ESTUDO

ESTUDO

ECONOMIA INFORMAL

Adolfo FurtadoConsultor Legislativo da Área V

Direito do Trabalho e Processual do Trabalho

ESTUDOSETEMBRO/2004

Câmara dos DeputadosPraça 3 PoderesConsultoria LegislativaAnexo III - TérreoBrasília - DF

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SUMÁRIO

I. UM CONCEITO EM BUSCA DE DEFINIÇÃO E SUAS IMPLICAÇÕES NA DEFINIÇÃODE POLÍTICAS PÚBLICAS: DO SETOR INFORMAL À ECONOMIA INFORMAL............................ 3

II. UMA TENTATIVA DE CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA INFORMAL URBANA............. 11

Caracterização dos empreendimentos informais. ........................................................................12Características dos proprietários de empreendimentos informais.............................................17Características dos outros ocupados nas empresas informais....................................................21Uma estimativa da abrangência da Pesquisa sobre a Economia Informal Urbana.................25

III. ESTIMATIVA DO GRAU DE INFORMALIDADE E EVOLUÇÃO RECENTE DAOCUPAÇÃO E DOS RENDIMENTOS DO SEGMENTO INFORMAL DO MERCADO DETRABALHO................................................................................................................................................................ 27

IV. CONCLUSÕES ................................................................................................................................................... 34

BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................................................ 37

© 2004 Câmara dos Deputados.Todos os direitos reservados. Este trabalho poderá ser reproduzido ou transmitido na íntegra,desde que citado o autor e a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. São vedadas avenda, a reprodução parcial e a tradução, sem autorização prévia por escrito da Câmara dosDeputados.

Este trabalho é de inteira responsabilidade de seu autor, não representando necessariamente aopinião da Câmara dos Deputados.

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ECONOMIA INFORMAL E TRABALHO INFORMAL

DUAS FACES DA MESMA MOEDA?

Adolfo Furtado

I. UM CONCEITO EM BUSCA DE DEFINIÇÃO E SUAS IMPLICAÇÕES NA

DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: DO SETOR INFORMAL À

ECONOMIA INFORMAL1

gênese do conceito de setor informal data dos anoscinqüenta, quando a literatura econômica introduziu aidéia de que sociedades em estágios iniciais do processo

de desenvolvimento econômico apresentavam uma natureza dualista. A um setor moderno,onde havia rápida difusão do progresso técnico e altas taxas de crescimento, opunha-se umsetor arcaico, tradicional, com baixos níveis de produtividade do trabalho. O avanço doprogresso tecnológico liberaria mão-de-obra ociosa do setor tradicional, que seria absorvidapelo setor moderno. A premissa básica era, portanto, que a natureza dual das sociedadessubdesenvolvidas era um fenômeno transitório, uma vez que uma das características dodesenvolvimento era sua capacidade de espalhar-se homogeneamente pela economia. Osetor arcaico, tradicional, estava fadado a desaparecer.

Mais adiante, na década de sessenta começou-se a perceber que osprojetos nacionais de desenvolvimento baseados na substituição de importações tinhamsido incapazes de promover um desenvolvimento econômico eqüitativo, dos pontos devista da distribuição pessoal e regional da renda e da riqueza. Ao contrário, aindustrialização havia trazido consigo a urbanização acelerada e um grande contingente detrabalhadores que só encontrava ocupação à margem dos setores dinâmicos.

A existência desse grande volume de trabalhadores urbanossubempregados e desempregados parecia ser uma evidência de que o crescimentoeconômico e o progresso técnico, por si sós, não seriam capazes de criar um mercado detrabalho homogêneo, em que predominavam relações de assalariamento protegidas por umarcabouço de regulação estatal. 1 Esta seção é uma versão ampliada e modificada da primeira seção do estudo de Furtado [1999].

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Essas evidências geraram novas teorias voltadas a explicar apersistência da pobreza e de setores da economia não integrados ao processo dedesenvolvimento econômico fundado na industrialização substitutiva de importações.Nesse contexto, a teoria estruturalista do subdesenvolvimento introduziu o conceito demarginalidade urbana, como característica estrutural de um modelo dependente dedesenvolvimento econômico.

É no meio dessa controvérsia teórica sobre a dinâmica doprocesso de desenvolvimento econômico que a Organização Internacional do Trabalho –OIT cunhou o conceito de setor informal, que abrangeria

“um conjunto de atividades cujas características principais são: (i) oreduzido tamanho do empreendimento; (ii) a facilidade de entrada de novosconcorrentes; (iii) a inexistência de regulamentação; (iv) os baixos níveis deutilização de capital fixo; e (v) formas não empresariais de propriedade” 2

O conceito de setor informal apresentado pela OIT nãorepresentou qualquer tentativa de superar o impasse teórico antes mencionado. Narealidade, serviu mais como uma definição instrumental do que como categoria de análiseteórica. O objetivo da OIT era chamar a atenção para um fenômeno típico de paísessubdesenvolvidos, passível de ser alterado – e eventualmente superado – por políticasestatais, tanto de cunho macroeconômico quanto direcionadas especificamente para omercado de trabalho. De fato, como afirma Theodoro [2002],

“a complexidade e a heterogeneidade desse [conceito de] setor informalpor si só já se configuravam como dois dos principais entraves operacionais emetodológicos com o qual se deparariam, a partir de então, estudiosos do tema,assim como, em um segundo momento, os próprios proponentes de políticaspúblicas”3.

De fato, desde que a OIT lançou esse famoso estudo sobre omercado de trabalho do Quênia, em 1972, a literatura econômica e sociológica foi acrescidade centenas de pesquisas e análises sobre o chamado setor informal4.

Poder-se-ia esperar que, dada a vasta produção teórica e a enormequantidade de pesquisas já realizadas, os termos “setor informal”, “economia informal” e“trabalho informal”, que já fazem parte do vocabulário cotidiano, tivessem se tornadocategorias analíticas consensuais entre os pesquisadores. A realidade, porém, é bem mais

2 Vide ILO [1972], p. 6.3 Theodoro [2002], p. 13.4 Vide, a título de exemplo, PREALC [1989], que contém uma compilação de fichas bibliográficas sobre oassunto, realizada pelo projeto de políticas de apoio ao setor informal urbano, levado a cabo pelo ProgramaRegional de Emprego da América Latina e Caribe – PREALC, da OIT

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confusa. Se alguns autores5 já chegaram a afirmar que o setor informal é um “conceito embusca de uma teoria”, outros, como Marcuse [1996], apontam uma dificuldade ainda maisbásica: a de que economia informal e setor informal são “conceitos em busca de uma

definição”.

Em 1991, a OIT voltou a tratar do assunto em sua ConferênciaInternacional. O relatório do Diretor Geral, intitulado “O Dilema do Setor Informal”,definiu novamente o setor informal como sendo

“unidades de pequena escala produzindo ou distribuindo bens eserviços, e consistindo predominantemente de produtores por conta própria emáreas urbanas de países em desenvolvimento, alguns dos quais tambémutilizando o trabalho não remunerado de membros da família e/ou poucosempregados e aprendizes; operando com muito pouco ou nenhum capital;utilizando baixos níveis de tecnologia e qualificação e, por conseguinte, combaixos níveis de produtividade; e que geralmente geram rendimentos muitobaixos e irregulares, assim como ocupações muito instáveis e precárias”6.

Em 1993, a 15ª Conferência Internacional de Estatísticos doTrabalho adotou uma nova definição estatística internacional para o setor formal, com opropósito principal de quantificar sua participação no produto interno bruto daseconomias. Em função desse objetivo, a nova definição oficial da OIT privilegiou ascaracterísticas das unidades produtivas, em detrimento das características das relações detrabalho, como se pode constatar no seguinte trecho da Resolução referente a estatísticasde emprego no setor informal:

“(1) O setor informal pode ser caracterizado como consistindo deunidades engajadas na produção de bens e serviços, com o objetivo principal degerar emprego e renda para as pessoas envolvidas. Essas unidades operamtipicamente com um nível baixo de organização e em pequena escala, compouca ou nenhuma divisão entre trabalho e capital como fatores de produção.As relações de trabalho – onde existem – são baseadas principalmente noemprego eventual, parentesco e relações sociais, em vez de contratos comgarantias formais.

(2) As unidades produtivas do setor informal têm os traçoscaracterísticos de empreendimentos familiares. Os ativos – fixos e outros –usados não pertencem propriamente às unidades produtivas, mas sim aos seusproprietários. As unidades de produção não podem transacionar ou realizarcontratos com outras unidades, nem incorrer em operações financeiras queenvolvam exigibilidades. Os proprietários têm de levantar pessoalmente osrecursos financeiros necessários por sua própria conta e risco, sendo

5 Vide Portes, Castells e Benton, The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries,Baltimore, 1989, citados em Marcuse [1996].6 Vide ILO [1991], p.4 (tradução livre).

