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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
EFEITOS DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LEI N
o 12.527/2011) NAS COMPRAS PÚBLICAS
Vânia Lucia Ribeiro Vieira
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Painel 02/008 Compras públicas no Brasil: balanço, desafios e perspectivas de futuro
EFEITOS DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LEI No 12.527/2011)
NAS COMPRAS PÚBLICAS XXX
Vânia Lucia Ribeiro Vieira
RESUMO A promoção da transparência e do acesso à informação é considerada medida indispensável para o fortalecimento da democracia, uma vez que possibilita que o poder público seja exercido de forma aberta e às vistas dos cidadãos, os quais podem, então, acompanhar, avaliar e controlar a gestão do interesse público. Nesse sentido, políticas de transparência e acesso à informação têm sido também associadas à melhoria da gestão governamental e compreendidas como essenciais à prevenção e combate à corrupção. Com a aprovação da Lei 12.527, a Lei de Acesso à Informação – sancionada em 18 de novembro de 2011 e em vigor a partir de 16 de maio de 2012, o Brasil deu mais um importante passo para a consolidação do seu regime democrático, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública. Ao regulamentar o artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal, o Brasil garantiu ao cidadão o acesso amplo a qualquer documento ou informação produzidos ou custodiados pelo Estado, que não tenham caráter pessoal e não estejam protegidos por sigilo. A Lei 12.527/11 representa uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública, pois estabelece que o acesso é a regra e o sigilo a exceção. Qualquer cidadão pode agora obter informação e documentos, conforme procedimento que observará as regras, prazos, instrumentos de controle e recursos previstos.
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1 INTRODUÇÃO
A promoção da transparência e do acesso à informação é considerada
medida indispensável para o fortalecimento da democracia, uma vez que possibilita
que o poder público seja exercido de forma aberta e às vistas dos cidadãos, os quais
podem, então, acompanhar, avaliar e controlar a gestão do interesse público.
Nesse sentido, políticas de transparência e acesso à informação têm sido
também associadas à melhoria da gestão governamental e compreendidas como
essenciais à prevenção e combate à corrupção.
Com a aprovação da Lei 12.527, a Lei de Acesso à Informação –
sancionada em 18 de novembro de 2011 e em vigor a partir de 16 de maio de 2012,
o Brasil deu mais um importante passo para a consolidação do seu regime
democrático, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de
controle da gestão pública.
Ao regulamentar o artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal, o
Brasil garantiu ao cidadão o acesso amplo a qualquer documento ou informação
produzidos ou custodiados pelo Estado, que não tenham caráter pessoal e não
estejam protegidos por sigilo.A Lei 12.527/11 representa uma mudança de
paradigma em matéria de transparência pública, poisestabelece que o acesso é a
regra e o sigilo a exceção. Qualquer cidadão pode agora obter informação e
documentos, conforme procedimentoque observará as regras, prazos, instrumentos
de controle e recursos previstos.
A referida Lei também obriga o Estado a disponibilizar proativamente na
internet, observados padrões de abertura e acessibilidade definidos, um conjunto
mínimo de informações, assim como o obriga a instituir, como postos de
atendimento ao público, Serviços de Informações ao Cidadão nos órgãos e
entidades.
A Lei de Acesso à Informação produziu grandes impactos na gestão
pública e exigirá, para sua efetiva implementação, investimentos financeiros e
tecnológicos e, principalmente, mudanças profundas na cultura de sigilo e na gestão
da informação no âmbito da Administração Pública.
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No que se refere às compras públicas, muito se avançou nos últimos anos
na transparência dos processos. O princípio da publicidade está expressamente
previsto no artigo 3 o da Lei n o 8.666/93, que prevê a divulgação de todos os atos
praticados pela Administração em todas as fases do procedimento e a maioria das
licitações são hoje realizadas por meio eletrônico, em tempo real, permitindo não só
o amplo acesso e a vigilância dos interessados, mas também a transparência e o
controle social.
A partir da análise da evolução da politica de transparência implementada
pelo Governo brasileiro nos últimos anos, cujo processo foi coroado com a edição da
Lei de Acesso à Informação, este artigo pretende mostrar como essa Lei pode ser
utilizada para incrementar a transparência das compras públicas e contribuir para a
melhoria da gestão pública. Para além do debate sobre o fortalecimento da
cidadania e a prevenção da corrupção, a transparência deve ser vista sob a
perspectiva dos ganhos de gestão que pode trazer às instituições públicas.
2 TRANSPARÊNCIA E ACESSO À INFORMAÇÃO NO BRASIL: UM BREVE HISTÓRICO
A cobrança por mais transparência tem crescido, não só no Brasil, como
em todo o mundo, em ritmo acelerado nos últimos anos. A transparência é vista como
condição de melhoria da governança e da accountability dos gestores públicos.
No Brasil, o tema da transparência ganhou destaque a partir da
Constituição Federal de 1988 que previu o acesso à informação como um direito
fundamental dos indivíduos, reforçou o princípio da publicidade como princípio
basilar da Administração Pública e ampliou os canais de participação dos cidadãos
nos processos decisórios de políticas.
