Apresentação do Curso
• Objetivos da aprendizagem;
• Introdução ao planejamento público (Aulas
# 1 e # 2)
– História do orçamento público;
– Funções básicas do orçamento público;
– Conceitos e princípios orçamentários;
– Classificação da despesa pública;
– Componentes da programação financeira;
– O ciclo orçamentário;
Apresentação do Curso
• A organização do financiamento da
Assistência Social ( Aula # 3)
– Os Fundos de Assistência Social (FAS)
• Dimensionamento do gasto público com a
política de Assistência Social - Avanços e
desafios para consolidação (Aula # 4)
Por que devo saber sobre orçamento público?
• Necessidade de mobilizar e vincular recursos públicos à política de Assistência social;
• Necessidade de garantir a execução dos recursos já vinculados;
• Aproximar as “linguagens técnicas” da assistência social e do planejamento público;
• Conhecer os limites impostos pela contabilização dos gastos em Assistência Social.
Porque o financiamento da política de assistência social é responsabilidade compartilhada pelos entes federados, conforme estabelece a Constituição Federal e a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei 8.742/93). Esta responsabilidade compartilhada é denominada – “Cofinanciamento”.
Por que devo saber sobre orçamento público?
Lei 8.742/93 – Art. 28 (...) § 3º - O financiamento da assistência social no
Suas, deve ser efetuado mediante cofinanciamento dos 3 (três) entes
federados, devendo os recursos alocados nos fundos de assistência social
ser voltados à organização, prestação, aprimoramento e viabilização dos
serviços, programas e projetos e benefícios desta política – (Incluído pela
Lei 12.435 de 2011)
História do Orçamento Público • Na antiguidade os monarcas impunham obrigações
tributárias;
• A revolta dos barões ingleses contra seu rei, João Sem Terra em 1.215, produz a Carta Magna ( o rei se compromete a não lançar novos impostos sem a autorização dos feudais);
• O crescimento da “burguesia” fortalece os poderes do parlamento sobre o controle das despesas do reino;
• Na história do Brasil foram vários os conflitos entre a ânsia de arrecadação da Metrópole e os interesses privados da Colônia – Exemplo: Inconfidência Mineira, 1.789;
Funções do orçamento público moderno
a) alocativa – que busca superar a ineficiência na alocação de recursos pelo sistema de mercado mediante a compra de serviços ou investimentos em setores que não são rentáveis à iniciativa privada;
b) distributiva – promove ajustamento na distribuição de renda (Ex.: institui impostos progressivos sobre a classe de renda mais elevada com transferência para aquelas classes de renda mais baixa; Concede subsídios a bens de consumo popular)
c) estabilizadora – busca a manutenção dos níveis de emprego, a estabilidade dos preços, o equilíbrio do balanço de pagamentos, elevadas taxa de crescimento econômico e estabilidade nas transações com o exterior.
Os programas de transferência de renda
Os programas de transferência de renda, Benefício de Prestação Continuada (BPC) e Programa Bolsa Família (PBF), cumprem função distributiva, (...) “têm bom desempenho em comparações internacionais e apresentam custos compatíveis com a capacidade orçamentária brasileira sem, aparentemente, ter efeito negativos sobre os incentivos para o trabalho e a contribuição previdenciária”.
Marcelo Medeiros, Tatiana Brito e Fábio Soares – Transferência de Renda
no Brasil, Novos Estudos CEBRAP, Nov. 2007, São Paulo, SP.
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-
33002007000300001&script=sci_arttext
Conceitos Orçamentários
• Regido pelo “Direito Financeiro” e seu sub-ramo o “Direito Tributário”;
• O direito financeiro é campo do direito público que regula as atividades financeiras do Estado:
– Despesa pública;
– Receita públicas;
– Crédito público; e
– Orçamento público;
• O direito tributário, segmento do direito financeiro, define como são cobrados os tributos dos cidadãos;
• Principais normas: CF/88; Lei 4.320/64, LC 101/2000; Lei 5.172/96 (CTN); outras.
Princípios orçamentários
Buscam estabelecer regras básicas com o objetivo de dar
racionalidade, eficiência e transparência aos processos de
elaboração, execução e controle do orçamento público.
Esses princípios são estabelecidos por normas
constitucionais e infraconstitucionais e, também, pelas
doutrinas.