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pessoalmente responsáveis, sem limites, por quaisquer dívidas ou obrigaçõesrelacionadas com o processo produtivo. Os gastos com produção sãofreqüentemente indistintos das despesas com o domicílio. Da mesma forma,bens de capital – tais como imóveis e veículos – podem ser usadosindistintamente para o negócio ou pelo domicílio.

(3) As atividades das unidades de produção do setor informal não sãonecessariamente realizadas com o objetivo deliberado de evasão fiscal, nãorecolhimento de contribuições sociais, de infringir a legislação trabalhista ou denão se adequar a exigências administrativas. Do mesmo modo, o conceito deatividades do setor informal deve ser distinguido do conceito de atividades daeconomia subterrânea ou oculta”7.

Como se pode observar, o conceito de setor informal constante daResolução da OIT apresenta uma série de desafios para torná-lo estatisticamenteoperacional. Essa mesma Resolução sugere que as unidades de produção do setor informalsejam caracterizadas com base na definição da ONU relativa a empreendimentos familiares,que são definidas em função de não apresentarem “a constituição legal e o tipo decontabilidade” presente nas empresas formalmente constituídas. Além dessas unidades deprodução familiares ou por conta-própria, a Resolução sugere que empresas de“empregadores informais” possam também ser caracterizadas em função do tamanho doestabelecimento e/ou do não registro do empreendimento ou de seus empregados.

Um exemplo típico dessa dificuldade de formulação de umadefinição operacional da economia informal, baseada no conceito e nas recomendaçõesoperacionais da OIT, pode ser encontrada no próprio IBGE, que realizou uma pesquisa-piloto sobre a economia informal urbana do município do Rio de Janeiro, em 1994, seguidade outra pesquisa de abrangência nacional, em 1997.

Para aplicar o conceito de setor informal da OIT em sua primeirapesquisa, o IBGE teve de traduzi-lo em variáveis capazes de serem coletadas e mensuradasa partir de pesquisas domiciliares:

“Na operacionalização estatística dessa definição, decidiu-se quepertencem ao setor informal todas as unidades econômicas de propriedade detrabalhadores por conta própria e de empregadores com até 5 empregados,moradores de áreas urbanas, sejam elas a atividade principal de seusproprietários ou atividades secundárias, e sem levar em conta o número deproprietários ou trabalhadores que envolva. São ocupadas no setor informaltodas as pessoas que trabalham nestas unidades produtivas, independentementede sua posição na ocupação”8 [Grifo nosso]

7 ILO [1993], §5º (tradução livre). O termo “economia subterrânea ou oculta” é usado no texto para se referira atividades ilícitas ou criminosas. 8 Idem, p. 3.

7

É fácil perceber a dificuldade por que passaram os pesquisadoresdo IBGE para delimitar, em termos operacionais, o conceito de setor informal, tal comoproposto pela OIT. As principais características do conceito utilizado para o setor informal– produção em pequena escala, baixo nível de organização e quase inexistência deseparação entre os fatores de produção trabalho e capital – tiveram de ser expressas pelotamanho do estabelecimento. Partiu-se da hipótese – nem sempre verdadeira – de que umaunidade de produção com pequeno número de empregados apresenta geralmente baixaprodutividade e não é organizada em moldes empresariais.

Assim, dentro do conceito mensurável de setor informal do IBGEestariam incluídos tanto o afiador ambulante de facas e tesouras quanto o analista desistemas que trabalha em seu domicílio como autônomo legalizado, fornecendo serviços deconsultoria para empresas. Da mesma forma, seriam em tese abrangidos pela definiçãooperacional de setor informal a fábrica de fundo de quintal, que utiliza o trabalho de trêsfamiliares remunerados e cinco empregados sem carteira assinada, bem como o escritóriode advocacia registrado como pessoa jurídica, cujos três sócios proprietários empregamcinco trabalhadores com carteira assinada.

Para muitas pessoas e instituições, uma definição operacional queabranja situações tão díspares não parece satisfatória e adequada. Esse é o cerne da questãono tocante a essa categoria de análise: o conceito de “informal” é necessariamente fluido emoldado em função de objetivos de políticas de intervenção sobre o domínio econômicoou sobre o mercado de trabalho. Como as políticas públicas são múltiplas, também sãomuitos os conceitos de setor informal.

Em grande parte por causa desse dilema, a própria OIT voltou atratar a questão das atividades informais em sua Conferência Internacional de 2002. Norelatório preparado para a discussão do tema “Trabalho Decente e Economia Informal”,admitiu sua insatisfação em relação ao conceito de setor informal. Após admitir que asatividades informais já não mais podem ser consideradas como um fenômeno temporário eresidual, a OIT abandona definitivamente a idéia de “setor informal” e a substitui peloconceito mais amplo de “economia informal”:

“Com o passar do tempo, o termo “setor informal” tem sido cada vezmais considerado inadequado – e até mesmo equivocado – para refletir osaspectos dinâmicos, heterogêneos e complexos de um fenômeno que, de fato, nãoé um “setor”, no sentido de um específico grupo de atividades. Em vez disso, otermo “economia informal” tornou-se amplamente usado para abranger umgrupo de trabalhadores e empresas informais que cada vez mais se expande ese diferencia nas zonas urbanas e rurais. Eles se diferenciam em termos detipos de unidades de produção e de posição na ocupação. (...) Esses gruposdiferentes têm sido rotulados de “informais” porque possuem uma importante

8

característica comum: não são reconhecidos ou protegidos pelo arcabouço legalou regulatório. Essa não é, entretanto, a única característica da informalidade.Trabalhadores e empreendedores informais são também caracterizados por umelevado grau de vulnerabilidade.”9

O conceito de economia informal, portanto, transcende adefinição de informalidade baseada exclusivamente nas características do empreendimento,para incluir também a forma de inserção dos trabalhadores no mercado de trabalho. Paravisualizar melhor essas duas dimensões da economia informal, a OIT construiu uma matrizesquemática, que pode ser vista no Quadro I.

Quadro IUm esquema conceitual para a economia informal

Posição na Ocupação

Conta -própria Empregadores Membrosdo

domicílio

Empregados Membros decooperativas de

produtores

Unidades deprodução

Informal Formal Informal Formal Informal Informal Formal Informal Formal

Empresasformais

1 2

Empresasinformais1

3 4 5 6 7 8

Domicílios2 9 10

Fonte: ILO [2002], p. 123.Legendas: As células em cinza escuro referem-se a ocupações que, por definição, não existem no tipo de unidade deprodução em questão (por exemplo, parte-se da premissa de que não existem trabalhadores por conta própriainformais em empresas formais).As células em cinza claro referem-se a ocupações que existem no tipo de unidade de produção em questãomas que não são relevantes para a análise ou para a implementação de políticas (por exemplo, empregadosformais em qualquer tipo de unidade de produção).As células não sombreadas referem-se a tipos de ocupações que representam os diferentes segmentos daeconomia informal.Células 1 e 5: membros do domicílio sem vínculo empregatício formal ou proteção da seguridade social,independentemente do tipo de empresa.Células 2, 6 e 10: empregados informais de empresas formais, informais ou de domicílios (empregadosdomésticos informais).Células 3 e 4: trabalhadores por conta própria e empregadores que têm seus empreendimentos informais. Anatureza informal de suas ocupações é conseqüência das características dos empreendimentos.Célula 7: Empregados trabalhando em empresas informais, mas com contratos formais (Isto pode ocorrer,por exemplo, quando as empresas são definidas como informais com base em seu número de empregos).Célula 8: membros de cooperativas informais.Célula 9: Produtores de bens para seu próprio consumo (por exemplo, agricultura de subsistência)Notas:(1) De acordo com a definição da 15ª Conferência Internacional de Estatísticos.(2) Domicílios produzindo bens para seu próprio consumo e domicílios empregando trabalhadores

domésticos.

9 ILO [2002], pp. 2-3.

9

A tipologia proposta pela OIT para a economia informal dámargem a algumas considerações.

Em primeiro lugar, conceituar a informalidade a partir de doispontos de vista distintos (as características da unidade de produção e a posição naocupação) permite múltiplas combinações entre graus de formalidade das unidadesprodutivas e das relações de trabalho. A estrutura econômica apresenta desde negóciosfamiliares informais que só empregam mão-de-obra familiar não remunerada até grandesempresas que só empregam mão-de-obra formalizada. Entre um e outro extremo, existemempresas formais que se utilizam de trabalhadores informais, cooperativas de trabalhadoresinformais prestando serviços para empresas formais etc. Ao contrário de dois setoresdistintos, portanto, o que existe na realidade é uma gradação na economia, que vai daabsoluta informalidade à total formalidade.

Em segundo lugar, et pour cause, a multiplicidade de casos em que semanifesta a informalidade não permite um tratamento teórico unificado para a economiainformal. Em outras palavras, os modelos teóricos que explicam, por exemplo, ofuncionamento e a dinâmica de unidades de produção familiares voltadas para asubsistência não podem ser os mesmos que procuram apreender por que existem vínculosempregatícios formais e informais. Conseqüentemente, é igualmente impossível aformulação de uma política pública única voltada para trabalhadores e empresas informais.Problemas com que se deparam unidades de produção informais – acesso ao crédito, mágestão financeira, baixo nível de tecnologia e produtividade etc. – requerem açõesespecíficas e bem focalizadas. Da mesma forma, as diferentes formas de inserção dostrabalhadores no mercado de trabalho requerem medidas e instrumentos diferentes, emfunção de cada clientela e dos objetivos de política.