Mas foi apenas a partir do ano 2000 que medidas concretas de
transparência pró-ativa e de garantia do acesso à informação pública começaram a
ser efetivamente adotadas.
Um grande marco nesse processo foi a edição da Lei Complementar nº
101, de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu instrumentos de
transparência da gestão fiscal, incluindo os orçamentos, planos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e seu parecer prévio; o relatório resumido
da execução orçamentária e de gestão fiscal.
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A partir de então passou a ser obrigatória para todos os entes públicos a
publicação ampla de uma série de dados fiscais, orçamentários e financeiros,
inclusive por meios eletrônicos.
Não obstante o avanço que essa medida representou, não havia, no
entanto, naquele momento, uma preocupação com a compreensão e verdadeira
acessibilidade dos cidadãos às informações. A mera divulgação de informações de
conteúdo técnico, como relatórios de execução orçamentária, balanços financeiros
ou demonstrativos de restos a pagar, ininteligíveis para a maioria dos cidadãos, não
concretizava o princípio da transparência e o direito de acesso à informação.
Em novembro de 2004, a Controladoria-Geral da União criou, de forma
inédita no Brasil, o Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br) para
viabilizar o acompanhamento efetivo e facilitado por qualquer pessoa da aplicação
do dinheiro púbico federal. É importante ressaltar que não havia, à época, nenhuma
lei que obrigasse a criação de sites dessa natureza ou a abertura das contas
públicas nesse nível de detalhamento.
Para alcançar o propósito de efetivamente permitir o acesso e
compreensão das informações divulgadas, o desenvolvimento do Portal da
Transparência baseou-se em diretrizes, como: facilidade de acesso, sem necessidade
de senha; utilização de linguagem cidadã, de modo a permitir uma melhor
inteligibilidade das informações publicadas; navegação simplificada; informações
tempestivas e confiáveis; disponibilização de ferramentas de busca e consulta;
aperfeiçoamento permanente do site e contínuo incremento de novas bases.
Assim, em um primeiro momento, o Portal da Transparência disponibilizou
informações sobre “Transferências de Recursos” para Estados, Distrito Federal e
Municípios, descentralizações diretas aos cidadãos, decorrentes da execução de
programas governamentais, bem como “Aplicações Diretas” do Governo Federal,
permitindo o acesso aos gastos, despesas e pagamentos diretos, tais como
contratação de obras e compras. Com isso, os valores repassados, por exemplo, a
cada um dos municípios pelo Fundo de Participação dos Municípios – FPM, os
recursos pagos mensalmente a cada um dos beneficiários do Programa Bolsa
Família,os convênios celebrados pela União com outros entes públicos e com
entidades privadas sem fins lucrativos, bem como as contratações de obras, bens e
serviços feitos por todos os órgãos do Poder Executivo Federal passaram a ser
divulgadas na internet.
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Em 2005, o Portal passou a publicar informações sobre os gastos feitos
com os Cartões de Pagamento do Governo Federal – CPGF, utilizados para
pequenas aquisições de bens e serviços de pronto pagamento e de entrega
imediata, que, por sua natureza, urgência ou imprevisibilidade, não podem ser
submetidas a longo e oneroso procedimento licitatório.
A divulgação desses gastos com os cartões de pagamento merece
destaque, pois representou um divisor de águas para o Portal da Transparência.
Isso porque, em 2008, a partir de pesquisas no site, jornalistas detectaram gastos
suspeitos e o uso irregular do CPGF por servidores e agentes públicos – alguns
deles altas autoridades, como ministros – dando início à veiculação de uma serie de
notícias sobre o assunto. Estava criado o chamado “Escândalo dos cartões
corporativos”, que alcançou grande repercussão junto à sociedade.
A partir desse episódio, o número de acessos ao Portal da Transparência
aumentou significativa e exponencialmente e o site se tornou nacionalmente
conhecido. Depois disso, praticamente não surgiram mais casos ou noticias
relacionadas ao uso irregular dos cartões, o que comprova que a transparência pode
funcionar como poderoso instrumento inibitório de más práticas e condutas.
Voltando ao processo evolutivo da política de transparência e acesso à
informação do Governo Federal, é importante destacar a criação, em 2005, das
Páginas de Transparência de cada ministério e entidade federal, cuja implantação foi
prevista como obrigatória pelo Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 2005,
regulamentado pela Portaria Interministerial nº 140, de 16 de março de 2006.
As Páginas de Transparência divulgam informações específicas de cada
órgão e entidade federal sobre a execução orçamentária da despesa, licitações,
contratos firmados, convênios, diárias e passagens pagas a servidores, com a
indicação do nome do servidor, cargo, origem e destino dos trechos da viagem,
período e motivo da viagem.
O acesso médio mensal às diversas Páginas de Transparência dos
órgãos e entidades em 2012 foi de 80.594 usuários.
Já em relação ao Portal da Transparência, a CGU deu seguimento ao
trabalho contínuo de ampliação do conteúdo ofertado passando a divulgar também: a
relação de todos os servidores de cada órgão e seus dados funcionais; a relação de
todas as empresas suspensas ou declaradas inidôneas por qualquer órgão público do
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país; e informações detalhadas sobre os empreendimentos relacionados à Copa 2014
e às Olimpíadas 2016, por meio da criação de Portais temáticos específicos
(www.portaldatransparencia.gov.br/copa2014ee
www.portaldatransparencia.gov.br/rio2016).
