor rango

de servicios. En general están equipados con

compuertas deslizantes, de descarga de fondo,

regulables con tornillo sinfín o de cierre simple y,

salvo excepciones, son de operación manual.8 La

operación de estos sistemas de riego es compleja

y requiere la realización de tareas simultáneas y

coordinadas a lo largo de los canales y las redes

de distribución. Es comúnmente aceptado que

estos sistemas de riego (con regulación manual)

difícilmente pueden operarse de manera eciente

y son pocos los casos en los que permiten unservicio de riego exible y oportuno. Como se ha

mencionado anteriormente, en general tienen un

desempeño inferior al previsto en el momento de

su diseño. En estos sistemas las posibilidades

8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribución de agua se hace normalmente a través de partidores jos, noregulables (ver arriba).



de realizar mejoras mediante la modernización

de la infraestructura de riego es importante,

particularmente mediante la implementación desistemas de control de los canales y bocatomas.

Revestimiento y pérdidas por inltración

Además de las pérdidas operacionales

relacionadas con la operación de los canales,

ocurren pérdidas por inltración en los sistemas

de conducción y distribución debido a la falta

de revestimiento (menos del 10% de la longitud

de los canales cuenta con revestimiento), o al

deterioro del mismo. De hecho, el revestimientofue realizado con materiales rígidos (en general

hormigón) que es más vulnerable, especialmente

en zonas sísmicas (gran parte del Perú), con

condiciones climáticas extremas (hielo en la

Sierra) y en suelos con características particulares

como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa

en estos casos es la utilización de geomembranas,

que son muy utilizadas en la minería peruana.

Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar

la capacidad del canal y reducir costos de manode obra para su mantenimiento. La inversión inicial

puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del

costo total del canal), pero es posible realizar el

revestimiento sólo en los tramos críticos que tienen

alta permeabilidad.

Métodos de riego parcelario

En el Perú, la utilización del riego por gravedad no

mejorado es ampliamente mayoritaria (más del

90% del área regada); del 8% del área que cuenta

con riego tecnicado, menos de la mitad fue

objeto de conversión a partir de riego parcelario

no tecnicado. La implementación de un proceso

de transición al riego localizado encuentra las

siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversión;

(ii) la necesidad de disponer de presión; (iii) el

cambio de la orientación productiva; y (iv) la

dicultad de constituir grupos en torno a un sistema

compartido de riego localizado. Adicionalmente,los sistemas de riego localizado necesitan un

suministro casi continuo de agua a la parcela, lo

que exigiría una modernización del sistema de riego

colectivo (condicionado a la disponibilidad hídrica),

o la construcción de reservorios, los cuales tienen

un alto costo y ocupan una parte de la parcela.

Esto hace que el riego por gravedad probablemente

continúe siendo mayoritario por mucho tiempo.

En este contexto, cobra relevancia la alternativade implementar de forma masiva el método de

gravedad tecnicada, que abarca un conjunto de

técnicas básicas de distribución de agua mediante

tuberías a baja presión, acequias parcelarias

revestidas, alimentación de los surcos o melgas

9 Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de laSierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro dieren en algunos casos considerablemente de otros datosdisponibles sobre áreas bajo riego en el Perú.

Cuadro 2.2. Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas) 9

Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA.

ZonaGravedad(no mejorada)

Aspersión GoteoGravedad mejorada Total

(ha)Mangas Multicompuertas

Costa 705.818 14.777 60.565 7.689 0 790.026

Sierra 284.420 3.852 1.130 0 106 284.543

Selva 109.247 1.177 0 0 0 110.424

Total 1.099.487 19.806 61.696 7.689 106 1. 189.994

Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100

12




mediante mangas o tuberías multicompuertas10 y

la nivelación de las tierras.

2.3 Los dierentes tipos de efciencia en eluso del aguaEciencia técnica y eciencia económica al nivel

de los sistemas de riego

Las eciencias técnicas y económicas en el usodel agua en los sistemas de riego en Perú sonen general bajas, mucho menor a lo previstoen el diseño de los sistemas. Excepcionesnotables a esa condición general son las nuevasirrigaciones y algunos sistemas suministrado por

aguas subterráneas (tipos A y C). Se estima quela eciencia técnica global del riego en el Perú esdel orden del 35%11. La baja eciencia técnica enlos sistemas de riego se da como consecuenciade las pérdidas combinadas que se producen enla conducción y distribución del agua, así comoen la aplicación parcelaria (sección 2.2). La bajaeciencia económica es el resultado de una bajaeciencia técnica combinada a la producción decultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos.Unas de las razones por las cuales no se producen

más cultivos de alto valor y que los rendimientospodrían ser mejorados es la poca abilidad,exibilidad y continuidad del suministro de aguaal nivel de las parcelas (sección 2.2); así como losproblemas de anegamiento y salinidad de la tierra

(sección 2.4.)

Eciencia técnica al nivel de los sistemas de riego

y al nivel de cuenca

La mejora en los niveles de eciencia técnica en el

sistema de riego signica un ahorro de agua para

el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos

positivos: i) ahorro en los costos de producción

agrícola12, ii) posibilidad de aumentar la supercie

regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios,y iii) ventajas agronómicas que favorecen el

rendimiento productivo.

Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento

en la eciencia técnica en los sistemas de riego

debe realizarse con cuidado ya que la realización

de acciones de mejora en la eciencia de riego

tiene impactos sobre el resto del balance hídrico

de la cuenca, debido a que una parte, considerada

importante aunque no conocida, de las “pérdidas”

de agua en los sistemas de riego retornan a losacuíferos y cuerpos de agua superciales y se

reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida

para el sistema hidrológico). Es importante subrayar,

la importancia de abordar el mejoramiento de la

eciencia técnica del agua en el contexto de la

cuenca, considerando los impactos que estas

acciones puedan tener en la disponibilidad de

recursos hídricos para otros usuarios más abajo

en la cuenca o en el mismo acuífero.

Por ejemplo, el mejoramiento de la eciencia de

uso del agua en los sistemas de riego puede, en

algunas ocasiones, acentuar la escasez en las

cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que

ya sufren de un décit hídrico ya que en general,

estas mejoras, al aumentar la disponibilidad

relativa del recurso hídrico, provocan un aumento

del consumo real de agua (agua evaporada)13 y

por lo tanto generan una disminución de los ujos

de retorno de los cuales dependen otros usuarios

10 En el Perú se habla de “tubería multicompuerta” cuando el sistema utiliza tuberías de PVC rígido, mientras que “manga” se reere a loscasos en los que las tuberías utilizadas son de PE exible.

11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.

12 La reducción de los costos de producción puede tener bastante importancia en el caso de agua subterránea, pero suele ser pocosignicativa para el usuario de agua supercial. Esto depende además del método de pago de la tarifa (generalmente por hectárea, sinconsideración del consumo efectivo), la tarifa jada (normalmente bastante baja) y la eciencia de la cobranza.

13 Esto es consecuencia de la intensicación agrícola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensión de las superciesregadas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eciencia de los sistemas de riego (además de ser necesarias para

justicar económicamente la inversión).



aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.

Sin embargo, aún en las cuencas y acuíferos

con escasez, existen oportunidades para reducir

pérdidas por evapotranspiraciones no beneciosasy ujos de retorno no recuperables (como es el

caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o

a cuerpos de agua con alta salinidad).

Por otra parte, en las cuencas/sistemas de

riego afectados por problemas de anegamiento

y salinización, el mejoramiento de la eciencia

técnica de uso del agua debería ser prioritario (ver

sección 2.4).

En conclusión, es importante buscar un aumentode la eciencia técnica al nivel de la cuenca y de la

eciencia económica en el uso del agua de riego;

sin embargo no es bueno, en general, buscar un

aumento de la eciencia técnica en los sistemas de

riego, en caso de que estas pérdidas son utilizadas

por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el

mismo acuífero.

2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de

los suelosDe las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas

por infraestructura hidráulica en la Costa, se

estima que 298.000 ha –al menos el 25 %– están

afectadas por problemas de drenaje y salinidad

(IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es

muy variable; desde una ligera disminución en los

rendimientos de los cultivos hasta grandes pérdidas

en la cantidad de producto cosechado (en aprox.

52.000 ha) y, nalmente, tiene como consecuencia

el abandono de las tierras (82.000 ha, o más).

La principal causa de los problemas de drenaje

y salinidad en el Perú es el mal estado de las

redes y estructuras de drenaje, agravado por

la baja eciencia técnica en los sistemas de

riego, principalmente al nivel parcelario. El

deciente estado del drenaje es una problemática

generalizada en un gran porcentaje de las

irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los

valles.

Se estima que actualmente, en la mayor parte de los

valles, el mantenimiento anual realizado no supera

el 10% de lo que se requiere en la red primariade drenaje, y se ha abandonado por completo el

mantenimiento de los drenes parcelarios ante la

inutilidad de esta práctica cuando no funciona

adecuadamente la red primaria de drenaje

(INRENA, 2008). Una limitación fundamental de

las organizaciones de usuarios que están a cargo

de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada

para el mantenimiento de los drenes.

Las tierras afectadas por problemas de drenajey salinidad tienen un gran potencial productivo

que podría ser aprovechado rápidamente con una

inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas

irrigaciones.

Los administradores de sistemas de riego

son entidades a cargo de la operación, el

mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de

riego, así como de la distribución del agua y de la

recaudación de la tarifa y su administración.

14




Los sistemas de carácter colectivo, integrados por

múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios

representan más de 95% del área regada14. Estos

sistemas son administrados por organizaciones

de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos

casos (alrededor de 5% del área regada15) cuando

se cuentan con Proyectos Especiales o empresas

privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones,

en los cuales la administración del sistema se hace

de manera directa por grandes empresas agrícolas

sin pasar por una OUA.

En la mayoría de los sistemas de riego regulados,

los Proyectos Especiales son encargados

del desarrollo y de la administración de la

infraestructura hidráulica mayor, generalmente

de carácter multisectorial. Empresas privadaspueden también desarrollar y operar nuevos

sistemas de infraestructura hidráulica mayor y

riego bajo contrato de concesión.

3.1 Las organizaciones de usuarios de aguaLas OUA existen desde que se construyeron los

primeros sistemas de riego. La gura institucional

de las Juntas de Usuarios fue instaurada

legalmente en el año 1969. En junio de 1989

el Gobierno transrió la responsabilidad de laoperación y el mantenimiento (O&M) de los

sistemas de irrigación a las OUA. Al comienzo,

esta medida fue relativamente traumática para

las OUA de la Costa; en otros ámbitos del país,

donde la presencia del Estado era menor y donde

en general las OUA siempre han sido encargadas

de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los

efectos de los posibles problemas generados por

esta transferencia.

En la actualidad, los principales retos relacionados

con las OUA son:

(a) el gran número y diversidad de las mismas

3. Los Administradores de los Sistemas de Riego

14 Los sistemas de riego “individuales”, administrados por un agricultor para regar su parcela, representarían menos del 5% del área regada.Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos.

15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.



(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales

cerca de 5.000 son pequeños comités en la

Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento,

apoyo y regulación de estas organizaciones

por razones logísticas y por la necesidad de

contar con una variedad de estrategias de

intervención;

(b) el gran número de dirigentes (50.000 o más)

y la alta rotación de los cuadros directivosque implican una necesidad recurrente

de consolidar sus capacidades de gestión

organizacional;

(c) la poca profesionalización de las OUA con

cuadros técnicos y administrativos a cargo del

manejo operativo de los sistemas de riego muy

reducidos;

(d) un marco legal concebido principalmente

para la gestión de los recursos hídricos y de

la infraestructura hidráulica multisectorial, lo

cual hace que no siempre sea adaptable a la

realidad del terreno; a veces dicho marco legalresulta confuso y contradictorio y, más que

nada, de difícil comprensión para los regantes.