Uma terceira consideração diz respeito à mensuração do tamanhoda economia informal, a partir do novo esquema conceitual da OIT. Como a informalidadeé definida a partir de duas óticas distintas, identificar o tamanho e a importância daeconomia informal no mercado de trabalho e na produção de bens e serviços é tarefaaltamente complexa, que esbarra muitas vezes na inexistência de instrumentos de coletaque levantem dados concernentes a todas as variáveis relativas às unidades de produção eao mercado de trabalho. Por isso mesmo, os estudos e pesquisas sobre a economiainformal geralmente abordam o fenômeno de forma parcial, não só em função dasrestrições teóricas acima mencionadas, como também pela insuficiência e inadequação dosdados estatísticos.

Finalmente, vale ressaltar uma consideração importante para aformulação de políticas, que deriva não do novo esquema conceitual proposto pela OIT,

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mas de seu reconhecimento de que a economia informal é um fenômeno duradouro e –pelo menos nos países em desenvolvimento – em constante expansão.

Em 1991, a OIT já discutia o chamado “dilema do setor informal”,que consistia em decidir se as políticas para o setor informal deveriam ter como objetivosua eventual eliminação ou se, ao contrário, deveriam reforçar seu papel de fonte geradorade emprego e renda para uma força de trabalho em constante crescimento. A solução decompromisso a que chegou a OIT pode ser resumida no seguinte trecho do Relatório doDiretor Geral para a Conferência Internacional do Trabalho de 1991:

“Não há possibilidade de a OIT ajudar a “promover” ou a“desenvolver” um setor informal como um instrumento conveniente e de baixocusto de criação de empregos, a menos que haja simultaneamente um propósitoigualmente forte de eliminar progressivamente os piores aspectos de exploração eas condições de trabalho desumanas do setor”10

Cerca de uma década depois, a idéia de implementar políticas paraa economia informal que conciliem seu potencial de geração de emprego e renda commelhores condições de trabalho evoluiu para um novo conceito: a eliminação de déficits detrabalho decente. Segundo a OIT,

“a maneira mais significativa de avaliar a situação dos trabalhadoresna economia informal é em termos de déficits de trabalho decente. Empregos debaixa qualidade e produtividade, que recebem pouca ou nenhumaremuneração, que não são reconhecidos ou protegidos pela lei; a ausência dedireitos no trabalho, a proteção social inadequada e a falta de representaçãosão mais evidentes na economia informal, especialmente no ponto extremo,entre mulheres e jovens trabalhadores. (...) O objetivo é promover o trabalhodecente ao longo de todo o continuum entre o extremo mais informal e o maisformalizado da economia, por meio de medidas orientadas para odesenvolvimento, a redução da pobreza e a eqüidade de gênero. Para a OIT eseus países membros, o trabalho decente é um objetivo, não um padrão, a seralcançado progressivamente.”11.

Fica patente, portanto, que por reconhecer a economia informal como umfenômeno de longa duração, o foco da atuação da OIT passa a ser a de reduzirprogressivamente as diferenças entre as condições de trabalho existentes entre atividadesinformais e formais. A estratégia proposta pela OIT pressupõe que, imediatamente, “seassegure àqueles atualmente ocupados na economia informal o reconhecimento legal e o acesso a direitos, àproteção social e legal, bem como à representação”12. Esse reconhecimento legal envolve não apenasa “reforma da legislação trabalhista e da administração do trabalho para dar prioridade à completaaplicação dos princípios e direitos fundamentais do trabalho na economia informal, [como também] a 10 ILO [1991], P.58. Tradução livre.11 ILO [2002], P. 4. Tradução livre.12 Idem, p. 5.

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simplificação dos regulamentos e procedimentos relacionados ao funcionamento dos negócios, a melhoria, deforma transparente e consistente, da aplicação de normas e procedimentos, e a redução dos custos detransação”13. No curto e médio prazos, deve-se capacitar os ocupados na economia informalpara que se movam em direção a atividades formais. No longo prazo, oportunidades deemprego formais, protegidas e decentes devem ser criadas para todos os empresários etrabalhadores.

Do ponto de vista da formulação de políticas, o grande desafiodessa estratégia proposta pela OIT, em relação ao mercado de trabalho, é o de conciliar osesforços de legalização do trabalho informal com a manutenção de conquistas históricas daclasse trabalhadora, em relação a direitos trabalhistas e proteção social. No estágio atual dodebate, as alternativas colocadas são a chamada “flexibilização” da legislação trabalhista oua criação de uma legislação específica para a economia informal. Ambas as propostassofrem pesadas críticas das entidades representativas de trabalhadores.

Por outro lado, a idéia de ampliar a formalização dos negócios pormeio da simplificação de requisitos de funcionamento, pela aplicação consistente etransparente da legislação e pela redução dos custos de transação é importante, mas podeestar subestimando o fato de que grande parte da informalidade é decorrente daincapacidade de muitos empreendimentos informais arcarem com custos associados aimpostos e contribuições sociais. Haveria, portanto, a necessidade de conciliar o objetivode formalização de empresas com o objetivo de sustentabilidade fiscal.

II. UMA TENTATIVA DE CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA INFORMAL

URBANA

Na seção anterior foram mencionadas duas pesquisas sobre aeconomia informal, levadas a cabo pelo IBGE. A primeira pesquisa do IBGE foi realizadana cidade do Rio de Janeiro com o objetivo de avaliar uma metodologia que se pretendiaestender a outras regiões metropolitanas, com periodicidade definida, como parte de umesforço em identificar e quantificar “as atividades econômicas desenvolvidas em unidadesprodutivas, que deixam de ser captadas ou o são apenas parcialmente pelas fontesestatísticas disponíveis”14, inclusive para incorporar seus resultados ao Sistema Consolidadode Contas Nacionais. Em 1997, a Pesquisa Economia Informal Urbana - ECINF foiestendida a todo o País, com objetivo de dimensionar o real peso das atividades informaisna geração de emprego e renda.

13 Idem, p. 6. 14 Ângela F. Jorge [1996], p.2.

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O fato de a pesquisa do IBGE realizar simultaneamente umaradiografia do empreendimento informal e da natureza e qualidade dos postos de trabalhopor ele gerados conferiu-lhe uma riqueza não presente em outros estudos sobre a economiainformal. Mesmo sujeitos às restrições teóricas e metodológicas que já foram comentadasna seção anterior, os resultados dessa pesquisa de campo trouxeram novos elementos paraa compreensão do funcionamento da economia informal. Os principais resultados sãoresumidos a seguir.

Caracterização dos empreendimentos informais.

Na pesquisa nacional sobre economia informal urbana de 1997, oIBGE decidiu caracterizar as empresas informais urbanas como aqueles empreendimentosnão agrícolas de empregadores ou trabalhadores por conta própria, com até cincoempregados,

“cuja constituição jurídica não pertencia ao grupo das SociedadesAnônimas e, também, aquelas cujo preenchimento da declaração anual doImposto de Renda de Pessoa Jurídica em 1997, não foi feita no formulário -Lucro Real, porque estas pertencem ao universo de empresas que seenquadram na definição de pequenos empreendimentos, porém possuemcaracterísticas tais como: receita elevada, alto grau de formalização e estruturaorganizada, que as diferenciam dos empreendimentos informais.”15

Foram utilizados, portanto, o número de empregados e a receitado empreendimento16 como variáveis operacionais para a caracterização de informalidade.Cerca de 99,5% das empresas urbanas com até cinco empregados pertencentes atrabalhadores por conta própria e 94,5% daquelas cujos proprietários são empregadoresforam classificadas como informais, a partir desse conceito.

Das 9.477.973 empresas informais existentes em outubro de 1997,86% eram empreendimentos de trabalhadores por conta própria. Conseqüentemente,como praticamente 9 em cada 10 estabelecimentos são de trabalhadores autônomos, osresultados globais da pesquisa são grandemente influenciados pelas características e pelocomportamento dos trabalhadores por conta própria. Como os empreendimentos detrabalhadores por conta própria apresentam características diversas daqueles pertencentes aempregadores, os resultados da pesquisa sobre as características dos empreendimentosserão apresentados, sempre que possível, por posição na ocupação do proprietário doestabelecimento.

15 IBGE [1999], p. 12.16 A declaração no formulário Lucro Real pressupõe uma certa receita anual.

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O gráfico 1 apresenta a distribuição das empresas informaisurbanas por setor de atividade. Pode-se constatar que 29,6% das empresas informaispertencentes a empregadores e um em cada quatro negócios de trabalhadores por contaprópria lidam com o comércio de mercadorias. O comércio abrange desde a venda deprodutos na rua, em quiosques, “trailers” e nos domicílios de clientes – atividadespredominantemente realizadas por conta-própria – até quitandas e pequenas lojas.

