FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDÔNIANUCLEO DE CIÊNCIAS SOCIAISDEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONOMICAS

EDNÉIA TRAJANO DE OLIVEIRA VIANA

GESTÃO DE ORÇAMENTO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DERONDÔNIA: ESTUDO DE CASO (PERÍODO 2004-2006)

Ednéia Trajano de Oliveira Viana

GESTÃO DE ORÇAMENTO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DERONDÔNIA: ESTUDO DE CASO (PERÍODO 2004-2006)

Monografia apresentada junto ao

curso de Ciências Econômicas da

Universidade Federal de Rondônia

como requisito necessário para

obtenção do grau de Bacharel no

Curso de Ciências Econômicas.

Data da aprovação: / abril / 2010.

Banca Examinadora

____________________________________________________

Prof. Ms. José Evandro Bastos Oliveira - Orientador

____________________________________________________

Prof. Dr. Sílvio Rodrigues Persivo Cunha

____________________________________________________

Prof. Ms. Aldenor José Neves

ii

FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDÔNIANUCLEO DE CIÊNCIAS SOCIAISDEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONOMICAS

GESTÃO DE ORÇAMENTO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DERONDÔNIA: ESTUDO DE CASO (PERÍODO 2004-2006)

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado àFundação Universidade Federal de Rondônia –UNIR, como requisito necessário para obtenção dograu de Bacharel no Curso de Ciências Econômicas.

Orientador: Prof. Ms. José Evandro BastosOliveira

Porto Velho – ROMarço 2010

1

SUMÁRIO

SUMÁRIO .....................................................................................................................2

RESUMO .....................................................................................................................4

INTRODUÇÃO..............................................................................................................5

CAPÍTULO I – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA...........................................................7

1.1 O Orçamento Público.......................................................................................8

1.2 Origem do Orçamento....................................................................................10

1.3 Princípios Orçamentários..............................................................................13

1.3.1 Princípio da Legalidade.................................................................................14

1.3.2 Princípio da Anualidade.................................................................................14

1.3.3 Princípio da Unidade......................................................................................15

1.3.4 Princípio da Universalidade..........................................................................15

1.3.5 Princípio do Orçamento Bruto......................................................................16

1.3.6 Princípio da Programação.............................................................................16

1.3.7 Princípio do Equilíbrio...................................................................................16

1.3.8 Princípio Participativo....................................................................................17

1.3.9 Princípio da Exclusividade............................................................................17

1.3.10 Princípio da Especificação............................................................................17

1.3.11 Princípio da Publicidade................................................................................18

1.3.12 Princípio da Não-Afetação das Receitas......................................................18

1.3.13 Princípio da Legalidade da Tributação........................................................18

1.4 Orçamento Programa.....................................................................................19

1.5 Processo de Planejamento Orçamentário...................................................22

1.6 Ciclo Orçamentário.........................................................................................24

1.7 Elaboração do Orçamento.............................................................................25

1.8 Plano Plurianual – PPA..................................................................................26

1.9 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO........................................................27

1.10 Lei Orçamentária Anual – LOA......................................................................27

1.11 Execução Orçamentária.................................................................................27

1.12 Controle e Avaliação Orçamentária..............................................................28

CAPÍTULO II – A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA UNIR.................................29

2.1 Estrutura organizacional................................................................................30

2.2 Conselho Universitário – CONSUN...............................................................30

2

2.3 Conselho Superior Acadêmico – CONSEA..................................................31

2.4 Conselho de Administração – CONSAD......................................................32

2.5 Reitoria.............................................................................................................32

2.6 Pro-Reitorias...................................................................................................33

2.6.1 Pró-Reitoria de Administração e Gestão de Pessoas - PRAGEP..............33

2.6.2 Pró-Reitoria de Planejamento – PROPLAN..................................................33

2.6.3 Pró-Reitoria de Graduação – PROGRAD.....................................................34

2.6.4 Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa – PROPESq...........................34

2.6.5 Biblioteca Central...........................................................................................35

2.6.6 Procuradoria Jurídica – PROJUR.................................................................36

2.6.7 Assessoria de Comunicação – ASCOM.......................................................36

2.6.8 Núcleos............................................................................................................36

CAPÍTULO 3 – O PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR........37

3.1 PROCEDIMENTOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR...............37

3.2 PROPOSTA DE MELHORIA NA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA UNIR

38

CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................43

REFERÊNCIAS...........................................................................................................49

3

RESUMO

Após exame da execução orçamentária no período de 2004 a 2006, na UniversidadeFederal de Rondônia – UFRO, fora suficiente para propiciar uma idéia geral sobre agestão orçamentária e a necessidade de melhoria nos processos de compras e deexecução dos serviços da Instituição. A otimização dos processos tem como objetivoa diminuição de custos, agilidade na execução de suas atividades operacionais etomada de decisão. Como proposta de otimização das atividades o trabalho mostraque uma das principais características deve ser a transformação do processoorçamentário passivo, quando depende exclusivamente da interação humana para asua execução, em processo ativo, envolvendo o sistema eletrônico.

Palavras-chave: Orçamento Público, descentralização, sistema eletrônico.

4

INTRODUÇÃO

Orçamento Público é o instrumento de que dispõe o Poder Público,

em qualquer de suas esferas, para expressar, em determinado período de tempo, o

seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a

serem obtidos bem como as despesas a serem efetuadas.

É no orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos

que o governo recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser

realizada sem estar fixada no orçamento.

Orçamento é um plano de trabalho governamentalexpresso em termos monetários, que evidencia a políticaeconômico-financeira do Governo e em cuja elaboraçãoforam observados os princípios da unidade,universalidade, anualidade, especificação e outros queestudaremos adiante (SILVA, 1996, p. 37).

Este trabalho está estruturado em três capítulos, com uma breve

introdução sobre orçamento em geral, execução orçamentário e alternativas para

mudança que busca mostrar a necessidade de descentralização do controle

orçamentário na Fundação Universidade Federal de Rondônia – UNIR com

implantação de sistema integralizado, onde cada gestor, na esfera de sua

responsabilidade, faça a aplicação dos recursos com transparência.

A grande novidade em termos de democratização do processo

orçamentário e que vem revolucionando a forma de se planejar, elaborar e

acompanhar o orçamento público no Brasil é o chamado Orçamento Participativo. O

capítulo 1 faz uma revisão teórica acerca do sistema contábil e orçamentário,

demonstrando a sua importância para o desenvolvimento. Traz à reflexão a história

da contabilidade pública, abrangendo o orçamento público e sua origem, seu

significado, seus princípios.

Discorre ainda, neste capítulo, sob o processo e planejamento do

orçamento programa, apresentando o ciclo orçamento, os procedimentos da

elaboração do orçamento, sua execução, seu controle e avaliação.

No Capítulo 2 busca - se apresentar a caracterização da instituição

onde fora realizada a pesquisa, sua história, sua gestão e sua estrutura

organizacional, com finalidade de apresentar a descentralização e controle efetivo

5

da aplicação orçamentária.

O Capítulo 3 procura analisar a importância da aplicabilidade

orçamentária, apresentando uma análise da execução orçamentária, com suas

oportunidades e ameaças, comparando com a necessidade de descentralização da

execução, destacando a avaliação do gerenciamento dos riscos da centralização.

Este trabalho busca demonstrar os procedimentos adotadas na área

de controle orçamentário no campus de Porto Velho, bem como traçar caminho para

alcançar objetivos relevantes ao desenvolvimento dos procedimentos da execução

orçamentária propondo como problema para esta pesquisa: como descentralizar a

execução orçamentária, para o êxito da aplicabilidade dos recursos na área a qual

foi destinado, na Universidade.

6

CAPÍTULO I – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

O orçamento é um ato pelo qual prevê a arrecadação de receitas e

autoriza a sua aplicação em despesas discriminadas, durante certo período, de

forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do

governo.

Desta definição constam as matérias do orçamento, previsão de

receitas e autorização para a realização de despesas, a exigência de discriminação

das despesas, a periodicidade do orçamento, e o seu conteúdo programático, além

de expressão da política econômica e financeira do governo do qual é emanado.

Orçamento Público – Previsão dos fatos patrimoniais deuma entidade pública. Previsão de despesas e receitasde uma entidade pública. Previsão do exercício de umaentidade de fins públicos (SÁ & SÁ, 1995, p. 337).

Enfim, é um processo de planejamento dinâmico e contínuo que é

usado pelo Estado e por empresas públicas para demonstrar os planos de

programas de trabalho por um determinado período.

Pesquisas mostram que a administração orçamentária vem

passando, nas três últimas décadas, por grandes mudanças, tanto em seu papel

social quanto na forma de gestão, destacando-se, especialmente, as alterações que

nos últimos anos iniciaram sobre o modelo de gerenciamento e de planejamento, na

busca de desenvolver uma nova cultura de gerencial no setor público.

TEIXEIRA e SANTANA (1994, p. 7), ensinam que a administração

pública “tem por característica específica uma relação de responsabilidade direta

com o processo histórico global que se dá no desenvolvimento da sociedade, daí a

necessidade de continuamente redefinir a sua missão em face dos novos

imperativos, sob pena de comprometer a sua capacidade sinérgica”.

No entanto, conforme KOHAMA (1996, p. 17), “o Estado – que é a

organização do poder político da comunidade – é organizado com a finalidade de

harmonizar sua atividade, de forma que atinja o objetivo de promover e satisfazer a

prosperidade pública, ou seja, o bem comum”.

7

O surgimento de leis orçamentárias marca a separação do Tesouro

do Rei do Tesouro do Estado e da necessidade de legitimação na representação

parlamentar para a exação dos recursos da sociedade e sua posterior aplicação.

No Brasil, o ciclo orçamentário federal teve alterações após a

promulgação da Constituição Federal de 1988, encontrando fundamento

constitucional nos artigos 165 a 169. Dentre os instrumentos constitucionais criados

em 1988, destacam-se o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias -

LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.

[...] A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que representou uma novidadeno processo orçamentário, teria como atribuição: a) definir as metas eprioridades da administração pública federal - ou seja, do Plano Plurianual -incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; b)orientar a elaboração da lei orçamentária anual; c) dispor sobre alteraçõesna legislação tributária; estabelecer a política de aplicação de recursos dasagências financeiras oficiais de fomento (BNDES e Caixa Econômica, porexemplo) e, e) autorizar a criação de cargos e carreiras, concessão devantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal. (OLIVEIRA, 1995, p.128).