En particular, según este marco:

Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego

Tipo de administradores de sistemas de riego % de la tierra regada nacional

Sistemas de riego individuales

Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Menos de 5%

Sistemas de riego colectivos

OUA Más de 90%

Proyectos Especiales Cerca de 5%

Empresas privadas0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos estenoperacionales.

Fuente: Estimación propia

ÁmbitoNº deJuntas deUsuarios

Nº deComisionesde Regantes

Nº deComités deRegantes

Nº deUsuarios

Supercie

agrícola coninfraestructura deriego (ha)

Costa 66 661 832 312.545 917.170

Sierra 39 988 4.815 464.914 407.695

Selva 11 112 391 42.092 117.861

TOTAL 116 1.761 6.038 819.551 1.442.726

Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país16

Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)

16 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa,la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal.

16




i. Las OUA tienen por nalidad la participación

organizada de los usuarios en la gestión

multisectorial de los recursos hídricos, sin

hacer mención de la función real de éstas queconsiste en la gestión de los sistemas de riego.

i. Las Juntas de usuarios son responsables

de la O&M de la infraestructura hidráulica

común, por lo cual están constituidas

como Comisiones responsables de los

sectores hidráulicos del sistema común y de

Comités responsables de los subsectores.

Esta estructura jerárquica tiene un buen

nivel de compatibilidad con los sistemas

hidráulicos grandes y medianos de la Costa,pero generalmente no con los de la Sierra

y la Ceja de Selva donde los pequeños

sistemas de riego están casi siempre a

cargo de un comité de regantes y donde las

organizaciones de segundo y tercer orden no

operan infraestructura sino que asumen un

rol administrativo y de representación. Más

generalmente, a pesar de su importancia

para la Sierra y la Ceja de Selva, los comités

de regantes que siguen usos y costumbresancestrales en la distribución del agua, son

escasamente considerados en la actual

normativa legal, con lo cual pueden verse

vulneradas –o al menos no protegidas– sus

respectivas formas de gestión y hasta la

seguridad de su existencia.

ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya

constitución y división no requiere

autorización del sector, lo cual tiene como

consecuencia que el registro nacional deOUA esté desactualizado e incompleto y

que se esté dando un proceso de división

de las Juntas, en plena contradicción con la

necesidad de contar con el manejo de un

sistema hidráulico común por parte de una

única organización.

iii. La mayor parte de las OUA no están

legalmente constituidas, lo que signica

que no puede ser formalizado su derecho

de agua, lo que a su vez podría debilitar laseguridad de aprovechamiento de agua de

las mismas;

iv. Los instrumentos de gestión técnico-

administrativa requeridos parecen haber

sido diseñados tomando como referencia

los sistemas de riego de la Costa. Por lo

tanto, algunos de ellos tienen una limitada

aplicabilidad en otras zonas.

v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentesalgunas contradicciones entre la Ley de

Recursos Hídricos, su reglamento y los

lineamientos en cuanto a los rubros que

debe cubrir la tarifa. Además, algunos

conceptos son de difícil aplicación, como

es el caso de la necesidad de recuperar los

costos de inversión; o el requerimiento del

cobro de una tarifa basada en el consumo

volumétrico real de agua cuando en la gran

mayoría de las OUA no existe un sistema de

medición.

(e) Las tarifas de agua ociales y los montos

formalmente recaudados son en general

absolutamente insucientes para cumplir con

los requerimientos de O&M, y alcanzan menos

aún para los requerimientos de inversión

en los sistemas de riego. Esta situación es

particularmente preocupante en los sistemas

de riego grandes y medianos de los valles de la

Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedadrequieren montos substanciales para cubrir

los gastos de O&M, además de la necesidad

de contar con profesionales contratados. En

una gran parte de los sistemas de la Sierra, los

sistemas de riego son más simples y la O&M

se lleva a cabo principalmente a través de



aportes no monetarios de los usuarios, según

tradiciones ancestrales. En estos sistemas no

siempre se justica la existencia de una tarifa,

excepto en los casos en los que los regantesquieren pasar a un sistema más moderno o

cuando se tiene que contratar personal porque

la disponibilidad de recursos humanos es

insuciente.

En comparación con los recursos económicos

asignados por el Estado al mejoramiento y

ampliación de la infraestructura hidráulica, los

esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las

capacidades técnicas y de gestión de los usuarios

y de sus organizaciones han sido muy modestos ypuntuales. En la actualidad las OUA se encuentran

en una situación de relativo desamparo en cuanto

al apoyo técnico, asesoramiento y scalización

institucional que reciben en torno al manejo

operativo y administrativo de sus sistemas de riego,

así como respecto de la gestión organizacional.

3.2 Los Proyectos EspecialesLos “Proyectos Especiales” (PE) son responsables

del desarrollo y de la O&M de gran parte de la

infraestructura mayor, generalmente multisectorial.

Once de ellos regulan el suministro de agua a

cerca de 20% del área bajo riego al nivel nacional.

Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y

ninguno de ellos ha sido concluido aún.

Existe muy poca información disponible sobre el

desempeño de estos Proyectos. La razón principal

es su carácter considerablemente autónomo, con

un nivel de supervisión muy reducido por parte delas instituciones a las cuales están adscritos.

El presupuesto destinado a su O&M, nanciado

principalmente por la tarifa de agua, representa

alrededor del 0,5% de la inversión ejecutada,

lo cual resulta insuciente (MEF SIAF, 2012).

Es preocupante el bajo nivel de recursos que se

destinan a la O&M considerando que los PE son

responsables de las grandes presas y transvasesen un país sujeto a eventos sísmicos, y que

una falla en su gestión podría generar daños

importantes. En el mismo sentido, también es

motivo de preocupación la poca supervisión a la

que estos Proyectos están sujetos.

Finalmente, estos grandes proyectos han sido

fuente de importantes conictos sociales

protagonizados por los usuarios y los gobiernos

regionales ubicados en las zonas donde se obtiene

el agua. La solución de estos conictos representaun reto mayor ahora que algunos de ellos han

sido transferidos a los gobiernos regionales

beneciarios de los transvases y presas.

3.3 Las Empresas privadasLas empresas privadas pueden operar la

infraestructura hidráulica bajo contrato de

concesión siempre y cuando se trate de nuevos

proyectos de infraestructura hidráulica. El Estado

ha intentado concluir algunos de los PE con este

esquema para que el sector privado nancie y se

encargue de la ejecución y de la posterior O&M de

la infraestructura, y así promover la recuperación

de los costos a través de la venta de lotes de tierra

y la tarifa de agua. A través de este esquema,

también se espera favorecer el uso de tecnologías

modernas de riego. Estos proyectos tienen como

objetivo principal la expansión de la frontera

agrícola a través de grandes irrigaciones para la

agroexportación. Las dos primeras concesionesson las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117,

y todavía ninguna de ellas ha entrado en la fase

de operación de la infraestructura, por lo que es

prematuro juzgar los alcances de esta experiencia,

en cuanto a la fase de operación de los sistemas.

17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar elsusministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.

18




Son instituciones con perl normativo-promotor

y supervisor encargadas de la denición de las

reglas de juego, de la supervisión y scalización y

de la capacitación de los operadores encargados

de la gestión de los sistemas de riego. También

incluyen a las unidades ejecutoras públicasencargadas de la implementación de proyectos de

inversión pública.

4.1 Las principales instituciones públicascon responsabilidades en el riegoTodos los niveles de gobierno (central, regional

y local) tienen algún grado de competencia en el

tema del riego. Con el proceso de descentralización,

a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales ylocales han visto incrementadas sus competencias

y funciones en esta materia.

A nivel central, las competencias en cuanto al riego

del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran

en la Dirección General de Infraestructura

Hidráulica (DGIH), en dos Programas adscritos

(PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no

transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA),

adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la

gestión de los recursos hídricos del país, y en la

práctica asume funciones importantes en el tema

de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrolloe Inclusión Social, es responsable de un alto nivel

de inversión pública en pequeños proyectos de

riego.

La Dirección General de Infraestructura

Hidráulica (DGIH)

La DGIH es la encargada de “ proponer las políticas

públicas, la estrategia y los planes orientados

al fomento del desarrollo de la infraestructura

hidráulica de acuerdo a las políticas agrarias y de

recursos hídricos”. También es responsable de:

(i) brindar asistencia técnica a las organizaciones

agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas

y lineamientos para la supervisión y evaluación

del cumplimiento de las normas y políticas para

la operación y mantenimiento de los sistemas de

4. El Rol del Estado



riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafíos

para lograr cumplir con estas funciones; cuenta

con poco personal técnico y presupuesto, y no

tiene representación a nivel descentralizado en elpaís.

La Autoridad Nacional del Agua

La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar

las normas y establecer los procedimientos para

la gestión integrada y sostenible de los recursos

hídricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones

técnico-normativas, y de supervisión y scalización,

que en la práctica están fuertemente relacionadas

con el sector del riego.

PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos

Especiales

El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades

ejecutoras creadas para ejecutar proyectos

de inversión desde el nivel central. Estas

organizaciones son responsables de casi la

totalidad de la inversión pública en riego por

parte del Gobierno nacional. El PSI es también

el ente rector en materia de riego tecnicado(D.S. N° 004-2006-AG), lo que incluye funciones

técnico-normativas y de supervisión.

Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras

del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos

Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que

actúan en el riego, 11 se dedican principalmente al

desarrollo y posterior operación y mantenimiento

de infraestructura hidráulica mayor y 7 ejecutan

proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de

riego.

Gobiernos Regionales y Locales

Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como –en

menor medida– los Locales (GL), tienen amplias

facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto

a competencias generales como por indicación

Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego

Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.Fuente: Elaboración propia

Nivel Entidad Pública Funciones

Técnico-

normativa /Promotor

Supervisión /Fiscalización

Asistencia

Técnica /Capacitación

InversiónPublica

GobiernoCentral

DGIH (MINAG)

ANA

PSIParte dela inversiónpública

AGRORURAL

FONCODES (MDIS)

Proyectos Especiales(MINAG)

Dirección RegionalAgraria Facultativo

GobiernosRegionales

Proyectos Especiales

Gobiernos Locales Facultativo

20




explícita. En particular, los Gobiernos Regionales

tienen como competencias especicas los planes

y políticas de la región en materia agraria, la

promoción y ejecución proyectos de irrigación(incluyendo el Programa de Riego Tecnicado),

el controlar del uso del agua con nes agrarios

(y supervisar la distribución de agua de riego), y

nalmente, la operación de la infraestructura

mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que

les han sido transferidos (Ley Nº 27867 de 2002).

Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan

(directamente o a través de terceros) obras

de infraestructura, y planican y promueven la

ejecución del Programa de Riego Tecnicado (Ley

N° 27972 de 2003).

El nivel de involucramiento de los Gobiernos

Regionales y Locales en el riego ha sido muy

disímil, dependiendo de la importancia relativa que

tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa

de presupuesto público con que cuenta cada nivel

de gobierno, particularmente aquellos que reciben

recursos por canon (minero).

4.2 Principales desaíos relacionados con elmarco institucionalA continuación se presentan los principales

desafíos vinculados al cumplimiento de las

funciones públicas en el riego:

Funciones técnico-normativas

La DGIH es la institución pública principal en

cuanto a la denición de políticas y normas en

materia de riego. Sin embargo, comparte esaresponsabilidad con la ANA (para la denición de

estándares técnicos/normas para la operación y

mantenimiento de la infraestructura hidráulica),

el PSI (denición de estándares técnicos para

el riego tecnicado) y los Gobiernos Regionales

(los cuales pueden formular políticas de riego,

aunque siempre en concordancia con las políticas

nacionales del MINAG). El aparente traslape de

funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA

y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias

o desalineadas, así como generar confusión enlos sectores encargados de aplicarlas o los que

deben controlar su aplicación, especialmente si

no hay coordinación estrecha entre las distintas

instituciones.