No caso dos demais grupos de atividade, os serviços pessoais edomiciliares (20,9%) e a indústria da construção (16,1%) concentram os maiorescontingentes de conta-própria. O segundo e o terceiro setores mais importantes paraempresas informais de empregadores são, por sua vez, os serviços técnicos e auxiliares(15,5%) e as indústrias de transformação e extrativa mineral (14,6%).

Gráfico 1Distribuição das empresas informais, por setor de atividade

11,4%

16,1%

25,4%

8,1%

7,3%

20,9%

10,5%

0,3%

0,0%

14,6%

12,3%

29,6%

9,9%

3,5%

13,8%

15,5%

0,6%

0,3%

0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0%

Indústrias de transformação e extrativamineral

Indústrias da construção

Comércio de mercadorias

Serviços de alojamento e alimentação

Serviços de transporte

Serviços de reparação, pessoais,domiciliares e de diversões

Serviços técnicos e auxiliares

Outros serviços

Sem declaração

Conta-própria Empregadores

14

O gráfico 2 mostra a distribuição dos empreendimentos informais,por local de trabalho. A maioria das empresas informais (64% no caso dos conta-própria e81,6%, no caso de empregadores) realiza suas atividades fora do local de domicílio. Entreos empreendimentos que só funcionam fora do domicílio, porém, há uma grande diferençaentre os locais de trabalho, em função da posição na ocupação de seu proprietário.Enquanto 7 em cada 10 empresas de empregadores funcionam em loja ou oficina, cerca de60% dos conta-própria exercem sua atividade no domicílio do cliente ou em via pública.

O local de trabalho reflete em geral o nível tecnológico e o grau dedivisão do trabalho do empreendimento. A realização de trabalho em loja ou oficina cria ascondições para que se possa investir em máquinas e equipamentos, que irão aprofundar adivisão de trabalho e aumentar sua produtividade. Em compensação, o empreendedor queexerce sua atividade fundamentalmente na residência do cliente ou na via pública estálimitado a contar somente com sua força de trabalho ou, no máximo, a investir emequipamentos que possa carregar, limitando sua produtividade.

Essas diferenças qualitativas entre empresas informais deempregadores e o trabalho por conta própria podem também ser constatadas quando seanalisa seus respectivos níveis de planejamento financeiro. Enquanto 47% dosempregadores recorrem a contadores para o registro contábil de suas atividades, 50% dosconta-própria não fazem qualquer tipo de controle contábil. Por sua vez, enquanto 25%dos empregadores determinam o preço de seus produtos fixando uma margem de lucro

Gráfico 2Empresas informais, por local de trabalho

30,4%

64,2%

5,4%

16,7%

81,6%

1,7%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

Só no domicílio Só fora do domicílio No domicílio e fora do domicílio

C. Própria Empregador

15

sobre os custos de produção, a proporção de trabalhadores por conta própria que faz omesmo cai para 16%.

O gráfico 3 mostra a distribuição das empresas informais, porposição na ocupação de seus proprietários, segundo as classes de receita mensal. Asempresas dos conta-própria estão concentradas nas classes mais baixas de receita, enquantoo contrário ocorre com as empresas de empregadores. Cerca de 57% dos empreendimentosde trabalhadores por conta própria auferiam uma receita mensal inferior a R$ 500,00 emoutubro de 1997, ao passo que 52,4% das empresas informais de empregadores geravamreceitas superiores a R$ 2.000,00. Ademais, o lucro médio das empresas de empregadoresequivalia a três vezes o lucro médio dos conta-própria. Essas são evidências adicionais daenorme diferença de produtividade e de níveis de organização do trabalho e da produçãoentre os dois tipos de negócios informais.

Essas diferenças entre os dois tipos de empreendimentos informaispesquisados pelo IBGE permitem afirmar que, no contexto do esquema conceitual deeconomia informal da OIT, os negócios dos trabalhadores por conta própria situam-semais próximos ao extremo da informalidade do que as empresas informais cujosproprietários são empregadores. Essa hipótese é corroborada pelos indicadores deformalização constantes do Quadro 1.

Gráfico 3Distribuição das empresas informais, por classe de receita

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

1 a 100

101 a 200

201 a 300

301 a 500

501 a 1000

1 001 a 2000

2 001 a 5000

5 001 ou mais

Sem receita Semdeclaração

Em R$ nominais de outubro/97

Conta própria Empregador

16

Quadro 1Empresas do setor informal, por indicadores de formalização

Indicador de formalização Total Conta própria EmpregadorTotal 100,0% 100,0% 100,0%

Licença municipal ou estadualPossui 33,7% 27,9% 69,2%Não possui 66,2% 72,0% 30,8%Sem declaração 0,1% 0,1% 0,0%

Filiação a sindicato ou órgão de classeFiliado 11,8% 9,2% 27,5%Não-filiado 87,2% 89,8% 71,7%Sem declaração 1,0% 1,0% 0,7%

Tipo de constituição jurídicaFirma individual 8,7% 5,9% 25,8%Sociedade ou cooperativa 4,8% 2,4% 19,3%Não tem 86,5% 91,7% 54,7%Sem declaração 0,0% 0,0% 0,1%

Fonte: IBGE – ECINF 1997.

Como se pode observar no Quadro 1, praticamente sete em cadadez empresas informais de propriedade de empregadores possuem algum tipo de licença oualvará de funcionamento municipal ou estadual, enquanto os negócios de conta-própriaencontram-se em situação inversa. Essa é uma decorrência lógica do fato de a maior partedas empresas de empregadores serem localizadas em lojas ou oficinas, cujo funcionamentodepende, em certa medida, do atendimento de certos requisitos administrativos e desegurança.

Porém, o maior nível de formalização dos empreendimentos deempregadores não se reflete apenas na posse de licenças, mas também no seu grau derepresentação e em sua constituição jurídica. O percentual de empresas informais deempregadores filiadas a entidades de representação de classe é de 27,5%, contra 9,2% dosconta-própria. Finalmente, enquanto 91,7% dos conta-própria não possui qualquer tipo deconstituição jurídica, esse percentual cai para 54,7% entre os empregadores.

Finalmente, do ponto de vista da formulação de políticas públicas, éimportante notar que, apesar das enormes diferenças entre estágios de organização daprodução e rendimentos médios, os trabalhadores por conta-própria e os empregadoresinformais coincidem em relação ao nível de satisfação em relação aos seus negócios. Comefeito, apenas 13% dos conta-própria e 5% dos empregadores informais planejamabandonar a atividade e procurar emprego. Ademais, cerca de 66% dos conta-própria e

17

75,6% dos empregadores planejam manter ou expandir seus negócios em um futuropróximo. Essa é uma clara indicação contrária à interpretação de que a ocupação ematividades informais – pelo menos como proprietário do negócio – é uma alternativa debaixa qualidade a um emprego formal.

Características dos proprietários de empreendimentos informais

A Pesquisa Economia Informal Urbana do IBGE coletou tambémum conjunto importante de informações sobre as características pessoais dos proprietáriosde negócios informais e os fatores relevantes para sua decisão de se tornaremempreendedores.

A maior parte dos proprietários de empreendimentos informais éconstituída por homens: 64,4% entre os conta-própria e 73,2% entre os empregadores. OQuadro 2, por sua vez, apresenta a distribuição desses proprietários por faixa etária e graude instrução.

Quadro 2Proprietários do setor informal, segundo algumas características pessoais

Características pessoais Conta própria EmpregadoresHomens Mulheres Homens Mulheres

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Grupos de idade

10 a 17 anos 1,7% 1,5% 0,2% 0,1%18 a 24 anos 8,7% 8,1% 5,4% 5,6%25 a 39 anos 41,0% 42,3% 43,3% 53,8%40 a 59 anos 40,9% 42,0% 44,7% 36,7% 60 anos ou mais 7,6% 6,1% 6,5% 3,8%

Nível de instrução

Sem instrução ou menos de 1 ano de estudo 9,4% 6,9% 4,1% 2,3%1o grau incompleto 51,8% 44,6% 37,3% 24,9%1o grau completo 12,4% 13,7% 12,3% 9,1%2o grau incompleto 6,1% 7,4% 7,0% 6,6%2o grau completo 12,8% 17,4% 20,5% 24,8%Superior incompleto 2,1% 2,3% 3,9% 4,5%Superior completo 5,4% 7,4% 14,9% 27,6%Sem declaração 0,1% 0,1% 0,1% 0,2%

Fonte: IBGE –ECINF 1997

18

Os proprietários de empreendimentos informais são, em suagrande maioria, homens e mulheres com mais de 24 anos de idade. Os empregadores têm,em média, idade ligeiramente superior à dos conta-própria, uma vez que 94% dosempregadores têm mais de 24 anos de idade, contra cerca de 90% dos conta-própria,independentemente do gênero.