O orçamento é um ato pelo qual se prevê a arrecadação de receitas

e se autoriza a sua aplicação em despesas discriminadas, durante o período de um

ano, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho

do governo. Dessa definição constam as matérias do orçamento, previsão de

receitas e autorização para a realização de despesas, a exigência de discriminação

das despesas, a periodicidade do orçamento, e o seu conteúdo programático, além

de expressão da política econômica e financeira do governo do qual é emanado.

Com base nos pensamentos aristotélicos, conforme SILVA (1996, p.

18), o Estado tem como finalidades básicas a segurança, com o objetivo de manter a

ordem política, econômica e social; e o desenvolvimento, com o objetivo de

promover o bem comum.

1.1 O ORÇAMENTO PÚBLICO

A Administração Orçamentária do Estado é definida como o conjunto

de princípios, normas, sistemas, instituições e procedimentos que tornam possível a

obtenção de recursos financeiros públicos e sua aplicação para atingir os objetivos

traçados, buscando a satisfação das necessidades coletivas da sociedade.

8

O Orçamento Público é um plano de governo expresso em forma de

lei, que faz a estimativa de receita a arrecadar e fixa a despesa de igual valor para

um período determinado de um ano, chamado exercício financeiro.

A lei orçamentária não é de caráter mandatário e, o governante não

está obrigado a realizar todas as despesas ali previstas, porém não poderá contrair

outras sem a prévia aprovação do legislativo.

A importância do processo orçamentário brasileiro, conforme

PEREIRA (1999, p. 124), pode ser dimensionada pelo tratamento que o assunto

recebe na Constituição Federal, que determina o encadeamento lógico e sistemático

ao planejamento da ação governamental, o plano plurianual, as diretrizes

orçamentárias e os orçamentos anuais.

A ação planejada do Estado quer na manutenção de suas

atividades, quer na execução de seus projetos, de acordo com PISCITELLI, TIMBÓ

e ROSA (1997, p. 47), materializam-se “através do orçamento público, que é o

instrumento de que dispõe o poder público para expressar, em determinado período

de tempo, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos

recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a

serem efetuados”.

Neste sentido, a representatividade do orçamento se afigura em uma

dimensão muito maior que de um simples ordenamento de receitas e despesas.

Trata-se, sobretudo, de um instrumento que expressa, quantitativamente, a situação

financeira do estado e serve de parâmetro para a tomada de decisões na gestão dos

recursos públicos.

Segundo REIS (1985, p. 25), o orçamento público é tido como “um

instrumento do que serve a administração pública, no sentido de orientar as ações a

serem desenvolvidas para alcançar determinados objetivos e metas, que é

denominado de desenvolvimento econômico social”.

Por sua vez, KOHAMA (1996, p. 64) define o orçamento como “um

ato de previsão de receita e fixação da despesa para um determinado período de

tempo, geralmente um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do

Estado, bem como da contabilidade pública”.

MACHADO JR e REIS (1997, p. 13) citam que o orçamento é “um

instrumento que a administração dispõe para equacionar as realizações do futuro

em termos realísticos, num programa operacional, como um curso de ação, servindo

9

de ligação entre os sistemas de planejamento e de finanças”.

De acordo com SILVA (1996, p. 37), “orçamento é um plano de

trabalho governamental expresso em termos monetários, que evidencia a política

econômica e financeira do governo e em cuja elaboração foram observados os

princípios da unidade, universalidade, anualidade, especificação e outros”.

No entanto, quanto ao consenso no que diz respeito à definição de

orçamento público, ANGÉLICO (1994, p. 18) ressalta que ainda não se chegou a

uma definição do orçamento público que fosse livre de crítica e aceita,

principalmente, pela maioria dos autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão

continua aberta a discussões. Como nas definições do orçamento, este sempre é

visto sob o ângulo financeiro, há um grande impasse em definir se o orçamento é

essencialmente uma lei, ou um programa de trabalho do Poder Executivo.

Neste contexto, percebe-se que ainda há muito a ser pesquisado ao

buscar estabelecer a verdadeira acepção do orçamento público, especialmente no

que se refere à sua função básica de assegurar o equilíbrio financeiro da

administração pública. Não há, contudo, como negar sua importância, especialmente

na sociedade moderna, na qual as exigências intensificam-se diante das inúmeras

situações que surgem, objetivando a satisfação das necessidades públicas.

1.2 ORIGEM DO ORÇAMENTO

O Orçamento está intimamente ligado ao desenvolvimento dos

princípios democráticos, à idéia da soberania popular e, por conseguinte, ao triunfo

dos sistemas representativos do Governo, em contrapartida ao Estado antigo,

quando o monarca considerava patrimônio próprio o tesouro público e a soberania

do príncipe tinha fundamento divino.

Nessa época o povo não participava da fixação dos impostos e dos

gastos públicos, pois o monarca impunha os tributos que desejava e gastava

segundo seu poder discricionário. Apesar disso, a idéia de controle dos recursos

públicos já era previsto na legislação sancionada por Moisés, em 1300 a.C. na qual

eram regulamentadas as funções da justiça e a arrecadação dos dízimos. É

observado, também, a prática orçamentária realizada pelo Rei Davi para a

construção do ‘Templo de Salomão’.

O Orçamento Público surgiu e se desenvolveu umbilicalmente ligado

10

às instituições representativas de governo, no âmbito das relações contratuais do

pacto feudal. Segundo a literatura atual, o seu surgimento formal ter-se-ia dado em

1215 na Inglaterra em decorrência da Magna Carta outorgada pelo Rei João Sem

Terra, que foi pressionado pelos barões para que o Conselho Comum fosse

previamente consultado sobre o lançamento dos tributos.

Destaca-se um fato histórico da humanidade ocorrido na França, em

26 de agosto de 1789, a ‘Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão’, em seus

artigos 13, 14 e 15, in verbio:

Art.13. Para a manutenção da força pública e para as despesas deadministração é indispensável uma contribuição comum que deve serdividida entre os cidadãos de acordo com suas possibilidades.Art.14. Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seusrepresentantes, da necessidade da contribuição pública, de consenti-lalivremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartição, a coleta,a cobrança e a duração.Art.15. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pelasua administração. (...).

Observa-se então o direito que a sociedade francesa adquiriu de se

manifestar sobre o Orçamento Público, dos impostos que iriam pagar à sua

aplicação, inclusive, o direito de não ser tributado aleatoriamente e ilimitadamente

pelos agentes públicos de plantão.

No Brasil a evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária

são recentes, datando dos dias de atividade do Conselho Federal do Serviço Público

Civil, criado pela Lei n. 284, de 28 de outubro de 1936 e extinto pelo Decreto-lei n.

579, de 30 de julho de 1938. Esse ato organizou o Departamento Administrativo do

Serviço Público - DASP, subordinado diretamente ao Presidente da República e em

cooperação e articulação com o serviço público federal. A primeira Lei Orçamentária

foi formulada por um corpo legislativo, desde a fundação do Império, e sancionada

por decreto de 15/12/1830, para os exercícios de 1831-1832.

A primeira Carta Magna Brasileira é de 1824, em seu artigo 172

estabelecia que:

O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros osorçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará naCâmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, umbalanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do anoantecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesaspúblicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendaspúblicas. (GIACOMONI, 2001, p. 22).

11

No decorrer dos anos as constituições brasileiras passaram por

algumas evoluções e retrocessos, no entanto, há que se destacar aquela que

provocou profundas alterações no processo orçamentário que foi a de 1967,

instituída durante o período do Regime Militar, da qual se retirou, através de emenda

constitucional, a competência do Congresso Nacional de discutir e votar o

orçamento, embora nessa constasse como uma das suas atribuições. O papel do

Legislativo foi reduzido à aprovação do projeto de lei oriundo do Executivo, já que a

hipótese de rejeição era impossível de ser considerada.

A restrição de competência do Congresso Nacional só foi extinta

com a Constituição de 1988 que restabeleceu a participação dos representantes do

povo, eleitos através do voto direto, e inseriu também o princípio da participação

popular.

A visualização da importância de participar nas atividades do Estado

e interferir de forma concreta foi incorporada por entidades e pela sociedade civil.

Alguns cientistas sociais como sociólogos, contadores, economistas entre outros,

aprofundaram-se nas últimas décadas no estudo sobre o novo papel das entidades

públicas governamentais dentro do contexto social. A evolução tecnológica e a

expansão econômica mundial forçaram o início da expansão do aparelho

administrativo, a criação de novos órgãos e o recrutamento de servidores para

funções técnicas.

O orçamento passou de mero quadro de receitas e despesas para

ser base de planejamento das atividades futuras, quais sejam: auxiliar o Poder

Executivo na sua organização; dar ao Poder legislativo as bases em que se

processam a previsão da receita e da fixação das despesas; proporcionar à

administração a oportunidade de exercer um controle mais efetivo e real; servir de

base para a tomada de contas; tornar-se um instrumento fundamental à

administração; centralizar as atividades orçamentárias da instituição num

departamento especializado.

O Orçamento Geral da União – OGU, onde está incluso o orçamento

da instituição pesquisada, prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do

Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da

arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda e o Imposto sobre

Produtos Industrializados, bem como das contribuições, como o da Contribuição

12

para Financiamento da Seguridade Social, que é calculado sobre o faturamento

mensal das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e de

serviços de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que o assalariado

paga para financiar sua aposentadoria.

Os gastos do governo podem também ser financiados por operações

de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto

ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da

dívida pública.

As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas

podem ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Se a economia

crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos

também vai aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.

Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes

Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo

Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for

superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei

pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse

projeto, define as novas despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se,

ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento

na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas.

O orçamento não gera recursos, sua atuação se caracteriza,

sobretudo, na redistribuição das riquezas disponíveis na sociedade e arrecadadas

pelo Estado por meio dos tributos.

Desta forma além de representar um instrumento de caráter da

vontade popular, justificada pela atuação do poder legislativo nas fases de

aprovação e controle, o orçamento deve contribuir com a redução das

desigualdades da sociedade, uma vez que consiste em poderoso instrumento de

planejamento das ações governamentais, possibilitando a distribuição de riquezas,

sendo necessário para isso, que a sua elaboração e execução sejam realizadas com

a responsabilidade e a competência necessárias à correta gestão em prol do

interesse público.

13

1.3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

A instituição orçamentária sempre foi cercada de uma série de

regras, visando aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua finalidade. Na

fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica, tais regras ou

princípios recebiam grande ênfase, tendo sido incorporado a legislação e chegado

ate a atualidade.