Además, la ANA, como institución encargada de

la gestión de los recursos hídricos en general,

no debería intervenir en la denición de políticas

sectoriales como las relacionadas con el riego.

Finalmente, uno de los principales problemasexistentes es que el MINAG encuentra dicultades

para asumir plenamente su rol de ente rector

en materia de riego. Las actividades de la DGIH

en cuanto a la denición de políticas públicas,

estrategias y planicación relacionadas con la

infraestructura hidráulica y el riego han sido muy

limitadas, y existen dicultades para lograr que

los Gobiernos Regionales y Locales se adapten

a las políticas nacionales en materia de riego,

especialmente en lo que se reere a la inversión .

Supervisión y scalización

Los Gobiernos Regionales –a través de las

Direcciones Regionales Agrarias– y la ANA, son

los responsables de supervisar la distribución del

riego, ya sea en forma directa o a través del control

sobre los operadores de infraestructura hidráulica.

Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la

supervisión y scalización de las OUA que se lleva

a cabo es escasa.

Asimismo, es poco e insuciente el control y la

vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales

por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos

Regionales, lo cual podría estar relacionado con

ciertos factores como el alto nivel de autonomía de

los Proyectos Especiales, los signos de debilidad

que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad

2



en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el

reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta

situación genera gran preocupación considerando

los riesgos que podría ocasionar una falla de lainfraestructura hidráulica mayor a su cargo.

Fortalecimiento institucional y asistencia técnica

Hasta el año 2008, las Administraciones de Distrito

de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia

técnica a las organizaciones de usuarios; en

conjunto, estas administraciones cubrían casi todo

el territorio nacional. Con la promulgación de la Ley

de Recursos Hídricos y su Reglamento, la función

de apoyo y capacitación a las OUA fue transferidaa la DGIH, la cual por el momento no ha podido

hacerse cargo de dicha función.

El PSI, y en menor medida, otros programas/

proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES,

y algunos Gobiernos Regionales, brindan

apoyo a determinadas OUA, generalmente con

nanciamiento de entidades internacionales. Este

apoyo tiene generalmente carácter temporal y

cubre solamente una pequeña parte del país.

La falta de fortalecimiento de las OUA repercuteen la capacidad de operación, mantenimiento

y reinversión con respecto a la infraestructura

hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos

implementada con fondos públicos. Sin duda, esto

afecta la calidad de gestión de los operadores.

Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo

y fortalecer a los gobiernos regionales y locales

en el tema de riego; por su parte, el PSI también

tiene esta función en el tema especíco del riegotecnicado. Si bien es una función muy importante,

considerando el gran número de competencias

transferidas a estos niveles de gobierno y las

ingentes inversiones públicas en riego que éstos

realizan, en la práctica es muy poco e insuciente

lo que puede hacerse en términos de apoyo desde

el nivel central.

22




Las inversiones en riego y drenaje requieren

recursos nancieros importantes, tanto privados

como públicos para su expansión, rehabilitación,

modernización y adaptación al cambio climático,

de acuerdo con los planes de desarrollo de lainfraestructura hidráulica (sección 6.1.2).

En los últimos años, la inversión pública en riego

ha sido relativamente importante al nivel de los

gobiernos descentralizados, beneciado de la

coyuntura económica favorable que atraviesa el

país. Al contrario, el monto total de la inversión

privada no se conoce, pero se estima que

actualmente es poca, a pesar de que los sistemas

de riego existentes están a cargo de entidades

privadas, principalmente las OUA, y que, para los

sistemas nuevos, el gobierno está fomentando

la participación del sector privado a través de

esquemas de concesión.

5.1 Inversión pública en riego y drenaje

Importancia y evolución de la inversión pública

en riego

Los recursos disponibles para la inversión pública

en riego son relativamente importantes. La

inversión pública en el área del riego ha alcanzado

un promedio anual que uctúa entre los USD 600 y

los 700 millones anuales en los últimos 4 años, lo

que representa alrededor del 5,9% de la inversión

pública total y el 64% de la inversión en la función

agropecuaria. En su conjunto, la inversión pública

en esta área se triplicó entre 2005 y 201218

(Prialé, 2012), logrando un crecimiento similar al

de la inversión pública en el sector agropecuario,aunque menor al de la inversión pública total, que

casi se quintuplicó en el mismo periodo.

18 Estas cifras no incluyen la inversión en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recién a partir de 2009 se cuenta con datos másconables al respecto.

5. Inversión y Gasto Público en Riego

2



Resultado del proceso de descentralización,

los gobiernos regionales y locales son en la

actualidad los mayores inversionistas públicos

en el sector del riego, con el 44% y el 49% de lainversión respectivamente (y sólo el 7% por parte

del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La

situación era la inversa hace 10 años, en cuanto

a la distribución entre el Gobierno Nacional y los

gobiernos descentralizados.

Geográcamente, la inversión pública a nivel

regional se concentra en aquellos responsables de

Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos

presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que

más de 60% de la inversión pública por parte delos gobiernos locales se concentra en aquellos

municipios con ingresos por canon minero (Prialé,

2012). Resultado de la descentralización y de

la disponibilidad de recursos del canon minero,

las inversiones públicas en riego se están

reequilibrando hacia la Sierra19.

En termino de tamaño de proyectos, el peso

relativo de los grandes proyectos de infraestructura

hidráulica (Proyectos Especiales) en la inversión

pública en riego está disminuyendo (pasó del 30-

35% de la inversión en riego hace 10 años a un

promedio de alrededor del 20% en los últimos 5

años) en benecio de un gran número de pequeños

y micro proyectos. La cartera de proyectos está

atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por

el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de

inversión inferior a los USD 500.000).

Nivel de ejecución presupuestal

La inversión pública en riego se caracteriza

por su bajo nivel de ejecución presupuestal,

particularmente a nivel local (alrededor del 60%

entre 2006 y 2010) (Prialé, 2012). Se explica por: (i)

el proceso de descentralización hacia GR y GL que

todavía están fortaleciendo sus capacidades; (ii)

al crecimiento fuerte del presupuesto de inversión

que en algunos casos ha sobrepasado la capacidadde absorción de las entidades ejecutoras; (iii) a la

pequeña envergadura de una gran parte de los

proyectos de inversión (ver arriba), lo que aumenta

los costos y tiempos de transacciones, sumado al

hecho de que los procedimientos y parámetros de

los sistemas nacionales de inversión pública y de

adquisición no están adecuadamente adaptados a

los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la

ejecución presupuestal, es importante hacerlo sin

bajar la calidad de la inversión pública.

Calidad de la inversión publica

En cuanto a la calidad de la inversión pública,

existe muy poca información sobre el desempeño

de los grandes Proyectos Especiales, y menos

aún sobre el gran número de proyectos de menor

dimensión que se encuentran en funcionamiento.

Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de

seguimiento y evaluación que mida el impacto

de las inversiones y el gasto público en riego,

especialmente a nivel local y regional, donde en los

últimos años se ha realizado más del 90% de las

inversiones públicas en riego.

Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales

Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a

implementarse hace más de 50 años. De ellos

depende más de 20% del área actualmente bajo

riego; principalmente en la costa y hoy en día,

representan alrededor de 20% de la inversión

pública anual en riego. De sus culminaciones,

depende, en gran medida, el incremento futuro

de las áreas regadas en esta zona. Inicialmente,

los PE enfocados al riego, tenían como objetivo

19 Alrededor del 40% de la inversión entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa “Mi riego” del MINAG, esa tendencia se consolidaaún más, mientras aumenta la inversión por parte del Gobierno Central

24




F u e n t e : E l a b o r a c i ó n p r o p i a a p a r

t i r d e d o c u m e n t o s d e l I N A D E

C u a d r o 5 . 1 .

M e t a s y r e s

u l t a d o s d e l o s P r o y e c t o s E s p e c i a

l e s e n l a c o s t a

P r o y e c t o

I n v e r s i ó n

U S D m i l l i o n s

N o . d e

b e n e f c i a

r i o s

H

e c t á r e s

P

o r i n v e r t i r

U S

D m i l l i o n e s

D i r e c t o s

I n d

i r e c t o s

M e j o r a d a s

I n c o r p o r a d a s

P o r m e j o r a r

P o r i n c o r p o -

r a r

P u y a n g o - T u m b e s

6 6 , 6

5

2 5 . 0

0 0

2 0 0 .

0 0 0

1 2 . 3

8 0

2 . 5

2 0

6 . 0

0 0

2 6 . 4

0 0

3 2

2 , 0

0

C h i r a - P i u r a

1 , 1

9 8 , 5

0

2 2 3 . 3

2 0

3 9 6 .

3 5 0

5 7 . 7

8 0

2 7 . 9

0 0

8 2 . 3

0 4

3 6 . 9

4 0

5 1

, 8 0

T i n a j o n e s

2 9 8 , 8

4

1 5 5 . 0

0 0

1 . 0 5

0 . 0

0 0

6 8 . 0

0 0

2 0 . 0

0 0

2 5 . 0

0 0

1 6

6 , 0

0

O l m o s

I n c l u i d o s e n T i n a

j o n e s

1 1 2 . 0

0 0

8 3

1 , 5

3

J e q u e t e p e q u e - Z a ñ a

2 9 4 , 6

9

6 5 . 6

0 0

1 4 . 7

0 0

3 6 . 0

0 0

6 . 0

0 0

1 5 . 0

0 0

1 1 . 0

0 0

5 9

, 1 9

C H A V I M O C H I C

9 1 2 , 3

8

5 0 . 0

0 0

5 0 0 .

0 0 0

2 8 . 2

3 6

3 6 . 5

0 9

5 0 . 0

4 7

2 9 . 5

6 6

4 1

0 , 7

4

C H I N E C A S

1 6 1 , 9

7

1 7 1 . 8

5 0

6 0 0 .

0 0 0

2 0 . 1

5 4

9 . 8

2 7

9 . 6

1 6

4 . 6

2 3

2 6

, 9 4

T a m b o - C a r a c o c h a

3 1 , 6

9

1 5 . 0

0 0

1 2 0 .

0 0 0

2 7 . 0

6 0

3 4 . 5

1 0

5 5

1 , 4

9

M a j e s - S i g u a s

7 4 8 , 2

9

4 2 . 0

0 0

1 5 2 .

0 0 0

6 . 1

2 8

1 6 . 0

6 9

6 . 9

3 1

8 7

4 , 1

5

P a s t o G r a n d e

1 5 3 , 0

0

1 3 . 1

3 0

1 3 0 .

0 0 0

3 . 0

0 0

8 8 8

6 . 1

4 7

1 8

3 , 5

7

T a c n a

1 7 2 , 5

7

6 . 7

4 0

3 0 6 .

0 0 0

1 7 . 2

4 0

2 . 7

4 0

1 . 5

2 9

8 . 0

6 5

1 8

7 , 5

8

T o t a l

4 0 3 8 , 5

7

7 6 7 . 6

3 0

3 . 4 0

9 . 0

5 0

2 7 6 . 0

0 5

1 2 2 . 4

5 3

1 9 9 . 0

0 6

2 6 6 . 6

7 2

3 6

6 4 , 9

9

2



principal, el incremento del área regada para una

agricultura familiar de mercado con tamaño de

parcelas media, así como el mejoramiento del

suministro de agua en sistemas existentes20

. Apartir de los años 90, de acuerdo a las políticas

estatales, las nuevas irrigaciones21 (Chavimochic,

Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansión de la

gran agricultura empresarial de agro-exportación;

las parcelas de riego son grandes, vendidas por

subasta.