Vale destacar o efeito multiplicador produzido pelo Portal da
Transparência do Governo Federal, cuja iniciativa inspirou diversos estados e
municípios a desenvolverem canais semelhantes na internet para a divulgação de
dados de interesse público. Em 2006, os primeiros Portais estaduais e municipais
começaram a ser lançados e, hoje, todos os Estados, por exemplo, contam com seu
próprio Portal da Transparência.
Em maio de 2010, o Portal da Transparênciado Governo Federal viveu
um novo grande avanço: para atender a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de
2009, que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal, ele passou a ser atualizado
diariamente, disponibilizando, de forma detalhada todas as informações referentes a
receitas e despesas realizadas no dia anterior, sendo que as despesas são
organizadas nas fases de empenho, liquidação e pagamento. Com isso, pela
manhã, qualquer cidadão pode obter informações sobre o número do processo, o
bem fornecido ou serviço prestado, a pessoa física ou jurídica beneficiada e detalhes
sobre procedimento licitatório realizado no dia anterior por todos os órgãos e
entidades federais. Isso virou um case internacional.
A alteração legislativa operada pela Lei Complementar nº 131, de 2009,
promoveu finalmente a institucionalização da transparência. Foi a primeira vez que
uma lei obrigou todos os entes públicos – União, estados e municípios – e todos os
Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – a colocarem na internet, de forma
amigável e em tempo real, todas as despesas e receitas. A Lei estabeleceu um
cronograma diferenciado para os municípios pequenos, concedendo a eles um
prazo maior para adoção das medidas previstas. Para a União e estados o prazo
para que as informações fossem disponibilizadas em base diária na internet foi de
apenas um ano.
Em dezembro de 2010, dando continuidade ao processo de incremento
contínuo da transparência, o Portal passou a divulgar os dados brutos e em formato
aberto das consultas estruturadas. Tal divulgação veio atender a demandas por
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download de dados que permitissem uma melhor utilização das informações
publicadas1.
Já em 2011, foram acrescentadas ao Portal dados sobre benefícios pagos
a pescadores durante o período em que a pesca é proibida (seguro defeso) e dados
sobre gastos com cartões de pagamento das ações de defesa civil.
Por fim, em 2012, o Portal da Transparência passou a divulgar a relação
das entidades privadas sem fins lucrativos que estão impedidas de celebrar
convênios, contratos de repasse ou termos de parceria com a Administração Pública
federal; a relação dos servidores federais demitidos desde o ano de 2005 pela prática
de irregularidades e, como um dos maiores avanços já empreendidos na política de
transparência pública do Estado brasileiro, o Portal da Transparência passou a
divulgar também os salários individualizados de todos os servidores federais.
A evolução do Portal da Transparência do Governo Federal pode ser mais
bem visualizada no quadro abaixo:
Ano Descrição Fonte de dados
Novembro 2004
Transferências de Recursos, inclusive Convênios
Secretaria do Tesouro Nacional /Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Novembro 2004
Dados do Programa Bolsa Família Caixa Econômica Federal
Novembro 2004
Dados do Sistema Único de Saúde Ministério da Saúde / Fundo Nacional de Saúde
Junho 2005 Dados sobre as despesas diretas da
administração pública Secretaria do Tesouro Nacional /Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Dezembro 2005
Dados sobre cartões de pagamento do governo federal
Banco do Brasil
Dezembro 2006
Dados sobre contratos administrativos federais
Secretaria do Tesouro Nacional /Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Dezembro 2008
Relação das empresas fornecedoras que cometeram falhas ou irregularidades na execução de contratos
Controladoria-Geral da União / Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas
Janeiro 2009 Dadossobre contratos
administrativos federais Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão / Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal
Dezembro 2009
Dados sobre receita/arrecadação Secretaria do Tesouro Nacional /Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Dezembro 2009
Dados sobre funcionários públicos: número de inscrição, cargo / função, nível, organização pública, localização do escritório, etc
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão / Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
1 Diversos grupos dos chamados “hackers da cidadania” estão utilizando dados governamentais
disponíveis nos diversos sites da Administração Pública para desenvolver aplicativos que permitem novos usos e leituras desses dados.
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Maio 2010 Dados sobre despesas da Copa de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016
Múltiplas Fontes
Maio 2010 Informações diárias sobre as despesas financeiras da administração pública federal
Secretaria do Tesouro Nacional /Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Dezembro de 2010
Download de dados brutos e em formato aberto
Dezembro de 2011
Dados sobre Seguro Pescador Ministério do Trabalho
Dezembro de 2011
Dados sobre Cartão de Pagamento da Defesa Civil
Ministério da Integração Nacional
Março de 2012
Relação de entidades privadas sem fins lucrativos impedidas de celebrar convênios com o Governo Federal
Múltiplas Fontes
Junho de 2012
Remuneração individualizada de todos os servidores públicos federais
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão / Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
Setembro de 2012
Relação dos servidores punidos com demissão, cassação de aposentadoria e destituição de cargo em comissão ou função comissionada, no âmbito do Poder Executivo Federal, desde o ano de 2005.