Embora só se tornem normalmente proprietários de negóciosinformais após terem atingido a idade adulta, tanto os trabalhadores por conta própriaquanto os atuais empregadores começam a trabalhar muito cedo. Entre os homens,independentemente da posição na ocupação, cerca de 63% iniciaram sua vidaeconomicamente ativa antes dos quinze anos de idade. As mulheres que se tornaramtrabalhadoras por conta própria começam a trabalhar mais cedo do que as que se tornamempregadoras.

Pode-se afirmar que, como ocorre com a população em geral, asmulheres proprietárias de negócios informais têm mais anos de estudo do que os homens,independentemente de sua posição na ocupação. Por outro lado, ressalte-se que o nível deescolaridade entre os empregadores é bem superior ao dos trabalhadores por conta própria.Há inclusive uma parcela importante de empregadores com curso superior completo.

Nesse contexto, seria importante investigar com maiorprofundidade a eventual relação entre o nível de instrução formal e a capacidade de montare ampliar um empreendimento mais sofisticado, como é o caso das empresas informais queempregam trabalhadores assalariados. É possível que parte dos requisitos e habilidades quese espera de um empreendedor – notadamente quanto aos aspectos de gestão do negócio –dependam de conteúdos adquiridos no processo de educação formal. E também possível,por outro lado, que o maior nível de escolaridade entre os empregadores esteja apenasrefletindo um maior nível de renda, necessário para iniciar um empreendimento quedemanda maior capital inicial.

19

Quadro 3Proprietários do setor informal, por motivo que os levou a

iniciar o negócioConta própria Percentual de respostas

Não encontrou emprego 27,1%Complementação da renda familiar 19,4%Independência 19,1%Experiência na área 7,8%Negócio promissor 7,7%Outros e sem declaração 18,8%

EmpregadorIndependência 25,5%Não encontrou emprego 13,8%Tradição familiar 13,3%Experiência na área 13,0%Negócio promissor 11,2%Outros e sem declaração 23,2%

Fonte: IBGE – ECINF 1997

A pesquisa do IBGE traz revelações interessantes sobre amotivação de montar um negócio no âmbito da economia informal. No Quadro 3, pode-seconstatar que quatro dos cinco principais motivos identificados pelos proprietários deempreendimentos informais – não ter encontrado emprego, independência, experiência naárea e negócio promissor – são comuns entre os conta-própria e empregadores, emboracada tipo de proprietário lhes atribua pesos diferentes.

Para os conta-própria, o principal motivo para entrar nessaatividade foi a impossibilidade de encontrar emprego. Já para os empregadores, suaprincipal motivação para abrir uma empresa informal foi o desejo de independência. Entreos cinco principais motivos para iniciar o empreendimento, os conta-própria mencionam anecessidade de complementação de renda familiar17, enquanto os empregadores se referemà tradição familiar18.

A grande maioria dos conta-própria (87,5%) iniciou sozinha onegócio. Entre os empregadores, 67,6% abriram seu empreendimento individualmente,mas cerca de 19,6% iniciaram a empresa informal juntamente com um ou mais sócios. Aproporção de empreendedores que se utilizou de empréstimos (bancários ou de pessoasfísicas) para iniciar o negócio foi mínima, independentemente da posição na ocupação. Osrecursos próprios foram a principal fonte de capital para o empreendimento.

17 Apenas 8% dos empregadores mencionam esse motivo.18 A tradição familiar é lembrada também por 8% dos conta-própria. Vários estudos sobreempreendedorismo mostram que a presença da cultura empresarial no ambiente familiar é variável importantepara a montagem e manutenção de negócios.

20

Ressalte-se ainda que uma parcela importante de conta-própria(36,3%) declarou não ter precisado de qualquer capital para iniciar sua atividade, o que seconfigura como mais um indicador de que um grande número de empreendimentos depropriedade de trabalhadores por conta própria começa e permanece simplesmente comouma forma alternativa de venda de mão-de-obra no mercado de trabalho.

Quadro 4Rendimento médio dos proprietários do setor informal,

por sexo e número de trabalhosSexo e número de

trabalhosConta-própria Empregador

Total 3,8 9,6 Homens 4,6 10,2 Mulheres 2,4 7,9

Único trabalho 3,6 8,3 Homens 4,3 8,7 Mulheres 2,2 7,4

Mais de um trabalho 6,2 19,0 Homens 7,4 22,3 Mulheres 4,5 11,1

Fonte: IBGE – ECINF1997Nota: Em nº de salários mínimos (out/97)

O Quadro 4 apresenta os rendimentos médios nominais dosproprietários de empreendimentos informais, em número de salários mínimos, consideradoo valor vigente em outubro de 199719. Três constatações são evidentes a partir do examedos dados relativos aos rendimentos dos proprietários de negócios informais.

Em primeiro lugar, as retiradas dos empregadores, sejam eleshomens ou mulheres, são sistematicamente superiores aos rendimentos médios obtidospelos negócios dos trabalhadores por conta própria. Esse é mais um dado a refletir asenormes diferenças entre empreendimentos informais organizados em uma baseempresarial e as atividades dos trabalhadores por conta própria, em termos de escala eorganização da produção.

Em segundo lugar, pode-se observar que, para cada posição naocupação, os rendimentos médios das mulheres proprietárias de negócios são tambémsempre inferiores aos dos homens proprietários. O hiato entre os rendimentos médios demulheres e homens é maior entre os conta-própria (42% de diferença) do que entre osempregadores (23%), com exceção da situação em que os proprietários têm outro trabalho.

19 O salário mínimo era de R$ 120,00.

21

Nesse caso, os empregadores homens ganham pouco mais do que o dobro das mulheres,enquanto o trabalhadores por conta própria recebem em todos os trabalhos cerca de 64% amais do que as mulheres.

Dessa forma, os diferenciais de rendimentos entre homens emulheres proprietários de negócios informais reproduzem a mesma tendência existente nomercado de trabalho, em que homens auferem remunerações superiores às das mulheres,apesar de estas possuírem escolaridade média superior. No caso de proprietários denegócios informais, a hipótese de discriminação deve ser analisada com ainda mais cuidadodo que em relação a diferenciais de salário, uma vez que, além de serem necessários filtrosestatísticos mais rigorosos para controlar atributos individuais e do empreendimento, omercado – entendido como cada um dos clientes potenciais – teria de discriminar oproduto ou o serviço ofertado em função do sexo do proprietário.

Características dos outros ocupados nas empresas informais

Recorde-se que 86% das chamadas “empresas informais”, napesquisa do IBGE, são de propriedade de trabalhadores por conta própria. A grandemaioria desses negócios certamente está organizada com base na própria força de trabalhodo proprietário, que eventualmente possui um sócio ou conta com a ajuda de um membroda família não remunerado. Por conseguinte, os demais ocupados na economia informal –empregados com e sem carteira assinada e trabalhadores não remunerados – sãomajoritariamente vinculados às empresas informais de propriedade de empregadores.

De acordo com o IBGE, as empresas informais, em outubro de1997, geravam cerca de 2,7 milhões de ocupações, 49% delas alocadas a empregados semcarteira assinada, 32% a empregados com carteira assinada e 19% a trabalhadores nãoremunerados. O Gráfico 4 apresenta a distribuição desses ocupados na economia informal,segundo a posição na ocupação e o gênero.

22

O primeiro dado a ser comentado é o fato de que praticamente 1em cada três ocupados20 nas empresas informais é empregado com carteira assinada, ouseja, cuja relação de trabalho está em princípio protegida pela legislação trabalhista eprevidenciária. Recorde-se que, de acordo com a tipologia de informalidade proposta pelaOIT em seu esquema conceitual21, a presença de empregados formais em empresasinformais pode ocorrer justamente em situações em que a empresa é definida comoinformal em função do tamanho do estabelecimento, o que é precisamente o caso dapesquisa do IBGE. É muito provável que esses empregados formais estejam presentesexatamente naquelas empresas consideradas informais que apresentam maior grau deformalização, medido pela presença de licenças de funcionamento, constituição jurídica etc.

Os empregos com carteira assinada na economia informal,ademais, apresentam um relativo equilíbrio entre homens e mulheres, fenômeno que não seobserva nas outras posições na ocupação. Entre os empregados sem carteira assinada háuma sobre-representação dos trabalhadores do sexo masculino, que correspondem a 70%do total, e o inverso ocorre entre os trabalhadores não remunerados, onde as mulheresperfazem uma maioria de 62%. Entre as ocupações especificamente informais, 6 em cada10 trabalhadores não proprietários são homens, de acordo com a pesquisa do IBGE.

20 Exclusive os proprietários.21 Ver Quadro I, p. 6.

Gráfico 4Distribuição dos demais ocupados na economia informal, por gênero e posição na ocupação

467 333

931 729

197 340

406 710 388 953

319 813

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

800 000

900 000

1 000 000

Empregadocom carteira assinada

Empregadosem carteira assinada

Não-remunerado

Homens Mulheres

23

A pesquisa lançou algumas luzes interessantes sobre a forma derecrutamento das empresas informais. Independentemente do gênero, 85% dosempregados e não remunerados afirmaram terem entrado no negócio em função derelações pessoais. A seleção da maior parte dos trabalhadores se dá, por conseguinte,através de uma teia de relações de parentesco e na comunidade, em detrimento deprocessos mais técnicos ou impessoais de seleção (anúncios, cartazes etc.).