Se estima que el Estado invirtió en los PE cerca

de USD 3.700 millones a precios nominales

(USD 5.000 millones en términos reales)22.

Muchos de estos proyectos fueron diseñados demanera deciente y han sufrido retrasos y tenido

que pagar sobrecostos importantes, y no están

aún concluidos o sucientemente avanzados como

para alcanzar los benecios directos e indirectos

esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen

un costo por hectárea que supera los USD 40.000,

lo que no resiste un análisis costo-benecio, aun

con cultivos de exportaciones (Prialé, 2012). Es

que históricamente, muchas de estas inversiones

se ejecutaron sobre la base de decisionesinstitucionales y políticas que no siempre fueron

respaldadas por evaluaciones económicas,

sociales o ambientales rigurosas.

Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia

social, por el hecho de privilegiar la gran inversión.

Agricultores y empresas de menor capacidad

económica enfrentan dicultades para poder

participar en la subastas, y por ende, acceder a la

tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente,

algunos PE, por los transvases inter-cuencas quese necesitan han sido fuente de importantes

conictos sobre el agua entre los usuarios aguas

arriba, generalmente más pobres, y los aguas

arriba que benecian del PE. Sin embargo, estos

sistemas de riego generan benecios importantes

desde el punto de vista de la creación de puestosde trabajo, contribuyen substancialmente a las

agro-exportaciones y permiten la introducción

de tecnologías agrícolas y de riego relativamente

sosticadas.

Ninguno de los PE está concluido y los montos

necesarios para culminarlos son muy elevados.

Recientemente, algunos de ellos, por sus

características emblemáticas y los empleos

que generan, han vuelto a tener prioridad en la

agenda política regional y nacional. Para reducirla contribución nanciera directa del Estado,

la intención es culminarlos bajo la modalidad

de asociación público-privada (APP) (ver más

adelante). En cualquier caso, es recomendable

analizar de manera muy rigurosa la factibilidad

económica, social y ambiental de la inversión

adicional en cada proyecto antes de ir adelante

con su implementación (ver 6.1.4).

Pequeños y medianos proyectos

A parte de los PE, los proyectos de inversión en

riego son de pequeños a muy pequeños (ver

arriba). Ellos representan actualmente 80% de la

inversión pública en riego (ver arriba). En cuanto

a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados

por municipios provinciales y distritales, y algunos

a nivel regional, parecen carecer del suciente

nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las

razones principales son: (i) deciencias al momento

de la concepción técnica de los proyectos (p.e.disponibilidad de agua; calidad de los diseños);

(ii) la falta de acompañamiento (supervisión;

20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia).

21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas(complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sectoragricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones.

22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos económicos para corregir el períodohiperinacionario de nes de los ochenta.

26




asistencia técnica y capacitación) en el proceso

de implementación y posterior funcionamiento

del sistema de riego; (iii) falta de participación y

contribución obligatoria de los beneciarios a lasinversiones apoyadas por recursos públicos.

Adicionalmente, y eso en todos los niveles de

gobierno, se nota una falta de programas/proyectos

integrales de apoyo a la agricultura regada,23

que se basen en un análisis de los “sistemas” de

riego en sus diferentes facetas (infraestructura,

organización, producción). Por lo tanto, la mayor

parte de los programas/proyectos tienen un fuerte

sesgo hacia la infraestructura y no prestan

suciente atención al apoyo técnico y capacitación

a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) así

como a la producción y comercialización agrícola.

Tampoco, se hace un esfuerzo suciente de

coordinación de los varios programas del Estado

para un apoyo integral a la agricultura regada.

En lo que se reere a la naturaleza de los proyectos

de infraestructura, la mayoría de ellos están

enfocados al incremento del área regada, a la

rehabilitación o al mejoramiento de los sistemasexistentes a través del revestimiento de canales

o mejoramiento de la bocatoma. Todavía se hace

poco para mejorar el riego parcelario y casi nada

para recuperar las tierras salinizadas y modernizar

el control de los canales (ver capítulos 2)

Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos

acumulados del gran número de pequeños

proyectos sobre la disponibilidad de los recursos

hídricos, lo que es preocupante considerando quelos mismos representan el mayor porcentaje de la

inversión en riego.

Esta situación está relacionada con deciencias

en la planicación de las inversiones del sector

del riego y de recursos hídricos y con la falta de

coordinación entre las inversiones realizadaspor los diferentes niveles de gobierno y los varios

programas de apoyo al desarrollo rural.

5.2 Inversión privada en riegoActualmente, el monto de la inversión privada

en el riego no es conocido; pero se estima que

es muy poco, a pesar de que los sistemas de

riego están a cargo de entidades privadas:

agricultores o empresas al nivel de las parcelas y

para los sistemas de riego abastecidos por aguassubterráneas; OUA al nivel de los sistemas de

riego colectivos; y una empresa bajo contrato de

concesión para la infraestructura mayor y de riego

colectiva (Olmos24).

Inversión privada en sistemas existentes

En los últimos 20 años, la inversión privada al

nivel de las parcelas, corresponde principalmente

a la conversión al riego tecnicado. Se estima (de

manera muy gruesa) que la inversión total en riegotecnicado ha sido del orden de US$350 millones

para cerca de 90.000 ha (o 10% del área regada25).

La mayoría de esta área está ubicada en las

nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y

en las áreas abastecidas por aguas subterráneas.

Una parte no conocida de esta inversión ha sido

subvencionada por el Estado.

Lo más preocupante es la poca inversión que se

realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar

o expandir los sistemas de riego colectivos queestán bajo su responsabilidad y que cubren 90%

de las tierras regadas26. Sin subsidio del Estado,

23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo.

24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado.

25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de arearegada por riego tecnicado.

26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones dedolares), lo que representa S/.29 por usuario por año (US$10) o S/10 por ha por año (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversionprivada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente.

2



la inversión en infraestructura hidráulica (mayor

y colectiva) sería muy reducida, y la seguridad

hídrica en la parcela se vería afectada en el tiempo,

desalentando de esta manera también la inversiónprivada en mejoras tecnológico-productivas al

nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la

situación es preocupante (ver 5.1. sobre la calidad

y la distribución de la inversión pública). Se trata

de una problemática que se enfrenta en amplias

zonas del país y que involucra un gran universo de

productores agrarios.

El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha

intentado fomentar la inversión por parte de las OUA

y de los regantes en los sistemas colectivos y en latecnicación del riego parcelario a través de fondos

competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa,

pero el programa ha sido limitado geográcamente

y en el tipo de inversión elegible. También no ha

sido sostenido y ha sufrido de condiciones de

elegibilidades a veces muy rígidas. En la sierra, la

participación de los usuarios en la inversión pública

en riego ha sido principalmente a través de su

mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no

han pedido contraparte en las inversiones públicas.Se necesita un esfuerzo más grande para fomentar

la inversión privadas por parte de las OUA y los

pequeños y medianos agricultores.

Inversiones privadas en nuevas áreas de riego

La estrategia del gobierno a partir de nes de los

años ochenta ha sido contar principalmente con la

inversión privada de tipo empresarial para lograr

aumentar la supercie regada destinada a la agro-

exportación, principalmente en la costa. Diversasleyes y reglamentos –relacionados principalmente

con la asignación de derechos de propiedad sobre

la tierra y el agua– han contribuido a fomentar

dichas inversiones, particularmente en las zonas

con recursos hídricos subterráneos y a través de

contratos de Asociación Público-Privada (APP) en

la costa.

No se tiene suciente información para estimar la

inversión privada en la expansión del área regada

por aguas subterráneas (actualmente, se estima

que cerca de 200.000 ha dependen de aguassubterráneas, como sola fuente de agua o en

complemento al agua supercial). En general, no

se ha beneciado del subsidio del Estado, pero

si ha sido fomentada a partir de los años 80 (ver

arriba). Esta inversión no ha sido sucientemente

contralada, lo que provoca que en algunos valles

los acuíferos están sobre-explotados, poniendo en

riesgo la inversión realizada (ver capítulos 1 y 2).

La modalidad de APP en el sector del riego ha sido

introducida en los años 90, pero es todavía muylimitada. Tiene como nalidad el aprovechamiento

de la capacidad de inversión del sector privado para

permitir la culminación de los Proyectos Especiales

y, más generalmente, fomentar el desarrollo de la

agricultura regada, con una contribución nanciera

limitada por parte del Estado. La idea es tener un

modelo de inversión que permita su recuperación

nanciera, a través de la venta de los lotes agrícolas

y el cobro de una tarifa por suministro de agua.

Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyenun componente hidroenergético, con el n de que

el mismo aporte a la recuperación nanciera y la

rentabilidad del proyecto.

La Costa peruana tiene un potencial para el

desarrollo de las APP en el sector del riego por

la existencia de: (i) agricultura bajo riego de tipo

empresarial con interés en una alta calidad

de servicio; (ii) una cartera de importante

infraestructura hidráulica por construir (PE no

culminados) y (iii) zonas sin presencia de recursoshídricos alternativos para minimizar los riesgos de

baja demanda del servicio.

A la fecha tres contratos de concesión han sido

rmados. Los dos primeros para desarrollar la

irrigación en las pampas de Olmos (el transvase

en 2004 y la infraestructura colectiva para la

28




irrigación de 38.500 ha nuevos en 2010) y el

tercero para el desarrollo del riego en las pampas

de Majes en 2011 (38.000 ha adicionales). Los

costos de inversión en Olmos son estimados enUS$476 millones, de los cuales alrededor de 47%

son cubiertos por el concesionario. En Majes 2, los

costos de infraestructura mayor y riego colectivo

están estimados en US$425 millones, de los

cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En

ambos casos, los regantes compran la tierra por

subasta y la equipan con riego tecnicado.

En la actualidad, se encuentran bajo análisis, por

parte del Gobierno, otros proyectos de APP en el

sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (LaLibertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash).

Algunos desafíos relacionados con la estructuración

de los APP son: (i) la disponibilidad hídrica

insuciente para el buen funcionamiento de los

sistemas (Olmos, Majes II, Chavimochic III)27; (ii)

los pocos riesgos asignados a los concesionarios

que pueden signicar una carga nanciera

importante en el futuro para el Estado y que

quizás no constituyen incentivos sucientes

para que el concesionario opere los sistemas de

manera eciente; y (iii) los grandes lotes de riego

(la mayoría de más de 1.000 ha en el caso de

Olmos, y más de 400 ha en el caso de Majes2),

que no son alcanzables para agricultores familiar

de tamaño medio, lo que genera críticas porque

estos sistemas necesitan garantías e inversiones

públicas importantes que benecian a grandes

inversionistas.

Por otra parte, algunas disposiciones especícas

del marco legal e institucional de las APP en

riego merecen ser reconsideradas. En particular:

(a) Están exentos del control y la scalización comooperadores por parte de la ANA, y se rigen de

acuerdo a la correspondiente normatividad

sectorial especial . Esto debilita el rol del Estado

en la supervisión y el control de los operadores

privados de infraestructura hidráulica en

cuanto al buen estado y el adecuado manejo

de la infraestructura; lo cual es preocupante

considerando los riesgos para la seguridad que

representa la infraestructura hidráulica mayor.

Además, no queda claramente expresado cuáles el “sector responsable” en relación con la

infraestructura mayor multisectorial.

(b) Los organismos promotores de la inversión

privada lideran el proceso de APP desde su

promoción, evaluación y contratación. En el caso

de los Proyectos Especiales descentralizados,

son los Gobiernos Regionales los que asumen

el rol de organismos promotores. Estos, si

así lo requieren, pueden beneciarse del

asesoramiento de Proinversion, institución del

Gobierno Central especializada en el fomento

de la inversión privada. Sin embargo, dada

la complejidad de la estructuración de los

proyectos de APP en riego y la escasa experiencia

en el tema, parece necesario que el apoyo de

Proinversion sea de carácter obligatorio, por lo

menos en el caso de las APP que superen un

determinado valor.