Diário Oficial da União
Nesse sentido, com a divulgação de um número cada vez maior de
dados, o número de acessos ao Portal cresceu, desde sua criação até o final de
2009, aproximadamente 600% - valor significativo e que demonstra o aumento do
interesse da sociedade pelo acompanhamento do que é feito com o dinheiro público.
Abaixo, podem ser observados os demais números referentes ao Portal:
Portal da Transparência em números
Valores expostos: BRL 10,8 Trilhões
Banco de dados:Mais de 1,4 Bilhões de registros
Acessos - Média mensal de visitas: 688.659
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Os resultados alcançados pelo Portal foram reconhecidos nacional e
internacionalmente. No âmbito interno, o Portal foi premiado, por exemplo, pelo II
Prêmio Nacional de Desburocratização Eletrônica Sistema FIRJAN/FGV Projetos em
2007,pelo 11º Prêmio CONIP de Excelência em Inovação na Gestão Pública e pelo
12º Concurso Inovação na Gestão Pública, promovido pela Escola Nacional de
Administração Pública (ENAP), ambos em 2008 e pelo Prêmio e-Gov de 2009
categoria e-Serviços Públicos. No plano internacional, o Portal da Transparência foi
premiado em 2008 pelo UNODC como uma das melhores boas práticas de
governança pública e prevenção e combate à corrupção e, no mesmo ano, o Portal
levou o Brasil a alcançar a oitava colocação no Índice do Orçamento Aberto
promovido pela International Budget Partnership.
Em 2011, em virtude do protagonismo exercido no âmbito internacional
em termos de transparência e de prevenção da corrupção, o Brasil foi convidado
pelos EUA para construir com eles uma iniciativa multilateral para governo aberto. A
Open Government Partnership (OGP) ou Parceria para Governo Aberto é uma
iniciativa internacional que tem o objetivo de assegurar compromissos concretos de
governos nas áreas de promoção da transparência, luta contra a corrupção,
participação social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, de
maneira a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsáveis.
Congregando nações e organizações da sociedade civil líderes em
transparência e governo aberto, a OGP é um veículo para se avançar mundialmente
no fortalecimento das democracias e dos direitos humanos, na luta contra a
corrupção e no fomento de inovações e tecnologias para transformar a governança
do século XXI.
O Comitê Diretor Internacional da iniciativa contou, no biênio de 2011-
2012, com a co-presidência do Brasil (Controladoria-Geral da União) e dos EUA
(Departamento de Estado), sendo composto por representantes também dos
governos do México, África do Sul, Filipinas, Reino Unido, Indonésia e Noruega,
além de organizações da sociedade civil do mundo todo, como o Instituto de
Estudos Socioeconômicos (Inesc), International Budget Partnership, Africa Center
for Open Governance e Revenue Watch Institute, entre outros.
Em menos de um ano desde a sua criação, a Iniciativa já conta com a
adesão de mais de 50 países que assumiram o compromisso público internacional
de adotar ações concretas para promover a transparência, fortalecer a cidadania,
combater a corrupção e utilizar novas tecnologias para robustecer a governança.
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3 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO BRASILEIRA
Não obstante todos os avanços e contínua evolução na política de
transparência ativa do Governo Federal descritos no tópico anterior, e a par de todo
o reconhecimento do trabalho desenvolvido pelo Brasil nessa área, o país ainda
carecia de uma Lei de Acesso à Informação. Isso gerava, inclusive, uma situação
curiosa, pois, geralmente, nos outros países, os governos deram início a políticas de
transparência a partir da edição de leis de acesso à informação. O Brasil contava
com sólidas e reconhecidas iniciativas de transparência ativa, mas não dispunha
ainda de lei que regulamentasse o direito de qualquer cidadão solicitar o acesso a
informações públicas.
Assim foi que, em 16 de maio de 2012, o Brasil finalmente passou a
contar com a Lei de Acesso a Informação, a Lei nº 12.527/12, que regulamenta o
direito de qualquer pessoa, sem precisar apresentar o motivo, receber dos órgãos e
entidades públicas, de todos os entes e todos os Poderes, as informações
requeridas.
A Lei de Acesso vem coroar e consolidar o processo de transparência e
abertura dos governos vivido nos últimos anos. A Lei avança no conceito de
transparência para considerá-la não só uma forma de inibir a prática de más
condutas e prevenir a corrupção, mas também ferramenta poderosa para a melhoria
da gestão pública e da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos.
A Lei de acesso à Informação veio regulamentar dispositivos
constitucionais, especialmente o art. 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal, que
prevê que “Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
A nova Lei traz muitos avanços em relação à legislação anterior e está
sendo considerada uma das mais modernas do mundo pela sua ampla abrangência
(aplica-se aos Três Poderes e às três esferas federativas) e pela consagração do
princípio de dados abertos e de requisitos de acessibilidade a orientar a publicação
de informações na internet.
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São apresentados a seguir os principais dispositivos da Lei Brasileira de
Acesso Informação:
1. Ampla abrangência: A Lei é aplicada aos Poderes Executivo,
Legislativo, incluindo Cortes de Contas, Judiciário e ao Ministério
Público. Autarquias, fundações públicas, empresaspúblicas,
sociedades de economia mista e entidades controladas direta ou
indiretamente pelos entes da federação. Entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam recursos públicos.