As relações de parentesco com o proprietário, por sua vez,respondem por apenas 48% do total de ocupados selecionados em função de relaçõespessoais. As relações de parentesco são mais importantes para explicar a entrada demulheres no negócio, uma vez que 46% das empregadas e das trabalhadoras nãoremuneradas são cônjuges, filhas ou têm algum outro parentesco com o dono da empresainformal22. Esse fator explica em parte a grande proporção de mulheres entre ostrabalhadores não remunerados.

O gráfico 5 mostra, por sua vez, a distribuição dos empregados edos não remunerados na economia informal, segundo o sexo e a idade. Há mais jovenstrabalhadores entre os homens, uma vez que cerca de 57% dos trabalhadores do sexomasculino tinham menos de 25 anos, contra 43% das mulheres. Esse fato tanto pode 22 Entre os homens, essa proporção é de 37%. Entre as mulheres, o grupo mais numeroso é o de cônjuges,enquanto os filhos são o grupo mais importante entre os homens.

Gráfico 5Ocupados em empresas informais, não proprietários, por sexo e idade

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

Menos de 10 anos 10 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 39 anos 40 a 59 anos 60 anos ou mais

Homens Mulheres

24

refletir uma maior idade média de entrada no mercado de trabalho para as mulheres –hipótese compatível com sua maior escolaridade – quanto uma maior mobilidade doshomens para outras posições na ocupação, à medida que adquirem maior experiência23. Osdados disponíveis não permitem, no entanto, saber ao certo o porquê desse fenômeno.

O Gráfico 6 compara, por fim, os rendimentos médios dosempregados e dos proprietários de empresas informais. Pode-se notar que mesmo osempregados com carteira assinada recebem, nas empresas informais, remuneraçõesinferiores aos rendimentos obtidos pelos trabalhadores por conta própria. Outros dados dapesquisa mostram que o diferencial de salários entre homens e mulheres empregados é beminferior ao registrado para os proprietários de empresas informais. Entre os empregadoscom carteira assinada, os homens recebiam remuneração 21% superior à das mulheres.Esse hiato subia para 27%, entre os trabalhadores sem carteira assinada.

23 A maior presença de relações de parentesco entre as trabalhadoras e os proprietários pode ser um fator aexplicar uma maior estabilidade das mulheres, caso essa segunda hipótese seja verdadeira.

Conta-própria Empregador Ccart Scart

3,8

1,7

2,4

9,6

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

Em s

alár

ios

mín

imos

- ou

t/97

Gráfico 6Rendimentos médios na economia informal, por posição na ocupação

25

Uma estimativa da abrangência da Pesquisa sobre a Economia Informal

Urbana.

A Pesquisa Economia Informal Urbana de 1997 trouxe umconjunto importante de novas informações sobre os empreendimentos informais urbanos,especialmente no que concerne às características individuais e motivações de seusproprietários, bem como à forma de funcionamento das próprias empresas.

Dada sua relevância para a análise da informalidade, é importanteavaliar até que ponto essa pesquisa realizada em 1997 é representativa do universo daspessoas que estão ocupadas na economia informal urbana. Ademais, se a pesquisa provarser representativa e abrangente desse universo, ela pode ser tomada como base para seelaborar uma estimativa mais precisa do grau de informalidade no mercado de trabalho.

Uma maneira de testar a abrangência da Pesquisa sobre EconomiaInformal Urbana é compará-la com os dados gerados pela Pesquisa Nacional por Amostrade Domicílios – PNAD, de 1997. A PNAD é praticamente uma pesquisa de abrangêncianacional, pois só exclui a zona rural da Região Norte. Portanto, pode em tese ser tomadacomo uma boa aproximação do universo de pessoas ocupadas.

Nesse sentido, o Quadro 5 apresenta o número de ocupados ematividades não agrícolas, por posição na ocupação, extraído de ambas as pesquisas.

Quadro 5Número de ocupados em atividades não agrícolas

Brasil, 1997Fonte de dadosPosição na

Ocupação PNAD 1997(1) Pesq. Ec. Inf. Abrangência

Conta própria 11 305 632 8 589 588 76,0%Empregador 2 323 746 1 568 954 67,5%Com Carteira 18 604 129 874 043 4,7%Sem Carteira 8 607 960 1 320 682 15,3%Não remunerado 1 782 996 517 153 29,0%Total 42 624 463 12 870 421 30,2%Fonte: IBGENotas:

(1) Exclusive ocupados em atividades agrícolas.

A PNAD-1997 registra cerca de 2,3 milhões de empregadores. Apesquisa sobre economia informal estima que o número de empregadores foi equivalente a67,5% do total de empregadores não agrícolas da PNAD. Dado que o número deempregadores da PNAD também inclui aqueles cujas empresas têm mais de cincoempregados, esse percentual pode refletir uma estimativa do grau de informalidade entre osempregadores, em vez de um cálculo de abrangência da pesquisa.

26

Por sua vez, os 874 mil empregados em empresas informais comcarteira assinada representam uma proporção pequena (cerca de 5%) do total deempregados com carteira assinada ocupados em atividades não agrícolas. Esse é umresultado lógico, tendo em vista que a proporção de empregados formais na economiainformal deve ser residual em relação ao total de empregados formais.

A PNAD registra, por outro lado, 11,3 milhões de trabalhadorespor conta própria, ocupados em atividades não agrícolas. A Pesquisa Economia InformalUrbana, no entanto, estima essa população de trabalhadores em cerca de 8,6 milhões depessoas. Em relação à PNAD, a cobertura da Pesquisa Economia Informal Urbana é de76%. A abrangência da pesquisa sobre economia informal é ainda menor entre osocupados não remunerados (29% do total da PNAD) e os empregados sem carteiraassinada (15,3%).

Considerando-se que foram excluídos do Quadro 5 os ocupadosna agricultura, as diferenças entre a pesquisa sobre economia informal e a PNAD quantoaos números de conta-própria, não remunerados e empregados sem carteira assinadadeveria ser bem menor. É preciso, portanto, investigar razões adicionais para essasdiscrepâncias.

Uma primeira explicação pode vir do fato de que o IBGE, porquestões de custo operacional, não abrangeu “as atividades não agrícolas desenvolvidas pormoradores de domicílios em áreas rurais”, que foram captadas pela PNAD24. Essa lacunana pesquisa sobre a economia informal pode dar conta de justificar uma parcela dostrabalhadores não remunerados, mas é improvável que seja a causa para a enorme diferençaentre o número de empregados informais de uma e outra pesquisa.

Outra explicação decorre da própria matriz conceitual elaboradapela OIT. Dado que existem trabalhadores não remunerados e empregados sem carteiraassinada ocupados em empresas formais – assim definidas do ponto de vista dos critériosde licenças para funcionamento, constituição jurídica e recolhimento de impostos econtribuições não incidentes sobre a folha de salários –, outra parcela desses ocupadosinformais pode ser explicada por esse fenômeno. Todavia, não parece razoável pensar quea maior parte dos trabalhadores não remunerados e dos empregados sem carteira assinadatenham encontrado ocupações em estabelecimentos da economia formal.

Finalmente, a terceira hipótese é a de que a definição operacionalutilizada pelo IBGE para exprimir o conceito de empresa informal25 pode não ser adequada 24 É possível que haja outras discrepâncias, em termos de composição e expansão das amostras das duaspesquisas, que não foram mencionadas pelo IBGE. Nessa hipótese, esperar-se-ia que o IBGE apontasse essasdiferenças e alertasse o público quanto à eventual inconveniência de comparar os dados de ambas.25 Ver pp. 9 e 10.

27

para explicar todo o fenômeno da informalidade no Brasil. Seria de se esperar que asempresas informais de empregadores, tal como definidas na Pesquisa Economia InformalUrbana, gerassem a maior parte dos empregos sem carteira assinada e das ocupações nãoremuneradas da economia informal urbana, mas tal não é o caso. Por conseguinte, érazoável supor que uma parcela substancial das empresas com mais de cinco empregadostambém deveria ser incluída na economia informal.

Em síntese, em que pese os inegáveis méritos da PesquisaEconomia Informal Urbana para lançar luzes sobre o processo de criação e ofuncionamento dos empreendimentos informais, é preciso utilizá-la com cautela,especialmente no que diz respeito às estimativas da contribuição da economia informalpara a formação do PIB e do nível de informalidade no mercado de trabalho.