27 El riesgo relacionado a la no disponibilidad hídrica es asumido por el Estado, lo que signica que probablemente requerirá de inversionespúblicas adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP) para garantizar la disponibilidad del recurso.

2



La política y estrategia de riego en el Perú para

los próximos 10-15 años tiene como visión una

agricultura regada productiva y competitiva, que

contribuya de manera signicativa a la economía

nacional y a la reducción de la pobreza en una

forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto

del medio ambiente como de la variedad cultural,factores que constituyen algunas de las grandes

riquezas del Perú.

Alcanzar esta visión requiere actuar en distintos

frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su

exibilidad, conabilidad y uniformidad) para

incrementar los rendimientos de los cultivos

existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor,

más exigentes en cuanto al suministro de agua;

(b) mejorar la eciencia en el uso de los recursos

escasos (agua, energía y/o recursos humanos,

según el sistema considerado); (c) asegurar la

sostenibilidad del servicio, lo cual está relacionado

con la realización de las tareas de mantenimiento

de la infraestructura adecuadas, la cohesión

social entre los regantes y el uso razonable de los

recursos hídricos y de tierras con el n de evitar

su degradación y sobreexplotación; (d) priorizar

el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza;

adecuar las intervenciones a la gran variedad de

casos que se presentan en la agricultura regada en

el país; y mejorar la protección del acceso al agua y

a la tierra de la población vulnerable/pobre.

El diagnóstico y los análisis del sector realizados

en el marco del estudio evidencian la presencia

de 6 ejes temáticos sobre los cuales tendrá

que apoyarse la implementación de la estrategia

propuesta para alcanzar esta visión, y que se

presentan a continuación.

6.1 Defnir y adoptar enoques másracionalesEl diagnóstico del sector al que se llegó a partir del

estudio, ha evidenciado la presencia de deciencias

importantes en la planicación y priorización de

las actuaciones en materia de riego. Algunos ejes

fundamentales de los que depende el futuro del

sector no parecen recibir la atención adecuada.

Más especícamente, nos referimos a:

6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego

30




6.1.1 Enfatizar la calidad, eciencia,

sostenibilidad y equidad del servicio de riego y

drenaje

La calidad, eciencia, sostenibilidad y equidad enel servicio de riego (y drenaje) es lo importante para

el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo

eciente y competitivo de la producción agrícola.

Lograr mejorar el servicio de riego requiere la

implementación de un conjunto de medidas,

tanto para el mejoramiento de la infraestructura

colectiva y predial como para fortalecer las

entidades encargadas de su gestión (sección 6.2).

Sin embargo, hasta el momento, el énfasis ha

estado puesto principalmente en la infraestructura

de riego y su eciencia, dejando a la calidad,

sostenibilidad y equidad del servicio, y a las

capacidades de gestión en un segundo plano.

La implementación de los dos instrumentos de

planicación presentados a continuación y una

reorientación del enfoque del MINAG acerca

del riego (sección 6.5) permitirían revertir esta

situación.

6.1.2 Formular planes de desarrollo, operación

y mantenimiento de la infraestructura hidráulica

para orientar los apoyos públicos y privados al

riego

La mejora de las eciencias, de la calidad del

servicio de riego y del grado de equidad en el uso

del agua para nes agrarios debe desarrollarse

a través de un abordaje integral. Los planes

de desarrollo, operación y mantenimiento de la

infraestructura hidráulica previstos en la Ley deRecursos Hídricos deberían ser implementados

en cada sistema con un enfoque direccionado al

mejoramiento del servicio de riego. Estos planes

deberían ser puestos en práctica de manera

participativa, con una frecuencia multianual y

metas realistas en cuanto a su nanciamiento y

ejecución progresiva, y deberían además incluir

un plan de nanciamiento tanto para la inversión

como para la O&M.

Se recomienda que estos planes incorporen nosolo los aspectos de infraestructura sino también

las necesidades de capacitación y asistencia

técnica de los organismos de gestión.

Los mismos tendrían el propósito de orientar la

inversión y el apoyo público y privado al riego, lo

que permitiría modicar la situación actual, en la

que se ejecuta en la medida en que se dispone de

recursos momentáneos (Sección 5.1).

La mayor parte de las OUA necesitará capacitación y apoyo para formular, implementar y actualizar

dichos planes. Esto se inscribe más generalmente

en la necesidad de fortalecer a las OUA (véase

sección 6.4) y de promover los correspondientes

cambios/fortalecimiento institucional en las

organizaciones públicas (véase sección 6.5).

6.1.3 Mejorar la integración entre el manejo de

los recursos hídricos y el riego

En la Sierra en particular, se debe tener especialprecaución en la consideración de iniciativas

de proyectos que tengan previsto recurrir a

“nuevas” fuentes de agua, sin haber realizado

previamente una evaluación de la disponibilidad

real del recurso hídrico. También, debe evitarse un

excesivo empeño por incrementar las eciencias

de riego en la parte alta y media de la cuenca o en

los acuíferos cuando esto afecta los volúmenes de

agua de retorno utilizados por otros usuarios.

Por lo tanto, se recomienda promover la formulación

participativa de los planes de recursos hídricos

de cuenca con prioridad en las cuencas con

escasez de agua y con presencia de conictos.

La nalidad de estos planes debería ser orientar

la inversión pública y privada en la expansión

3



realizada por los actores que intervienen en los

sistemas (sección 6.1.2), así como a una serie

de análisis de naturaleza técnico-económica,

y la evaluación sistemática de los resultados,el impacto y la sostenibilidad efectiva de los

proyectos o acciones ya concluidos o en curso. En

las siguientes secciones (6.2 y 6.3) se sugieren

algunas direcciones hacia las cuales parece

adecuado reorientar las inversiones públicas en el

sector del riego.

6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de

información sobre la agricultura regada y

fortalecer el sistema nacional de informaciónsobre los recursos hídricos

El desarrollo de políticas y estrategias, así como

la planicación de las acciones correspondientes

requiere contar con información conable y

coherente sobre el riego y los recursos hídricos. En

la actualidad, dicha información se encuentra muy

dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos

grados de dicultad para su acceso y diseminada

en múltiples entidades. Por lo tanto se recomienda:

Desarrollar un Sistema de Información Nacional

sobre Agricultura Regada, en el cual el conjunto

de las fuentes de información conuyan en un

único “centro de gestión de conocimiento”. Para

garantizar que este sistema suministre y reciba

información conable, se necesita establecer

incentivos, preferiblemente vinculados con la

disponibilidad de presupuesto para inversión en

el riego. También es necesario que la información

uya en ambas direcciones (desde el nivel centralhacia el nivel local y viceversa).

Realizar un estudio de Línea de Base sobre

la “situación actual” del riego que incluya

información sobre los proyectos y sistemas de riego,

así como sobre el desempeño de las entidades que

están a cargo de los mismos.

A partir de la mencionada Línea de Base,

implementar un sistema de monitoreo y

evaluación. En particular, este sistema debería

permitir la medición del impacto de las inversionesy el gasto público en riego, especialmente a

nivel regional y local, donde la mayor parte de la

inversión pública en riego tiene lugar, y donde se

observan de manera recurrente problemas en la

calidad de los proyectos.

También se aconseja el desarrollo de un sistema

de “benchmarking” sobre el desempeño de los

principales sistemas de riego del país.

Se recomienda hacer un análisis especíco deldesempeño de los Proyectos Especiales y de

su regulación que sustente políticas pertinentes

en esta materia y que alimente los sistemas

de información, monitoreo y evaluación antes

mencionados.

Resulta prioritario tomar las medidas necesarias

para contar con información hídrica de mayor

precisión en las cuencas con presencia de conictos

y problemas agudos de disponibilidad y calidad de

los recursos hídricos. Esta información es clavepara la realización del balance hídrico de calidad

necesario para la planicación y orientación de la

inversión en el sector del riego.

Finalmente, considerando la poca información

disponible sobre el riego y los recursos hídricos,

se recomienda la utilización de sensores remotos

para recolectar datos rápidamente.

6.2 Políticas e inversiones más integrales yequilibradasEn relación con lo anterior, se recomienda que las

políticas e inversión pública en materia de riego

disminuyan el sesgo hacia la infraestructura y

considere de manera más integral y equilibra las

diferentes facetas de la agricultura regada.

3



Por lo tanto, se recomienda que las políticas y la

inversión pública en materia de riego incorporen

más activamente los siguientes aspectos:

(a) Capacitación y asistencia técnica a las OUA yregantes;

(b) Mejora de la seguridad hídrica en los sistemas

más afectados;

(c) Modernización de los sistemas de riego de

infraestructura colectiva;

(d) Mayor atención al drenaje y la recuperación de

tierras degradadas;

(e) Rehabilitación y mejoramiento de sistemas de

riego en los valles viejos de la Costa;

(f) Incentivos para el mejoramiento de la eciencia

de uso del riego y de los recursos hídricos

subterráneos en los sistemas afectados por

problemas de anegamiento y salinidad.

(g) Mayor incorporación efectiva de criterios

técnicos y nancieros en relación con la

adaptación a la variabilidad y el cambioclimático;

(h) Mejor anticipación de los efectos acumulados

de proyectos de expansión del riego en cuencas

hidrográcas sobre la disponibilidad de recursos

hídricos aguas abajo.

(i) Mayor articulación del apoyo del Estado en

riego, producción y comercialización agrícola,

especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de Selva.

Estas actuaciones integrales deben ser

implementadas por los planes integrales de

mejoramiento del servicio de riego y los planes

de cuenca mencionados anteriormente. A

continuación se desarrollan algunos de estos

aspectos:

6.2.1 Acompañar las obras físicas con

asistencia técnica/capacitación de las OUA y

regantes

El bajo nivel de apoyo destinado al fortalecimientode las capacidades locales de gestión en sistemas

de riego, en comparación con las inversiones

en infraestructura hidráulica, plantea algunos

interrogantes con respecto al grado de pertinencia,

utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de

recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA

repercute sobre la calidad y eciencia del servicio

de riego y por lo tanto en la competitividad de la

agricultura regada, la equidad en la distribución

del agua y la cohesión social, y la capacidad demantenimiento y reinversión con respecto a la

infraestructura hidráulica que tienen a su cargo. La

necesidad del fortalecimiento de las OUA se trata

en la sección 6.4. De igual forma, es necesario

el fortalecimiento de las organizaciones públicas

encargadas de esta función (sección 6.5).

En los futuros proyectos de inversión, las obras

físicas deberían contar con el acompañamiento

sistemático y efectivo (es decir, no sólo en la teoría

para cumplir con los requisitos del Sistema Nacionalde Inversión Pública - SNIP) de la asistencia técnica

y capacitación de las OUA y regantes.

6.2.2 Modernizar los sistemas de riego

(enfoque holístico)

El mejoramiento de los sistemas de riego no debe

limitarse a un enfoque de rehabilitación física,

sino basarse en conceptos de modernización del

servicio de riego que permitan mejorar su calidad

(abilidad, equidad, exibilidad y uniformidad) ysu eciencia en el aprovechamiento de recursos

escasos (agua, energía y mano de obra).

La implementación exitosa del proceso de

modernización requiere la realización de un

conjunto de acciones coordinadas en los

34




ámbitos no sólo infraestructural, sino también

organizacional y de capacitación de los usuarios.

Asimismo, las políticas vinculadas con la jación

de tarifas constituyen importantes elementosdel proceso de modernización de los sistemas

de riego grandes y medianos de la Costa y de los

valles interandinos de la Sierra. Los programas

de modernización deben ser progresivos y por los

tanto de largo plazo.