2. Adoção do princípio de que o acesso é a regra e o sigilo a
exceção: Todas as informações não protegidas por sigilo ou que não
tenha caráter pessoal (que diga respeito à intimidade, vida privada,
honra e imagem) são públicas e, portanto, acessíveis por qualquer
pessoa.
3. Transparência Ativa: Obrigatoriedade da divulgação de um rol mínimo
de informações (informações institucionais, horário de funcionamento
do SIC; despesas, licitações, contratos, convênios, remuneração dos
servidores, respostas a perguntas frequentes, dentre outras) a ser
disponibilizadas nos sítios dos órgãos públicos em formato de dados
abertos, garantida a acessibilidade.
4. Transparência Passiva: Criação obrigatória do Serviço de
Informações ao Cidadão (SIC), que é a unidade física responsável pelo
recebimento, processamento e gerenciamento das solicitações de
acesso às informações que não estão disponibilizadas de forma ativa
no sítio da internet de determinado órgão ou entidade pública. O prazo
para resposta aos requerentes é de até 20 dias, prorrogáveis por mais
10 dias.
5. Pedido não motivado: Os órgãos e entidades requeridos não podem
exigir que o solicitante justifique/motive seu pedido, salvo quando se
tratar de informação pessoal.
6. Classificação de Sigilo: Limitação do prazo máximo que uma
informação pode ser mantida sob sigilo (50 anos); redução do número
de categorias de classificação (ultrassecreta, secreta e reservada) e do
rol de autoridades competentes para classificar; previsão expressa e
taxativa de hipóteses que autorizam a classificação de uma informação
como sigilosa.
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7. Instâncias Recursais: Estabelecimento de três instâncias recursais
que podem rever as decisões que negam pedidos de acesso à
informação, com destaque, no âmbito federal, para o papel da
Controladoria-Geral da União, que pode determinar ao órgão ou
entidade que entregue a informação requerida, e da Comissão Mista de
Reavaliação das Informações - CMRI, composta por Ministros de
Estado2, que funciona como última instância administrativa de revisão
das decisões relacionadas a pedidos de acesso à informação.
8. Proteção das Informações pessoais: Informações relativas à
intimidade, à vida privada, à honra e à imagem das pessoas terão
acesso restrito a terceiros, independentemente de classificação de
sigilo, pelo prazo de 100 anos. As exceções a esse sigilo são as
seguintes: (i) expresso consentimento da pessoa, (ii) apuração de
irregularidades, (iii) cumprimento de ordem judicial, (iv) defesa de
direitos humanos e (v) proteção de interesse público preponderante.
9. Órgão encarregado de monitorar a aplicação da lei: No âmbito
federal, a Controladoria-Geral da União foi designada como órgão
responsável pelo monitoramento da aplicação da lei, com as
seguintes atribuições, dentre outras: (i) promoção de campanha de
abrangência nacional de fomento à cultura da transparência na
administração pública e conscientização do direito fundamental de
acesso à informação, (ii) treinamento de agentes públicos no que se
refere ao desenvolvimento de práticas relacionadas à transparência
na administração pública, (iii) encaminhamento ao Congresso
Nacional de relatório anual com informações atinentes à
implementação da Lei de Acesso.
2A CMRI é composta pelos titulares dos seguintes Ministérios: Casa Civil da Presidência da
República, que a presidirá; Ministério da Justiça; Ministério das Relações Exteriores; Ministério da Defesa; Ministério da Fazenda; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Advocacia-Geral da União; e Controladoria Geral da União.
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3.1 Balanço de 6 meses de aplicação da Lei de Acesso à Informação no âmbito da Administração Pública Federal
A Lei de Acesso à Informação foi sancionada em 18 de novembro de
2011 e entrou em vigor em 16 de maio de 2012, ou seja, a Administração Pública
teve apenas 6 meses para se preparar para sua implementação, enquanto a média
dos outros países foi de dois anos, sendo que, no Reino Unido, por exemplo, o
prazo foi de cinco anos.
Não obstante o exíguo prazo, o Governo Federal dedicou-se com
prioridade à tarefa e adotou uma série de medidas para garantir a implementação da
Lei, com destaque para os treinamentos e ações de sensibilização e disseminação
do direito de acesso à informaçãojunto aos servidores e para o desenvolvimento do
Sistema Eletrônico de Acesso à Informação - e-SIC.
O e-SIC é a ferramenta desenvolvida pela CGU, disponível na Internet
(www.acessoainformacao.gov.br/sistema), que permite a qualquer cidadão, de forma
fácil e ágil, solicitar informações aos órgãos, entidades e empresas públicas
federais. Por meio do sistema, além de fazer o pedido, é possível acompanhar o
prazo pelo número de protocolo gerado e receber a resposta da solicitação por e-
mail; entrar com recursos, apresentar reclamações e consultar as respostas
recebidas. O e-SIC também possibilita aos órgãos e entidades acompanhar a
implementação da Lei e produzir estatísticas sobre o seu cumprimento.