Bandeira de Mello ensina que:

o principio jurídico constitui o mandamento nuclear de um sistema,verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobrediferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para suaexata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e aracionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dásentido harmônico. (MELLO, 1980, p. 230).

Os princípios orçamentários objetivam assegurar o cumprimento dos

fins a que se propõe o orçamento, sendo mais difundidos em termos de matéria

orçamentária os seguintes:

1.3.1 Princípio da Legalidade

Tem como base no artigo 5º, inciso II da Constituição Federal de

1988, segundo a qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma

coisa senão em virtude da lei”, ressaltando o caput do artigo 37, que institui o

principio da legalidade no âmbito da administração pública.

A aplicação do principio da legalidade orçamentária, além de incluir

às leis do plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

Segundo a Constituição, a iniciativa para propor a Lei do Plano Plurianual, Lei de

Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual é do Poder Executivo. Essa

exclusividade de matéria orçamentária é denominada de reserva legal.

1.3.2 Princípio da Anualidade

Define a característica fundamental de periodicidade anual do

orçamento, conforme previsto em vários dispositivos constitucionais, artigos 48,

inciso II; 165, inciso III e parágrafo 5º; e 166.

14

Encontra-se previsto na Lei n° 4.320/64 e, segundo ele, o orçamento

público deve ser elaborado e autorizado por um determinado período, no caso

brasileiro, esse período é de um ano, prescrito em seu art. 34, que o exercício

financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, compreende o período de 1º de janeiro

a 31 de dezembro. Sendo assim, a vigência da lei orçamentária deve ser limitada a

um ano calendário.

1.3.3 Princípio da Unidade

Compreende a existência de uma única lei orçamentária,

considerando cada ente federativo. Tem como visão a pratica da movimentação

financeira do Tesouro, objetivando o cumprimento da fiscalização orçamentária e

financeira por parte do poder Legislativo.

De acordo com esse princípio, cada ente federado deverá possuir

apenas um orçamento. O art. 2° da Lei n° 4.320/64 dispõe que "a Lei de Orçamento

conterá a discriminação da receita e despesa deforma a evidenciar a política

econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os

princípios de unidade, universalidade e anualidade".

O principio da unidade segue a concepção de totalidade,

determinando que as receitas e as despesas, devem constar de uma única lei

orçamentária, possibilitando a consolidação e a visão global do desempenho das

finanças públicas.

1.3.4 Princípio da Universalidade

Esse princípio encontra-se positivado no artigo 165 da Constituição

Federal de 1988, onde define que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o

orçamento fiscal, o orçamento de investimento estatal e o orçamento de seguridade

social, e também é previsto na Lei n° 4.320/64 onde estabelece que o orçamento

deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Tem como objetivo

possibilitar ao Poder Legislativo conhecer e autorizar, previamente, todas as receitas

e despesas do Estado.

Preceitua que o orçamento único deve conter todas as receitas e as

despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global,

15

não devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade

econômica estatal. Esta regra de centralização das receitas e despesas num único

documento tem por finalidade o equilíbrio do orçamento.

1.3.5 Princípio do Orçamento Bruto

Determina que todas as receitas e despesas devem aparecer no

orçamento em seus valores brutos. Tem a finalidade de impedir a inclusão de

importâncias líquidas, fundamentado no artigo 6º da Lei nº 4.320 de 1964.

Para SILVA, (1962, p. 87) “esta regra pretende impedir a inclusão,

no orçamento, de importâncias liquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo

ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado

serviço público”.

1.3.6 Princípio da Programação

Em decorrência da evolução das funções orçamentárias e tendo por

características o cunho político e formal de instrumentos de planejamentos das

ações governamentais, na medida em que vincula as normas orçamentárias à

consecução dos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.

O principio da programação decorre da necessidade de estruturar o

orçamento pelos chamados programas, que consistem em instrumentos de

organização da ação governamental, visando a concretização dos objetivos

definidos, sendo mesurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.

1.3.7 Princípio do Equilíbrio

Princípio clássico de Finanças que postula que deve haver o

equilíbrio entre receita e despesa. A Constituição Federal de 1988 impôs sua

aplicação no que tange às operações correntes, haja vista que o art. 167, inciso III,

da CF estabelece que é vedada a realização de operações de crédito que excedam

o montante das despesas de capital.

A Lei de Responsabilidade Fiscal também faz uso desses princípios

ao determinar que o montante previsto para as receitas de operações de crédito não

16

poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei

orçamentária, conforme previsto no § 2° do art. 12.

Dessa forma entende-se que o equilíbrio orçamentário deve ser visto

como um instrumento necessário ao desenvolvimento da nação.

1.3.8 Princípio Participativo

Previsto no Estatuto das Cidades, artigo 44 da Lei nº 10.257 de 10

de julho de 2001, consubstanciando a participação popular prevista no art. 61, § 2º,

da Constituição Federal de 1988:

“a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dosDeputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento doeleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com nãomenos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.

1.3.9 Princípio da Exclusividade

Segundo esse princípio, postulado pelo art. 165, § 8°, da

Constituição, a "lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão

da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para

a abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito, ainda

que por antecipação de receita, nos termos da lei".

1.3.10 Princípio da Especificação

De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem

aparecer no orçamento de maneira discriminada, demonstrando a origem e

aplicação dos recursos. Quanto maior a discriminação, maior será a clareza e a

possibilidade de fiscalização pêlos agentes competentes. O art. 5° da Lei n°

4.320/64 estabelece que a Lei de Orçamento não consignará .dotações globais

destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de

terceiros, transferências ou quaisquer outras.

Cabe ressaltar que essa regra clássica contribui com o trabalho de

fiscalização parlamentar na gestão e aplicação dos recursos orçados, servindo ainda

17

como instrumento útil de transparência e clareza das informações acerca da matéria

orçamentária.

1.3.11 Princípio da Publicidade

Constitui-se numa das bases essenciais dos governos democráticos,

o conteúdo orçamentário deve ser divulgado através dos veículos oficiais de

comunicação para conhecimento público e para eficácia de sua validade, que é

princípio para todos os atos oficiais do governo.

Considerando que o orçamento brasileiro é amparado por lei, para

gerar os seus efeitos legais e promover a eficácia dos seus atos, torna-se

fundamental a sua publicidade, conforme previsto no artigo 37, caput, da

Constituição Federal de 1988.

1.3.12 Princípio da Não-Afetação das Receitas

Segundo esse postulado, nenhuma parcela da receita de impostos

poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados

gastos. Esse dispositivo visa garantir que o gestor possa alocar recursos para

atender as despesas de acordo com as prioridades que cada circunstância requer.

Não obstante, a própria Constituição possibilita algumas exceções, como a

vinculação de recursos para a educação, art. 212, para a prestação de garantias às

operações de crédito por antecipação de receita, para a prestação de garantia ou

contra-garantia à União e para pagamento de débitos para com esta, art. 167, IV e

parágrafo 4º, e para a saúde, conforme Emenda Constitucional o nº 30.

1.3.13 Princípio da Legalidade da Tributação

Este princípio especifica as receitas públicas postula a limitação do

Estado quanto a seu papel de tributar. Desde a Emenda Constitucional nº 18/65, a

Constituição Federal de 1967 a Emenda Constitucional nº 1/69 e a Constituição

Federal de 1988, no capítulo das limitações ao poder de tributar, o referido princípio

aparece em primeiro lugar, entre as vedações impostas aos entes tributantes, onde

especifica que nada podem fazer fora da lei.

18

É interessante relevar que o "princípio da legalidade" não surge

como um direito do Fisco, mas como limitação a sua ação, em outras palavras, a

legalidade, isto é, a produção de lei com todo o perfil da imposição bem definido,

tipificado, sem generalidades ou abrangências convenientes ou coniventes, é uma

garantia do contribuinte contra a voracidade fiscal, que, no Brasil, o tempo,

infelizmente, não consegue atenuar, mas exacerbar.

1.4 ORÇAMENTO PROGRAMA

É aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas para as

quais a administração solicita os fundos necessários, identifica os custos dos

programas propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que

medem as realizações e os trabalhos realizados dentro de cada programa.

Esse modelo orçamentário se baseia na definição de programas,

projetos e atividades; na conversão dos programas, projetos e atividades em termos

financeiros, por intermédio de um sistema uniforme de classificação de contas; na

criação de medidas de trabalho para permitir a mensuração realística das

estimativas orçamentárias, além da avaliação dos resultados obtidos com a ação

gerencial e o desembolso dos recursos públicos.

O Orçamento-Programa, de acordo com Schubert (1987, p. 15),

surgiu nos Estados Unidos, na década de 50, nas grandes empresas privadas, com

o nome de Planning-Programming Budgeting System - PPBS, onde podemos citar

empresas como Du Pont, General Motors e Ford, em um esforço para planejar os

seus desenvolvimentos empresariais.

Em 1949, a primeira Comissão Hoover1, nos Estados Unidos,

recomendou que se adotasse um orçamento baseado em funções, atividades e

projetos, atribuindo-lhe o nome de Orçamento por Realizações. Em atenção a essa

recomendação, o Governo Federal reformulou o orçamento de 1951 para indicar os

programas e atividades de acordo com cada pedido de crédito, e determinou que

fossem apresentados dados relativos ao volume de trabalho e a outras realizações,

em termos descritivos.

A segunda Comissão Hoover introduziu, através da Lei n. 863, de

1 Comission on Organization of the Executive Branch of the Govemment (que ficou conhecida pelo nome deComissão Hoover. Por causa do seu presidente Herbert Hoover, ex-presidente dos Estados Unidos), Budgetinand Accounting, p. 8, Washington, U.S. Government-Printing Ofïice, 1949.

19

agosto de 1956, uma fórmula mais avançada de Orçamento-Programa, chamada

Planing, Programming and Budgeting System – PPBS2, que também é utilizada pelo

Canadá, de acordo com Lezar (1978, p. 101).

No Brasil, o orçamento moderno também está representado,

também, no Orçamento-Programa, que foi sistematizado originalmente pela

Organização das Nações Unidas - ONU, ensina Giacomoni (1996, p. 143), cuja

concepção básica foi extraída da experiência federal americana obtida com a

implantação do Orçamento de Desempenho (Performance Budget).

Em 7 de março de 1964, foi assinada a Lei n. 4.320/64, que veio

efetivar a adoção legal do orçamento-programa no Brasil. Esta Lei preceitua no seu

art. 2°: “A Lei de orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa

deforma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do

governo, obedecido aos princípios de unidade, universalidade e anualidade”.