Hasta el momento los esfuerzos de modernización

se han enfocado en el riego parcelario, dando poca

atención a la capacitación de los usuarios (sección

6.4), al drenaje (sección 6.2.4) y a la infraestructura

colectiva de riego.

En lo que se reere a la modernización de la

infraestructura colectiva; la misma permite: (a)

mejorar la conabilidad del servicio de riego para

los regantes, que es generalmente una condición

previa para la tecnicación del riego parcelario;

(b) disminuir las pérdidas operacionales y

las dotaciones excesivas que se observan

frecuentemente en la actualidad,28 así como los

problemas asociados de drenaje y salinidad; (c)

contribuir a una disminución de los costos de O&M

(a través de la automatización); y (d) mejorar la

equidad del servicio.

El costo de la modernización es relativamente

menor, en comparación con los costos de

rehabilitación de los sistemas en mal estado.

Sin embargo, la modernización es una inversión

adicional a la rehabilitación.

Por lo tanto, se recomienda lo siguiente para los

sistemas de riego existentes:

(a) Prestar un mayor grado de atención al mejora-

miento de la seguridad hídrica de los sistemas

de riego en las cuencas decitarias en período

de estiaje a través del uso conjuntivo con aguas

subterráneas, presas o transvases, siempre ycuando se justique desde un punto de vista

económico, social y ambiental. Un nivel relati-

vamente bueno de seguridad hídrica es una pre-

condición para hacer posible la modernización

de la infraestructura de riego;

(b) Modernizar el suministro de agua por los siste-

mas de canales a través de una mejora en los

dispositivos de control y medición del caudal

en los grandes sistemas de la Costa y la Sierra

con un nivel de seguridad hídrica aceptable en

la fuente. En particular: (i) la construcción de

estructuras permanentes como picos de pato

en los sitios donde los agricultores hayan insta-

lado estructuras temporales; (ii)la instalación

de algunas compuertas RUBICON; (iii) la con-

strucción de reservorios de compensación; (iv)

la instalación de equipos de control y medición

de caudal de alta precisión en las cabeceras de

canales mayores (por ejemplo el canal Pur Pur

en Chavimochic); (v) la instalación progresiva de

sistemas SCADA en algunos sistemas grandes

de la Costa como Chancay-Lambayeque (al

menos con el propósito de monitoreo) o en el

sistema existente de Majes (incluyendo los res-

ervorios de compensación).

(c) Promover el revestimiento de los canales en las

secciones donde ocurren pérdidas importantes

por inltración, con materiales no rígidos (por

ejemplo geomembranas) en las zonas sísmicas,sujetas a temperaturas muy bajas o en suelos

particulares como los de arcilla y yeso.

28 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes según elobjetivo, condición que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua enla “cola” del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el río, lo que resulta en pérdidas de agua haciael sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporción a las variaciones en la demandaentre el día y la noche.

3



pasadas evidencian también la posibilidad de

mejorar el sistema de incentivos para promover

así la tecnicación del riego parcelario por

parte de los medianos y pequeños agricultores,especialmente a través de:

(a) Un sistema de incentivos que dé prioridad a los

grupos de beneciarios e incluso les ofrezca

condiciones más favorables, pero que no

excluya a los proyectos individuales;

(b) La entrega de subsidios a los subproyectos que

se vayan presentando y cumplan con todos los

requisitos, sin la necesidad de participar en

concursos;(c) La participación nanciera de los beneciarios

con condiciones más favorables para las

regiones deprimidas, pero también con una

homogeneidad entre las condiciones aplicadas

por las diferentes fuentes de apoyo (programas

nacionales, gobiernos regionales o locales,

etc.).

6.2.4 Promover la recuperación de las tierras

afectadas por problemas de drenaje y salinidad

Considerando la gran supercie agrícola afectada

por problemas de anegamiento y salinización

en tierras que cuentan con muy buen acceso al

mercado, y el hecho de que la recuperación de

estas tierras requiere una inversión por hectárea

muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se

recomienda que el Estado otorgue una atención

preferencial a este potencial de desarrollo.

La recuperación de tierras salinas y con problemasde anegamiento debe combinar la rehabilitación/

mejoramiento de los sistemas de drenaje con

medidas que reduzcan el exceso de riego y

que mejoren la eciencia en el uso del agua, en

particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo

que pudiera prestar el Estado en este tema debe

sujetarse a medidas de racionalización en el uso

del agua. Se recomienda que en colaboración con

los actores involucrados se formule, se acuerdey se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de

Agua y Tierras para las áreas afectadas.

Para cumplir con las tareas de mantenimiento

permanente de las redes de drenaje es necesario

que los respectivos valles cuenten con un parque

de maquinaria moderno y de cantidad suciente,

para lo cual se deben incorporar mayores facilidades

de pago y mecanismos de nanciamiento.

6.3 Políticas e inversiones más incluyentesy dierenciadasDesde principios de los años 90, las políticas

estatales han favorecido el desarrollo de la gran

agricultura empresarial de agroexportación,

tanto en algunos valles tradicionales como en

nuevas áreas ganadas por medio de obras de

irrigación. Esto fue posible principalmente gracias

a una legislación sobre las tierras eriazas que

favorece a la gran inversión, así como por la venta

de tierras ganadas por obras de irrigación en lotes

de gran tamaño según modalidades que están

fuera del alcance de los medianos y pequeños

agricultores familiares.

Las grandes empresas agrícolas o agroindustriales

se han desarrollado, en gran medida, sobre

áreas que no estaban ocupadas anteriormente,

es decir tierras eriazas que se han beneciado

de inversiones importantes para el riego (pozos

privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivasen mano de obra, las agroexportaciones no

tradicionales producidas por la gran agricultura

empresarial generan abundante empleo, además

de contribuir al crecimiento y la diversicación de

las exportaciones.

3



Sin embargo, estas inversiones han recibido

numerosas críticas, entre las cuales se encuentran:

(i) el impacto limitado de estas grandes empresas

en el desarrollo tecnológico y económico-social delas zonas en su entorno; (ii) el acaparamiento de

recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que

a veces se aprovechan de manera no sostenible;

y (iii) el desequilibrio de los montos de recursos o

facilidades especiales otorgadas por el Estado a

esas grandes empresas 31 en comparación con los

adjudicados para el desarrollo de otros actores que

se desempeñan en el sector agropecuario. También

el grado de concentración de las tierras puede

considerarse excesivo, con el predominio de un

número muy pequeño de inversionistas.

En el Perú, la prioridad otorgada por el Estado a las

grandes empresas agrícolas y agroindustriales en sus

acciones de apoyo, se relaciona con el supuesto de

que esas empresas generan una mayor productividad.

Sin embargo, diversos estudios internacionales

muestran que, dadas ciertas condiciones (acceso

al crédito y a bienes públicos, propiedades de

dimensiones sucientes y/o asociatividad, etc.), la

agricultura familiar de tamaño mediano combinade manera más eciente la tierra, el capital y el

trabajo que la gran agricultura. La creación de

estas condiciones depende en gran parte de las

políticas agrarias, que en el Perú tienden a ignorar a

la agricultura familiar de mediano tamaño. Además,

este tipo de propiedades agrarias son todavía

muy limitadas, ya que prevalece la presencia de

pequeños y muy pequeños agricultores. Sin embargo,

la agricultura familiar peruana de mediano tamaño

ha demostrado su potencial en varios casos, tanto enla Costa32 como en la Sierra33.

Dado que gran parte de las tierras de mayor

fertilidad del país se ubican en la Costa y dependen

totalmente del riego, no resulta extraño que el

grueso de las inversiones del Estado en el sectordel riego se haya concentrado históricamente en

la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido

indudablemente un décit en la atención prestada

a las necesidades especícas de los agricultores de

estas regiones, aunque el número de agricultores

en la Sierra supera ampliamente al que se

encuentra en las demás regiones. El proceso de

descentralización y el nuevo programa “Mi Riego”

han permitido reequilibrar la inversión pública en

riego favoreciendo a la Sierra (sección 5.1). Sinembargo, los que requieren un mayor grado de

atención son ahora los pequeños agricultores en

los “valles viejos” de la Costa.

Por lo tanto se recomiendan las siguientes

medidas para la implementación de políticas más

incluyentes en el sector del riego:

(a) Mejorar el equilibrio de la atención que

el Estado brinda a grandes, medianos y

pequeños sistemas de riego, a las distintasorganizaciones de regantes, y a los distintos

segmentos de productores, y –no menos

importante– tomando en cuenta para esta

tarea las grandes diferencias socioculturales

y económico-productivas entre la Costa, la

Sierra y la Selva.

(b) Acelerar la formalización y registro de los

derechos de uso de agua (Sección 1.3).

También debería reforzarse el control y la

eventual sanción del uso del agua sin derechos

31 Además de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigación, la gran agricultura de agroexportación se benecia con unalegislación laboral especíca favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades.

32 En algunos valles costeños, pequeños o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones quese articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Un ejemplo son los productores de mango de la Costa Norte (Piura,valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeños productores han desarrollado una producción orgánica (mangoorgánico y banano orgánico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a través de empresasexportadoras que compiten por su producción.

33 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, es frecuente que los propietarios de medianas extensiones cultiven variedadesde maíz y papa de alto rendimiento y productos comerciales que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento óptimo, como la cebolla.

38




y, más generalmente, formular los planes de

gestión de cuenca tomando en cuenta los

derechos ya otorgados así como el impacto

previsible de las inversiones previstas.(c) Acelerar la formalización y registro de los

derechos de propiedad de las tierras, lo cual es

necesario no sólo para proteger a los pequeños

y medianos agricultores y alentar la inversión

privada, sino también para permitir la formalización

de los derechos de agua (Sección 1.3).

(d) Adaptar el marco técnico-normativo (Sección

3.1) para lograr que éste cuente con un grado

de exibilidad suciente que permita tomar en

cuenta las particularidades socioproductivas,

culturales y territoriales en las que operan las

OUA de las distintas partes del país.

(e) Considerar la posibilidad de reservar una partede las tierras nuevas desarrolladas medianteProyectos Especiales/APP para medianos y

pequeños agricultores.

(f) Mejorar la normatividad correspondiente con

el n de asegurar la supervisión y el controlecientes de los operadores privados de

APP (entre otros) por parte del Estado, y de

proporcionar un grado equitativo de seguridad

hídrica no sólo a dichos operadores sino

también a los demás usuarios (Sección 5.2).

6.4 Mejorar el desempeño de lasOrganizaciones de Usuarios de Agua

6.4.1 Flexibilizar, simplicar y adaptar el marco

normativo-legal a las características y la realidadlocales

Se recomienda hacer una revisión del marco

normativo legal en lo concerniente a los

administradores de sistemas de riego (OUA, entre

otros) para lograr que el mismo cuente con una

mayor consistencia, sea de menor complejidad, de

más fácil comprensión, menos voluminoso, más

exible y mejor sintonizado con la realidad local34

.En este sentido se recomienda:

(a) Tomar en cuenta la gran diversidad social y

organizacional existente.

(b) Desarrollar mecanismos de participación

efectiva para las mujeres al interior de las OUAs

(c) Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial

o multisectorial.

(d) Flexibilizar la rigidez del esquema jerárquicocomités/comisiones/juntas, de tal manera que

la conguración del tejido de las OUA pueda

adaptarse mejor a cada realidad local.

(e) Flexibilizar el esquema de roles, funciones y

formas de gestión en las OUA, en las distintas

capas organizacionales (comité, comisión,

junta, etc.).

(f) Evitar promover o aplicar formatos únicos

(“recetas”) como modelo para los distintosinstrumentos de gestión.

(g) Revisar la denición de operadores para los

casos de Juntas de Usuarios que no operan,

ni mantienen o desarrollan directamente

infraestructura hidráulica.