Na data em que a LAI completou seis meses de vigência, a CGU divulgou
balanço, a partir de dados extraídos do e-SIC, segundo o qual os órgãos e entidades
do Poder Executivo Federal receberam, no período, 47.290 solicitações de
informação. Desse total, 44.517, equivalente a 94,14%, foram respondidas.Entre os
pedidos respondidos, apenas 8,48% (3.774) tiveram a resposta negada. As
negativas se deram por motivos como: os dados solicitados eram de natureza
pessoal; os documentos pedidos eram sigilosos; os dados pedidos exigem
tratamento; os pedidos foram genéricos ou incompreensíveis. Outros 2.742 (6,16%)
não puderam ser atendidos ou por não tratarem de matéria da competência legal do
órgão demandado ou pelo fato de a informação solicitada não existir.
De acordo com o e-SIC, os órgãos federais estão levando, em média,
apenas 10 dias para apresentar as repostas, embora a Lei conceda o prazo de até
30 dias.
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Em relação aos órgãos mais demandados, a Superintendência de
Seguros Privados se manteve na liderança do ranking como o órgão que recebeu o
maior número de solicitações de informação, 6.102 (12,90%), seguida pelo INSS,
3.525 (7,45%); pelo Banco Central, 1.896 (4,01%); pela Caixa Econômica Federal,
1.748 (3,70%); e pelo Ministério da Fazenda, 1.295 (2,74%).
Sobre os recursos impetrados por cidadãos insatisfeitos com as respostas
recebidas, foram apresentados nos primeiros 6 meses da LAI apenas 2.722 recursos
à autoridade hierarquicamente superior à que negou a informação, o que representa
apenas 6% do total de respostas. Entre os motivos dos recursos, os mais comuns
foram: informação incompleta; informação recebida não corresponde à solicitada;
justificativa para o sigilo insatisfatória ou não informada; resposta não foi dada no
prazo; informação recebida por meio diferente do solicitado; e ausência de
justificativa legal para classificação da informação como sigilosa.
4 A APLICAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃOÀS COMPRAS PÚBLICAS
De acordo com a Constituição Federal, em seu artigo 37, a publicidade é
um dos princípios a serem observadospela Administração Pública, ao lado dos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.
A Lei nº 8.666/93 traz explicitamente o princípio da publicidade como um
dos princípios norteadores da licitação (art. 3º, V, Lei 8.666/93), não só no que diz
respeito à divulgação da licitação, mas como também a transparência de todos os
atos praticados pela Administração em todas as fases do procedimento. Observe-se
que, além de consagrar a observância da publicidade como princípio geral,a Lei de
Licitações e Contratos estabeleceu diversas medidas concretas de transparência,
como a publicação dos avisos contendo o resumo dos editais na imprensa (art.21), a
previsão de audiência pública no caso de licitações que envolvam valores vultosos
(art.39), a obrigatoriedade de utilização de procedimento licitatório que imprima
maior publicidade, mesmo que o valor corresponda à modalidade de menor rigor
quanto a divulgação do certame (art. 23,§ 4º) e o direito garantido a qualquer
licitante de conhecer os termos do contrato e do respectivo processo licitatório e, a
qualquer interessado, de obter cópia autenticada, mediante o pagamento dos
emolumentos devidos (art. 63).
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Ademais, a Lei 8.666/93 é expressa ao estabelecer no §3º do seu artigo
3ºque “a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público, os atos
de seu procedimento, salvo, quanto ao conteúdo das propostas até a respectiva
abertura e em seu artigo 4º que “é direito de qualquer cidadão acompanhar o
desenvolvimento do certame”.
Nesse sentido, pode-se constatar que a Lei 8.666/93 buscou, com a
transparência dos atos que envolvem um processo licitatório, atender a, pelo menos,
duas importantes funções: contribuir para a universalidade da participação no
certame, a qualpermite o amplo acesso de todos os interessados; e propiciaro
acompanhamento e controle social dos atos praticados, ou seja, garantir que a
transparência atue também em prol dos cidadãos e não apenas dos disputantes.
Nos últimos anos, os governos investiram significativamente na
implementação de mecanismos que produziram não só mais eficiência e agilidade
nos processos de compras públicas, como também mais transparência. Valendo-se
da modernização dos meios de comunicação, a Administração adotou novas
soluções para informatizar e otimizar os processos licitatórios, organizando-os em
ambienteseletrônicos.
Foi o advento do pregão eletrônico que revolucionou esse processo.
Como é sabido, a realização do pregão eletrônico dá-se por meio da utilização de
recursos de tecnologia da informação, em que a interação entre os agentes públicos
responsáveis pela realização da licitação (pregoeiro e equipe de apoio) e os
licitantes (fornecedores) ocorre por meio da internet. Dessa forma, o pregão amplia o
universo de participantes e proporciona transparência e celeridade ao certame, ao
permitir que qualquer pessoa acompanhe o desenvolvimento da sessão pública e
tenha acesso a todos os atos e procedimentos praticados.