Embora desde 1965, o Orçamento da União já se apresentasse

classificado por Funções e Sub-funções, o Orçamento-Programa teve seus

princípios claramente delineados e estatuídos quando da assinatura do Decreto lei

nº 200, de 25/02/1967, que disciplina os aspectos orçamentários, referindo-se,

expressamente, ao Orçamento-Programa, conforme-se lê em seu Art. 7°,

a ação governamental obedecerá a planejamento que vise aodesenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional,norteando-se segundo planos e programas, elaborados na forma do TítuloIII, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentosbásicos: plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais deduração plurianual; orçamento-programa anual; programação financeira dedesembolso”. (BELCHIOR, 1976, p. 13).

Em 1974, através da Portaria n. 9/74, o governo federal estendeu

sua concepção de classificação programática aos demais níveis governamentais.

Além da uniformização da terminologia, a opção pelo esquema classificatório padrão

foi justificada com base na necessidade de informações mais amplas sobre as

programações de governo, inclusive para a implementação do processo integrado

de planejamento e orçamento, conforme ensina Giacomoni (1996, p. 172).

As decisões tomadas pela adoção de Orçamentos por Programas e

Atividades, principalmente nos Estados Unidos, foram tomadas tendo em conta as

seguintes vantagens que foram enumeradas por Martner (p. 3): melhor planejamento

2 O PPBS, no entanto, por motivos políticos, não vingou nos Estados Unidos, a respeito do tema consultar.

20

do trabalho; maior precisão na elaboração dos orçamentos; determinação de

responsabilidades; maior oportunidade para redução dos custos, baseando-se em

decisões políticas; maior compreensão do conteúdo do orçamento por parte do

Executivo, do Legislativo e do público; identificação das funções duplicadas; melhor

controle da execução do programa.

Segundo Martner (p. 4), este tipo de orçamento mostra, em

separado, os gastos com cada um dos projetos do executivo e seus custos, permite,

assim, alcançar a programação setorial dentro do governo com um alto grau de

consistência e integração. Este tipo de orçamento trata de mostrar o custo das

funções, dos programas e dos objetivos.

Uma definição clássica que esclarece bem a concepção do

Orçamento-programa é a de que foi concebido para o Performance Budget

americano, Orçamento de Desempenho, por Classen (1953, p. 34). Um orçamento

de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os

créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir

àqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho

levado a efeito em cada programa.

Para Giacomoni (1996, p. 145), nesta definição estão os elementos

essenciais do Orçamento-programa:

“os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cujaconsecução são utilizados os recursos orçamentários; os programas, isto é,os instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido daconcretização dos objetivos; os custos dos programas medidos através daidentificação dos meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos,serviços etc.) necessários para a obtenção dos resultados; e medidas dedesempenho com a finalidade de medir as realizações (produto final) e osesforços despendidos na execução dos programas” (GIACOMONI, 1996. p.145).

De acordo com Lyden e Miller (1982, p. 4), a fim de entender

plenamente a operação de uma organização, necessitamos conhecer seus objetivos

e metas, as atividades que possibilitam alcançar esses objetivos, a combinação de

recursos que são utilizados, as unidades organizacionais responsáveis pela

produção dessas combinações, os resultados produzidos e os impactos que eles

determinam na sociedade. O PPBS se concentra nas metas e nos impactos

determinados pelo processo, o orçamento de desempenho no processamento

-atividades e produtos - e o orçamento por objeto de despesa ou item nos bens e

21

serviços supridos.

Enquanto o manual da ONU assim descreve o inter-relacionamento

dos componentes do Orçamento-programa:

Em primeiro lugar, estabelecem-se programas e atividades significativospara cada função confiada a uma organização ou entidade, a fim de indicarexatamente os objetivos perseguidos pêlos diversos órgãos. Segundo, osistema de contas e de gestão financeira passa a ser correlacionado comessa classificação. Terceiro, em relação a cada programa e suassubdivisões operacionais, estabelecem-se medidas de programas e detrabalho que permitam avaliar o rendimento. (NAÇÕES UNIDAS, 1971. p.28).

1.5 PROCESSO DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO

Para atender o processo orçamentário, tem -se implementado o

controle sistemático, desde o planejamento, elaboração e execução do orçamento,

em concordância com as Normas e Leis constitucionais, mas, o país é ainda um

bom exemplo de muitos problemas referentes ao processo orçamentário.

Não há nenhuma regra que obrigue o Governo a seguir um critério

objetivo na alocação de recursos. Pelo lado político, o país tem um sistema

partidário fragmentado, fazendo com que o executivo tenha sempre de formar uma

coalizão para administrar, que se tem mostrado sempre instável. Há também

exemplos de patologias ligadas ao ciclo eleitoral, uma vez que a magnitude dos

distritos eleitorais é grande e o sistema de representação proporcional na verdade

não é proporcional à população dos estados.

No caso do orçamento público, várias lacunas podem ser apontadas,

pois, não se consegue prever ou não prevê em sua totalidade diminuições de

arrecadação em razão de flutuações no ciclo econômico, atrasos no pagamento de

impostos, atrasos em licitações, concorrências públicas, ações judiciais que

demandam novas despesas por conta do governo.

Essas lacunas dão margem a comportamentos oportunistas de

deputados, ministros e outros autores, tais como superfaturamento de obras, lobby

por maiores dotações orçamentárias, novos impostos, vinculações de receita a

certos gastos.

O orçamento por planejamento e programação que é originado do

Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento - PPBS, pode ser visto como

22

uma evolução do Orçamento por Desempenho e detém-se na sistematização do

processo de elaboração do orçamento. Este tipo de orçamento permite que se

façam previsões e questionamentos sobre custos e benefícios imediatos das ações

propostas. Sua implementação, porém é cara e consome longo tempo para

operacionalização, no entanto bloqueia as ações de oportunista.

O Orçamento por Planejamento e Programação compreende a

tomada de decisões, evidenciando custos e conseqüências das alternativas

encorajando o uso de informações sistematicamente e exige que a identificação e

exame de metas e objetivos em cada área de atuação governamental. Logo,

[...] o Orçamento por Planejamento e Programação procura encorajar aanálise dos objetivos dos programas, de maneira a expandir, mas nãohomogeneizar a perspectiva com que cada administrador público visualizaseus programas, alargando a faixa de alternativas consideradas política e oarcabouço dos programas. (SCHULTZE, 1968, p. 20).

Além disso, o Orçamento por Planejamento e Programação procura

analisar as metas detalhadas de cada programa. Assim,

o Orçamento por Planejamento e Programação procura substituir, ao menosem parte a prática perniciosa do processo orçamentária incremental sob oqual o processo de alocação não envolve uma revisão da estrutura básicados programas, mas consiste primariamente em tomar decisões sobrequanto cada programa existe deve se aumentado ou muito menosfreqüente, quanto deve ser diminuída. (SCHULTZE, 1968, p. 23).

A evolução do Orçamento por Planejamento e Programação

compreende finalmente o estabelecimento de procedimentos analíticos de forma

sistemática quanto a revisão orçamentária, submetendo políticas e a um processo

constante de análise e integrando as decisões resultantes no processo

orçamentário. Em resumo,

as finalidades do Orçamento por Planejamento e Programação são: aespecificação de objetivos, a avaliação dos outputs dos programas e suasrelações com os objetivos, a mensurarão dos custos totais do sistema, arelação com o planejamento plurianual contendo os programas, a avaliaçãodas alternativas do programas e a integração das decisões políticas e dosprogramas com o processo orçamentário. (SCHULTZE, 1968, p. 24).

No entanto, para comparação de alternativas a análise pode ser de

maior utilidade em virtude da relação de custos e benefícios requerida, ao invés da

decisão de se prosseguir ou se desistir de projetos. Logo:

23

quando intangíveis são importantes, a análise de custo/benefício pode fazermais mal do que bem. Se a análise está preocupada com tangíveis, combeneficias mensuráveis a análise desvia a atenção para benefícios que nãopodem ser mensuráveis, é mais útil em certos campos que outros. É maisadaptada às funções de governo mais parecidas com atividades privadas:utilidades públicas, tratamento de lixo, produção de energia e projetos detransportes onde a eficiência é imprescindível. Em recursos humanos éconsiderado apenas um auxilio parcial quanto à tomada de decisão.Avaliação quantitativa é mais apropriada para alternativas intraprogramasdo que interprogramas. O total de dispêndio em cada campo é uma decisãopolítica. (MEREWITZ, 1971, p. 279 e 280).

Portanto, a análise custo/benefício propicia uma crítica ponderável

quando aplicada ao orçamento programa. No entanto saliente-se que a técnica não

possui substituta e neste sentido é utilizada em situações apropriadas onde os

programas são visualizados com clareza quanto a seus limites e onde se pode

identificar com precisão os custos e benefícios associados aos programas.

Em parte tais dificuldades aparecem devido a problemas de

entendimento quanto às técnicas utilizadas pelas ciências econômicas, como

pondera Alice Rivlin (1990, p. 386), “os economistas devem devotar mais séria

atenção no aumento do conhecimento básico de economia do público, da mídia e da

comunidade política, explicitando também o que realmente sabem sob o ponto de

vista de suas convicções ideológicas”.

O processo orçamentário, como qualquer processo legislativo, não

está isento de injunções ilegítimas que subtraiam sua finalidade de satisfação do

interesse público, escopo das leis orçamentárias misto de ato administrativo, sob o

prisma material, e norma legal, pela vertente formal. Longe de terem os

aperfeiçoamentos havidos nos últimos anos, hoje, indubitavelmente, o processo

orçamentário é mais transparente e racional do que os anteriores.

1.6 CICLO ORÇAMENTÁRIO

Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir de

2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à abordagem crítica

da experiência acumulada nessa área, e ainda o advento da Lei de

Responsabilidade Fiscal, deram ensejo a uma maneira diferente de pensar o

planejamento e a orçamentação.

A atual Constituição optou por um modelo fortemente centralizado, a

partir da constatação de que havia uma excessiva fragmentação orçamentária,

24

nesse sentido, em se artigo 165, seção denominada “Dos Orçamentos”, introduziu o

que se pode chamar de um processo integrado de alocação de recursos,

compreendendo as atividades de planejamento e orçamento, mediante a definições

de três instrumentos de iniciativa do Poder Executivo, sendo: Plano Plurianual; Lei

de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

1.7 ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO

A elaboração do orçamento público no Brasil, para a União, Estados,

Municípios e Distrito Federal obedece a instrumentos legais previstos na

Constituição Federal e na Lei Federal n. 4.320/64, de 17 de março de 1964, que

estatui normas gerais de direito financeiro para a sua elaboração e controle. Além

disso, fundamenta-se na Lei Complementar nº 101 de 05 de maio de 2.000 – Lei de

Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para

a responsabilidade na gestão fiscal.