(h) Evitar la presencia de un doble marco normativo

en torno a las OUA. Por ejemplo: integrando

aspectos del Reglamento de Operadores de

Infraestructura Hidráulica con el Reglamentode OUA en un solo cuerpo legal que regule todo

lo relacionado con este tipo de administradores

de sistemas de riego.

(i) Precisar las formas y procedimientos mediante

34 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realización de los estudios de caso, sugirió explícitamente un “borrón ycuenta nueva” (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes.

3



los cuales los comités de regantes pueden

integrarse orgánicamente para formar una

comisión de usuarios.

(j) Simplicar y racionalizar los procedimientosde cálculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el

esquema de “pago volumétrico” en los casos en

los que no sea factible implementar estructuras

de medición y sistemas de registro conables.

(k) Simplicar aún más los procedimientos, reducir

las exigencias y bajar los costos (directos e

indirectos), tanto para el reconocimiento de las

OUA, como para la obtención de licencias de

uso de agua en bloque, especialmente en loscasos de pequeñas OUA (comités de riego, etc.)

cuyas condiciones económicas y capacidad de

realizar gestiones administrativas sean muy

limitadas.

(l) Evitar que las distintas personerías jurídicas de

las OUA (comité, comisión, junta) deban hacerse

cargo de la responsabilidad administrativa

y legal con respecto al manejo económico-

nanciero que se realice en otras capas de este

tejido organizacional.

(m) Reorientar el actual rol scalizador que

caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia

un rol promotor.

6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a través

de un acompañamiento permanente

La mejora de la capacidad de las OUA debería

focalizarse en los siguientes aspectos principales:

(a) Excepto en ciertos pequeños sistemas

tradicionales de la Sierra donde la O&M

es realizada por los mismos usuarios, es

necesario elevar las tarifas de agua y su

eciencia de recaudación, para permitir

un mejor mantenimiento de los sistemas y

un mayor grado de aporte a la inversión en

rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de

la infraestructura hidráulica de riego y drenaje.

Al respecto, se debe considerar la

implementación de incentivos con el nde mejorar la recaudación y el valor de la

tarifa (por ejemplo como requisito para ser

beneciarios de inversión pública). El nivel de

exigencia debe ser determinado de acuerdo

a la situación de los sistemas de riego de que

se trate (por ejemplo Costa, Sierra, Selva/

sistemas regulados o no regulados) para que el

apoyo no esté distribuido inequitativamente.

(f) En el mismo sentido, tanto en las organizacionesde usuarios de agua como en las normativas se

deben contemplar las distintas alternativas

para lograr la reducción de determinados

costos operativos y así ampliar el margen

presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones

en los sistemas de riego. Eso podría incluir, por

ejemplo, el desarrollo de la automatización en

los grandes sistemas colectivos regulados de

la Costa (con los apoyos correspondientes) o la

racionalización de los instrumentos de gestión

exigibles (ver punto siguiente).

(g) Particularmente, se deberá buscar el

modo de reducir de forma considerable la

carga administrativa y de procedimientos

burocráticos impuestos a las OUA y en

especial a las Juntas de Usuarios. Actualmente,

estos aspectos absorben un alto porcentaje de

la atención y los recursos económicos de las

organizaciones.

(h) Se debe limitar la cantidad de instrumentos

de gestión exigibles a las OUA a aquellos que

hayan demostrado fehacientemente su utilidad

para el mejor desempeño de la organización y el

servicio de riego, y estimular la participación

activa de las OUA en la denición y diseño de

los instrumentos de gestión.

40




(i) Se recomienda la racionalización y

simplicación de los procedimientos

de cálculo de la tarifa, recaudación y

administración de los recursos nancieros hacia formas más practicables y entendibles

para los usuarios y sus organizaciones.

(j) Se considera pertinente que las OUA promuevan

la reexión colectiva interna con respecto al rol,

visión y estrategia de la organización, tanto a

nivel del tejido organizacional en su conjunto

como en cada capa, y que en cada uno de los

respectivos ámbitos territoriales se construya

a partir de este ejercicio un plan integral de

mejoramiento del servicio de riego.

(k) Se recomienda promover en las OUA la

capacidad de monitoreo propio con respecto al

mejoramiento de la infraestructura hidráulica,

la distribución transparente y eciente del agua

y la calidad de servicio al usuario.

(l) Es importante fomentar en las OUA el aumento

del grado de implementación de mecanismos

de información, de comunicación y de

capacitación interna. Se sugiere la creaciónde un Fondo de Desarrollo de Capacidades de

Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio

participen el MINAG, la Junta Nacional de

Organizaciones de Usuarios y otros entes a

denir, y que el mismo cuente –entre otros–

con aportes propios de las OUA. Se considera

pertinente que desde el mencionado fondo

se potencie a las denominadas Unidades de

Comunicación y Capacitación en OUA, tanto

existentes como en vías de formación.

(m)En el caso especíco de la Sierra y Ceja de

Selva, si bien muchas de las recomendaciones

sugeridas son de especial relevancia e

importancia en relación con estas regiones, se

considera importante agregar las siguientes:

i. En las zonas en las que la conguración

de los sistemas de riego y el tejido de

organizaciones tienen con frecuencia uncarácter territorial más disperso, debe

reexionarse sobre el rol y la pertinencia

de las organizaciones de segundo y tercer

orden (comisiones y juntas de usuarios)

cuando éstas no operan infraestructura

hidráulica. Esto en relación con los servicios

y apoyos tangibles que las mismas presten

en la actualidad o pudieran prestar en el

futuro.

ii. Se considera pertinente la realización de

tareas con el n de revertir la percepción

de determinadas OUA –especialmente

las Juntas– como meras “recaudadoras

de tarifa35 para el Estado”, y lograr

posicionarlas como entes que prestan un

servicio real y tangible para los usuarios.

Esto requiere un conjunto de acciones que

involucran al nivel técnico-normativo (sección

6.4.1); al de incentivos (elegibilidad a la inversiónpública); un mejor control y regulación por parte

del Estado (sección 6.5); y un acompañamiento

permanente al fortalecimiento de las OUA (sección

6.4). Es importante adecuar de manera creativa

los instrumentos de gestión y los métodos de

aprendizaje, además de una mejor categorización

de las distintas OUA, en concordancia con su

naturaleza y (potencial) capacidad.

Mientras se lleva a cabo la evaluación y puesta en

práctica de las medidas planteadas en la sección

6.5., se considera que es urgente la implementación

de un “programa de transición” de envergadura

suciente para lograr mantener la interacción

y un determinado nivel de capacitación y

35 Si bien es habitual que se siga utilizando el concepto anterior de “tarifa”, en la nueva normativa el aporte al Estado responde al de“retribución económica”.

4



asistencia técnica en relación con las OUA. De no

hacerse esto, seguirán diluyéndose los esfuerzos

realizados y se perderá capital humano creado

en años anteriores. El mencionado “programade transición” podría estar a cargo del actual

PSI en coordinación estrecha con los Gobiernos

Regionales y Locales.

6.5 Fortalecer las instituciones públicas ysu coordinación

6.5.1 Mejorar la coordinación: evitar

desalineamientos y vacíos de atención

Se requiere una mayor claricación y delimitaciónde los respectivos roles de la ANA, MINAG y de

los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio

real de sus funciones técnico-normativas y de

supervisión en materia de riego, así como sobre el

control y la scalización de los PE y organizaciones

de usuarios. Esto es importante para evitar que se

produzca el desalineamiento de políticas/normas y

el involucramiento excesivo de la ANA en el sector

del riego.

Es necesario superar de forma urgente el vacío queen la práctica se ha producido en la capacitación y

asistencia técnica que se da a las OUA. Mientras

no se implementen medidas estructurales al

respecto, se recomienda establecer en el corto

plazo un “programa de transición” de suciente

envergadura para mantener la interacción y

una determinada intensidad de capacitación y

asistencia técnica.

Se debe realizar una mayor supervisión yscalización de las OUA y PE en cuanto a la calidad

del servicio de riego que prestan, además de una

mejor supervisión y evaluación de la aplicación de

las políticas nacionales por parte de los GR/GL.

Es indispensable que los Gobiernos Regionales

y sus Direcciones Regionales Agrarias reciban

capacitación y asistencia técnica, con el n

de aanzar su desempeño en relación con las

competencias que les han sido asignadas en

materia de riego, en el marco de la política agrarianacional.

6.5.2 Mejorar la coordinación: incentivar y

apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales

para que apliquen y hagan cumplir las políticas

nacionales y participen activamente en el

sistema de información nacional sobre el riego.

Para esto, es necesaria la implementación de un

proceso de difusión, concertación y capacitación

orientado a los Gobiernos Regionales y Locales paraque estos estén al tanto de las políticas. También

se debe establecer un sistema de incentivos,

preferiblemente vinculado a la transferencia de

presupuesto desde el nivel central, que vincule

el cumplimiento de las políticas nacionales con el

presupuesto disponible para inversiones y otras

acciones de apoyo en materia de riego de los

Gobiernos Regionales y Locales (ver 6.6.1).

6.5.3 Potenciar y reconceptualizar el alcancede las funciones del MINAG en materia de riego

El MINAG debe potenciar internamente su rol

como ente rector en la formulación de políticas,

normas, estrategias y planes para el desarrollo y

la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje

y para concertar su aplicación con las otras

entidades involucradas.

Se considera indispensable que el MINAG realice

un cambio deenfoque

en cuanto al desarrollode infraestructura hidráulica, hacia una visión

de sistema de riego/servicio de riego con sus

distintas facetas técnicas, infraestructurales,

agroproductivas, organizacionales, etc.

El MINAG debe asumir más efectivamente y con

mayor cobertura territorial las funciones de

42




asistencia técnica y capacitación de las OUA,

potenciando los órganos institucionales internos

que estén a cargo de dichas tareas; y emitiendo

directivas y lineamientos para la supervisión yevaluación del cumplimiento de las políticas,

normas, estrategias y planes que surjan del

Ministerio de Agricultura.

Mientras se lleva a cabo el análisis del desempeño

y la regulación de los proyectos especiales, se

considera conveniente que la coordinación y el

seguimiento de los actuales Proyectos Especiales

no transferidos a los Gobiernos Regionales sean

efectuados por un órgano transitorio dentro del

MINAG, u otra institución del Gobierno, con el nde no interferir en el correcto desarrollo del nuevo

esquema institucional propuesto.

En vista de lo señalado, se sugiere que el Gobierno

considere las siguientes modicaciones en la

estructura e instrumentos del MINAG en el sector

del riego:

(a) La creación de una Dirección General de Riego

y Drenaje como órgano de línea del MINAG

que sustituya a la actual DGIH. La mismacomprendería tres Direcciones provistas del

adecuado equilibrio profesional en cuanto a

capacidades técnicas y políticas:

i. Dirección de Infraestructura Hidráulica y Drenaje

ii. Dirección de Asistencia Técnica y

Capacitación

iii. Dirección de Monitoreo y Evaluación

(b) La creación de un Programa Nacional deRiego y Drenaje. En este contexto, se sugiere

que el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI)

modique su denominación para transformarse

en el Programa Nacional de Riego y Drenaje,

aunque revisando su estructura orgánica

interna36

y alineándola con la nueva estructuracreada en torno a la Dirección General de Riego

y Drenaje que fue propuesta37 anteriormente.