Nesse sentido, o pregão eletrônico abriu caminho para progressos ainda
maiores em matéria de ampliação do mercado fornecedor, ganhos econômicos,
agilidade processual, redução de prazos e, sem dúvida, incremento da transparência
pública.Embora já fosse assegurada a devida publicidade dos processos licitatórios,
incluindoo pregão presencial, a possibilidade de acompanhamento das licitações
pela internet, à distância e de maneira detalhadapor qualquer interessado criou a
efetiva oportunidade de controle dos atos praticados pelos agentes públicos.
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Diante deste contexto, poder-se-ia questionar se o incremento da
transparência das compras públicas ainda se mostra necessária. A Lei de Acesso à
Informação (Lei nº 12.527/11) e os primeiros meses de sua implementação vieram
provar que sim.
Inicialmente, é importante ressaltar que a Lei nº 12.527/11 traz
dispositivos específicos sobre compras públicas: seu art. 7º prevê que o acesso à
informação compreende, entre outros, o direito de obter informação pertinente à
administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação,
contratos administrativos. Já o art. 8º da Lei obriga, pela primeira vez, a publicação
dos editais de licitação na rede mundial de computadores. Ou seja, ao dispor sobre
as informações que devem ser proativamente divulgadas pela Administração
Pública, a Lei estabelece que“os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos
os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a
divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores -internet" para
divulgar“informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os
respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados”. (Art.8º,
§ 1º, IV e § 2º).
Denota-se, pois, que a Leide Acesso à Informação, ao prever
expressamente a obrigatoriedade de publicação dos editais de licitação na
internet,amplia a transparência das compras públicas, favorecendo a concorrência
entre os licitantes interessados e o monitoramento do processo.
No entanto, a maior contribuição que a Leide Acesso à Informação trouxe
para o incremento da transparência das compras públicas não está relacionada à
ampliação da transparência ativa, mas da transparência passiva ou sob demanda,
ou seja, ao direito de qualquer pessoa requerer informações sobre os procedimentos
de licitações e contratos, sem a necessidade de apresentar justificativa para acessar
essas informações.
Os exemplos de solicitações de informação colacionados abaixo, dirigidos
a diferentes órgãos e entidades federais nos primeiros meses de vigência da Lei,
demonstram o uso que vem sendo feito do direito de acesso à informação no que se
refere às compras públicas:
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“Solicito o edital do processo licitatório realizado para selecionar o
Restaurante e Lanchonete do órgão XXX, em Brasília. Informar
também o conteúdo do contrato firmado para este fim.”
“Quero saber qual foi a forma de licitação para a contratação da
empresa XXXXX CNPJ: YYYYYY para implantar o sistema de gestão
no órgão ZZZZZZ e quanto se gastou para comprar e manter este
sistema no exercício 2012.”
“Gostaria de saber quanto foi gasto com manutenção predial pelo
órgão XXXX em 2011, e quando será aberta nova licitação para
concorrência de novas empresas.”
“Solicito cópias dos processos licitatórios dos anos de 2009, 2010,
2011 e 2012 da Prefeitura XXXXXXX/MG, como também cópias dos
convênios assinados com a União e Estado de MG no mesmo período.
Um agravante: Sou vereador do município e mesmo assim não consigo
tais documentos junto ao órgão municipal.”
“Gostaria de obter informações no tocante a processos licitatórios, no
caso de fornecimento de livros para o Ministério X.”
“Eu, XXXX, brasileiro, deputado federal, requeiro a Vossa Excelência,
informações acerca de quais os contratos firmados entre o Ministério
YYYY e a empresa ZZZ, na situação de dispensa ou inexigibilidade de
licitação, inclusive seus aditivos, informando, em cada caso: número do
Contrato, objeto contratado, valor original, motivo da dispensa de
licitação, duração do contrato, situação de execução em que se encontra
o objeto do contrato e cópias dos referidos contratos e aditivos.”
“Gostaria de me informar se o processo de licitação realizado pela
entidade XXXX para contratação de serviços de alimentação está sendo
realizado conforme o que foi descrito em seu edital. O pregão já ocorreu,
mas a empresa vencedora do certame ainda não assumiu o serviço.
Gostaria de saber se os prazos estabelecidos no edital para envio de
documentação comprobatória da habilitação e a assinatura do contrato
foram respeitados. Se possível, gostaria de saber exatamente a data da
assinatura do contrato. Como posso conseguir a vista desse processo?”
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“Informações sobre: Dispensa de Licitação nº XXXX/2006 pertencente
ao Processo Administrativo YYYY. 1) De que forma foi rescindo esse
contrato? 2) Quais pagamentos e/ou devoluções foram efetuados? 3)
Onde se encontram documentadas todas essas informações, visto que
as mesmas não estavam arquivadas nos autos de processo em
Fevereiro/2012.”
“Gostaria obter informações e documentação sobre a atuação da
empresa XXXX junto ao governo federal: - quando foi assinado o
contrato com a XXXX ? - por que foi dispensada a licitação neste caso?
- quanto está sendo pago pela consultoria? - quais as reais atribuições
da empresa? - qual o cronograma de atividades contratadas? - Já
foram entregues relatórios (parcial ou final)? Se sim, gostaria de
acessá-los. Além das respostas, gostaria de solicitar cópia do contrato.