REIS (1985, p.25) menciona que o orçamento reveste-se de

características próprias, as quais destacam as que seguem:

a) a materialização dos objetivos e metas determinadas, quantificadosfísica e monetariamente, estabelecidos previamente;

b) indica recursos destinados a execução dos programas de trabalho,definidos e formulados no sentido de solucionar problemas;

c) discrimina as fontes dos recursos financeiros a serem obtidos;d) é o elo de ligação entre o planejamento, programação e finanças,

recebendo destas os recursos necessários á consecução dos objetivosdefinidos;

e) reflete a responsabilidade da organização administrativa, na execução eutilização dos recursos alocados aos vários programas de trabalho.

Observa-se que as características inerentes ao orçamento indicam

todos os elementos que o constituem, tais como os objetivos e metas, além da

identificação dos recursos disponíveis e das fontes necessárias, isto é, de quem eles

deverão advir. Além disso, pressupõem a responsabilidade do orçamento como elo

de ligação entre o planejamento, programação e finanças.

Por sua vez, Ferreira (1987, p. 12-14) apresenta como

características principais de um orçamento as seguintes:

a) é um ato de previsão e de ordem destinado a regular a funçãoadministrativo financeira do poder executivo;

25

b) a aplicação e cumprimento das previsões e autorizações contidos noorçamento não podem ser aplicadas na vida normal do Estado semautorização legislativa;

c) autorização legal para a aplicação do orçamento se refereinvariavelmente a um período determinado;

d) a execução do orçamento pelo poder administrador, dentro do exercícioprevisto, é correlativa ao dever legal de prestar contas.

Logo, a elaboração do orçamento caracteriza-se por obedecer a

princípios ou regras que lhe são pertinentes, cujas aplicações são feitas em função

de mandamentos legais ou de determinações da própria entidade mediante a

formulação de políticas, conforme os interesses da entidade e da população. Para

isso, é fundamental que a Administração Pública possua um sistema orçamentário

devidamente estruturado, para a consecução do ciclo orçamentário.

O orçamento público brasileiro é um processo obrigatório,

estabelecido pela lei federal 4.320/64, regido por normas legais e por instrumentos

orçamentários definidos primeiramente no nível de lei constitucional. No Brasil, o

ciclo orçamentário federal teve alterações após a promulgação da Constituição

Federal de 1988, encontrando fundamento constitucional nos artigos 165 a 169.

Dentre os instrumentos constitucionais criados em 1988, destacam-se o Plano

Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária

Anual - LOA.

[...] A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que representou uma novidadeno processo orçamentário, teria como atribuição: a) definir as metas eprioridades da administração pública federal - ou seja, do Plano Plurianual -incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; b)orientar a elaboração da lei orçamentária anual; c) dispor sobre alteraçõesna legislação tributária; estabelecer a política de aplicação de recursos dasagências financeiras oficiais de fomento (BNDES e Caixa Econômica, porexemplo) e, e) autorizar a criação de cargos e carreiras, concessão devantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal. (OLIVEIRA, 1995, p.128).

1.8 PLANO PLURIANUAL – PPA

O Plano Plurianual consiste em planejamento estratégico de médio

prazo, que contém os projetos e as atividades que o governo pretende realizar,

ordenando as suas ações e visando à consecução de objetivos e metas a serem

atingidas nos quatro anos de mandato.

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma

26

regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública para as

despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas

de duração continuada.

1.9 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO

Instrumento de conexão entre o plano estratégico das ações

governamentais e o orçamento anual, previsto no artigo 165, inciso II, da

Constituição Federal de 1988.

A Lei das Diretrizes Orçamentárias é um plano de curto prazo capaz

de traduzir as diretrizes e os objetivos do PPA em metas e prioridades para o ano

seguinte, servindo como orientação para elaboração do orçamento anual. No

Legislativo o projeto da LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com

o Plano Plurianual.

1.10 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA

A Lei Orçamentária Anual concretiza o planejado no PPA,

obedecendo as metas e prioridades estabelecidas pela LDO, transformando-as em

dotações orçamentárias efetivas. O Prazo de encaminhamento ao Legislativo é 31

de agosto. É com base na LOA que as despesas do exercício são executadas.

1.11 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A fase de execução é uma das etapas do ciclo orçamentário que

pode se transformar em realidade, ou não, ao longo do exercício financeiro.

Ocorrendo todas as etapas nos prazos fixados, a lei orçamentária

começara a ser executada pelos órgãos após a publicação do Quadro de

Detalhamento da Despesa – QDD.

Nesta etapa, a Secretaria do Tesouro Nacional, providencia a

consignação da dotação orçamentária a todos órgãos e ministérios que, a partir

desse momento podem efetivamente executar os seus programas de trabalho,

concretizando assim os diversos atos e fatos administrativos.

27

O processo de programação da execução orçamentária deve ser

realizado detalhadamente e cercado de muita cautela. A importância da

classificação orçamental, servindo como planejamento e controle, expresso em

termos econômicos, no âmbito do quadro financeiro de um plano estratégico fica

evidente e pode ser um instrumento ou ferramenta para promover a integração de

diferentes áreas de uma estrutura, claramente definida para este processo.

1.12 CONTROLE E AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A ultima etapa do ciclo orçamentário consiste nas ações que

caracterizam o controle que, segundo a legislação, será interno quando realizado

por agentes do próprio órgão, ou externo quando realizado pelo Poder Legislativo,

auxiliado pelo Tribunal de Contas.

O acompanhamento da execução orçamentária poderá ter mais

eficácia se realizada sobre os atos não concretizados, onde a identificação de

possíveis falhas podem ser corrigidas.

Já avaliação enfatiza os fatos executados, por meio da análise da

realização dos programas de trabalho, das causas que prejudicaram ou

inviabilizaram o cumprimento das metas fixadas, no intuito de corrigir distorções.

28

2 CAPÍTULO II – A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA UNIR

Dentro da definição moderna, as primeiras universidades surgiram

na Europa medieval, durante o renascimento no Século XII, por iniciativa da Igreja.

Numa definição mais abrangente, a Academia, fundada em 387 a.C. pelo filósofo

grego Platão no bosque de Academos próximo a Atena, pode ser entendida como a

primeira universidade. Nela os estudantes aprendiam filosofia, matematica e

ginástica.

De acordo com a atual classificação adotada pelo Ministério da

Educação, Universidade são instituições cujas atividades fim são o ensino, a

pesquisa e a extensão em todas as áreas do conhecimento humano.

Dentro do contexto, a UNIR é uma instituição pluridisciplinar de

formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de

domínio e cultivo do saber humano, tendo como finalidade precípua a promoção do

saber científico puro e aplicado, e, atuando em sistema indissociável de ensino,

pesquisa e extensão.

A UNIR, é a maior universidade do Estado de Rondônia, sendo a

única pública. Os campi são distribuídos estrategicamento por diversas cidades,

atendendo a todo o estado. A reitoria fica na capital, Porto Velho, criada pela Lei de

n.º 7.011 de 08 de Julho de 1982, após a criação do Estado de Rondônia pela Lei

Complementar n.º 47 de 22 de dezembro de 1981.

Tem a Universidade como objetivo promover a produção intelectual

institucionalizada, mediante o estudo sistemática dos temas e problemas mais

relevantes, tanto do ponto de vista científico e cultural, quanto regional e nacional;

formar profissionais que atendam aos interesses da região amazônica; estimular e

proporcionar os meios para criação e a divulgação científica, técnica, cultural e

artística, respeitando a identidade regional e nacional.

A instituição estimula os estudos sobre a realidade brasileira e

amazônica, em busca de soluções para os problemas relacionados com o

desenvolvimento econômico e social da região; e manter intercâmbio com

universidades e instituições educacionais, científicas, técnicas e culturais nacionais

ou internacionais, desde que não afetem sua autonomia, obedecidas as normas

legais superiores.

29

2.1 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

A UNIR está estruturada em seis campi universitários nos municípios

de Porto Velho, Rolim de Moura, Cacoal, Vilhena, Guajará Mirim, Ji-Paraná, e

possue ainda: quatro núcleos; vinte e nove departamentos; trinta e quatro cursos de

graduação; oito cursos de especialização lato sensu institucionais; quatro cursos de

mestrado; um curso de doutorado; trezentos e setenta e cinco professores efetivos;

mais de cinco mil alunos regulares matriculados, em média, a cada período letivo;

mais de três mil e quinhentos alunos oriundos de projetos especiais; duzentos e

noventa técnicos administrativos.

Sua gestão superior é regida por pelo Conselho Universitário, pelo

Conselho Superior Acadêmico e pelo Conselho Administrativo, com atuações em

distintas áreas.

2.2 CONSELHO UNIVERSITÁRIO – CONSUN

O Conselho Universitário – CONSUN, previsto no artigo 7° do

Estatuto da UNIR, é o órgão final deliberativo, consultivo e normativo, responsável

pela política institucional e instância de recurso dos órgãos a ele submetidos, sendo

composto pelo Reitor, seu presidente; pelo Vice-Reitor, seu vive-Presidente; por

todos os membros dos órgãos deliberativos centrais constantes do artigo 7º, inciso I,

alíneas b e c do Estatuto.

De acordo com o regimento, são atribuições do CONSUN deliberar

sobre a política geral da UNIR, o plano diretor, as diretrizes institucionais e as

normas técnicas gerais, podendo aprovar ou modificar o estatuto da UNIR por

maioria de dois terços da totalidade dos seus membros com direito a voto, em

sessão especialmente convocada para este fim.

O CONSUN pode aprovar ou modificar o Regimento Geral da UNIR;

aprovar ou reformar seu próprio Regimento Interno; compor, após consulta à

comunidade universitária, as listas para indicação ao cargo de Reitor e de Vice-

Reitor, conforme disposições legais; transmitir o cargo ao Reitor e ao Vice-Reitor;

apreciar, em grau de recurso, os processos cuja decisão tenha sido proferida pelos

Conselhos Superiores; deliberar sobre outras matérias que lhe sejam atribuídas pelo

Estatuto, Regimento Geral, bem como sobre questões neles omitidas.