III. ESTIMATIVA DO GRAU DE INFORMALIDADE E EVOLUÇÃORECENTE DA OCUPAÇÃO E DOS RENDIMENTOS DO SEGMENTOINFORMAL DO MERCADO DE TRABALHO

Na seção 1 enfatizou-se que os conceitos de setor informal e(posteriormente) de economia informal não foram criados a partir de uma base teóricasólida e unificada, mas em função de objetivos de política que se alteraram ao longo dotempo. Conseqüentemente, esses conceitos tinham um objetivo eminentementeoperacional. Assim, a depender do tipo de política pública, os conceitos de setor oueconomia informal – e suas traduções em temos de definições estatísticas – são mutáveis.Se o objetivo de política, por exemplo, é o de reduzir a evasão fiscal, a informalidade passaa ser basicamente definida sob a ótica da formalização do empreendimento. Se a meta, poroutro lado, é a de assegurar direitos básicos e condições decentes de trabalho, o ponto devista analisado é o do trabalhador.

Nesse sentido, qualquer estimativa do grau de informalidade deuma economia deve ser interpretada não como número definitivo, mas apenas como umadas possíveis formas de apreender um fenômeno complexo e multifacetado. Ademais, épreciso estar atento para as limitações das bases estatísticas, que introduzem imperfeiçõesadicionais ao cálculo.

Tendo em mente essas ressalvas, o Quadro 6 apresenta duasestimativas da evolução do número de ocupados e do grau de informalidade no mercado detrabalho brasileiro, entre 1992 e 2002, com base nos dados da PNAD.

O quadro em questão procura abranger as categorias detrabalhadores informais especificadas pela OIT em seu esquema conceitual da economiainformal (ver p. 6). Assim, são computados diretamente os empregados sem carteira

28

assinada nos setores privado e público (células 2 e 6 da matriz), os empregados domésticossem carteira assinada (célula 10), os trabalhadores na produção para o próprio consumo(célula 9) e os trabalhadores não remunerados (células 1 e 5).

A estimativa do número de empregadores informais (célula 4 doesquema conceitual da OIT) foi feita com base na hipótese de que 67,5% dosempregadores possuíam empresas informais. Recorde-se que essa estimativa foi feitacotejando-se o total de empregadores informais da Pesquisa Economia Informal Urbanacom o número total de empregadores pesquisado pela PNAD – 97. Esse percentual foiaplicado uniformemente ao total de empregadores das PNAD, entre 1992 e 2002. Essahipótese naturalmente desconsidera eventuais mudanças institucionais que podem terinfluenciado o grau de formalidade de micro e pequenas empresas durante o período, comofoi o caso da introdução do SIMPLES26.

26 A Previdência Social tem estatísticas dos estabelecimentos contribuintes – optantes ou não pelo SIMPLES-, mas a série é muito curta para que se possa utilizá-la para inferir o número de empregadores informais.

29

Quadro 6Estimativa dos ocupados na economia informal e do grau de informalidade no mercado de trabalho

Ano (1)Posição na Ocupação 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002

Total de Ocupados 62.028.857 63.237.610 66.240.662 67.095.639 66.162.552 69.963.113 71.676.219 75.458.172 78.179.622

Empregados sem carteira (2) 10.889.131 11.456.191 11.373.720 11.854.824 11.770.875 12.292.684 12.423.828 13.882.642 14.484.029Emp. Domésticos sem carteira (2) 3.595.467 3.817.564 4.152.165 3.891.630 4.052.681 3.799.939 3.999.233 4.356.181 4.488.740Não remunerados 6.848.893 6.971.532 6.981.096 6.197.765 6.230.992 6.121.614 6.677.356 5.584.228 5.756.737Trab. na pção. para próprio consumo 3.211.416 3.198.486 3.223.718 2.893.060 2.982.621 2.978.297 3.206.474 2.882.819 3.097.810Trab. na construção para próprio uso 155.218 133.661 164.228 186.968 186.334 197.257 114.674 147.249 147.532Empregadores informais (3) 1.624.550 1.598.728 1.845.113 1.677.150 1.886.493 1.924.547 1.972.076 2.149.029 2.239.319Trabalhadores por conta própria Hipótese 1 (4) 14.195.583 14.428.099 15.719.098 15.172.913 15.740.607 16.066.471 16.614.739 16.832.995 17.401.393 Hipótese 2 (5) 10.646.687 10.821.074 11.634.196 11.171.154 11.576.786 12.321.085 12.312.822 12.634.256 13.128.612

Total de Ocupados Informais Hipótese 1 (4) 40.520.258 41.604.261 43.459.138 41.874.310 42.850.603 43.380.809 45.008.380 45.835.143 47.615.560 Hipótese 2 (5) 36.971.362 37.997.236 39.374.236 37.872.551 38.686.782 39.635.423 40.706.463 41.636.404 43.342.779Grau de Informalidade Limite superior 65,3% 65,8% 65,6% 62,4% 64,8% 62,0% 62,8% 60,7% 60,9% Limite inferior 59,6% 60,1% 59,4% 56,4% 58,5% 56,7% 56,8% 55,2% 55,4%Fonte: IBGE, PNAD (vários anos) e Pesquisa Economia Informal Urbana (1997) e INSS, Anuário Estatístico (vários anos). Elaboração: ConsultoriaLegislativa - Câmara dos DeputadosNotas:(1) Não foram realizadas as PNAD em 1994 e 2000.(2) Os empregados e os domésticos sem declaração quanto à posse de carteira assinada foram incluídos entre os sem carteira.(3) Empregadores informais = Total de empregadores, multiplicado por 0,675.(4) Hipótese 1: todos os conta-própria foram considerados informais.(5) Hipótese 2: Conta-própria informais = Total de conta-própria (PNAD), menos o total de contribuintes individuais para a Previdência Social. O número decontribuintes individuais para os anos de 1992 e 1993 foi estimado aplicando-se a proporção média entre esses e o total dos conta-própria, observada nosdemais anos.

30

Finalmente, os trabalhadores por conta própria pertencentes àeconomia informal (células 3 e 8) são o grupo mais numeroso no Brasil e o mais difícil deser precisamente estimado, uma vez que a OIT os classifica em função das característicasdos negócios dos quais são proprietários. Como o questionário da PNAD não contemplacaracterísticas de empreendimentos, foram feitas hipóteses alternativas em relação aosconta-própria.

A primeira hipótese é a de que todos os trabalhadores por contaprópria são informais. A justificativa dessa hipótese forte é que a Pesquisa EconomiaInformal Urbana do IBGEidentificou que 99,5% de todos os conta própria pesquisadospoderiam ser classificados como proprietários de negócios informais. Pela segundahipótese, foram excluídos do total de trabalhadores por conta própria registrados pelaPNAD o número de contribuintes individuais para a Previdência Social.

Conforme se pode observar no Quadro 6, ambas as alternativasproduziram estimativas que apontam um elevado grau de informalidade no mercado detrabalho brasileiro. Em 2002, o número de ocupados no segmento informal oscilaria entre43,3 milhões e 47,6 milhões de pessoas, representando entre 55% e 61% de toda a força detrabalho ocupada no País.

Gráfico 7Índice da ocupação nos segmentos formal e informal do mercado de trabalho

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140

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1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002

Informal Formal

31

É importante notar, todavia, que o grau de informalidade27 eramaior no início da década de noventa. Houve uma queda para um patamar mais baixo noinício do Plano Real e outra redução no grau de informalidade no final da década denoventa. Essa redução pode ser basicamente atribuída ao crescimento mais acelerado dasocupações formais, especialmente na segunda metade da década de noventa e no início dosanos 2000, conforme se pode constatar no Gráfico 7.

Os dados mais recentes da PNAD, que tem abrangência nacional,ainda são de 2002. Assim, se quisermos acompanhar a evolução recente da ocupação e dosrendimentos dos trabalhadores informais, teremos de recorrer à Pesquisa Mensal deEmprego – PME, do IBGE, que coleta mensalmente informações sobre o mercado detrabalho das seis principais regiões metropolitanas do País28.

Em função de sua cobertura geográfica ser mais restrita, a PME nãoé um substituto perfeito da PNAD, pois a dinâmica da ocupação nas regiõesmetropolitanas tem características diversas da do restante do País. O mercado de trabalhonão metropolitano foi, por exemplo, mais beneficiado com o processo de descentralizaçãogeográfica da indústria ocorrido ao longo da década de noventa e com o crescimento dochamado “agribusiness”, enquanto os mercados de trabalho metropolitanos, via de regra,foram muito prejudicados com a perda de dinamismo da economia dos grandes centrosurbanos. Apesar disso, a PME é útil para analisar o comportamento de uma parcelaimportante dos ocupados na economia informal urbana.

27 O grau de informalidade é definido pela proporção entre o total de ocupados no segmento informal e ototal de ocupados.28 As regiões metropolitanas pesquisadas pela PME são Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, PortoAlegre, Salvador e Recife.

Gráfico 8Evolução da ocupação formal e informal nas regiões metropolitanas

85,0

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95,0

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4

Fonte: PME/IBGE Base: jan/2003 = 100,0

Informal Formal

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O Gráfico 8 apresenta a evolução da ocupação nas regiõesmetropolitanas da PME, por segmento do mercado de trabalho, tomando por base o mêsde janeiro de 2003, início do governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva. A ocupaçãoinformal teve uma tendência de crescimento durante todo o período29, enquanto osempregos formais apresentaram trajetória ascendente até o primeiro trimestre de 2003,mantendo-se em patamar mais ou menos constante até o final do primeiro trimestre de2004. Somente no segundo trimestre de 2004 a ocupação formal nas regiões metropolitanasvoltou a apresentar tendência de crescimento. A decorrência lógica dessa evolução foi oaumento do grau de informalidade nos mercados de trabalho metropolitanos.