Pedido de informações a respeito do Pregão Eletrônico nº XXX/2011,
realizado pelo YYYY. Solicitante requer "cópia do Parecer Jurídico que
se manifestou sobre o Termo de Revogação apresentado pelo
Ordenador de Despesas, no qual apresenta alegações atinentes do
procedimento licitatório."
“Gostaria de saber o valor gasto nos anos de 2010 e 2011 com
manutenção do prédio do órgão XXX. Gostaria de saber também quais
são as empresas que prestam esse serviço e quando será realizada
nova licitação para concorrência de novas empresas.”
“Senhor Chefe, gostaria de saber se os servidores desse órgão,
designados para as funções de fiscais de contrato, recebem treinamento
específico. Tal indagação se faz necessária tendo em vista que o artigo
67 da Lei de Licitações atribui larga responsabilidade aos que
desempenham esse encargo. O desconhecimento das normas
pertinentes podem causar enorme prejuízo ao erário e aos contratados.”
Prezados Senhores: sou Presidente de Comissão de Licitação e
Pregoeiro Público do Estado XXXX. Em licitação para contratação de
seguro de vida, a empresa YYY foi impugnada sob alegação de que a
mesma não é autorizada pela SUSEP para operar com esse tipo de
seguro em nossa Região. Solicito nos informar se a Seguradora XXXX
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está autorizada para operar no Estado e se consta na SUSEP se a
mesma tem Sucursal na capital do Estado. Agradeço a presteza de
resposta urgente, pois nosso processo licitatório encontra-se parado
necessitando da informação para nossa decisão..
Prezados, gostaria de saber o tipo de licitação, o numero da licitação, o
numero do contrato, os valores dos pagamentos efetuados à empresa
XXX, bem como se o vigilante FULANO DE TAL foi lotado neste posto
e em que período. Motivo: esta empresa prestou serviços a este órgão,
contratou o FULANO, mas não assinou sua carteira. O rapaz morreu e
sua esposa não consegue a pensão por não ter provas sobre este
vinculo.”
“Gostaria de solicitar o projeto, a licitação e as características que
deveriam ter sido atendidas na instalação de iluminação de emergência
nos corredores das casas dos estudantes da Escola XXX, visto que é
um sistema que nunca funcionou efetivamente. Obrigado”
“Solicito o fornecimento de cópia integral e parecer técnico por meio do
qual a diretoria do órgão XXX definiu pela inexigibilidade de licitação na
contratação de Bancos como agentes pagadores de benefícios.”
Quais as sanções administrativas aplicadas a Empresa XXX, quando a
mesma desistiu de Obra YYYY?
Observe-se que não apenas cidadãos, mas também agentes públicos e
empresas estão se valendo da Lei de Acesso à Informação para obter os mais
diversos dados sobre licitações e contratos. Isso comprova que a Lei se constitui
poderosa ferramenta não só para o controle e prevenção de falhas e irregularidades,
mas também para a melhoria da gestão pública e para a redução da assimetria
informacional existente no mercado.
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CONCLUSÃO
O Brasil viveu nos últimos anos um processo progressivo de melhoria das
políticas de transparência e acesso à informação, as quais, para serem exitosas,
exigem a implementação gradual e contínua de medidas novas e inovadoras que
possam vencer os desafios envolvidos na tarefa de dar visibilidade à gestão pública.
A edição da Lei de Acesso à Informação veio complementar esse ciclo
virtuoso de abertura. O Brasil já era referência em matéria de divulgação espontânea
de informações governamentais, mas faltava-lhe ainda uma lei que regulasse o
acesso amplo a qualquer documento ou informação específica buscados pelo
cidadão.
A contribuição que a referida Lei pode trazer para o incremento da
transparência das compras públicas é significativa. Embora muito já se tenha feito e
avançado nessa área, a obrigatoriedade de publicação dos editais de licitação na
internet e a possibilidade de qualquer pessoa, física ou jurídica, requerer
informações sobre os processos licitatórios e contratos, aumentam sobremaneira a
visibilidade e monitoramento desses atos.
Certamente, os desafios da implementação daLeide Acesso à Informação
são muitos e deverão ser enfrentados. O maior deles é a cultura do sigilo que, de
forma silenciosa e invisível,ainda se constitui um dos grandes obstáculos para a
abertura dos governos.
É importante destacarque governos mais transparentes não significam
necessariamente governos melhores ou mais eficientes, tampouco podem assegurar
cidadãos mais bem informados ou participativos.Todavia, quando bem estruturadas
e com objetivos bem definidos, medidas e políticas de transparência podem, sim,
criar condições ideais que propiciem a consecução de governos melhores e mais
eficientes e cidadãos mais bem informados e participativos.
Por isso, o caminho para a transparência e o acesso à informação deve
ser tomado como um caminho sem volta, que não admite interrupções ou
retrocessos. E mais do que um projeto resultante da vontade política de um
governante, a transparência e o acesso à informação devem ser concebidos como
políticas de Estado porque decorrentes de princípios inerentes à democracia.
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AUTORIA
Vânia Lucia Ribeiro Vieira – Procuradora Federal, Mestre em Direito Administrativo pela UFMG, Diretora de Prevenção da Corrupção da Controladoria-Geral da União (CGU).
Endereço eletrônico: [email protected]