30

2.3 CONSELHO SUPERIOR ACADÊMICO – CONSEA

O Conselho Superior Acadêmico – CONSEA é um órgão normativo,

consultivo e deliberativo em matéria de ensino, pesquisa e extensão da UNIR,

composto conforme estabelece o artigo 9º do Estatuto, cabendo-lhe elaborar,

reformular e aprovar seu próprio Regimento Interno; estabelecer as diretrizes gerais

do ensino, da pesquisa e da extensão da UNIR; pronunciar sobre propostas de

criação, modificação, remanejamento, desativação, extinção ou fusão de cursos e

órgãos acadêmicos; aprovar normas complementares às do Regimento Geral que se

inclua no âmbito de sua competência; deliberar sobre processos encaminhados pelo

Reitor, pelo Vice-Reitor, pelos Pró-Reitores e pelos Diretores de Campi e de Núcleos

de acordo com a matéria identificada no Estatuto e Regimento Geral da UNIR;

deliberar sobre convênios ou acordos na sua área de competência; aprovar os

Regimentos dos órgãos acadêmicos, conforme identificados no Estatuto e

Regimento Geral da UNIR; deliberar normas sobre afastamentos de docentes; fixar

as datas de suas sessões ordinárias que serão incluídas no seu calendário anual;

deliberar sobre o Calendário Acadêmico; deliberar sobre questões relativas ao

ensino, pesquisa e extensão, inclusive em grau de recurso; deliberar sobre projetos

especiais no âmbito de sua competência; exercer as demais atribuições pertinentes

à supervisão e à normatização de atividades de ensino, pesquisa e extensão.

São, ainda, competência do CONSEA deliberar sobre a concessão

dos Títulos de Professor “Emérito”, Professor “Honoris Causa” e “Notório Saber” e

Doutor “Honoris Causa”, mediante o voto favorável de, no mínimo dois terços dos

Conselheiros presentes à sessão convocada para esse fim; decidir, em grau de

recurso, sobre os atos ou decisões referentes a assuntos acadêmicos de qualquer

órgão ou autoridade desta universidade, comprovando-se, no processo, haver

esgotado todas as instâncias cabíveis; deliberar, no âmbito de sua competência e

mediante voto favorável de dois terços de seus membros com direito a voto, sobre a

criação, fusão, ou extinção de órgãos de apoio acadêmico, por proposta dos

Conselhos de Campi ou dos Núcleos, desde que não envolvam recursos financeiros;

deliberar, com aprovação de dois terços da totalidade de seus membros com direito

a voto, sobre criação, fusão ou extinção de cursos de graduação e pós-graduação,

após parecer dos respectivos Conselhos de Campi e de Núcleos, conforme o caso;

deliberar sobre convênios de interesse do ensino, da pesquisa e da extensão;

31

deliberar, em conformidade com planos e diretrizes da Instituição, a programação

global de graduação e pós-graduação da Universidade; determinar o número de

vagas para os cursos oferecidos pela UNIR em qualquer nível; deliberar sobre

outras matérias que lhe sejam atribuídas pelo Estatuto, Regimento Geral, bem como

sobre questões neles omitidas. Das decisões do CONSEA só caberão recurso ao

CONSUL.

2.4 CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO – CONSAD

O Conselho de Administração – CONSAD, aprovado pela Resolução

001/CONSUN, de 24 de Fevereiro de 2000, previsto no artigo 10º do Estatuto UNIR

é órgão superior deliberativo e consultivo em matéria de Administração, Finanças,

Orçamento, Legislação e Normas e compõe-se pelo Reitor, seu Presidente; pelo

Vice-Reitor, seu Vice-Presidente; pelos Pró-Reitores da Área Administrativa; pelos

Diretores de Núcleos e Campi.

A formação do conselho conta ainda com dez representantes dos

docentes integrantes da carreira do magistério, com mandato de dois anos, eleitos

por seus pares, permitida a recondução; por três representantes do corpo técnico-

administrativo, com mandato de dois anos, eleitos por seus pares, permitida a

recondução.

Há dois representantes do corpo discente, com mandato de dois

anos, eleitos por seus pares, permitida a recondução; por um representante da

comunidade, com mandato de dois anos, permitida uma recondução; por um

representante do Ministério da Educação.

2.5 REITORIA

A estrutura executiva é composta pela Reitoria, seguida da Vice-

Reitoria, da Procuradoria Jurídica, da Assessoria de Comunicação e Coordenação

de Relações Internacionais, Secretaria de Controle Interno, Secretaria dos

Conselhos Superiores, Comissão Permanente de Processo Seletivo Discente, e a

Comissão Permanente de Licitação.

32

2.6 PRO-REITORIAS

2.6.1 Pró-Reitoria de Administração e Gestão de Pessoas - PRAGEP

A PRAGEP é o órgão da Reitoria para assuntos de administração no

que diz respeito à gestão dos bens materiais e patrimoniais da instituição, além de

planejar, coordenar, orientar e controlar as atividades de gestão de pessoal e

articulação de suas atividades com as de outros órgãos da universidade.

2.6.2 Pró-Reitoria de Planejamento – PROPLAN

A PROPLAN é o órgão estabelecido nos termos do artigo 31 do

Estatuto ao qual são atribuídas as competências de planejar, coordenar, organizar,

dirigir e controlar as atividades de planejamento, orçamento e organização,

obedecendo à fixação de diretrizes da administração superior, de acordo com a

legislação em vigor; bem como promover ações para a melhoria da qualidade da

metodologia utilizada no planejamento global e setorial da UNIR.

Submeter à administração superior as propostas de convênios,

contratos e outros documentos ligados à sua área de competência; acompanhar a

elaboração dos regimentos internos dos órgãos da UNIR, de forma a compatibilizá-

los entre si; elaborar projetos de expansão física da UNIR; coordenar a elaboração

do orçamento da UNIR, acompanhando sua execução; coordenar, no âmbito de sua

competência, a elaboração de projetos destinados à obtenção de financiamento, em

consonância com outros órgãos da UNIR;

Propor estudos sobre estrutura e procedimentos administrativos;

prestar assistência técnica às demais unidades da UNIR nas áreas de planejamento

organizacional, administrativo, institucional e programação orçamentária; avaliar e

dever permanentemente, através de propostas, planos, programas e projetos, o

processo de desenvolvimento da UNIR, oferecendo subsídios à definição de

objetivos, à implantação da política do planejamento institucional e a fixação de

diretrizes básicas.

Desenvolve sistemáticas de acompanhamento, controle e avaliação

dos planos, programas e projetos em execução no âmbito da UNIR; coletar, tratar,

33

analisar e divulgar informações estatísticas de interesse da UNIR; acompanhar e

avaliar a execução do Plano Diretor da UNIR; elaborar o Relatório Anual das

atividades da UNIR a partir dos relatórios dos outros órgãos; executar outras

atividades que lhe forem atribuídas pelo Reitor ou conselhos superiores; elaborar e

encaminhar à Reitoria relatório anual.

2.6.3 Pró-Reitoria de Graduação – PROGRAD

A PROGRAD é o órgão estabelecido nos termos do artigo 29 do

Estatuto ao qual compete desenvolver, em conjunto com as demais unidades, as

políticas norteadoras do apoio e fomento às atividades de graduação, assuntos

comunitários e estudantis; planejar, coordenar, apoiar e executar ações relacionadas

ao ensino de graduação; coordenar e executar, no seu âmbito, ações que visem ao

desenvolvimento social da comunidade universitária;

Elaborar, coordenar e acompanhar projetos especiais na área de

desenvolvimento social da comunidade universitária e ações extensionistas;

coordenar, apoiar e acompanhar ações que visem ao desenvolvimento cultural e

desportivo da comunidade universitária; planejar, executar, coordenar e avaliar a

assistência à saúde, higiene e nutrição; coordenar ações que visem à melhoria da

qualidade do ensino; exercer a representação, em seu âmbito, dentro e fora da

UNIR; elaborar e encaminhar à Reitoria relatório anual; executar outras atividades

que lhe forem atribuídas pelo Reitor ou conselhos superior.

2.6.4 Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa – PROPESQ

A PROPESQ é o órgão estabelecido nos termos do artigo 30 do

Estatuto ao qual compete: desenvolver, em conjunto com as demais unidades, as

políticas norteadoras do apoio e fomento à pós-graduação, pesquisa e extensão;

planejar, coordenar, orientar, decidir e executar as atividades relativas à pós-

graduação, pesquisa e extensão; submeter à administração superior, as propostas

de projetos, convênios e contratos em seu âmbito; exercer a representação, em seu

âmbito, dentro e fora da UNIR;

Fomentar, apoiar e integrar as atividades de pós-graduação,

pesquisa e extensão; coordenar os comitês de suporte e assessoramento no âmbito

34

das ações da pesquisa institucional, avaliações de projetos de pesquisa que

demandem análises das atitudes éticas e da condução de políticas de publicações

institucionais; elaborar e encaminhar à Reitoria relatório anual; executar outras

atividades que lhe forem atribuídas pelo Reitor ou conselhos superiores.

2.6.5 Biblioteca Central

É órgão suplementar de natureza científica, cultural e técnica,

vinculada à Reitoria, estabelecido nos termos do artigo 33 do Estatuto. Foi criada

com a finalidade de fornecer a comunidade universitária suporte ao ensino, pesquisa

e extensão. Compete a Biblioteca Central: Coordenar todos os serviços de

administração, informação, formação e desenvolvimento de coleções, processos

técnicos, organização do material informacional e atendimento aos usuários;

Coordenar Bibliotecas Setoriais.

A Biblioteca Central desenvolve o seu programa em estreita

colaboração com as unidades acadêmicas e os órgãos suplementares, preservando

os bens sob sua guarda e promovendo a disseminação e otimização de suas

coleções, sendo vedado o uso de seu espaço físico para qualquer outro fim alheio a

suas finalidades; Integrar as suas bibliotecas à política educacional e administrativa

da UNIR.

Ademais, a Biblioteca Central atua servindo de apoio aos

programas de ensino, pesquisa e extensão, provê a comunidade universitária e a

sociedade de serviços e produtos de informação a fim de estimular a produção

técnica científica e cultural, integrando-se às redes e aos sistemas de informação

para melhor aproveitamento e racionalização dos recursos disponíveis, participando

dos planos nacionais de Bibliotecas Universitárias e dos demais programas

cooperativos:

São competências da Biblioteca Central a viabilização e a atuação

articulada e coordenada das bibliotecas do Sistema da UNIR, na busca de objetivos

comuns; Manter os princípios de racionalidade administrativa e técnica, com objetivo

de evitar duplicidade de meios para fins idênticos e de garantir a plena utilização de

recursos humanos e materiais.