Os princípios são:
Unidade ou totalidade;
Universalidade;
Anualidade ou Periodicidade
Exclusividade
Orçamento bruto
Não vinculação da receita de impostos
• Unidade ou totalidade - requer que cada ente federado tenha reunido em um único documento legal as receitas previstas e as despesas fixadas em cada exercício financeiro: LOA. Visa evitar que uma única pessoa política tenha múltiplos orçamentos (caput do art. 2º da Lei 4.320/64);
Princípios orçamentários
• Universalidade - requer que a LOA de cada ente federado contenha todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações públicas (caput do art. 2o da Lei no 4.320, de 1964; c 5o do art. 165 da CF);
Princípios orçamentários
• Anualidade ou periodicidade – estabelece que o exercício financeiro seja o período de tempo ao qual se referem à previsão de receitas e a fixação de despesas registradas na LOA. Este período é o ano civil (1º de Janeiro a 31 de dezembro) conforme estabelece o art. 34 da Lei 4.320/64;
Princípios orçamentários
• Exclusividade – por este princípio estabelecido no § 8o do art. 165 da CF o conteúdo da LOA deve ser exclusivo para a previsão da receita e a fixação das despesas, não se admitindo dispositivos estranhos, exceto para a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito.
Princípios orçamentários
• Orçamento bruto – este princípio está previsto no art. 6º da Lei 4.320/64 e preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo seu valor total bruto sem quaisquer deduções;
Princípios orçamentários
• Não vinculação da receita de impostos - estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF.
Princípios orçamentários
• As organização orçamentária é estruturada em “programas de trabalho” que contêm informações qualitativa e quantitativas, de forma física e financeira;
• O programa de trabalho responde a questões, tais como: Quem faz?; Qual o tema da política pública?; O que será feito?; Como fazer?; Como mensurar os resultados?; Etc..
Classificação da despesa pública
• Orçamento Fiscal refere-se aos gastos dos fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta e fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
• Orçamento da Seguridade Social abarca as
entidades e órgãos, fundos e fundações vinculados á seguridade social seja na administração direta ou indireta; e, o
• Orçamento de Investimento reúne o orçamento das
empresas públicas em que o poder público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Classificação por esfera orçamentária
• Reflete as estruturas organizacional e administrativa dos entes federados ;
• Compreendem dois níveis:
– órgão orçamentário; e
– unidade orçamentária (UO);
• As dotações orçamentárias (recursos), especificadas por categoria de programação são consignadas no menor nível.
Classificação Institucional
• As unidade orçamentárias (UOs) que são as responsáveis pela realização das ações;
• Órgão orçamentário é o agrupamento de uma ou mais Uos;
• Um dos critérios para habilitação dos municípios aos níveis de gestão é a alocação e execução de recursos financeiros próprios no Fundo de Assistência Social, constituído na forma de Unidade Orçamentária (UO)
Classificação Institucional
• A classificação funcional busca responder em que área de atuação do Estado a despesa será realizada, por exemplo, defesa, saúde, educação, cultura, etc.
• A classificação funcional são duas: função e subfunção;
• A função é o maior nível de agregação, geralmente está vinculada à competência institucional do órgão que se incumbi da ação governamental.
• A subfunção representa o nível de agregação imediatamente inferior à função e busca identificar a natureza da atuação do governo
Classificação Funcional
• Relembrando! “todas as ações do governo estão estruturadas em programas voltados para consecução dos objetivos de curto, médio e longo prazo”
• A primeira classificação da programática é quanto ao padrão a que se encontra vinculado o programa, que são:
• Temático: quando trata dos diversos temas das políticas públicas; e,
• Gestão, Manutenção e Serviços do Estado: quanto destinado a apoio a gestão e manutenção das atividades do Estado.
A estrutura programática
• A segunda classificação, denominada “Ação” agrupa as operações das quais resultam os bens e serviços que contribuem para atender os objetivos e metas.
• Atributos da tipificação de uma ação: Título; Finalidade; Descrição; Produto; Unidade de medida; Especificação do produto; Tipo de ação; Forma de implementação; Detalhamento da implementação; Base legal; Unidade responsável; Custo total estimado; Total físico; Duração do projeto; Justificativa para a repercussão financeira sobre o custeio do Estado; e Etapas (específicos para os projetos).
A estrutura programática
• Direta – executada diretamente pela unidade responsável ou por contratação de terceiros, sem que ocorra transferência de recursos;
• Descentralizada – quando a atividade ou projeto, na área de competência da União é executado por outro ente da Federação (Estados-Membros, Municípios ou Distrito Federal) com recursos da União;
• Linha de crédito – aquelas realizadas por empréstimo de recursos aos beneficiários da Ação.
• E, ...
A estrutura programática – Forma de implementação
Transferências: 1 - Obrigatória – quando há
uma operação que transfere recursos, por
determinação constitucional ou legal, aos Estados,
Distrito Federal ou Municípios;
2 – Outras – quando há uma
operação que transfere recursos a entidades
privadas sem fins lucrativos, outros entes,
organizações não governamentais, e outras
instituições. Destas operações se diz chamar -
“voluntárias”.