Ese Programa tendría las siguientes

características:

i. Sería la Unidad Ejecutora del Ministerio en el

tema de riego y drenaje.

ii. Contaría con independencia desde el punto

de vista administrativo y presupuestario,

como el actual PSI, para lograr una ágilimplementación de las inversiones.

iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL

serían transferidos a este nuevo Programa

Nacional de Riego y Drenaje. Esto de

forma progresiva y tomando las debidas

precauciones para que no se vulneren los

conceptos y métodos aplicados en dichos

proyectos, apropiados para las zonas (alto)

andinas. AGRORURAL, por su parte, podría

brindar apoyo en otras áreas productivaspara lograr una verdadera integración en las

actuaciones de ambos programas.

6.6 Fomentar la inversión privada y mejorarla estructuración de las concesionesLas inversiones en riego y drenaje, tanto de

origen privado como público, requieren recursos

nancieros importantes para su expansión,

rehabilitación, modernización y/o adaptaciónal cambio climático, de acuerdo con los planes

de desarrollo de la infraestructura hidráulica

36 Actualmente, el PSI cuenta con dos órganos de línea: la Dirección de Infraestructura de Riego y la Dirección de Gestión del Riego.

37 Por ejemplo, con órganos institucionales internos que se estructuren temáticamente en torno a –por ejemplo– el mejoramiento de lossistemas de riego, tecnicación de riego en parcela, asistencia y capacitación organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental.

4



(sección 6.1.2). Sin embargo, la mayor parte de

las OUA cuentan con una capacidad de inversión

muy limitada, lo que ha generado un proceso de

deterioro de la infraestructura hidráulica. Sin lapresencia de subsidios estatales, la inversión en

infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería

muy limitada, y la seguridad hídrica en parcela

se vería afectada con el tiempo, desalentando

también la posibilidad de contar con inversión

privada para mejoras tecnológico-productivas. Se

trata de una problemática que aqueja a amplias

zonas del país y que involucra a un gran universo

de productores agrarios.

Para fomentar la inversión privada, se recomienda,entre otros: (i) incentivar el incremento de la

recaudación por cobro de la tarifa de agua en

los sistemas grandes y medianos de la Costa,

la Sierra y la Selva (puede, por ejemplo, exigirse

como condición para ser beneciario de inversión

pública); (b) crear un Fondo Nacional de fomento

a la inversión privada en riego y drenaje, donde

el conanciamiento por parte de los beneciarios

sea obligatorio (ver sección 6.6.1) y (c) mejorar la

estructuración de las APP.

6.6.1. Transformar del programa “Mi Riego”

en un Fondo Nacional de fomento a la inversión

privada en riego y drenaje

Los cambios orgánicos sugeridos en la sección 6.5.

deben estar acompañados por un instrumento

de (co)nanciamiento ecaz a nivel central,

con las siguientes características: (i) que cumpla

el rol estratégico de generar niveles signicativos

de sinergia entre el nivel central y los nivelesregionales y locales, y (ii) cuya área de impacto sea

especícamente la relacionada con el segmento de

los pequeños y medianos productores, y la de los

sistemas de riego y drenaje que los sustenten. Para

este n, se recomienda evaluar la conveniencia y

viabilidad de:(a) Promulgar una Ley de Fomento de la

Inversión Privada en Riego y Drenaje38, como

instrumento que permita el alineamiento de las

políticas e incentive la alimentación de la base

de datos sobre el riego (el actual Programa

de Tecnicación de Riego (Ley 28585) se

incorporaría a esta propuesta) y

(b) Establecer un Fondo39 Nacional de Fomento

de la Inversión Privada en Riego y Drenaje con pliego presupuestario. Este fondo tendría

las siguientes características:

i. Sería administrado por el Programa

Nacional de Riego y Drenaje.

ii. La transformación del actual Programa

“Mi Riego” creado en el otoño de 2012

en este Fondo permanente para riego y

drenaje que debería extenderse a todo el

país, con condiciones de acceso diferentesdependiendo de la región de que se trate

y/o el nivel de pobreza de los regantes.

iii. Este nuevo fondo llevaría a cabo actividades

similares a las incluidas en el Programa “Mi

Riego”, pero con un concepto administrativo

distinto: el de la bonicación de la inversión

privada en riego y drenaje que realicen los

usuarios y sus organizaciones.

Este constituiría el incentivo principal parael alineamiento de las políticas nacionales,

regionales y locales en materia de riego, además

38 Se recomienda interiorizarse, y eventualmente realizar intercambios, sobre la experiencia y resultados de la “ley de bonicación del riego”en Chile (Ley Nº 18450, de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolución de sucesivas mejorasdesde que fue lanzada en el año 1985 hasta la actualidad).

39 El Programa “Mi riego” se creó en el otoño de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el año 2013 destinados a la regiónde la Sierra.

44




de fomentar el aporte de datos al sistema de

información sobre el riego del MINAG. El respeto

de la normatividad nacional y la remisión oportuna

de información deben constituir parte de lascondiciones bajo las cuales desde este fondo

nacional se apoyen acciones a nivel regional y

local.

El esquema sinérgico propuesto se presenta en lasiguiente gura:

Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego

desde el MINAG

Fuente: Elaboración propia

MINAG

Dirección General deRiego y Drenaje

Programa deRiego y Drenaje

Fondo de Fomento dela Inversión Privada en

Riego y Drenaje

DireccionesRegionales Agrarias y

Agencias Agrarias

4



6.6.2. Mejora de la estructura de los futuros

proyectos de APP en riego

Para esto se recomienda:

(a) Mejorar las estimaciones relacionadas con

el balance hídrico en las cuencas donde se

realicen los proyectos de APP, tomando en

cuenta los potenciales efectos del cambio

climático y la demanda de agua que generan

las nuevas áreas regadas. De hecho, uno de los

riesgos más importantes que enfrentan las APP

actuales es el relacionado con la disponibilidad

hídrica, el cual es asumido por el sector público

y que probablemente generará la necesidad de

inversiones adicionales (no contempladas en

las inversiones de la APP).

(b) La asignación de un mayor porcentaje del

riesgo al sector privado. En las APP de riego

en curso, el Estado asume una proporción alta

de los diferentes riesgos, lo que signica que la

recuperación nanciera prevista en teoría no

está asegurada en la práctica.

(c) Priorizar los proyectos más rentables y clausurarlos que no lo sean desde el punto de vista

económico y social (sección 6.1.2). Considerando

la complejidad y la alta conictividad de dichos

proyectos, las evaluaciones de viabilidad deben

ser muy estrictas, evitando actuaciones de

urgencia, y considerando con detenimiento los

aspectos económicos y sociales. Los conictos

sociales potenciales deben prevenirse conlas medidas adecuadas, y en los casos en los

que esto no sea posible, resolverse antes de

proceder a la licitación.

(d) Constituir un fondo de reposición para el

momento en que nalice la concesión, con el n

de contar con una reserva de recursos para la

futura reposición de la infraestructura.

(e) Mejorar la claridad de la descripción del servicio

en el contrato, especialmente en los siguientesaspectos: presión hidráulica en el sistema, nivel

de continuidad, tiempo máximo de interrupción,

penalidades en caso de incumplimiento, etc.

(f) Considerar la posibilidad de otorgar a medianos

y/o pequeños agricultores la exclusividad para

la explotación de una parte de las tierras nuevas

desarrolladas.

Finalmente, se considera pertinente el

establecimiento de una función de regulacióntransversal a nivel nacional de los proyectos de APP

en riego, con el objetivo de valorar las experiencias y

conocimientos adquiridos, y de hacer un monitoreo

a nivel nacional de los proyectos.

46




El riego en el Perú constituye una actividad

fundamental por su participación en el Producto

Interior Bruto, las exportaciones, la seguridad

alimentaria y la generación de empleo, en especial

en zonas afectadas por la pobreza. También es un

sector clave para la gestión de los recursos hídricos

y para la adaptación al cambio climático.

La operación de los sistemas de irrigación existentesy la ampliación de las áreas bajo riego enfrentan

diversos problemas, como la escasez y variabilidad

de los recursos hídricos agravados por el cambio

climático, la debilidad de las organizaciones de

usuarios, un marco legal no siempre adaptado a

la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura

con dicultades para asumir el rol de ente rector,

y una inversión pública con limitaciones en

cuanto a su relevancia, calidad, y sostenibilidad,

especialmente a nivel descentralizado.

Los resultados del estudio sugieren que la

estrategia a adoptar para el sector en cuestión

debe apoyarse en los siguientes cuatro pilares.

1) Adoptar un enfoque más integral para

el desarrollo de la agricultura regada

considerando toda la cadena productiva;desde

los insumos básicos, como lo son los recursos

hídricos y la tierra; pasando por el desarrollo

de la infraestructura de riego y drenaje, elmejoramiento de la capacidad de gestión de los

sistemas por parte de las OUA y regantes; hasta

llegar a la producción y comercialización de los

productos.

2) Mejorar el desempeño de las organizaciones

de usuarios encargadas de la operación y

mantenimiento de los sistemas de riego, así

como de su mejoramiento y expansión, con el n

de mejorar la calidad, eciencia y sostenibilidad

de los servicios de riego y drenaje que dichas

organizaciones prestan a los usuarios.

3) Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del

Estado en el sector del riego de tal manera

que, además de nanciar inversiones para la

expansión y el mejoramiento del riego, el mismo

asuma un papel protagónico en la denición

de las políticas de riego, la planicación de la

inversión, el fomento controlado de la inversión

privada, la regulación de los operadores de

riego, y el fortalecimiento de las capacidades

de las organizaciones de usuarios. Para esto es

necesario un fortalecimiento del Ministerio de

Agricultura y de su nivel de coordinación con los

gobiernos descentralizados.

4) Fortalecer los vínculos y la coordinación entre

el riego, la gestión de los recursos hídricos y

la adaptación al cambio climatico, con el n

de lograr un uso del agua más sostenible, más

eciente y con un menor nivel de conictividad

que el que se presenta en la actualidad.

Con la formulación y posterior implementación

de una política/estrategia nacional de riego que

incorpore estos lineamientos, y que los complemente

con soluciones adicionales propuestas por el

Gobierno, se garantizará el establecimiento de

unas bases sólidas para alcanzar la visión de una

agricultura regada pujante, respetuosa tanto del

medio ambiente como de la diversidad cultural,

que no solo contribuirá a la erradicación de la

pobreza en el Perú, sino que también será un motor

de desarrollo económico importante para el país.

Conclusiones

4



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Títulos en la Serie de Publicaciones OcasionalesSobre Medio Ambiente y Recursos Hídricosn Ampliando el Financiamiento para la Conservación de la Biodiversidad: Las Experiencias de América

Latina y el Caribe (Disponible en Inglés (2012) y en Español (2013))

n Climate Change Impacts on Water Resources Management: Adaptation Challenges andOpportunities in Northeast Brazil (2013)

n Empowering Women in Irrigation Management: The Sierra in Peru (2013)

n El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis yVolumen II : Informe Principal (2013) (Disponible en Español)

n Impactos del Cambio Climático en los Recursos Hídricos y Adaptación del Sector de Agua ySaneamiento en las Zonas Rurales de Nicaragua (2013) (Disponible en Inglés y en Español)

n Overcoming Institutional and Governance Challenges in Environmental Management. Case Studiesfrom Latin America and the Caribbean Region (2013)

n Prioridades de Política e Inversión para Reducir la Degradación Ambiental de la Cuenca el Lago DeNicaragua (Cocibolca) (2010, Reimpreso en 2013) (Disponible en Inglés y en Español)

n Salud Ambiental en Nicaragua: Los Principios Desafíos Ambientales (Disponible en Inglés y enEspañol) (2010, Reimpreso en 2013)

n Uncertain Future, Robust Decisions; The Case of Climate Change Adaptation in Campeche, Mexico(2013)

Para acceder a estas publicaciones, por favor visiten nuestro sitio web: www.worldbank.org/lac

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REGIÓN DE AMÉRICALATINA Y EL CARIBE

Medio Ambiente yRecursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES

el futuro del riego en el peru

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