O Sistema de Bibliotecas da UNIR é composto por uma biblioteca

central, órgão coordenador e cinco setoriais localizadas nos Campi, totalizando seis

35

bibliotecas a serviço da comunidade universitária no apoio a informação e difusão do

conhecimento.

2.6.6 Procuradoria Jurídica – PROJUR

Compete à PROJUR prestar consultoria jurídica à instituição,

emitindo pareceres, atendendo a consultas e prestando informações sobre assuntos

jurídico-legais relacionados com as atividades desenvolvidas pela Universidade,

além de assessorar juridicamente a Reitoria e as unidades de Ensino e de exercer a

representação judicial da UNIR.

2.6.7 Assessoria de Comunicação – ASCOM

A ASCOM é um órgão vinculado à Reitoria que tem a atribuição de

divulgar as atividades da Universidade e procurar melhorar a imagem da Instituição

Universitária promovendo a integração com a Comunidade Acadêmica e a

Sociedade em geral.

2.6.8 Núcleos

A UNIR tem atualmente quatro Núcleos no Campus “José Ribeiro

Filho”: Núcleo de Ciências Sociais – NUCS, Núcleo de Ciência e Tecnologia –

NUCT, Núcleo de Saúde – NUSAU, Núcleo de Educação – NUED.

36

3 CAPÍTULO 3 – O PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR

Cada organização tem os processos numerosos do negócio que

envolvem seres humanos. Estes processos do negócio definem as tarefas, as

réguas, os povos e as aplicações acoplados em entregar bens, serviços ou

informação aos clientes internos e externos da organização. Os usuários permitem

uma conversão fácil do processo do negócio nos processos eletrônicos que

eliminam os formulários de papel e o procedimento manual.

Um exame recente cita muitos benefícios, incluindo: a redução no

tempo de retorno processual, uma produtividade mais elevada por a pessoa, erros

melhorados nos processos, número redução das etapas nos processos, satisfação

mais elevada do empregado com a claridade processual, menos pessoas para

executar tarefas, coordenação melhorada através de departamentos, automatização

de tarefas administrativas, custo reduzido por transações dentro do processo,

permitindo o acesso de usuários externo aos processos internos, conformidade

melhorada, flexibilidade na agilidade de processes, integração através das

aplicações, risco reduzido de informações (fonte: Grupo De Gartner).

A execução orçamentária constitui-se, objetivamente, da fase de

execução da despesa, devendo-se observar a Lei Orçamentária Anual e consistindo

das etapas de empenho, liquidação e pagamento dos compromissos assumidos.

3.1 PROCEDIMENTOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR.

A Lei Orçamentária Anual, que estimou a receita e fixou as despesas

para o exercício de 2006, mostra claramente os dados essenciais ao perfeito

entendimento da matéria, os quadros demonstrativos das despesas, segundo

categorias econômicas, e demonstrativos de despesas por funções, dos órgãos

orçamentários.

Como as especificações dos elementos de despesas podem mostrar

uma visão genérica do direcionamento das receitas públicas auferidas, atendendo

ao princípio da transparência da gestão fiscal, previsto no art. 48 da Lei de

Responsabilidade Fiscal - LRF, que se fala em divulgação de planos, de lei de

diretrizes orçamentárias, de acompanhamento da execução orçamentária, da

prestação de contas e, ao que tudo indica, tratou-se de uma transparência bastante

37

eficaz.

Buscando simplificar as orientações legais, o Pró-Reitor de

Planejamento, usando de suas atribuições regimentais e considerando a

necessidade de informar e orientar os gestores quanto aos procedimentos da

execução orçamentária de 2006 da UNIR, publicou a Instrução Normativa Nº

001/2006-PROPLAN/UNIR, de 18 de janeiro de 2006.

As aquisições de bens e as contratações de obras e serviços

necessários ao cumprimento dos objetivos da UNIR reger-se-ão pelos princípios da

moralidade, probidade, economicidade, eficácia e busca permanente de qualidade.

De acordo com as instruções caberá a UGR solicitante, diretamente interessada na

execução de despesas, sendo ela a de aquisição de bens ou serviços, a adoção de

todas as providências preliminares a sua efetivação, entendendo-se como tais o

fornecimento de todos os elementos técnicos, instruções e demais exigências

necessárias, com vistas a verificação de disponibilidade orçamentária junto à

PROPLAN, cientes de que o preço apresentado é balizador para julgamento das

propostas dos licitantes, recaindo sobre o solicitante a responsabilidade por

eventuais prejuízos ao poder público.

Ocorre que, na prática da execução em quaisquer que sejam as

esferas de gestão, historicamente tem-se revelado falhas no compromisso de

realizar as despesas no prazo estipulado, na maioria das vezes alegando falta de

mão de obra qualificada, tornando o processo lento, não alcançando os objetivos

traçados, impondo uma correlação de forças que atende a grupos de interesse,

causas específicas e pontuais.

Com o objetivo de buscar o compromisso com a implementação de

um orçamento equilibrado e a Lei de Responsabilidade Fiscal, propõem-se algumas

mudanças nos procedimentos da execução do orçamento que melhoria a qualidade

nos procedimentos burocráticos atuais, realizando todo o processo por via

eletrônica, com mais agilidade e transparência.

3.2 PROPOSTA DE MELHORIA NA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA UNIR

Diante da necessidade de melhoria na execução orçamentária da

UNIR, é preciso de um sistema que define, gerencia e executa completamente o

fluxo de trabalho entre os participantes, de acordo com procedimentos pré-definidos

38

da execução das tarefas. Este sistema permite coordenar os participantes e os

recursos necessários nos processos de execução orçamentária. As distribuições das

tarefas entre os participantes são controladas pelo sistema de acordo com uma

seqüência pré-definida. É assegurado que todas as ações e tarefas pertencentes a

um processo sejam executadas. Estas ações e tarefas podem respeitar um

determinado tempo ou regras, gerar rastreabilidade e informações estatísticas sobre

o fluxo de trabalho controlado.

A globalização que transforma a informação recente em

ultrapassada apresenta à sociedade um novo momento em que os profissionais

devem buscar se atualizar para não serem ultrapassados no mercado e ao mesmo

tempo desenvolver procedimento de operacionalização para as informações vitais,

em que as organizações se transformaram. Visto que atualmente não existe mais a

empresa que valoriza seu imobilizado e toda a sua estrutura física e sim a

organização que valoriza a informação de que é constituída toda a sua riqueza, lucro

e potencialidade de desenvolvimento futuro e atual.

As organizações contemporâneas são entidades dinâmicas,

interligadas ao meio em que atuam por uma rede de relações, sejam com clientes,

fornecedores ou outros segmentos da própria organização. O rápido

desenvolvimento de várias tecnologias modernas tem feito com que essas relações

na atualidade, tenham uma abrangência muito ampla, podendo atingir todo o

planeta. Para garantir sua sobrevivência, essas organizações necessitam

essencialmente de tecnologia nas informações.

Devido a burocracia ainda ser muito grande, o objetivo neste

trabalho é apresentar componentes para otimizar as atividades da área de

orçamento e compras na instituição, pois o trabalho é feito por pessoas, onde

demanda perca de tempo, despesas, muitas pessoas para execução do processo.

Desta forma, apresenta-se esta proposta de uma ferramenta para otimização dos

processos orçamentários, identificando atividades que podem ser automatizadas na

instituição de acordo com a sua atuação e seu porte, atentando para medidas de

proteção no acesso às informações.

Outra característica importante é a de poder coordenar usuários e

sistemas, como por exemplo, aprovação automática de uma requisição de

reembolso de despesas de viagem, baseada no valor das despesas. Um valor

menor que R$ 500,00 leva a uma aprovação automática da requisição, e um valor

39

maior determina o encaminhamento do fluxo de informações para um executivo da

área que devera aprovar ou não o reembolsos, isto podendo ser por e-mail.

O sistema pode também auxiliar os tomadores de decisão no

acompanhamento dos processos que estão sendo executados, informando em que

atividade o processo se encontra atualmente e por onde já passou e por onde irá

passar. Se existiu algum atraso, em que momento e os motivos que levaram ao

atraso.

Esta rastreabilidade permite que o sistema gere relatórios periódicos

contendo métricas sobre os processos selecionados, permitindo uma visão

detalhado desempenho de processos que são considerados críticos. Os benefícios

de um sistema gerenciador de trabalho podem ser enquadrados em 3 categorias.

A primeira categoria é a economia direta de custos, que pode ser

rapidamente avaliada e identificada. A segunda categoria apresenta benefícios reais

que são difíceis de avaliar, algumas vezes chamados de economia oculta – hidden

saving. A terceira categoria é composta pelos benefícios onde os valores não podem

ser quantificados - os benefícios intangíveis.

Estes benefícios são avaliados rapidamente e freqüentemente eles

envolvem melhor uso de empregados, ou redução do número dos mesmos. Quanto

tempo é gasto pelos supervisores na organização e deliberação de tarefas? Quanto

tempo é gasto na atribuição de tarefas para cada empregado? E quanto do

processamento é gasto registrando que um material foi recebido ou enviado em

determinada hora?

O tempo de treinamento necessário aos empregados diminui. Um

sistema gerenciador de trabalho pode mover informação através de uma instituição,

sem um empregado ter que entender toda a empresa ou todo o processo de

trabalho, e sim parte dele. Um gerenciador de trabalho vertical, um sistema

gerenciador de tarefas, pode guiar um usuário através de uma série de passos e

programas, reduzindo o número de treinamentos.

Com o controle exercido por um sistema gerenciador de trabalho,

sempre há trabalho para se fazer, diminuindo o tempo ocioso dos empregados. Não

há maneiras de uma tarefa ser engavetada e esquecida por um bom tempo, ou de

ser "acidentalmente" descartada, sem um registro de quem tocou nele por último. Se

ele é acidentalmente enviado para um lugar errado, ele ainda pode ser localizado e

recuperado.

40

Um sistema gerenciador de trabalho assegura que a pessoa certa

executará a tarefa certa. Sem um controle oferecido por este sistema, é comum que

as pessoas recebam uma lista de tarefas, e escolham por conta própria quais são as

tarefas que querem realizar primeiro, podendo deixar as mais importantes por último.

Com o controle oferecido por um sistema gerenciador de trabalho, este problema é

eliminado pois o sistema apresenta os trabalhos um por vez, assegurando que o

primeiro item apresentado é o mais importante. Se este trabalho precisar ser

deferido, isto pode ser registrado, opcionalmente com o motivo. Um sistema

gerenciador de trabalho pode apresentar o trabalho desta maneira. O trabalho mais

importante é feito primeiro. Os casos mais difíceis não podem ser postergados.