Se o nível da ocupação informal cresceu nas regiõesmetropolitanas, o mesmo não se pode afirmar dos rendimentos médios reais dosempregados sem carteira assinada30 e dos trabalhadores por conta própria. Comparando-seo rendimento médio real do período julho/2002 – junho/2003 com o rendimento médioreal dos doze meses subseqüentes a junho de 2003, houve uma perda de 3,3% para osempregados sem carteira assinada e de 11% entre os conta-própria.

A queda nos rendimentos reais não ficou restrita, todavia, apenasaos ocupados da economia informal, mas se estendeu também aos empregados comcarteira assinada e aos empregados do setor público. Essa redução generalizada dos 29 A série se inicia em março de 2002 porque, nesse mês, houve mudança de metodologia de coleta etratamento de dados da Pesquisa Mensal de Emprego.30 Inclusive empregados domésticos sem carteira assinada.

Gráfico 9Índice dos rendimentos médios reais nas regiões metropolitanas, por posição na ocupação

80,0

90,0

100,0

110,0

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3

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3

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04

mar

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jun/

04

Fonte: PME - IBGE Base: jan/2003 = 100,0

Total Sem Cart. Conta própria

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rendimentos dos trabalhadores metropolitanos decorreu fundamentalmente da granderedução da atividade econômica observada ao longo do ano de 2003, que acarretouaumento do desemprego, da informalidade e redução da massa salarial. Os trabalhadorespor conta própria, no entanto, foram os que apresentaram maior percentual de redução emseu poder aquisitivo, justamente porque parcela importante de sua renda provém da vendade serviços e mercadorias a outros trabalhadores.

Quadro 7Rendimentos reais, por posição na ocupação

Regiões Metropolitanas - Média do 1º semestre/2004Rendimento real (1)

Posição na ocupaçãoMédio Mediano

Total dos Ocupados R$ 841 R$ 509Empregados do setor público R$ 1.310 n.d.Empregados com carteira R$ 939 R$ 561Conta-própria R$ 711 R$ 402Empregados sem carteira R$ 580 R$ 363Fonte: IBGE, PMENota:(1) A preços de junho de 2004.

N.d.: Dado não disponível.

O Quadro 7 traz a média e a mediana31 dos rendimentos reaismensais no primeiro semestre de 2004, para o total das seis regiões metropolitanaspesquisadas pelo IBGE, expressos a preços de junho de 2004. O rendimento médio dototal dos ocupados era pouco maior do que 3 salários mínimos e o mediano situava-sepouco abaixo de 2 salários mínimos.

Entre os ocupados na economia informal, pode-se notar que 50%de todos os trabalhadores por conta própria auferiam remunerações de até R$ 402,enquanto seus rendimentos médios eram 77% superiores.

O fato de a remuneração mediana dos empregados sem carteira,por sua vez, girar em torno de 1,4 salário mínimo dá uma idéia da importância intuitiva dovalor desse salário legal na determinação dos salários nominais de uma grande parcela dosempregados informais. A suposição é a de que o valor do salário mínimo funciona comouma espécie de “farol” para as negociações individuais entre empregados e empregadoresinformais.

31 O rendimento mediano é aquele que divide a distribuição dos rendimentos em duas populações de igualnúmero. Ou seja, metade dos ocupados das regiões metropolitanas ganha até R$ 509. O fato de osrendimentos médios serem maiores que os medianos é um indicador de que a distribuição dos rendimentos édesigual.

34

IV. CONCLUSÕES

A principal conclusão da primeira seção deste trabalho foi a de quea informalidade, enquanto categoria de análise, ainda é definida de forma ad hoc, e nãocomo resultado de um modelo teórico consensual. Assim, existem múltiplos conceitos edefinições operacionais para “economia informal” e para “segmento informal” do mercadode trabalho, que são necessariamente vinculados aos objetivos das diversas políticas deintervenção no mercado de trabalho ou no domínio econômico.

Uma das definições mais usuais para a informalidade está associadaà ausência de regulação ou proteção estatal. Embora esse conceito pareça relativamentefácil de ser apreendido, sua definição operacional pode ser feita a partir de múltiplasvariáveis de análise, que geram, necessariamente, universos diferentes. Se o objeto dapesquisa é o empreendimento, a informalidade pode ser definida a partir da ausência deregistro em junta comercial, da inexistência de alvará para funcionamento, do nãopagamento de impostos declaratórios e/ou contribuições sociais, ou de uma combinaçãodessas e outras variáveis. No caso do trabalhador, a informalidade é geralmente associada àausência de proteção das leis trabalhistas e/ou previdenciárias.

Desse modo, mesmo quando a definição teórica utilizada é aausência de regulação e proteção estatal, os conceitos de empresa informal e trabalho

informal geram universos de análise não coincidentes. Nesse contexto, é comum e possívelque um empreendimento informal empregue trabalhadores com carteira assinada, ou queassalariados informais prestem serviços para uma empresa considerada formal. Essainterpenetração de situações formais e informais foi incorporada pela OIT em seu esquemaconceitual para a economia informal.

Dada essa diferença entre os conceitos de empresa informal etrabalho informal, a maior parte das pesquisas empíricas realizadas sobre o tema, no Brasil,enfoca apenas esse último ponto de vista. Uma exceção recente foi a Pesquisa EconomiaInformal Urbana do IBGE, realizada em 1997, cujos resultados foram comentados nasegunda seção.

Essa pesquisa mostrou enormes diferenças entre as característicasdas empresas informais de empregadores e dos negócios cujos proprietários sãotrabalhadores por conta própria, os quais são também classificados como empresasinformais pelo IBGE. Na realidade, trata-se de dois universos distintos e poucocomparáveis. Enquanto as empresas informais propriamente ditas tendem a se estruturarem espaço físico próprio (loja ou oficina), a possuir maior grau de formalização (em relação

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a licenças para funcionamento e constituição jurídica) e são organizadas em basesempresariais32, a maioria esmagadora dos negócios de propriedade de trabalhadores porconta própria parece se limitar à venda da própria força de trabalho – via prestação deserviços – e à venda de mercadorias em caráter precário (na via pública ou no domicílio docliente).

Ainda de acordo com a Pesquisa Economia Informal Urbana, asprincipais semelhanças entre essas duas categorias de negócios informais dizem respeitobasicamente ao fato de que seus proprietários as encaram como atividade de caráterpermanente, com a qual se consideram satisfeitos. Tanto trabalhadores por conta própriaquanto empregadores informais prezam fundamentalmente a sensação de independênciaconferida pelo próprio negócio, que não teriam se fossem empregados formais ouinformais.

Por conseguinte, a análise dessa pesquisa deixa algumas lições paraa formulação de políticas de intervenção na economia informal.

Em primeiro lugar, o fato de os trabalhadores por conta própria edos proprietários de empresas informais estarem em sua maioria satisfeitos com a posiçãoque ocupam no mercado de trabalho e terem planos de expandir ou manter seus negóciosno futuro rejeita a noção preconcebida de que um emprego formal é sempre mais desejáveldo que qualquer tipo de trabalho informal. Esses resultados da pesquisa – e o crescimentorecente da informalidade apontado na seção 3 – reforçam a idéia de que a economiainformal é um fenômeno de longa duração. Assim, os principais objetivos de políticasvoltadas para a economia informal deveriam ser elevar a produtividade (e,conseqüentemente, a renda) dos ocupados nessas atividades e lhes assegurar melhorescondições de trabalho e maior proteção social.

Em segundo lugar, o processo de formulação de políticas develevar em consideração as enormes discrepâncias entre os negócios dos trabalhadores porconta própria e as empresas informais propriamente ditas. As políticas que visem a elevar aprodutividade nesses dois tipos de negócios informais devem, por conseguinte, sercorretamente focalizadas e definidas de acordo com as características de cada tipo deempreendimento.

É provável, nesse contexto, que os trabalhadores por conta próprianecessitem mais de medidas de qualificação profissional do que de capacitação gerencial,enquanto o contrário ocorre com os empregadores informais. Políticas de microcrédito,

32 Recorde-se que a maioria das empresas informais de empregadores possui registros contábeis, maiorquantidade de capital fixo, maior divisão do trabalho e, conseqüentemente, maior produtividade.

36

por sua vez, provavelmente não funcionarão corretamente se definirem valores, prazos eexigências de garantias semelhantes para esses dois tipos de negócios informais.

Finalmente, políticas voltadas para melhorar as condições detrabalho e a inclusão social dos ocupados na economia informal devem encarar o desafiode ampliar o grau de formalização de empresas e trabalhadores sem suprimir direitosbásicos assegurados aos ocupados no segmento formal. Um segundo desafio é conciliar osobjetivos de formalização de empresas e de sustentabilidade fiscal.

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