A estrutura programática – Forma de implementação
• Os itens da discriminação da despesa são identificados por números de código decimal;
• A programação financeira define o que adquirir e com quais recursos;
• Dentre as informações prestadas pelo código decimal destaca-se:
– Natureza da despesas;
– Fonte de recursos – (de onde virão os recursos?);
– Dotação – (quanto custa? )
Componentes da programação financeira
• O conjunto de informação que forma o código da “classificação por natureza da despesa” informa :
– A categoria econômica;
– o grupo a que ela pertence,
– a modalidade de aplicação; e
– o elemento da despesa;
• Portaria Interministerial STN/SOF no. 163/2001 define os códigos e descreve as classificações.
Componentes da programação financeira – Natureza da despesa
• Despesas correntes – são aquelas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de bens de capital (serviços e bens de consumo); diluem no processo de produção de bens ou serviços
• Despesas de capital – são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de bens.
Classificação Natureza de Despesa – Categoria Econômica
• O grupo de natureza de despesa (GND) é o agregador de “elementos” de despesa que possuem as mesmas características quanto ao objeto do gasto.
Classificação Natureza de Despesa – Grupo ou GND
• Tem por objetivo evitar a dupla contagem dos recursos descentralizados.
• As principais modalidades de aplicação são :
– Execução delegada;
– Transferências a Estados;
– Transferências a municípios;
– Transferências a Instituições privadas;
– Transferências a instituições multigovernamentais; e
– Aplicação direta.
Classificação Natureza de Despesa – Modalidade de aplicação
• Tem por finalidade identificar os objetos de gasto (salários, diárias, material de consumo, etc.)
• Os códigos de elementos de despesa estão definidos pela “Portaria Interministerial STN/SOF No. 163 de 4/05/2001”.
• Devemos entendê-la, em alguns casos, como exemplificativa.
• Alguns municípios produzem seus próprios classificadores tendo como base a citada portaria.
Classificação Natureza de Despesa – Elemento de despesa
• Mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o código de fonte/destinação de recursos exerce um duplo papel no processo orçamentário.
• Na receita tem a finalidade de indicar a destinação de recursos para o financiamento de determinadas despesas.
• Para a despesa, identifica a origem dos recursos que estão sendo utilizados.
• O mesmo código utilizado para controle das destinações da receita também é utilizado na despesa, para controle das fontes financiadoras.
Fonte/ Destinação dos recursos - Programação financeira
• O ciclo orçamentário é um processo contínuo no qual se
discute, elabora, aprova, executa, controla, e avalia os
programas e ações do setor público em seus aspectos
físicos e financeiros.
• Esse processo, definido pela CF, compreende o Plano
Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias –
LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA.
• Em 2009, por meio da Lei Complementar N ̊ 131,
introduziu-se no ciclo orçamentário o incentivo à
participação popular e a realização de audiências
públicas durante o processo de elaboração e discussão
dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos.
Ciclo Orçamentário
• Os PPA´s são instrumentos de planejamento de médio prazo (quatro anos), estabelecem de forma setorizada as diretrizes, objetivos e metas. Elaborados no primeiro ano de um mandato, geralmente, incorporam o programa de governo vencedor nas eleições aos programas de duração continuada.
Ciclo Orçamentário – PPA´s
• A LDO é o instrumento norteador da elaboração da LOA, pois dispõe, para cada exercício financeiro, sobre: prioridades, metas, estrutura, organização, regras para elaboração, execução, revisão e outras diretrizes.
• A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à LDO a incumbência de tratar de matérias relacionadas ao equilíbrio fiscal dos orçamentos (metas, critérios, etc.).
Ciclo Orçamentário – LDO
• A LOA estima as receitas e fixa as despesas para cada exercício financeiro. De iniciativa do executivo, que elabora o PLOA – (Proposta de Lei Orçamentária Anual), as receitas e despesas são apresentadas, de forma estruturada e detalhada, à apreciação e posterior aprovação do Legislativo.
Ciclo Orçamentário – LOA
A lei orçamentária pode ser utilizada para autorizar o
Poder Executivo a abrir durante o exercício, créditos
suplementares até determinado montante, em geral
representado por meio de um percentual de despesa
autorizada.
A autorização para abertura de crédito especial só pode
ser autorizada por meio de lei específica
• O crédito especial, e os suplementares cujos montantes
excedam os limites fixados na lei orçamentária, só
podem ser abertos após a autorização do Legislativo.
Créditos Adicionais
• Os créditos extraordinários são abertos por decreto do
Poder Executivo, que informará de imediato sobre a
providência tomada ao Congresso.
• Para solicitar o crédito adicional é necessário a
existência de recursos necessários à cobertura do valor
proposto, oriundos de:
– superávit primário apurado em balanço patrimonial do
exercício anterior;
– excesso de arrecadação;
– anulação de dotação ou de crédito adicional;
– operações de crédito autorizadas
Créditos Adicionais