Porém, é difícil avaliar e determinar quanto a produtividade oferecida por esse

controle melhora, e quantos problemas são eliminados porque os trabalhos mais

importantes são feitos primeiros. Mas é evidente que os ganhos existem e são reais.

Ao invés dos gestores ficarem ocupando seu tempo com rotinas que

podem ser automatizadas, como fazer relatórios e deliberar tarefas, o sistema

gerencia este trabalho automaticamente, enquanto o gerenciador ocupa seu tempo

em tarefas que não podem ser automatizadas, como dar assessoria à equipe de

trabalho, desenvolver suas habilidades, e dar assessoramento aos casos mais

difíceis.

Há um número de benefícios do sistema gerenciador que são muito

difíceis de serem quantificados. Diferentemente dos benefícios ocultos que são

reais, e com bastante esforço podem ser quantificados, é muito difícil determinar que

um aumento no lucro de uma empresa tenha ocorrido devido a fatores como

melhora no gerenciamento dos serviços, nova estrutura organizacional, satisfação

dos empregados, segurança e privacidade.

41

Nos primeiros sistemas gerenciadores de trabalho, havia medo por

parte dos usuários de que eles pudessem ser oprimidos por um computador agindo

como um chefe, determinando-os o que eles deveriam fazer. A experiência com

estes sistemas mostrou justamente o oposto - os usuários sentiram-se mais

satisfeitos.

Especialistas reconheceram que num ambiente de trabalho ótimo,

deve-se selecionar primeiro a coisa mais importante, fazer a coisa certa, e completá-

la, sentindo um senso de realização, antes de executar o próximo item. Ao mesmo

tempo, pode ser dado aos empregados algum tipo de controle: se eles recebem uma

tarefa extensa em um momento em que eles ainda possam desistir, as tarefas

podem ser poupadas até mais tarde; se eles não entenderem ou não forem

qualificados para realizar a tarefa, ela pode ser passada para um supervisor

repassá-la para outro funcionário. Os empregados têm apreciado este ambiente de

trabalho, considerando o sistema satisfatório.

42

43

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O exercício de 2006 teve como marco uma gestão voltada à

contenção de despesas, para preparação da nova gestão. Ocorreram muitas

mudanças na medida em que cada gestor possui um estilo próprio de gerenciar a

Universidade, ainda mais quando se leva em conta a necessidade de reestruturação

e expansão da universidade.

Consoante os compromissos assumidos pela administração e a

convicção de que a descentralização é fundamental, pois permite compartilhar

competências e responsabilidades, além de tornar mais transparentes os gastos da

instituição, principalmente para a sociedade, realizando esforços para ratear

orçamento e os custos de 2006 para as diversas Unidades Gestoras.

Realizar um rateio justo é uma tarefa complexa porque, entre outros

aspectos, exige o desenvolvimento de indicadores confiáveis que dependem de um

conjunto dados e informações que, necessário reconhecer, não existem. Apesar dos

esforços já desenvolvidos falta ainda um sistema de informações gerenciais capaz

de dar sustentação às decisões.

Gráfico 1: Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.

Diante da falta dessa ferramenta pode-se observar a gestão de

algumas contas, não sendo possível a realização de obras e serviços essenciais a

manutenção e desenvolvimento da instituição, como podemos ver que no ano de

44

2004, retornou ao cofres da união a quantia de R$ 7.862.558,56, entre despesas

correntes e investimentos.

Não obstante, nos anos seguintes, 2005 e 2006 também não

realizado a proposta orçamentária, de acordo com os dados observados, por falta de

gestão processual, o que leva a crer que um sistema eletrônico bem gerenciado

ajudaria a realização e aplicação dos recursos nos tempos hábeis.

Gráfico 2: Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.

Gráfico 3: Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.

O exame superficial da execução orçamentária no período de 2004 a

45

2006, nos termos retro, é suficiente para propiciar uma idéia geral sobre a gestão

orçamentária e a necessidade de melhoria nos processos de compras e de

execução dos serviços da Instituição.

Cada vez mais as organizações buscam soluções em Tecnologia de

Informação para serem competitivas como Sistemas de Gestão Empresarial (ERP),

Business Intelligence, CRM e Portais que proporcionam um relacionamento direto

com os clientes, fornecedores e representantes. O uso de tecnologia para aprimorar

e controlar processos, seqüência de atividades realizadas para atingir um objetivo

em uma organização, também é um diferencial competitivo bastante procurado.

Com os sistemas que permitem a integração entre todas as

atividades que compõem o processo, facilitando e controlando o fluxo de

informações entre elas, e contribuindo para um aprimoramento global de todo o

processo.

Na figura está representado um processo de compras que utiliza um

sistema de eletrônico. Na cor verde esta as tarefas realizadas em um sistema ERP.

A cor roxa representa as tarefas automatizadas pelo sistema de eletrônico, onde é

analisada a solicitação, e encaminhada por e-mail para o gerente de compras

quando a solicitação é maior que um valor determinado, no exemplo cita-se R$

100,00.

O gerente pode ou não realizar a liberação pelo e-mail (interação

humana, cor amarela). Caso o gerente não realizar um retorno em 12 horas o

sistema realiza a comunicação ao superior imediato para a liberação da solicitação

de compras, e assim sucessivamente até a ativação ou não da autorização.

O sistema não substitui as já tradicionais ferramentas de automação

de escritório, como processadores de texto e planilhas eletrônico, nem tão pouco os

sistemas corporativos da empresa, como sistemas de contas a pagar, contabilidade,

folha de pagamento, planejamento e controle de produção, entre outros. Ao invés

disso permitem uma utilização integrada dessas diversas ferramentas para a

execução otimizada de todo o processo.

A otimização dos processos trás à instituição diminuição de custos,

agilidade na execução de suas atividades operacionais e tomada de decisão. Facilita

também o arquivamento e recuperação de informações, permite a habilidade de

rapidamente trilhar as informações submetidas e possibilita saber facilmente os

responsáveis de cada tarefa do processo.

46

Processo de Compras Automatizado

Como proposta de otimização das atividades mostra que uma das

principais características será a transformação de um processo de negócio passivo,

quando depende exclusivamente da interação humana para a sua execução, em

processo ativo. Por exemplo: o interessado solicita a compra de um determinado

material, o processo normal é realizar a solicitação para o departamento de

compras, o funcionário responsável entrar em contato com os fornecedores, receber

as cotações, analisar e comprar com base na melhor condição.

Neste processo enquanto o funcionário não toma a iniciativa de

efetuar o cadastro o sistema não será atualizado, ou mesmo se efetuar o cadastro, o

colaborador tem que dar continuidade no processo de cotação, mas se o

colaborador estiver sobrecarregado ou por não ter alçada de compra, o processo

fica parado. Temos então um problema quando o pedido for urgente.

Com o auxílio do sistema eletrônico, a solicitação de compra pode

ser feita on-line pelo gestor. O sistema encaminharia automaticamente (e-mail) o

pedido de cotação aos fornecedores do produto e enviará uma mensagem

comunicando ao funcionário do departamento de compras sobre o status do

processo pedindo para que as cotações sejam analisadas até uma data

47

estabelecida.

Caso o funcionário não realize a analise da cotação até a data

especificada, o sistema eletrônico emitirá novos avisos de alerta para o funcionário.

O mesmo poderia ser feito para os fornecedores tanto para a entrega da cotação

quanto para a entrega da mercadoria adquirida.

Observa-se que esses procedimentos poderão ser totalmente

automatizados, reduzindo custos diretos e indiretos, podendo alcançar maior

eficiência e eficácia.

No entanto, considerando que os riscos orçamentários são os que

dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas previstas não se

confirmarem, isto é, que durante a execução orçamentária ocorram desvios entre

receitas e despesas orçadas, como exemplo, a frustração de parte da arrecadação,

em decorrência de fatos novos e imprevisíveis à época da programação

orçamentária, principalmente em função de desvios entre os parâmetros estimados

e efetivos.

É importante ressaltar que há uma série de despesas que são

estritamente vinculadas à arrecadação de receitas, a Lei de Responsabilidade

Fiscal, em seu art. 9º, prevê a reavaliação bimestral das receitas de forma a

compatibilizar a execução orçamentária e financeira com as metas fiscais fixadas na

LDO. A reavaliação bimestral – juntamente com a avaliação do cumprimento das

metas fiscais, efetuada a cada quadrimestre – permite que eventuais desvios, tanto

de receita quanto de despesa, sejam corrigidos ao longo do ano.

Cabe destacar que o detalhamento foi efetuado por programas de

acordo com os tetos estabelecidos. Assim, no caso dos riscos orçamentários, se

vierem a ocorrer durante a execução do orçamento de 2006, poderão ser

compensados com relocação ou redução de despesas.

No entanto, não é a escolha da metodologia mais adequada, mas a

conscientização das pessoas envolvidas na execução, principalmente os do primeiro

escalão, a respeito dos princípios que norteiam as prospectivas, o futuro é múltiplo e

incerto e os cenários descrevem estórias de futuro e não o futuro, por isso a

necessidade de distribuição das tarefas, eletronicamente, para melhoria.

Mudar é preciso. Mesmo que para alcançar alguns objetivos seja

necessária a realização de convênios com outras instituições. Isso pode acontecer

tanto na área de treinamento quanto de especialização da mão de obra para a

48

implantação de gerenciamento eletrônico das atividades fins. O que é certo é que a

UNIR tem o compromisso de oferecer á comunidade, por meio de seus gestores,

adequada gestão pública atendendo aos princípios do planejamento participativo

com decisão compartilhada.

Espera-se que esse processo sirva como mais um passo para

descentralização de todas as ações institucionais possíveis. Consoante a convicção

de que a descentralização é fundamental por permitir compartilhar competências e

responsabilidades, além de tornar mais transparentes os gastos da instituição,

principalmente, para atendimento aos anseios da sociedade, é que se está propondo

mudanças na execução orçamentária da Universidade Federal de Rondônia, a

tônica maior deste trabalho.

Esta contribuição ao processo de gestão orçamentária da UNIR

certamente que é mais uma dentre tantas outras possíveis, razão por que este

trabalho não tem a pretensão de esgotar o assunto, tão oportuno e necessário, mas

trazer à luz discussões acadêmicas sobre planejamento e gestão pública, no âmbito

de uma universidade pública.

49

REFERÊNCIAS

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